Nuevos derechos en la Comunidad de Madrid para las personas socialmente excluidas. Breve apunte sobre la Ley de Renta Mínima de la Comunidad de Madrid JOSÉ MARÍA ALONSO SECO *

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a Asamblea de Madrid ha aprobado recientemente la Ley 15/2001, de 27 de diciembre, de Renta Mínima de Inserción de la Comunidad de Madrid 1. Una ley que ha sido el resultado convergente de una decisión política tomada al comienzo de la legislatura, con ocasión de la evaluación de los diez años de aplicación del ingreso madrileño de integración (anterior programade renta mínima), de la muy reciente legislación europea sobre protección de las personas socialmente excluidas, de la mejora del bienestar en la sociedad madrileña, de la voluntad manifestada por representantes sindicales y organizaciones empresariales y, especialmente, del deseo de extender, con las necesarias garantías jurídicas, los sistemas públicos de protección social hacia personas que no estaban incluidas en el ámbito protector de la Seguridad Social, en su modalidad contributiva o no contributiva. Estas líneas sólo pretenden ser un glosa escueta –dejo para más adelante el comentario, cuando esté

* Viceconsejero de Servicios Sociales. Comunidad de Madrid. 1 La ley ha sido publicada en el B.0.C.M. núm. 310, de 31 de diciembre de 2001.

publicado el reglamento de desarrollo de la ley– sobre dicha disposición, y sobre el alcance que tiene en el contexto de la protección social pública 2. Que la Comunidad de Madrid promulgue una ley sobre renta mínima no significa, en principio, una especial novedad en relación con otros ordenamientos autonómicos. Con anterioridad otras comunidades autónomas habían legislado también sobre la materia 3. Pero quizá sea esta reciente ley de la Comu-

2 Estas líneas han de entenderse como complemento al análisis de rentas mínimas de inserción autonómicas que ya hice en el libro La asistencia social y los servicios sociales en España, Madrid, 2000, BOE, 2ª ed., págs. 431-487. Me remito a él para un análisis conjunto de la normativa autonómica al respecto. 3 Así, por ejemplo, Aragón, Ley 1/1993, de 19 de febrero, de medidas básicas de inserción y normalízación social; Asturias, Ley 6/1991, de 5 de abril, del Ingreso Mínimo de Inserción; Castilla-La Mancha, Ley 5/1995, de 23 de mayo, de Solidaridad en Castilla-La Mancha; Cataluña, Ley 10/1997, de 3 de julio, de la Renta Mínima de Inserción; Galicia, Ley 9/1991, de 9 de octubre, Gallega de Medidas Básicas de Inserción Social, modificada por la Ley 1/1999, de 5 de febrero; Navarra, Ley Foral 9/1999, de 6 de abril, para un Carta de Derechos Sociales; País Vasco, Ley 10/2000, de 27 de diciembre, de Carta de Derechos Sociales.

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nidad de Madrid la que, además de elevar de rango normativo su anterior reglamentación, refleje de manera más visible la existencia de un derecho personal, inserto en la categoría de los llamados derechos subjetivos perfectos, a una prestación económica periódica, así como el derecho a apoyos personalizados para la inserción de quienes, queriendo y no pudiendo trabajar por la situación de exclusión social en que se encuentran, están situados en la marginalidad y en la pobreza. La Seguridad Social se había ocupado, mediante el establecimiento de las pensiones no contributivas de invalidez y de jubilación, así como del subsidio de desempleo, de la asistencia a las personas inactivas laboralmente por causa de la discapacidad, de la edad, o de la pérdida del puesto de trabajo. Quedaba un sector de población, heterogéneo y de composición compleja, que, aun estando en edad laboral, no accedía al mercado laboral a causa de los impedimentos de una exclusión educativa, social, laboral, económica en general. Para ellos las comunidades autónomas habían establecido prestaciones temporales de renta mínima (llamadas al comienzo en lenguaje común, con bastante impropiedad, «salarios sociales»), concebidas por lo general como auxilios económicos para necesidades básicas mientras pudieran encontrar empleo remunerado. Madrid fue una de las primeras comunidades autónomas en establecer dichas prestaciones, en 1990, por Decreto, que fue objeto de modificación parcial en 1992 4. Lo que acaba de hacer ahora no ha sido una modificación, sino una reforma sustancial de aquella norma, con dimensión de futuro, estableciendo una nueva prestación de derecho subjetivo. Tiene la intención explícita de ir cerrando el sistema público de protección so-

4 La importancia que tuvo la Comunidad de Madrid en el inicio de la implantación de prestaciones de renta mínima para la inserción sociolaboral ha sido puesta de relieve por varios autores. Entre ellos véase MARTÍNEZ ROMÁN, M.A., «Política social, pobreza y exclusión social», en ALEMÁN BRACHO, C., GARCÉS FERRER, J. (Coord.) Política Social, McGraw-Hill, Madrid, 1997, pág. 498.

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cial para los pobres y excluidos que quedaban fuera de él, y también para quienes no tenían cabida en los sistemas públicos estatales por no reunir todos los requisitos exigidos, hasta tanto cumplan estos últimos. La promulgación de la ley que se comenta viene precedida de una amplia experiencia de diez años en la aplicación del ingreso madrileño de integración, y de una notable expansión social y económica en la Comunidad de Madrid, cuyo factor más visible ha sido la progresiva creación de empleo 5. Por una parte ha existido una intención pretendida y manifiesta, impulsada también por las organizaciones sociales presentes en el Consejo de Madrid para el Desarrollo, el Empleo y la Formación, para que el cambio social alcance al sector de las personas socialmente excluidas, al igual que al de las personas mayores, con discapacidad, infancia y al de otros ámbitos de los servicios sociales. Por otro lado, el significativo crecimiento del empleo en la Comunidad de Madrid, generado por constantes políticas activas de empleo, ha hecho posible estos cambios. El empleo ha producido mayor riqueza, ésta ha aumentado el bienestar social, pero a la vez se ha hecho patente la necesidad de establecer, desde la Administración, medi-

5 La evaluación de los diez años de aplicación del ingreso madrileño de integración se contiene en una publicación de carácter interno, Memoria de gestión 1999 del Programa Ingreso Madrileño de Integración (IMI), Consejería de Servicios Sociales, Madrid, 2000. Publicación indispensable para conocer el desarrollo histórico de esta prestación en la Comunidad de Madrid. Sin duda su mejor conclusión fue la decisión de la propia Consejería de encargar un nuevo estudio sobre la exclusión social en la Comunidad de Madrid, que ha dado como resultado, además de un importante estudio sociológico elaborado por expertos, la aprobación de la Ley que ahora se comenta y del Plan contra la Exclusión Social de la Comunidad de Madrid, de próxima publicación. Véase dicho estudio en AGUILAR, M., LAPARRA, M., PÉREZ, B., Investigaciones de base para la elaboración del Plan de Lucha contra la Exclusión Social en la Comunidad de Madrid, Universidad Pública de Navarra y Consejería de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid, septiembre de 2001.

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das que eliminen el desarraigo, la exclusión social, pues elemento indispensable del bienestar es la existencia de cohesión social, la vertebración de una sociedad sin diferencias demasiado ostensibles, y porque, en definitiva, una sociedad que tiende al pleno empleo pone más en evidencia sus carencias cuando en su seno subsisten personas cuya pobreza las sitúa en una vulnerabilidad indefensa 6, cuando el Estado de Bienestar se encuentra con nuevos «Estados del malestar», utilizando la expresión de Alemán Bracho y García Serrano 7. Ha influido, asimismo, la reciente evolución normativa europea sobre la materia, a la que la Comunidad de Madrid ha venido prestando singular atención en su desarrollo para adaptar su legislación al entorno jurídico europeo del que nunca puede prescindir. Cabe recordar, al respecto, el impulso que se

Como acertadamente se dice en el Segundo Informe sobre la cohesión económica y social en la Unión Europea, «la cuestión de la cohesión social ha sido un motivo de creciente preocupación en los últimos años. Las diferencias entre los grupos sociales y la dispersión global de la renta parece que aumentaron en los años 80 y principios de los 90, lo cual suele atribuirse a las tendencias económicas, en particular, a la globalización, al aumento de la competencia en los mercados mundiales, a la revolución de la información y a la consiguiente reestructuración de la economía, así como a las tendencias demográficas y a los cambios de la sociedad. Parece que esta tendencia se ha desacelerado o incluso se ha invertido desde mediados de los años 90, pero las disparidades entre los grupos sociales continúan siendo inaceptablemente altas». Añade asimismo que, en la Unión Europea, existen seis grupos de personas que corren especiales riesgos de tener un nivel de renta inferior al umbral de la pobreza: los parados, las familias monoparentales, las personas que tienen un bajo nivel de estudios, los jubilados, las familias numerosas y las personas en edad activa que tienen empleo. véase COMISIÓN EUROPEA, Unidad de Europa, Solidaridad de los pueblos, Diversidad de los territorios. Segundo informe sobre la Cohesión económica y social, vol. 1, Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas, Bélgica, 2001, págs. 23 a 27. 7 ALEMÁN BRACHO, C., GARCIA SERRANO, M., Fundamentos de bienestar social, Tirant lo Blanch, Valencia, 1999, pág. 26. 6

dio a la lucha contra la exclusión social en el Consejo Europeo de Lisboa, en marzo de 2000, y especialmente las modificaciones introducidas en el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea por el Tratado de Niza de 26 febrero de 2001 8. Mención especial de-

Tras convertir la lucha contra la exclusión social en uno de los objetivos de la política social de la Unión Europeo, el Consejo Europeo de Lisboa admitió la necesidad de adoptar medidas contundentes para erradicar la pobreza en el primer decenio del siglo XXI. Admitió también que las políticas de los Estados miembros para combatir la exclusión social deberían fundamentarse en un método abierto de coordinación que combine objetivos comunes, planes nacionales de acción, y un programa presentado por la Comisión Europea para promover la cooperación en este ámbito. El Tratado de Niza, siguiendo la línea ya iniciada con anterioridad por el Tratado de Anisterdam de 2 de octubre de 1997, modifica el artículo 137 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, que pasa a tener la siguiente redacción: «Para la consecución de los objetivos del artículo 136, la Comunidad apoyará y completará la acción de los Estados miembros en los siguientes ámbitos: ... h) la integración de las personas excluidas del mercado laboral, sin perjuicio del artículo 150.... j) la lucha contra la exclusión social ... ». Esta disposición ha motivado que cada Estado miembro haya elaborado su Plan nacional de acción contra la pobreza y la exclusión social, en el que se recogen sus prioridades en la lucha contra la pobreza en un período de dos años; incluyen, asimismo, una descripción detallada de las medidas políticas aplicadas o previstas para cumplir los objetivos comunes de la Unión Europea. En Niza todos los Estados miembros se comprometieron a desarrollar sus prioridades políticas en la lucha contra la pobreza y la exclusión social en el marco de cuatro objetivos acordados: 1) permitir que todo el mundo tenga acceso al empleo y se beneficie de los recursos, los derechos, los bienes y los servicios; 2) prevenir los riesgos de exclusión; 3) ayudar a los más vulnerables; y 4) movilizar a todas las fuerzas del sector. Una descripción sobre el estado de cumplimiento de los objetivos acordados puede verse en el Informe conjunto sobre la integración social, del CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA, Bruselas 12 de diciembre de 2001. Según se dice en el preámbulo del mismo, se trata del primer documento político sobre la pobreza y la exclusión social que respalda la Unión Europea. Ha de apuntarse, en cualquier caso, que este nuevo enfoque de la política social europea, que persigue la conquista de una mayor cohesión social dentro de la Unión, no puede deslindarse de su interacción con la estrategia por el empleo; de hecho, la mayoría de los Estados miembros 8

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be hacerse también a lo dispuesto en el artículo 34 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, según el cual el ciudadano de la Unión Europea tiene el derecho a un apoyo social para combatir la exclusión social y la pobreza, con el fin de garantizarle una existencia digna 9. Lo primero que cabe manifestar sobre la Ley que se comenta es la oportunidad de su promulgación. La Comunidad de Madrid se encuentra inmersa en un proceso evidente de transformación de sus servicios sociales. No sólo se ha creado una Consejería específica para el sector, o se han aumentado de manera muy notable los créditos, sino que, por la vía de los hechos más que de la promulgación de normas legales, y sobre la base de un genuino concepto de lo que significa la noción de cambio social adaptado a cada circunstancia y a cada momento, se están revisando las distintas actuaciones que se llevan a cabo en los distintos ámbitos que constituyen las materias específicas de los servicios sociales: personas mayores, personas con discapacidad, infancia y familia, inmigración, personas en situación o con riesgo de exclusión, y similares. En la Comunidad de Madrid se está produciendo un cambio sustancial en la concepción, dinámica y desarrollo de los servicios sociales. Sigue vigente la Ley de Servicios Sociales de 1984, modelo en su día para otras leyes autonómicas del ramo, pero la realidad social desborda ya los planteamientos presentes en ella; el dinamismo que se está dando a dicha transformación ha hecho que

reconocen, en sus planes contra la pobreza y la exclusión social, el papel fundamental de las directrices de empleo en la lucha contra la exclusión. 9 La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea es un documento proclamado conjuntamente por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión, en Niza, el 7 de diciembre de 2000. No ha sido objeto todavía de ratificación por los países miembros, pero marca, sin embargo, una tendencia cierta en el ámbito del Derecho comunitario. De ahí su oportunidad de su referencia, al igual que el Tratado de Niza, en la exposición de motivos de la Ley.

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se haya dado primacía a la normación por vía reglamentaria. Las políticas de servicios sociales en sus ámbitos más característicos tienen su soporte en Planes administrativos plurianuales, aprobados buena parte de ellos en la Asamblea de Madrid, los cuales no son meras declaraciones de principios, sino que contienen objetivos específicos, medidas concretas, evaluables, cuantificadas anualmente. Basta, para comprobarlo, con dirigir una mirada al Plan de Mayores de la Comunidad de Madrid (1998-2006), al Plan de Acción para Personas con Discapacidad (1999-2003), al Plan Regional para la Inmigración (20012003), al Plan contra la Exclusión Social (2002-2005), al Plan Estratégico de Servicios Sociales (2001-2003), al Plan de la Infancia, el III Plan de Igualdad Hombre Mujer, al próximo Plan de Cooperación al Desarrollo. Por todo ello es de gran oportunidad que una innovación tan profunda, como supone la nueva atención social que se va a dar a las personas excluidas socialmente, se rija por una Ley, por ser el instrumento más idóneo para regular derechos, sin perjuicio de que exista también un Plan de Lucha contra la Exclusión Social. Innecesario es decir que, junto a esa acción decidida por cambiar modos de actuación para que los servicios sociales respondan a las necesidades del momento, se encuentra también, y muy especialmente, la promulgación de leyes y reglamentos de desarrollo que sirvan de soporte jurídico a las acciones emprendidas, y que otorguen a los servicios sociales de la Comunidad de Madrid una configuración consistente y sólida como sistema jurídico público 10.

10 Ha de reiterarse, a fin de deshacer cualquier posible equívoco, que esta necesidad de conferir un soporte legal adaptado a nuestros tiempos constituye una de las tareas prioritarias de la Consejería de Servicios Sociales, pues trata de conseguir lo que siempre debe acometer una Administración pública, la consecución de un sistema jurídico público de servicios sociales, residenciado en el ámbito competencial de la comunidad autónoma de conformidad con las competencias constitucional y estatutariamente atribuidas. Se actúa, ciertamente, a través de una gestión incesante que persigue

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Entrando ya en el análisis de fondo de la ley aprobada, hay que decir, antes de seguir con cualquier otra consideración, que no se trata sólo de una norma legal que conceda una prestación económica reglada. Reconoce, aunque con distinta intensidad jurídica, dos derechos diferenciados, aunque lógicamente uno y otro pueden, y en la generalidad de las ocasiones también deben, conexionarse entre sí. El primero es el derecho a una prestación económica periódica a la que, por seguir el nombre más común en la actual doctrina jurídico-social, se la llama renta mínima de inserción. El segundo es el derecho a apoyos personalizados para la inserción laboral y social. Los dos títulos principales de la Ley se refieren, precisamente, a regular cada uno de dichos derechos11. La renta mínima de inserción es una prestación económica periódica, subsidiaria y complementaria de las prestaciones del Siste-

resultados, pero sin olvidar en absoluto que deben existir normas de rango suficiente que sustenten y den permanencia a esa gestión. A tal efecto se están elaborando, para su aprobación en el año 2002, una nueva Ley de Servicios Sociales, una nueva Ley de Control y Calidad en Centros de Servicios Sociales, y una Ley de Protección a la Familia, a las que seguirán de inmediato sus correspondientes reglamentos de desarrollo. 11 El establecimiento de rentas mínimas autonómicas comenzó en sus inicios dando una gran preponderancia a una prestación económica de carácter temporal, que estaba asociada, en todos los sistemas, a la ejecución por el perceptor de aquélla de las medidas de inserción social, dirigidas fundamentalmente a la formación y búsqueda de empleo. La evolución en su aplicación hizo que un importante sector de la doctrina social abogara por la conveniencia de separar la prestación económica de las medidas de inserción social, en cuanto derechos de distinta naturaleza y distinta aplicación. Así lo recomendaba también el CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL, en su informe sobre La pobreza y la exclusión social en España, de 2 7 de noviembre de 1996, cuando afirmaba: «El CES entiende que el derecho a unos recursos mínimos debe constituir un derecho pleno, exigible cuando se cumplan los requisitos para su concesión, y configurarse en la doble acepción de derecho a unos ingresos mínimos y derecho a la inserción social» (pág. 92).

ma de la Seguridad Social u otro régimen público de protección social sustitutivo o equivalente (clases pasivas del Estado, mutualismo administrativo de los funcionarios de la Administración del Estado, pensiones especiales de guerra, pensiones extraordinarias motivadas por actos de terrorismo, sistemas de protección de grupos específicos) 12. Se la llama renta mínima porque su finalidad es atender las necesidades básicas de subsistencia de la persona que la recibe, y ha de cumplir, según se señala explícitamente en la Ley, la misma finalidad de la obligación de alimentos entre parientes establecida en el artículo 142 y concordantes del Código Civil, pero sin que sustituya, extinga o modifique en modo alguno a ésta (art. 3). Se la apellida «de inserción» porque su finalidad es

12 No ignoro la tendencia de un sector doctrinal a considerar las prestaciones autonómicas de renta mínima como materia de Seguridad Social. Lo he analizado con cierto detenimiento en La asistencia social y los servicios sociales en España, págs. 112 a 122. A los autores allí mencionados he de añadir ahora, aunque utilice las mismas fuentes de referencia, el criterio de GARCÍA ROMERO, M.B., Rentas mínimas garantizadas en la Unión Europea, CES, Colección Estudios, Madrid, 1999, págs. 260 a 277. Sigo sosteniendo, no obstante, que el hecho de que la Seguridad Social deba tener, entre otras, una explícita connotación asistencial según lo establecido en el artículo 41 de la Constitución, no justifica por sí solo que las rentas mínimas autonómicas deban formar parte del sistema de Seguridad Social. La asistencia social es una noción jurídica válida en sí misma, cuya diferencia con la de Seguridad Social se encuentra claramente establecida por el Tribunal Constitucional. Nada obsta para que Estado y comunidades autónomas confluyan sobre realidades diferentes de una misma materia, sobre todo cuando la asistencia social es competencia propia y exclusiva de las comunidades autónomas. Que las prestaciones de Seguridad Social constituyan derechos subjetivo y que las de asistencia social deban ser residuales me parece minorar la función de la nueva asistencia social alumbrada por la Constitución. Por todo ello, me parece muy acertado que la Comunidad de Madrid, bajo el título competencial de asistencia social que le corresponde por derecho propio, haya establecido unas prestaciones exigibles en Derecho, subsidiarias y complementarías –no residuales– de las de Seguridad Social.

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conseguir la integración social y laboral de la persona perceptora. Es decir, no se trata de una prestación más de asistencia social, sino de una prestación económica que se encuentra condicionada a la inexistencia de personas obligadas civilmente a prestar alimentos (noción jurídica en la que se incluyen el sustento, la habitación, el vestido, la asistencia médica, así como la educación del alimentis ta mientras sea menor de edad y aun después, cuando no haya terminado su formación por causa que no le sea imputable), y a la inexistencia de derecho a prestaciones de la Seguridad Social o de otro régimen público sustitutivo o equivalente (art. 4). En este último sentido ha de decirse, con verdadera propiedad, que esta prestación viene a cerrar los sistemas públicos estatales de protección social, en la medida que situaciones de vulnerabilidad no cubiertas por éstos conforman los supuestos de hecho de aplicación de la Ley aprobada: personas en situación de desvalimiento que no tienen derecho a prestaciones no contributivas de la Seguridad Social, personas en edad laboral que no pueden trabajar y que son víctimas de la exclusión social. En definitiva, aquellas personas que se encuentran en situación de pobreza severa y extrema 13.

13 AYALA CAÑÓN analiza las tres principales opciones para el establecimiento de un nuevo modelo de rentas mínimas: la profundización en los modelos contributivos tradicionales mediante la introducción de una mayor selectividad en las prestaciones, la transformación radical de los programas de mantenimiento de rentas a través de la incondicionalidad, o, como vía intermedia, la apuesta por un modelo de rentas mínimas que enfatice las medidas activas de inserción, combinado con ciertos cambios en el sistema de Seguridad Social (AYALA CAÑÓN, L., Las rentas mínimas en la reestructuración de los Estados de Bienestar. Un análisis económico desde una perspectiva comparada, CES, Colección Estudios, Madrid, 2000, págs. 75 a 85). Siguiendo ese esquema, ha de decirse que la ley promulgada por la Comunidad de Madrid no ha optado por un modelo contributivo, ya que la prestación de renta mínima de inserción que establece no es de base previsional o aseguradora; tampoco se ha decidido por la incondicionalidad, pues la renta mínima no se concede a todo ciu-

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Pero la ley ha dado un paso más adelante, al incluir, junto al principio de subsidiariedad respecto de prestaciones económicas públicas, el de complementariedad respecto de los recursos económicos de que se disponga (art. 4.3). De este modo la subsidiariedad con relación a unas prestaciones no equivale a incompatibilidad con la percepción de ellas, hecho que ocasionaría problemas concretos de dificil y posiblemente injusta solución. Por otra parte, se confiere a la prestación su sentido genuino de renta mínima, pues mientras la subsidiariedad supone que no puede percibirse la renta mínima de inserción mientras se tenga derecho a otra prestación pública, la complementariedad opera sobre todo tipo de recursos económicos, y limita la concesión de la prestación sólo hasta el importe al que alcance la diferencia entre los recursos económicos disponibles y la cuantía que corresponda de la prestación de renta mínima. Así pues, las prestaciones de asistencia social que otorgan las comunidades autónomas, adquieren una dimensión impensable hace tan sólo unos años, porque tiene carácter complementario de las prestaciones estatales. Estas últimas llevan camino de quedar configuradas como prestaciones básicas, mientras que la asistencia social de las comunidades autónomas no se reduce sólo a proteger situaciones paliativas, generalmente de emergencia social, sino que también puede complementar, en la medida que así lo decidan sus respectivos legisladores, la cuantía de las prestaciones estatales. Esto puede suceder, especialmente, en relación con las pensiones no contributivas de la Seguridad Social y con el subsidio de desempleo en sus diversas formas, si su importe es inferior al que las comunidades autónomas puedan establecer como

dadano por el hecho de serlo, sino que exige como requisito ineludible la comprobación de recursos o prueba de la necesidad. Ha elegido la vía de una renta mínima de inserción porque, utilizando palabras del citado autor, «vincula la cobertura del riesgo de pobreza a la provisión de medios para mantener los vínculos con el mercado de trabajo» (pág. 85).

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renta mínima. ¿Significa, de algún modo, la quiebra del principio de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos que reclamaría la aplicación del artículo 149. 1. 1ª de la Constitución?. Esta pregunta no tiene fácil respuesta, y sólo queda aquí apuntada, pues analizarla desbordaría el alcance limitado de estas páginas. La prestación económica de renta mínima se configura como un derecho personal (art. 9.1), pero se otorga en beneficio de todos los miembros de la unidad de convivencia que ha constituido el usuario (art. 5). Aun siendo un derecho personal no pierde, sin embargo, ese carácter familiar que ha presidido desde sus inicios la regulación de las rentas mínimas en los distintos ordenamientos autonómicos 14. El hecho que mejor denota ese carácter es la diferente cuantía de la prestación en función del número de miembros de la unidad de convivencia (art. 10.1). Nótese que este aspecto no aparece tan explícito en las pensiones no contributivas de la Seguridad Social, en las que la unidad de convivencia –unidad económica es su nombre exacto en dichas prestaciones– se toma como referencia para el cómputo de ingresos que determinen si existe o no necesidad, pero no para determinar cuantía de la prestación. En la renta mínima de inserción de la Comunidad de Madrid, el reconocimiento del derecho, y sus correlativas obligaciones, recae en quien ostenta la titularidad de la unidad de convivencia, pero es esta última en definitiva la destinataria de la renta mínima. Al tratarse de un derecho personal, los requisitos exigidos son fundamentalmente de índole personal. El primero de ellos es el de residencia legal. Se ha abandonado el requisito de nacionalidad, presente en la anterior

La existencia del citado carácter familiar en los distintos sistemas autonómicos puede verse en ALONSO SECO, J.M.; GONZALO GONZÁLEZ, B., La asistencia social y los servicios sociales en España, 2ª ed., B.O.E., Madrid, 2000, pág. 448 y sigs. 14

regulación del ingreso madrileño de integración, para exigir únicamente el de residencia legal en la Comunidad de Madrid, aspecto que marca una importante inflexión y que permitirá mitigar situaciones de exclusión social de personas no nacionales, y sus respectivas unidades de convivencia, que se encuentran en la Comunidad de Madrid en situación administrativa regular; en este sentido, la nueva regulación puede, y debe, servir de estímulo eficaz para solventar las necesidades básicas mientras dichas personas encuentran empleo. En este punto se ha seguido el criterio de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social, para las que no se exige el requisito de nacionalidad, sino el de residencia legal en territorio nacional, requisito que se acredita mediante la residencia efectiva en el domicilio legal 15. Aunque la residencia legal suele predicarse, por lo común, respecto de los extranjeros, dado que los españoles, en virtud de lo establecido en los artículos 19 y 139.2 de la Constitución tienen derecho a elegir libremente su residencia y a circular por el territorio nacional, no obstante, la noción de residencia legal, por la conexión que en algunos casos pueda tener con la de domicilio legal, puede ser aplicable también en determinadas ocasio-

15 Véanse los artículos 144. 1.b), para la pensión no contributiva de invalidez, y el artículo 167.2, -Para la pensión no contributiva de jubilación, ambos de la Ley General de la Seguridad Social. También el artículo 10 del Real Decreto 357/1991, de 15 de marzo. Es nota común, por otra parte, en los ordenamientos autonómicos que tienen regulada la renta mínima por Ley. También lo es en aquellos cuya regulación se rige por Decreto, pero el problema de estos últimos es que la Ley de Servicios Sociales correspondiente suele exigir la nacionalidad junto con la residencia. En cualquier caso, en la Comunidad de Madrid se ha seguido la tónica dominante y más reciente de exigir sólo la residencia legal. No tendría, por lo demás, mucho sentido el requisito de la nacionalidad, pues a los extranjeros que tienen residencia legal en España se les reconocen, en materia de servicios sociales, los mismos derechos que a los españoles, conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, art. 14.2.

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nes a los nacionales 16. Al requisito de residencia legal se le añade también el de empadronamiento en un municipio de la Comunidad de Madrid y la residencia efectiva por el tiempo que se determine reglamentariamente, nunca inferior al año inmediatamente anterior a la formulación de la solicitud. Los restantes requisitos se refieren, en primer lugar, a la edad, que se establece entre el rango de veinticinco años y sesenta y cinco años, aunque se regulan importantes excepciones, relativas a personas por debajo o por encima de dicho rango que carecen de recursos económicos y necesitan, por su vulnerabilidad, la prestación económica de renta mínima al no tener derecho a otra de la Seguridad Social. La constitución de una unidad de convivencia es otro de los requisitos exigidos, aunque relativo porque también una persona que vive sola puede formar unidad de convivencia. ¿sta se define en la ley como la formada por la persona solicitante y quienes viven con ella en una misma vivienda o alojamiento, ya sea por unión matrimonial o unión de hecho, por parentesco de consanguinidad o afinidad hasta el cuarto y segundo grado respectivamente, por adopción, tutela o acogimiento familiar 17. No tienen la considera-

16 Los funcionarios públicos, por ejemplo, deben residir en el término municipal donde radique la oficina, dependencia o lugar donde presten sus servicios (Ley de Funcionarios Civiles del Estado, 1964, art. 77.1). 17 En la evolución de los ordenamientos autonómicos, primero se puso el énfasis en la unidad familiar, más tarde en la unidad de convivencia; existían también otras nociones como la de hogar. Por lo general, la unidad de convivencia era considerada como la constituida por dos o más personas unidas por matrimonio u otra relación estable análoga a la conyugal. En la ley que se comenta se mencionan a las uniones matrimoniales y a las uniones de hecho, con independencia de otras personas vinculadas con los solicitantes por razón de parentesco, afinidad, adopción, tutela o acogimiento. Téngase en cuenta, al respecto, que la Comunidad de Madrid ha aprobado la Ley 11/2001, de 19 de diciembre, de Uniones de Hecho de la Comunidad de Madrid, la cual reconoce jurídicamente como tales «a las personas que convivan en pareja, de forma libre, públi-

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ción de alojamiento, a efectos de constituir unidad de convivencia, los establecimientos colectivos de titularidad pública de estancia permanente. Se contempla, asimismo, la posibilidad de que, dentro de una unidad de convivencia, puedan existir, excepcionalmente, otras unidades de convivencia independientes; esta previsión de la norma se ha pensado para aquellas familias monoparentales, y situaciones análogas, que mantienen independencia de la unidad de convivencia acogedora. Se trata también de una medida innovadora, con claro afán protector del núcleo familiar. La carencia de recursos económicos es requisito imprescindible para el acceso a la prestación económica. El baremo que se establece en la ley toma como referencia la cuantía de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social, y tiene en cuenta también otras variables, en especial el número de integrantes de la unidad de convivencia; concede distinto tratamiento a los miembros que sean titulares de pensiones públicas. Si el valor del patrimonio de la unidad de convivencia fuera superior al que se establezca en el reglamento de desarrollo de la ley, se considera que existen suficientes recursos económicos. La carencia de recursos, en suma, o que la prestación se encuentre sometida a prueba de necesidad, sigue siendo característica esencial de la renta mínima de inserción regulada en la Comunidad de Madrid, lo cual la aleja del modelo de renta mínima garanti-

ca y notoria, vinculadas de forma estable, al menos durante un tiempo ininterrumpido de doce meses, existiendo una relación de afectividad, siempre que voluntariamente decidan someterse a la misma mediante la inscripción en el Registro de Uniones de Hecho de la Comunidad de Madrid» (art. 1.1). La Ley de Renta Mínima de Inserción, sin embargo, no establece expresamente que las uniones de hecho citadas deban referirse necesariamente a las que regula la Ley 11/2001, de 19 de diciembre, aunque probablemente ésa fuera su intención, ya que la expresión «unión de hecho» fue objeto de enmienda parlamentaria mientras se tramitaban en la Asamblea de Madrid ambas leyes.

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zada universal, o incondicionada según la terminología utilizada por otros autores. El importe de la prestación de renta mínima de inserción se establece por la Ley de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid (art. 10.2), y varía en función de los miembros de la unidad de convivencia, como ya se dijo antes. Para el ejercicio 2002 se fija en 293,86 euros el importe de la prestación mensual básica de la renta mínima, en 73,47 euros la cuantía por el primer miembro adicional de la unidad de convivencia, y 44,08 euros por cada uno de los miembros restantes. Al importe de la prestación se le descuentan los ingresos que tenga el beneficiario (art. 10.3). Se sigue, en ambos aspectos, el mismo criterio que el existente para las pensiones no contributivas de la Seguridad Social. En ningún caso puede ser superior al salario mínimo interprofesional, en cómputo mensual, vigente en cada momento (art. 10.4), criterio equivalente con el establecido para los subsidios de desempleo. Se hace hincapié en estas comparaciones porque ha sido intención del legislador no crear distorsiones entre prestaciones asistenciales, las de la Seguridad Social y la de renta mínima, que cumplen finalidades similares. La renta mínima deja de tener carácter temporal; la ley, al respecto, tiene una dicción inversa a la existente hasta ahora: la prestación no se agota transcurrido cierto tiempo, sino que se prolonga su percepción mientras el titular reúna los requisitos establecidos para su concesión. Innecesario es decir que se trata, también, de una modificación verdaderamente sustantiva de la prestación. Tomando como modelo el sistema de prestaciones asistenciales por desempleo, la suspensión y extinción de la renta mínima de inserción proceden cuando concurren las causas tipificadas legalmente, o bien cuando se incumplen las obligaciones establecidas por la ley. Ahora bien, la responsabilidad en el incumplimiento de las obligaciones tiene que ser determinada, según lo dispuesto en la ley, mediante la apertura de expediente

sancionador. La ley se preocupa, al efecto, de tipificar las infracciones y sus correspondientes sanciones. Se trata de una importante modificación con respecto al sistema anterior; ya no puede decirse que la extinción en la percepción de la prestación constituya un acto discrecional de la Administración, sino perfectamente reglado, al igual que lo es –ya lo era anteriormente– el procedimiento de concesión. Pasando, en este breve repaso por la ley promulgada, al segundo de los derechos que reconoce, el de apoyos personalizados para la inserción laboral y social, prestación de carácter técnico, servicio social en el sentido más propio de esta noción, ha de decirse, en primer lugar, que se exige como requisito único el de residencia habitual en la Comunidad de Madrid. Ello comporta que los extranjeros, aunque no tengan aún residencia legal, pueden recibir estas prestaciones, lo cual no se opone a lo establecido en la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social 18. EI derecho a esos apoyos personalizados para la inserción ha de quedar plasmado en un documento, el

18 Conviene recordar que el artículo 14. 3 de dicha Ley establece que los extranjeros, cualquiera que sea su situación administrativa en España, tienen derecho a los servicios y prestaciones sociales básicas. En el concepto de servicios sociales básicos, de base, generales, comunitarios o de atención primaria, términos sinónimos en la legislación autonómica sobre acción social y servicios sociales (en la Ley de Servicios Sociales de la Comunidad de Madrid reciben el nombre de servicios sociales generales) tienen cabida los apoyos personalizados para la inserción a que se refiere la Ley de Renta Mínima de Inserción, aunque no se quedan reducidos a él, pues cuando los apoyos para la inserción se refieren a medidas de salud, educativas y de inserción laboral, son de aplicación también otros artículos de la mencionada Ley. En cualquier caso, una de las tareas de la nueva Ley de Servicios Sociales ha de consistir, sin duda, en articular la oportuna correspondencia entre los derechos sociales que reconoce la Ley de Renta Mínima de Inserción, la de Servicios Sociales, con la específica para extranjeros.

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programa individual de inserción. A diferencia de lo que ha sido pauta bastante general en la normativa autonómica, por influencia directa del revenu minimum d’insertion francés de 1988, que establecía un contrato de inserción, la regulación madrileña ahora aprobada abandona la noción de contrato, dado que este instituto jurídico no es de aplicación a lo que se quería significar con el antes llamado contrato de inserción o de integración 19. En su lugar se habla de programa de inserción, elaborado por el centro municipal de servicios sociales, salvo supuestos excepcionales, y que ha de contar con la participación y consentimiento del usuario. Al contrario de lo que sucedía en la anterior regulación del ingreso madrileño de integración, y de la normativa general presente en los ordenamientos autonómicos, se trata de un derecho que no necesariamente va unido a la percepción de la prestación económica de renta mínima. Sin embargo, a quienes son titulares de ésta se les obliga a realizar un pograma individual de inserción (art. 31.3), a no ser que por las especiales circunstancias personales o de la unidad de convivencia concurrentes al efecto se considere que no tiene viabilidad su realización (art. 33.2), en cuyo caso se concede únicamente la prestación económica sin quedar vinculada a la realización de medidas de inserción social. La propia ley crea una Comisión de Valoración cuya finalidad es determinar los beneficiarios de la prestación de renta mínima de inserción que, a causa de sus especiales circunstancias personales y

19 «En nuestro país es claro que el denominado contrato de inserción no es un contrato en sentido estricto. En efecto, no existe vínculo causal entre las diferentes prestaciones, ni verdadera reciprocidad, ni interdependencia de las obligaciones ( ... ) el beneficiario de la prestación no asume de ningún modo la posición de obligado a una contraprestación, es decir, la realización por éste de las acciones orientadas a su inserción no son la contrapartida de la percepción del ingreso mínimo, por lo que no nos encontramos ante una relación sinalagmática» (GARCÍA ROMERO, M.B., op. cit., pág. 338).

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sociales, deban quedar exentos de la obligación de realizar el programa de inserción (art. 42). El contenido del programa individual de inserción consiste en reuniones periódicas para el seguimiento de la situación social de la persona, participación en programas de los servicios sociales dirigidos a la promoción personal o social y en programas de formación, reconversión profesional y empleo, acceso a servicios de salud, educación, búsqueda de empleo adecuado, escolarización de los hijos en los niveles educativos obligatorios y, en general, cuantas acciones vayan dirigidas a prevenir la exclusión social. En este punto la ley sólo traza grandes rasgos. El Reglamento de desarrollo, cuyo proyecto ya ha sido objeto de elaboración, contiene una descripción mucho más minuciosa de estas acciones, hasta el punto de que va a constituir el eje vertebral normativo de la actuación de los servicios sociales municipales en lo que se refiere a servicios sociales de apoyo a la integración social. La ley se refiere también a medidas complementarias, tales como los proyectos de integración, consistentes en actividades organizadas, promovidas por Corporaciones locales o entidades sociales sin ánimo de lucro, dirigidas a la promoción personal de un grupo de personas, Planes contra la Exclusión, el primero de los cuales, a nivel autonómico, ya ha sido aprobado por el Consejo de Gobierno el mismo día de promulgación de la ley; contiene medidas de carácter transversal en materia de sanidad, educación, empleo, vivienda y servicios sociales. Distribuye las competencias que, sobre la materia, tienen la comunidad autónoma y los ayuntamientos, y crea, además de la ya citada Comisión de Valoración otras de Seguimiento y de Coordinación. Prevé también la firma de convenios de reciprocidad con otras comunidades autónomas. En suma, la Comunidad de Madrid, en línea con la política de mejora de su sistema

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de servicios sociales, y con el ánimo de establecer progresivamente derechos en lo que antaño eran concesiones económicas o, como mucho, subvenciones de carácter graciable que no podían sustraerse a la discrecionalidad administrativa, ha dado un paso decisivo para incorporar al sistema público de protección social a las personas económicamente débiles, a los excluidos socialmente, a las personas sin hogar, a las mujeres víctimas de la violencia de género que no pueden liberarse por falta o insuficiencia de recursos económicos, a las familias monoparentales con carencia de medios, a los desempleados de larga duración, a las personas mayores desprovistas de sistema jurídico de protección. Lo ha hecho a través de un proceso participativo, modélico por su carácter constructivo, con las organizaciones de sindicatos y empresarios más representativas. Con la promulgación de esta ley el Gobierno Regional se ha hecho una apuesta consigo mismo, pero sobre todo con la sociedad. Ello no va a significar que decaiga en el afán prioritario de estos últimos años por crear empleo cada vez más cualificado, para madrileños, personas procedentes de otras regiones de España e inmigrantes extranjeros; pero tiene muy claro que el notable progreso alcanzado en estos años sólo será real y verdadero cuando deje de existir ese fuerte contrapeso de la pobreza y de la exclusión. Quiere situarse a la cabeza en la política europea contra la exclu-

sión social, en línea también con actuaciones similares emprendidas recientemente por algunas comunidades autónomas. Y lo ha hecho del mejor modo posible, mediante el establecimiento de una prestación de derecho subjetivo, subsidiaria y complementaria de las de Seguridad Social, y estableciendo los mecanismos para que toda la población que lo necesite reciba apoyos personalizados para la inserción social y laboral desde los servicios sociales, de los educativos, de los de empleo. Cree firmemente en la apuesta que ha hecho, pero también sabe que la experiencia de aplicación de la ley será la que en verdad marcará el camino a seguir. La colaboración de la comunidad autónoma con los ayuntamientos para conseguir la finalidad de la ley es del todo necesaria, y así lo ha entendido en la ley promulgada. Por lo mismo, estas líneas deberán ser escritas de nuevo cuando, publicado el Reglamento de desarrollo y pasados unos meses de su aplicación, deba hacerse una primera evaluación de la ley. Pero, de momento, ahí tenemos un instrumento jurídico que ha cerrado, para completarlo en las lagunas que presentaba, el sistema de protección social que tenemos en España ante la inactividad laboral forzada por las circunstancias. Ha merecido la pena el esfuerzo por tener una ley como ésta. Lo merecerán aún más los pasos que se den para su aplicación efectiva.

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