LA CALIDAD DEL SISTEMA EDUCATIVO Y SU EVALUACIÓN Felipe Martínez Rizo Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación El texto se refiere sólo a los niveles de primaria y secundaria, y se basa en estudios a gran escala que ven el sistema educativo en conjunto, con los subsistemas de las entidades y los tipos de servicio –público y privado, urbano y rural, entre otros- pero no llegan a niveles más detallados, como las escuelas o los alumnos en lo individual, por las razones que luego se explicarán. La calidad educativa: una noción con muchos aspectos La pregunta más general sobre la calidad educativa es, palabras más o palabras menos: ¿qué tan bueno es el sistema educativo de México? Podría pensarse que un especialista debería responder fácilmente la cuestión, pero no es así. Para empezar hay que precisarla. La calidad educativa, en efecto, es una noción que comprende varios aspectos: el acceso de los niños al sistema educativo (técnicamente su cobertura); la permanencia de los alumnos en la escuela (que suele llamarse eficiencia terminal); el nivel de aprendizaje que alcancen, en cumplimiento de los objetivos (eficacia); que la inevitable desigualdad del rendimiento de los alumnos no sea excesiva y que los de menor nivel alcancen mínimos suficientes (equidad); si la educación tiene efecto en la vida adulta (el impacto de la educación en el largo plazo); y, antes que nada, la adecuación a las necesidades sociales de la educación (su relevancia). Algunos reducen la calidad al nivel de aprendizaje. Ese punto es fundamental, sin duda, pero también lo son otros, como puede verse si los expresamos mediante preguntas: ¿Sería bueno un sistema educativo en el que los alumnos no aprenden? Desde luego que no. Pero ¿sería bueno un sistema en el que unos alumnos aprendieran mucho y otros poco? ¿Y uno en el que los que asisten aprenden, pero muchos no tienen acceso a las aulas? ¿Uno en el que muchos niños abandonan la escuela antes de acabar? ¿Otro en que los alumnos aprenden muchas cosas inútiles? La respuesta a todas esas preguntas debe ser un no rotundo. Un buen sistema educativo debe conseguir que todos los niños accedan a la escuela, que permanezcan en ella hasta el final, que alcancen el aprendizaje previsto en los objetivos; y, desde luego, que esos objetivos sean relevantes, en función del entorno social, de manera que los buenos resultados educativos se traduzcan, a mediano y largo plazo, en una vida adulta más productiva en términos económicos, pero también más rica en términos familiares, sociales, políticos y culturales. El punto de referencia para valorar la calidad Antes de enfrentar la pregunta sobre la situación del sistema educativo debemos atender otra: ¿cómo está comparado con qué o con quién? Los referentes de una valoración pueden ser varios y cada uno da lugar a un juicio diferente. Si comparamos a México con países avanzados el resultado será que está por debajo; si lo comparamos con países similares, la respuesta será

1

que se encuentra en posición equivalente a ellos; y si comparamos la situación actual del sistema con la de nuestro mismo país en el pasado, la respuesta será que ahora está mejor. Acceso y permanencia En relación con la educación primaria México ha conseguido que casi todos los niños al menos la comiencen, aunque unos antes de la edad normativa y otros después. La proporción que no consigue hacerlo es del orden del uno o dos por ciento, sin olvidar que un punto porcentual representa unos 20 mil pequeños. La mayoría –95% o más- termina la primaria, pero uno de cada cuatro lo hace con retraso, porque comenzó tarde o reprobó uno o más grados. En secundaria el acceso es también muy general. Casi todos los chicos que terminan la primaria, a los once años o a una edad mayor, comienzan la secundaria. La cifra ronda también el 95%. La diferencia respecto al nivel anterior es que no todos esos alumnos terminan la secundaria. Sólo consigue hacerlo un 75%. Los demás abandonan la escuela antes de terminar. La necesidad económica de los hogares es, desde luego, un factor que influye en su deserción, pero no es la única razón ni, probablemente, la principal. Los alumnos que están en el grado que les corresponde, por no haber reprobado, no suelen desertar, aunque sean pobres. Los que no concluyen son jóvenes de edad mayor, tanto más pronto cuanto más retrasados se encuentren por haber reprobado. A la reprobación en primaria se añade, como detonante clave, la reprobación de una o varias materias durante la secundaria, lo que se ve propiciado por el gran número de materias que los chicos deben cursar en cada grado de ese nivel. La información disponible coincide en que las principales razones que llevan a los jóvenes a abandonar la secundaria no son socioeconómicas, sino que tienen que ver con la escuela misma. La reprobación, ya mencionada y, en relación con ella, la escasa relevancia de lo que se enseña en la escuela respecto a las necesidades de los alumnos que, en consecuencia, pierden el interés. Al parecer la escuela encuentra dificultad para competir con otras actividades, lícitas o no, que se ofrecen a los adolescentes fuera de sus muros. Nivel de aprendizaje Los resultados del proyecto PISA (Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) permiten comparar el nivel de aprendizaje alcanzado por los jóvenes mexicanos a los 15 años de edad, con el que consiguen sus coetáneos de otros países. En promedio, 17.9% de los jóvenes de 15 años en los países de la OCDE tienen una competencia insuficiente en lectura (nivel 1 o inferior), frente a 82.1% con un nivel aceptable. En matemáticas las cifras son de 21.4% con nivel insuficiente y 78.6% con niveles aceptables. En países de resultados altos, como Finlandia, la proporción de alumnos en niveles insuficientes es sólo del 5.7% en lectura y 6.8% en matemáticas. En México, en cambio, la proporción de alumnos de 15 años con niveles insuficientes llega al 52.0% en lectura y 66.0% en matemáticas. En Brasil, las proporciones son 50.0% y 75.2%, respectivamente.

2

Desigualdad Como otros países de América Latina, México se caracteriza por fuertes desigualdades sociales y económicas, que se reflejan en el campo educativo. Los resultados de PISA 2003 permiten apreciar las grandes diferencias que distinguen a las escuelas de diversas modalidades. Los alumnos de 15 años de edad que cursan el primer grado de enseñanza media superior, que no han reprobado grado alguno en el trayecto escolar, obtienen los mejores resultados, con poca diferencia entre los tipos de servicio: en bachillerato general 31.5% de los alumnos se ubican en los niveles de competencia insuficiente en lectura, y 49.1% en matemáticas. En bachillerato técnico las cifras fueron del 33.4% y 47.5% en las dos áreas mencionadas; y en los planteles del CONALEP se alcanzaron porcentajes del 36.4 y 56.2 respectivamente. Los jóvenes de 15 años de edad que estaban en tercero de secundaria, por haber comenzado su trayecto escolar tardíamente o haber repetido algún grado al menos una vez, obtuvieron resultados inferiores en todas las modalidades y las diferencias fueron mayores. En las secundarias generales el 58.0% de los alumnos de esa edad se ubicó en niveles de competencia insuficiente en lectura, y en matemáticas ocurrió lo mismo con el 71.0%. En secundaria técnica las cifras fueron del 65.7% y 82.7%, respectivamente; y en telesecundaria alcanzaron porcentajes de 89.3 y 94.4 en las dos áreas analizadas. La desigualdad regional Las diferencias en el aprendizaje de los alumnos que se observan entre las entidades se deben a la distinta proporción de servicios educativos de diferente tipo. En los estados con menos recursos o de geografía difícil, el número de telesecundarias es más alto que en entidades de mayor desarrollo o menor extensión, lo que se refleja en los resultados académicos promedio. En la primaria los resultados de escuelas privadas son más altos, seguidos por los de las públicas urbanas, los de las primarias rurales y, por último, los de escuelas indígenas y cursos comunitarios. Éstos son pequeñas escuelas situadas en localidades chicas y dispersas, donde no hay suficientes niños para una escuela completa; por ello un solo docente, en general no profesional, debe atender a alumnos de diferente edad y grado, por lo que se designan con la palabra multigrado. Para comprender la complejidad de los retos que enfrenta el sistema educativo en un país tan grande y desigual como el nuestro recordemos algunos datos básicos. En México hay:  199,391 poblaciones, de las cuales 148,579 tienen menos de 100 habitantes.  98,178 primarias, de las cuales 43,650 son multigrado.  31,217 secundarias, de las cuales 16,800 son telesecundarias. La situación de las entidades federativas es muy distinta, tanto en lo socioeconómico como en lo educativo. La tabla siguiente presenta datos de cinco de las entidades de mejores

3

condiciones del país. Nótese la baja proporción de su población en localidades de menos de 100 habitantes, así como el reducido número de primarias multigrado y telesecundarias. Entidad Distrito Federal Nuevo León Coahuila Aguascalientes Colima

PIB Per capita $ 22,212 $ 14,872 $ 11,140 $ 10,580 $ 8,085

Alumnos 1ª y 2ª 1,457,882 718,555 473,570 220,092 104,804

Menos de 100 hab. Localidad % hab. 400 0.1 5,115 1.7 3,661 1.5 1,535 2.3 1,117 1.7

Primarias Multigrado Total 38 3392 748 2530 522 1796 180 710 162 483

Secundarias TV Total 49 1372 81 802 91 481 169 316 58 153

En contraste con las entidades de la tabla anterior, los cinco estados de la siguiente tienen una proporción más alta de población en localidades minúsculas y, por lo tanto, muchas primarias multigrado y telesecundarias, que son la mayor parte del total de las escuelas de esos dos niveles educativos. Entidad Veracruz Guerrero Michoacán Oaxaca Chiapas

PIB Per capita $ 4,722 $ 4,584 $ 4,275 $ 3,589 $ 3,364

Alumnos 1ª y 2ª 1,443,872 740,460 850,537 845,947 1,013,601

Menos de 100 hab. Localidad % hab. 15,729 4.0 4,978 4.2 6,957 4.0 6,378 5.2 14,730 6.7

Primarias Multigrado Total 5,355 9,794 2,326 4,865 2,848 5,497 2,986 5,630 5,706 8,332

Secundarias TV Total 1,897 2563 758 1,299 776 1,296 1,309 1,806 1,175 1,588

El contraste entre entidades con más o menos recursos es patente, como lo es la diferencia de sus respectivos sistemas educativos. El avance del sistema educativo en el tiempo Más que otros países, avanzados o parecidos, el referente más apropiado para emitir un juicio sobre el sistema educativo mexicano es la situación de nuestro propio país en el pasado: la calidad, finalmente, no es algo terminado; no es un estado final, sino un proceso en permanente desarrollo, en el que cada vez que se alcanza una meta se debe comenzar a perseguir la siguiente. En lo que se refiere al acceso a la primaria, en 1959, Torres Bodet propuso su famoso Plan de Once Años para enfrentar el reto demográfico, cuando sólo accedían a primaria dos de cada tres niños y sólo alrededor de la mitad conseguía terminarla. Los indicadores de acceso y eficiencia terminal se situaban, pues, en cifras de 65% y 50%, respectivamente; las cifras actuales, que son cercanas al 100%, representan un avance incuestionable. Para elevar la cobertura educativa, Torres Bodet acudió a la estrategia de los dobles turnos en las escuelas, lo que no puede menos que haber influido en el nivel promedio de aprendizaje que alcanzan los alumnos al fin de esos niveles. Para valorar los avances, no olvidemos que se consiguieron al mismo tiempo que la población del país se multiplicaba por cuatro.

4

En la primera década del siglo XXI, cuando el reto de la cobertura en primaria se ha resuelto, siguen pendientes el de la cobertura en secundaria y el del aprendizaje, respecto a los cuales la información reciente muestra avances reales, sin duda insuficientes. La cobertura actual de 75% en secundaria sigue lejos de lo deseable, que es la cobertura total del nivel, definido como obligatorio desde 1993, pero es un avance indudable frente a la cobertura de 30 o 40 por ciento en la década de 1950. En cuanto al aprendizaje de los alumnos de primaria, el primer trabajo que permite comparar su nivel a lo largo del tiempo muestra que la proporción de los que están en el nivel inferior de rendimiento pasó de 25% en 2000 a 16% en 2005, en tanto que los jóvenes en el nivel superior pasaron de 23 a 33 por ciento en el mismo lapso. El mismo estudio no muestra avances similares del aprendizaje para los alumnos de secundaria. Estas cifras confirman y completan el panorama anterior: situación mejor en primaria, donde la presión demográfica ha dejado el lugar a la estabilización de la matrícula y el resultado de los esfuerzos de mejora comienza a verse; retos aún preocupantes en secundaria, donde la presión demográfica es todavía fuerte, y donde se hace notar con fuerza el efecto del retraso en el trayecto escolar de los alumnos que reprueban cursos en primaria. El balance relativamente optimista de la primaria debe matizarse al afinar el análisis, tomando en cuenta los diferentes tipos de servicio educativo. Las diferencias ya mencionadas entre primarias privadas, públicas urbanas, rurales, indígenas y cursos comunitarios, se reflejan también en la disminución de la proporción de alumnos en el nivel inferior de rendimiento, y en el aumento correlativo en el nivel superior, como se aprecia en la tabla siguiente, que presenta los resultados en lectura, en 6° grado de primaria, en 2000 y 2005. Tipo de servicio Privadas Urbanas Rurales Indígenas CONAFE

Nivel I (inferior) 2000 2005 9% 2% 22 % 12 % 32 % 23 % 51 % 29 % 35 % 36 %

Nivel IV (superior) 2000 2005 51 % 72 % 25 % 37 % 15 % 22 % 8% 13 % 12 % 14 %

Las causas de la situación prevaleciente en educación Los resultados educativos más bajos se encuentran en contextos sociales y familiares menos favorecedores del aprendizaje, que se localizan con mayor frecuencia en lugares con más población rural, más niños cuya lengua materna no es el castellano, o viven en pequeñas localidades dispersas. Además de un entorno desfavorable, las escuelas que atienden a esos niños -primarias multigrado y telesecundarias- suelen tener más deficiencias. La combinación de limitaciones del entorno y de la escuela produce resultados inferiores. Lo anterior tiene una consecuencia importante: si los resultados educativos son reflejo tanto de la escuela como de su entorno, los juicios que se hagan sobre la calidad educativa no

5

deben referirse únicamente a las escuelas y los maestros, sino a toda la sociedad, ya que señalan lo que la sociedad en su conjunto, en la escuela y la familia, en la calle y a través de los medios de comunicación, han conseguido con los niños y jóvenes. La tarea de mejorar la educación es, realmente, de todos. ¿Cuándo podrá mejorar la educación mexicana? Además de los referentes empleados hasta ahora para valorar la calidad de la educación mexicana, puede usarse uno más: ¿cómo está nuestra educación en relación con lo que queremos para nuestro país en el futuro? Esto depende, desde luego, de qué tan ambiciosos sean nuestros propósitos para la educación mexicana. En este terreno hay posturas extremas: unos creen posible alcanzar en pocos años el nivel educativo de los países más avanzados; otros piensan que México está condenado a distanciarse cada vez más de ellos. La experiencia propia y ajena muestra que, en el terreno educativo, no pueden esperarse cambios espectaculares en plazos cortos, pero también que es posible avanzar, pero mediante esfuerzos amplios y prolongados, generacionales: en educación una década es corto plazo. La experiencia señala también que los cambios profundos en educación implican recursos, pero que éstos no bastan, sino que se necesitan cambios estructurales y de actitudes y conductas que el dinero no puede garantizar. Evaluación y calidad educativa Los sistemas educativos están aprendiendo que la evaluación es necesaria para que la calidad mejore, pero que no es suficiente. Por una parte, no cualquier evaluación es adecuada; para ser útil debe ser sólida técnicamente y tener en cuenta el contexto de la escuela, para evitar injusticias: evaluaciones mal hechas o descontextualizadas traen consecuencias negativas. Por otra parte, además de evaluar es necesario difundir los resultados y aprovecharlos para sustentar estrategias de mejora académica. Hay que tener en cuenta que existen varios acercamientos a la evaluación. Cada uno sirve para un propósito y ninguno agota la realidad: deben combinarse. Las evaluaciones micro y macro ofrecen perspectivas distintas de la educación, como un gran angular y un teleobjetivo. Entre los avances del sistema educativo mexicano a principios del siglo XXI se encuentran los que se han dado en el campo de la evaluación. Con la creación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE), y otros pasos en el mismo sentido, la calidad técnica ha mejorado y la época en que los resultados eran secreto de estado ha quedado atrás. Falta mucho por hacer, desde luego, en especial integrar las acciones de evaluación de organismos federales, estatales y privados en un auténtico sistema. Pero tanto en evaluación, como en educación en general, los avances alcanzados muestran que es posible aspirar a niveles superiores de calidad.

6

Desde el año 2003 el INEE trata de cumplir su misión de evaluar de manera confiable, con acercamientos en gran escala, la calidad del sistema educativo y sus grandes subsistemas; de difundir los resultados de la manera más amplia y oportuna en beneficio de todos los sectores interesados; y de promover su utilización para la mejora educativa. Seguir avanzando en esa dirección y mejorar lo hecho hasta ahora, fortaleciendo la evaluación, serán aportaciones relevantes para que la educación mexicana alcance los niveles que México requiere para estar a la altura de los retos del mundo contemporáneo. REFERENCIA Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. La calidad de la educación básica en México. Informe anual 2005.

7