V SEMINARIO NACIONAL DE LA RED DE CENTROS ACADEMICOS PARA EL ESTUDIO DE GOBIERNOS LOCALES 9 Y 10 de Octubre de 2003

“LA CAPACITACIÓN DE LOS RECURSOS HUMANOS EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN METROPOLITANA DE BUENOS AIRES: ¿MODERNIZACIÓN O MODA?” Autor: Mabel Ríos 1 Universidad Nacional de General Sarmiento

Introducción A raíz de las políticas implementadas en torno a los nuevos paradigmas surgidos en la etapa de la “Globalización” 2, que encarnaban recetas emanadas de los países centrales, en América Latina -y especialmente en Argentina- la última década se caracterizó por la cantidad de reformas y la velocidad con que se produjeron los cambios: “Argentina es probablemente, el país que en el transcurso de los años ’90 ha experimentado las transformaciones más radicales en la configuración, tamaño y papel del Estado Nacional” (Oszlak, 2001:1). Estos cambios se traducen, particularmente, en las funciones y rol del Estado, pero también impactan en los aparatos estatales, impacto que se traduce en la tensión entre las viejas y las nuevas formas de gestión.

Las transformaciones alcanzaron, con diferentes resultados, a todos los niveles estatales, aunque sin duda es a nivel nacional en donde más se manifestaron. A medida que se “desciende” hacia los niveles sub-nacionales –provincias y municipios- la cuestión se hace más compleja, aunque las tensiones a partir de las que se configura la necesidad de los cambios estuvieron y están todavía presentes. Con diferencias entre sí, algunos ejes temáticos recorren las agendas nacional, provincial y municipal, dando idea de la línea en que se está dando la discusión; en todas, la palabra modernización ocupa el centro de la escena, aunque, como ya se dijo, los contenidos –y el grado de realización de los mismos- son los que difieren. En la Provincia de Buenos Aires también se manifiesta esta tendencia. Al respecto, el Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP) propone “la necesidad de reorganizar las estructuras y funciones del Estado Provincial a fin de adecuarlo a los requerimientos de la época y las 1

Becaria en Investigación y Docencia en el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento. Se define a la globalización como un fenómeno multidimensional, dominado por la dimensión económica que, en virtud de los alcances de la revolución científico-tecnológica, se desarrolla a escala mundial. ( García Delgado) 2

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transformaciones que vive el país. En esa línea sugiere (Bernazza,1998) 3 que la reforma del Estado debe incorporar: -

la transferencia de competencias funciones y servicios desde el poder central a los órganos municipales y locales, en un proceso de descentralización;

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la implementación de nuevos modelos de gestión económica de servicios y empresas públicas;

-

la reconversión administrativa, con acciones de racionalización de las estructuras orgánico funcionales, implementación de la carrera administrativa, jerarquización, capacitación y desarrollo, desburocratización y democratización del empleo y la función pública.” Por otro lado, y con el propósito de conducir técnicamente el proceso de modernización del

Estado provincial, mediante Ley 12.856, se creó la Secretaría para la Modernización del Estado 4 . Desde allí se reconoce que, para que la modernización deje de ser sólo discurso en las administraciones bonaerenses se deberán implementar, entre otros, las siguientes modalidades de gestión: Profesionalización en el sector público; ingreso por concurso, por perfil y por capacidad; formación y capacitación de los recursos humanos; mejorar la Atención al público; implementar sistemas efectivos de control y optimizar el uso de los recursos financieros, materiales y tecnológicos. Sin embargo, aún son muchas las cuestiones pendientes - asumidas como tal por el propio gobierno- como la reforma del estatuto del personal provincial, por lo que aún no se han establecido las vinculaciones entre el sistema de carrera y el sistema de capacitación, ni los instrumentos y alcances de una eventual evaluación de desempeño. En lo que respecta a lo local, algunos trabajos están expresando que algo sucede: el modelo tradicional de gestión municipal tiende a transformarse como así también la forma de relación con la sociedad local, dando lugar a una verdadera novedad político institucional. (García Delgado, 1997: 7) Como consecuencia de los procesos de reforma y modernización del estado los municipios se vieron compelidos a redefinir sus objetivos, y a producir innovaciones en los modos de gestión, para transformarse en organizaciones públicas que tiendan a lograr una mayor eficiencia y eficacia y construir así una mejor imagen ante los ciudadanos. Son varios los ámbitos de la gestión local en los que pueden seguirse estos cambios. En particular, se ha hecho y se hace mucho énfasis en la cuestión de los Recursos Humanos como un aspecto central en este proceso. Esto no solamente en lo local; al respecto, citando a Bresser Pereira: “La adecuación de los recursos humanos al nuevo Estado que está surgiendo, se constituyó en una tarea prioritaria en el actual contexto de cambios, implicando el establecimiento de una política

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Estos datos fueron extraídos del “Programa de Capacitación para el Personal Jerárquico de la Administración Pública Provincial” 4 La Secretaría para la Modernización del Estado con el fin de alcanzar la modernización de la provincia adopta un enfoque integrador que le permitirá transformar la administración pública bonaerense en una organización moderna, eficaz, eficiente, transparente, con una cultura de atención social y servicios de calidad, dentro de un marco de legalidad y respeto a las normas que garanticen su factibilidad y continuidad en el tiempo.

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orientada hacia la captación de nuevos funcionarios, el desarrollo o capacitación del personal, la implantación de un sistema de remuneraciones adecuado, que estimule el desempeño a través de incentivos, y la institución de carreras compatibles con la necesaria reconstrucción del aparato del Estado”. (Bresser Pereira, 1999) El objetivo de este trabajo es analizar la gestión de la capacitación de los recursos humanos en algunos municipios del Conurbano Bonaerense – en particular Malvinas Argentinas, Florencio Varela, Moreno y San Miguel- identificando la estrategia general, los objetivos particulares, las líneas de intervención, los recursos que se destinan y los resultados esperados y obtenidos, desde el año 1995 hasta el año 2003. Se supone que la capacitación es una de las herramientas que permite facilitar o hacer reales los cambios buscados o transformar tendencias en realidades. La metodología utilizada para el análisis es descriptiva cualitativa, basada en un estudio comparado de casos con la aplicación del método inductivo. Y en base a

información primaria -

entrevistas realizadas a actores involucrados en la gestión de los recursos humanos municipales- y secundaria, conformada por datos provenientes de los municipios, acerca de sus políticas de capacitación, así como en publicaciones y encuestas realizadas en el marco de otros proyectos de investigación del Instituto del Conurbano.

Políticas de Recursos Humanos “La política es un proceso que se desenvuelve por etapas, cada una de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones, desarrollos y resultados propios, influye en las demás y es afectada por lo que sucede en otras. La noción de proceso de política es un dispositivo analítico, intelectualmente construido, parar fines de modelación, ordenamiento, explicación y prescripción de una política. Como tal pertenece más al orden lógico que al cronológico. En la práctica las etapas pueden sobreponerse y superponerse unas a las otras”. (Aguilar Villanueva,1996:15)

El objetivo de la política de recursos humanos, en el marco de la modernización, es dotar a los administradores públicos de amplias competencias, implementar relaciones de trabajo flexibles y, en general, brindar herramientas que sirvan al propósito de capacitar al personal para desempeñar sus funciones. Simplificando, podemos afirmar que una política de Recursos Humanos debe incluir cuatro elementos básicos: la política de concursos, política salarial, creación de las carreras municipales y la política de capacitación. Nuestro trabajo se refiere a la cuestión de la capacitación, tratando de enmarcarla en la política de Recursos Humanos, porque la capacitación no debería ser entendida como un fin en sí

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misma. Sin ese marco de referencia, la capacitación puede reducirse a un conjunto de actividades aisladas, sin referencia alguna a, por ejemplo, los problemas centrales de la organización. Los recursos humanos incluyen a la totalidad de las personas que integran una organización” (Chiavenato, 1991). Se considera a las personas como recursos porque su trabajo, directo o indirecto, constituye un factor de producción y porque su desarrollo, sus iniciativas y su potencial contribuyen activamente a la eficacia global de la organización. Siguiendo esta línea, a la gestión de los recursos humanos se la puede definir como el conjunto de actividades complejas que ponen en funcionamiento, desarrollan y movilizan a las personas dentro de una organización para realizar sus objetivos. A diferencia de otros recursos, los hombres no son simplemente parámetros de la acción; son seres autónomos que intervienen activa o reactivamente en el proceso de gestión. Por ende, para que las organizaciones funcionen es condición, sine qua non, la gestión de las personas. Pero otro factor a tener en cuenta es garantizar las partidas presupuestarias para solventar las erogaciones administrativas y contractuales inherentes a esas funciones, previendo la evolución de la organización. (Louart, 1996) La gestión de recursos humanos es, entonces, la resultante de un complejo entramado de relaciones con el entorno, las organizaciones y las propias personas. Sin embargo desde un enfoque económico se puede interpretar que la gestión de los recursos humanos se ha convertido en capital, a causa de la rigidez creciente del factor trabajo. Desde esta perspectiva, los costes humanos tienden a ser

más bien fijos que variables, por lo tanto se considera a las personas como recursos que

conviene optimizar en un plazo determinado. (Louart, 1996) Esta perspectiva aún tiene vigencia en algunos casos, y ha condicionado y condiciona todavía la visión con que se encara el problema de los recursos humanos.

El Personal de la Administración Pública Las tendencias que mencionamos al comienzo se manifestaron en un primer momento en el sector privado, pero luego se expandieron al sector público, en función de la crisis del estado y de las demandas de la sociedad; la presión sobre las estructuras del Estado apuntó, entre otras cosas, a lograr administraciones eficientes, eficaces y transparentes. Según Mabel Twaithes Rey “la segunda generación de reformas hace referencia a la calidad de la gestión de la Administración Pública”. 5 Sin embargo, hay que tener en cuenta que sí las líneas de acción del Estado no contribuyen con el bienestar de la mayoría de la población, no resulta relevante que la gestión administrativa sea de mejor calidad. No obstante, aspirar a lograr mejores metas sin un soporte institucional apropiado también es un objetivo de difícil realización.

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Siempre es legítimo aspirar a una gestión estatal eficiente. Por eso, aún, cuando estemos en general frente a una situación de informalidad, de falta de idoneidad y profesionalismo, de clientelismo prebendario, de sobreabundancia o carencia absoluta de normas, de amiguismo, de inexistencia de premios y castigos por el cumplimiento de la labor encomendada, es imprescindible pensar en construir organizaciones administrativas racionales y burocracias solventes, por lo que la dimensión de los recursos humanos adquiere aquí una importancia particular..

“En las sociedades en las que la administración pública está institucionalmente diferenciada como un subsistema funcional especial, se tiende a distinguir al personal de la administración mediante la concesión de un status especial. De este modo la función pública adquiere carácter de grupo profesional cerrado, repercutiendo este hecho en la autoimagen y en el comportamiento del grupo. Esto es importante sociológicamente, pues imprime su sello al contenido de la política de intereses del personal de la administración, a su relación con los otros grupos sociales y al modo en que cumple sus deberes profesionales o trata a sus clientes “ La posición especial del personal de la administración pública la conforma varios aspectos: a) su base objetiva se constituye por determinados derechos y privilegios especialmente por la duración y seguridad en el empleo, b) por la asistencia en caso de enfermedad y vejez. En tanto si a obligaciones nos referimos el empleado público debe una fidelidad peculiar o una conducta ejemplar”. (Mayntz,1985:147) Históricamente, en Argentina, el acceso a puestos de trabajo y empleo en la Administración Pública estuvo vinculado con criterios de selección alejados de la idoneidad, tales como mecanismos clientelísticos o prioridad de familiares (en caso de deceso o jubilación del agente se lo reemplazaba por cónyuge e hijos). Esta es también la situación existente en el nivel municipal. Si a ello se le adiciona la inexistencia de programas de capacitación y formación, o en el caso de que los hubiera, su escasa vinculación con las necesidades institucionales; una gestión normativizada y rutinaria, y no centrada en resultados y objetivos; sistemas de evaluación de desempeño, transparentes y objetivos; sistemas de promoción no por mérito sino por antigüedad o “amiguismo”, la cuestión de los recursos humanos en el sector público no parece ser de simple abordaje y resolución. El marco general descripto tiende a hacer que el personal se muestre en general y en las instancias más extremas, indiferente ante la eficacia de la gestión, el desempeño de la función y la responsabilidad de la tarea asignada, o en su identificación con la institución. Por lo tanto, la adecuación de los recursos humanos a los nuevos requerimientos de la gestión municipal se constituye en una tarea prioritaria en el actual contexto. Esto implica definir políticas orientadas, por ejemplo a la captación de nuevos funcionarios, al desarrollo o capacitación del personal, a la implantación de un sistema de remuneraciones adecuado, que estimule el desempeño a través de incentivos, y a la institución de carreras compatibles con las nuevas capacidades requeridas. En el caso de la administración central nacional, a comienzos de la década del 90 se implementó el

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En “La Calidad de la Gestión Pública”

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Sistema Nacional de profesión Administrativa (SINAPA) 6, que organizaba aspectos relativos al sistema de reclutamiento y selección, capacitación, sistemas de evaluación de desempeño, sistemas de retribución y régimen de estabilidad. Vigente en el aspecto formal, el SINAPA tiene aún déficits en su aplicación, que relativizan su importancia como real instrumento de organizador de la gestión de los recursos humanos.

Si siguiéramos los lineamientos instrumentados y/o declarados de la Nación y de la Provincia de Buenos Aires en materia de modernización del Estado se hace menester “aggionar” la función pública municipal. Para que esto sea posible es menester una adecuación entre medios y fines, una renovación tecnológica y el diseño e implementación de la carrera y escalafón municipal. Adquieren entonces relevancia instrumentos como la profesionalización y la evaluación de desempeño y, en particular, la capacitación.

Capacitación En el presente trabajo, se entiende a la capacitación como el vehículo que permite mejorar los procesos de gestión mediante la formación y desarrollo de los recursos humanos, a la vez que permite reforzar el valor de los individuos una vez incorporados a la organización (Iacoviello, et al,1997).

La Capacitación y Desarrollo de recursos humanos incluye toda actividad orientada a aumentar las capacidades y el potencial del individuo, de modo de mejorar su desempeño actual y futuro. Como vemos, este concepto de capacitación y desarrollo es bastante amplio, ya que incluye cualquier actividad que permita a los individuos desarrollar sus capacidades laborales. Claro que esto puede lograrse de diferentes maneras. Se puede incentivar a los empleados a continuar con su educación formal, a través de becas o convenios, organizar intercambios entre áreas para que se enfrenten a nuevas experiencias de trabajo, asignar proyectos especiales que presenten desafíos al individuo, realizar talleres de orientación para que los empleados orienten su carrera hacia sus áreas de mayor interés y preparación, etc. Existen muchas posibilidades - todas contribuyen a la capacitación y desarrollo de los recursos humanos – por lo que la elección dependerá de los objetivos perseguidos en cada caso y de los recursos disponibles. El concepto de capacitación que estamos proponiendo está asociado en forma inseparable al de desarrollo de los recursos humanos –y por lo tanto como dimensión importante en el desarrollo de la organización en sí misma- dado que se centra en capacitar al empleado para su carrera actual y futura, tanto en la organización como en el mercado de trabajo en general. En el primer caso, el efecto de la capacitación sobre el desempeño es más inmediato, mientras que en el segundo es de

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SINAPA regido por el Decreto 993/91 que reemplaza al antiguo escalafón de la administración pública nacional.

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más largo plazo, contemplando no sólo los requerimientos inmediatos del puesto sino también las necesidades futuras de la organización.

Carrera

Las actividades de capacitación y desarrollo implican la adquisición por la persona de habilidades y experiencia que favorecen su progreso y avance dentro de la organización. Este proceso de avance es lo que denominamos "carrera ", y es una herramienta muy poderosa para encuadrar las diferentes capacidades de los recursos humanos de una organización. Podemos definir la carrera laboral como la sucesión de experiencias de trabajo a lo largo del tiempo, a partir de las cuales se incorporan nuevos conocimientos y habilidades. (Iacoviello, et. al, 1997). La

planificación de la

carrera, entonces, es una vía para capacitar y desarrollar los recursos humanos en una organización.

Las actividades de capacitación y desarrollo no se focalizan solamente en las capacidades específicas necesarias para cubrir un puesto en particular, sino que se orientan al crecimiento personal del individuo, y al crecimiento de la organización. Por lo tanto, la capacitación y el desarrollo de los recursos humanos debe estar necesariamente vinculado a la estrategia de la organización, ya que ésta determina qué capacidades necesitarán los recursos humanos para enfrentar los desafíos futuros. La importancia de una carrera municipal radica fundamentalmente en la regularización y objetividad del sistema de ascensos, dado que los mismos dejarían de realizarse por antigüedad, como es la constante en la administración pública, sino por mérito.

Competencias

Se entiende por competencia aquel conjunto indisoluble de saberes intelectuales, relacionales, destrezas y habilidades simbólicas e intrumentales que se necesitan para transitar con éxito los procesos organizacionales: capacidad de abstracción, desarrollo de un pensamiento sistémico complejo e interrelacionado, habilidad de experimentación, capacidad de trabajo en equipo y de asunción de liderazgos (CEPAL, UNESCO, 1992), aplicación de saberes técnicos e instrumentales provenientes de una formación general abstracta y abarcativa y una capacitación técnica amplia que puede complementarse con una cualificación específica a fin de “adaptarse a los requerimientos de diferentes puestos de trabajo y a empresas cada vez más flexibles” (Filmus, 1995). Las competencias son relevantes al momento de selección o incorporación de agentes, pero también son uno de los elementos que hay que desarrollar, dado que

las competencias son

funcionales a la estrategia empresarial y por ende a la calidad de la gestión resultante. Las falencias en competencias constituyen uno de los ámbitos en donde puede ser útil la capacitación planificada.

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Características de las políticas de recursos humanos en los distintos municipios En general, los recursos humanos se dividen en planta permanente, personal que goza de estabilidad, y planta transitoria. Esto también es así en el nivel municipal, aunque en los últimos años también se incorpora a los beneficiarios de planes sociales como agentes municipales, en situación muy particular ya que su remuneración está a cargo de la Nación o la Provincia. También aparece la figura del pasante rentado y ad honorem, generalmente constituido por estudiantes del último año de la escuela secundaria y universitarios. En el caso particular del municipio de Malvinas Argentinas, se crea la planta becarios, aparentemente y según los datos disponibles, como forma de incorporar personal político. Así, los ingresos, generalmente, no se realizan en la órbita de la planta permanente. La carrera municipal, escalafón o estatuto, sólo fue creada formalmente en el municipio de Moreno, pero no se aplica por razones presupuestarias. En efecto, en el año 1999 se crea una carrera municipal que preveía el ascenso en base a dos ítems: la capacitación y el desempeño. Malvinas Argentinas, junto a San Miguel, diseñaron un proyecto de carrera municipal que luego, por falta de coincidencia entre sus intendentes, quedó “stand by”. Por otro lado, cabe marcar que debido a la situación económica tan particular que viven los municipios analizados desde el año 1995, no se registran

ascensos en su planta de personal, aunque sí se produjo una

recategorización. No se puede definir una política de recursos humanos –y por lo tanto de capacitación- sin un adecuado diagnóstico de la situación existente. Varios municipios los llevaron adelante. En Moreno, para realizarlo se tuvo en cuenta el listado de personal vigente a ese momento, en el cual constaban datos centrales como: número de legajo, nombre y apellido, sexo, agrupamiento, secretaría en la que presta servicios, antigüedad y año de nacimiento Por otra parte, se contó con una declaración jurada que fue respondida por el personal municipal en febrero de 1996 y que aportó datos acerca del nivel educativo formal, formación de posgrado, lugar de residencia, pertenencia sindical, conocimientos sobre idioma, mecanografía y computación, estado civil y número de hijos.

Esta

declaración fue respondida por el conjunto de agentes exceptuando los funcionarios políticos. No hubo datos sobre los agentes ingresados entre marzo de 1996 y diciembre de 1997. Con estos elementos, en el año 1996 se realiza un diagnóstico de sus recursos humanos que luego permitió implementar el sistema de capacitación y carrera municipal (SICAM). A partir de los resultados obtenidos, se pudo concluir que la organización municipal estaba fuertemente condicionada por la presencia de agentes poco calificados. Ante un mercado laboral restringido y exigente, en el

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que la situación de los menos preparados es altamente desfavorable, el Estado asume en buena medida el rol de empleador y lo hace, como ya mencionamos, a partir de mecanismos clientelísticos. El análisis de las plantas nos muestra que el mayor número de agentes se da en los agrupamientos que requieren escasa cualificación. En Florencio Varela, a principios del año 1997 y a instancias del intendente se inicia una etapa de análisis organizacional y de recursos humanos, lo que posibilitó que a fines del año 1997 se terminara un diagnóstico que permitió tomar cuenta de los déficit de formación, la inadecuación a los puestos de trabajo de los perfiles laborales vigentes -y, en consecuencia, de los necesarios-, de la imagen de la organización y de los esquemas de trabajo. En Malvinas Argentinas se realizó un primer relevamiento en el año 2000, con la intención de generar un diagnóstico, pero la información nunca se sistematizó. A mediados del año 2003 se realizó un censo del personal, donde se solicitaban datos filiatorios, sobre educación formal, sobre capacidades, y competencias. Luego los datos se sistematizaron y se prevé que concluya en un diagnóstico que permita conocer, entre otras cosas, el perfil de los recursos humanos actuales.

LA GESTIÓN DE LA CAPACITACIÓN EN LOS MUNICIPIOS DE LA REGIÓN METROPOLITANA BUENOS AIRES

Los municipios analizados, dentro de su estructura organizacional, tienen definida un área o departamento dedicado a la capacitación de los recursos humanos. En el caso del municipio de Florencio Varela es el Area de Capacitación y Evaluación la encargada de capacitar, formar y evaluar a los recursos humanos dependientes de la secretaría de Gobierno, Desarrollo Social y Hacienda. Los recursos humanos del área de salud son capacitados en y por su propia área. En este municipio se eligió denominar a sus recursos humanos como “personal”; aunque el término no resulte innovador, la idea subyacente es que se debe priorizar el concepto de persona antes que el de recurso. Al momento de la creación de la Subsecretaría de Recursos Humanos existían dos áreas dependiendo de la misma: el Area de Capacitación y el Area de Evaluación. En la actualidad constituye un área integral. Malvinas Argentinas tiene un Departamento dedicado a la capacitación, pero sus actividades se circunscriben, generalmente, a las secretarías de Hacienda y Gobierno. Además realizan capacitación –en temas inherentes a su función- el Departamento de Seguridad e Higiene y el Departamento de Investigación y Docencia de la secretaría de Salud. En este municipio el Departamento de Capacitación no cuenta con profesionales y su dotación permanece estable, excepto alguna incorporación de beneficiarios de planes sociales.

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En Moreno, el Departamento de Capacitación tiene a su cargo la capacitación de todos los recursos humanos municipales. Sin embargo, contrasta esto con el hecho de que la responsable del Departamento tiene formación de nivel secundario y que su dotación es estable y escasa: solamente 1 persona. En cuanto a San Miguel, en años anteriores logró constituir un Departamento de Capacitación y Desarrollo, aunque en la actualidad la actividad que desarrollo es poco significativa. En este caso, su responsable cuenta con formación terciaria. Implementación La implementación de los sistemas de capacitación en los municipios analizados se produce a partir de la segunda mitad de la década del ’90, específicamente a fines del año 1995. Impulsados por el Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP), asumen cada uno de ellos características particulares acordes con la cultura institucional de los mismos. Tanto en el municipio de Florencio Varela como en el de Moreno las personas encargadas de diseñar e implementar el sistema de capacitación eran profesionales becados por el IPAP, mientras que en Malvinas Argentinas el responsable de ponerlo en funcionamiento fue personal de planta permanente, con apoyo del Instituto Provincial de la Administración Pública mediante la prestación de cursos.

La primera observación que surge de nuestra investigación es la heterogeneidad de políticas y / o estrategias seguidas por los municipios en materia de capacitación de sus recursos humanos. Esta heterogeneidad se manifiesta tanto en los objetivos y estrategias implementadas, como en la estructura organizacional y la cantidad y organización de los recursos que destinan a la capacitación, sean estos económicos, materiales, humanos o tecnológicos.

Proceso que atraviesa un programa de capacitación y desarrollo: En este parágrafo describiremos como se desenvuelven en cada municipio las etapas de un proceso de capacitación planificada. La planificación de la formación y/o capacitación se debe realizar a partir de la detección de necesidades de formación y/o capacitación; luego se selecciona, diseña e implementa el programa de capacitación y desarrollo; posteriormente, acorde a las necesidades detectadas y al programa diseñado, se implementan las modalidades de capacitación y, por último, se realiza la evaluación de la capacitación, que no es la evaluación de desempeño del agente.

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1.

Identificación de necesidades de capacitación: La necesidad de capacitación aparece cuando se identifica la falta de conocimientos,

habilidades, competencias y/o actitudes en el personal para realizar su función en forma satisfactoria. Para poder identificar las necesidades es primordial:

a. Realizar un análisis de la estrategia organizacional, lo que supone determinar los objetivos de la organización en materia de capacitación. Veamos qué sucede en los municipios bajo estudio. Los objetivos centrales que se enuncian desde el departamento de capacitación, del Municipio de San Miguel –según las entrevistas realizadas- son: a) Reclutamiento de los recursos humanos y su perfeccionamiento permanente acorde a los requerimientos de cada área. b) El departamento centraliza las ofertas y demandas de capacitación, brinda coordinación y apoyatura técnico privada. c) Para la captación de recursos humanos se cuenta con un sistema de pasantías no remuneradas (para estudiantes universitarios y del último año polimodal), con cobertura de Aseguradora de Riesgo en el Trabajo. d)

Fomento del trabajo en equipo y gradual eliminación de compartimentos

estancos. e) tender a una gestión pública similar a la gestión gerencial privada. f) incrementar la eficacia y eficiencia.

Los objetivos centrales que se enuncian desde el Departamento de Capacitación del Municipio de Malvinas Argentinas surgen tanto de entrevistas realizadas a actores comprometidos e involucrados con la capacitación como de las misiones y funciones del municipio; estos son: i) realizar diagnósticos permanentes a fin de detectar necesidades de capacitación del personal y de los funcionarios municipales para el logro de un mejor desempeño de sus funciones. ii) Relevar en forma permanente el potencial humano empleado por el municipio y su capacitación técnico profesional adquirida fuera de la comuna, ya sea a través de cursos formales y no formales como también por intermedio de su experiencia laboral. iii) Preparar los exámenes de admisión del personal municipal. iv) asesorar a las distintas dependencias en el diseño de funciones y herramientas para la evaluación de desempeño. v) Administrar la sala de capacitación Municipal, el equipamiento y material didáctico.vi) planificar las actividades de capacitación. En particular en el Area de Salud, el Departamento de Investigación y Docencia, encargado de la capacitación del personal de la Secretaría de Salud del Municipio de Malvinas Argentinas, los objetivos centrales que enuncia son a) Unificar la docencia. Cada área tiene un representante en docencia, a través del cual propone y se notifica de las novedades. b) Evitar la superposición de cursos, de trabajos. c) Posibilitar la rotación de tareas. d) Evaluar en conjunto las realidades y

las

necesidades, tanto de recursos como de docencia.

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Por su parte los objetivos centrales que se enuncian desde el área de Capacitación y Evaluación del Municipio de Florencio Varela, surgidos de entrevistas con las responsables actuales y anteriores del área, son: a) Lograr un verdadero aprovechamiento del potencial humano de la organización, apuntando al desarrollo individual, laboral y personal, tanto como optimización de la gestión pública según criterios de calidad. b) generar conciencia en todos los niveles de Gestión de la organización acerca de la importancia de la formación y evaluación de desempeño en los agentes municipales, para obtener un municipio que pueda responder a los nuevos retos que se plantean los gobiernos locales (planificación estratégica de las ciudades, altos niveles de calidad en la gestión pública, apertura a la ciudadanía y control ciudadano). c) Lograr la calidad, la ética y el profesionalismo en la gestión pública local como valores de base en cada uno de los agentes que forman parte de la organización. d) realizar la evaluación y reorientación de tareas del personal, detectando en cada uno de los niveles de gestión., las competencias específicas, la motivación e intereses, la formación obtenida por el personal, para generar proyectos laborales que potencien las capacidades y motivaciones, así como generar propuestas de capacitación en los casos que lo requiera. Finalmente, los objetivos centrales que se enuncian desde el Departamento de capacitación del Municipio de Moreno, también surgidos de entrevistas a actores involucrados con el departamento, son: 1) La capacitación proveerá a los militantes políticos los conocimientos y las herramientas de gestión que necesitan para conducir el aparato burocrático y llevar adelante la plataforma de gobierno (ley

orgánica

municipal,

normas

de

procedimiento

administrativo,

conducción

de

grupos,

comunicación eficaz, negociación). Del mismo modo, la capacitación logrará que los agentes y funcionarios de carrera logren despegarse de la lógica burocrática, a fin de expresar el proyecto político. 2) La capacitación logrará neutralizar el bajo nivel educativo formal de los agentes y funcionarios, posibilitando la adquisición de las habilidades básicas que necesitan para la gestión. Los agentes podrán redactar, leer comprensivamente y realizar operaciones de cálculo aún cuando no hayan terminado sus estudios primarios. En una suerte de apuesta a la “fuga hacia adelante”, el déficit educativo podrá saldarse en el mundo del trabajo.3) La capacitación logrará transferir a los agentes las consignas de trabajo que no comprenden cuando provienen de sus superiores. El sistema de capacitación, al comunicar y liderar el proyecto organizacional, logrará superar los problemas ocasionados por jefaturas débiles que no alcanzan a guiar el accionar del aparato administrativo En líneas generales, los municipios coinciden en los grandes enunciados: proveer de conocimientos y herramientas necesarias a sus recursos humanos para el buen desenvolvimiento de las administraciones locales; aprovechar el potencial humano de la organización, apuntando al desarrollo individual, laboral y personal; la optimización de la gestión pública según criterios de calidad y modernización; maximizar los recursos municipales e imbuir a la gestión municipal de practicas modernizantes. Pero en la realidad, encontramos que no se aplican sistemáticamente herramientas e instrumentos de gestión para mejorar las capacidades del conjunto de los recursos humanos y, en consecuencia, de la calidad de la organización. Sólo algunos agentes se benefician con la capacitación

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y, en muchos casos, ésta no produce un impacto sobre su función o tarea. Al carecer de un sistema de capacitación planificado, al no existir una articulación interáreas, no se maximizan los recursos municipales, produciéndose superposición de actividades y de erogaciones. Sin embargo, en la actualidad se nota que varios municipios han comenzad a utilizar las competencias y habilidades de sus recursos humanos para instrumentar capacitación, sea como tutores o formadores.

b. Identificar las estrategias que se están implementando y evaluar su impacto sobre el nivel de preparación que requiere de los recursos humanos. En el municipio de Florencio Varela identificamos como estrategias: a) la creación de la Subsecretaría de Recursos Humanos, de la cuál dependen dos áreas: la de capacitación y la de evaluación. b) Se pensó la gestión 2000 – 2003 como global, comprendiendo toda la actividad que se venía desarrollando en torno al Personal: mantenimiento de los recursos humanos, administración, sueldos y jornales, el contacto con el sindicato, además se le incorporaban las funciones de desarrollo de Recursos Humanos - evaluación, capacitación y desempeño de los recursos humanos. c) Buscar el desarrollo de los recursos humanos, porque las acciones se implementan de manera integrada; por ejemplo, identificar donde se requiere selección, cómo evaluar, pensar en los perfiles necesarios. En fin, pensar cómo implementar los procesos de forma abarcativa, de modo que la formación se defina apuntando al beneficio de la organización y, a la vez, de las personas. d) lograr que el proyecto tenga continuidad. 7 e) desarrollar a las personas desde el punto de vista individual pero también desde las necesidades de cambio de la organización. f) operar el fortalecimiento institucional en ese espacio transicional entre la administración municipal y la comunidad, junto a otra área municipal que es la de Comunicaciones. En el municipio de Malvinas Argentinas identificamos como estrategias: a) Creación del departamento de capacitación municipal y el departamento de seguridad e higiene, que no sólo entrena agentes municipales, sino que extiende la capacitación a la comunidad (escuelas, la policía de la provincia de Buenos Aires, el cuerpo de bomberos) y diferentes industrias que no pueden contratar un profesional para que les informe sobre seguridad en el trabajo; en este caso, se da como

una

contraprestación por la tasa que paga en concepto de seguridad e higiene. b) el reclutamiento de estudiantes con la figura de pasantes para incrementar el grado de profesionalización; c) aplicación de test y exámenes para detectar el grado de capacitación del agente; d) Ingreso restringido; e) Trabajo dinámico; f) Puesto de trabajo multifunción; g) mucha movilidad; h) Edición de una revista sobre capacitación, que apareció hasta el año 2001; i) Capacitación hacia adentro y afuera.

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En éste municipio se verificó que pese a que la persona que implementó el sistema de capacitación cambió su situación laboral en el municipio, el proyecto permanece; lo mismo sucedió con el área de evaluación que si bien su responsable se fue del país el área se mantiene, dado que tiene existencia y anclaje en la institución.

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En el municipio de Moreno identificamos como estrategias: a) la propuesta de capacitación en servicio no obligatoria 8; b) integrar al conjunto de funcionarios y agentes, tanto permanentes como temporarios, en una propuesta que giró en torno al Sistema de Capacitación Municipal, conocido como (SICAM); c) Apuntar a que el personal complete los estudios formales d) rotar a la gente; e) reconocerles a los agentes aquellos cursos que hacen por su cuenta y que están en relación con la tarea que desempeña. Una vez que presentan la certificación correspondiente se la incorpora en los legajos y cuenta para los ascensos; f) un sistema de pasantías para estudiantes secundarios y universitarios; g) anualmente se identifican las necesidades por secretarias.

c.

Análisis de los perfiles requeridos: El análisis de las características y requisitos de los puestos laborales, la identificación de los

perfiles requeridos o el cruce entre los perfiles reales y los requisitos de la organización, entre otros elementos, permitirán, tener una idea de la situación de los recursos humanos en la organización; por otro lado, a través de evaluación de desempeño o mediante la aplicación de pruebas y/o test, se podrá conocer la formación, competencias y habilidades de los recursos humanos, además de dar cuenta de las necesidades de capacitación y formación. Con todos esta información, se planifica la capacitación.

En el municipio de Malvinas Argentinas no hay definido un perfil para los recursos humanos, aunque se realizó un censo para definir los puestos de trabajo por sus funciones, su perfil de ingreso y las competencias que requieren; pero hasta el día de hoy nunca se sistematizaron los datos. En el transcurso de este año se realizó un nuevo censo, el cual permitirá conocer el perfil actual y, en consecuencia, definir el esperado para los agentes municipales. En el municipio de Moreno se trabajó el perfil de los agentes junto a la estructura orgánico funcional para diseñar el sistema de capacitación, cuyo objetivo fue la reconversión de competencias para la asunción de los nuevos roles asignados a los municipios. 2. Selección, diseño e implementación de programas de capacitación y desarrollo En esta etapa se analizan los requisitos de los cursos u otras formas de capacitación evaluando los contenidos y actividades previstos y la forman en que encaran los objetivos.

Es muy importante que al diseñar el programa de capacitación se lo haga teniendo en cuenta las necesidades y objetivos que persigue la organización, además de contemplar el perfil del capacitando. Respecto de estos últimos, deben tener la preparación necesaria para incorporar con éxito los 8

Se entiende por “capacitación en servicio no obligatorio” que la capacitación se realice in situ, dentro del horario laboral y no tenga carácter de obligatorio.

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contenidos de la capacitación; no todos los cursos o instancias son accesibles a todos, lo que en ciertas ocasiones puede llevar a desaprovechar la capacitación. Es importante también motivar al capacitando, demostrando que el contenido de la capacitación tiene relación con lo que será el desempeño cotidiano de sus funciones. Finalmente, es importante que quede claro que la capacitación es tenida en cuenta a la hora de determinar los ascensos.

La capacitación en Malvinas Argentinas, Moreno y San Miguel aún no se planifica integralmente; se la piensa por áreas según necesidades puntuales, según las ofertas disponibles (por ejemplo en el IPAP) y según los recursos de que se disponga. En el primer caso, parecería que esa situación será revertida y la capacitación se pensará en virtud de los objetivos y necesidades de la organización, definiendo el perfil deseable de sus recursos humanos. En Florencio Varela, finalmente, la capacitación se planifica según la agenda de gobierno. La misma se construye tratando de dar respuestas a las demandas de la ciudadanía, dando prioridad a temas relevantes, que contemplen los recursos económicos disponibles y la estructura tradicional de gestión. En torno a esos temas se programa la capacitación. 3. Modalidades de capacitación y desarrollo: a. La metodología implementada Análisis de la metodología implementada en los distintos municipios: En general podemos decir que la capacitación puede ser formal - curso formal tradicional- o informal –la más difundida es el entrenamiento en el puesto de trabajo por otro agente con experiencia -. En la capacitación formal se utiliza el sistema presencial y a distancia, a la vez ambos sistemas adoptan cursos puntuales, –aquellos destinados a paliar alguna necesidad especifica, por ejemplo entrenamiento al cuerpo de inspectores- y cursos generales –los temas son generales, por ejemplo procedimiento administrativo, atención al cliente. Pudiendo el diseño de los cursos ser: propio – a cargo del municipio- o externo – a cargo de organismos dedicados a la capacitación como el INAP, IPAP o expertos en determinados temas -. La localización de la capacitación puede ser interna o externa. Los municipios han comenzado a implementar programas particulares, como el de formadores o el de tutorías. Se busca en el área una persona que tenga conocimientos sobre un tema, se le asignan dos o tres agentes para capacitar, y obtiene así reconocimiento el tutor por dictar el pequeño curso y los agentes por capacitarse. Otra metodología incorporadas es la rotación de tareas. En el municipio de Florencio Varela se prevén para este año algunas capacitaciones estructuradas, más estandares, como por ejemplo cursos de atención al público. A la vez han

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planificado centrarse en tres áreas específicas, tratando de profundizar temas que son de interés particular, adaptando la capacitación a las necesidades particulares de las áreas. Comenzaron interviniendo en proyectos de optimización de áreas, por ejemplo el poder de policía municipal, sobre la que están diseñando cursos (anteriormente hicieron cursos dirigidos a jefes de hogar que iban a cumplir funciones como agentes dependientes del municipio - en lo inherente a la función, no a la retribución- ya sea como coordinadores viales o administrativos).

En el municipio de Moreno se optó tanto por cursos propios, dictados por funcionarios municipales - en cuyo caso el diploma era otorgado por el municipio- como por cursos externos, dictados por docentes del INAP, IPAP, Universidades u otras instituciones. En este último caso, también se reconoció y promovió la realización de cursos en la sede de las instituciones capacitadoras. La modalidad pedagógica predominante en las propuestas formativas fue la de taller, con aplicación de dinámicas grupales para el rescate y reelaboración de los saberes preexistentes, aunque algunos de los capacitadores de IPAP, INAP, UBA y SICAM, no pudieron desprenderse de las modalidades tradicionales. También existe un sistema de capacitación por tutoría, ya descripto. Generalmente se dan cursos de redacción, de atención al público, informática y otras cuestiones específicas. Este año se está tratando de capacitar al obrero operador de máquinas, sector que fue entrenado únicamente en ocasión de comprar las máquinas, y solamente al personal que la tenía a cargo. Hoy, la necesidad demuestra que es necesario disponer de personal capacitado por ejemplo para una eventual necesidad de rotación para mantener el servicio. En el municipio de Malvinas Argentinas la modalidad estaba dada por cursos que dictaban el IPAP o algún otro organismo, aunque también cursos con diseño propio, cursos puntuales de atención al público,

cursos sin planificación y compensación, sin valoración a nivel institucional y cursos

externos. Se está comenzando a aplicar la capacitación a distancia.

b. El destinatario de la capacitación: En algunos municipios se capacita sólo al personal de planta permanente, como es el caso de San Miguel. En Malvinas se capacita principalmente a becarios, personal político, y a la comunidad.

En Moreno los destinatarios fueron el conjunto de agentes y funcionarios municipales. En algunos casos, la propuesta estuvo dirigida al personal jerárquico, en otros al personal de áreas específicas, medio ambiente, producción, gobierno, aunque en general se tiende a capacitar a todos los recursos humanos por igual.

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En Florencio Varela, el sistema integral de recursos humanos se aplica al personal de planta permanente, becarios, contratados, incluso a los beneficiarios de planes sociales que prestan servicios en el municipio. Se aplica a todas las áreas sin tener en cuenta el rango que el agente tiene. El Ejecutivo tiene como meta capacitar a la comunidad, función que está a cargo del área de Salud o el área de desarrollo social, a través de charlas, seminarios o jornadas. El Area de Capacitación no realiza campañas de prevención y difusión.

c. El capacitador, instructor, formador y/o tutor El capacitador varía según sea el municipio. En Malvinas el espectro es muy variado: ya que se cuenta con asistencia del INAP, el IPAP, el propio Departamento de Capacitación, otros organismos dedicados a la

capacitación, los propios recursos humanos, Funcionarios externos,

Sindicato, el Departamento de Investigación y Docencia del área de Salud, Tutores, Universidades. En cuanto a Florencio Varela, durante mucho tiempo contó con el apoyo de una becaria del IPAP, que fue quien diseñó el sistema de capacitación del municipio. En la actualidad la formación de formadores está a cargo de personal municipal, pero siguen contando con el aporte del IPAP. También asumen el rol de formadores profesionales que están trabajando en distintas dependencias del municipio. El sistema de instructores municipales esta a cargo del 70% de las actividades de capacitación; el resto lo cubre el IPAP, el sistema de capacitación municipal y los profesionales que están dentro del área de recursos humanos. Reciben aportes de Universidades. En Moreno, la Jefatura de Capacitación y Desarrollo de Carrera, a cargo del SICAM, y debido a la falta de recursos propios, estuvo estrechamente ligada a la programación del IPAP y de la Unidad de Extensión del INAP, a la oferta de la Dirección General de Cultura y Educación y de las universidades e instituciones privadas, y a la posibilidad de contar con funcionarios dispuestos a dictar cursos gratuitamente, quienes fueron formados en un taller específico. El programa de cursos fue, en definitiva, la conjunción de viabilidades políticas, técnico - económicas e institucionales. Además de universidades e institutos de formación públicos y privados y por la capacidad de los propios empleados y funcionarios dispuestos a diseñar y dictar cursos propios. El sindicato tiene un rol preponderante en la capacitación de los agentes, diseña cursos y posee aulas para informática. Este año (2003) lanzaron el programa de “formación de formadores” que consiste en captar recursos genuinos de la organización -o sea empleados municipales que tienen conocimientos y que pueden ser potenciales docentes- para la capacitación. Dentro del sistema de instructores municipales hay abogados, profesores de informática, contadores, comunicadores sociales, y un montón de gente que puede dar conocimiento a los empleados municipales, incluso administrativos de carrera que han funcionando como instructores. Se diseña el curso y los empleados municipales cubren con horas municipales el dictado de los talleres. Esto es lo que llaman “Instructores municipales”; el sistema de

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formación de formadores tiene por objeto darles herramientas pedagógicas y reconocimiento por su tarea como docente.

d. Los recursos que se destinan a la capacitación, sean estos económicos, materiales, humanos o tecnológicos.

Todos los municipios gestionan la capacitación mayoritariamente con recursos propios. En algunos, como Malvinas Argentinas, el Departamento cuenta con la asignación presupuestaria de la Dirección de Recursos Humanos y, además, tienen la posibilidad de realizar pedidos de suministros. Invierte n en recursos tecnológicos –fundamental si se elige como modalidad la capacitación a distancia- y en recursos materiales, tales como sala de capacitación, retroproyector, etc, pero no en recursos humanos, ya que la dotación asignada al Departamento de Capacitación es de dos personas.

San Miguel contrata cursos y utiliza su propio salón de actos para impartir la capacitación. Moreno cuenta con un aula propia, al transformar una oficina en desuso del Palacio Municipal con capacidad para 20 personas. Para los cursos con más participantes, se dispuso de la sala de sesiones del Honorable Concejo Deliberante y el salón principal del Museo Municipal. En la actualidad no invierte recursos económicos y materiales propios en la capacitación, ya que lo hace mediante convenios con entidades educativas del partido. Florencio Varela utiliza recursos económicos propios, aunque parte de los recursos humanos reciben su salario de los planes sociales de la provincia. No trabajan con fundaciones, no captan recursos externos, y siempre se han movilizado con el presupuesto asignado a la dirección.

4. Evaluación de la capacitación En el municipio de Moreno las disposiciones de la Dirección de Recursos Humanos regularon la necesidad de contar con un 80% de asistencia a los cursos y, en algunos casos, la realización de algún trabajo de evaluación final diseñado por el docente responsable del curso. A solicitud del SICAM, cada profesor diseñó el instrumento que creyó más adecuado a los objetivos y contenidos del curso a su cargo. Sin perjuicio de las diferentes modalidades adoptadas en las evaluaciones de producto, pudo acordarse con los docentes un sistema de ponderación de los resultados. Otra modalidad de evaluación fueron las encuestas, diseñadas para conocer el grado de satisfacción de los participantes en relación con el servicio de capacitación.

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Conclusiones: A partir del análisis de la gestión de la capacitación de los recursos humanos en los municipios de Malvinas Argentinas, Florencio Varela, Moreno y San Miguel, desde el año 1995 hasta el año 2003, podemos avanzar algunas conclusiones.

En los municipios donde no hay una continuidad política – en el sentido de continuidad de la política más allá de un período de gestión- ni una determinación por avanzar en la modernización de los aparatos municipales se pierde lo construido, y se tiende a comenzar en la próxima gestión desde cero. Más aún, en general no se reconoce lo avanzado en gestiones anteriores. Este es el caso del municipio de Moreno donde se creó una carrera municipal y un sistema de capacitación en el año 1997 y se lo dejó de aplicar cuando concluyó la gestión, para volver a implementarlo –presentándolo ahora como logro de las nuevas autoridades- a partir del año 2000. En el municipio de San Miguel se produjo un fenómeno similar. En sucesivas gestiones se constituyó un sistema de capacitación, indicado como referente por otros municipios, pero que en la gestión actual solamente se limita a impartir cursos generales, como por ejemplo sobre procedimiento administrativo.

La antítesis es el municipio de Florencio Varela - tercera gestión de su Intendente- en donde se ha registrado un crecimiento del área de recursos humanos, que se manifiesta tanto por la ampliación de los objetivos como por el incremento de la profesionalización de sus miembros. En Malvinas Argentinas, si bien hay continuidad política, la capacitación está buscando recién ahora un rumbo, tanto en la continuidad como en los contenidos. En este caso, evidentemente no ha sido un tema central en la agenda del ejecutivo.

Por otro lado, el apoyo de ciertos organismos, sean estos provinciales o nacionales, parece ser fundamental para la consolidación y permanencia de la política de capacitación. Al carecer de este aval la construcción sólida de una política de capacitación se torna difícil y a veces insostenible. Las características de los sistemas de capacitación de los municipios son similares, en el sentido que los objetivos que se plantean no son congruentes con las actividades que desarrollan. Por ejemplo, aplican instrumentos que les origina una erogación sin planificar instancias de retorno de esos recursos en términos de mejora organizacional. Tal es el caso del municipio de Malvinas Argentinas ,que alguna vez aplicó Evaluación de desempeño, pero lo hizo como una herramienta genérica y política, cuya finalidad última parece haber sido el aplicar premios y castigos. En algunos casos, piensan la capacitación como un medio para mejorar la recaudación y la imagen de la gestión pública local. Este es el caso de Florencio Varela, que creó el poder de policía

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municipal por su importancia en la recaudación y porque además es un área en donde el cambio se visualiza. Durante tres intensos años de trabajo, se logró verificar, mediante encuesta de opinión, que mejoró la imagen de los inspectores viales a la vez que se realizaron más actas de infracción. Finalmente, la nueva modalidad de obtener capacitación y/o recursos tecnológicos o materiales es la que surge de los convenios entre organismos educativos (colegios) y el municipio; contra pedidos de eximición de tasas municipales, se le solicita una contraprestación que algunas ocasiones han consistido en cursos de informática para los agentes municipales. Por ejemplo la escuela Alemana, por convenio, dicta cursos de informática durante todo el año, por los que no se ha efectuado erogación alguna. En la actualidad, los municipios del Conurbano han iniciado el proceso de optimización de sus gestiones incorporando, aisladamente y por áreas, instrumentos y herramientas de gestión, como ser actividades de capacitación, programas de planificación estratégicas, y proyectos de participación ciudadana entre otros. Pensar en modernización nos remite a una gestión integralmente distinta y no sólo a áreas que comienzan transitar un proceso de desarrollo.

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