La centroizquierda se construye en el camino: Los gobiernos de la Concertación en Chile.

Francisco Javier Díaz Vicepresidente de la Asociación Chilena de Ciencia Política Santiago de Chile [email protected]

Paper preparado para el 21º Congreso Mundial de Ciencia Política Panel CS08 – 450 Santiago de Chile, Julio 2009

1

La centroizquierda se construye en el camino: Los gobiernos de la Concertación en Chile.

Introducción La Concertación de Partidos por la Democracia nació el 2 de febrero de 1988, cuando diecisiete partidos entonces opositores al régimen del General Pinochet, se aglutinaron en una sola gran coalición con el objeto de inscribir a la mayor cantidad de gente en los registros electorales y votar que NO en el plebiscito convocado para ese año, el que decidiría finalmente la permanencia del dictador en el poder. La historia es conocida: Los chilenos se inscribieron masivamente en los registros electorales y la postulación de Pinochet fue rechazada por la ciudadanía en aquel épico referéndum. Luego, en 1989, la coalición se mantuvo unida y logró elegir al nuevo presidente que encabezaría el primer gobierno de transición, el abogado demócratacristiano Patricio Aylwin. Poco a poco, los diversos partidos que componían esa coalición fueron reagrupándose en torno a las grandes vertientes que ellos representaban, pasando de 17 partidos en 1988 a los cuatro partidos que existen en la actualidad1. Pero más allá de ello, los partidos supieron mantenerse siempre unidos, lo que les significó elegir a tres nuevos presidentes: Eduardo Frei (1993-DC), Ricardo Lagos (2000-PPD) y Michelle Bachelet (2006-PS). Más allá del evidente éxito electoral que ha tenido esta alianza, surgen las dudas respecto de su consistencia político-programática. Al cabo de casi 20 años de gestión de gobierno, se acusa a la Concertación de no poseer un cuerpo de ideas distintivo y de simplemente haber mantenido el modelo económico y social de corte neoliberal del gobierno militar. Se le reconoce éxito en su tarea democratizadora, así como en su propósito de superar la apremiante pobreza que vivían cuatro de cada diez chilenos hacia fines del gobierno militar. Como señala Manuel Castells, Chile pasó de un modelo “autoritario, liberal y excluyente”, a un modelo “democrático, liberal e incluyente” (Castells 2005). Si bien Castells lo plantea en términos muy positivos para la Concertación (tanto que hace la contraposición de ambos modelos)2, los críticos no dudan en destacar que el término “liberal” denota la continuidad del modelo de la dictadura. El desgaste de 20 años de gestión de gobierno hace que las críticas se amplifiquen. La derecha dice que la Concertación gobernó con “sus” ideas, mientras que parte de la izquierda acusa hasta de “infiltración neoliberal” en la tecnocracia concertacionista. A ello hay que sumar la insatisfacción e impotencia que genera la política de consensos a 1

En rigor, se reagruparon en un solo partido diversas facciones socialistas, y se unificaron las facciones del Partido Radical y la Socialdemocracia. De esta manera, la Concertación quedó conformada por la Democracia Cristiana (DC), el Partido por la Democracia (PPD), el Partido Socialista (PS) y el Partido Radical Socialdemócrata (PRSD). 2 Castells señala que el modelo “aun manteniendo los mecanismos de mercado como forma esencial de asignación de recursos, implementa políticas públicas encaminadas a la inclusión del conjunto de la población a los beneficios del crecimiento” (Castells 2005).

2

la que obligaban los “enclaves autoritarios”3 que legó la dictadura militar, lo que impidió a la coalición avanzar en una serie de campos muy sentidos para la izquierda, como son reformas constitucionales, derechos humanos o políticas laborales. Como señaló el manifiesto público de dos prominentes senadores socialistas en 2005, durante los primeros quince años de gobierno democrático, “hicimos lo que pudimos, no lo que quisimos”4. La pregunta es inevitable. ¿Ha sido el gobierno de la Concertación realmente un gobierno de centroizquierda, o es sólo una variante del modelo neoliberal? ¿Posee la Concertación un corpus ideológico y programático propio, genuinamente progresista? Y si realmente existiera, ¿fue siempre consciente y deliberado? En otras palabras, ¿es la Concertación de Bachelet la misma Concertación que la del NO? Este ensayo argumenta que la Concertación hoy día sí se puede presentar como una coalición genuinamente de centroizquierda, en tanto persigue valores tradicionalmente asociados a dicha sensibilidad política y formula políticas públicas en consonancia con dichos valores. El ensayo hace una salvedad: la construcción del proyecto progresista en Chile, más que un claro proyecto ideológico pre-establecido, se ha construido en el camino. Ha sido un proyecto reformista y evolutivo, pragmático, que se construye en el día a día a partir de la experiencia de las reformas que el país ha ido emprendiendo y los logros que ha ido obteniendo. El trabajo postula que al final del cuarto gobierno, se podrá hablar en Chile de un nuevo tipo de modelo, que habrá quebrado con la matriz neoliberal en materia de políticas sociales, el que la Concertación ha llamado el ‘modelo de protección social’. El ensayo comienza reseñando la historia inicial de la alianza, para luego referirse a los resultados de lo que el ensayo denomina “políticas de inclusión”. A continuación se caracterizan algunas de las llamadas “políticas de derechos”, las que dan base al “modelo de protección social” que se ha ido construyendo en los últimos años. Finalmente se exponen algunas conclusiones.

Objetivos iniciales de una coalición instrumental Si bien los antecedentes en materia de coordinación de los partidos opositores al régimen militar se remontan a 1983, cuando se crea la Alianza Democrática, no es sino hasta 1988, con el plebiscito ya en vista, que se poduce la más amplia concertación de fuerzas opositoras de centro e izquierda. ¿Cuándo y cómo surge esta alianza? ¿Cómo logró ser capaz de reunir antiguos enemigos políticos? Según ha sido latamente documentado5, tres factores principales contribuyeron al reencuentro de estas verdaderas sub-culturas políticas: la lucha por los

3

Para utilizar el concepto de Garretón, refiriéndose a aquellas disposiciones constitucionales que limitaron y minimizaron la amplia mayoría electoral de la que gozaba la Concertación (Garretón 1990). 4 Manifiesto público de los senadores PS Camilo Escalona y Carlos Ominami, 2005. 5 Se pueden encontrar numerosas investigaciones que dan cuenta del proceso de acercamiento entre el centro y la izquierda durante el régimen militar, abordando distintos aspectos de dicho proceso. Entre ellas: Cavallo 1990; Constable y Valenzuela 1991; Ortega 1992; Otano 1995; Joignant 1998.

3

derechos humanos durante el régimen militar, la influencia del intercambio académico entre intelectuales durante los años ochenta y el proceso de renovación de la izquierda. De esta manera, ya a finales de los años setenta, importantes sectores de la Democracia Cristiana colaboraban decididamente junto a sectores de la Iglesia Católica en la defensa de los derechos humanos, formando innumerables organizaciones de apoyo y asistencia. Por otra parte, la hostilidad de Pinochet hacia las ciencias sociales también contribuyó a este proceso: decenas de académicos exonerados de universidades estatales crearon sus propios centros de estudios, ONGs y think-tanks, donde intelectuales de izquierda compartieron experiencias y reflexión junto a académicos democratacristianos, oponiendo su investigación al “conocimiento oficial” que la Junta pretendía imponer en el país. Se crearon centros altamente especializados en ciencias sociales y economía, desde donde surgirían importantes figuras de los futuros gobiernos de la Concertación.6 Pero no obstante muchos líderes políticos participaban de estos centros de estudios, el proceso necesitaba de una legitimación política. Por ejemplo, una de las más relevantes facciones socialistas, el Partido Socialista de Almeyda, aun se autodeclaraba marxistaleninista en el año 1987, lo que iba en directa contradicción con los postulados de la Democracia Cristiana (Díaz 1998). La oportunidad política se presentó a raíz del plebiscito de 1988, cuando los partidos poco a poco comienzan a llamar a votar que NO, hasta finalmente decidir formar la Concertación de Partidos por la Democracia (Ortega 1992, 352). Esta convergencia, además, luego se transformaría en una necesidad político electoral, al tener que negociarse la conformación de las listas parlamentarias en 1989. De esta manera, después de décadas de fiero enfrentamiento, los socialistas llegaban a un acuerdo con la DC. La renovación del Partido Socialista fue un hito fundamental en esta convergencia, la cual a la larga constituye un cambio trascendental que moldearía un nuevo paisaje político en el país (Walker 1990). Como sugiere Tironi, la Concertación significó que los partidos tuvieron que derrotar “su tradicional inercia y disputas ideológicas, y adoptar una conducta racional y pragmática para poder embarcarse en futuras acciones. Lo anterior revela una importante modernización en la política chilena” (Tironi 1990, 31). Pero esa convergencia se dio fundamentalmente en lo político. Ya desde los grupos de juristas opositores que analizaban la Constitución de 1980 (el llamado “Grupo de los 24”) a comienzos de la década, pasando por la Alianza Democrática de 1983 y el Comité por las Elecciones Libres de 1987, siempre se apreció un claro tinte político coyuntural en la coordinación de los opositores. El objetivo central era lograr las coordinaciones que fueran necesarias para forzar una apertura en el país. Junto a ello, y de manera más bien tangencial, los partidos hablaban de adoptar medidas económicas de emergencia, ante la grave crisis que vivía el país en aquel entonces (Ortega 1992, 249). Pero no existía a nivel de partidos un programa común de medidas económicas o sociales, ni mucho menos una mirada compartida al

6

Existe un interesante artículo de Patricio Silva que describe el rol de los intelectuales de CIEPLAN, primero en la oposición a Pinochet, y luego en el gobierno de Aylwin. El artículo se refiere a la disputa que sostenían con los asesores económicos de Pinochet, y se titula: ‘Technocrats and Politics in Chile: From the Chicago Boys to the CIEPLAN Monks” (Silva 1991).

4

respecto. Estas miradas comunes sólo se veían a nivel académico, especialmente en lo que hacían los centros de estudios (Silva 1991). Por tanto, en sus antecedentes inmediatos, la Concertación no poseía una propuesta acabada de reformas económicas y sociales de tinte progresista. Se trata más bien de uns apuesta política para darle una salida pacífica a la dictadura. Recién se comienza a hablar de aspectos programáticos --y esa discusión llega a los partidos-- para la confección del programa de gobierno del candidato Patricio Aylwin, en 1989. En ese programa se volcó gran parte del saber acumulado por economistas y cientistas sociales de los centros de estudios, no obstante el corazón intelectual estuvo en CIEPLAN y quien fuera el primer Ministro de Hacienda, Alejandro Foxley y el Ministro de la Presidencia, Edgardo Boeninger, ambos DC. De allí surgió el concepto que seguiría la Concertación durante los primeros años, “crecimiento con equidad”. Sin embargo, un aspecto crucial de la política económica y social del gobierno de Aylwin era otorgar las bases de crecimiento y estabilidad macro que permitiera asentarse a la democracia (Otano 1995, 137). El gobierno de Aylwin, y luego los siguientes, emprendieron una serie de “políticas de inclusión”, vale decir, políticas sociales dirigidas a atacar las graves vulnerabilidades que existían en la sociedad chilena hacia finales de los años ochenta, o lo que Aylwin denominaba la “deuda social” de la dictadura (Otano 1995). La principal política de inclusión sería la superación de la apremiante pobreza. Otras políticas relevantes serían las políticas habitacionales, de salud y de cobertura educacional7. Para ello, apenas comenzado el gobierno democrático en 1990, el Ejecutivo presentó una reforma tributaria al Congreso que permitiera allegar mayores recursos para invertirlos en materias sociales. De esa forma, los sucesivos gobiernos fueron invirtiendo crecientes ingresos destinados a políticas de inclusión. Entre 1990 y el 2007, el gasto público en funciones sociales prácticamente se triplicó en términos reales, al aumentar en 195,6%, lo que equivale a un incremento anual promedio de 6,6% real, esto es, muy por sobre el crecimiento del PIB en el mismo periodo.

Resultados finales de una coalición programática Los resultados de la Concertación en materia económica y social son objetivamente positivos. En lo económico, las cifras son conocidas: 5% de crecimiento promedio en democracia y aumento de 5 mil dólares a 13 mil dólares de ingreso per cápita medido en paridad poder de compra, desde 1990 a 2006. En lo social, bajo cualquier aspecto que se mire, el avance es notorio. Más allá de la crítica que se pueda intentar para descalificar a la alianza goberante, lo cierto es que la buena performance en cifras es evidente.

7

Se habla también de políticas de cohesión social. El término alude al mismo concepto, políticas que integran a los ciudadanos a la sociedad y le entregan sentido de pertenencia (CEPAL 2007).

5

El primer dato que surge es la notable reducción de la pobreza en democracia. En efecto, esta cayó de 38,6% en 1990 a 13,7% en 2006 –fecha de la última medición nacional--. En ese mismo período, la extrema pobreza cayó de 13% a 3,2%8. Existe una discusión abierta acerca de este objetivo prioritario. Parte de la crítica señala que la reducción de la pobreza no es un objetivo en esencia progresista, sino que puede ser compartido por otras fuerzas políticas, o bien puede ser el resultado de un acelerado crecimiento económico. La Concertación ha respondido señalando dos cosas. Primero, que era un imperativo ético reducir ese 40% de pobreza que existía en el país. Es difícil imaginar otro tipo de políticas cuando cuatro de cada diez personas no satisfacen sus necesidades básicas. Por otro lado, la Concertación ha destacado el éxito de sus políticas de inclusión, aduciendo que sin ellas, este ritmo de superación de pobreza no se habría mantenido. En efecto, a fines de los 90 y comienzos de los 2000, la tasa de crecimiento cayó significativamente producto de la crisis asiática y sus coletazos. Con todo, no disminuyó el ritmo de disminución de la pobreza en ese período. En todos los demás indicadores sociales se demuestra el éxito de una política de inversión social maciza9. La tasa de mortalidad infantil, por ejemplo, cayó de 1990 a 2006 de 16 a 7,6 por cada mil nacidos vivos. La tasa de mortalidad materna desciende del 40 al 19,8 por cada cien mil nacidos vivos. El porcentaje de la población por debajo del nivel mínimo de consumo de energía alimentaria cae de 8% en 1990 a 4% en 2006. El acceso a alcantarillado llega al 95,2% en zonas urbanas. El agua potable es una realidad en el 99,8% de la ciudad y en 98% de las zonas rurales. El acceso a bienes durables aumenta exponencialmente durante los gobiernos democráticos en todos los rubros, para toda la población. Sólo por poner un ejemplo: sobre el 80% de la población posee televisor a color, refrigerador y lavadora10. Los críticos destacan que no obstante el innegable avance material y en superación de la pobreza, la política de la Concertación no pueden ser catalogada genuinamente como de centroizquierda, por cuanto no ha alterado las bases de un modelo económico de acumulación capitalista, el cual conlleva una estructura de desigualdad en la sociedad que Chile no ha podido superar11. La Concertación responde con las cifras antes señaladas. La deuda social y la pobreza era acuciante en el Chile de 1990, y por tanto, emprender reformas redistributivas no tendría mucho asunto si es que no se solucionaban las necesidades básicas primeramente. El modelo que ella ha perseguido en estos años se ha llamado “crecimiento con equidad”, por lo tanto se debe crecer y se debe hacerlo cuidando los equilibrios macroeconómicos y favoreciendo un clima de inversión privada. La Concertación hizo suya la economía de mercado, intentando establecer los debidos resguardos y regulaciones. ¿Es el momento de avanzar hacia políticas de más fuerte redistribución? Es probable, responde la Concertación. Pero ello sólo se puede hacer ahora a partir de la base material con que se cuenta. Y sin dejar de destacar un hecho: la desigualdad en Chile ha 8

Fuente: CASEN 2006 (en www.mideplan.cl) Compendio de cifras sociales en: Gobierno de Chile 2008b. 10 Fuente: INE 2004. 11 La crítica se concentra en partidos de izquierda extraparlamentaria, organizaciones sociales, centros de estudios y ONGs. Para muestra: Moulián 1996; Cárdenas 2007. 9

6

disminuye notoriamente cuando se toma en consideración la acción de las políticas públicas. Vale decir, las políticas de superación de la pobreza y las políticas sociales sí generan una sociedad más equitativa. Es de todos sabido que los cambios en los índices de desigualdad en los países son de lento avance. Sin embargo, sí se aprecia una mejora a la luz de las cifras de la CASEN 2006. El coeficiente de Gini ha disminuido significativamente por primera vez desde 1990, cayendo de 0,58 en 2000 a 0,57 en 2003 y a 0,54 en 2006. A su vez, la comparación entre los ingresos del primer quintil y el quinto quintil también muestra datos reveladores. La diferencia ha caído de 15,5 veces en 1998 a 14,6 en 2003 y a 13,1 en 2006. Ahora, al considerar el gasto social del Estado (que se focaliza fuertemente en la población más vulnerable) hace que la relación entre el quintil inferior y el superior se reduzca de 13,1 a 6,8 veces. Es decir, la acción del Estado provoca una fuerte diferencia. El acceso a la educación –crucial herramienta igualadora-- alcanza niveles récord en la región12. La tasa de alfabetismo de jóvenes entre 15 y 24 años alcanza el 98%. La tasa de matrícula neta para los primeros ocho años de escolaridad alcanza el 88%. Para el año 2015 se espera que el 100% de los niños que ingresan a primero básico lleguen o sobrepasen quinto año (hoy es el 93,3%). Hace cuatro años se legisló para establecer 12 años de enseñanza gratuita y obligatoria. En educación superior el salto ha sido también importante. La matrícula ha crecido de 249 mil alumnos en 1990 a 799 mil en 2008. Esto ha significado un salto explosivo en las posibilidades de acceso de los jóvenes de familias vulnerables a la educación superior, sea técnica o universitaria. Hoy, siete de cada diez alumnos en la educación superior son primera generación en sus familias que logran acceder a ese nivel educativo. Por todo ello, se puede aseverar que Chile hoy es un país más equitativo e inclusivo que en 1990. Eso sin contar el enorme progreso material que en términos absolutos experimentó la población, especialmente los más vulnerables.

El Estado de protección social Sobre la base del avance social de los últimos 20 años, la Concertación pudo imponerse metas más ambiciosas. El gobierno de Bachelet desde un comienzo declaró que su principal objetivo era “sentar las bases de un sistema de protección social, que acompañara a los chilenos desde la cuna hasta la vejez”.13 El gobierno de Bachelet ha profundizado, extendido y perfeccionado las llamadas políticas de inclusión, esta vez con un mayor énfasis en calidad que en cobertura. Pero también ha desarrollado un segundo tipo de políticas, aquellas que denominamos “políticas de derechos”. Ellas van algo más allá que las políticas de inclusión y representan un quiebre con la matriz individualista y contributiva de las políticas 12

Fuente de la información relativa a educación: Departamento de Estudios, Ministerio de Educación (en www.mineduc.cl) 13 Este es un propósito repetido en numerosas intervenciones de la Presidenta Bachelet y en los textos de su gobierno. Por lo simbólico, sugerimos la lectura del discurso de cuando Bachelet gana las elecciones presidenciales el 16 de enero de 2006 (en www.presidencia.cl).

7

sociales que pretendió imponer la dictadura, en tanto reconocen y aseguran derechos sociales a las personas. Se trata de políticas que comienzan a introducir la noción de universalismo, solidaridad y cobertura general. Respecto del primer grupo de políticas, las políticas de inclusión, cabe destacar lo que se ha hecho en materia de superación de la pobreza, en infancia y educación pre escolar, así como en vivienda social. En materia de superación de la pobreza, el actual gobierno ha dado dos pasos muy importantes. Por un lado, ha ampliado y pereccionado la política para atender a la población que vive bajo la línea de la extrema pobreza. Para ello ha expandido el programa denominado Chile Solidario, el que ya ha atendido a más de 300 mil familias. Los resultados son esperanzadores: 7 de cada 10 personas que han pasado por este programa logran salir de la extrema pobreza. El otro paso importante ha sido elevar la vara de atención a los más desposeídos. En efecto, hasta el año 2006, las políticas sociales se focalizaban a través de un instrumento de caracterización socioeconómica que ponía énfasis en los bienes materiales que poseían las personas. En 2006 se creó un nuevo instrumento, la denominada Ficha de Protección Social, que pone especial atención en la capacidad para generar ingresos de las personas, y no tanto en los bienes que ellas poseen. De esta manera, hoy se puede atender no sólo a la población que se encuentra bajo la línea de la pobreza, sino que también a quienes se encuentran por sobre esa línea, pero que se encuentran en condición de vulnerabilidad, esto es, que ante cualquier imprevisto arriesgan caer en la pobreza nuevamente14. Esto ha permitido que las politicas sociales avancen hacia sectores medios que antes se encontraban fuera de los circuitos de atención social. Las políticas hacia la primera infancia han tenido un especial impulso durante los últimos años. El gobierno creó un programa especial, “Chile Crece Contigo” el que provee de atención y cuidado a los niños y sus madres desde la gestación y durante los primeros años de vida. A través de una serie de intervenciones que se realizan desde el consultorio de salud municipal, las madres reciben información y orientación en su proceso de embarazo y luego, de cuidado y estimulación precoz para sus bebés recién nacidos. Ello incluye incluso suplementos alimenticios para las madres y los infantes. Pero donde más se ha invertido en estos años en primea infancia es en la red de salas cuna y jardines infantiles. En cuatro años de gobierno de Bachelet, se habrá quintuplicado la oferta de salas cunas públicas y gratuitas que existía en el país al 2005, pasándose de menos 700 salas cunas a 3.500 en todo el país. En vivienda, el gobierno de Bachelet también ha dado un salto cualitativo, profundizando y perfeccionando la política que existía hasta ese entonces. El país todavía tenía necesidades de cobertura, por lo que el aumento de subsidios habitacionales se incrementó fuertemente. Si entre 1990 y 2005 se entregaron, en promedio, 93 mil soluciones habitacionales cada año, durante los cuatro años del gobierno de Bachelet ese promedio anual alcanzará 170 mil soluciones. Pero el principal cambio experimentado dice relación con la calidad de la vivienda (que mejoró estándares de construcción visiblemente), su tamaño (se aumentó el metraje cuadrado de 14

Se estima que entre 1996 y 2006, un 29% de los chilenos “no pobres” vivió en categoría de pobreza por algún momento (Gobierno de Chile 2008a, 28).

8

la vivienda social en un 24% y se estableció la política de la “segunda pieza”, es decir, todas las viviendas sociales se contruyen con al menos dos dormitorios) y sus entornos, al establecerse una serie de requisitos de construcción de mejores barrios, con equipamiento vecinal, áreas verdes y recintos deportivos. El segundo grupo de políticas, las denominadas “políticas de derechos”, tiene como característica central que se construyen sobre la base del principio de la solidaridad y en perspectiva universal. En efecto, lo que caracterizaba a las políticas del régimen militar era el fuerte componente individual de sus políticas sociales, vale decir, políticas basadas en las contribuciones individuales de cada persona. El quiebre que se genera a partir del tercer y cuarto gobierno de la Concertación apunta en la dirección de crear derechos sociales para las personas, vale decir, derechos garantizados a los chilenos, reclamables jurídicamente incluso, que van más allá de la contribución individual que hagan las personas por la vía del ahorro o la adquisición de seguros personales, todo en perspectiva universalista. Como señaló la Presidenta Bachelet, lo que ahora se hace se enmarca en la visión de construir “un moderno estado de bienestar”.15 Para graficar esta nueva visión, hemos escogido las políticas de garantías en salud, seguro de cesantía, reforma previsional y subsidio al trabajo. Garantías en Salud La primera reforma de derechos y carácter universal implementada en el país fue el programa de salud impulsado durante el gobierno de Ricardo Lagos y que ha continuado expandiéndose bajo el gobierno de Michelle Bachelet. El programa se construye bajo el concepto de garantías explícitas en salud y se denomina Plan AUGE (Plan de Acceso Universal de Garantías Explícitas). En breve, lo que este programa hace es entregar a las personas una garantía de atención oportuna, de calidad y con protección financiera, para un determinado número de patologías previamente definido por la autoridad. Todas las personas se encuentran cubiertas por el Plan AUGE, sea que posean un seguro de salud privado (en las denominadas ISAPRES, o Instituciones de Salud Previsional) o sea que se encuentren adscritas al sistema de seguro público (en el denominado FONASA, o Fondo Nacional de Salud). El acceso a atención y los protocolos de tratamiento de la patología están previamente definidos y son garantizados por el Estado en su cumplimiento. Igual ocurre con los establecimientos de salud, los que deben estar debidamente acreditados para que puedan ingresar al sistema de garantías. En el caso de los prestadores privados de salud, están obligados a considerar las patologías AUGE y su tratamiento en los contratos con sus clientes. En el caso del prestador público, éste debe considerar las patologías en sus atenciones. Si una persona 15

Objetivo señalado en varias intervenciones y textos, donde el principal es el discurso pronunciado en el Foro Anual del Progresismo 2006. “En Chile el desafío es aún mayor. Porque si en Europa intentan una construcción moderna del Estado de bienestar, partiendo, llamémosle así, desde la izquierda, nosotros lo hacemos partiendo desde un origen desde la derecha, desde la matriz neoliberal, asistencialista y subsidiaria que nos legó el gobierno militar” (Discurso del 28/09/2006, en www.presidencia.cl).

9

acude a un centro asistencial público y en él no se puede satisfacer el requerimiento de atención en la forma y tiempo estipulado por la autoridad, puede ser derivado a un centro privado y el Estado deberá costear dicha atención según señale la garantía. La garantía financiera opera de la siguiente forma: las personas calificadas según las reglas del sistema FONASA como carentes de recursos o ingreso muy bajo (i.e. las personas que reciben el sueldo mínimo), tienen asegurada la gratuidad en la atención de la patología listada. Todas las demás personas, independiente de su nivel de ingreso o adscripción al sistema público o privado, sólo contribuyen con un 20% en el pago de las prestaciones que reciba, según un arancel que se ha fijado con anterioridad. Además, para el caso de enfermedades de alto costo, existe una fórmula que establece un máximo para el co-pago que se exige a la persona (techo que se establece en relación al ingreso del paciente). La ley contempla además un procedimiento para reclamar en caso de incumplimiento. Si la persona no recibe atención oportuna o no le están brindando la protección financiera que estipula el Plan AUGE para esa determinada enfermedad, la persona puede recurrir al mecanismo de reclamación ante la Superintendencia de Salud, mecanismo que incluye incluso procedimientos de arbitraje y mediación entres las partes. La idea central es reforzar el hecho de que se trata de derechos de las personas. Es un derecho social entregado por ley, que se asegura jurídica y financieramente por parte del Estado y que por lo mismo, contempla este tipo de reclamación en caso de surgir una controversia. En la implementación del Plan AUGE se puede apreciar, además, la fuerte impronta reformista y gradualista del gobierno de Lagos y de Bachelet. En efecto, desde un comienzo se desechó la idea de comenzar con un gran programa que cubriera todas las patologías imaginables. En cambio se optó por un avance gradual, creciente pero sostenido, que hace coexistir el principio de universalismo con la necesidad de focalizar recursos. De esta manera, el sistema de garantías comenzó primero como plan piloto para tres patologías en el año 2002, luego cinco el 2003 y 17 el 2004. El año 2005 se aprobó finalmente la ley AUGE y las patologías cubiertas llegaron a 25 ese año. Ya asumido el gobierno de Bachelet se llegó a 40 patologías el año 2006 y 56 a partir de 2007. El actual gobierno ha comprometido un nuevo proyecto de ley que aumente a 80 las patologías a partir del año 2010. Además, dentro de las patologías definidas, también existe una focalización. Son varias las patologías que poseen requerimientos de edad o de género para su atención16. En resumen, en esta reforma se pueden apreciar los principios esenciales de las políticas de derechos de los últimos dos gobiernos. Por una parte, un claro enfoque de derechos, que pueden ser reclamables incluso a nivel jurisdiccional. Junto a ello, una pretensión universalista, si bien ella se construye sobre la base de la gradualidad y la focalización preferente (como ocurre con el hecho de ir aumentando progresivamente el listado de patologías y de focalizarse en determinados grupos etéreos o de género para cada patología). 16

Sólo por mencionar algunos ejemplos, el 2007 se incorporó la atención de artrosis de cadera para mayores de 55 años; salud bucal para mayores de 60 años; hipoacusia bilateral con uso de audífono para mayores de 65 años; o tratamiento de consumo de droga o alcohol para menores de 20 años.

10

Seguro de cesantía La segunda reforma que apuntó en una orientación universal de protección social fue el seguro de cesantía. Esta política también comenzó bajo el gobierno de Ricardo Lagos, en el año 2002, pero se expandió y perfeccionó durante el gobierno de Michelle Bachelet. Hasta entonces, la única protección con que contaban los trabajadores en caso de cesantía era la llamada “indemnización por años de servicio”, la que aun existe. Éste es un mecanismo de protección que se incluye en los contratos de trabajo de carácter indefinido, y que establece que en caso de despido de un trabajador, el empleador debe cancelar a éste una indemnización equivalente a un mes por cada año de servicio, con un tope máximo de once meses. Este mecanismo, sin embargo, no protege adecuadamente a los trabajadores, por varias razones: limita la indemnización a los contratos indefinidos; no entrega protección ante algunas causales de cesación de la relación laboral, como la renuncia; y lo más grave, su pago es de entera responsabilidad del empleador. Es muy común que el empleador no posea los fondos para cancelar esta indemnización al trabajador o que se enfrasque por meses --o incluso años-- en discusión en los tribunales de justicia acerca del carácter del contrato o la causal de cesación17. Si bien la indemnización es irrenunciable ex ante por el trabajador, sí puede ser objeto de transacción judicial, lo que muchas veces hace que el trabajador prefiera transigir una cifra considerablemente menor a la que le corresponde legalmente a fin de evitar proseguir el juicio laboral. Fue la escasa protección al trabajador que perdía el empleo lo que llevó a gobierno de la época a legislar para crear este nuevo mecanismo. El objetivo central del seguro de cesantía es proveer a los trabajadores de un seguro a todo evento, que lo proteja en caso de cesación de su contrato laboral y le entregue un beneficio monetario por algunos meses, así como algunos otros beneficios complementarios, como cobertura de salud para el afiliado y su familia en FONASA (el seguro público de salud), pagos de Asignación Familiar para los dos primeros quintiles de menores ingresos y acceso preferente a programas de capacitación y de intermediación laboral. El sistema tiene una pretensión de cobertura universal, con limitadas excepciones. Cubre a todos los trabajadores dependientes mayores de 18 años que están regidos por el Código del Trabajo. Están excluidos los trabajadores sujetos a contratos de aprendizaje, los menores de 18 años, los que prestan servicios domésticos (ellos poseen un sistema indemnizatorio especial), los independientes y los funcionarios del sector público. La afiliación al seguro es obligatoria para los trabajadores contratados a partir del mes de octubre de 2002, y voluntaria para los más antiguos. Por ello, la cobertura ha ido aumentando gradualmente, hasta alcanzar al 86% de la población objetivo a marzo del

17

Hay que consignar que el gobierno de Bachelet ha introducido recientemente una reforma al procedimiento judicial laboral que significará un gran avance en rapidez y efectividad de los juicios. Además, ha creado una nueva estructura de tribunales laborales en todo el país, lo que agilizará notablemente el sistema.

11

2009. A esa fecha, el seguro de cesantía registraba más de 6 millones de afiliados, casi 3,7 millones de cotizantes y un número similar de beneficios pagados18. El Seguro de Cesantía combina un mecanismo de ahorro obligatorio (las Cuentas Individuales, propiedad de cada trabajador), y un seguro social, el llamado Fondo de Cesantía Solidario. La administración de las Cuentas Individuales y del Fondo de Cesantía Solidario recae en un único administrador privado, seleccionado por licitación internacional por un plazo de 10 años. El Seguro de Cesantía cuenta con un financiamiento mixto: el Estado realiza un aporte anual definido por ley, mientras que los trabajadores y empleadores pagan cotizaciones mensuales sobre la base del sueldo pactado. Cabe destacar que la composición de las cotizaciones difiere según el tipo de contrato. De esta manera, para los Trabajadores con Contrato Indefinido, la ley establece: un aporte del trabajador de 0,6% de su renta imponible, que se deposita íntegramente en su cuenta individual, más un aporte del empleador de un 2,4% de la renta imponible, donde dos tercios van a la cuenta individual, y un tercio, al Fondo Solidario. En el caso de los Trabajadores a Plazo Fijo, el aporte es de cargo exclusivo del empleador: 2,8% de la renta imponible van a la cuenta individual y 0,2%, al Fondo Solidario. Para acceder a los beneficios monetarios, los afiliados deben acreditar el término de la relación laboral y 12 meses de cotizaciones continuas o discontinuas si tenían contrato indefinido (o la mitad, si su contrato era de carácter temporal). El número máximo de pagos depende de los recursos acumulados en la cuenta individual y de la evolución del desempleo, correspondiendo un máximo de cinco en la fase alta del ciclo económico, y de siete en los periodos de alto desempleo. El monto del beneficio monetario es decreciente, que van desde el 50% el primer mes de desempleo, hasta el 20% para el último. En resumen, se puede apreciar en esta reforma la pretensión universal del sistema, por cuanto cubre a todos los trabajadores que cumplen ciertos requisitos. También hay una noción de gradualismo, en tanto comenzó con un tipo de trabajadores en 2002 y este año 2009 se amplió a otro grupo. Además, el seguro de cesantía muestra una aproximación moderna de la seguridad social, al contemplar responsabilidades e incentivos en los tres actores involucrados, trabajadores, empleadores y Estado. La Reforma Previsional y el Pilar Solidario La reforma al sistema de pensiones impulsada por Michelle Bachelet ha sido catalogada, por la magnitud de los recursos, cobertura y las transformaciones institucionales involucradas, como la mayor reforma social de las últimas décadas en Chile. Como es sabido, el sistema de pensiones en Chile fue reformado drásticamente por el régimen de Pinochet en el año 1981. Hasta ese entonces, el país contaba con un sistema de reparto, similar a los sistemas previsionales que existían en Latinoamérica y Europa, donde cada trabajador cotizaba un porcentaje de su sueldo en una caja previsional 18

Cifras y datos del seguro de cesantía en www.mintrab.cl

12

pública (las existían de diverso tipo para distintos tipos de trabajadores), fondos que se acumulaban y se invertían, pero donde no existía propiedad del trabajador sobre los fondos por él depositados. Al momento de la jubilación, el trabajador aplicaba a una pensión que se determinaba de manera independiente de los fondos que él hubiere cotizado, sino más bien que sobre la base de un porcentaje variable de su último sueldo. El gobierno militar introdujo una drástica reforma al sistema. A partir de 1981, privatizó por completo el sistema de administración de los fondos, dejándolo en manos de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), empresas que compiten por captar los fondos de los trabajadores e invierten en el mercado de capitales sujetos a una estricta regulación. Pero el cambio mayor se dio en la naturaleza misma del sistema: se abandonó el esquema de reparto y se optó por un esquema de capitalización individual. De esta manera, cada trabajador pasó a ser dueño de los fondos acumulados en su cuenta propia. Cada mes, al trabajador se le realiza un descuento legal del 12% de su remuneración imponible, fondos que se depositan en su cuenta individual. La AFP administra aquellos fondos durante el período de vida activa del trabajador. Al momento de jubilarse (a los 65 años los hombres y 60 años la mujer), se hace una liquidación de los fondos acumulados y de las ganancias que éstos generaron, y según una estimación de esperanza de vida, se establece el pago de una pensión. Según los cálculos de la autoridad de 1981, un trabajador que cotizara regularmente durante 30 o 35 años, tendría una tasa de reemplazo superior al 70% de su último ingreso. El gobierno militar estableció, además, un régimen de transición para los trabajadores afiliados a las antiguas cajas. Agrupó las cajas en una sola institución (el Instituto de Normalización Previsional, INP) y estableció que aquellos trabajadores que desearan mantenerse en el antiguo sistema de reparto, ahora INP, podían hacerlo. Pero dio la oportunidad para aquellos trabajadores que ya habían cotizado en el antiguo sistema, se pudieran cambiar al nuevo sistema. Creó lo que se denominó el “bono de reconocimiento”, mediante el cual el estado hacía una estimación de los fondos acumulados y lo consignaba en su cuenta de capitalización individual. Poco a poco sin embargo, las proyecciones optimistas del sistema de AFP fueron desvaneciéndose. Muchos de los supuestos para que funcionara adecuadamente este sistema terminaron siendo sencillamente irreales. Ello derivó en que al cabo de casi 25 años de aplicación, hacia el año 2006, cuatro de cada diez sujetos de la población económicamente activa no tiene acceso a ningún tipo de pensión, incluyendo las mínimas. Un punto crucial en la falla del sistema era la irrealidad de su estimación acerca del mercado del trabajo. El sistema de 1981 se basaba en el supuesto del trabajador generalmente hombre, que comienza a cotizar alrededor de los 25 años, que lo hace de manera regular y que por tanto, acumula 35 ó 40 años de ahorro ininterrumpido. Sobre esa base, el sistema funcionaría óptimamente, según el diseño inicial, asegurando una tasa de reemplazo de 70% o más.

13

Pero la realidad es muy distinta19. El mercado del trabajo no es tan estable como se preveía y existe una creciente rotación laboral. Esto significa que muchos trabajadores dejan de cotizar por algunos períodos, generándose lo que se denominan “lagunas previsionales”, lo que repercute negativamente en el fondo acumulado. Casi un 50% de loa afiliados al sistema AFP no acumularía los 20 años de cotizaciones requeridas para acceder a la pensión mínima. Además, el sistema claramente no daba cuenta del trabajador independiente (alrededor del 27% del total). Si bien existía la posibilidad de cotizar de manera independiente, no existía ningun tipo de incentivo para hacerlo (sólo lo hacía el 4% de ellos). Por último, el sistema contenía una discriminación implícita en contra de las mujeres. Ellas tienden a vivir más, se jubilan antes, pero sus fondos acumulados eran generalmente menores. Es muy común que la mujer salga por algunos años del mercado laboral para cuidar a sus hijos, precisamente al inicio de su carrera, lo que la coloca en desventaja respecto de sus fondos. La situación fina eran bajas pensiones o peor aun, mujeres que no alcanzaban a cumplir con el requisito mínimo de cotizaciones para jubilar (70% de las mujeres no alcanzaba a cotizar lo necesario). El gobierno de Bachelet asumió este problema como parte central de su programa de gobierno e impulsó una reforma para dar respuesta a las fallas del sistema. La opción no fue sustituir el sistema de capitalización individual y trasladarse a un sistema de reparto. Eso se mantiene, en tanto se estima que genera una sana cultura de ahorro y de esfuerzo individual. Tampoco se alteró el régimen de administración privado en manos de las AFP. Se mantuvo este régimen, no obstante se introdujeron algunos cambios en aras de una mayor competencia entre las administradoras y un mejor servicio para los afiliados. Lo que hizo la reforma fue más bien agregar al pilar de ahorro individual un pilar solidario, el que se hace cargo de asegurar a los chilenos una pensión digna. Este pilar solidario funciona a través de dos mecanismos: Por una parte, la Pensión Básica Solidaria, que es una pensión que asciende a 75 mil pesos mensuales (US$140 aproximadamente), y que se entrega a todas las personas mayores de 65 años que se encuentren dentro del 60% de la población más vulnerable del país --medida según la Ficha de Protección Social—y que no hayan logrado ahorrar lo suficiente como para tener una pensión. El otro mecanismo es el Aporte Previsional Solidario, mediante el cual el Estado realiza un aporte en la cuenta individual de la persona que logró ahorrar, pero no lo suficiente como para tener derecho a una pensión digna. De esta manera, el Estado suplementa la pensión del trabajador o trabajadora, según una escala de aporte que progresivamente va disminuyendo. Por último, se crearon una serie de resguardos para la mujer. Dentro de ellos, el más importante es el llamado “bono por hijo nacido vivo” según el cual, todas las mujeres del país, sin importar su estrato socioeconómico, tienen derecho a que se les deposite un bono aproximado de $300 mil pesos (US$500 aproximadamente) por cada hijo nacido vivo a partir de julio de 2009. Así, cuando la mujer se jubile en 10, 20 o 30 años más, se 19

Un detallado diagnóstico de cómo funcionaba el sistema hacia el año 2006 realizó el Consejo de Reforma Previsional que instituyó la Presidenta Bachelet para que diseñara la reforma. Ver en www.consejoreformaprevisional.cl. Para una discusión mayor, Martner 2007.

14

le calculará a esa fecha toda la rentabilidad que este bono haya podido generar durante la vida activa de la madre, lo que incrementará su pensión y compensará, en parte, su posible ausencia laboral para cuidar a sus hijos. Como se puede apreciar, el Pilar Solidario rompe claramente con la noción individual y contributiva de la seguridad social de 1981. También hay pretensión universal en aspectos como el bono por hijo. Se puede pensar que esta política de derechos probablemente va a ir ampliándose en el futuro, pero lo esencial se habrá dicho ahora: que una pensión digna para todos los chilenos no puede depender exclusivamente del ahorro individual de las personas. El subsidio al trabajo La más reciente política social del gobierno de Bachelet ha sido el llamado subsidio al trabajo. Esta idea, que provino de la Comisión de Trabajo y Equidad, se basa en el modelo del negative income tax. La idea central es asegurar a todos los trabajadores un adecuado nivel de remuneraciones, hacerse cargo de las diferencias de empleabilidad de algunos sectores y promover la contratación de éstos. Si bien el sistema está pensado para abarcar a toda la fuerza de trabajo, el gobierno de Bachelet optó por una aplicación progresiva y comenzar por el segmento más castigado de la fuerza de trabajo, como son los jóvenes20. El subsidio se orienta a jóvenes de entre 18 y 24 años de edad, que integren un grupo familiar perteneciente al 40% más pobre de la población según Ficha de Protección Social, y cuyo ingreso mensual sea inferior a $360.000 (aproximadamente 600 dólares). Se estima que unos 300 mil jóvenes podrían acceder a este beneficio. El subsidio es equivalente al 30% de las rentas brutas anuales por las que se hayan realizado cotizaciones, con un tope anual que va disminuyendo gradualmente a medida que sube la renta del joven. El subsidio estará constituido por dos componentes: un subsidio al joven equivalente a dos tercios del subsidio total, y un subsidio al empleador para la contratación, equivalente a un tercio del subsidio total. De esta manera, se suplementa el sueldo que recibe el joven, pero al mismo tiempo, se incentiva su contratación.

Comentarios finales El ensayo ha descrito cómo la Concertación de Partidos por la Democracia ha transitado de ser una alianza instrumental para derrotar a la dictadura a una verdadera alianza programática progresista, que promueve la instalación en Chile de un modelo de estado de bienestar moderno, fundado en dos tipos de políticas: políticas de inclusión y políticas de derechos. El fuerte compromiso político para aumentar crecientemente el gasto social ha estado en la base de las políticas de inclusión de los últimos 20 años. A su vez, una concepción claramente socialdemócrata está detrás de las políticas de derechos que se han 20

El proyecto tuvo una acelerada tramitación en el Congreso en marzo de 2009 (la ley 20.338 tomó sólo 17 días de discusión) puesto que Bachelet lo presentó como una de las herramientas de urgencia para enfrentar la crisis internacional.

15

impulsado en los últimos ocho años, lo que marca un claro contraste con el modelo neoliberal de la dictadura. Ello se ha producido gracias al movimiento del Partido Socialista hacia posturas socialdemócratas, pero al mismo tiempo, gracias al claro afincamiento de la Democracia Cristiana en el mundo de centroizquierda, en contradicción a su posición en otros países del mundo (Walker 1990, 1999). Hoy, la Concertación entera es un gran movimiento progresista en Chile. Pero la Concertación ha sufrido un evidente desgaste en los últimos años, como lo sufre cualquier coalición que se mantiene tanto tiempo en el poder. Ha sufrido, de hecho, varias deserciones de prominentes parlamentarios, quienes se han sumado a la alianza de derecha en algunos casos, o bien a partidos u otro tipo de proyectos personalistas de izquierda. Con todo, en lo programático se aprecia una mayor consistencia que antes. El proyecto de centroizquierda, al menos en lo que toca lo social, es mucho más nítido hoy que en los noventa, lo que puede servir de importante base para intentar una renovación y recambio generacional. La crisis económica internacional ha relevado incluso más el sello que la Concertación ha impreso a su gestión en los últimos años. Como señaló la Presidenta Bachelet: “la crisis desnuda la insuficiencia de un paradigma económico. Un enfoque que hizo del egoísmo su virtud central y de la pasividad su modelo de política pública. Esta es la crisis de la codicia y la especulación como valores rectores del sistema. Es la crisis del mercado cooptado por el interés particular en desmedro del bienestar colectivo. En Chile, desde hace tiempo no pensamos así. Desde hace tiempo hemos dicho que el mercado debe ir acompañado de una mayor deliberación democrática y que el crecimiento debe ir de la mano de una mayor equidad. ¡Qué distinto se enfrenta la crisis hoy día! Lejana se ve la época en que las crisis se enfrentaban ajustando el cinturón, recortando el gasto, subiendo las tasas de interés y eliminando beneficios sociales”. La Concertación hoy tiene el desafío de entusiasmar a la población con la continuación y profundización de este proyecto progresista, como siempre se señala, alejado tanto del neoliberalismo como del populismo. Poco a poco, también, la Concertación tiene el desafío de hacer frente al desafío económico y no sólo social. La Constitución de 1980 y toda la estructura neoliberal que implantó la dictadura dejaban muy claro que la opción de ese modelo era la abstinencia del Estado de intervenir en la vida económica del país. La crisis internacional ha generado un revival keynesiano y ha demostrado la importancia que puede tener el Estado en la promoción de políticas contracíclicas para estimular la economía. Chile ha seguido esos pasos y gracias a la acertada política fiscal de los últimos años, ha sido capaz de impulsar el quinto plan de estímulo fiscal del mundo en relación al producto, plan que asciende a los cuatro mil millones de dólares, lo que asciende a 2,8% del PIB. El desafío será mantener dicha impronta después de la crisis, avanzando hacia otro tipo de políticas de intervención, regulación y producción del Estado en materia económica.

16

En todo caso, es claro que el país abandonó la dogmática desreguladora y subsidiaria y que hoy avanza hacia la construcción de un nuevo modelo progresista, con un Estado mucho más presente, haciendo uso de los más modernos instrumentos que entrega la política pública, asegurando así el bienestar de sus ciudadanos. //

17

Referencias Castells, Manuel. 2005. Globalización, Desarrollo y Democracia: Chile en el contexto mundial. México: Fondo de Cultura Económica. Cavallo, Ascanio, M. Salazar y O. Sepúlveda. 1990. La Historia Oculta del Régimen Militar. Santiago: Editorial Antártica. CEPAL. 2007. Cohesión Social. Inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe. Santiago: CEPAL. Constable, Pamela y A. Valenzuela. 1991. A Nation of Enemies: Chile Under Pinochet. New York: W.W. Norton. Díaz, Francisco Javier. 1998. “El Partido Socialista: Historia, Ideologia y Estructura. Funcionamiento, Militancia y Futuro”. Working Paper No. 22. Santiago: Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Chile. Garretón, Manuel Antonio. 1990. “Las Condiciones Socio-políticas de la Inauguración Democrática en Chile”. Kellogg Working Paper No. 142. Gobierno de Chile. 2006. Informe del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional. Santiago: Presidencia de Chile. Gobierno de Chile. 2008a. Informe del Consejo Asesor Presidencial de Trabajo y Equidad. Santiago: Presidencia de Chile. Gobierno de Chile. 2008b. Segundo Informe del Gobierno de Chile para los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Santiago: Mideplan. Hunneuss, Carlos. 2001. El Régimen de Pinochet. Santiago: Andante. Joignant, Alfredo. 1998. El Gesto y la Palabra. Santiago: LOM Ediciones. Martner, Gonzalo. 2007. La protección social en un mundo incierto. Santiago: Chile 21. Moulián, Tomás. 1996. Chile: Anatomía de un mito. Santiago: LOM. Ortega, Eugenio. 1992. Historia de una Alianza. Santiago: CED/CESOC Otano, Rafael. 1995. Crónica de la Transición. Santiago: Editorial Planeta. Tironi, Eugenio. 1990. La Invisible Victoria: Campañas Electorales y Democracia en Chile. Santiago: Ediciones SUR. Valdés, Juan Gabriel. 1995. Pinochet’s Economists. Cambridge: Cambridge University Press.

18

Walker, Ignacio. 1990. Socialismo y Democracia. Santiago: Ediciones Hachette. Walker, Ignacio. 1999. El Futuro de la Democracia Cristiana. Santiago: Ediciones B Chile.

19