LA CUESTIÓN DE LA REGULACIÓN DEL SECTOR DEL AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO EN ESPAÑA Teresa Torregrosa/ Martín Sevilla Dpto. Análisis Económico Aplicado

ÍNDICE DE LA PRESENTACIÓN 1.

Introducción

2.

El funcionamiento económico de los sectores del ciclo hídrico en España: Monopolios naturales y artificiales

3.

Los límites de la capacidad de control de los servicios por parte de las corporaciones locales: La asimetría de las partes (Ayuntamientos y empresas concesionarias)

4.

Las Comisiones de Precios Autonómicas como reguladores blandos del sistema

5.

La necesidad de regulación del sector

6.

Conclusiones

1

1. Introducción (I) Tradicionalmente Servicio de abastecimiento, municipios, incluso en “alta”

En la actualidad Municipios abastecimiento en “baja” Administración central/autonómica, abastecimiento en “alta” Incorporación de nuevos cometidos como el saneamiento.

Aunque parece algo natural Muchos países tienen encomendado el servicio de abastecimiento como responsabilidad estatal Encomendando la prestación y control a organismos específicos de gestión – Ej, El abastecimiento a Madrid era gestionado por un ente estatal, hasta su transferencia a la Comunidad Aut ónoma en 1980

1. Introducción (y II) Además, la inclusión de todo el ciclo hidrológico ha puesto de manifiesto Limitaciones del modelo local Gran proliferación de municipios y por tanto de modelos de gestión Dispersión de sistemas tarifarios contrastan con existencia de Cánones únicos de saneamiento (ej, Comunidad Valenciana)

Búsqueda de soluciones supramunicipales Forma asociativa: Consorcio Aguas Bilbao o Marina Baja De hecho: Aguas municipalizadas Alicante, Canal Isabel II Empresas concesionarias: Aquagest

Aunque aún de forma incipiente Necesidad de establecer indicadores que permitan comparar la eficiencia entre las distintas formas de gestión La creación de un ente reguladorpara aplicar las “mejores” técnicas

Problema: Conseguir un gran pacto nacional de cesión de competencias

2

2. El funcionamiento económico de los sectores del ciclo hídrico en España: Monopolios naturales y artificiales (I) Importancia económica muy relevante del sector de los servicios del agua Valor de los servicios prestados: 0,9% del PIB en 2002, siendo los más importantes distribución y saneamiento (MMARM, 2007) Valor relativamente bajo de los servicios en “alta” (captación, extracción, embalse y transporte) aunque variará dada la tendencia de utilizar fuentes de agua más caras como la desalación y la reutilización

Monopolio natural: dificultades para encontrar elementos que permitan mejorar la eficiencia a través de la competencia (I) Al igual que otros servicios prestados en red (gas, electricidad, etc). Las economías de escala de su provisión no permiten que sean servicios prestados por varias empresas en competencia sobre un mismo territorio

2. El funcionamiento económico de los sectores del ciclo hídrico en España: Monopolios naturales y artificiales (y II) Monopolio natural: (II) Las redes de abastecimiento, distribución domiciliaria, alcantarillado, etc. difícilmente pueden duplicarse Tendencia a tener un solo operador por territorio, por lo que es difícil comparar la eficiencia

Limitaciones del monopolio natural Chile o Reino Unido división del país en zonas de suministro Limitando que el monopolio “natural” se convierta en monopolio “único”

Los sistemas locales Dimensión reducida para obtener economías de escala Renovación de las concesiones por los operadores que se perpetúan en el encargo de la gestión Dilatado plazo de las concesiones (aprox. 25 años) – Dificultad para establecer algún criterio que permita valorar el desempeño de la gestión del agua en España

3

3. La asimetría de las partes (Ayuntamientos y empresas concesionarias) (I)

Gran variedad de formas de gestión Gestión directa (Ayuntamientos, Mancomunidades o Consorcios) o empresas públicas Poco preparados para expandirse salvo en zonas territoriales cercanas (caso de Canal de Isabel II en Extremadura)

Incremento notable en los últimos años de la gestión indirecta, empresas privadas o mixtas Grupo Aguas de Barcelona y Grupo Aguas de Valencia en más de 1.200 municipios Aguas de Sevilla S.A (sociedad anónima municipal) Consorcios como el de Bilbao Canal de Isabel II (empresa pública autonómica) …

3. La asimetría de las partes (Ayuntamientos y empresas concesionarias) (y II) Asimetría en cuanto a la información disponible Información detallada sobre los costes de suministro en empresas privadas Pérdida de control e información por parte de los Ayuntamientos, La información no suele ser proporcionada por los concesionarios a los entes locales salvo en las negociaciones de tarifas y no siempre desglosada por municipios. Necesidad de incrementar la transparencia de sobre los gastos de explotación que son adjudicados a empresas, para evitar recelos de consumidores y responsables locales

La experiencia británica y chilena en materia de regulación tiene muy en cuenta estos aspectos exigiendo competitividad en precios de adquisición de materiales y servicios

4

4. Las Comisiones de Precios Autonómicas como reguladores blandos del sistema (I) Control de precios tras los Pactos de la Moncloa de 1977 Las Comisiones de precios en origen Controlar la inflación. Limitar las subidas de precios que afectaba a servicios como transporte p úblico, taxis o abastecimiento de agua Reglamentadas posteriormente por las CCAA

En la práctica, en el caso del agua 17 organismos con limitada capacidad para el control de precios Restringidos a las subidas de precios de las tarifas del agua – no han incluido alcantarillado o depuración

Es una cuestión entre el municipio y el operador – No pueden aprobar tarifas que se sit úen por encima de las propuestas por los ayuntamientos, aún en el caso de considerar que las mismas sean necesarias

Carencia de directrices claras para fijar objetivos medioambientales y de gestión eficiente “No pueden imponer un modelo tarifario diferente al propuesto ni enjuiciar la tarifa como elemento de gestión de los servicios” (Sentencia del TS de 6/2/1998)

4. Las Comisiones de Precios Autonómicas como reguladores blandos del sistema (y II) Ej. Comisión de Precios de la Generalitat Valenciana Creada en 1982 Depende su función del modelo de gestión del servicio Gestión indirecta: el concesionario inicia el trámite Gestión directa: el propio ayuntamiento

Ha ido introduciendo requerimientos de información adicional acerca de la gestión de los servicios, pero solo como requerimiento estadístico Gran dispersión de tarifas de agua, con más de 500 municipios con diferencias tarifarias muy notables

Debilitamiento adicional tras la aprobación del Decreto 3/2008 de 11 de enero del Consell de simplificación para la actualización de tarifas Modificación automática de tarifas por parte de los gestores Simplifica y agiliza la tramitación Asume implícitamente el limitado papel de las Comisión de Precios

5

5. La necesidad de regulación del sector: ¿Órgano Central u Órganos Autonómicos? (I) Limitaciones del modelo español en la gestión del ciclo hídrico Carencia de información y opacidad que hacen muy difícil valorar nuevas situaciones y mejoras en la gestión Para diagnosticar el estado de un sistema, nada como conocer los parámetros que caracterizan su funcionamiento y comparar estos valores con los de otros sistemas de similares características

Enorme cantidad de municipios y carencia de medidas estandarizadas sobre los criterios de prestación del servicio, difícil comparación En Inglaterra y Gales, en Chile o Australia las agencias reguladoras llevan a cabo un benchmarking métrico relevante. En Francia se estableció en 2007 una serie de hasta 40 indicadores que deben ser informados para el conjunto del territorio, que va a permitir analizar y comparar los servicios de agua en toda Francia.

5. La necesidad de regulación del sector: ¿Órgano Central u Órganos Autonómicos? (I) El caso español es distinto tanto por el nivel de las competencias que nos diferencia de Chile o Inglaterra, como por la existencia de las CCAA, que nos hace diferentes a los franceses Pero la preocupación por la buena gestión de un recurso escaso debería ser la misma Falta de directrices para gestionarlo

Se echa de menos una normativa autonómica o estatal que indique Las condiciones en las que debe ser prestado un servicio esencial incluyendo estándares de calidad de prestación del servicio Que regule aspectos para la aprobación de las tarifas, indemnizaciones por cortes de suministros, calidad del servicio,… Valores de tarifas con fuertes diferencias sin criterios de contabilidad que permita la comparación entre ellas Tarifas elevadas…¿mala gestió n del recurso? Tarifas muy bajas…¿utilización medioambientalmente insostenible?

6

5. La necesidad de regulación del sector: ¿Órgano Central u Órganos Autonómicos? (II) Problema en segundo plano si tenemos en cuenta que Un sector como el agua en la agricultura carece incluso de normas de contabilidad aplicable a sus cuentas económicas de las comunidades de regantes Los ciudadanos valoraron la prestación del servicio con un 6’77 sobre 10 (encuesta del MAP, 2007) la calificacion más alta entre otros servicios como electricidad, gas, telefonía, etc. Limitado suministro de información por parte del INE y AEAS para marcar una política de aguas de abastecimiento urbano responsable y sostenible Queda entendido que los costes incorporados al suministro de agua potable varían bastante de unas zonas a otras de España, debido tanto al coste de adquisición del agua como a factores locales (orografía, dimensión de las redes, …)

5. La necesidad de regulación del sector: ¿Órgano Central u Órganos Autonómicos? (y III) No es sencillo en un país con la configuración competencial como España Las competencias son locales, pero las consecuencias de una mala gestión tienen consecuencias extralocales (requerimiento de recursos adicionales mal rendimiento de las redes por ejemplo), por lo que un organismo estatal estaría justificado Algunos autores apuestan por un servicio parecido a las certificaciones voluntarias de calidad presentes en casi la totalidad de los sectores económicos. Requeriría de un ente técnico independiente que auditase una serie de indicadores, lo que evitaría el enfrentamiento competencial

Pero incluso el MMA establece la necesidad de crear criterios de homogenización de tarificación y calidad del servicio Programa del PSOE creación de un Centro de Estudios del Agua y un Observatorio Nacional del Ciclo Urbano sostenible del Agua para centralizar la información (tarifas, indicadores, …) orientar la gestión, fomentar las buenas prácticas y encargarse de la formación.

7

6. Conclusiones Necesidad de Disponer de información sobre el desempeño de servicio de abastecimiento de agua en España Lo más pormenorizada posible (escala local) y pública

Contar con un órgano que permita controlar y orientar las políticas de agua a llevar a cabo Homogenizar, comparar y evaluar situaciones

Para lo anterior se hace imprescindible Fijar una serie de indicadores que describa toda la información necesaria para poder evaluar toda la gestión que se lleva a cabo en el campo del ciclo hídrico

Resultado Valoración conocida de la gestión de los municipios que les permitiría implementar políticas para subsanar deficiencias y ajustar las tarifas

Las exigencias planteadas en materia de gestión sostenible de agua precisan de nuevos instrumentos en este sentido, sin duda

Muchas gracias por su atención

Teresa Torregrosa [email protected] Dpto. Análisis Económico Aplicado

8