La cuestión de los Nuevos Yacimientos de Empleo en la Unión Europea*

1. Introducción La reflexión sobre los NYE se inscribe en el contexto de cambios profundos del mercado de trabajo y de crisis del empleo asalariado 1. Esta reflexión, que se realiza por vez primera en el Libro Blanco (1993), tiene su anclaje teórico en la formulación de un modelo de desarrollo que apunta hacia lo local y a los recursos en él generados como eje central.En definitiva,no se trata sino de una apuesta específica por las iniciativas locales de empleo y desarrollo en el marco local. La estrategia y política de desarrollo local se pone en marcha en la década de los 80 a partir de la búsqueda de nuevos elementos que permitan un desarrollo basado en el territorio y en la utilización productiva de los recursos locales. El modelo de desarrollo local tiene como objetivos finales el desarrollo y la reestructuración del sistema productivo, el aumento del empleo local y la mejora del nivel de vida de la población. Sus ejes o ámbitos centrales de desarrollo son los siguientes: la revalorización de los recursos locales -a través de la formación se pretende hacer a los recursos humanos más flexibles y polivalentes-; la generación de un clima favorable para la creación y el desarrollo de empresas, pymes locales; y la aplicación de las nuevas tecnologías a nuevas iniciativas en el ámbito local.

* Versión reducida del trabajo publicado en DOCUMENTA-Instituto Europeo de Estudios para la Formación y el Desarrollo con el mismo título. Santander, 1998. Se publica de acuerdo con su autora Anabel Suso Araico. 1- Ejemplos de dicha argumentación, aunque diferentes, son las reflexiones de Castel (1997), La metamorfosis de la cuestión social, Paidós, Buenos Aires; Mèda (1995), Le tra vail, une valeur en voie de disparition, Alto Auvier, París.

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El antecedente directo de los NYE se encuentra en estas iniciativas locales de desarrollo o para el empleo, apoyadas por diversos programas de organismos internacionales como la OCDE, con su programa ILE (programa de animación al surgimiento de Iniciativas Locales y de Empleo), y la U.E., que ya ha puesto en marcha con anterioridad programas de apoyo a ILE’s (LEDA, LEADER) que han sentado las bases del cambio en las políticas de empleo e industriales de la U.E. La llamada directa a explorar el potencial de los Nuevos Yacimientos de Empleo parte del Libro Blanco sobre Crecimiento, Competitividad y Empleo (1993), que propone como pista para la generación de empleo “ir al encuentro de las nuevas necesidades”, a través del mercado, generando nuevos servicios en el ámbito local. La idea de partida es que las economías europeas guardan nuevas oportunidades de empleo sin explotar, resultado de necesidades aún insatisfechas desde el sector servicios.

2. La crisis del modelo de pleno empleo: análisis de la estructura socioeconómica de la Comunidad Europea Los procesos de reestructuración de la sociedad industrial en las últimas décadas están comportando importantes cambios en la sociedad actual y en el mercado de trabajo, los cuáles han puesto en cuestión la sociedad de pleno empleo, en la que, sin embargo, éste sigue siendo el elemento de integración social por excelencia. Existe la convicción, cada vez más generalizada, de que el crecimiento por sí solo no basta, de que hay una serie de obstáculos estructurales a la creación de empleo que impiden traducir el crecimiento en puestos de trabajo. Las coordenadas del actual modelo de desarrollo son el hecho de que el trabajo sea considerado como un bien escaso y la constante mediación de la productividad. El crecimiento económico tiene en la competitividad el hilo conductor de su despliegue, y ésta junto al crecimiento de la productividad enmarca el problema del empleo. Sin embargo, el crecimiento económico y el empleo no siguen líneas paralelas, puesto que el crecimiento económico no es ya la condición de creación de empleo. Hasta la década de los 70, la industria manufacturera representó el pilar del crecimiento económico y del pleno empleo para Europa, pero a partir de entonces el empleo en este sector se ha reducido con rapidez como consecuencia de la desindustrialización y reestructuración. Como resultado, la búsqueda del pleno empleo se ha orientado al sector servicios y a la terciarización de la economía. Las respuestas dadas ante esta situación han sido diferentes según el contexto (Esping Andersen, 1994): a) EE.UU. ha generado un crecimiento masivo del empleo en el sector servicios, prioritariamente de puestos de baja cualificación, acompañado por un crecimiento de la desigualdad de retribuciones y la aparición de un enorme mercado de trabajo a coste reducido; b) La estrategia europea ha seguido un mode-

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lo escasamente dinámico, flexible, incapaz de generar empleo en los servicios, salvando el crecimiento moderado de los servicios sociales. Ambos modelos se diferencian por apoyarse en dos mecanismos diferentes: la creación de más puestos de trabajo en Norteamérica y una mayor productividad del trabajo en Europa. Pero la tendencia en los últimos años es a la convergencia de ambos modelos en torno a un proceso de precarización, de incremento de la productividad, y una misma estructura sectorial del empleo y de pautas de actividad laboral.

2.1 ¿Crisis del Estado de Bienestar? Junto a la llamada crisis del modelo de pleno empleo de la sociedad fordista, hemos de tener en cuenta la puesta en cuestión de otro de los ejes centrales de la sociedad industrial de la segunda mitad del siglo XX. Existe un importante debate en torno a la supuesta crisis del Estado de Bienestar (EdB) con relación al surgimiento de un período problemático que supone la aparición de situaciones de estancamiento económico con inflación, donde el EdB es señalado, en ocasiones, como un obstáculo para la recuperación. Junto a ello, se produce la aparición del desempleo a gran escala. La crisis fiscal del Estado es ocasionada por la brecha entre los gastos sociales crecientes y la menor detracción de ingresos por la vía del trabajo. Esta crisis fiscal supondrá una disminución de los recursos presupuestarios destinados al capítulo social.La pérdida de confianza en el sistema del EdB fundamentada en estos factores y en un cuestionamiento de su eficacia como proveedor de servicios sociales de calidad para hacer frente a los importantes cambios de la estructura demográfica, conducirá al resquebrajamiento de su legitimidad. A ello se añade como factor responsable las propias rigideces intrínsecas del EdB. Ante esta situación, en la actualidad se procede a una reformulación social y política del EdB (Cachón, 1994) desde diversas instancias político-ideológicas lo que, en el ámbito de la protección social, requiere un planteamiento de la acción participativa a nivel local para hacer frente a los retos tradicionales del EdB.

2.2 Confrontación económica y social: Un dilema socioeconómico Europa se enfrenta a un dilema socioeconómico en los siguientes términos:la globalización de la economía exige una constante mejora de la competitividad en el plano internacional operada a través de mejoras en la productividad y rentabilidad del tejido productivo , circunstancia que cuestiona el modelo de desarrollo de las economías europeas en la medida en que en estas sociedades no tengan cabida conjuntamente la búsqueda de la competitividad de la economía, junto con un nivel de crecimiento y desarrollo que garantice el bienestar de sus ciudadanos, conforme al elemento de integración social por excelencia, el empleo.

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El dilema se plantea en términos de confrontación económica y social, en la medida en que el empleo aparece como la cuestión a la que hacer frente de forma prioritaria debido a la posible deslegitimación del orden social establecido, la pérdida de la cohesión social y el quebrantamiento del funcionamiento del sistema, derivado de la pérdida de la capacidad de compra de sus ciudadanos que puede tener un contexto generalizado de desempleo masivo. Sin embargo, aunque el empleo aparece como un elemento de atención prioritaria en el debate comunitario, la variable a la que se presta mayor atención por parte de los gobiernos nacionales, de acuerdo con los criterios de convergencia de Maastricht y el posterior pacto de estabilidad, es a la estabilidad de precios, y como tal, a la inflación, el déficit público, los tipos de interés y la estabilidad de los tipos de cambio. El desempleo se ha planteado como un problema social, cuya solución se sitúa fuera del núcleo constitutivo de la Unión Monetaria. Resulta, por tanto, muy problemático para la UE dar repuesta paralelamente a un ideal de proyecto europeo que logre simultáneamente la convergencia nominal y la cohesión económica y social. En palabras del Administrador de la DGXVI de la Comisión (Boutellier, 1995), frente al modo actual de desarrollo de las economías de la Unión Europea que conduce a un punto muerto en la medida en que la relación crecimiento-empleo se ve gravemente frenada por el círculo vicioso cerrado por el sector competitivo y el sector asistido, la oportunidad de los NYE está en la necesidad de desarrollar un espacio intermedio de crecimiento que medie entre los objetivos de eficacia económica y de equidad social, que posibilite el desarrollo de una economía solidaria. La economía competitiva persigue constantemente un esfuerzo de racionalización y productividad a costa de un aumento paralelo del desempleo y la exclusión. Por otro lado, existe el riesgo de que los programas de protección social sean cuestionados en la medida en que el aumento del gasto social pone en riesgo de explosión a nuestro sistema de protección. Bajo esta situación de convergencia de las nuevas condiciones de competitividad y el fracaso del sistema de protección social, encontramos el marco ideal para la floración de iniciativas en el marco local.

2.3 Problemas derivados de la estructura del tejido industrial y del sistema general de empleo Uno de los elementos que explica la crisis del modelo de crecimiento y de empleo es el entramado institucional que rodea a los focos de creación de empleo. En la U.E., las pymes constituyen la fuente predominante de generación de empleo en el sector privado (éstas emplean al 41% de la población activa). Esta estructura empresarial ha de hacer frente a numerosas dificultades, que son un freno a su buen funcionamiento y la generación de empleo, relacionadas con la rigidez del marco jurídico y del sistema general de empleo: los complejos procedimientos legales y administrativos, las excesivas cargas financieras; la excesiva rigidez del

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sistema de relaciones laborales; el difícil acceso a fuentes de financiación; los gravosos sistemas fiscales; los elevados costes laborales no salariales y la dificultad para encontrar trabajadores debidamente cualificados. En relación al tejido industrial español, hay que hacer especial hincapié en el relevante papel que juegan las pymes en la economía española, por su gran potencial de creación de empleo (las empresas de hasta 50 trabajadores representan el 98,2% del total de las empresas y el 54,4% de los trabajadores).Las considerables dificultades jurídicas y económicas para la creación de nuevas empresas y las carencias en las políticas públicas y prácticas privadas en relación a este tipo de industrias, señalan la conveniencia de diseñar una política específica para las mismas.

3. Tendencias de transformación social Durante los últimos 15 años, la sociedad europea ha experimentado profundos cambios estructurales que se manifiestan en determinados aspectos de la vida social y tienen importantes consecuencias en los modos de vida de la población: 1. El envejecimiento progresivo de la población. Mientras en 1996 en torno al 15% de la población tenía más de 65 años, las previsiones apuntan a un crecimiento constante con un 17% de la población de esta edad para el 2006 (Herce, 1995). Destaca la cada vez mayor, presencia de individuos de la cuarta edad. Este proceso de envejecimiento supone importantes cambios en el patrón de consumo y nuevas demandas específicas de atención a una serie de necesidades crecientes. 2. El proceso de incorporación de las mujeres al mercado laboral. En la U.E., su tasa de actividad durante los años 90 ha aumentado hasta el 45%, circunstancia que supone el cambio en la estructura familiar y el desplazamiento de funciones tradicionalmente atribuidas a la mujer. Junto a ello, se produce una extensión del modelo de familias monoparentales. Estos cambios que determina la externalización de determinadas tareas antes realizadas en la familia. 3. El proceso de urbanización creciente, en cuanto desplazamiento de la población rural a los núcleos urbanos, supone una serie de cambios en el modo de vida, los hábitos de consumo, el estilo de vida, así como la demanda de nuevos elementos que contribuyan a la mejora de la calidad de vida y bienestar de los ciudadanos. Paralelamente se experimenta en Europa una vuelta al mundo rural, una búsqueda de recuperación del entorno de vida natural. 4. La reducción del tiempo de trabajo a través de la reducción de la jornada de trabajo y el acortamiento de la vida laboral. El mayor tiempo disponible

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demanda ser cubierto por otro tipo de actividades, ligadas al ocio, que pasa a ocupar un papel central. 5. La elevación del nivel educativo medio de la población que comporta nuevos estilos de vida mediatizados por nuevas inquietudes y valores, y una mayor capacidad de la población para convertirse en sujeto demandante de nuevas necesidades. 6. La extensión y aplicación de nuevas tecnologías, como la microelectrónica, informática y telecomunicaciones han introducido cambios importantes en la producción y el consumo, así como en la vida cotidiana de las personas y en el uso de su tiempo y espacio. Toda esta serie de transformaciones sociales y demográficas tienen una incidencia directa en el estilo de vida de las familias y supone la necesidad de reestructuración del gasto familiar en torno al surgimiento de una serie de nuevas inquietudes que se plantean como necesidades en nuevas dimensiones de la vida cotidiana de las familias como son el tiempo libre, la calidad de vida o la solidaridad entre generaciones. El cambio en el mundo de valores se pone de manifiesto en la concienciación con determinados problemas generados por nuestras sociedades, como la creciente preocupación por el entorno natural y el medio ambiente, por un modelo de desarrollo respetuoso con el medio natural; o la cada vez mayor sensibilización ante la creciente deshumanización de la sociedad europea, por los procesos de exclusión que sufren numerosos colectivos en relación con el mundo del trabajo. Las demandas sociales también se articulan en torno a problemas de inseguridad y de mejora de la calidad del entorno de vida cotidiana. Está surgiendo un nuevo consumidor cada vez más exigente con la calidad de los servicios y bienes que reclama. Otra importante transformación se pone de manifiesto a través de la creciente presencia de los servicios en la economía como forma de dar respuesta a las necesidades de la población. El dinamismo de este sector como generador de empleo se refleja en el hecho de que ocupe en torno al 63% de la población activa. “Ir al encuentro de las nuevas necesidades”desde el mercado, ésta es la idea que se plantea para dar respuesta simultáneamente a la convergencia de estas nuevas necesidades que surgen de las transformaciones experimentadas en nuestra sociedad y el aumento del desempleo, con lo que ello supone de necesidades asociadas a la exclusión social. El nuevo reto se sitúa en el intento de dar cobertura a estas nuevas demandas allí donde los sistemas de protección social han resultado insuficientes y en la medida en que el mercado no ha sido capaz de encontrar los huecos para generar los empleos necesarios que las atiendan. Todo ello se plasma en la idea de ir al encuentro de la oferta y la demanda, de buscar fórmu-

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las nuevas que permitan que el tipo de servicios necesarios salgan de la economía sumergida o no sigan dependiendo de financiaciones públicas muy gravosas o simplemente se inventen. En definitiva, supone una gran oportunidad para, a través de la innovación de nuevos servicios, dar solución a todas estas necesidades, creando empleos.

4. El debate sobre el futuro de la sociedad del trabajo. La propuesta de un nuevo modelo de desarrollo socio-económico El otro debate instalado sobre el empleo y la adopción de medidas ante la crisis del modelo de pleno empleo es el debate en torno al reparto del trabajo a través de las ideas de la reducción de la jornada de trabajo y la reducción del período de vida dedicado al trabajo. En la práctica,sin embargo, la política de flexibilización del mercado de trabajo ha sido el único mecanismo efectivo de reparto del tiempo de trabajo en cuanto que permite la rotación sobre los puestos de trabajo. El esquema del que se trata de huir es el del reparto del trabajo como reparto de la escasez. Por el contrario, la apuesta que relaciona los NYE con la idea del reparto de trabajo es la de considerar la posibilidad de desarrollar nuevas áreas de actividad, en muchos casos de baja productividad, en las que se incorpore una masa creciente de población. Por otro lado, se intenta hacer extensible a la mayor parte de la población los frutos de la actividad, a través de la distribución de las ganancias de productividad, para la generación de nuevos empleos, de nuevos espacios de inserción y la ampliación del concepto del empleo más allá de la lógica tradicional del empleo asalariado. Frente al problema del desempleo y a la hora de establecer una estrategia para el crecimiento, la competitividad y el empleo, “no existen curas milagrosas”-como señala el Libro Blanco-, sino que han de ser contempladas toda una serie de medidas que contribuyan a mejorar la situación en su conjunto. Los NYE se plantean en este contexto como una solución dentro de una estrategia y modelo de desarrollo socioeconómico integrado, aportando una línea concreta de actuación para la creación de empleo, que ha de combinarse con otras medidas.

4.1 Las pistas de actuación del Libro Blanco El reto fundamental que plantea el Libro Blanco es el aumento del número de puestos de trabajo y la generación de riqueza, incrementando la competitividad y el valor añadido. Para ello, los objetivos que de forma interdependiente se plantean son: conseguir un reparto del trabajo y la renta; la mejora del acceso al mercado de trabajo, especialmente en las regiones menos desarrolladas y entre los grupos más desfavorecidos; el aumento de las reservas de capital humano para optimizar la competitividad comunitaria (formación continua, mejora de las cua-

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lificaciones y mejora de competencias en relación a las nuevas tecnologías); así como el desarrollo de nuevos trabajos y actividades, especialmente a partir de la explotación de la pyme. Los dos enfoques de actuación fundamentales a la hora de desarrollar las pistas planteadas por el Libro Blanco son las medidas macroeconómicas, que responden al objetivo de lograr avanzar hacia la unión económica y monetaria junto a una mayor creación de empleo; y las Políticas estructurales que cubren, por un lado, la mejora de la competitividad y la innovación, a través del fomento del crecimiento de la productividad y de la transformación de ésta en nuevos puestos de trabajo y que, por otro lado, actúan activando las políticas de mercado de trabajo, tanto desde el lado de la oferta como de la demanda. Nos interesa destacar las medidas que pretenden aumentar la intensidad en empleo del crecimiento: la redistribución de los salarios en el extremo inferior de cualificación para hacer más rentables las actividades poco productivas; la reorganización del tiempo y las pautas de trabajo a través de medidas de reducción del tiempo de trabajo a nivel microeconómico (nuevas formas de organización del tiempo de trabajo, reducción de las horas extraordinarias, reducción de jornada, contratación a tiempo parcial) y el incremento de la presencia de mano de obra en lugar del capital. Junto a éstas se sitúa la posibilidad de una actuación de fomento de las iniciativas locales, de los NYE. En el Consejo de Essen se recomendó a los Estados la adopción de medidas para aumentar la intensidad en empleo del crecimiento a través de la promoción de iniciativas en la área propuestas por los NYE y se pidió a los estados miembros que introdujeran estas medidas en planes plurianuales de empleo.

4.2 Nuevo modelo integrado de desarrollo y de creación de empleo:apuesta políti ca por un modelo de desarrollo socioeconómico Los NYE no son una propuesta o medida aislada para dar solución al problema del desempleo sino que se inscriben en un modelo de desarrollo y de creación de empleo específico. El modelo de desarrollo económico por el cual se apuesta reúne las siguientes claves: a) La búsqueda de un desarrollo sostenible frente a la inadecuada utilización de los principales recursos en la producción, en base a una utilización subóptima de la mano de obra y una sobreutilización de los recursos naturales, que se traduce en un deterioro de la calidad de vida. El crecimiento económico sostenible busca contribuir a una mayor intensidad de empleo y a un menor consumo de energía y recursos naturales, lo que plantea nuevos retos medioambientales. El nuevo modelo de desarrollo aboga por el aprovechamiento de los recursos humanos en el ámbito local, fomentando la responsabilidad individual y la

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participación social para dar respuesta a las necesidades definidas localmente. El entramado del desarrollo sostenible se basa en los principios de equidad social, conservación de recursos y minimización de impactos negativos de la producción y el consumo sobre el medio ambiente, eficiencia económica a nivel macrosocial y distribución equilibrada de actividades y asentamientos humanos. Sin embargo, no se pierde de vista el objetivo de lograr un desarrollo sostenible pero no inflacionista. b) Se trata de potenciar un desarrollo endógeno que supone la valorización de los recursos del entorno empresarial, el fomento de nuevas capacidades, todo ello a nivel local.En definitiva,se trata de reforzar la capacidad de una zona determinada a la hora de buscar su propia vía de desarrollo. c) En Europa se pretende preservar un modelo continental diferente del modelo americano en cuanto que pretende conservar los ideales de solidaridad, libertad,igualdad, bienestar social y calidad de vida. Es una apuesta por un modelo de desarrollo en el que prime la búsqueda de la igualdad, intentando hacerla compatible con el crecimiento, todo ello dentro de un reformulado EdB. El modelo de desarrollo continental parte de la aceptación de la economía de mercado y, como tal, de la aceptación del Tratado de Maastricht que ha de convivir con un sistema de protección social que trata de preservar una voluntad de solidaridad y justicia. La idea central es resucitar la idea de una sociedad de producción en la que se intente generar nuevos empleos, superando la visión asistencialista, a partir de una política neo-keynesíana, que genere y amplíe mercados a partir de una política de oferta que ocupe el espacio que queda libre entre el sector privado y el público. La única forma de poder competir es crear nuevos productos y nuevos servicios, combinando con este fin la calidad, la innovación y la creatividad. Además, se pretende preservar un modelo social europeo del trabajo que respete las condiciones laborales, el estatuto del trabajador y el empleo duradero y de calidad. d) La defensa de una economía solidaria con la que se pretende hacer frente al reto de la desigualdad ante el empleo, las regiones y las ciudades. Esta economía solidaria (Boutellier, 1995) se sitúa a medio camino entre la eficacia económica y la equidad social; obedece a las reglas del mercado, pero está menos expuesta a la competencia internacional, lo que la ubica en una posición privilegiada para situar el empleo entre sus prioridades, aprovechando para ello las ventajas de la movilización de recursos de la economía asistida y las ventajas de la economía competitiva. Solidaridad de proximidad, orientada a combatir la exclusión social. Modelo que busca la combinación de la responsabilidad individual con una amplia solidaridad colectiva. Lo que el Libro Blanco propone es un nuevo pacto social basado en una sociedad más solidaria a través de la adopción de medidas más activas vinculadas al empleo, entre las cuáles destaca la ambiciosa distribución de las

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ganancias de productividad, orientadas a la creación de nuevos puestos de trabajo. e) Se trata de desarrollar una economía que crezca siendo intensiva en empleo, entendiendo por intensidad de empleo la relación entre la tasa de crecimiento de una economía y su tasa de creación de empleo. Uno de los debates de fondo que trasciende a estas aspiraciones en la articulación de las dimensiones señaladas es cómo compatibilizar y llegar a un modelo eficaz de desarrollo que englobe la competitividad y los ideales de solidaridad. El modelo de actuación que se propone en el Libro Blanco se basa en una especie de proyecto social europeo en el que, en aras de una economía descentralizada y de subsidiariedad, las nuevas ganancias de productividad son, en lo fundamental, destinadas a inversiones de futuro y a la creación de nuevos puestos de trabajo. A través de estas nuevas iniciativas, se pretende “reconstruir un proyecto colectivo, de encontrar un nuevo sentido al compromiso colectivo, de forma que la economía quede al servicio, mediatizada de lo social, lo político y la democracia local” (Jouen, 1995a). Como conclusión, en el Libro Blanco conviven dos modelos distintos de desarrollo: aquel marcado por la lógica del mercado y orientación neoliberal, para el que la competitividad y el juego de los mecanismos del mercado serían el hilo conductor del proyecto europeo; junto a un modelo neo-keynesiano. Ambas posibilidades permitirían, conjuntamente, compatibilizar la mejora de la competitividad con un incremento de la ocupación y llegar a un equilibrio social a través del trasvase de rentas del sector más productivo hacia el resto.

5. Caracterización y naturaleza de los Nuevos Yacimientos de Empleo Respondiendo a estas nuevas necesidades, se plantean cuatro áreas en las que se inscriben los diferentes ámbitos de creación de empleo de los NYE: 1. Los servicios de la vida diaria o servicios de proximidad, como los servicios a domicilio, el cuidado de los niños, las nuevas tecnologías de la información y la comunicación y la ayuda a los jóvenes en dificultad y su inserción. 2. Los servicios de mejora del marco de vida,referidos a la mejora de la vivienda, la seguridad, los transportes colectivos locales, la revalorización de los espacios públicos urbanos y los comercios de proximidad. 3. Los servicios culturales y de ocio, que engloban al sector turístico, el audiovisual, la valorización del patrimonio cultural y el desarrollo cultural local. 4. Los servicios del medio ambiente, referidos a la gestión de los residuos, la gestión del agua, la protección y mantenimiento de las zonas naturales y la normativa-control de la contaminación e instalaciones correspondientes.

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LOS AMBITOS Y SECTORES DE ACTIVIDAD DE LOS NYE ÁMBIT O ACTIVIDADES

ÁMBIT O ACTIVIDADES -Ayuda a los minusválidos. -Organización de ayuda para el empleo. -Centros de formación y asesoramiento para la integración. -Escuelas Taller y Casas de Oficio. -Educación de calle.

1.Servicios a domicilio. -Asuntos burocráticos. -Producción y reparación de tareas a domicilio. -Reparto de mercancías a domicilio. -Acompañamiento y atención de personas mayores. -Atención socio-sanitaria a enfermos y personas mayores. -Teleasistencia.

5.Mejora de la vivienda -Rehabilitación y reparación de interiores. -Rehabilitación exterior de inmuebles. -Mantenimiento y vigilancia de inmuebles.

2.Cuidado de los niños -Guarderías y preescolar. -Guarderías fuera de horario escolar y guarderías de empresa. -Centros de ocio permanente y animación infantil. -Atención y cuidado de enfermos. -Actividades extraescolares culturales y deportivas. -Atención a niños con problemas. -Colonias escolares y deportivas. -Granjas-escuela y centros de educación medioambiental.

6.Seguridad -Vigilancia de lugares públicos y transportes colectivos. -Instalaciones de seguridad en domicilios, empresas y lugares públicos -Televigilancia. 7.Transportes colectivos locales -Mejora de la accesibilidad para minusválidos. -Nuevas formas de organización del transporte colectivo urbano. -Vigilancia de vehículos. -Microtransportes especializados temática y territorialmente. -Acompañamiento de personas con dificultades. -Transporte ecológico.

3.Nuevas tecnologías de la información y de la comuni cación A individuos: Aplicaciones telemáticas. -Telemedicina. -Actividades de multimedia de ocio y educativas. -Comercio telemático. -Internet e información telemática local. -Teletrabajo. A empresas: -Formación continua. -Servicios administrativos. -Software especializado. -Teleservicios. Al sector público local: -Teleadministración. -Soporte al teletrabajo y a los teleservicios. -Información pública local. -Racionalización de los transportes públicos. -Ayuda a la circulación.

8.Revalorización de los espacios públicos urbanos -Redefinición polifuncional de los espacios funcionales para la convivencia. -Remodelación,rehabilitación y mantenimiento de los espacios públicos. -Rehabilitación de los cascos antiguos. -Cuidado de espacios verdes en las ciudades. 9.Comercios de proximidad -Adaptación del comercio en las zonas rurales. -Introducción en las zonas periféricas urbanas. 10.Sector turístico -Turismo rural. -Turismo cultural.

4. Ayuda a jóvenes con dificultades -Ayuda frente al fracaso escolar. -Reinserción de delincuentes y drogodependientes.

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ÁMBIT O ACTIVIDADES -Turismo de aventura y deportivo. -Turismo especializado:rutas y circuitos. -Turismo de tercera edad y para el cuidado de la salud. -Organización de actividades y eventos.

ÁMBIT O ACTIVIDADES -Recuperación y comercialización de los materiales selectivos. 15.Gestión del agua -Protección de las aguas y mantenimiento de las aguas fluviales, saneamiento de las cuencas. -Protección contra la contaminación de las aguas. -Depuración de aguas residuales. -Gestión de infraestructuras. -Educación pública del uso del agua. -El agua como elemento para el ocio.

11.Sector audiovisual -Producción y distribución de películas. -Producción y difusiones de TV local. -Televisión interactiva. -Producción de vídeo multimedia.

16.Protección y mantenimiento de las zonas naturales -Control de la degradación. -Parques naturales, reservas, programas de refo restación o reconstrucción de terrenos. -Protección de espacios salvajes y de acogida. -Programas de reforestación. -Estudios medioambientales. -Recuperación de recorridos y antiguas vías pecuarias.

12. Valorización del patrimonio cultural -Restauración artesana. -Arqueología industrial. -Creación de centros culturales. -Difusión de la cultura;rutas culturales. 13.Desarrollo cultura local -Eventos culturales (musicales, teatro...) -Potenciación de la cultura popular;transmisión conservación.

17.Control de la contaminación -Aportación de tecnologías no contaminantes. -Tecnología economizadora de energía. -Sensibilización para el control de la contaminación.

14.Gestión de los residuos -Recogida y tratamiento selectivo de residuos.

Fuente:CIREM (1996);Cachón y otros (1996).Elaboración propia.

Los 17 ámbitos son muy diversos entre sí. Unos tienen carácter sectorial,como el turismo, otros son horizontales para el conjunto de la economía, como las nuevas tecnologías. No se puede hablar en general de nuevos empleos, puesto que en algunos casos se trata de sectores económicos consolidados, de gran envergadura y en fase de transformación. A pesar de la larga y diversa lista de actividades que se inscriben en la lógica de los NYE, se puede hablar de la existencia de un nuevo sector, de una alternativa a los servicios tradicionales, a los que les une cierta homogeneidad, en base a unas características distintivas: son actividades destinadas a satisfacer nuevas necesidades sociales; se configuran dentro de mercados incompletos o irregula res; tienen un ámbito de producción y prestación territorialmente definido en el espacio local; son intensivos en mano de obra, de lo cual se deriva en muchos casos las bajas tasas de productividad; requieren en su inicio de una organización de la oferta y la demanda en el mercado, impulsada desde instancias públicas;

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muchas de ellas no requieren de especiales requisitos de cualificación; muchos de estos servicios son servicios protegidos, muy diferentes de los servicios tradicio nales -la bolsa, los seguros, la banca, etc.-. La mayor parte de sus actividades se encuadran en un sector diferente de actividad, en un terciario relacional (Laville, 1995), basado en la interacción directa entre prestatario y usuario, lo cual supone estar al abrigo de la competencia internacional. Son áreas de actividad unidas por el hecho de que la experiencia que requieren en muchas ocasiones se refiere más a una serie de capacidades relacionales que a tareas precisas integradas en una profesión cualificada de hecho, lo cual significa necesariamente una demanda de cualificación baja.Al amparo de los NYE (Jouen, 1995b) nacen nuevas profesiones: las profesiones ligadas al apoyo y surgimiento de las iniciativas locales de desarrollo y las ligadas a las nuevas competencias, aquéllas que responden a la exigencia de dominar las nuevas tecnologías y las vinculadas al saber-hacer, a las competencias relacionales, que en muchos casos exigen de la polivalencia.La mayor parte de las actividades contempladas se definen por una rentabilidad baja, especialmente aquellas que se consideran intensivas en mano de obra: los servicios de proximidad, los servicios públicos de mejora de la calidad y el entorno de vida. A pesar de que los NYE se definen a priori en 17 ámbitos, podemos hablar de nuevas áreas de actividad que se están desarrollando en nuestros días y que también responden a la lógica que define a estos NYE. La lista no está cerrada, de hecho en el Documento de la Comisión SEC(96)2061, se señalan como dos nuevos yacimientos el control de la energía y el deporte. Otros ejemplos pudieran ser la agricultura ecológica, la artesanía agroalimentaria o las ONGs. De algunas estimaciones parciales realizadas en torno al potencial de generación de empleo en España de los NYE, se derivan resultados optimistas, siempre y cuando el gasto público se ocupe de hacer solvente la demanda,teniendo en cuenta que “una estimación parcial para el caso español, sitúa el gasto público alrededor de 1.200.000 ptas., por puesto de trabajo creado” (Jiménez, 1996: 52).

5.1 Dimensión y alcance de los Nuevos Yacimientos de Empleo El nuevo enfoque de desarrollo y creación de empleo en el que se integra la filosofía de los NYE podemos definirlo conforme a las siguientes dimensiones: a) La dimensión local. El eje estratégico de actuación de los NYE es el desarrollo de las economías locales, el fomento del desarrollo endógeno, cuyo objetivo es reforzar la capacidad de una zona concreta para buscar de forma autónoma su propia vía de desarrollo de acuerdo con los recursos del territorio, sus singularidades y riquezas. Los NYE se constituyen en fuentes de empleo explotando, para ello, el potencial de la tradición y de la memoria

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colectiva y el de la diversidad o diferenciación competitiva (COM (96) 109). b) El desarrollo de nuevas actividades. Cuando se habla de nuevos empleos se hace referencia a nuevas demandas y nuevas formas de estructuración de la oferta.El término yacimiento se refiere a empleos que están por explotar, que responden a una demanda latente que necesita ser explicitada y que necesitan de la puesta en marcha de una serie de instrumentos que la potencien. No se trata de actividades industriales gobernadas por los criterios tradicionales de producción de las economías de escala y producción de masas, sino que corresponden a nuevas necesidades sociales de consumo, que pueden generar empleos de proximidad. Se trata de una serie de actividades que responden a mercados incompletos, es decir, que pueden dar respuesta a unas necesidades que antes eran satisfechas dentro de la estructura familiar y que ahora requieren para ello salir al mercado. En otros casos las nuevas actividades tienen su base de expansión en los procesos de externalización de actividades por parte de las empresas industriales. Los NYE pueden adoptar diferentes configuraciones. Se mueven entre los servicios mercantiles -prestados por empresas privadas y autofinanciables; servicios de utilidad pública -de interés general-; y los servicios mixtos de utilidad social -en equilibrio precario entre los recursos mercantiles y los no mercantiles, con dificultad de financiación y de interés general. Es a este último tipo de estructuración a la que más se adecúa la lógica de los NYE. Las estrategias de desarrollo endógeno permiten orientar las actividades hacia la tradición generando dos tipos de empleos:los productos locales úni cos en vías de extinción que pertenecen a la memoria colectiva -oficios, conocimientos adquiridos, artesanía-; y los productos artesanales y típicos, con potente diferenciación competitiva y con posibilidades de comercialización. Se trata de nuevos empleos que exigen desarrollar nuevas cualificaciones o recuperar oficios tradicionales y, en la mayor parte de los casos, enriquecerlos mediante nuevas competencias. Se trata de actividades que implican la adopción de nuevas tecnologías para su eficaz desarrollo, especialmente de tecnologías de la información. La novedad de estos empleos se refiere no sólo a su contenido material,sino también y, sobre todo, a su forma de realización. La innovación “supone encontrar nuevas formas de organización productiva, dentro del mercado, pero en cierto sentido, correctoras de ese mismo mercado” (RodríguezPiñeiro, 1995). c) Se apela a la generación de un marco estable de actuación política y social, en el que se consiga la participación pública, de una manera diferente a la

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realizada hasta ahora. Se trata de pavimentar el camino para la descentralización, la cooperación y el partenariado, en un contexto en que el sector público se constituya en animador, acompañante y experimentador de las situaciones. El objetivo último es crear marcos generadores de empleo a medio y largo plazos para garantizar la sostenibilidad de los proyectos. d) En cuanto a los agentes involucrados en el proceso de generación de NYE, destaca el carácter mixto de estas iniciativas. Se trata de combinar las situaciones públicas y las privadas; la empresa y la sociedad civil: en ello reside su fuerza. La cooperación entre diversos y variados agentes sociales es uno de los recursos esenciales para el arranque de los NYE, cuyo liderazgo hay que buscarlo en los territorios involucrados, en las sinergias generadas por las autoridades públicas locales y los interlocutores sociales en cuanto motores del desarrollo; las autoridades comunitarias tienen como papel el apoyo a la circulación de la información y financiero. Por tanto, para crear las condiciones favorables para el despegue de un proceso de desarrollo endógeno y la construcción social de un mercado, ha de concederse un lugar central a relaciones entre crecimiento, participación y responsabilidad de las instancias involucradas en este proceso: el Estado o la administración local, la empresa local y la sociedad civil. El nuevo enfoque de estas iniciativas podría consistir en crear una zona de economía social, nacida del encuentro entre la iniciativa privada y el apoyo público para constituir el esqueleto inicial de las propuestas, definido por una relación de partenariado, de apoyo al nacimiento y consolidación de las iniciativas. La administración local habrá de ocuparse de organizar, en parte, el encuentro de la oferta y la demanda. e) El nuevo enfoque se caracteriza por una nueva organización asociativa intersectorial, con redes de proyectos y de iniciativas, con un compromiso de corresponsabilidad público-privado a largo plazo, un continuum entre las esferas públicas y las domésticas, y una interacción entre las políticas globales y las iniciativas a nivel local. Son muy diferentes las fórmulas que pueden servir como mecanismos tractores de organización de las nuevas actividades: movimiento asociativo y de voluntariado, marcos mutualistas y cooperativos, etc. f) El alcance social de los NYE se refleja en su gran potencial de generación de empleos y en los efectos indirectos derivados de la dinamización de la sociedad local; aunque no siempre generen una rentabilidad económica, es importante el beneficio social que pueden generar en el entorno. La apuesta voluntarista por la solidaridad se manifiesta en el intento de generación de actividades intensivas en mano de obra de empleos orientados a la inserción de los colectivos menos cualificados y desfavorecidos en el merca-

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do de trabajo -jóvenes, mujeres y parados de larga duración-. Por ello, podríamos hablar de los NYE como nichos de inserción que ofrecen la posibilidad, dados los niveles de preparación y competencias requeridas, de integración de colectivos tradicionalmente excluidos del mercado. El objetivo social al que responden es por tanto doble: la creación de nuevos empleos que respondan a nuevas necesidades y la inserción de los desempleados, evitando generar guetos de parados. En este enfoque de creación de empleo se incorporan criterios de rentabilidad social, es decir, se trata de tener en cuenta no sólo la pertinencia económica, sino sobre todo la social, cuando su presencia sea necesaria en una comunidad. Por tanto, este nuevo enfoque de creación de empleo a través de los NYE, responde a una apuesta política en la que se compaginan dos movimientos: ir al encuentro de la oferta y la demanda generando mercados no expuestos a la competencia exterior e ir a la explotación de los recursos y las singularidades locales. En el cuadro que sigue puede observarse una visión más amplia de los puntos que diferencian al modelo tradicional de creación de empleo y al nuevo enfoque.

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CUADRO 3: ENFOQUE TRADICIONAL Y NUEVO ENFOQUE DE CREACIÓN DE EMPLEO. ELEMENTOS CENTRALES

ENFOQUE TRADICIONAL

NUEVO ENFOQUE

PRODUCCIÓN

-Producción fordista y economías de escala. -Expuesta a competencia internacional. -Gran dimensión de empresa. -Rentabilidad económica. -Atención a cantidad. -Atracción de recursos. -Gran incorporación de nuevas tecnologías. -Rentabilidad: búsqueda de alto valor añadido. -Bienes de demanda final y consumo de masas. -Financiación de Banca tradicional. -Exclusividad de la información.

-Especialización flexible y economías de proximidad. -Marco de competencia local. -Pymes. -Rentabilidad económica y social. -Cuidado a la calidad. -Optimización de recursos locales. -Intensivos en mano de obra. -Baja productividad de los servicios. -Servicios para nuevas necesidades. -Banca solidaria y ahorro local. -Cooperación y transmisión de experiencias.

ORGANIZACIÓN

-Organización sectorial rígida. -Políticas pasivas y a determinados colectivos. -Discontinuidad en apoyo a proyectos. -Separación de esfera doméstica y profesional. -Separación instancias públicas y privadas. -Estímulo a la competencia y efecto imitación. -Separación políticas globales e iniciativas locales. -Fórmulas jurídicas tradicionales y rígidas. -Rigidez de la jornada de trabajo. -Predominio del empleo.

-Organización asociativa intersectorial, redes–proyectos. -Políticas activas de creación de empleos. -Compromiso público-privado de sostenibilidad. -Servicios de capital relacional, reconciliación de esferas. -Carácter mixto. -Cooperación inter-regional,innovación. -Coordinación políticas globales y locales. -Nuevas fórmulas, economía social. -Flexibilidad de la jornada de trabajo. -Prioridad de integración del parado.

FUNCIÓN GESTIÓN LOCAL

-Individualidad. -Gestión -Intervención -Normalización. -Solapamiento de competencias. -Estructura jerárquica.

-Comunidad y vínculo social. -Fomento y animación. -Estímulo y participación -Experimentación. -Implicación en proyecto común. -Solidaridad geográfica horizontal.

COMPETENCIAS Y EMPLEOS

-Sector industrial. -Acaparación nuevas tecnologías. -Alta cualificación. -Destrezas transferibles geográficamente. -Fórmulas rígidas de contratación laboral. -Separación asistencia/empleo. -Especialización.

-Sector servicios. -Transferencias de tecnologías e información. -Saber-hacer. -Anclaje en la tradición. -Heterogeneidad e innovación en marco de contratación. -Vinculación protección social y empleo. -Polivalencia.

Fuente: Elaboración propia.

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Si hay algo que defina la naturaleza específica de los NYE, es su metodología de prospección. Los NYE demandan una metodología de análisis, intervención y evaluación propia, que parte de los procesos de desarrollo local, pero que supone un nuevo enfoque integrado específico y una nueva ingeniería de combinación de los procesos sociales y económicos en el entorno más cercano, con una serie de denominadores comunes o criterios mínimos de actuación. El método de prospección y promoción de empleo pone el acento en descubrir actividades económicas susceptibles de crear empleo, a través de la detección de necesidades no satisfechas y de demandas a ser satisfechas a través de un nuevo mercado. Es un enfoque inductivo y sociológico que intenta reconstruir un mercado potencial de actividades y nuevos empleos a partir del descubrimiento de los cambios acaecidos en un entorno determinado, para luego imaginar la forma de dar respuesta a estas nuevas necesidades de acuerdo con las singularidades y tradiciones de cada zona, para lo cual se han de aplicar métodos específicos para cada situación.Resulta de interés también el análisis de los cambios en el fomento del consumo o del gasto de los potenciales demandantes.

5.2 Obstáculos de carácter general y estructurales al desarrollo de los NYE A pesar del gran potencial de desarrollo de los NYE, éstos parecen encontrar numerosos obstáculos a la hora de encontrar una vía de desarrollo. Las principales carencias encontradas son, por un lado, de carácter estructural y, por otro lado, se refieren a la organización de la oferta y la demanda: 1) Obstáculos vinculados a la organización e intervención de las autoridades públicas puesto que éstas no han dedicado su esfuerzo a movilizar y estimular una política de organización intersectorial y de confluencia de proyectos públicos y privados por desconocimiento y falta de voluntad. Hasta estos últimos años, las autoridades nacionales no han permitido la generación de un entorno descentralizado para la mejor y más adecuada gestión de los proyectos locales, sino que han priorizado una organización demasiado vertical y sectorial de las administraciones públicas, lo cual supone la ausencia de recursos suficientes y competencias muy parceladas funcional y territorialmente a la hora de potenciar nuevas iniciativas. La financiación pública queda en muchas ocasiones demasiado corta para propiciar un apoyo a largo o medio plazo de proyectos de desarrollo local y de carácter integral. Entre las políticas de empleo, predominan las de carácter pasivo que apenas inciden en la mejora de oportunidades para el empleo de los desempleados. 2) Obstáculos relacionados con la formación y la cualificación profesionales. Entre los desafíos a los que se enfrentan los sistemas de educación en la

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U.E. se encuentran el reconocimiento de nuevas cualificaciones para nuevas profesiones, el déficit formativo en determinados ámbitos como el sociocultural, la exigencia de recualificación y reconversión profesional, el reconocimiento de las habilidades adquiridas con la experiencia en los puestos de trabajo, la organización de los dispositivos de formación profesional sectorial, etc. 3) Obstáculos jurídicos y reglamentarios, referidos a la presencia de fronteras que delimitan los ámbitos públicos y privados y obstaculizan el desarrollo de nuevas iniciativas según el modelo propuesto de los NYE, para cuya solución sería necesario introducir elementos de flexibilidad. Los regímenes jurídicos son a menudo discriminatorios para las nuevas iniciativas a falta de un estatuto jurídico adaptado a las organizaciones nacidas bajo fórmulas diferentes a las tradicionales -asociación entre el sector privado y el público, fórmulas de economía social-.

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