LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA Miguel José Izu Belloso Doctor en Derecho A pesar de la diversidad de regímenes de la Administración local en los países europeos, todos ellos comparten similares problemas. Una de las principales cuestiones a debate es la búsqueda de un mapa local que atienda simultáneamente a dos exigencias contradictorias: la eficiencia económica en la prestación de los servicios públicos locales, que tiende a reclamar municipios más grandes, y la democracia y la participación que requieren acercar los centros de decisión a la ciudadanía. Se han puesto en marcha diferentes soluciones en los distintos países: políticas de fusión para reducir el número de municipios, la cooperación intermunicipal, la creación de niveles regionales o inframunicipales. No existe la fórmula perfecta, la solución depende de las circunstancias de cada país. I. PRECISIONES TERMINOLÓGICAS. La cuestión del mapa local, la planta municipal o la estructura de la Administración local, como se prefiera denominar, resurge periódicamente en el debate político y jurídico ya que, en realidad, nunca ha quedado ni probablemente quede definitivamente resuelta. En estos últimos meses en España, a consecuencia de la crisis económica que nos azota como a todos los países del mundo, se pone de nuevo sobre la mesa como una de las muchas fórmulas para reducir o ajustar el gasto público la necesidad de la simplificación administrativa y, en especial, la reducción del número de municipios o la conveniencia de la supresión de las diputaciones provinciales e, incluso, alguna voz se oye en torno al excesivo número de comunidades autónomas existentes en nuestro país. Hemos de avanzar que no se trata en absoluto de un problema específico y exclusivo de España. Al contrario, como veremos, es una cuestión viva y candente en toda Europa a la que se han dado y se tratan de dar diversas respuestas cuyo análisis, necesariamente somero por la magnitud de la materia, es el objeto principal de estas líneas. Pero para entrar en dicho análisis resulta conveniente hacer algunas precisiones terminológicas previas. Resumen de la ponencia expuesta el 15 de julio de 2011 en el curso de verano de la Universidad de Cantabria “MUNICIPIO Y MUNICIPALISMO EN LA ESPAÑA DEL SIGLO XXI”.

LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA 1. ¿Qué es Europa? Aunque parezca una obviedad no necesitada de aclaración, procede concretar a qué nos referimos cuando hablamos de Europa. En sentido puramente geográfico Europa es el continente que convencionalmente queda delimitado hacia el norte y el oeste por el océano Atlántico, hacia el sur por el mar Mediterráneo y la cordillera del Cáucaso y hacia el este por los montes Urales. En tal sentido comprende 46 países (léase estados soberanos1), aunque alguno de ellos no en la totalidad de su territorio. Pero en sentido político o jurídico, que es el que nos interesa aquí, rara vez nos referimos a esa Europa. Usualmente la Europa política es la del Consejo de Europa, organización que comprende 47 países, todos los del continente europeo salvo Bielorrusia (no por razones geográficas sino políticas, no alcanzar el estándar mínimo de democracia exigible para su admisión) y la Ciudad del Vaticano, más algunos que si bien en estricto sentido geográfico no se sitúan en el continente europeo se entiende que están vinculados histórica y culturalmente a él (Malta, Chipre y Armenia). Hemos de tener en cuenta que en todos los casos se considera integrada la totalidad del territorio aunque parte del mismo no se encuentre geográficamente enclavado en el continente europeo (Ceuta y Melilla y las islas Canarias en el caso de España, Groenlandia en el caso de Dinamarca, los departamentos de ultramar en el caso de Francia, etc.), o incluso aunque la mayor parte de su territorio esté enclavado en Asia (los casos de Rusia, Turquía o Azerbaiyán). La pertenencia al Consejo de Europa resulta relevante si tenemos en cuenta que la misma determina la aplicación de la Convención Europea de Derechos Humanos bajo la jurisdicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos con sede en Estrasburgo y, en lo que aquí más interesa, que aunque no es condición para la adhesión 45 de sus miembros han ratificado la Carta Europea de la Autonomía Local (todos menos San Marino y Mónaco por la razón obvia de su minúsculo tamaño). Pero, aunque no resulte exacto, estamos también acostumbrados a decir “Europa” para referirnos a la Unión Europea, la organización que agrupa a 27 países del continente con el propósito de conseguir una integración política y económica mucho más intensa que la del Consejo de Europa o la de cualquier otra organización 1

No contamos entre ellos a Kosovo ya que todavía no ha sido reconocida su independencia de Serbia por muchos estados, entre ellos España, y no ha sido admitido en organizaciones internacionales como las Naciones Unidas.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA internacional. En este trabajo nos vamos a referir sobre todo al ámbito de la Unión Europea por un motivo simplemente práctico, el de que como consecuencia de sus políticas e instituciones resulta sencillo obtener datos comparables de sus miembros mientras que con frecuencia existen obstáculos casi insuperables para obtener información adecuada de otros países que no son miembros de la Unión Europea. En todo caso, buena parte de lo que digamos probablemente resulte de aplicación también al resto de los países europeos. 2. ¿Qué es Administración local? Tampoco resulta fácil ofrecer una definición de Administración local que pueda aplicarse con carácter general a todos los países europeos. Si atendemos a los artículos 3 y 4 de la Carta Europea de la Autonomía Local podemos deducir que está compuesta por entidades territoriales que gozan del derecho y de la capacidad efectiva de ordenar y gestionar una parte de los asuntos públicos bajo su propia responsabilidad y en beneficio de sus habitantes a través de órganos colegiados integrados por miembros elegidos por sufragio universal. Son las autoridades más cercanas a los ciudadanos y se diferencian por ello de otras autoridades centrales o regionales. La aplicación del principio de subsidiariedad que se contiene en el art. 4.3 suele conducir a que la Administración local es la que presta a sus vecinos los servicios públicos más básicos. En suma, podemos decir que la Administración local se caracteriza por las notas de proximidad al ciudadano, autonomía y subsidiariedad. Pero establecer exactamente cuáles son las entidades que pertenecen a esta categoría no es fácil. La propia Carta en su art. 13 tiene la previsión de disponer que los estados en el momento de depositar los instrumentos de ratificación pueden designar las categorías de entidades locales y regionales a las que quieren limitar su campo de aplicación o que quieren excluir del mismo. Aquí nos encontramos con una cierta indefinición: el art. 4 considera que las autoridades regionales son algo distinto de las autoridades locales, pero el art. 13 considera que pueden formar parte también de las entidades a las que resulta aplicable la Carta. Si comparamos los niveles administrativos existentes en los diversos países europeos comprobamos que en la mayoría de ellos, salvo los de pequeñas dimensiones, [3]

LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA suelen existir tres: a) el nivel central, nacional o estatal, b) el nivel regional y c) el nivel local. Pero si observamos con atención veremos que en algunos países se considera que son tres niveles de naturaleza distinta, así, por ejemplo, en España, donde quedan perfectamente definidas las Administraciones estatal, autonómica y local (teniendo el carácter de entidades locales, según el instrumento de ratificación de la Carta2, las mencionadas en los arts. 140 y 141 de la Constitución: municipios, provincias, islas y otras agrupaciones de municipios diferentes de la provincia reconocidas por la legislación de régimen local), mientras que en otros países se considera que los entes regionales y locales comparten la misma naturaleza, como en el caso de Francia donde las regiones, los departamentos y los municipios tienen, junto a otras entidades reconocidas por la ley, igual carácter de collectivités territoriales (art. 72 de la Constitución francesa). Ello nos obliga a clarificar el concepto de región, un término abundantemente utilizado en la Unión Europea pero no siempre con el mismo significado. 3. ¿Qué son regiones?

A. El Comité de las Regiones. El Comité de la Regiones está previsto en el artículo 13.4 del Tratado de la Unión Europea como órgano que ejercerá funciones consultivas y de asistencia del Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en su art. 300 señala que estará compuesto por representantes titulares de un mandato electoral en un ente regional o local o que tengan responsabilidad política ante una asamblea elegida, y su art. 305 señala que su número de miembros no excederá de trescientos cincuenta y que su composición será establecida por decisión unánime del Consejo, el cual adoptará la lista de miembros y suplentes para un período de cinco años de conformidad con las propuestas presentadas por cada estado miembro. En la actualidad está compuesto por 344 miembros. Como se desprende de estas disposiciones, en realidad se trata de un órgano de representantes regionales y locales similar al Congreso de Poderes Regionales y Locales

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Instrumento de 20 de enero de 1988, BOE nº 47, de 24 de febrero de 1989.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA del Consejo de Europa3. Sirva de ejemplo que por España acuden al Comité de las Regiones 21 miembros: 17 por las comunidades autónomas, uno por cada una de ellas, y otros cuatro propuestos por la Federación Española de Municipios y Provincias. En otros países miembros también hay representantes regionales y locales, y en otros solamente locales al carecer de ámbito regional. Pero entre los representantes regionales los hay de dos tipos: los que provienen de países donde existen regiones dotadas de autonomía política, que se hace visible principalmente a través de la existencia de una asamblea legislativa, y los que provienen de países donde no existen tales regiones y bajo esa denominación se cobijan simplemente un determinado nivel de entes locales. Es por ello que se han creado la Conferencia de Asambleas Legislativas Regionales (CALRE), con 74 miembros, y la Red de Regiones con Poder Legislativo (REGLEG), órganos de encuentro no oficiales donde se reúnen representantes de esas regiones cuyas preocupaciones y aspiraciones en ocasiones son distintas a las de los representantes locales con los cuales comparten asiento en el Comité de las Regiones4.

B. Las regiones de Eurostat. Eurostat, el organismo de la Unión Europea encargado de la estadística bajo la dependencia de la Comisión, suele utilizar muy habitualmente un mapa de 271 regiones europeas a las que en ocasiones añade otras 32 regiones de cinco países candidatos al ingreso5 y 15 regiones de tres países de la EFTA6. Este mapa regional suele ser abundantemente utilizado en la aplicación de las políticas comunitarias europeas, por ejemplo, para la distribución de los Fondos de Desarrollo Regional. 3

Se trata también de un órgano consultivo creado en 1957 y regulado en la actualidad por la Carta y la Resolución que la desarrolla del Comité de Ministros del Consejo de Europa adoptadas el 19 de enero de 2011. Consta de 636 miembros repartidos en dos cámaras, una de poderes regionales y otra de poderes locales, con miembros designados por los estados con criterios de equilibrio geográfico, de entidades regionales y locales, de grupos políticos y de sexos. La delegación de España está compuesta por seis alcaldes que forman parte de la cámara de poderes locales, más otros tantos suplentes, y por seis diputados de asambleas autonómicas que forman parte de la cámara de poderes regionales, más sus suplentes. El número de miembros de cada delegación nacional varía en función de la población, entre los 18 de Rusia, Alemania o Francia y los 2 de Liechtenstein o Mónaco. 4 Suelen formar parte de esos organismos Länder alemanes y austriacos, regiones belgas, italianas y portuguesas (Azores y Madeira), comunidades autónomas españolas y países del Reino Unido (Gales, Escocia, Irlanda del Norte). 5 Croacia, Islandia, Montenegro, Macedonia y Turquía. 6 La Asociación Europea de Libre Comercio o European Free Trade Area reúne, además de a Islandia, a Liechtenstein, Noruega y Suiza y mantiene diversos acuerdos con la Unión Europea. Estos países, excepto Suiza, junto a los de la Unión Europea configuran el Espacio Económico Europeo.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA Hemos de precisar que esas regiones constituyen únicamente el Nivel 2 de la Nomenclature d’Unités Territoriales Statistiques o NUTS, nomenclatura de unidades territoriales estadísticas que comprende tres niveles sucesivos: -

NUTS 1: entidades de entre 3 y 7 millones de habitantes (un total de 97)

-

NUTS 2: entidades de entre 800.000 habitantes y 3 millones de habitantes (un total de 271).

-

NUTS 3: entidades de entre 150.000 y 800.000 habitantes (un total de 1.303). Sin embargo, estas dimensiones son orientativas ya que en la práctica las

unidades se tratan de acomodar a las circunscripciones políticas o administrativas de los países miembros aunque no alcancen la población señalada. En particular, en España las NUTS 1 son agrupaciones de comunidades autónomas7, las NUTS 2 coinciden con las 19 comunidades y ciudades autónomas y las NUTS 3 con las provincias, salvo en los dos archipiélagos que coinciden con las islas. Adicionalmente, se han establecido las Local Administrative Units o LAU, unidades administrativas locales que cuentan con dos niveles: LAU 2 que normalmente es equivalente al municipio y LAU 1, que no existe en todos los países (por ejemplo, no existe en España), y equivale a un nivel supramunicipal. No obstante, no siempre se produce esa equivalencia, en algunos casos el municipio se ubica como LAU 1 mientras que como LAU 2 se ubican entidades inframunicipales8. Eurostat ha establecido un cuadro de equivalencias entre las unidades estadísticas y las estructuras administrativas de los estados miembros (cuadro 1). De su examen se deduce la enorme diversidad de esas estructuras. Mientras que en unos países existen cinco niveles de organización administrativa equivalentes a los cinco niveles estadísticos, en otros existen solo dos o tres; en muchos casos las unidades estadísticas no tienen equivalente administrativo y se crean específicamente por agrupación de unidades administrativas (como las NUTS 1 en España). En lo que aquí más interesa, en 7

Son las siguientes: 1. Noroeste: Asturias, Cantabria y Galicia; 2. Noreste: Aragón, La Rioja, Navarra y País Vasco; 3. Madrid; 4. Centro: Castilla-La Mancha, Castilla y León y Extremadura; 5. Este: Cataluña, Comunidad Valenciana e Islas Baleares; 6. Sur: Andalucía, Ceuta, Melilla y Murcia; 7. Canarias. 8 Es el caso, por ejemplo, de Portugal, donde LAU 1 es el concelho (municipio) y LAU 2 la freguesía (parroquia).

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA unos casos las entidades locales están encuadradas como LAU pero en otros muchos también como NUTS, como en el caso de España, ya que las provincias e islas se encuadran como NUTS 3, o el de Francia, donde las regiones son NUTS 2 y los departamentos son NUTS 3.

País Alemania

Bélgica Bulgaria

NUTS 1 Estados federados Grupos de estados federados Regiones Regiones

Chipre Dinamarca Eslovaquia Eslovenia

-

España

Agrupación de CCAA Continente + Islas Åland Zonas de Estudio y Desarrollo del Territorio + Departamentos de Ultramar (en conjunto) Grupos de desarrollo regional Áreas

Comunidades autónomas Áreas

Hungría

Grandes regiones estadísticas

Irlanda

-

Regiones planificación y estadística Regiones NUTS

Italia Letonia

Grupos de regiones -

Lituania

Austria

Estonia Finlandia Francia

Grecia Holanda

NUTS 2 Regiones

NUTS 3 Distritos

LAU 1 Condados

LAU 2 Municipios

Estados federados

Distritos

-

Municipios

Provincias Regiones de planificación Regiones Provincias Regiones

Distritos Provincias

Municipios

Municipios Parroquias

Áreas Condados Regiones estadísticas Provincias + Islas

Provincias Municipios Distritos Unidades administrativas -

Municipios Parroquias Municipios Municipios Municipios

Regiones

Condados Subregiones

Municipios Municipios

Regiones + Departamentos de Ultramar (por separado)

Departamentos

Cantones

Municipios

Regiones

Prefecturas

Municipios

Parroquias, distritos

Provincias

Regiones de desarrollo Condados + Budapest

-

Municipios

Subregiones estadísticas

Municipios

Regiones de Condados, autoridad regional municipios

Distritos electorales

Regiones

Provincias

-

Municipios

-

Regiones

Distritos

-

-

Condados

Municipios

Luxemburgo Malta Polonia Portugal

Regiones Continente + Regiones autónomas

Islas Subregiones Grupos de municipios

Cantones Distritos Condados Municipios

Reino Unido

Regiones; países

Autoridades unitarias o distritos, o grupos de ellos

Distritos, autoridades individuales

Barrios, o partes de ellos

República Checa Rumanía

Territorio Macrorregiones

Voivodatos Comisiones de coordinación económica + Regiones autón. Condados; Inner and Outer London; grupos de autoridades unitarias Áreas Regiones

Condados, municipios, parroquias Parroquias, barrios Municipios Consejos Municipios Parroquias

Distritos -

Suecia

Grupos de áreas

Áreas

Regiones Condados + Bucarest Condados

Municipios Comunidades, municipios Municipios

-

CUADRO 1. CORRESPONDENCIA NUTS-ESTRUCTURAS NACIONALES. Fuente: Eurostat, traducción propia.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA En suma, la delimitación entre entes locales y entes regionales es complicada y variable. Por el contrario, en todos los países es identificable como entidad local básica el municipio (o un ente equivalente aunque tenga otra denominación), y en ese ámbito es principalmente en el que caben las comparaciones.

II. LOS PROBLEMAS ESTRUCTURALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL. Es lugar común en la mayor parte de los países europeos el lamento por la fragmentación municipal. Existen demasiadas entidades locales y, además, son demasiado pequeñas, tanto en cuanto a población como a superficie. Las consecuencias de ello son también conocidas: la incapacidad de gestión de sus competencias, la insuficiencia de recursos para afrontar sus obligaciones y, en suma, la ausencia de una autonomía local real ya que si bien se les reconoce el derecho a ella la capacidad efectiva brilla por su ausencia para la mayoría de las entidades locales por su pequeño tamaño. En buena medida esta fragmentación proviene de la decisión adoptada por la Asamblea Nacional francesa el 12 de noviembre de 1789 para que se creara una municipalidad “dans chaque ville, bourg, paroisse ou communauté de champagne” según las ideas de Mirabeau, la opción del “pequeño municipio” frente al “gran municipio” con un mínimo de población defendido por Condorcet y Sieyès, que llevó a la creación de 44.000 municipios en Francia. La influencia del modelo revolucionario francés en buena parte de Europa continental extendió el problema. En España fue recogido por el artículo 310 de la Constitución de 1812, “se pondrá ayuntamiento en los pueblos que no le tengan, y en que convenga que haya, no pudiendo dejar de haberle en los que por sí o con su comarca lleguen a mil almas”, y puesto en práctica una vez consolidado el régimen liberal por el “Arreglo provisional de los ayuntamientos del Reino” aprobado por Real Decreto de 23 de julio de 1835 que establecía el número de vecinos necesario para tener ayuntamiento en cien9, aunque 9

Téngase en cuenta que vecino no equivalía en la época a habitante sino a cabeza de familia; se suele estimar que cada unidad familiar representaba 4 ó 5 habitantes.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA preveía que los ya existentes en localidades de menor población se mantendrían y que en zonas de población dispersa se marcaría un territorio como máximo de cuatro leguas en cuadro10 y de hasta 500 vecinos; la “Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias” de 3 de febrero de 1823 puesta de nuevo en vigor por Real Decreto de 15 de octubre de 1836 confiaba al criterio de las diputaciones el establecer ayuntamientos en los pueblos que conviniera, incluso por debajo de las mil almas de la Constitución de 1812 o de los 50 vecinos que se tomaba como número expresivo de la “cortedad” de la población a efectos de iniciar un expediente de agregación. La aplicación de tales normas dio lugar a la existencia de unos 11.500 municipios en 1842. No obstante, hemos de tener en cuenta que dentro de la Unión Europea hay grandes diferencias. Si analizamos los cuadros 2 y 3, en las páginas siguientes, comprobamos que hay algunos países que cuentan con municipios de tamaño considerable. En buena medida, como veremos enseguida, son aquellos que se han mantenido ajenos a la influencia francesa (Reino Unido, Irlanda), los que hicieron una adaptación particular de ella (Portugal) o los que en las últimas décadas han emprendido reformas más o menos radicales del mapa local (Dinamarca, Suecia, Lituania, Grecia). Pero la media europea, tanto en cuanto a población como a superficie de los municipios, resulta bastante baja y ello porque no solo los países pequeños suelen contar con municipios reducidos sino porque algunos países grandes también cuentan con unas medias muy bajas: Francia, España, Italia, Alemania. Que la media de población por municipio sea baja, como los 5.666 habitantes de España, implica otro dato que debe resaltarse: que la mayor parte de los municipios cuentan con una población realmente escasa. Frente a los más de tres millones de habitantes de Madrid, los casi dos millones de Barcelona o los más de 250.000 habitantes de las siguientes quince ciudades más pobladas, hay casi 6.800 localidades con menos de 5.000 habitantes, de ellas más de 4.800 que no llegan a los 1.000 habitantes y, en fin, unos 3.800 municipios que no llegan a los 500 habitantes y más de 1.000 que ni siquiera alcanzan el centenar de vecinos. Panorama similar ofrecen otros países.

10

La legua castellana equivalía a 5,57 km.; cuatro leguas en cuadro debe entenderse como cuatro leguas cuadradas, es decir, 124,22 km2.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA País

Nº municipios

Reino Unido Irlanda Dinamarca Lituania Holanda Grecia Portugal Suecia Bulgaria Letonia Bélgica Polonia Finlandia Eslovenia Italia Rumanía Alemania Malta Estonia España Unión Europea Luxemburgo Austria Hungría Eslovaquia Francia República Checa Chipre

Población

406 34 99 60 443 325 308 290 264 118 589 2.478 416 210 8.101 3.174 12.379 68 227 8.116 90.203 116 2.357 3.152 2.928 36.683 6.249 613

62.008.048 4.467.854 5.534.738 3.329.039 16.574.989 11.305.118 10.637.713 9.340.682 7.563.710 2.248.374 10.839.905 38.167.329 5.351.427 2.046.976 60.340.328 21.462.186 81.802.257 412.970 1.340.127 45.989.016 501.103.425 502.066 8.375.290 10.014.324 5.424.925 64.714.074 10.506.813 803.147

Habitantes / municipio 152.729 131.407 55.906 55.484 37.415 34.785 34.538 32.209 28.650 19.054 18.404 15.402 12.864 9.748 7.449 6.762 6.608 6.073 5.904 5.666 5.555 4.328 3.553 3.177 1.853 1.764 1.681 1.310

CUADRO 2. TAMAÑO DE LOS MUNICIPIOS DE LA UNIÓN EUROPEA POR POBLACIÓN. Fuente: elaboración propia sobre datos de Eurostat. Las cifras de población se refieren a 2009.

Algo similar sucede en cuanto a la superficie, la media es baja pero las diferencias son importantes. Señalemos que en Francia, con una extensión media por municipio de 17,25 km2, hallamos desde los 18.360 km2 de Maripasoula (un municipio de Guayana ubicado en una zona amazónica poco poblada), pasando por los 759 km2 de Arles (el municipio más grande del hexágono) hasta los 0,0376 km2 de Castelmoron d’Albret. Algo similar sucede en España; los 62,23 km2 de media abarcan desde los 1.750,33 km2 de Cáceres (sólo algo más pequeño que la provincia de Guipúzcoa) hasta los 0,0306 km2 del municipio valenciano de Emperador. Por ofrecer una comparación gráfica, los términos municipales de Castelmoron d’Albret y de Emperador equivalen apenas a la extensión de un estadio de fútbol. Casi 800 municipios españoles tienen una superficie menor de 10 km2, unos 2.900 no llegan a los 50 km2 y sólo 2.300 superan la media de 62,20 km2.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA País

Nº municipios

Irlanda Suecia Lituania Finlandia Reino Unido Letonia Dinamarca Bulgaria Grecia Portugal Estonia Polonia Eslovenia Holanda Rumanía España Bélgica Unión Europea Italia Austria Hungría Alemania Luxemburgo Francia Eslovaquia Chipre República Checa Malta

Superficie km

34 290 60 416 406 118 99 264 325 308 227 2.478 210 443 3.174 8.116 589 90.203 8.101 2.357 3.152 12.379 116 36.683 2.928 613 6.249 68

2

70.273 449.964 65.303 338.145 244.829 64.589 43.094 111.910 131.957 92.391 45.226 312.683 20.273 41.526 238.391 504.782 30.528 3.780.992 301.318 83.871 93.030 356.854 2.586 632 759 49.037 9.250 78.866 316

2

Media km / municipio 2.066,85 1.551,60 1.088,38 812,85 603,03 547,36 435,29 423,90 406,02 299,97 199,23 126,18 96,54 93,74 75,11 62,20 51,83 41,92 37,20 35,58 29,51 28,83 22,29 17,25 16,75 15,09 12,62 4,65

CUADRO 3. TAMAÑO DE LOS MUNICIPIOS DE LA UNIÓN EUROPEA POR SUPERFICIE. Fuente: elaboración propia sobre datos de Eurostat.

Ante esa situación de fragmentación y minifundismo municipal todos los países europeos en las últimas décadas han emprendido diversas reformas con el propósito de intentar mejorar la capacidad de gestión de las entidades locales, la eficiencia y la calidad de los servicios públicos que prestan. Siguiendo a VANDELLI podemos resumir las soluciones que se han adoptado como sigue: a) Soluciones orgánicas: se trata de modificar la planta municipal reduciendo el número de municipios y aumentando su tamaño. En unos casos eso se consigue promoviendo la fusión voluntaria de los municipios, en otros estableciendo fusiones forzosas o incluso mediante la elaboración de un nuevo mapa local al completo. b) Soluciones funcionales: no se trata de actuar sobre el número y tamaño de los municipios, que en principio pueden mantenerse sin cambios, sino en atribuir el

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA ejercicio de sus funciones (algunas de ellas o incluso todas) a un nivel administrativo superior con mejor capacidad, lo cual puede conseguirse: a’) Mediante la cooperación y asociación intermunicipal. b’) Mediante entes supramunicipales. Hecha esta distinción teórica, hemos de advertir que pocas veces se produce la adopción de unas soluciones independientemente de otras. En la práctica, se suelen combinar soluciones orgánicas y funcionales en diversos grados. III. LAS SOLUCIONES FUNCIONALES. 1. Francia. El país que más claramente representa la orientación hacia soluciones funcionales es Francia. Se ha mantenido fiel a los principios de democracia descentralizada y uniformidad del régimen local: todo núcleo de población al margen de su tamaño ha de constituir un municipio (commune) y sus vecinos tienen el derecho de elegir a sus propios representantes, un alcalde (maire) y un consejo municipal (conseil municipal). Es por ello tradicional la resistencia a la disminución forzosa de municipios cuyo número se mantiene realmente elevado. Los actuales 36.683 municipios se distribuyen en 101 departamentos (existen a nivel intermedio también los cantones y los distritos –arrondissements- que no constituyen entes locales sino solamente circunscripciones administrativas, electorales y estadísticas) que cuentan con su respectivo consejo general cuyo presidente, en virtud del principio de autonomía local que se ha ido consolidando a lo largo del siglo XX, ha desplazado como cabeza de la entidad local el tradicional papel del prefecto, que se mantiene solo como autoridad estatal. A partir de 1972 se crearon 27 regiones, cada una de las cuales agrupa a varios departamentos, inicialmente como demarcación estatal y desde 1982 como ente local o collectivité territorial. Cuentan con un presidente y un consejo regional electivos a su frente y diversas competencias sobre infraestructuras, ordenación del territorio, desarrollo económico, educación, investigación y transporte público.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA El principal remedio al pequeño tamaño y limitación de la capacidad de los municipios viene constituido por los Establecimientos Públicos de Cooperación Intercomunal (EPCI) que se han ido creando desde fines del siglo XIX y que en la actualidad agrupan al 93 % de los municipios franceses. Se clasifican en dos categorías: a) EPCI sin fiscalidad propia, se nutren de las aportaciones de los municipios para sostener los servicios comunes y fueron los primeros que se crearon. A su vez se distinguen tres tipos: a’) Sindicato intercomunal de vocación única, constituido para gestionar en común un único servicio, en la actualidad existen 11.179 de estas agrupaciones; b’) Sindicato intercomunal de vocación múltiple, que gestiona varios servicios municipales, en la actualidad existen 1.445; c’) Sindicato mixto, que agrupa no sólo a municipios sino también a otras entidades públicas o privadas, en la actualidad existen 3.054. b) EPCI con fiscalidad propia, tienen la capacidad de recaudar directamente los ingresos tributarios necesarios para la gestión de los servicios municipales agrupados. Suponen la evolución de los anteriores y la tendencia es que los vayan sustituyendo progresivamente. A su vez existen varios tipos de estos establecimientos: a’) Comunidad urbana, agrupan a municipios en áreas que cuentan con más de 500.000 habitantes, existen actualmente 16; b’) Comunidad de aglomeración, en áreas con más de 50.000 habitantes, existen actualmente 174; c’) Comunidad de municipios, en el resto de zonas con menor población, es decir, principalmente áreas rurales, existiendo actualmente 2.406; d’) Sindicato de nueva aglomeración, es una categoría con vocación a extinguir, existen únicamente 5 en zonas de nuevos desarrollos urbanos. En los últimos años se han abordado varias iniciativas para la reforma estructural de la Administración local, la última por la reciente Ley 2010/1563, de 16 de diciembre de 2010, de reforma de las colectividades territoriales, dirigidas en lo que aquí interesa a los siguientes objetivos: A. Simplificar la organización territorial en torno a dos polos, el de departamento-región y el municipal-intermunicipal (commune-intercommunalité). En cuanto al primero de ellos se prevé la posible fusión de regiones y de departamentos – incluso la creación de regiones monodepartamentales con unificación de sus [ 13 ]

LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA instituciones- y la reordenación de sus competencias, en el segundo establecer una nueva categoría de EPCI, las metrópolis, y facilitar la fusión de los entes locales fomentando en especial los EPCI con fiscalidad propia. En todo caso, estas reformas priman el principio de voluntariedad y han de ser objeto de desarrollo por diversas disposiciones legales y reglamentarias en los próximos años. Por otro lado, se elimina la posibilidad de crear nuevos países (pays), una modalidad de asociación de municipios y EPCI sin carácter de entidad local establecida en 1995 con fines de desarrollo económico y social y de ordenación territorial, aunque los 371 países creados por el momento subsisten. B. Reducción de cargos electivos; los consejeros generales (que forman el consejo de cada departamento) y los consejeros regionales (de cada región) son sustituidos por los consejeros territoriales, de elección única y que formarán parte tanto del consejo departamental como del regional que correspondan. 2. España. Desde principios del siglo XIX España ha seguido el modelo francés de régimen local, aunque su desarrollo con el transcurso del tiempo ha ido estableciendo algunas peculiaridades propias. Como ya hemos dicho, desde 1835 se establece el mismo principio de que cada núcleo de población debe de contar con su propio ayuntamiento aunque en algunas zonas, sobre todo Asturias y Galicia, debido al carácter disperso del poblamiento se crearon municipios más extensos agrupando a varios núcleos. A imagen y semejanza del departamento francés en 1833 se crean las provincias (inicialmente 49 que en 1927 quedan fijadas en 50 con la división de Canarias en dos)11, si bien de 11

Debe advertirse que a partir de 1958 el régimen franquista intentó evitar el proceso de descolonización que le exigía la ONU mediante la maniobra de otorgar el rango de provincias a las colonias africanas. Por Decreto de 10 de enero de 1958 se reorganiza el Gobierno General del África Occidental Española creando las provincias de Ifni y de Sahara español y por Ley 46/1959, de 30 de julio, los territorios españoles de Guinea adoptaron oficialmente la denominación de Región Ecuatorial Española que se organizaba en dos provincias, Fernando Poo y Río Muni, que desaparecieron con la independencia de la República de Guinea Ecuatorial otorgada el 12 de octubre de 1968. La provincia de Ifni desaparece a consecuencia del Tratado de Fez de 4 de enero de 1969 de retrocesión del territorio a Marruecos. Mediante Ley de 19 de abril de 1961 se regularon las bases del ordenamiento jurídico de la provincia del Sahara en sus regímenes municipal y provincial y cuya exposición de motivos comparaba las peculiaridades de orden social y jurídico del Sahara con las "variedades económico-forales" del régimen provincial en Navarra y Álava o con "la especial configuración de los Cabildos Insulares"; otra Ley de

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA mayor tamaño medio y con mayor respeto a las divisiones históricas anteriores, y a su frente se coloca a las diputaciones provinciales (equivalentes al consejo general francés) presididas por el jefe político o gobernador civil (trasunto del prefecto). Las diputaciones, que progresivamente consiguen sustraerse de la dependencia del gobernador civil y ver reconocida su autonomía, tienen atribuida además de la gestión de los intereses provinciales diversas funciones de tutela sobre los municipios así como el apoyo a los ayuntamientos y la prestación sustitutoria de los servicios municipales. En las islas Canarias, sin embargo, se establece a partir de 1912 un régimen particular con un órgano supramunicipal, el cabildo insular, que ejerce un papel similar al de las diputaciones en cada isla; un régimen similar se aplica desde 1978 en Baleares con los consejos insulares. Dadas las limitaciones de los ayuntamientos para el ejercicio de sus funciones por el reducido tamaño de los municipios la Ley Municipal de 1870 previó en su art. 75 la creación de “asociaciones y comunidades” para gestionar en común determinadas materias regidas por una junta compuesta por un delegado por cada ayuntamiento; su reforma parcial de 1876 y la Ley Municipal de 1877 ya disponían que pese a su carácter voluntario el Gobierno debía fomentar esas asociaciones. El Estatuto Municipal de 1924 les dio la denominación todavía vigente de mancomunidades municipales, las reconoció como entidades locales y desarrolló su régimen; así mismo se regularon las agrupaciones forzosas, a establecer por real decreto, de municipios de menos de 2.000 habitantes para la gestión común de competencias delegadas que no fueran de exclusiva competencia municipal a las que se podían sumar competencias municipales por acuerdo voluntario. La Ley de Bases de Régimen Local de 1945 extiende las agrupaciones forzosas a los servicios municipales obligatorios o a la ejecución de obras subvencionadas por el Estado, mientras que la frustrada de 1975 preveía la creación de entes metropolitanos, comarcales y regionales. La vigente Ley de Bases de 1985 incluye similares previsiones, salvo que ahora la competencia para su regulación o creación es de las comunidades autónomas. 19 de noviembre de 1975 "de descolonización" del Sahara, dando marcha atrás respecto a todo lo anteriormente legislado, afirmaba que "durante algunos años ha estado sometido en ciertos aspectos de su administración a un régimen peculiar con analogías al provincial y que nunca ha formado parte del territorio nacional"; en su único artículo daba una autorización en blanco al Gobierno para adoptar las medidas que estimase oportunas en orden a salvaguardar los intereses españoles tras el abandono del territorio según los acuerdos tripartitos de Madrid con Marruecos y Mauritania de 14 de noviembre de 1975.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA De todas esas figuras asociativas la más importante es la mancomunidad creada para gestionar uno o varios servicios. En 1975 eran solamente 67 las mancomunidades creadas, cuando se pone en marcha el registro de entidades locales en 1986 existían ya 225, y es precisamente a partir de esa época cuando su número se multiplica hasta alcanzar las actuales 1.027 mancomunidades, de las cuales la mitad se crearon en los años 90. La mayoría de los municipios, cerca del 80 %, pertenece a una o varias mancomunidades. No obstante, también se han suprimido mancomunidades en número importante en comunidades autónomas donde se han creado comarcas, sobre todo Aragón y Cataluña donde la totalidad del territorio se ha organizado en un mapa comarcal. Existen 33 comarcas en Aragón y 41 en Cataluña, además de 7 en el País Vasco (las tradicionales “cuadrillas” de Álava) y una en Castilla y León (El Bierzo). El resto de entidades supramunicipales previstas en las leyes han tenido menor éxito; existen actualmente solo cuatro entes metropolitanos, 2 en Barcelona y 2 en Valencia, que pese a su denominación por sus competencias sectoriales se asemejan más a las mancomunidades, y una serie indeterminada de comunidades tradicionales ligadas a la explotación de bienes comunales o pastos. La tradicional resistencia a utilizar mecanismos impositivos ha provocado que prácticamente no existan las agrupaciones forzosas. La creación a partir de 1979 de las comunidades autónomas ha generado un permanente debate sobre la duplicidad del nivel autonómico con el provincial. En un principio se trató de encauzar proponiendo que las diputaciones actuaran como agentes delegados de las comunidades autónomas y en tal sentido fueron las recomendaciones de la comisión de expertos creada en 1981 para elaborar los pactos autonómicos que se recogen en el art. 37.1 de la Ley de Bases de 1985: “Las Comunidades Autónomas podrán delegar competencias en las Diputaciones, así como encomendar a éstas la gestión ordinaria de servicios propios en los términos previstos en los Estatutos correspondientes. En este último supuesto las Diputaciones actuarán con sujeción plena a las instrucciones generales y particulares de las Comunidades”. Sin embargo, la evidencia de que no se siguió esa vía sino que se ha ido creando una administración autonómica periférica a imagen y semejanza de la estatal, con sus propias delegaciones

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA territoriales, hace que en el presente el debate se dirija a proponer la supresión o reforma de las diputaciones y la asunción de sus competencias por las comunidades autónomas. 3. Reino Unido. Un modelo de Administración local totalmente opuesto al francés es el del Reino Unido. En primer lugar, porque frente al principio de uniformidad que prima en aquél, nos encontramos con una gran diversidad de regímenes. Incluso en la época en que ha funcionado un único parlamento para todo el Reino Unido (hasta 1998, año a partir del que ponen en marcha los de Irlanda del Norte, Escocia y Gales), se aprobaban leyes de gobierno local específicas para cada uno de los países que lo componen, Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda/Irlanda del Norte (antes y después de 1922). Pero, además, dentro de cada país y principalmente de Inglaterra se ha distinguido entre el ámbito rural y el ámbito urbano, con regímenes distintos, y en determinadas épocas se establece también un régimen específico para el Gran Londres. En ausencia de una revolución como la francesa que estableciera una planta municipal uniforme, en el Reino Unido ha sido más corriente una sucesión de reformas puntuales y un decidido pragmatismo para ir configurando las instituciones locales según las necesidades de cada lugar. Añadamos que, a diferencia de Francia y de otros países del sur y este de Europa, donde el principio de autonomía local es fruto tardío de la segunda mitad del siglo XX, en el Reino Unido ha sido un principio tradicional y los servicios públicos han sido mayoritariamente organizados con una base local. En el caso de Inglaterra, a lo largo del siglo XIX se va racionalizando el mapa de condados heredado de tiempos feudales donde abundaban las jurisdicciones particulares y la discontinuidad territorial y se generaliza la existencia de un consejo local electivo cuyo presidente es un primus inter pares, sin la preeminencia que tiene el alcalde en los países continentales. Hacia 1889 ya se ha generalizado un doble nivel de entes locales, el condado (county) y los distritos (districts), con primacía del primero en cuanto al reparto de competencias, que por otro lado no tiene porqué ser igual de unos condados a otros. Junto al consejo del condado (county council) cada distrito suele contar con su propio consejo electivo (district council) y alcalde (mayor). Pero en el caso de las zonas urbanas se prefiere la existencia de un único nivel orgánico, el burgo o burgo-condado

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA (county borough), con frecuencia surgido al independizarse la ciudad del condado al que pertenecía y asumir todos los servicios locales a través de un único consejo local12. En 1972 se lleva a cabo una reforma que impone en todo caso el doble nivel creando condados metropolitanos en las grandes áreas urbanas y condados no metropolitanos en las rurales, en todo caso integrados por varios distritos. La reforma no cuajó y en 1985 una nueva ley permite de nuevo la coexistencia de las entidades de dos niveles y las de un solo nivel, estas últimas desde otra reforma legal de 1992 adoptan habitualmente la denominación de autoridad unitaria (unitary authority) y existen no solo en áreas urbanas sino también se han ido creando en algunas rurales sustituyendo a los condados y distritos. Por otro lado, en 1963 se creó el Consejo del Gran Londres (Greater London Council), entidad organizada en régimen de dos niveles integrando 32 boroughs más la ciudad de Londres (City of London) que cuenta con un régimen específico, cada uno de ellos con su propio consejo local. Fue suprimido en 1985, recuperando los boroughs su independencia aunque coexistiendo con diversos organismos supramunicipales de carácter sectorial. En 1999 se crea con el mismo ámbito la Autoridad del Gran Londres (Greater London Authority) que cuenta con un alcalde y una asamblea elegidas por sufragio universal y tiene diversas competencias en materia de transporte, policía, bomberos y servicios de emergencia, residuos, urbanismo, educación y planificación del desarrollo. Pese a lo heterogéneo de este régimen local, habitualmente se suele comparar el municipio del resto de Europa con el nivel de distrito, borough o autoridad unitaria. Actualmente existen 83 condados administrativos (no confundir con los condados ceremoniales o históricos que no siempre coinciden con la actual estructura administrativa) que integran 201 distritos no metropolitanos, los 32 boroughs del Gran Londres, 93 autoridades unitarias o boroughs y 2 entes sui generis (ciudad de Londres e islas Scilly), un total de 326 entes de nivel municipal.

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No obstante, todas las poblaciones se consideran incluidas en alguno de los 47 condados ceremoniales que se mantienen y para los cuales la corona nombra un representante personal o Lord Lieutenant sin poderes efectivos sobre el gobierno local.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA En el ámbito supramunicipal, además de los condados existen 9 regiones creadas en 1994 que, por el momento, sólo sirven como circunscripción electoral para el Parlamento Europeo y ámbito para la planificación y estadística (son NUTS 1) aunque se mantiene el debate sobre la conveniencia de dotarles del carácter de entidad local (sólo lo tiene el Gran Londres); existen así mismo una gran cantidad de organismos de cooperación intermunicipal sectoriales. En el ámbito inframunicipal existen más de 9.000 communities o parroquias, entes que no tienen existencia obligatoria pero que pueden constituirse por iniciativa de los vecinos y de la autoridad local correspondiente como cauce de participación ciudadana y para la prestación de servicios complementarios. En unos casos funcionan mediante asamblea vecinal y en otros eligen un consejo parroquial (parish council). En Inglaterra el debate sobre la estructura local ha ido dirigido sobre todo a la cuestión de la administración en uno o dos niveles y a la creación de regiones y del Gran Londres. Los procesos puntuales de fusión o integración de entidades han sido frecuentes, pero dado el apreciable tamaño que tradicionalmente han tenido condados y distritos no se ha planteado una reducción general de entidades. En los otros tres países que forman el Reino Unido (cada uno de ellos constituido en NUTS 1) en las últimas décadas la reforma de la Administración local se ha dirigido a la creación de autoridades unitarias (que podemos considerar homologables a municipios) y al establecimiento de servicios supramunicipales. Por otro lado, hemos de tener en cuenta que a partir de 1998 se pone en marcha un proceso de descentralización o de devolution de poderes con la creación de gobiernos y parlamentos autónomos. En Gales, que conforme a la ley de régimen local de 1972, similar a la inglesa de la misma época, se organizaba en 8 condados y 37 distritos, en 1994 se adopta una estructura que cuenta con 22 áreas dotadas de autoridades unitarias (los condados con un Lord Lieutenant al frente se mantienen únicamente a efectos ceremoniales). No obstante los servicios de policía se prestan a través de cuatro agrupaciones de áreas y los de bomberos en tres agrupaciones y se mantiene el debate sobre si estos servicios han de ser asumidos por la Administración regional. Existen a nivel inframunicipal más de mil communities. [ 19 ]

LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA En Escocia una ley de 1973 estableció una estructura en dos niveles de 9 regiones integradas por un total de 52 distritos más 3 áreas insulares con autoridades unitarias. En 1994 se sustituyeron por 32 áreas (council areas) con autoridades unitarias. Existen también 8 regiones para la prestación agrupada de los servicios de policía y bomberos, a nivel inframunicipal más de 1.200 communities y 33 Lieutenancy areas a efectos ceremoniales que no coinciden con las áreas administrativas. Por último, en Irlanda del Norte la ley de gobierno local de 1972 estableció 26 distritos con autoridad unitaria sustituyendo a los anteriores 6 condados y 64 distritos, más dos county boroughs independientes, que subsisten solo como condados ceremoniales. Las competencias de los entes locales han sido tradicionalmente menores que las de sus equivalentes en el resto del Reino Unido ya que varios servicios se prestan de forma centralizada por la Administración regional: policía, bomberos, servicios sociales, educación, vivienda. 4. Alemania. Alemania constituye otro modelo de régimen local que comparte algunas características con el francés (como la uniformidad del mapa municipal) y algunas con el británico (como la organización en dos niveles). Hasta su unificación en 1870 existían diversas tradiciones de organización local en sus distintos estados, pero a la postre se impuso el modelo prusiano, la generalización de un municipio (Gemeinde) por cada núcleo de población integrado en un distrito (Kreis) repartiéndose las competencias locales entre ambos niveles, con la región (Regierungsbezirk) como ámbito superior. Al igual que hemos descrito para Inglaterra, ha sido habitual que las zonas urbanas se constituyeran en municipio independizado de su distrito (kreisfreie Städte o Stadtkreise), fusionando órganos y competencias en un solo nivel, mientras que en las zonas rurales se mantienen los distritos (Landkreise). En la actualidad el régimen local es competencia de los 16 estados federados (Länder), por lo que hay diferencias entre la estructura de unos y otros. En todo caso, el principio constitucional de autonomía local hace de existencia necesaria al municipio en

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA todos los estados y también existe el distrito en todos ellos13. En total existen 429 distritos (de los cuales 313 son Landkreise y 116 Stadtkreise) y 12.379 municipios. En 9 estados existe un nivel intermedio entre el distrito y el municipio, el de condado o mancomunidad (Verwaltungsgemeinschaft, Amt, Samtgemeinde o Verbandsgemeinde), con un total de 1.457 de estas entidades. En 5 estados existe también la región (Regierungsbezirk) como ámbito de nivel superior al distrito, y en otro estado incluso un nivel superior de asociación regional (Landschaftsverband)14. En resumen, en tres estados existen hasta cuatro niveles de administración, región, distrito, condado y municipio, en otros nueve solamente tres (en siete no existe la región, en dos no existe el condado), en otro solo dos, distrito y municipio (Sarre, el estado más pequeño), y también existen dos niveles en las tres ciudades-estado. Dada esta variedad de regímenes, el reparto competencial entre unos niveles y otros varía. En todo caso hemos de señalar que en Alemania la reducción de municipios (importante durante las décadas de los 60 y 70 en la entonces República Federal, pasando de unos 24.000 municipios a 8.500 y de 425 distritos a 235, mientras que en la antigua República Democrática se llevó a cabo una reducción a raíz de la unificación de 1990 pasando de unos 7.500 municipios a menos de 4.000 y de 189 distritos a 87) ha ido acompañada de la búsqueda de ámbitos supramunicipales para la prestación de los servicios locales. IV. LAS SOLUCIONES ORGÁNICAS. Las reformas orientadas a la disminución del número de municipios han sido más propias de los países de norte y del este de Europa, más alejados de la influencia francesa, que de los países suroccidentales que han recibido esta de forma más directa y que tradicionalmente han sido remisos a imponer procedimientos de fusión forzosa. No obstante, hay dos países que se encuadran en esa tradición francesa que han llevado a cabo procesos de reducción notables. El primero de ellos es Holanda y constituye una excepción señalada ya que parece ser uno de los poquísimos países donde las técnicas 13

La existencia de las tres ciudades-estado de Berlín, Bremen y Hamburgo introduce algunas variaciones al esquema. En Bremen existen dos distritos (Kreise) para los núcleos de Bremen y Bremerhaven, que al mismo tiempo absorben las competencias del municipio. En Berlín y Hamburgo la ciudad-estado absorbe las competencias municipales y existe otro tipo de distrito inframunicipal (Bezirk). 14 Se trata del estado de Renania del Norte-Westfalia, que por razones históricas cuenta con un Landschaftsverband en cada una de estas antiguas regiones.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA de fomento de la fusión voluntaria han dado fruto apreciable; de forma progresiva pero sostenida ha ido disminuyendo el número de municipios desde los 1.064 del año 1936 a los 418 de la actualidad. El segundo es Bélgica donde una ley de 30 de diciembre de 1975 impuso la reducción forzosa de sus entonces 2.359 municipios a solamente 596. Otros países que han seguido la estela de Francia y han hecho hincapié en la voluntariedad han obtenido escasos resultados; así, en España casi todas las leyes municipales han enunciado el propósito de fomentar la fusión pero el resultado de dos siglos es bastante magro: los cerca de 11.500 municipios de 1842 habían disminuido hasta 9.355 en 1858 dada su inviabilidad15; en 1877 seguían existiendo todavía 9.287 municipios, y no se emprendería una reducción apreciable hasta los años 60 del siglo XX, pasando de los 9.202 del año 1960 a los 8.022 de 1981; posteriormente se invierte la tendencia y son más numerosas las segregaciones que las fusiones, alcanzando en estos momentos el número de 8.116 municipios. Algo similar sucede en Italia, con sus actuales 8.101 municipios (comuni) repartidos en 110 provincias frente a los 8.383 municipios del año 1871, al culminar la unificación italiana, que alcanzaron un máximo de 9.195 municipios en el censo de 1921 y un mínimo de 7.311 en el de 193116, o en Suiza, con 2.516 municipios para un total de 7.866.500 habitantes, más de la mitad con menos de 1.000 habitantes, pese a que en la última década gracias a diversas fusiones se ha disminuido el número alrededor del 10 %. Son muchos los países que han optado por una reducción más o menos drástica del número de municipios. Ya hemos aludido al Reino Unido, donde las sucesivas y ya comentadas reformas funcionales han ido también, en general, en dirección de disminuir el número de entidades, y a Alemania, donde con diferencias de unos estados a otros también se ha avanzado en el mismo sentido. Aludiremos a continuación a los ejemplos más significativos de reforma radical de la planta municipal.

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Las leyes municipales de 1845 y 1856 disponían la fusión de los municipios que no alcanzaran, respectivamente, los 30 o los 50 vecinos, y en 1866 por Real Decreto se elevaba la cifra a los 200 vecinos. Las leyes municipales de 1870 y 1877 señalaban como población mínima para constituir un municipio la de 2.000 habitantes, aunque dejaban subsistentes los que ya existían; las posteriores leyes no establecen un número determinado pero a partir de la Ley de Bases de Régimen Local de 1945 prevén la fusión de municipios no solo voluntaria sino incluso también forzosa cuando proceda a juicio del Gobierno. 16 Por decreto ley de 11 de agosto de 2011, con objeto de reducir el gasto público, se prevé fusionar los municipios italianos de menos de 1.000 habitantes (más de 2.000 municipios) y provincias de menos de 300.000 habitantes o 3.000 km2 de superficie (36 provincias).

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA 1. Austria. Austria fue uno de los primeros países europeos en introducir una reducción sustancial del número de municipios después de 1945. El régimen local austriaco tiene algunas notas similares al alemán que ya ha quedado expuesto; como entidad de primer nivel nos encontramos con el municipio (Gemeinde) y en segundo nivel con los distritos (politische Bezirke), aunque los núcleos urbanos suelen independizarse y formar una entidad de un solo nivel o ciudad con estatuto especial (Statutarstädte). A partir de 1955, cuando se reinstauraron las instituciones de la federación tras la ocupación aliada, se llevó a cabo la reforma del mapa municipal pasando de 3.879 municipios a 2.301. En la actualidad existen 84 distritos que agrupan a 2.342 municipios y 15 ciudades con estatuto especial; además, la ciudad de Viena tiene el rango de estado federado (Bundesland) y se divide en 23 distritos municipales (Gemeindebezirke). 2. Suecia y países nórdicos. Como sucede, en general, con los países del norte de Europa, Suecia ha mantenido una tradición de amplia autonomía local. Aunque no se suela destacar conviene tener en cuenta que los bien desarrollados estados de bienestar nórdicos en buena medida se han basado en servicios de nivel local. A partir de la ley de régimen local de 1863 en Suecia se establecen dos tipos de municipios (kommuner): 86 municipios urbanos (städer) y unas 2.500 parroquias rurales (socknar). En 1952 se dispuso la reducción de las 2.281 parroquias rurales a solo 816, pero dado que seguía siendo un número excesivo por ley de 1962 se preveía un proceso de fusiones y agrupaciones voluntarias que al no dar el resultado apetecido dio lugar a otra ley de 1971 que impuso la fusión forzosa con un nuevo mapa municipal donde los anteriores 25 condados o provincias (län) se convertían en 21 y los 464 municipios eran tres años más tarde solo 278. El ejemplo sueco se ha extendido por los demás países nórdicos. En Dinamarca, tras un proceso de fusiones voluntarias que en los años 60 redujo el número desde 1.386 a 1.098 municipios (kommuner), mediante ley de 1970 quedaron reducidos a 277 al [ 23 ]

LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA tiempo que se reducían los 25 condados (amter) existentes a solo 15; mediante otra reforma legal de 2007 los municipios disminuyen a solo 98, en general mayores de 20.000 habitantes, al tiempo que se sustituían los condados por 5 regiones (regioner). En Finlandia y Noruega tras procesos de fusión voluntaria se están estudiando actualmente reformas similares a las de Suecia y Dinamarca, mientras que en Islandia las fusiones han sido habituales y voluntarias, aunque fuertemente fomentadas, de los 229 municipios (sveitarfélög) de 1950 se pasó a los 170 de 1995 y a los 76 de 2010, 24 de ellos constituyen ciudades independientes (kaupstaðir) y el resto se agrupan en 23 condados (sýslur). 3. Países bálticos. La tradición en la Administración local en países del este europeo ha sido la de escasa autonomía y centralismo estatal. Tras la independencia de la Unión soviética obtenida en 1990, en Lituania se pone en marcha a partir de 1994 un proceso de reforma del régimen local dirigido simultáneamente a establecer la autonomía y la democratización de los entes locales que, en lo que aquí interesa, se plasma en la homogeneización de entes urbanos y rurales, la disminución de su número y la regionalización. De los anteriores 537 municipios integrados en 44 distritos se pasa a 56 municipios (savivaldybės) en 10 condados (apskritys); como entidad inframunicipal con funciones limitadas se mantienen 518 parroquias o barrios (seniūnijos), tanto en las áreas rurales como en las urbanas. Una revisión realizada en 2000 fija el número de municipios en 60. Una reforma similar en Letonia culmina en 2009 pasando de 33 distritos rurales (rajoni) y urbanos (lielpilsētas), 111 municipios (pilsēta y novadi) y 475 parroquias (pagasti) a un mapa de 109 municipios (novadi) y 9 ciudades de régimen especial (republikas pilsētas) integrados en cinco regiones (regioni). En Estonia la reducción ha sido mucho más limitada, de cerca de 400 municipios rurales y urbanos (vallad, linnad) antes de 1993 se ha pasado a los actuales 227; la reforma más reseñable ha sido la supresión como entidad local de segundo nivel del condado (maakond) que se mantiene solo como circunscripción estatal.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA 4. Grecia. Grecia proviene de una tradición centralista que ha tratado de corregir en los últimos años con varias iniciativas de reforma de su organización territorial. En 1997 se impulsa el programa Kapodistrias que tiene como objetivos la descentralización, la reducción del número de entidades locales y el establecimiento de un nuevo mapa local. En ese momento existían 5.382 comunidades rurales (koinotites) y 441 municipios urbanos (demoi) agrupados en 56 prefecturas (nomoi) y 13 regiones (periferies); tras la reforma se mantienen las regiones, las prefecturas se reducen a 51, los municipios quedan fijados en 900 y las comunidades rurales (las de menos de 2.500 habitantes a las que se dota de una organización más simplificada) en 133; se prevé un ámbito inframunicipal con 6.133 distritos rurales (koinotiko diamerisma) y urbanos (demotiko diamerisma) resultado en su mayor parte de la transformación de las antiguas comunidades. Esa estructura dura pocos años ya que en 2010, en parte impulsada por la crisis económica y la necesidad de reducir el gasto público, se aprueba una nueva reforma bautizada como programa Calícrates que supone una simplificación mucho más drástica. Desaparece la distinción entre municipios y comunidades; se crean 325 municipios agrupados en 13 regiones y estas en 7 suprarregiones (apokendroméni diíkisi) bajo control gubernamental. Las prefecturas desaparecen con entidad local y se transforman en 74 unidades regionales (perifereiakí enótita) que funcionan solo como circunscripción regional y estadística. V. EL DEBATE ABIERTO SOBRE LA DESCENTRALIZACIÓN. Como se desprende de lo expuesto hasta aquí, en todos los países europeos está abierto este debate en torno a cuáles y cuántos son los niveles administrativos óptimos para organizar la Administración local, cómo distribuir las funciones entre ellos y cuál ha de ser el tamaño y el número más adecuado de entes locales. A este respecto, hemos de señalar que la cuestión no puede reducirse, como se hace a veces, a propugnar la desaparición o supresión de municipios. En los países donde se ha llevado a cabo una reducción del número de municipios al mismo tiempo se han tomado medidas en cuanto a la planta de los entes supra e inframunicipales y a la distribución de competencias [ 25 ]

LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA entre todos ellos, y frecuentemente al mismo tiempo se han abordado procesos de regionalización. En última instancia el debate, como en 1789, está presidido por el dilema de cómo conciliar principios distintos. El principio democrático aconseja que las entidades locales no tengan un tamaño demasiado grande que aleje a los ciudadanos de las decisiones, es necesario que existan instancias próximas a los vecinos de cada núcleo de población para asegurar su participación en los asuntos que les afectan más directamente. Pero los principios de eficacia y eficiencia en la prestación de los servicios públicos imponen con frecuencia la búsqueda de economías de escala mediante la creación de ámbitos territoriales más amplios y con una masa de población mayor, lo que aconseja la agrupación o fusión de entidades locales. Las respuestas a este dilema, como hemos visto, son variadas y no existe la fórmula mágica que resuelva la cuestión con carácter general. En todos los países se contemplan las mismas tres técnicas que se combinan en distintas dosis: a) la fusión o reducción del número de municipios mediante fórmulas que primen bien la voluntariedad, bien el carácter forzoso, b) la asociación intermunicipal para la prestación en común de los servicios locales, y c) la creación de entidades supramunicipales que se ocupen de las competencias que los municipios no pueden ejercer con eficacia y eficiencia. La posibilidad de realizar una fusión de municipios que simplifique las estructuras administrativas está fuertemente condicionada por cuestiones de cultura política. En algunos países, sobre todo en el norte de Europa, se contempla al municipio sobre todo como una entidad prestataria de servicios públicos ya que el Estado de bienestar tradicionalmente se ha configurado a través del ámbito local, por ello los ciudadanos aceptan con mayor facilidad las reformas del mapa municipal en base a argumentos de eficacia y eficiencia. En otros países, sobre todo al sur de Europa, la prestación de servicios públicos ha gravitado en mucha mayor medida sobre la Administración central, por lo cual se ha tendido a ver al municipio principalmente como una entidad representativa de la comunidad vecinal frente a las autoridades superiores y por ello hay una fuerte resistencia a la fusión municipal que se contempla como una renuncia a contar con sus propios representantes y como una degradación de

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA la democracia17. Pero también en el seno de cada país las percepciones pueden ser distintas ya que en grandes municipios de áreas urbanas existe menos identificación con los representantes municipales y mayor valoración de los servicios recibidos, mientras que en municipios pequeños donde la relación con los responsables municipales es más directa gana en consideración el municipio como cauce de participación. La asociación intermunicipal suele ofrecer menores dificultades y resistencias que los procesos de fusión y se ha presentado como su alternativa allí donde se mantiene un fuerte apego a un poder municipal próximo y, en consecuencia, una elevada fragmentación municipal. Pero la experiencia señala que a menudo donde se ha aplicado esta solución corre el peligro de morir de éxito. La facilidad con la que se crean las entidades asociativas para solucionar los problemas de gestión de los pequeños municipios conduce a la multiplicación de las entidades y el hecho de que el proceso se lleve a cabo sobre un mapa municipal caracterizado por el minifundismo se traduce en que las entidades asociativas acaben padeciendo del mismo minifundismo. Son claros al respecto los ejemplos de Francia y de España. En el primer caso, tras un siglo de promoción de las EPCI el problema actual es su elevado número, en torno a 18.000, y el escaso tamaño medio, unos 3.500 habitantes de media; si estuviéramos hablando de cifras de un mapa municipal en muchos países se consideraría del todo urgente su reforma para reducir el número de entidades. Ese es precisamente el reto de la intercomunalidad asumido en los programas franceses de reforma de las entidades locales de los últimos años, una racionalización y reducción del número de EPCI para contar con entes de mayor tamaño y más plurifuncionales. En menor medida, dado que el boom de la intermunicipalidad tiene solo treinta años, es el mismo panorama el de las mancomunidades

en

España.

Su

multiplicación

hasta

las

actuales

1.027

mancomunidades ha producido un problema de minifundismo similar al de los municipios; la media de municipios asociados en cada mancomunidad es de ocho; un 36 % de las mancomunidades existentes suman una población inferior a los 5.000 17

El Libro Blanco para la reforma del Gobierno Local de 2005, elaborado para uno de los muchos frustrados proyectos de reforma señalaba al respecto en su p. 69: “En tanto que el municipio es el primer nivel de representación democrática en el territorio y teniendo en cuenta que España es un país extenso y relativamente poco poblado, debemos considerar positiva la existencia de ayuntamientos y de otras entidades locales, incluso en comunidades muy reducidas. Es decir, tampoco debemos perder de vista los aspectos ventajosos de la existencia de un elevado número de municipios; esa circunstancia aporta valores positivos de diversa naturaleza, y que van desde la existencia de más instituciones con representación democrática hasta la preservación del medio ambiente o del acervo histórico o cultural en el medio rural”.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA habitantes y un 32 % suman entre 5.000 y 20.000 habitantes. La media de población por mancomunidad, cerca de 45.000 habitantes, que parece un número razonable, es engañosa debido a la desigual distribución de las mancomunidades por comunidades autónomas. La cuarta parte del total, 248 mancomunidades, se encuentra en Castilla y León, la comunidad que sufre mayor fragmentación municipal y que por sí sola suma más de la cuarta parte de los municipios de España. Hay comunidades autónomas en las que más del 80 por ciento de sus municipios pertenecen a alguna mancomunidad (Asturias, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Madrid, País Vasco), alguna hasta el 99 por ciento (Navarra), mientras que en otras no llegan al 50 por ciento los municipios mancomunados (Canarias, Cataluña o Extremadura). Según se observa en el cuadro 4, es en general en las comunidades con mayor fragmentación municipal (menos habitantes por municipio) donde se ha creado un número más elevado de mancomunidades, con la excepción de Aragón donde han sido sustituidas por las comarcas. Además de Castilla y León, destacan los casos de Navarra y Extremadura donde existe un número elevado de mancomunidades en relación con su población; se produce la paradoja de que ya hay más mancomunidades en algunas comunidades autónomas que municipios en otras comunidades de tamaño similar o mayor.

Comunidad

Población

Municipios

Habitantes/ Mancomuni- Comarcas municipio dades Castilla y León 2.559.515 2.248 1.139 248 1 Aragón 1.347.095 731 1.843 54 33 Rioja, La 322.415 174 1.853 30 Castilla-La Mancha 2.098.373 919 2.283 136 Navarra 636.924 272 2.342 62 Extremadura 1.107.220 385 2.876 69 Cantabria 592.250 102 5.806 21 Cataluña 7.512.381 947 7.933 76 41 País Vasco 2.178.339 251 8.679 38 7 Galicia 2.797.653 315 8.881 40 Comunidad Valenciana 5.111.706 542 9.431 61 Andalucía 8.370.975 771 10.857 88 Asturias 1.084.341 78 13.902 18 Islas Baleares 1.106.049 67 16.508 7 Canarias 2.118.519 88 24.074 18 Murcia 1.461.979 45 32.488 9 Madrid 6.458.684 179 36.082 52 Melilla 76.034 1 76.034 Ceuta 80.579 1 80.579 TOTALES 47.021.031 8.116 5.794 1.027 82 CUADRO 4. MANCOMUNIDADES Y COMARCAS POR COMUNIDADES AUTÓNOMAS. Fuente: elaboración propia sobre datos del INE y del Registro de Entidades Locales. Las cifras de población se refieren a 2010.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA Entre las comunidades autónomas donde existen menos mancomunidades, además de Murcia en razón del elevado tamaño de sus municipios, se hallan ambos archipiélagos lo que resulta lógico por la existencia de los cabildos y consejos insulares, una instancia supramunicipal mucho más próxima que las diputaciones provinciales. En todo caso hay que tener en cuenta que frecuentemente la creación de mayor o menor número de mancomunidades no depende del mayor o menor impulso de los municipios a asociarse voluntariamente sino de la existencia de políticas autonómicas que la fomenten y que en muchos casos condicionen la percepción de subvenciones, la realización de obras públicas o el establecimiento de servicios a la creación de una mancomunidad en el ámbito afectado. La otra alternativa al minifundismo municipal, la creación de comarcas mencionadas no sólo en la Ley de Bases de Régimen Local sino en la mayoría de los estatutos de autonomía (todos excepto los de Canarias, Islas Baleares y Navarra), ha tenido en España el problema de su concurrencia con las diputaciones provinciales o con las comunidades autónomas uniprovinciales que asumen sus funciones. La existencia de un triple nivel de Administración local (municipio, comarca y provincia) puede resultar excesivo y disfuncional en algunos territorios, pero puede ser conveniente en otros de mayor magnitud. Hemos de tener en cuenta que la provincia es una realidad muy variada en sus características de unas zonas a otras de España, desde los 1.980,33 km2 de la de Guipúzcoa a los 21.766,31 km2 de la de Badajoz, desde los 95.258 habitantes de la provincia de Soria (con 9,24 habitantes por km2) a los 6,46 millones de la provincia y comunidad de Madrid (con 804,55 habitantes por km2), y también es por completo distinta la situación de las comunidades uniprovinciales de las pluriprovinciales o de las insulares respecto de las demás. Dadas las enormes diferencias que existen en cuanto a demografía, distribución de la población y planta provincial y municipal de unas comunidades autónomas a otras sería deseable que la futura legislación básica de régimen local siguiera un patrón menos uniformista y cada comunidad tuviera un margen de decisión mayor en cuanto a la organización y funcionamiento de sus entidades locales para adaptarlas a sus circunstancias y necesidades, para fijar su propio mapa local decidiendo si requiere de uno, dos o tres niveles de Administración local y si estos deben estar constituidos por comarcas, mancomunidades, provincias u otras entidades (algo similar a lo que sucede [ 29 ]

LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA en Alemania). Los estatutos de autonomía atribuyen a las comunidades competencias en materia de Administración local dentro del marco que establezca la legislación estatal de régimen local, pero la vigente Ley de Bases de 1985 en contra de lo que indica su nombre optó por hacer una regulación exhaustiva de la mayor parte de las materias que abarca, más en la línea de las anteriores leyes de régimen local que en lo que debiera ser una ley auténticamente básica, dejando muy escaso campo a la legislación autonómica de desarrollo que ha resultado, así, de una frustrante uniformidad. El concepto de bases debería limitarse a unos principios o reglas de carácter muy general a partir de los cuales correspondería a cada comunidad autónoma adoptar su propia política legislativa. Frente a la actual atribución de todos los servicios locales al municipio, las leyes autonómicas debieran tener mayor margen de maniobra para decidir su atribución al nivel municipal o a los niveles supramunicipales que en la actualidad se somete a un marco poco flexible18. A diferencia de la Constitución española que solo garantiza la autonomía al municipio (art. 140), correspondiendo a las demás entidades locales sólo el ámbito de actuación que les señalen las leyes, la Carta Europea de la Autonomía Local contiene un criterio más amplio, consagra la autonomía local a favor de las entidades locales, en general, y prevé que existan diversas categorías de ellas. Ese criterio rígido sobre la autonomía municipal lleva a que las competencias se atribuyan, como norma general, a todos los municipios por igual, al margen de que tengan 500 ó 500.000 habitantes (y recordemos que hay muchos más de los primeros). La realidad es cruel e impone que la mayoría de los municipios carezcan de capacidad para gestionar esas competencias. No obstante, el discurso predominante en el debate sobre régimen local ha sido hasta fecha reciente el relativo a la exigencia de más competencias para todos los municipios. En algunos casos se tiene en cuenta la población municipal para atribuir competencias, como en los servicios mínimos obligatorios (art. 26 de la Ley de Bases de Régimen Local), pero incluso en esos casos habría que someter a profunda revisión los límites poblacionales; por ejemplo, suponer que los municipios de más de 5.000 habitantes pueden hacerse cargo del tratamiento de residuos es absolutamente irreal, con las actuales exigencias contenidas en directivas europeas sobre tratamiento, reciclaje y recuperación esa función es más propia del nivel provincial o autonómico 18

Así, por ejemplo, el art. 42.4 de la Ley de Bases de Régimen Local impide que se transfiera a las comarcas la competencia para prestar los servicios obligatorios del art. 26, que únicamente pueden ser asumidos por las diputaciones en caso de dispensa al municipio.

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LA CUESTIÓN DEL MAPA LOCAL DESDE UNA PERSPECTIVA EUROPEA que del municipal y lo mismo se puede decir de la protección civil y la prevención y extinción de incendios en municipios de más de 20.000 habitantes cuando la realidad está imponiendo un ámbito provincial o autonómico. La ley debiera ofrecer criterios flexibles de modo que no todos los municipios deban tener necesariamente la misma atribución competencial sino que los diversos servicios locales puedan atribuirse a uno u otro nivel de la Administración local. Otro problema que merece tratamiento propio en todos los países es el de organización de las grandes áreas urbanas. La creación de autoridades metropolitanas con un régimen específico, que ha sido adoptada en algunos países, en España no ha salido adelante pese a estar prevista en las leyes y probablemente por las mismas rigideces a las que nos acabamos de referir. Una mayor capacidad de las comunidades autónomas para regular la estructura de la Administración local también podría posibilitar un tratamiento específico de las áreas metropolitanas que en las últimas décadas han conocido un desarrollo poblacional importante. A este respecto, la regulación de un régimen especial de grandes ciudades o “de municipios de gran población” (Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local) ha resultado totalmente insuficiente ya que se limita a establecer especialidades organizativas internas en esos municipios, con un criterio poco creíble sobre qué significa “gran población”19, cuando el problema principal afecta al ejercicio de competencias y al establecimiento de la cooperación intermunicipal o de entes supramunicipales. Finalmente, hemos de tener en cuenta el papel de los entes inframunicipales. Incluso en algunos de los países que más han avanzado en establecer un mapa con un número reducido de municipios de tamaño considerable se han mantenido esos entes cuyo papel, obviamente, no puede estar centrado en la prestación de servicios públicos sino en canalizar la representación y participación de los ciudadanos. Y a este respecto, la clave de la legislación que los regule está en dotarles de un adecuado engarce con los entes de ámbito superior, municipios, comarcas o provincias. 19

Se prevé un límite genérico de 250.000 habitantes, pero para capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes de las instituciones autonómicas se dispensa el límite (hay capitales de provincia desde 35.000 habitantes y capitales autonómicas desde 60.000 habitantes), y para municipios “que presenten circunstancias económicas, sociales, históricas o culturales especiales” (¿cuál no las tiene?) se reduce a solo 75.000 habitantes.

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