La Directiva Marco del Agua y los usos hidroeléctricos Clemente Prieto Hernández

DESCRIPTORES DIRECTIVA MARCO DEL AGUA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA ENERGÍA HIDROELÉCTRICA CAUDALES AMBIENTALES

Introducción El 22 de diciembre del año 2000 entró en vigor la Directiva 2000/60/CE de la Unión Europea, conocida como Directiva Marco del Agua. El objeto de dicha norma, según declara en su artículo 1, es “establecer un marco para la protección de las aguas superficiales continentales, las aguas de transición, las aguas costeras y las aguas subterráneas”. Se trata, por tanto, de una norma esencialmente dedicada a la protección de los recursos naturales, y en concreto de las aguas continentales y costeras. A partir de su publicación, la Directiva Marco del Agua ha seguido el curso habitual establecido para el desarrollo legislativo de este tipo de normas europeas, empezando por su transposición a la legislación nacional de cada país, lo que en España se realizó mediante la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social (art. 129). Una de las disposiciones más importantes de las que contiene la directiva la constituye la obligación de elaborar un plan hidrológico de cuenca para cada demarcación hidrográfica, o parte de ella, situada en cada país miembro (arts. 13.1 y 13.2). La primera versión de estos planes debe estar publicada “a más tardar nueve años después de la entrada en vigor” de la directiva (art. 13.6); es decir, el 22 de diciembre del año 2009. A partir de entonces, los planes deberán someterse a revisiones y actualizaciones periódicas “a más tardar quince años después de la entrada en vigor de la presente Directiva, y posteriormente cada seis años” (art. 13.7). Como es sabido, en España tenemos una sólida tradición en cuanto se refiere a la planificación hidrológica, siendo de destacar, en tiempos recientes, la gran labor de elaboración y 78

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aprobación de los planes hidrológicos de las cuencas intercomunitarias (Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio) y del Plan Hidrológico Nacional (Ley 10/2001, de 5 de julio). Muy posiblemente, son estos antecedentes, y la tan conocida y citada irregularidad de nuestros ríos, lo que ha llevado a los responsables de este nuevo ciclo de planificación hidrológica a plantear su contenido con mucha más amplitud que lo estrictamente establecido en la directiva. De hecho, además de la definición del objeto general contenida en el artículo 1, ya citada, en el considerando 27 de la introducción se dice textualmente: “El objetivo último de la presente Directiva es lograr la eliminación de todas las sustancias peligrosas prioritarias y contribuir a conseguir concentraciones en el medio marino cercanas a los valores básicos para las sustancias de origen natural”. Pues bien, frente a estos planteamientos tan acotados y tan claramente expresados, el proceso de planificación que se está llevando a cabo en España incluye no solo disposiciones y precauciones encaminadas a preservar la calidad del recurso –objetivo claramente establecido como casi único en la directiva–, sino que se le añaden aspectos cuantitativos de tan elevado impacto social y económico como la definición e implantación de regímenes de caudales ecológicos, y el análisis y determinación de la oferta y la demanda de agua en cada unidad de explotación y para cada uso actual o previsible. Este exigente planteamiento ha dotado de un notable grado de dificultad al desarrollo práctico de los principios generales de la directiva en el caso de España, lo que sin duda se ha visto reflejado en la aparición sucesiva de dos normas, progre-

Fig. 1. Presa y central de Cedillo, en el Tajo. Fuente: Iberdrola.

sivamente más detalladas, que son el Reglamento de la Planificación Hidrológica, aprobado por Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, y la Instrucción de Planificación Hidrológica, aprobada por Orden Ministerial de 10 de septiembre de 2008. Como es lógico, y como se verá en los próximos apartados de este artículo, la incidencia real del nuevo cuerpo normativo, entendiendo por tal la serie directiva-transposiciónreglamento-instrucción, se concentra y concreta, a efectos prácticos, en la instrucción, norma de obligado cumplimiento para los responsables últimos de la elaboración de los planes de cuenca –las confederaciones hidrográficas–, y en la que realmente se desciende a unos niveles de detalle que quizá resulten excesivos en bastantes casos. Por todo ello, este artículo se va a centrar en un análisis de las afecciones que la directiva podría suponer inicialmente para el uso hidroeléctrico, haciendo a continuación un repaso de las principales afecciones potenciales deducidas del texto de la Instrucción de Planificación. De este ejercicio podrán extraerse conclusiones respecto a la medida en la cual nosotros mismos, en España, estamos yendo, o no, bastante más allá de lo que los propios legisladores europeos pretendieron en su momento. Afecciones potenciales de la directiva al uso hidroeléctrico La atenta lectura del texto de la directiva nos deja una sensación general de imprecisión, lo cual, posiblemente, sea inevitable en una norma que fue en su día el resultado de muy largas y complejas negociaciones entre los países miembros de la Unión Europea, que probablemente oscilaban entre el deseo

de preservar los recursos naturales y el de no coartar, y aún menos llegar a hacer inviables, unos usos económicos razonables, y necesarios, de dichos recursos. Esto se refleja también en las numerosas e importantes posibilidades de excepción que la propia directiva admite. Entrando ya en aspectos concretos del texto español de la directiva, llama la atención el hecho de que, en repetidas ocasiones, se emplea la expresión “el público, incluidos los usuarios” (considerandos 14 y 46, y art. 14.1). Si se interpreta esto quizá maliciosamente, parecería como si los redactores de la norma consideraran a los usuarios (es decir, a los que disponen de título concesional en vigor, pagan cánones y tasas, etc.) como una parte del público en cierto modo prescindible, y a la que, no obstante, se le debe conceder la gracia de darle entrada en el proceso de planificación. Proceso, por cierto, en el que se van a dirimir asuntos esenciales para sus legítimas actividades y derechos. Seguramente, esto no pasa de ser una apreciación incorrecta de las intenciones de los redactores de la directiva, pero la verdad es que cuesta imaginar otras interpretaciones. Dejando a un lado este importante detalle, es digno de citarse el considerando 16, en el que se propugna la mayor integración de la protección y la gestión sostenible del agua con las políticas en materia de energía, entre otras. Es este un deseo repetidamente expresado por el sector eléctrico español, que pide que se coordinen debidamente las administraciones responsables directas de los objetivos medioambientales con las de los energéticos, de forma que cada medida de protección que se adopte lo sea con pleno conocimiento de la afección que va a I.T. N.º 85. 2009

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originar, no ya a intereses privados –que pueden ser compensados de una u otra forma–, sino a un aspecto tan esencial como es la garantía de suministro al sistema eléctrico nacional. Lógicamente, esta labor de señalar hasta dónde puede llegarse sin comprometer el necesario suministro en cantidad y calidad ha de ser desempeñada por el Ministerio de Industria y Red Eléctrica de España, y la única forma de hacerlo es asegurar su participación permanente y efectiva –no solo nominal, que ya lo está– en el proceso de planificación hidrológica. Continuando con el texto de la directiva, en el artículo 9, apartado 1, se establece que “Los Estados miembros tendrán en cuenta el principio de la recuperación de los costes de los servicios relacionados con el agua, incluidos los costes medioam-

bientales y los relativos a los recursos, a la vista del análisis económico efectuado con arreglo al anexo III, y en particular de conformidad con el principio de que quien contamina paga”. Esta disposición, según los términos en que se aplique en la práctica, puede llegar a suponer una fuerte carga económica para todos los usos del agua, y en particular para el hidroeléctrico. La postura tradicional del sector eléctrico a este respecto ha sido mantener que en los cánones y tasas que se satisfacen, junto con el pago aplazado a la sociedad que de hecho supone la reversión de instalaciones al término de su vida concesional, se puede considerar incluida la totalidad de costes de los servicios relacionados con el agua que el uso hidroeléctrico recibe.

Fig. 2. Presa y central de Valdecañas, en el Tajo. Fuente: Iberdrola.

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Por otra parte, en este sentido de la recuperación de costes, habría que analizar la posibilidad de que, en determinados casos, los titulares hidroeléctricos de presas y embalses construidos y mantenidos a su costa exigieran a terceros beneficiados, y obtuvieran de ellos, el pago de los innegables servicios relacionados con el agua que el usuario hidroeléctrico les presta de forma gratuita: regulación, laminación de avenidas, etc. Otra posible afección al uso hidroeléctrico, pendiente, como lo anterior, de su concreción práctica, son los denominados “programas de medidas”, que se establecen en el artículo 11 de la directiva. La redacción de las diferentes partes de este artículo es tan imprecisa y general que todo va a depender de lo que los responsables de los distintos planes consideren necesario. En cualquier caso, es de prever que la batería de nuevas obligaciones y restricciones sea amplia, y posiblemente con gran impacto sobre todos los usos. Aparte de las posibles afecciones señaladas, no hay nada más en la directiva que pueda considerarse como algo que de forma directa pudiera coartar o restringir el uso hidroeléctrico. Como se ve, no es mucho, pero ciertamente, como se ha indicado, sí que está dotado de un fuerte potencial de influencia negativa.

Fig. 3. Aprovechamiento de Cortes-La Muela, en el Júcar. Fuente: Iberdrola.

Foto: Francisco Bueno

Afecciones potenciales de la Instrucción de Planificación Hidrológica al uso hidroeléctrico Como ya se adelantaba en la introducción, cualquier sensación de imprecisión que nos hubiera quedado tras la lectura de la directiva se desvanece totalmente con la lectura de la instrucción. El detalle de esta es casi insuperable, y, lógicamente, es aquí donde se puede empezar a conocer con bastante precisión la relación de afecciones al uso hidroeléctrico, como base de su posterior cuantificación económica. Un repaso rápido del texto de la instrucción, centrándonos solo en lo más sustancial, nos permite señalar, como aspectos originarios de diversas afecciones a la hidroelectricidad, los regímenes de caudales ecológicos, la tasa de cambio de caudales y la recuperación del coste de los servicios del agua. Veamos con algo de detalle cada uno de ellos.

Fig. 4. Central de Mengibar, en el Guadalquivir.

Regímenes de caudales ecológicos

Este aspecto se desarrolla en el apartado 3.4 de la instrucción. En él se define un proceso para desarrollar en tres fases: la determinación técnica de los regímenes, la concertación y la implantación. En la fase de determinación de los regímenes, ya en desarrollo, se ha dividido el territorio nacional en tres partes, y se han asignado los trabajos a empresas especializadas, mediante concurso público. Estos trabajos se desarrollan sin ninguna participación del público, incluidos los usuarios, en claro contraste con el procedimiento seguido en la elaboración de los planes de los años noventa, en los que, entre otras cosas, se establecieron las llamadas “comisiones de planificación”, a través de las cuales los usuarios pudieron participar directamente en todas las actividades del proceso, y que hoy, sin estar formalmente disueltas, están anuladas de hecho.

Fig. 5. Central de Montefurado, en el Bibey. Fuente: Iberdrola. I.T. N.º 85. 2009

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Fig. 6. Canal de la minicentral del Tranco del Diablo, en el Cuerpo de Hombre.

Fig. 7. Minicentral hidroeléctrica.

Foto: Francisco Bueno

caso una merma de los derechos de los concesionarios, que, de acuerdo con la vigente normativa de aguas, deberá ser compensada atendiendo a la legislación de expropiación forzosa. En muchos casos, la valoración de las afecciones deberá tener en cuenta no solo la pérdida de recursos productivos, sino los costes de implantación y mantenimiento de las infraestructuras necesarias para poder dar los regímenes variables de caudales que se pretenden. Un aspecto especialmente importante a la hora de hacer viables los regímenes de caudales ecológicos es el de garantizar que en ningún momento los caudales desaguados desde un determinado embalse sean superiores a los que de forma natural circularían por el tramo. Dicho de otra forma, garantizar que no se emplearán los embalses para “crear” caudales supuestamente ecológicos.

Foto: Francisco Bueno

Evidentemente, el problema de hacer así las cosas es que los regímenes de caudales ecológicos que resulten corren el riesgo más que probable de ser totalmente incompatibles con la realidad y con las necesidades de nuestro país; una vez hechos públicos estos regímenes, resultará enormemente difícil adecuarlos a lo posible, sean cuales sean los argumentos que se planteen. La segunda fase, llamada de concertación, se describe en el apartado 3.4.6, en el que se dice que su objetivo es “compatibilizar los derechos al uso del agua con el régimen de caudales ecológicos para hacer posible su implantación”. Salvando lo dicho anteriormente respecto a la dificultad de modificar lo establecido en los estudios, hay que tener en cuenta que, cualquiera que sea el grado de compatibilidad que se logre, el régimen que finalmente se acuerde representará en todo

Fig. 8. Central de Cernadilla, en el Tera. Fuente: Iberdrola.

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Foto: Francisco Bueno

Tasa máxima de cambio de caudales

Se define en el apartado 3.4.1.4.1.3 como “la máxima diferencia de caudal entre dos valores sucesivos de una serie hidrológica por unidad de tiempo”. La definición es ambigua, e incluso la situación de las referencias a ella, dentro del texto de la instrucción, puede inducir a la duda de si se refiere exclusivamente a los regímenes de caudales ecológicos, es decir, a la forma en que se pasa de un cierto valor de caudal al siguiente. En cualquier caso, es preciso dejar constancia de que la variación de los caudales turbinados, con toda la rapidez tecnológicamente posible, es una característica esencial de la energía hidroeléctrica, que le permite garantizar el seguimiento de la curva de carga eléctrica, atendiendo con la necesaria rapidez tanto a las variaciones bruscas de la demanda como a los fallos imprevistos o inevitables de determinados elementos del parque productor. En consecuencia, limitar de cualquier forma esa capacidad de adaptación a las circunstancias del sistema eléctrico tendría consecuencias fatales para la garantía de suministro, y podría dar lugar a episodios de fallo generalizado de este, con el consiguiente daño de magnitud incalculable. Esto es cada vez más relevante, a medida que el sistema se va dotando de tecnologías renovables que no se pueden garantizar y que son muy escasamente gestionables, como es el caso de la eólica y la solar en todas sus variedades. Se trata, por tanto, de una afección no solo a intereses privados, como se decía anteriormente, sino a un interés general sobre el que se basa nuestro modelo de sociedad, y, por tanto, de muy difícil compensación. En consecuencia, la relación de aprovechamientos hidroeléctricos esenciales para la estabilidad del sistema eléctrico nacional, debidamente avalada por las autoridades y responsables energéticos (Ministerio de Industria y Red Eléctrica de España), debe ser preservada de una limitación como la expuesta. En último extremo, podría recurrirse a la construcción de contraembalses que demodularan los turbinados discontinuos. Esto, que en ciertos casos podría resolver el problema, supone un importante coste adicional, que debe ser tenido en cuenta. Recuperación del coste de los servicios del agua

De este aspecto ya se ha hablado suficientemente en un apartado anterior. Baste añadir que, llevado a sus últimas consecuencias y exageraciones, podría suponer la imposición de unos costes adicionales a todas las actividades económicas relacionadas con el agua, que podrían reducir sustancialmente nuestra capacidad de competir frente a los numerosos países europeos que prácticamente no requieren de regulación adicional por las favorables características hidrológicas de sus ríos. Resumen y conclusión El importante y, sin duda, necesario esfuerzo que la Unión Europea ha realizado para dotarse de una normativa que permita la eficaz protección de nuestros recursos hídricos ha dado lugar a la conocida como Directiva Marco del Agua. En ella han quedado establecidos principios más o menos concretos, encaminados todos ellos a la protección del recurso, instituyendo como herramienta práctica los planes hidrológicos de cuenca.

Fig. 9. Central de San Isidoro, en el Luna.

En España, se ha querido dotar a estos planes de mucho más alcance y contenido del que se requiere en la directiva, para lo cual, en una Instrucción de Planificación Hidrológica elaborada al efecto, se han previsto medidas que, en ocasiones, pueden afectar significativamente a actividades económicas necesarias para nuestro desarrollo, así como a legítimos derechos preexistentes. En el caso hidroeléctrico, se identifican en la citada instrucción algunas posibles afecciones, como los regímenes de caudales ecológicos, con fuerte impacto económico, pero compensables por la vía de la expropiación forzosa, y otras que pueden llegar a inutilizar la funcionalidad de esta tecnología, esencial para la garantía del sistema eléctrico nacional. Finalmente, la posible imposición de nuevas cargas económicas por el uso del agua puede llegar a reducir drásticamente nuestra capacidad de competencia internacional, al encarecer los procesos productivos. En consecuencia, sería deseable que las autoridades medioambientales se aseguraran una completa, permanente y real coordinación con los responsables de los distintos sectores económicos, fundamentalmente el industrial y el agrario, de forma que se lograra la compatibilidad de los requerimientos ambientales con los económicos y sociales, para conseguir con ello un auténtico servicio al conjunto de la sociedad, que ha de ser el objetivo final de cualquier actividad pública, incluida la planificación hidrológica. I

Clemente Prieto Hernández Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos Jefe del Departamento de Medio Ambiente y Patrimonio Concesional Iberdrola Generación, S.A.U. I.T. N.º 85. 2009

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