LA GOBERNANZA, CONDICIONAMIENTO Y RECURSOS DEL FONDO MONETARIO INTERNACIONAL Y EL BANCO MUNDIAL Ariel Buira1

Traducción no revisada por el autor

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Director de la Secretaría del G24

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1. Introducción. Sesenta años después de su creación, las instituciones de Bretton Woods (IBW) afrontan una crisis de legitimidad que perjudica su credibilidad y eficacia. En la raíz de esta crisis está la naturaleza no ejemplar de su estructura de gobernanza, que coloca el control de las instituciones en las manos de un pequeño grupo de países industriales. Estos países consideran a los países en vía de desarrollo y economías en transición, como compañeros menores, a pesar de contar estos con la mitad de la producción mundial en términos reales2, la mayor parte de la población del mundo y abarcar las economías más dinámicas y contener las mayores reservas internacionales3. Con el tiempo, los efectos de la naturaleza no ejemplar de la gobernanza de las IBW se han agravado por dos tendencias: En primer lugar, una división creciente entre países miembros, por un lado los países industriales acreedores que no reciben préstamos de las instituciones, pero que en gran parte determinan su política y hacen las reglas y sobre el otro, país en vías de desarrollo deudores o deudores potenciales, sujetos a las política y reglas hechas por otros. La segunda tendencia es el aumento rápido del tamaño económico y la importancia de los países en vía de desarrollo, en particular los países de mercado emergente en la economía mundial. Esta tendencia, ha determinado la estructura de gobernanza de las instituciones, que refleja el estancamiento político alcanzado al final de la Segunda Guerra mundial, cada vez más anticuado y disfuncional. La primera parte de la conferencia repasará la estructura de gobernanza existente en las instituciones y las fundaciones sobre las cuales descansa. La segunda parte tiene un tratamiento diferente, considera la eficacia de disposiciones de gobernanza corrientes. Aunque en su interés propio, se pudiera esperar que los países industriales principales favorecieran la política que contribuye al éxito de las instituciones, al buen funcionamiento de la economía mundial, y la estabilidad del sistema monetario internacional y financiero, la política acordada en las instituciones se ha determinado en la mayoría de las veces, por las necesidades a corto plazo. Esto ha conducido a una reducción de su tamaño relativo, un aumento del condicionamiento y una disminución en el porcentaje de éxito de los programas. A pesar de algunos éxitos visibles, su eficacia limitada en la búsqueda de sus objetivos ha contribuido a disminuir su legitimidad y a su pérdida de credibilidad. Desde la estructura de poder del Banco mundial estrechamente ligada al Fondo Monetario Internacional, la cuestión fundamental a realizar, a este respecto, es la siguiente: cómo pueden las decisiones de tales instituciones financieras internacionales (IFI) como el Fondo Monetario Internacional lograr la legitimidad política y ayudar a asegurar una mayor titularidad de programas económicos sin debilitar su credibilidad en mercados financieros o su eficacia en el logro de sus objetivos políticos. Para contestar estas preguntas, tenemos en cuenta la revisión de los dos elementos que determinan la estructura decisoria del Fondo Monetario Internacional, es decir el número de votos básicos asignados a cada miembro y la revisión de las fórmulas de cuota actuales. 2 - El Carácter poco representativo de la Gobernanza de las IBW. En 1944 en la Conferencia de Bretton Woods se adoptó un acuerdo de compromiso de los miembros entre dos propuestas para la determinación del poder de voto, uno que lo relacionaría únicamente con contribuciones de miembros o cuotas y otro basado únicamente sobre el principio legal de la igualdad de estados. El consenso basaba el derecho de voto sobre una combinación de las dos propuestas: se dio 250 votos básicos a cada país miembro más un voto para cada 100.000 dólares de cuota (más tarde para cada 100.000 SDR). Los votos básicos, y la voz que dieron a los países más pequeños países en la toma de decisiones se consideraban necesarios en vista de las funciones reguladoras del Fondo en ciertas áreas. (Ver J. Gold). Asimismo la sección 3(a) del Artículo V del Convenio Constitutivo del Banco estipula que "cada miembro tendrá 250 votos más un voto adicional por cada acción del capital que suscriba". Cada acción del capital del Banco es valorada en 120,635 dólares americanos. Hay que apuntar que en 1979 se ofreció a cada miembro del Banco la suscripción de 250 acciones "de socios" para evitar la disminución del poder de voto de los países miembros más pequeños como consecuencia del aumento de capital que se realizó. También se permite a los nuevos miembros suscribir 250 acciones.

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i.e. midiendo el PIB en término de PPA Los países en vías de desarrollo contaban a finales de 2004, con el 63% del total de las reservas internacionales y actualmente con reservas por encima del 70%, contabilizada por encima de 3 trillones de dólares. 3

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Como el número de votos básicos no ha sido cambiado con aumentos de cuota sucesivos, la cuota básica de cada Estado miembro en el cómputo de votos total ha disminuido de un 11,3 por ciento a un 2,1 por ciento de poder de voto hoy, a pesar de la entrada de 135 nuevos países miembros. De hecho, como una proporción del total, los votos básicos de los primeros Estados miembros disminuyeron a la mitad de un uno por ciento, como consecuencia de un aumento de 37 veces del total de cuotas4. Esto ha cambiado considerablemente el equilibrio de poder a favor de países con grandes cuotas, alejándose del acuerdo de compromiso contenido en el Convenio Constitutivo para proteger la participación de pequeños países en la toma de decisiones. La Tabla 1 siguiente muestra la parte relativa de PIB, Cuotas y Poder de voto de los diferentes grupos de países, y subraya la naturaleza poco representativa de las cuotas actuales y el poder de voto en relación con la participación en la producción mundial. Tabla 1- PBI, Cuotas y Votos de acuerdo las Acciones en el Total en 2005 Grupo de Países PIB ppa 2005 PIB 2005 Cuotas 2005 (% acciones) (% acciones) (% acciones) Países del G7 41,7 60,8 46,1 Otros países industriales 8,0 12,4 15.6 Total Países industriales 49.7 73,2 61,7 5,4 1,8 3,4 África 10,3 11,0 29,3 Asia 7,6 3,1 3,7 Oriente Próximo 7,5 5,4 7,5 América Latina y Caribe 7,5 5,4 6,3 Economías en transición Total países en desarrollo 38,3 50,3 26,8 y economías en transición TOTAL 100,0 100,0 100,0

Total (% acciones) 45,3 15,5 60,8 5,7 10,5 7,7 7,7 7,7 39,2 100,0

Fuente: World Economic Outlook Database (2006), FMI.

Esta Tabla 1 muestra las grandes diferencias entre las medidas de PIB convertido en tasas de cambio de mercado y en términos de paridad de poder adquisitivo (PPA). La primera columna muestra el PIB medido en términos de PPA, que es apropiado para comparaciones internacionales ya que no está sujeto a la inestabilidad y otras distorsiones de tasas de cambio; mientras la segunda columna muestra el PIB convertido en tasas de cambio de mercado. La tabla muestra que correctamente medida, la producción de los países en vía de desarrollo en 2005 excedió a la de los países del G7, y la suma de la producción de países en vía de desarrollo y economías en la transición excedieron a la suma de todos los países industriales. Los países en vía de desarrollo, en particular aquellos situados en Asia, crecen en una proporción bastante más alta que los países industriales, las proyecciones indican que hacia 2010, la producción de los países en desarrollo y de economía en transición probablemente exceda considerablemente a la de todos los países industriales. Fuentes: World Economic Outlook Database, FMI 3 - Fórmulas de Cuota. Dado el papel de las cuotas como el determinante de poder de voto, cualquier revisión de la gobernanza debe considerar si estos reflejan las posiciones relativas de los países en la economía mundial, la importancia de las variables incluidas y los pesos asignados a cada país, así como la transparencia del proceso de determinación de cuota. En el momento de la Conferencia de Bretton Woods, les fueron asignados a las cuotas varios papeles importantes, p. ej. la determinación de las contribuciones de los países al Fondo, el acceso a recursos del Fondo, y su relativo poder de decisión. La lógica de tener una única fórmula para determinar estos diferentes papeles ha sido a menudo cuestionada. 4

Si se considera el cambio de poder que ocurre como consecuencia del aumento de cuotas: un país con una cuota de diez millones tendría derecho a 350 votos, esto es, 100 votos debido a su tamaño de cuota y 250 como votos básicos para ser a un Estado miembro. Cuando el tamaño de cuotas es multiplicado por diez, el país tendrá 1000 votos debido a su cuota y 250 votos básicos, dando un total de 1250 votos. De esta forma, la parte relativa a los votos básicos disminuye del un aproximado 70 por ciento al 20 por ciento del total. En 1945 había catorce países, casi un tercio de los socios cuya cuota era 10 millones o menos de dólares, y veintiocho países, más de la mitad del total, cuyas cuotas eran 50 millones o menos de dólares.

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Como sugiere R.Mikesell (1994) y de acuerdo con el postulado conocido del profesor Tinbergen (1952), tener un instrumento político para cada objetivo político, daría un sentido considerable a separar las tres funciones realizadas por cuotas: determinación de poder de voto, determinación de contribuciones al Fondo y acceso a los recursos del Fondo. Sin embargo, desde la Conferencia los miembros reunidos allí consideraron como ventaja tener contribuciones y acceso a recursos basados en esa misma fórmula, un cambio tan considerable del papel tradicional de las cuotas podría llevar a una discusión entre los miembros por el cambio de fórmulas de cuota y a un acuerdo bastante más difícil de alcanzar. La fórmula desarrollada por R. Mikesell en 1943 carece de cualquier lógica económica. Esta fórmula tenía el objetivo político de lograr las acciones de cuota relativas que el Presidente de los EEUU y el Ministro de Asuntos Exteriores habían acordado dar a "los cuatro grandes" aliados de guerra, con la clasificación que ellos habían decidido: EEUU debían tener la cuota más grande, aproximadamente 2,9 mil millones de dólares, el Reino Unido incluyendo colonias una cantidad aproximada a la mitad de la cuota de los EEUU, la Unión Soviética una cuota justo por debajo de la del Reino Unido; y China algo menos. Para alcanzar este resultado la fórmula producido por Mikesell5, después muchas iteraciones, estaba basada en: el 2 % de la Renta nacional de cada país, el 5 % de los fondos nacionales en oro y dólar, el 10 % de las importaciones medias, el 10 % de variación máxima en exportaciones, y estos últimos tres porcentajes fueron aumentados en la proporción de exportaciones/Renta nacional medias. Vale la pena notar que con variaciones en el peso dado a estas variables y algunos cambios de su definición (p. e. PIB para N.I.), el Fondo Monetario Internacional sigue usando la fórmula original, combinada con otras cuatro fórmulas que incluyen las mismas variables, pero con pesos diferentes. Además, se usa un elemento considerable de discreción en la selección de la fórmula a aplicar, y en el ajuste de los resultados en la estimación de las cuotas del miembro. Por consiguiente, la determinación de cuotas carece de la transparencia. Asimismo, mientras la estructura de la economía mundial ha cambiado rápidamente durante los últimos sesenta años, como los aumentos de cuota durante los años han sido en gran parte (el 70 %) equiproporcional, un elemento considerable de inercia ha tendido a perpetuar la estructura de cuota inicial. Por consiguiente, las cuotas actuales que a lo más, representaron la estructura económica del mundo en 1944 se encuentran lejos de representar el tamaño actual de las economías, su capacidad de contribuir a los recursos del Fondo o su importancia en el comercio mundial y mercados financieros. 4-Votos y Toma de decisiones En la Conferencia de Bretón Woods en 1944, se adoptó una solución de compromiso entre dos propuestas para determinar el poder de voto, uno que lo relacionó únicamente con las contribuciones de los miembros o cuotas y el otro basado únicamente sobre el principio legal de la igualdad de estados. El compromiso alcanzado dio lugar a un poder de voto basado en una combinación de los dos: se dio un voto a cada país miembro para cada 100,000 dólares de cuota más 250 votos básicos. Los votos básicos, y la participación en la toma de decisiones que se dio a los países más pequeños, fue considerado también como algo necesario en vista de las funciones reguladoras del Fondo Monetario Internacional en ciertas áreas (el Oro, 1972). Pero con los casi treinta y siete veces que se han aumentado las cuotas desde entonces, la proporción de votos básicos ha disminuido del 11.3 al 2.1 por ciento del total, a pesar de la cuadruplicación de los socios del FMI. Esto ha cambiado considerablemente el equilibrio de poder a favor de países de cuota grande, lejos del acuerdo de compromiso contenido en el Convenio Constitutivo del FMI que procuraba proteger la participación de pequeños países en la toma de decisiones. Con el paso del tiempo, la inflación y el crecimiento se han combinado para aumentar el tamaño de las cuotas, pero como el número de votos básicos ha permanecido constante la participación de los países pequeños el total ha disminuido; de hecho, los votos básicos de los primeros países miembros cayeron a menos de la mitad del 1 por ciento de los votos totales. Por consiguiente, hoy las cuotas ("participaciones" en el caso del Banco mundial) son prácticamente el determinante exclusivo del poder de voto, y los votos básicos tienen poca importancia6. Por consiguiente, la 5

Raymond Mikesell “The Bretton Woods Debates: A Memoir” Essays in International Finance No.192, Princeton University, International Finance Section, Marzo de 1994 6 En el Banco mundial una mayoría de los derechos de voto son de ciertos países industriales mientras que las principales partes interesadas, los países en vía de desarrollo que tienen una pequeña proporción del poder de voto proporcionan la mayor parte del ingreso del Banco mundial por el interés que pagan.

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participación de los países pequeños en las discusiones ha sido debilitada considerablemente y su participación en la toma de decisiones se ha hecho insignificante. Los países en vía de desarrollo han abogado por la necesidad de aumentar el número de votos básicos para mantener un equilibrio mayor en la toma de decisiones, pero ha sido en vano. Cuadro 1 revisiones de las dos opciones extremas para la reforma de la estructura "votadora" del Fondo Monetario Internacional. Caja 1. Dos Opciones Extremas para la Reforma de la Estructura Votadora del Fondo Monetario Internacional. Un País Un Voto Aplicando el principio de la igualdad legal de los Estados, que es la regla general en la mayoría de las instituciones internacionales, no habría ninguna votación ponderada; todos los miembros tendrían el mismo peso en los asuntos de la institución. Sin embargo, los estados se diferencian enormemente en el tamaño y el poder económico. Así, si todas las contribuciones financieras al Fondo Monetario Internacional fueran iguales, estas tendrían que ser de un nivel muy bajo -el mínimo común denominador- para ser accesibles a todos los miembros. Por consiguiente, los recursos del Fondo Monetario Internacional serían insuficientes para lograr sus objetivos, que reducirían en gran medida la credibilidad del mercado en las decisiones que este tome. Esto podría al mismo tiempo agravar el efecto adverso de la insuficiencia de recursos financieros sobre miembros que necesitan el apoyo de Fondo Monetario Internacional. Si a pesar de que los miembros tuvieran votos iguales, las contribuciones financieras no lo fueran, (sino que fueran basadas en el tamaño de sus economías), los países más grandes que hacen contribuciones más grandes, tenderían a condicionar la adopción de ciertas políticas, como es el caso de las Naciones Unidas (NU) y varias agencias y programas de Naciones Unidas, por ejemplo la UNESCO, el Tribunal Internacional criminal, el Protocolo de Kyoto sobre el Calentamiento Global, etc. Así, al mismo tiempo que la representación política de los socios, el principio un miembro un voto no permitiría el funcionamiento eficaz del Fondo Monetario Internacional. El Poder de Voto Únicamente Decidido por Contribuciones Voluntarias Si se adoptara un enfoque de mercado puro y el poder de voto se basara completamente en contribuciones voluntarias, el control de la institución estaría en manos de un pequeño número de países miembros ricos. Por consiguiente, el sistema de toma de decisiones no podría ser considerado representante de los intereses de la totalidad de los socios. El condicionamiento de la legitimidad del FMI y sus otras políticas, recomendaciones, y funciones reguladoras por lo tanto sufrirían del tal forma que las políticas no parecerían apropiadas para tener en cuenta las necesidades y los intereses de más los pequeños miembros y de los países potencialmente deudores. Habría dos posibles políticas de préstamo: · Si el objetivo de accionistas con una mayoría de control fuera la búsqueda de ganancias, el coste de los préstamos podría aumentar bruscamente para desalentar el préstamo a miembros de riesgo de crédito más alto o más probable, · Los préstamos podrían ser hechos con tipos de interés “bajo mercado”, sujetos a la aceptación por los deudores de ciertas condiciones económicas y/o políticas de interés para los miembros controladores, pero no necesariamente en los mejores intereses de los prestatarios. Desde luego, las cantidades desembolsadas serían el mínimo necesario para lograr sus objetivos políticos. Más que una institución a base de reglas de cooperación monetaria a la cual todos los miembros podrían dar vuelta a la ayuda en relación con sus dificultades de pagos, el FMI simplemente sería un instrumento de política exterior de los países controladores.

En vista de las limitaciones de las opciones extremas presentadas en el cuadro, parece que deben ser evitadas las soluciones extremas si el FMI quiere lograr gradualmente una representatividad que proporcione la legitimidad necesaria y la transparencia, así como la credibilidad del mercado requerida para la cooperación internacional monetaria. Esto requiere estructuras votadoras con un delicado equilibrio entre acreedores y deudores potenciales. Para alcanzar la mayor representatividad y credibilidad, ciertos principios parecen necesarios: · La institución no debería ser dominada por los países acreedores. Este punto parece necesario parece asegurar la responsabilidad, la representatividad y la legitimidad de decisiones y sentido de la propiedad de programas esenciales para su éxito. · Los países deudores y los deudores potenciales deberían tener una participación considerable, pero no una mayoría segura en la toma de decisiones. Dejando a un lado otras consideraciones, parece indispensable asegurar la credibilidad del mercado en programas financiados por el FMI. · Por consiguiente, el poder de voto total de acreedores y deudores potenciales debería estar en el equilibrio aproximado. Esto mejoraría la probabilidad de que cada caso fuera juzgado según sus ventajas. · Las contribuciones al FMI y el acceso a sus recursos debería estar estrechamente relacionado con el tamaño de las economías de los miembros. Línea II. Desarrollo humano y gobernanza democrática La Gobernanza, Condicionamientos y Recursos del FMI y el Banco Mundial

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· El tamaño del FMI debería ampliarse de acuerdo con la necesidad potencial de sus recursos, es decir, de acuerdo con la extensión del comercio mundial y el crecimiento de los movimientos de capital internacionales. 4-Votos y Toma de decisiones La Mayor parte de decisiones de FMI son tomados sin un voto formal, simplemente se interpreta la opinión (o “el sentido") del Consejo de Administración. El Secretario del FMI llega a una decisión mediante reuniones informales con los 24 Directores Ejecutivos – a favor o en contra de la decisión - y su poder de votación. En la práctica, esto significa a menudo una pérdida adicional de influencia para muchos de los países en vía de desarrollo representados en el Consejo por un Director de un país desarrollado, ya que la posición de este normalmente reflejará la de su propio país o la de la mayoría de los votos de sus representados7. El Convenio Constitutivo estipula que algunas decisiones requieren una mayoría cualificada de la emisión de votos, es decir una proporción particular de votos. En la Conferencia de Bretón Woods, al principio se propuso que se deberían requerir mayorías cualificadas en sólo dos casos (siendo uno de ellos por ajustes de cuota). El Convenio Constitutivo posteriormente aceptado, sin embargo, requirió mayorías cualificadas, una mayoría del 70 por ciento o del 85 por ciento, para decisiones en nueve áreas. Con la Primera Enmienda al Convenio Constitutivo, el número de estas áreas se elevó a 18; con la Segunda Enmienda, el número se elevó a 53. Cuarenta de estas son decisiones del Consejo de Administración; 13 son las decisiones de los Consejos superiores. La explicación obvia del aumento es el deseo de proteger un interés particular que podría ser afectado por tales decisiones, ya que las decisiones sujetas a una mayoría cualificada pueden ser tomadas sólo con el consentimiento de los miembros que tienen una alta proporción de los votos totales. Corrientemente, los Estados Unidos tienen el 17.35 por ciento del voto total, Japón tiene el 6.22 por ciento, Alemania el 6.08 por ciento, y Francia y el Reino Unido el 5.02 por ciento cada uno. El Grupo de Siete (G-7) países industriales tienen un voto combinado total del 47.7 por ciento, y junto con los votos del Director suizo, representan el 50.34 por ciento. Si los votos emitidos por los Directores holandés y belga que incluyen en su emisión los votos de un número de países no industriales, los países de Grupo de Siete combinan un voto que excede el 60 por ciento (mirar el Apéndice). La concentración de poder de voto en las manos de los principales países industriales asegura que tengan una influencia de control sobre la política de Fondo Monetario Internacional. Sin embargo, algunos de ellos, además, han buscado un poder real de veto, para ellos o para unos países con intereses similares. El resultado es que las decisiones sobre 18 áreas requieren el 85 por ciento del voto total, de tal forma que pueden ser vetadas por el país miembro más grande. Veintiunas otras materias deben ser decididas por una mayoría del 70 por ciento, y así pueden ser vetadas por los cinco países con la mayor parte de poder de voto. Entre las cuestiones que Consejo de Administración de Fondo Monetario Internacional debe decidir por mayoría calificada están aquellas sobre el tamaño de cuota, las tarifas de comisión, disposiciones de tasa de cambio, asuntos relacionados con Derechos especiales de giro (SDRs), políticas sobre el acceso a recursos de Fondo Monetario Internacional, pagos al Fondo Monetario Internacional, el empleo de la propiedad de oro y reservas del Fondo Monetario Internacional, gestión de las cuentas de inversión del Fondo Monetario Internacional, publicación de informes, remuneración de posiciones de acreedor, y la suspensión temporal de operaciones de Fondo Monetario Internacional. Así, todas las decisiones significativas, aquellas relacionadas con el tamaño del Fondo Monetario Internacional y el empleo de sus recursos, Derechos especiales de giro, oro, y el sistema internacional monetario están sujetos a la voluntad uno o varios países. Mayorías especiales han sido usadas para bloquear decisiones apoyadas por una mayoría absoluta de votos sobre aumentos del tamaño del FMI (es decir, aumentos de cuota) y sobre asignaciones de derechos especiales de giro, ventas de la enorme propiedad de oro del FMI, y las políticas sobre el acceso a recursos de FMI. La exigencia especial de mayoría ha tenido a menudo el efecto de inhibición de discusiones de cuestiones importantes y difíciles. Desde que el voto en sí mismo es ponderado - que favorece los países industriales en la toma de decisiones - mayorías especiales no deberían ser necesarias. Por varios motivos, sin embargo, los países que han favorecido tales mayorías

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El Convenio Constitutivo declara que "todos los votos que se encomienden a que un Director ejecutivo para su emisión se emitirán como una unidad." Mirar el Convenio Constitutivo de FMI el Art. XII, Sección 3.

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no han estado preparados para abolirlos. Pero incluso si estos son conservados, ¿debe algún país tener el poder de vetar decisiones sobre 18 áreas, en una institución multilateral para la cooperación monetaria? 5- El Tamaño del Fondo El Fondo es el más conocido como una institución financiera que proporciona recursos a países miembros de la unión que experimentan problemas temporales en el balance de pagos con la condición de que el prestatario emprenda la política de ajuste económica para dirigir estas dificultades. El apoyo del fondo cubre una gama de operaciones, que van desde tratar con el tipo más tradicional de crisis de balanza de pagos que provienen de desequilibrios fiscales y políticas monetarias en exceso expansionistas, a prestar a países de mercado emergente que afrontan ataques especulativos, potencialmente dirigidos a o ya afrontando crisis financieras, a la promoción del crecimiento y la reducción de pobreza por reformas estructurales en países de ingreso bajos. El Fondo es una organización cooperativa internacional monetaria cuyas responsabilidades se derivan de los objetivos para los cuales fue creado. Aquellos objetivos, como se declara en el Artículo 1 del Convenio Constitutivo, incluyen: -

Facilitar la extensión y crecimiento equilibrado del comercio internacional, y contribuir así a la promoción y mantenimiento de los altos niveles de empleo y verdadero ingreso y al desarrollo de los recursos productivos de todos los miembros como los objetivos primarios de política económica.

-

Dar confianza a los Estados miembros utilizando los recursos generales del Fondo temporalmente disponibles bajo salvaguardas adecuadas, proveyendo de ellos con oportunidad de corregir desequilibrios en su balanza de pagos sin recurrir a medidas destructivas de prosperidad nacional e internacional.

¿Son los recursos del fondo adecuados para su tarea? En marzo de 2006 los recursos totales del Fondo alcanzaron como derechos especiales de giro 221 mil millones (US$ 319 billones). Sus recursos utilizables eran derechos especiales de giro de 111 mil millones (US$ 172.3 billones), de los cual recursos no comprometidos eran derechos especiales de giro de 147.0 mil millones (US$ 228 billones) y su capacidad de compromiso avanzada de un año era derechos especiales de giro de 119.6 mil millones (sobre billones US$172).8 Ya que recursos actuales del Fondo no son totalmente utilizados, puede parecer que no haya ninguna necesidad de aumentarlos. Tengo miedo que esto sea un argumento circular. Siendo prudente y de acuerdo con los deseos de los accionistas principales que no favorecen aumentos de cuota, la dirección del Fondo y el personal ha seguido la política de préstamos que mantiene una parte de recursos del Fondo líquidos. ¿Pero es esta política compatible con los objetivos del Fondo? ¿O de acuerdo con sus objetivos, debería el Fondo aumentar los recursos de acuerdo con las necesidades de sus miembros, que siguen al crecimiento de la economía mundial, la extensión de comercio internacional, y la importancia y la volatilidad de movimientos de capital, para permitir a los países corregir desequilibrios de pagos sin el recurso a una contracción en la producción? ¿Los recursos de fondo son suficientes para lograr sus objetivos? ¿Con qué eficacia realiza el Fondo estas funciones? Mientras a primera vista, la posición de liquidez del Fondo parece adecuada. Noten como los procesos de globalización y los países se hacen más abiertos para negociar y aumenta la vulnerabilidad de los movimientos de capital. Por ejemplo, Collier (2002) describe como un choque grande negativo en materias primas de alrededor del 7 % de PBI a un exportador primario puede provocar una contracción acumulativa en la economía, por un multiplicador de tipo de Keynesian que conduce a una pérdida adicional de producción alrededor del 14 % de PBI durante los próximos dos o tres años.9 Además, la mayor parte de países, incluyendo economías de mercado emergente, cuando afrontan dificultades de pagos, no tienen el acceso significativo a mercados financieros u otras fuentes de finanzas externas. Además, el nuevo tipo de crisis financiera, asociado con la cuenta de capital y la volatilidad de flujos de capital, pide cantidades de apoyo mucho más grandes que el más tradicional que es resultado de desequilibrios de cuenta comerciales o corrientes.

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Mide recursos disponibles para nuevos compromisos en el año que viene. Iguala recursos no comprometidos utilizables más reembolsos esperados a año vista menos el equilibrio prudencial. 9 Paul Collier (2002). Primary Commodity Dependence and Africa’s Future”. The World Bank.

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Como Calvo, Izquierdo y Mejia (2003) y Calvo y Reinhart (2000) han documentado el coste de una inversión repentina en la capital y el ajuste de cuenta corriente es mucho más sustancial en mercados emergentes (ME) que en países desarrollados. La magnitud media de una inversión repentina en flujos de capital está alrededor del 6.1 por ciento de PBI en mercados emergentes mientras que es sólo del 1.1 en economías desarrolladas.10 Para asistir a países a tratar con choques en materias primas y la volatilidad de flujos de capital, y en particular de inversiones repentinas en flujos de capital, se podría esperar aumentar considerablemente con el tiempo los recursos del Fondo. Sin embargo, como se muestra por la Tabla 1 de abajo, ha sido el caso contrario, y los recursos del Fondo han disminuido bruscamente con el tiempo, como medido por indicadores diferentes en relación con recursos de cuota. En particular, noten la disminución a largo plazo de los recursos del Fondo como una proporción de pagos corrientes. Mientras los miembros del Consejo acordaron en las discusiones de revisión de cuota recientes que la volatilidad de flujos de capital debería ser incluida en la fórmula de cuota, la fórmula de cuota actual sólo calcula la vulnerabilidad de un país por variables de cuenta corrientes11, como la transparencia comercial y la volatilidad de exportación, pero excluye la volatilidad de movimientos de capital. Además, el Fondo ha respondido al aumento del riesgo debido a la integración más financiera y la volatilidad, añadiendo las nuevas instalaciones financieras que acentúan la prevención de la crisis. El principal de estos era la Línea de crédito de Contingencia. Lamentablemente, los problemas de diseño del LCC lo hicieron poco atractivo a potenciales usuarios y después de cinco años sin compromisos, más que correcto sus defectos, el Consejo de Administración recientemente decidió cancelarlo. Tabla 2-Tamaño Real y Deliberado del FMI (en miles de millones de SDRS o en por ciento)

1. Tamaño del acuerdo del FMI (en miles de millones de dólares) 2. Indicadores cuantitativos económicos5/ Tamaño del FMI relativo a cada indicador económico (%) a. Cuotas calculadas b. Pagos corrientes c. PIB d. Reservas e. Variabilidad de ingresos corrientes

1ª revisión

4ª revisión

5ª revisión

7ª revisión

8ª revisión

9ª revisión

10ª revisión

11ª revisión

12ª revisión

19441/ 8,0

19501/ 8,0

19651/ 21,0

19701/ 29,0

19781/ 61,13/

19831/ 90,0

19901/ 135,2

19951/ 146,1

19981/ 212,0

19992/ 212,0

20034/ 219,1

100,0 57,1 3,7 29,6 160,0

44,4 17,4 1,8 22,2 80,0

110,5 15,1 2,0 36,8 300,0

93,5 13,6 1,9 44,6 414,3

59,9 8,5 1,4 33,0 142,1

43,1 6,7 1,2 27,0 134,3

41,0 6,2 1,2 34,6 120,7

33,1 5,1 0,9 24,6 91,9

38,9 5,7 1,2 27,6 122,5

25,5 3,7 0,9 18,4 80,3

22,4 3,2 0,9 13,9 66,4

Fuente: FMI, Departamento del Tesorero y Grupo de Revisión de Fórmula de Cuota

1/ Año en el que la revisión de cuota fue completada, p. e., cuando la Resolución de los Consejos superiores sobre aumentos de cuota fue aprobada. La cuota reconocida en 1976 bajo la Sexta Revisión entró en vigor en 1978, después de entrar en vigor la segunda Enmienda de los artículos. La Décima Revisión no previó un aumento de cuotas, y el aumento de cuotas reales en relación con la Novena Revisión es debido al aumento del número de miembros. 2/ Esto no incluye el aumento de cuota ad hoc de China de 1.682 mil millones de SDRS en 2001.

10 Calvo, Guillermo, Alejandro Izquierdo y Luis- Fernando Mejía (2004). “On the Empirics of Sudden Stops: The Relevance of Balance-Sheets Effects” NBER Working Paper Nro 10520 11 En la quinta fórmula de cuota, dos incluyen la suma de ingresos corrientes y pagos y otros tres incluyen pagos corrientes y la proporción de transparencia (ingresos corrientes divididos por el PBI). Ver el Fondo Monetario Internacional, 2002a; 2002b.

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3/ Incluyendo el aumento de la cuota especial para China y Arabia Saudita en 1980 y 1981. 4/ No hubo aprobación de aumentos de cuota durante la Duodécima Revisión. 5/ Pagos corrientes promedios de períodos de 5 años, la desviación estándar de variabilidad de recibos corrientes centrada en 5 años MA, Reservas y final del periodo de PIB. 6. La Subida del Condicionamiento. La tendencia a disminuir los recursos de Fondo sugiere que estos sean probablemente insuficientes para permitir proporcionar apoyo a los países miembros sin un endurecimiento del condicionamiento bajo el cual se hacen posibles estos recursos. De hecho, en vista de la disminución relativa de recursos del Fondo, la pregunta es: ¿Podría evitarse un endurecimiento del condicionamiento? Esto conduce a la remota pregunta: ¿Deberían los programas de ajuste ser construidos alrededor del nivel de recursos de Fondo, a pesar de que se encuentran disminuidos? ¿Debería el condicionamiento estar determinado por la disponibilidad de recursos del Fondo incluso cuando estos se han disminuido bruscamente con el tiempo? El cuadro muestra un aumento agudo del condicionamiento de los programas del Fondo, en particular en el número de condiciones estructurales por año de programa desde mediados la década de los 80 y durante la de los 90, una tendencia que fue iniciada con la “economía con prioridad de la oferta" de moda durante las administraciones de Reagan y Thatcher. (Ver Cuadro 1). Cuadro 1. Número de condiciones porConditions año de programa Figure medio 1. Average Numberestructurales of Structural per Program Year

1/

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1/ To tal number o f s tructural perfo rmance criteria, benchmarks , prio r actio ns , and co nditio ns fo r co mpleting reviews in s tand-by, EFF, SAF/ESAF/P RGFNúmero de. criterios pruebas acciones previas y condiciones para completar revisiones enr stand-by, Extended Fund Facility (EFF), s1/ uppo rted prototal grams The data de fro funcionamiento m 1995 o nwards estructurales, is the average fo r Fund-spatrón, uppo rted pro grams with and witho ut s tructural co nditio nality (data prio to 1995 is an average bas ed nly o n SAF/ESAF/PRGF. pro grams with s tructural co nditio nality) adjus ts fo r the actual n o f each thes e pro grams , thus co ntropor llingel foFMI r procon gram programas de oapoyo Los datos a partir deand 1995 y en adelante son duratio el promedio parao fprogramas llevados a cabo y sin el condicionamiento estructural s to ppages (data prio r to 1995 is bas ed o n pro gram duratio n as envis aged at the time a new pro gram is appro ved by the Executive Bo ard). See SM/05/81 and (los datos anteriores a 1995 son un promedio basado sólo sobre programas con condicionamiento estructural) y se adapta para la duración real de cada uno de estos programas, de tal SM/05/82 fo r a mo re detailed dis cus s io n o f the 1995-2003 data.

forma que se controlan los paros de los programa (los datos anteriores a 1995 están basados en la duración del programa según la previsión en el momento de aprobar el nuevo programa por el Consejo de Administración) Ver SM/05/81 Y SM/05/82 para una discusión más detallada de los datos 1995-2003.

Fuente: estimaciones de los empleados del FMI.

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En respuesta a las preocupaciones por la proliferación de condicionamiento y la alta tarifa de fracaso de los programas, el Fondo adoptó un nuevo juego de Directrices sobre el Condicionamiento en 2002, que recomiendan el empleo limitado de acciones previas y revisiones de programa, y el descenso de criterios de funcionamiento. Las Directrices de 1979, que ponen bastante mayores límites sobre el condicionamiento que las actuales, fracasaron por la comprobación del crecimiento explosivo de condiciones desde mediados de los años 80 (Polak 1991) Efectivamente, no hay ninguna prueba de que las nuevas Directrices sobre el Condicionamiento, que fueron previstas para reducir el número de condiciones de aquellos que eran críticos con el éxito del programa, han conducido a una reducción significativa del número de condiciones estructurales. Una excepción posible son los programas PRGF, pero el condicionamiento en espera y los EFFs no se ha disminuido en absoluto. ¿Realmente ha sido racionalizado el condicionamiento, son las condiciones de los programas relacionados usadas con mezquindad y aplicadas sólo a medidas críticas al éxito del programa? A la luz de todo lo dicho, soy algo escéptico pues si los 30 objetivos plus de muchos programas no fueron encontrados, los objetivos del programa no podrán ser alcanzados. Una consecuencia de la subida del condicionamiento es que el cumplimiento con programas del Fondo disminuyó ya que el mayor número de condiciones realizadas a programas los hace más difíciles de dirigir. Como la tasa de cumplimiento de programas por el aumento del condicionamiento estructural comenzó a disminuir a finales de los años ochenta y más notablemente a principios de los años noventa. Es evidente en la Tabla 2 que muestra la distribución de las proporciones de desembolso de recursos desembolsados medidos en cuartos, que el cumplimiento ha permanecido en niveles bajos desde entonces. El Convenio Constitutivo no proporciona ninguna indicación en cuanto a la velocidad apropiada de ajuste. Pero la declaración del objetivo, "de proveer a los miembros con la oportunidad de corregir desequilibrios en su balanza de pagos sin recurrir a medidas destructivas de prosperidad nacional e internacional" (sección V del Artículo I) sugiere que la prioridad de los padres fundadores, entre los que se incluye a Keynes, fuera la protección de los niveles de actividad económica, y que el ajuste deflacionista debe ser evitado en el mayor grado posible. Esto requiere que los programas tengan los niveles adecuados de financiación. ¿Apoyó el Fondo programas que actualmente dan prioridad a evitar medidas destructivas de prosperidad nacional e internacional? La respuesta depende en gran parte del montante financiado disponible en cada caso. El bajo cumplimiento del condicionamiento de los programas dio como resultado que sólo una proporción muy baja de los países fueran capaces de desembolsar totalmente los recursos que le fueron asignados bajo el apoyo de programas del Fondo. Incluso después de renuncias y revisiones, sólo una pequeña proporción de programas es exitosa, en el cumplimiento total del condicionamiento previsto. Esto sugiere que el condicionamiento del Fondo se debe considerar excesivo, y a menudo también parcial en su ajuste.

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Tabla 2. Desembolsos a Programas financiados por el Fondo (Distribución en cuartos) DR