La hora de la transparencia en América Latina

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LA HORA DE LA TRANSPARENCIA EN AMERICA LATINA EL MANUAL DE ANTI-CORRUPCION EN LA FUNCION PUBLICA Elaborado por Transparencia Internacional para América Latina y el Caribe TI-LAC Compilado por Valeria Merino Dirani y Juan Lozano

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Este libro es fruto de una visión compartida entre personas muy distintas, unidas por la convicción de que ha llegado la hora de hacer algo para enfrentar el problema de la corrupción. El libro tiene un objetivo claro, conseguir que usted que hojea estas páginas y comparte esa preocupación sume sus ideas y su esfuerzo a la tarea de Transparencia Internacional para reducir la corrupción. Es una invitación al diálogo y a la acción. ¿Por qué nos dedicamos al tema? Compartimos la conclusión a la que arribó Peter Eigen, fundador de Transparencia Internacional TI, luego de haber trabajado durante más de 25 años para el Banco Mundial en Africa y América Latina. "Si realmente se quiere reducir la pobreza en el mundo, se debe empezar por enfrentar el problema de la corrupción" La relación entre pobreza y corrupción se advierte claramente en el robo o la utilización clientelista de los fondos públicos destinados al gasto social. Pero su impacto es mayor, constituye el principal obstáculo para la economía de los países en desarrollo. Los estudios sobre el impacto económico de la corrupción, desarrollados en los últimos 10 años, revelan cada vez más el efecto negativo de la corrupción, como la relación directa entre el costo financiero del dinero, y la corrupción y el incentivo negativo de las empresas que operan en mercados de alta evasión impositiva como ocurre en la mayoría de los países de la región. ¿Cuál es la solución que proponemos? No hay soluciones mágicas, ni remedios simples. Como en una enfermedad siempre habrá algún grado de corrupción, pero así como los médicos no se desalientan por cada nuevo enfermo, la conciencia sobre la persistencia del fenómeno no significa que no se pueda enfrentar y controlar. Se trata de reemplazar la corrupción estructural instalada en los gobiernos de nuestros países latinoamericanos por un sistema de integridad. Un cambio global, que impida la distorsión de los incentivos económicos y garantice que los fondos públicos dedicados a la salud, la educación y la seguridad social lleguen a destino. Poner el acento en los sistemas de integridad en lugar de limitarnos a la persecución de casos de corrupción es un componente central del enfoque global que propone Transparency Internacional. http://www.transparency-lac.org/source.html

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¿Cuál es el método para lograr ese cambio? TI propone formar coaliciones contra la corrupción. Integrar en un movimiento internacional a tres sectores: la sociedad civil, los hombres de negocios y los miembros de instituciones públicas internacionales, nacionales y municipales. Cada uno de esos sectores debe actuar para enfrentar el problema. Aisladamente ninguno de ellos será suficiente, pero juntos obtienen la fuerza del agua. El libro es parte de una estrategia mundial de Transparencia Internacional para sumar esfuerzos y debatir estrategias de control de corrupción. Hace dos años se publicó una primera versión elaborada por integrantes de TI de todo el mundo y se asumió el compromiso de publicar versiones adecuadas a cada región. El esfuerzo de todos, pero en particular la dirección y coordinación de Valeria Merino Dirani y Juan Lozano -quienes tuvieron a su cargo la difícil tarea de seleccionar el material y dar coherencia y profundidad a material muy diverso, desde análisis econométricos a simples comentarios- hicieron posible cumplir con este compromiso. Reducir la corrupción para enfrentar los problemas de la pobreza, crear coaliciones de miembros de gobiernos, hombres de negocios y la sociedad civil contra la corrupción, y trabajar para establecer sistemas de integridad son nuestras propuestas. Queremos conocer las suyas, para eso puede comunicarse con las organizaciones y direcciones que se encuentran a continuación: Dr. Luis Moreno Ocampo Buenos Aires, 10 de marzo de 1998 RECONOCIMIENTO Esta publicación es el resultado de un proceso emprendido por TI para difundir experiencias y análisis que hagan más viable la lucha en contra de la corrupción. El financiamiento de la Fundación Konrad Adenauer hizo posible a Transparencia Internacional (TI) y a Transparencia Internacional Latinoamérica y el Caribe (TI-LAC) proceder a su elaboración. Expresamos por lo tanto nuestro agradecimiento a la Fundación Adenauer y en especial a Hörst Schönbohm del CIEDLA por su decidido estímulo y apoyo. De igual manera la presente publicación es el resultado de la cooperación y la ayuda de una gran cantidad de personas, quienes se reunieron en Lima, Perú del 22 al 27 de julio de 1996 para participar en el seminario Soluciones Estratégicas para Combatir la Corrupción en América Latina. Con la esperanza de no olvidar a nadie, nos place mencionar a: Peter Eigen, Karen Hussmann (Alemania) Luis Moreno Ocampo, Néstor Baragli, Roberto Saba, Hörst Schönbohm, Antonio Cartañá, Luis María Flynn, Alberto Eduardo Díaz (Argentina) Cayetano Llobet Tavolara, Eduardo Rodríguez Veltzé, Carlos A. Miranda Gumucio (Bolivia) José Alves de Senna, Luiz Pedone, Eduardo Ribeiro Capobianco, Ary Casagrande, Claudio Abramo (Brasil) Juan Lozano, Ana-Beatriz Franco Cuervo, Nubia Stella Martínez Rueda, Jaime Vásquez Caro (Colombia) Mario Carazo (Costa Rica) Valeria Merino, Franco Sánchez, Michel Rowland, Juan Carlos Calderón (Ecuador) Edgardo Buscaglia, María Zwanikken, Jorge García González (Estados Unidos) Eric Coufal, César Romero Jacobo (México) Roberto Eisenmann Field, Ebrahim Asvat (Panamá) Pedro Fadul (Paraguay) Enrique Gómez Ossio, Guillermo Castañeda (Perú) http://www.transparency-lac.org/source.html

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Jacinta Balbela, Alberto Zumarán (Uruguay) Ricardo José Combellas Lares, Francisco Nieto-Guerrero, Gustavo Coronel, Luz Mely Reyes (Venezuela) Además debemos destacar la eficiente tarea desempeñada por el equipo administrativo conformado por Regina Fernández, Aidée Sánchez, Lidia Beltrán y Walter Gutiérrez. Agradecemos la colaboración del Grupo Redactor que se reunió posteriormente en Quito, Ecuador del 3 al 9 de octubre de 1996 con el objeto de recopilar, ordenar y poner a punto todas las propuestas y observaciones recogidas en Lima y posteriormente. Este grupo conformado por Eduardo Rodríguez, Juan Lozano, Luiz Pedone, Edgardo Buscaglia, Néstor Baragli, Hörst Schönbohm, Franco Sánchez, Valeria Merino y Michel Rowland trabajó de manera muy intensa para armar cada uno de los capítulos de la versión latinoamericana del Source Book producido por TI, y otorgar fuerza, coherencia y sentido al contenido. Es necesario destacar la colaboración del Grupo Editor conformado por Juan Lozano, Néstor Baragli, Luis Moreno Ocampo, Roberto Saba, Valeria Merino, Michel Rowland, Franco Sánchez, Jacinta Balbela, Luiz Pedone, Eduardo Rodríguez, Peter Eigen, Gustavo Coronel, Edgardo Buscaglia y Hörst Schönbohm, quienes revisaron y corrigieron el documento. Michel Rowland redactó el marco conceptual que abarca los tres primeros capítulos; Hörst Schönbohm el capítulo 4 relativo a Reformas Administrativas; Valeria Merino el capítulo 5 relativo a Derecho Administrativo; Antonio Cartañá el capítulo 6 relativo al Defensor del Pueblo; Edgardo Buscaglia y Franco Sánchez elaboraron los capítulos 7 y 9, el Sistema Judicial y las Oficinas Independientes Anticorrupción respectivamente; Eduardo Rodríguez elaboró el capítulo 8 relativo a la Contraloría General; Eduardo Ribeiro Capobianco y Claudio Weber Abramo elaboraron el capítulo 10 relativo a las Licitaciones y Contratos editados posteriormente por Valeria Merino y Juan Lozano; Luiz Pedone elaboró los capítulos 11 y 15 relativos al Sector de las Empresas Privadas y los Actores y Mecanismos Internacionales, respectivamente, editados por Valeria Merino y Juan Lozano; Néstor Baragli, Roberto Saba y Luis Moreno Ocampo elaboraron los capítulos 12, 13 y 14, relativos al Proceso Democrático, la Sociedad Civil, y Medios de Comunicación respectivamente. La total responsabilidad por los errores, omisiones y opiniones recae sobre Transparencia Internacional. EL EQUIPO EDITOR Diciembre de 1996 PROLOGO Dr. Oscar Arias Sánchez, Premio Nobel Me es muy grato tener la oportunidad de escribir este prefacio porque me permite comentar uno de los temas más importantes del momento; la necesidad de reunir a personas, comunidades, y naciones en la lucha contra corrupción. La corrupción siempre florecerá en la obscuridad del totalitarismo, del autoritarismo y de las dictaduras regímenes que limitan el poder a unos pocos sin tener que rendir cuentas al pueblo. Por definición, el absolutismo y las dictaduras está limitados por menos exigencias éticas que las democracias. Bajo regímenes totalitarios, la corrupción está conectada, muchas veces a la violación de los derechos humanos. Por muchos años en América latina los dictadores justificaban sus gobiernos como resultado de los gobiernos corruptos del pasado. Estas mismas dictaduras sólo http://www.transparency-lac.org/source.html

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eran fachadas para ladrones y malversadores. Y en muchos casos, el pueblo y los periodistas no tenían los recursos legales para demandar ante un sistema judicial competente y creíble la presuntuosidad y la corrupción de su gobierno. Pero al mismo tiempo la corrupción es mejor descubierta y atacada en una democracia. La corrupción sólo puede ser examinada y erradicada en un ambiente de pluralismo, tolerancia, libertad de expresión y seguridad individual -- un ambiente que sólo la democracia puede asegurar. Sin embargo, esto no quiere decir que la democracia sea inmune a la corrupción. No podemos ser tan ingenuos para creer que la corrupción sólo impregna a organizaciones que existen fuera de la ley. Es verdad que este tipo de actividades criminales muchas veces invita a caer en las garras de la corrupción pero estas garras también han penetrado las estructuras del poder de los gobiernos desarrollados y en desarrollo desde Europa hasta América Latina. Grandes organizaciones privadas han tomado ventaja de su respetabilidad, ganada a través de la legalidad formal de sus actividades para violar la confianza pública mediante el uso de sobornos como norma y estrategia aceptada de hacer negocios. Esta es una estrategia que les proporciona una ventaja injusta. También debemos recordar la desviación casi constante de fondos públicos a cuentas bancarias particulares y a las fortunas de oficiales militares y gubernamentales. La desviación de asistencia y donaciones extranjeras destinadas al desarrollo y al alivio del sufrimiento provocado por la guerra o la naturaleza también es común. Al menos una porción de estos fondos es muchas veces dedicada al enriquecimiento financiero de funcionarios corruptos. Una de las facetas más tristes de la corrupción aparece en los países más pobres , donde la miseria y la desigualdad económica están presente, y sin embargo, la corrupción en las oficinas públicas sigue creciendo. En estos países, el soborno de servidores públicos es una manera de robar a los pobres. Los efectos inmediatos de la corrupción incluyen no sólo el empobrecimiento del pueblo, sino también el debilitamiento de las instituciones democráticas. La caída de muchas de las dictaduras latinoamericanas fue, en gran parte, el resultado de la furia del pueblo contra la corruptela de los regímenes. Pero esta misma gente está desencantada con la prevalencia de la corrupción en los regímenes democráticos y en ocasiones han dado la bienvenida a nuevas dictaduras. Por cierto, muchas de estas dictaduras fueron instaladas como resultado de golpes de estado o rebeliones militares hipócritamente atribuidos a la corrupción del régimen democrático anterior. Una nación emergiendo de la represión puede no estar consciente del alcance de la corrupción existente en el pasado régimen por cuanto el mismo no permitía investigación e información pública. Al mismo tiempo, la novedad de la democracia puede ser ensombrecida por escándalos descubiertos por la prensa libre. La falta de transparencia en los regímenes antidemocráticos le ha dado al pueblo la impresión equivocada de que la democracia es vulnerable a la corrupción. Los líderes democráticos deben enfrentar la responsabilidad de abordar y corregir esta falsa percepción. La democracia debe caracterizarse por su transparencia y por su dedicación a la transparencia. Sin embargo, la protección más efectiva de la transparencia tiene que estar en las manos de una ciudadanía organizada para este propósito. Su organización debe levantar conciencia y apoyar la transparencia dentro y fuera del país. Las poderosas organizaciones financieras han internacionalizado la corrupción como una manera aceptable de hacer negocios. Si el pueblo no trata de preservar su democracia, si le falta la virtud cívica y el compromiso con el gobierno, la democracia será víctima del buitre de la corrupción. La mayoría de las naciones mantienen su compromiso de repudiar cualquier intento de deponer a un gobierno constitucionalmente establecido. Gradualmente, estamos solidificando nuestra paz http://www.transparency-lac.org/source.html

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interna y externa. Los gobiernos legítimos pueden ahora iniciar las reformas institucionales necesarias para la modernización de la sociedad y para estimular el desarrollo humano. Desafortunadamente, los escándalos continuos de la corrupción están desanimando al pueblo. Los levantamientos populares y los golpes de estado se han dado en ciertos países. Los partidos políticos, las fortalezas tradicionales del sistema democrático, se están desmoronando debido a la pérdida de prestigio, condenados por la ciudadanía que se está distanciando de los que toman las decisiones políticas. cuando los ciudadanos dejan de creer en los partidos políticos, la democracia corre el riesgo de hacerse una formalidad vacía e impotente. La moderna cultura tecnológica pone un valor extraordinario en el valor del consumo y de la posesión de bienes. Más y más, el éxito y el prestigio individual son medidos a través de la riqueza material, en vez de las contribuciones de la persona a la sociedad. Esto ha llevado a la civilización a una deficiencia ética que sólo puede ser remediada a través de la educación. Debemos de despertar el espíritu del deber cívico, especialmente en la juventud. Tenemos que enseñar en las escuelas y en otros ámbitos la responsabilidad de ser ciudadano y cultivar la dedicación de ser socialmente útil. La riqueza material tiene que ser presentada como un valor secundario frente a la riqueza de ser ciudadano. El capital social debe superar al capital financiero, por cuanto una cultura dedicada sólo a la acumulación de riqueza material es tierra fértil para la hierba de la corrupción. En muchos lugares, líderes valientes están proporcionando la visión y la dedicación necesarias para canalizar las demandas públicas hacia una acción organizada, clamando por un gobierno abierto. Se debe elogiar y apoyar a los que luchan por un gobierno honesto y abierto, muchas veces contra una élite establecida y poderosa. De una manera u otra, ellos parecen impotentes David tratando de superar a los Goliats, pero como hemos visto recientemente en muchos países, el espíritu y la voluntad de David continúa triunfando sobre el poder intimidador de Goliat. Cuando el pueblo demanda un gobierno más honesto y decente, está demostrando su rechazo a la corrupción, una práctica que humilla a los pobres forzándolos a sobornar a los servidores públicos de bajo nivel para que hagan su trabajo; que lleva al comerciante honesto a la bancarrota; que favorece la asociación entre los hombres de comercio inescrupulosos y los funcionarios deshonestos; que se extiende como un cáncer que infecta a la sociedad. No debemos desesperarnos en la lucha por eliminar el cáncer de la corrupción. Por mucho que hablemos de la internacionalización de la corrupción, también tenemos que dar la bienvenida a la ola mundial de demandas públicas por un buen gobierno. Hoy, los líderes nacionales han empezado a aceptar que el tema de la corrupción se tiene que discutir en foros nacionales e iternacionales. Después del fin de la Guerra Fría la ayuda internacional es observada más de cerca y la ayuda humanitaria está destinada al público, y no a los amigos en el Tercer Mundo. Pero nuestra arma más importante en la guerra contra la corrupción será el creciente número de democracias y consecuentemente de prensas libres alrededor del mundo. Sin la libertad de preguntar o de efectuar cambios, el pueblo está indefenso, está atrapado en un sistema de democracia formal. Una de las libertades mas importantes en las democracias es la libertad de prensa. cuando la voz de un hombre o de una mujer es suprimida, todas la voces están en peligro de ser calladas. Cuando una pequeña parte de la verdad es escondida, una gran mentira puede nacer. Todo derecho de los ciudadanos, aunque garantizado por la ley, puede ser violado por líderes incompetentes o corruptos. La protección y restitución de los derechos es más probable cuando existe una prensa libre que puede denunciar a estos líderes y abrir un debate sobre su competencia. La libertad de prensa es la vigilancia eterna"de la cual habló Thomas Jefferson -el deber sin término de cuidar nuestro gobierno contra la corrupción-. http://www.transparency-lac.org/source.html

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Nuestras estrategias futuras deben incluir la lucha por la transparencia y la verdad en nuestros líderes políticos y económicos. Pero que quede claro que la corrupción no es sólo el uso del poder político para obtener una ventaja personal. Es mucho más que la convivencia entre servidores públicos y las personas que hacen negocios para obtener ventajas ilegales e inmorales. La corrupción tiene muchas otras dimensiones que no están sujetas a sanciones legales y no siempre estas dimensiones están en todas partes bajo el escrutinio de la opinión pública. Para empezar, hay corrupción en la falla mostrada por los líderes políticos y gubernamentales en desempeñar la función educativa que les corresponde en una democracia. Diciéndole ambigüedades al pueblo, hablando sólo de lo que el pueblo quiere oír, y no llamando a las cosas por su nombre verdadero sólo por razones electorales, son prácticas que corrompen y degradan a las personas, sociedades y a los sistemas. Es corrupto medir el éxito de una carrera política usando el número de elecciones que se han ganado, cuando esas elecciones se ganan sólo mediante el ocultamiento de la verdad o no divulgándola hasta un momento electoral más oportuno. Hay corrupción cuando los funcionarios y los políticos usan el reparto de privilegios para quitarles a los partidos políticos y a otras organizaciones sus principios éticos y su vigor intelectual. Es corrupto olvidar que la participación en la política o en el gobierno demanda preparación, desinterés, la voluntad de ayudar a otros y la consistencia entre lo que se practica y lo que se predica. Sin embargo no podemos olvidar que los funcionarios electos no son los únicos culpables de la corrupción. Hay formas de corrupción que surgen de lealtades malentendidas, de la sumisión y del oportunismo de subordinados. Nos debemos preguntar sobre las posibles consecuencias de la corrupción que anida en el secreto y en la falsa lealtad. El votante debe esperar en un funcionario gubernamental electo, honestidad, aptitud, capacidad, veracidad y respeto por estos atributos. Alguien sin estos atributos, pero con ambición política, siempre tendrá la voluntad de pervertir las herramientas de la democracia por su sed de poder. No todas las democracias que han sido destruidas fueron enterradas por golpes de estado o insurrecciones. Votar es un derecho, pero muchos ciudadanos olvidan su obligación de ejercer ese derecho con responsabilidad. En las elecciones parlamentarias celebradas en marzo de 1993 en la patria de Beethoven, Goethe y Thomas Mann, el Partido Nacional Socialista obtuvo legítimamente una mayoría aplastante, abriendo así la puerta a Adolf Hitler al poder más corrupto, el poder absoluto. En México del siglo XVII, una de las más grandes poetisas del país, Sor Juana Inés de la Cruz, se preguntó: "¿Quién tiene mayor culpa: El que peca por la paga o el que paga por pecar?" La poetisa trataba de exponer la hipocresía de aquellos hombres que menospreciaban el carácter moral de las mujeres con las que pecaban. Yo creo que en estas palabras descansa la verdad hoy en día, en un mundo en donde los pecadores se encierran en el refugio del poder y de la riqueza. La corrupción requiere de dos partes -el corruptor y el corrupto. Cuando los líderes de países industrializados aceptan el pago de sobornos en otros países mientras que los condenan en su propio país, ellos son culpables no sólo de corrupción, sino también de la aplicación de normas diferentes en los mundos desarrollado y en desarrollo. La existencia de esta doble ética es peligrosa http://www.transparency-lac.org/source.html

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para todos los que están involucrados -tanto para los países desarrollados que reservan su ética sólo para los foros domésticos, como para los países subdesarrollados cuyas instituciones están sujetas a un proceso de corrosión por efecto de la corrupción. Las personas que generan corrupción en los países en desarrollo no siempre son ciudadanos del Tercer Mundo. Durante las últimas décadas, varios países del mundo industrializado han interferido en el proceso político de países en desarrollo a través del apoyo, mantenimiento y, a veces la instalación de líderes corruptos. Muchos países desarrollados han utilizado normas éticas diferentes en su política exterior, promoviendo la democracia en casa y la autocracia en el exterior. Esta diferencia en las normas también se manifiesta en la tendencia que tienen las naciones occidentales en ignorar las leyes de países en desarrollo, permitiendo que las empresas que pagan sobornos los puedan deducir de sus impuestos. Estas acciones hacen descaradamente caso omiso de la necesidad que tienen las frágiles democracias en enseñar el valor del sistema democrático a gente que ha vivido bajo el totalitarismo por años. Transparencia Internacional ha dado pasos importantes para combatir la corrupción. Yo aplaudo estas acciones, pero todavía hay muchas tareas pendientes. Este Libro será indudablemente un arma muy valiosa en el trabajo que sigue, ayudando a formular normas y proporcionando, a la sociedad civil igual que a los que hacen la política y a los que la implementan, una multitud de ejemplos de mejores prácticas que ningún país puede darse el lujo de ignorar. Así como debemos construir una sociedad civil alerta y poderosa tenemos que luchar contra la corrupción educando a nuestros hijos contra el abuso del poder. Tenemos que luchar convirtiéndonos en campeones de la virtud cívica, esa calidad de ciudadanía que parece que se ha perdido en los últimos años. Cuando nos acercamos al fin del siglo, necesitamos la ayuda y el apoyo de todos para alcanzar esta meta. Si podemos redescubrir nuestra pasión por la libertad, la verdad y la justicia, realizaremos nuestros sueños y sobrepasaremos nuestras metas. La hora ha llegado para liberar nuestro potencial y esquivar las tentaciones de la corrupción. Hay que ser leales a la historia y empezar a prepararnos para el futuro. Oscar Arias Sánchez Costa Rica Octubre 1995 Presentación Prefacio

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