LA INTEGRACION SUDAMERICANA: UN COMPLEJO PROCESO INCONCLUSO

R I T A G I A C A L O N E E D I T O R A

Universidad de Los Andes Facultad de Ciencias Económicas y Sociales

UNIVERSIDAD DE LOS ANDES AUTORIDADES UNIVERSITARIAS RECTOR Mario Bonucci VICERRECTOR ACADEMICO Manuel Aranguren (encargado) VICERRECTOR ADMINISTRATIVO Manuel Aranguren SECRETARIO José Andérez FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS Y SOCIALES DECANO Raúl Huizzi Gamarra

La integración sudamericana: un complejo proceso inconcluso Primera Edición, 2008

© Universidad de Los Andes

Facultad de Ciencias Económicas y Sociales Corrección: Lucía Torre de Vilanova Diagramación y portada: Lcdo. José Luis Oliveros Moreno Impresión: Centro Editorial Litorama, c.a. HECHO EL DEPOSITO DE LEY Depósito Legal: LF 23720083204973 ISBN: 978-980-11-1222-8 Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra sin la autorización escrita del autor y el editor. Universidad de Los Andes FACES, Decanato Av. Las Américas, Núcleo La Liria Edificio F, Tercer Nivel Mérida 5101, Venezuela Impreso en Venezuela

Este libro fue arbitrado por especialistas, que recomendaron su publicación en la Colección de Ciencias Sociales y Humanidades del Vicerrectorado Académico de la Universidad de Los Andes. Esta publicación estaba fijada para el segundo semestre de 2008, según comunicación de fecha 25/05/2008 firmada por su Coordinador Editorial, Luis Ricardo Dávila. Sin embargo, por la situación especial que atraviesa el Vicerrectorado Académico, su impresión fue financiada por el Vicerrectorado Administrativo, en ocasión del 50 Aniversario de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales.

INDICE SOBRE LOS AUTORES................................... 7 INTRODUCCION.............................................. 9 Rita Giacalone, Editora CAPITULO I Motivaciones políticas para la constitución de la CSN: Análisis de convergencia/divergencia en el discurso de Brasil, Venezuela y Argentina. ....................................................................... 17 Rita Giacalone CAPITULO II ¿Moneda común o régimen independiente para la integración sudamericana?........................ 51 José U. Mora Mora CAPITULO III Perspectivas en materia de seguridad de la Comunidad Sudamericana de Naciones........ 77 María Eugenia Vega CAPITULO IV Salida de Venezuela e ingreso de Chile a la CAN: Efectos sobre los flujos comerciales totales del bloque........................................................... 107 Alicia Chuecos CAPITULO V Negociaciones entre la Comunidad Andina y la Unión Europea en el marco del interregionalismo................................................. 125 Rita Giacalone CAPITULO VI

Venezuela en el MERCOSUR: Oportunidades y amenazas para el sector agroalimentario venezolano.......................................................... 145 Alejandro Gutiérrez CAPITULO VII

El Tratado de Libre Comercio EE.UU.- Colombia: Efectos sobre la balanza comercial venezolana ..................................................................... 173 Luis Toro Guerrero

JOSE U. MORA MORA

Doctor en Estudios del Desarrollo (CENDES-UCV, Venezuela); Magíster Scientiarum Economía Agrícola (Iowa State University, EE.UU.); Economista (ULA). Profesor Titular Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad de Los Andes. Ex Director del Centro de Investigaciones Agroalimentarias (CIAAL) y del Instituto de Investigaciones Económicas. Premio Regional de Ciencias Sociales y Premio Nacional de Nurición. Editor de la Revista Agroalimentaria. Miembro del Sistema de Promoción del Investigador (SPI), Nivel III.

Ph.D. en Economía, University of Illinois (EE.UU.); Economista (Universidad de Los Andes). Profesor Asociado de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad de Los Andes. Editor de la Revista Economía (Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales). Investigador Grupo de Integración Regional (GRUDIR). Miembro del Sistema de Promoción del Investigador (SPI), Nivel Candidato.

LUIS A. TORO

RITA GIACALONE

de Buenos Aires). Profesora Titular de Historia Económica, Facultad de Ciencias Económicas y Sociales, Universidad de Los Andes; Coordinadora del Grupo de Integración Regional (GRUDIR) e Investigadora del Centro de Investigaciones Agroalimentarias (CIAAL). Ex Directora de la Escuela de Ciencia Política, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas, y Coordinadora de REDINRE, Programa ALFA de la Comunidad Europea. Miembro del Sistema de Promoción del Investigador (SPI), Nivel IV.

ALEJANDRO GUTIERREZ

Ph.D. en Historia (Indiana University, EE.UU.); Historiadora (Universidad

SOBRE LOS AUTORES

Magíster Scientiarum en Economía, University of San Francisco (EE.UU.); Economista (ULA). Profesor Titular de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales. Ex Director de la Escuela de Economía. Investigador del Grupo de Integración Regional (GRUDIR).

MARIA EUGENIA VEGA

ALICIA CHUECOS

Magíster en Economía (Mención Cum Laude) y Especialización en Macroeconomía Aplicada (Mención Magna Cum Laude), Pontificia Universidad Católica de Chile; Economista (ULA). Profesora Asociada Adscrita al Instituto de Investigaciones Económicas y Sociales de la Universidad de Los Andes (Venezuela) e investigadora del Grupo de Integración Regional (GRUDIR). Miembro del Sistema de Promoción del Investigador (SPI), Nivel I.

Magíster en Defensa Nacional (Escuela de Defensa Nacional de la República Argentina); Licenciada en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires). Profesora Invitada e investigadora en la Maestría en Ciencia Política del Centro de Estudios Políticos y Sociales de América Latina (CEPSAL), Universidad de Los Andes. Profesora de postgrado en la Universidad Nacional Experimental de la Fuerza Armada (UNEFA), Mérida, Venezuela. Investigadora del Grupo de Integración Regional (GRUDIR).

INTRODUCCION

LA INTEGRACION SUDAMERICANA: UN COMPLEJO PROCESO INCONCLUSO Rita Giacalone Editora

En la actualidad, la integración sudamericana es un proceso complejo en el cual interactúan tanto una propuesta regional, la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), hoy renombrada como Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), como dos esquemas subregionales, la Comunidad Andina (CAN) y el Mercado Común del Sur (Mercosur), y, además, el gobierno de Venezuela plantea su propia Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA). En forma simultánea, existen propuestas de negociaciones de acuerdos comerciales con EE.UU1. y la Unión Europea (UE) que, aunque no excluyentes, algunos plantean como alternativas encontradas para las naciones sudamericanas. En este contexto, las perspectivas de la integración – surgidas de un balance de sus posibilidades y limitaciones – dependen de cómo manejen en conjunto los gobiernos sudamericanos las presiones internas (tanto de los países miembros de un acuerdo como del resto de la región) y externas. Podría decirse que, en la medida en que la lógica de la integración regional siempre ha estado dominada por consideraciones de 1 El proceso de negociación de un Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA) está abandonado, pero ha sido sustituido por un conjunto de negociaciones de tratados de libre comercio (TLCs), que asocian a EE.UU. con México, Chile, Centroamérica y República Dominicana, Panamá, Colombia y Perú, en total más del 50 % de América Latina.

orden político, económico y geopolítico, que emanan de su interior y del entorno en que se ubican, esta situación no es nueva. Sin embargo, han aparecido al menos dos elementos nuevos que complican el panorama: las propuestas de integración (factores internos a la región) son menos compatibles entre sí, a pesar de la retórica en sentido contrario, y las presiones externas son más fuertes, aunque algunos analistas parecen considerar que han desaparecido al no concretarse las negociaciones del Area de Libre Comercio de las Américas (ALCA). Generalmente, los estudios sobre los esquemas de integración latinoamericanos (ALALC, ALADI, Mercado Común Centroamericano, Comunidad Andina, Grupo de Los Tres y Mercosur) tendieron a destacar los aspectos internos a cada uno de ellos. De esta forma, muchos han sido los estudios sobre su comercio intra grupo, el comportamiento de sus inversiones y empresas, su diseño institucional y los problemas de implementación. Más recientemente, ha surgido también el tema de sus negociaciones conjuntas con otros países o grupos de países (Mercosur-Chile, Mercosur-Unión Europea, por ejemplo). Esto se debe, en parte, a la necesidad de analizar los numerosos acuerdos Norte-Sur que se están firmando, y, en parte, a que los estudios de los aspectos internos han reunido ya, en ciertos casos, un cúmulo de información y análisis importante. Estos dos factores combinados entre sí determinan que, actualmente, el análisis de la dimensión interna de esos esquemas de integración deba, en forma ineludible, complementarse con el de los factores externos, entendidos en su sentido más amplio. De esta manera, la conformación de la Unasur actual, a partir de un proceso iniciado como resultado de la negociación de un acuerdo comercial entre CAN y Mercosur, o de una Unión Sudamericana más profunda – 9

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con elementos de integración política y militar – necesita ser analizada en el contexto de sus interacciones regionales. Como, a su vez, éstas se dan dentro de un contexto en el cual se han agravado las presiones para ordenar las relaciones entre los actores internacionales, estas presiones no pueden obviarse en el análisis. Debe recordarse aquí que, en 1975, Ernst Haas (1975: 9) declaraba que una de las razones por la cual la teoría de la integración se había vuelto obsoleta era, justamente, porque no prestaba suficiente atención a la presencia de los factores externos. La globalización, como fenómeno histórico, ha impulsado cambios en la lógica de la integración regional, de tal forma que a los acuerdos de primera y segunda generación se agregan ahora los llamados de tercera generación o acuerdos Norte-Sur (ALCA, UEMéxico, UE-Chile, UE-Mercosur, etc.). Una corriente del pensamiento europeo denomina inter-regionalismo a esta tendencia a establecer acuerdos entre grupos ya establecidos, que poseen vida institucional propia. Pero, a la vez, parte de los analistas consideran a éste como parte de un esfuerzo consciente, por parte de la Unión Europea, por establecer un marco de orden mundial para la globalización, en un proyecto que se presenta como enfrentado al de EE.UU.. Por lo tanto, la globalización y el inter-regionalismo constituyen el trasfondo en donde se entrecruzan las motivaciones, posibilidades y limitaciones de la integración sudamericana actual. Uno de los señalamientos básicos para entender en su justa dimensión el vínculo entre globalización e inter-regionalismo puede hacerse a partir de destacar que busca éste último. Olivet (2005) menciona, por ejemplo, cinco objetivos que la teoría le atribuye y que lo diferenciarían del fenómeno globalización: 1) equilibrar; 2) crear instituciones; 3) raciona10

lizar; 4) acordar agendas; y 5) construir identidades dentro del ámbito internacional. Esto delimita ya algunos elementos importantes, el primero de los cuales es que el inter-regionalismo sólo adquiere sentido como intento por ordenar lo que la globalización habría desordenado. No debe entenderse, sin embargo, como un intento por retornar a un orden internacional previo, sino como búsqueda de un mecanismo que facilite la inserción internacional de los nuevos actores que han ido emergiendo dentro del proceso de desorden y que permita a éstos enfrentar mejor los problemas que se han ido desarrollando. Entre estos nuevos actores ocupan lugar destacado las regiones, encarnadas en procesos institucionalizados de integración (regionalismos), ya sea que se hayan formado antes, durante, o después, siempre que ellas representen de alguna forma un intento por parte de un grupo de gobiernos por poner orden y límites dentro de su entorno más cercano. Otro elemento importante es que el contenido del nuevo orden mundial no está determinado en el concepto mismo de inter-regionalismo, a pesar de lo que sostengan algunos. Esto quiere decir que, aunque se espera que los nuevos equilibrios, instituciones, agenda e identidades sean más democráticos y justos, puede no ser así. En este sentido, es fundamental recordar que el marco teórico de lo que se presenta como un enfrentamiento entre globalización e inter-regionalismo es producto de un conjunto de trabajos de autores europeos, que intentan demostrar que el segundo es superior a la globalización porque ésta encarnaría un proyecto político de EE.UU. Esta superioridad, además de ser expresión del creciente maniqueísmo que domina el campo de las interpretaciones de las relaciones internacionales, puede verse también como resultado de un enfrentamiento entre dos miembros poderosos de la Tríada, que domina el ámbito internacional. En

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este enfrentamiento, la UE, en su búsqueda de aumentar su poder internacional frente a EE.UU., puede requerir de la construcción de alianzas estratégicas con ciertos socios (las regiones o grupos de naciones integradas regionalmente) pero el objetivo sigue siendo, básicamente, un aumento del poder europeo dentro de un nuevo equilibrio de poder. Esto no aseguraría, dentro de ese futuro equilibrio, el logro de intereses regionales propios, si es que, en algún momento, éstos difieren de los intereses europeos. Con respecto a la existencia de un conjunto de valores positivos (democracia, respeto por los derechos humanos, laborales y ambientales, entre otros) compartidos o comunes entre la UE y los grupos de naciones en desarrollo, que tratan de emular su ejemplo, puede señalarse lo que establece Van Veen (2006) – que la existencia de valores compartidos debe ser el producto final del proceso de formación de un nuevo orden político internacional y no, el arranque del mismo. Entre otras razones, porque los actores del ámbito internacional son diversos y provienen de distintos orígenes culturales, con valores relativamente más amplios y variados que los que en la coyuntura actual impulsa la UE, por ejemplo. Van Veen (2006) sostiene que, un mejor punto de partida se daría con el concepto de “ausencia de objetivos negativos”, entre los actores que aspiran a constituir un nuevo ordenamiento. Esto quiere decir que la obtención de sus diversos objetivos individuales no entra en conflicto con el logro de los objetivos de los demás. Algo que, sin ir más lejos, resulta cuestionado por las negociaciones en materia de agricultura en la Ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC), donde es notorio el enfrentamiento entre la UE y los países en desarrollo miembros del Grupo de los Veinte (G-20). Otro elemento que surge del señalamiento

de los objetivos del inter-regionalismo, hecho por Olivet (2005), es que este último no puede ser visto como opuesto a la globalización sino como tratando de influenciarla, mediante el desarrollo de construcciones regionales y multilaterales, a las cuales se pueda transferir competencias que antes eran exclusivas de los estados nacionales y que, en la actualidad, éstos tienen dificultad para cumplir. De ahí, el interés por promover la constitución de bloques regionales y de reformar el sistema de las Naciones Unidas para hacerlo más adecuado a las nuevas necesidades. En realidad, puede decirse que el inter-regionalismo anticipa la permanencia de la globalización y sólo busca hacerla más manejable2. Los elementos que han sido bosquejados en forma resumida más arriba determinan que sea fundamental hacer una lectura reflexiva de lo que representan las presiones externas que enmarcan a la integración sudamericana. Una lectura errónea puede determinar no sólo interpretaciones teóricas erradas sino, lo que es aún más grave, que éstas influyan en una toma de decisiones que pueden no ser las más apropiadas para la región, sobretodo considerando que también las presiones internas se han complejizado y acelerado. De esta situación son testimonio la serie de acontecimientos que, en materia de integración regional, se han sucedido en un lapso de tiempo relativamente corto. Entre ellos destacan algunos del nivel hemisférico como la suspensión de las negociaciones del ALCA. Aquí cabe destacar, sin embargo, que el proceso hemisférico no ha desaparecido sino que se ha sustituido por la firma de acuerdos bilaterales de EE.UU. con distintos gobiernos, con lo cual el gobierno estadounidense ha vuelto a lo que era su opción preferida antes de 1994 – establecer 2 Sobre inter-regionalismo, puede verse la segunda sección del capítulo 5.

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acuerdos comerciales “OMC plus”3 mediante un sistema de “ejes y rayos” que lo conectara con el resto de los países del hemisferio. Este proceso se inició con la firma del tratado de libre comercio con Canadá y luego con México, que se plasmó como Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN). Se esperaba que éste continuara con acuerdos similares, pero la llegada de un gobierno del Partido Demócrata a la Casa Blanca, junto con la presión de los gobiernos latinoamericanos por acceder más rápidamente al mercado estadounidense, como lo había hecho México, llevaron en el año 1994 a lanzar el proceso del ALCA. Otro acontecimiento de carácter político institucional más específicamente sudamericano es la creación de la Unasur, luego de la conclusión de las negociaciones de acuerdos comerciales entre la CAN y el Mercosur. Unasur puede verse como la concreción de un proyecto de integración sudamericana, que representaría, para unos, una alternativa al proyecto del ALCA, para otros, una etapa previa a la negociación del acuerdo hemisférico y, aún para otros, la creación de una plataforma para insertarse mejor en el ámbito de la economía globalizada. Generalmente acompañada de un alto nivel de retórica relativa a elementos culturales y a una identidad compartida, representa fundamentalmente la concreción de un proyecto brasileño, en apoyo de objetivos que van más allá de la región y que fragmentan el objetivo histórico de desarrollar la integración latinoamericana. Esto se produce mediante el recurso de acotar un ámbito sudamericano que deja afuera a México, tradicional competidor de Brasil por el liderazgo de América Latina. Paralelamente, destaca el hecho de que al efectuarse 3 Se denomina así a los acuerdos regionales que buscan profundizar aspectos del ordenamiento económico (propiedad intelectual, comercio de servicios, inversiones, etc.), que van más allá de los niveles fijados por la Organización Mundial de Comercio, al nivel multilateral.

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el cambio de nombre de CSN a Unasur, en la Cumbre Energética realizada en la Isla de Margarita, Venezuela (abril de 2007), la prensa regional recogió declaraciones del gobierno venezolano en el sentido de que su proyecto, ALBA, no es un proyecto de integración sino de “unión de naciones” (El Nacional, 29 de abril de 2007: 1), con lo cual se mantiene el interrogante de si existe un proyecto regional conjunto o más de uno. El acta constitutiva de Unasur se firmó en Brasilia en mayo de 2008. La referencia a Venezuela dentro del proceso de integración sudamericana es necesaria porque éste es el único país de la región que posee un proyecto propio y que se ha movido de un grupo subregional hacia otro. En este proceso, se encuentra todavía en una posición ambigua porque, sin ser miembro ya de la CAN debe seguir cumpliendo muchas de sus obligaciones dentro de ella por los próximos años, según lo que establece el Acuerdo de Cartagena para los países que se retiren del grupo. Además, sin haber llevado a cabo todas las medidas necesarias para ser considerado miembro pleno del Mercosur, su influencia política con los gobiernos de Argentina y Brasil le ha permitido ejercer un rol activo y hasta tener un relativo protagonismo dentro de él. Su salida de la CAN también ha alterado el relativo equilibrio entre los dos acuerdos subregionales, al debilitar a la primera y reforzar al segundo. Sin embargo, ello no ha impedido que actores extrarregionales, como la UE, continúen con sus planes de negociar un tratado de asociación con la CAN, que incluye un acuerdo comercial. Una última referencia necesaria se vincula con aquellos aspectos de la integración sudamericana que, en la práctica, parecen constituir el eje central del proceso, más allá de los políticos y económicos, que se traducen en alianzas y en el aumento del comercio y de

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las inversiones. Sin que éstos últimos hayan desaparecido, el eje parece haberse movido hacia dos aspectos concretos, como son la integración de la infraestructura sudamericana, según la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Sudamericana (IIIRSA), aprobada en Brasilia en el año 2000, y la integración energética. En esta última, sin embargo, aunque todos los gobiernos manifiestan interés y los recursos existentes avalarían su desarrollo, pareciera que los factores políticos pueden generar divergencias. Esto se evidencia en los desacuerdos del gobierno venezolano, con respecto al acuerdo entre Brasil y EE.UU. para el desarrollo del etanol como combustible alternativo al petróleo, y en el enfrentamiento entre Bolivia y Brasil por la nacionalización de los recursos naturales en la primera, que afecta los intereses de la empresa brasileña Petrobrás. En resumen, los últimos años han sido testigos de muchos avances en el campo de la integración sudamericana pero no queda claro que todos ellos vayan en la misma dirección. Asimismo, los que más han avanzado han sido los aspectos relativos a logros concretos, como el desarrollo de la infraestructura y la política de cooperación de Venezuela con países como Bolivia y Ecuador. Pero ambos aparecen respaldados, o vinculados, a la política de un gobierno particular, Brasil y Venezuela, respectivamente, más que a un impulso o proyecto regional. Por lo tanto, el proceso de integración regional de la región sudamericana debe ser motivo de análisis y reflexión, así como de una evaluación de lo que representa, o puede llegar a representar, dentro del contexto de la globalización y el inter-regionalismo, que ya señalamos. Este libro colectivo habrá logrado su objetivo si contribuye a ese análisis y a esa reflexión. En un proyecto colectivo anterior (CDCHT-ULA, Proyecto E-109-2000) el Grupo

de Integración Regional (GRUDIR) de la Universidad de Los Andes (Mérida, Venezuela) se propuso el estudio de parte de la dimensión externa de los acuerdos de integración sudamericanos, cuando enfocó su atención en el análisis de lo que se denominó “CANMERCOSUR a la sombra del ALCA”4. En ese proyecto, pasamos de las variables internas de cada uno de estos dos acuerdos subregionales, ubicados en Sudamérica, a las negociaciones entre ellos a fin de constituir un acuerdo de libre comercio entre los dos. Asimismo, ampliamos el análisis para incorporar los condicionantes que, de alguna forma, imponían entonces las negociaciones paralelas para conformar un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), con el resto de los países del hemisferio. Posteriormente, se hizo necesario enmarcar la investigación en un contexto más amplio, como el descrito en los párrafos previos, de manera que en el año 2005, el GRUDIR lanzó el proyecto “Globalización e Inter-regionalismo: El caso de la integración sudamericana”, que obtuvo el respaldo financiero del Consejo de Desarrollo Científico y Humanístico (CDCHT) de la Universidad de Los Andes (Proyecto E-221-04-09-A). En sus objetivos iniciales se planteaba caracterizar la constitución de un grupo de integración sudamericana, en ese momento la CSN, establecer sus perspectivas (posibilidades y limitaciones), aportar a la discusión teórica del inter-regionalismo y analizar la experiencia de uno de sus países miembros, Venezuela, dentro de la integración regional, por cuanto ésta experiencia mostraba elementos que la separaban del conjunto de gobiernos sudamericanos. Algunos de los objetivos planteados en el nuevo proyecto se fueron desarrollando en ponencias, artículos y capítulos publicados 4 Sus resultados aparecen en R. Giacalone, ed. CAN-Mercosur a la sombra del ALCA (Mérida: GRUDIR-Editorial Venezolana, 2003).

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desde el año 2005 hasta la fecha, tales como los de Luis Toro -- “Venezuela en los mercados del ALCA y el Mercosur: Efectos potenciales en su balanza comercial” en J. Briceño Ruiz y H. Gorodeckas, comp. El ALCA frente al regionalismo sudamericano. Las opciones para Venezuela (Mérida: CDCHT-CEFICELC, 2006) y “Efectos del ingreso de Venezuela a Mercosur sobre la balanza comercial, con énfasis en productos no petroleros” Aportes para la Integración Latinoamericana Año XII N° 14 (julio 2006). También los de Rita Giacalone -- “Región y regionalismo en los acuerdos de integración económica: De Latinoamérica a Sudamérica” Jean Monnet/Robert Schuman Paper Series (Universidad de Miami), vol. 6, N° 19 (October 2006); “La Comunidad Sudamericana de Naciones: ¿una alianza entre izquierda y empresarios?” Revista Nueva Sociedad (Buenos Aires) N° 202 (marzo-abril 2005); “Aproximación conceptual a la Comunidad Sudamericana de Naciones” en J. Briceño Ruiz y H. Gorodeckas, comp. El ALCA frente al regionalismo sudamericano. Las opciones para Venezuela (Mérida: CDCHT- CEFI-CELAC, 2006) y “Posibilidades y limitaciones de Sudamérica dentro de la globalización y el inter regionalismo” Agenda Internacional (Lima), Año XIII, No.24, 2006. Adicionalmente, los de José Mora -- “¿Dolarización individual o moneda única? Evidencia para los países suramericanos” Aportes para la Integración Latinoamericana Año XII N° 14 (julio 2006) y de Alicia Chuecos -- “Efectos de la inserción de Venezuela en el Mercosur sobre sus flujos comerciales totales” Aldea Mundo Año 11, No. 21 (Noviembre 2006). Aunque, en conjunto, este grupo de trabajos podría haberse considerado suficiente para el logro de la mayor parte de los objetivos planteados inicialmente, el equipo de investigadores del GRUDIR entendió que era necesario todavía un esfuerzo adicional, debido a la complejidad creciente de la inte14

gración sudamericana y a la presión que las fuerzas externas ejercen sobre ella. Por lo tanto, consideramos fundamental reunir en este volumen varias de las líneas maestras que se entrecruzan en la integración sudamericana. Así se incluye, en primer lugar, un grupo de capítulos generales, que abarcan desde las motivaciones políticas de los principales actores gubernamentales (Capítulo 1, Rita Giacalone) hasta consideraciones de seguridad regional (Capítulo 3, María Eugenia Vega), pasando por planteamientos acerca de los posibles regímenes monetarios sudamericanos (Capítulo 2, José Mora Mora). Pero como la realidad sudamericana no se agota en un solo proyecto regional, en la segunda parte se incluyen otros cuatro capítulos que tratan dos casos especiales: por un lado, la situación económica y política que enfrenta la Comunidad Andina de Naciones (CAN), después del retiro de Venezuela (2006) – capítulos de Alicia Chuecos (Capítulo 4) y Rita Giacalone (Capítulo 5), y, por otro lado, las implicaciones que tiene para el sector agroalimentario venezolano su adhesión al Mercosur y el tratado de libre comercio (TLC), firmado por su principal socio comercial dentro de la región, Colombia, con Estados Unidos – capítulos de Alejandro Gutiérrez (Capítulo 6) y Luis Toro (Capítulo 7). De esta manera, el libro explora primero el nivel regional sudamericano, para luego pasar a un caso subregional, el andino, y a un caso nacional, el venezolano. En todos ellos, de alguna manera, las tramas apuntan en forma explícita o implícita a combinar factores internos (nacionales o regionales) con presiones externas. No existen conclusiones para el libro porque tampoco los capítulos apuntan en una misma dirección y se prefirió dejarlo así porque, en este momento, más que nunca, puede decirse que la integración sudamericana es una historia inconclusa. Se-

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rán los sucesos cambiantes dentro del ámbito regional, subregional y nacional, los que determinen, en última instancia, las conclusiones que los lectores puedan llegar a sacar de este conjunto de trabajos que incluimos en nuestro libro. Mientras tanto, los autores deseamos expresar a continuación nuestros agradecimientos a quienes lo han hecho posible. En primer lugar, por el financiamiento recibido para realizar nuestra investigación, al Consejo de Desarrollo Científico, Humanístico y Tecnológico (CDCHT) de la Universidad de Los Andes (ULA). En segundo lugar, al Vicerrectorado Académico de la misma universidad, en las personas de Humberto Ruiz Calderón y Luis Ricardo Dávila, y, en la actualidad, a cargo del Profesor Manuel Aranguren, Vicerrector Administrativo, por apoyarnos con el financiamiento de esta publicación. También agradecemos al Decano, Profesor Raúl Huizzi, y a los Directores del Centro de Investigaciones Agroalimentarias (CIAAL) de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales (FACES), Profesores Daniel Anido y Ligia García, por permitirnos utilizar sus dependencias como reunión de encuentro y de trabajo, y a su personal por apoyarnos en todo momento. Un especial agradecimiento para la Biblioteca de FACES, especialmente para su Sala de Publicaciones Periódicas, por alertarnos ante la llegad de nuevo material de utilidad para nuestro trabajo. Si éstos son nuestros agradecimientos como grupo, en forma individual varios de nosotros incurrimos en obligaciones individuales por el apoyo recibido, por ejemplo, del Postgrado de Ciencias Contables y del Postgrado de Economía, para participar en eventos, ya sea para presentar resultados del proyecto o para ponernos en contacto con colegas cuyos aportes eran necesarios para nuestra investigación.

En un nivel más personal y cercano, muchas gracias a Lucía Torre de Vilanova, nuestra incansable correctora, y a María Eugenia Vega, por darnos una mano en el momento preciso, así como a los “beca trabajos” -- estudiantes de las carreras de Economía y Administración – que cooperaron con el entusiasmo y dinamismo de la juventud, para alejarse luego a medida que se iban graduando. Fue un placer trabajar con ellos y esperamos que también nos recuerden, algún día, con el mismo cariño con que ahora lo hacemos nosotros. El último, inevitable, señalamiento es que este libro cubre sólo algunos de los múltiples aspectos de interés que afloran en la actualidad en torno de la integración sudamericana. Como el proceso está claramente inconcluso y los desarrollos se suceden con rapidez, esperamos poder volver a reunirnos con nuestros lectores en el futuro para seguir analizándolo y discutiéndolo, a fin de contribuir a una mejor comprensión del mismo. REFERENCIAS -Giacalone, Rita. 2003. CAN-Mercosur a la sombra del ALCA (Mérida: GRUDIREditorial Venezolana) -Haas, Ernst. 1975. The Obsolescence of Regional Integration Theory (Berkeley: Institute of International Studies, University of California-Berkeley) - Olivet, María Cecilia. 2005. “Desentrañando la teoría del interregionalismo” en www.iadb. org/intal/aplicaciones/uploads/ponencias/ Foro_REDEALAP_2005_16_Olivet1.pdf -Van Veen, Edwin. 2006. “Order in world politics: An inquiry into the concept, its change and the EU’s contribution” UNUCRIS Occasional Papers 17.

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CAPITULO I

Motivaciones políticas para la constitución de la CSN: análisis de convergencia/ divergencia en el discurso de los gobiernos de Brasil, Venezuela y Argentina Rita Giacalone

INTRODUCCION

En un trabajo anterior (Giacalone: 2006b) concluíamos que, como proyecto político, la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN), establecida en la Declaración del Cusco (diciembre 2004), encontraba un marco propicio en el ámbito de las relaciones internacionales pero mostraba debilidades dentro de su propia región. Su desarrollo se veía respaldado porque tanto el proyecto de reforma de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) como la utilización por parte de la Unión Europea (UE) de una política exterior basada en el inter-regionalismo favorecían la formación de actores regionales con representación internacional. Entre sus debilidades señalábamos, sin embargo, la falta de incentivos económicos comunes y la existencia de más de un proyecto político regional dentro de Sudamérica. Estos dos aspectos son los que se busca profundizar en este estudio de las motivaciones políticas de los gobiernos de Brasil, Venezuela y Argentina para desarrollar un proyecto de región sudamericana. Se han elegido estos tres países porque en ese mismo trabajo anterior se los identificó como el “núcleo” responsable de establecer sus lineamientos. Por lo tanto, estudiar sus motivaciones es importante porque sus gobiernos son los que deciden qué características son relevantes dentro de ese proyecto y quiénes las difunden en el resto de los países a través del discurso, mediante un proceso que Neumann (1994: 53) caracteriza como una “manipulación del conocimiento y del poder”. En el concepto de motivaciones políticas se incorporan, junto a los intereses de los gobiernos, los intereses de los empresarios nacionales de esos países­­­–ya sea porque algunos de ellos están bastante cercanos al gobierno respectivo o porque éste busca disminuir la presión empresarial sobre las políticas económicas nacionales volcándolos hacia los mercados regionales. Además, cuando resultan relevantes, como en el caso de Venezue-

la, se incorporan motivaciones de seguridad, relacionadas con las Fuerzas Armadas. Como metodología se ha utilizado, primero, el análisis del discurso (declaraciones en documentos oficiales o la prensa, discursos, publicaciones gubernamentales o de asociaciones empresariales o empresarios) para construir una narrativa que explicita las motivaciones políticas de cada gobierno.5 Estas últimas se dividen en dos niveles: las motivaciones que se habrían concretado con la constitución de la CSN en diciembre de 2004 y las motivaciones a concretarse a futuro. Finalmente, la comparación de narrativas permite evaluar la convergencia o divergencia entre las motivaciones a futuro de los tres gobiernos del núcleo, por considerarse que éstas son las más importantes. El período de análisis oscila entre los años 1994 y 2007, en el caso de Brasil, que es donde se observa mayor vigencia y permanencia en el tiempo de las ideas sobre integración sudamericana; desde el año 1999, en el caso venezolano, dado el cambio de orientación observado desde entonces en la política de integración regional y en su política exterior en general, y desde el año 2002, en el caso argentino, por las mismas razones que en Venezuela. Este trabajo se divide en dos secciones: la primera reconstruye las motivaciones políticas de los gobiernos de Brasil, Venezuela y Argentina, en este mismo orden, el cual señala también una gradación de más a menos en su compromiso con el proyecto sudamericano; en la segunda sección se comparan los objetivos a futuro de los tres gobiernos para realizar, finalmente, una evaluación de su convergencia/divergencia. 5 Mediante esta metodología se analiza el contenido manifiesto de lo que se comunica mediante el discurso y cómo éste construye narrativas comunes entre diversos actores, en las cuales se explicitan “villanos y héroes, argumentos, cronologías, motivos y valores” (Putnam, 2005:19), aunque su comprensión del sentido de las mismas sea distinta.

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1. Análisis del discurso sobre integración sudamericana ­ Brasil (1994-2007) En 1997, Brasil relanzó las negociaciones de un acuerdo comercial entre el Mercosur (Mercado Común del Sur) y la CAN (Comunidad Andina) con un discurso que vinculaba lo comercial con lo político, ya que el acuerdo entre ambos grupos, base de la integración sudamericana, representaba según su presidente, Fernando H. Cardoso (citado en Romero, 2002: 61) “un paso de gran significado para la región, tanto en el plano comercial, a través de un mejor aprovechamiento de oportunidades de intercambio de integración, como en el plano político, en la medida en que contribuya para una mayor cohesión entre las posiciones de los países de la región en las negociaciones hemisféricas”. De esta forma, a las negociaciones comerciales entre ambos grupos se agregaba la posibilidad de obtener mayor poder en las negociaciones paralelas para la conformación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), entre el conjunto de países latinoamericanos y del Caribe con EEUU y Canadá. Desde los años noventa, una revisión del discurso brasileño en torno de la integración permite observar dos líneas. Por un lado, el gobierno de Brasil define a ese país como un “jugador global”; por lo tanto, la integración en un mercado hemisférico como el ALCA, que no constituye el destino principal de sus exportaciones, no presenta suficientes incentivos para otorgarle su apoyo, a menos que en él se le permita continuar con la política de desarrollo industrial iniciada durante las décadas de los años sesenta y setenta (Robert, 2002: 74; Motta Veiga, 2002: 59). Así adquiere sentido la declaración del ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Celso Lafer, acerca de que para ese país “el ALCA es una opción, no un destino”. Asimismo, el mismo canciller ha destacado también que “Brasil busca su 20

inserción en el mundo,” basándose en la idea primigenia del Barón de Rio Branco –“alcanzar el desarrollo brasileño” (Lafer, 2001). Estas expresiones muestran la continuidad de la política de integración de Brasil con la existente antes de constituirse el Mercosur (1991), ya que en esos años Brasil no se distinguió por su interés en promover la integración latinoamericana, aunque fue uno de los países que más se benefició de la creación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC, hoy ALADI) en 1960, al expandir sus exportaciones hacia América Latina en un 53 % entre 1960 y 1964. El régimen militar iniciado en este último año desarrolló una política económica incompatible con la integración, por basarse en la promoción de exportaciones mediante un sistema de incentivos estatales, que chocaba en forma abierta con los principios de la ALALC. Esa política es el origen de la actual y ha seguido vigente dentro del Mercosur (Rego, 1991: 271, 274, 280). La continuidad de la política industrial brasileña se relaciona con la permanencia de este “paradigma globalista” en su política exterior, que no ha cambiado desde los años sesenta. Esta política se apoya en ideas del Instituto Superior de Estudios Brasileños, que critican la política exterior de EEUU hacia América Latina, y de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina), con su interpretación acerca de las relaciones de dependencia entre el centro y la periferia; también se basa en una visión realista de las relaciones internacionales, propia del pensamiento militar, por la cual el sistema internacional es considerado un ámbito anárquico (Motta Veiga, 2002: 72). Todo ello hace que la diplomacia económica se utilice como complemento de las políticas de desarrollo industrial en el ámbito doméstico. Dentro de esta posición, el enfrentamiento con EEUU en el ámbito regional ha sido utilizado, en distintas etapas, como un mecanismo necesario para alcanzar mayor

cohesión interna entre los distintos grupos de interés beneficiados por esa política. Por su parte, Soares de Lima y Hirst (2006: 24-25) consideran que, aunque existe apoyo en la élite brasileña acerca de la aspiración de su gobierno de jugar un rol influyente en las relaciones internacionales, hay división con respecto a cómo debe alcanzarse este objetivo consensuado. Mientras algunos grupos ponen énfasis en la necesidad de que Brasil construya su credibilidad cooperando en la creación de normas e instituciones internacionales, otros enfatizan la búsqueda de una posición de mayor autonomía, mediante la asociación con países que comparten similares intereses. Hacia esta segunda posición se estaría moviendo el gobierno brasileño desde el año 2003, pero sin abandonar totalmente la primera. La posición gubernamental brasileña frente a la integración representa entonces la continuidad de una visión política originada en el Ministerio de Relaciones Exteriores (Itamaraty) y mantenida sin mayores cambios a lo largo de las últimas décadas, ya que la transición entre el gobierno militar y el democrático se llevó a cabo de forma pactada. Esta visión cuenta con el apoyo de militares y académicos, además del de los empresarios porque, según Motta Veiga (2002: 73), ha facilitado la permanencia en el tiempo de estructuras de protección y de incentivos que, aunque son discriminatorios en términos intersectoriales, han beneficiado de forma constante a los sectores que sustituyen importaciones y a los exportadores, especialmente de los sectores automovilístico, químico, electro-electrónico y de bienes de capital. Por todo lo anterior, la integración regional es evaluada por el gobierno brasileño de acuerdo a su capacidad de contribuir a su propio proyecto nacional. Junto a la primera línea del discurso “globalista” apareció desde los años noventa un discurso de integración sudamericana. La idea central de la CSN aparece asociada al presidente Cardoso, a partir de la prime-

ra reunión Cumbre de Presidentes Sudamericanos (2000). Allí se sentaron las bases para la “organización del espacio sudamericano” en un proyecto político (Rodrigo de Azeredo Santos citado en “El impacto de…”, 2001), que excluye a México, tradicional competidor de Brasil por el liderazgo de América Latina. Cardoso consideraba que la integración sudamericana se apoyaba en tres pilares económicos: comercio, infraestructura física y energía, pero incorporaba también la cooperación política y la necesidad de asociarse para una mejor defensa de sus intereses comunes, aunque las cuestiones de seguridad y política exterior siguieron viéndose como complementarias más que centrales (Malamud, 2005: 425). Como antecedente de esta segunda línea de discurso se encuentra el proyecto de asociación comercial entre la CAN y el Mercosur, promovido por Brasil desde que México firmara el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) con EEUU y Canadá en 1992 (Almeida, 1998: 67). El acuerdo comercial entre los dos grupos subregionales sudamericanos buscaba alcanzar dos objetivos simultáneos: 1) que los mercados de América del Sur sirvieran para contrarrestar las pérdidas que el TLCAN ocasionaba en el acceso de productos brasileños al mercado estadounidense (Costa Vals, 2005) y 2) que sus gobiernos respaldaran la defensa de los intereses brasileños en el contexto de las negociaciones del ALCA. Desde el año 2000, el gobierno de Brasil se planteó a través de su discurso otorgar prioridad a un horizonte político sudamericano, ubicándose dentro de esta “nueva cartografía de Sudamérica” como el eje “impulsor del espacio sudamericano, por obvias razones de desarrollo y seguridad” (Bizzozero, 2003: 141).6 La ubicación central de Brasil dentro 6 Según Serbin (2002:49), el componente de la seguridad regional forma parte del proyecto sudamericano de Brasil, debido a la preocupación brasileña por los efectos del Plan Colombia sobre la Amazonia.

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de la propuesta de integración sudamericana se manifestó con claridad en el programa de desarrollo de una infraestructura dominada por su situación geográfica. En la Reunión Cumbre de Brasilia (2000) se aprobó también el Plan de Acción para la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIIRSA), que reactivó, entre otras, una propuesta inicialmente hecha por Perú para desarrollar el puerto peruano de Ilo en el Pacífico, a fin de construir un complejo de carreteras a través de Bolivia y Paraguay que le permitiera vincularse con São Paulo (Revista del MERCOSUR, 1994, 22: 56). En Brasilia reapareció como una propuesta brasileña para vincular las carreteras de Perú y Brasil, a través de la región amazónica, permitiendo la exportación hacia China y el sudeste asiático de soja y otros cereales del norte de Mato Grosso y de productos manufacturados de la zona franca de Manaus, a través del Estado de Rondonia. Esta carretera interoceánica, que cuenta con financiamiento de Brasil y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), es fundamental igualmente para Perú, porque permitiría el crecimiento del turismo, las exportaciones y el empleo en su Macro Región Sur (Cusco, Arequipa, Tacna, Puno, Moquegua y Apurimac). Dentro del Mercosur, la estrategia sudamericana de Brasil se ha manifestado en la ampliación de sus miembros, mediante el ingreso de Venezuela en 2006 y la posibilidad de que Bolivia ingrese en un futuro cercano. Se busca así articular “círculos concéntricos”7 en torno de Brasil, que le permitan defender mejor sus intereses nacionales en las relaciones extrarregionales8 (Simoes, 2002: 27). Paralelamente, el gobierno brasileño ha resistido los esfuerzos destinados a profundizar aspectos 7 El término fue utilizado por el canciller Celso Lafer en sus discursos, para enfatizar que ellos sirven de plataforma para la economía brasileña, caracterizada como la de un “jugador global”. 8 Según Nogués (2003: 458-459), la extensión del Mercosur a Sudamérica es una panacea y no una solución para los problemas internos del grupo. Tampoco busca convertirlo en una plataforma exportadora para sus miembros, ya que el Mercosur promueve más sus exportaciones internas que las externas (Nicita, Olarreaga y Soloaga, 2003: 449).

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de la integración intra-Mercosur, que pudieran afectar su autonomía (Malamud, 2005). Por lo tanto, el proyecto regional brasileño privilegia el avance en términos de extensión más que de profundización o institucionalización, reforzando el papel de Brasil como “polo articulador regional” (Sennes y Tomazini, 2006). En este sentido, las negociaciones dentro de Sudamérica se plantean como un ejercicio de “agregación de poder” para mejorar las condiciones de negociación de Brasil con países extra regionales y también con otras regiones. En otras palabras, el centro de interés de la política sudamericana no se encuentra para el gobierno brasileño dentro de la región (Mercosur y/o CSN) sino en interlocutores externos (Moneta, 2002: 109). De todas formas, igualmente, la expansión hacia el mercado regional beneficia a las empresas brasileñas, que han sufrido los efectos de la caída del poder adquisitivo de los mercados del Mercosur por las crisis económicas de sus miembros. Muchas de estas empresas operan ya con economías de escala que les han hecho sobrepasar la capacidad de consumo interno del Mercosur. El gobierno de Luiz Inácio Lula Da Silva, a partir del año 2003, pasó de la idea de la integración sudamericana a su formulación práctica en la CSN, por considerar que Brasil estaba listo para asumir el reto de impulsar su liderazgo regional más allá del Mercosur (Malamud, 2005: 425). Además, la oportunidad parecía propicia para impulsar el proyecto por la existencia de gobiernos políticamente afines en Argentina, Chile y Venezuela (Zibechi, 2005a).9 Esta decisión se manifestó también en una mayor participación del poder ejecutivo en la política exterior, de manera que a la diplomacia de Itamaraty se ha agregado una diplomacia política más directa, a través de consejeros presidenciales en materia de política exterior, como Marco Aurelio García, en 9 Malamud menciona también, como parte del impulso a la proyección internacional de Brasil, la iniciativa de desarrollar relaciones con India, Sudáfrica y los países árabes, así como la formación del Grupo de los 20 (G-20) en la Ronda Doha (OMC).

lo que algunos consideran una “diplomacia paralela” (Soares de Lima y Hirst, 2006: 30). El gobierno de Lula se propuso aumentar “la participación internacional del país, considerada hasta ese momento como poco afirmativa en la defensa de los intereses nacionales” y, dentro de esta estrategia, aumentó también su retórica sudamericana (Sennes y Tomazini, 2006). La proyección internacional de Brasil se justifica mediante un discurso en el cual se la presenta como una proyección de los intereses regionales de América del Sur en el ámbito internacional, más que de los intereses nacionales de ese país. De esta manera, la dimensión sudamericana del discurso se basaría en que es fundamental asociar el destino de Brasil al destino de América del Sur, mediante la ampliación del Mercosur, para que Brasil pueda convertirse en un factor de equilibrio en la región (García, 2004: 17-25) y proyectarse hacia fuera de ella. Sin embargo, la mayor participación e interés de Brasil de mediar en las crisis políticas sudamericanas, tales como las de Venezuela, Bolivia, Ecuador y Haití, junto con la expansión de su comercio e inversiones dentro de Sudamérica, no parecen haber generado una respuesta positiva del resto de esas naciones acerca de su pretensión de ejercer la representación internacional de la región. Esto lo evidencia, por ejemplo, su fracaso en obtener el apoyo unánime sudamericano para el candidato brasileño a director general de la Organización Mundial de Comercio (OMC) (Soares de Lima y Hirst, 2006: 32). Otro aspecto de la integración sudamericana que atrae a Brasil es que su gobierno espera que, mediante ella, se desarrolle la integración energética de América del Sur, considerada imprescindible desde la crisis de energía del año 2001 en ese país (Sennes y Tomazini, 2006). Debe recordarse al respecto que la política energética brasileña siempre ha estado asociada al concepto de seguridad nacional, tanto en su aspecto militar como de

desarrollo industrial, constituyendo un interés prioritario (Giusti, 2007; Rego Barros y Azeredo Santos, 2001). No sólo el petróleo de Venezuela sino también el gas de Bolivia (Amaya Montejo, 2005) son importantes consideraciones para Brasil, las cuales quizás explican porqué su gobierno apoya la asociación/ingreso de estos dos países al Mercosur. La cuestión energética permite, sin embargo, captar con mayor claridad la prioridad que otorga el gobierno brasileño a sus intereses nacionales antes que regionales. En la segunda reunión cumbre de la CSN (Brasilia, septiembre de 2005) Brasil firmó acuerdos energéticos con Venezuela y Argentina, como el de la creación del gasoducto del Sur que uniría a estos tres países. Pero, después de la nacionalización del petróleo y del gas en Bolivia (2006), que produjo el aumento del precio de sus suministros a Brasil, este gobierno estableció una agenda conjunta con EEUU para el desarrollo del etanol como combustible alternativo. Esta decisión no sólo pone de relieve la prioridad de sus intereses nacionales de desarrollo frente a los sudamericanos, sino que también parece estar distanciando al gobierno brasileño del de Venezuela (Párraga, 2007).10 El proyecto de la CSN cuenta con respaldo doméstico dentro de Brasil, por parte de grandes empresas industriales y de servicios, interesadas en sumar al mercado nacional el regional como preparación para su inserción posterior en los mercados globales. Para ellas, el programa de desarrollo infraestructural de la CSN, iniciado con la construcción de la carretera interoceánica hacia puertos peruanos en el Pacífico, es fundamental. Por una parte, porque esa carretera acorta el tiempo de transporte y disminuye el costo del flete para sus exportaciones de productos agrícolas y manufacturados hacia los mercados de China y el Sudeste asiático (América Economía, 10 El gobierno venezolano se había pronunciado a favor del etanol antes de la decisión brasileña, pero la participación de EEUU en la propuesta lo ha llevado a criticarla públicamente. A su vez, Cuba se ha manifestado favorable al etanol por cuanto tiene expectativas de aumentar su producción del mismo, con apoyo de tecnología brasileña (Chirinos, 23 de marzo de 2007).

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nº 303, 8/08/2005). Por otra parte, porque las grandes empresas constructoras brasileñas han sido las más beneficiadas con los contratos para desarrollar tanto ese como otros proyectos de infraestructura sudamericana. En general, el discurso empresarial muestra el apoyo del sector privado a la CSN, si nos atenemos a la Carta de Brasilia, Declaración del Consejo Empresario de América Latina (CEAL), hecha el 1° de septiembre de 2000, luego de una reunión simultánea con la de Jefes de Gobierno de América del Sur. En esa carta, empresarios de Argentina, Brasil y Venezuela (junto con los de otros países) sugirieron aumentar la facilitación de negocios mediante la disminución de procedimientos burocráticos comerciales; la eliminación de barreras fitosanitarias al comercio intra-regional, a través de la creación de un órgano de control e inspección supranacional; la utilización de mecanismos de financiamiento a la producción que redunden en mayores facilidades al comercio intra-zonal. Además se pronunciaron a favor de la participación del sector privado en proyectos de infraestructura que posibiliten el funcionamiento eficiente de un mercado regional integrado. Asimismo, propician la cooperación solidaria entre los países para la financiación y complementación de los proyectos de infraestructura intra-regionales y de las nuevas formas de comunicación del conocimiento y tecnologías (Carta de Brasilia, Declaración del CEAL, Brasilia, 1 de septiembre de 2000).11 Pero es en Brasil donde se observa con 11 Este llamamiento empresarial ha sido escuchado en la medida en que los proyectos del IIIRSA se están adelantando bajo una modalidad de asociación público-privada, por la cual el Estado ofrece al concesionario garantías de ingresos mínimos al concederle los contratos para realizar las construcciones (Santa Gadea, 2005).

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mayor claridad la existencia de empresas industriales y de servicios interesadas en penetrar el mercado sudamericano y que cuentan con la capacidad para hacerlo. Como ejemplo, las empresas brasileñas de los sectores automotriz y electrónico12 fueron las más entusiastas en su apoyo a la negociación de un acuerdo comercial entre CAN y Mercosur. También es notoria la cercanía entre la posición gubernamental y la empresarial en materia de política exterior económica, asumida por Brasil en sus relaciones con el multilateralismo económico, ya que la formación del Grupo de los 20 (G-20) dentro de la Ronda Doha de la Organización Mundial del Comercio (OMC), se basó en la coordinación de posiciones entre el poder ejecutivo y representantes del sector agroindustrial (Motta Veiga, 2005: 110). La influencia actual de la agroindustria en la política exterior económica del gobierno brasileño se vincula con el importante proceso de modernización seguido por ese sector en los años noventa. Su principal consecuencia ha sido el crecimiento de la productividad y competitividad del sector, que ha ido acompañado de una posición gubernamental más agresiva en las negociaciones agrícolas en general. Esta posición gubernamental ha llevado a Brasil a establecer coaliciones de intereses con India y Sudáfrica, aumentando su rol en la política extrarregional (Motta Veiga, 2005: 115-117). Además, el sector brasileño de la construcción es prácticamente el único que tiene la capacidad de asumir los grandes proyectos de desarrollo de la infraestructura regional que propone la CSN. Puede señalarse que las compañías Norberto Odebrecht y Andrade Duarte de Brasil participan en el proyecto de carretera que vinculará a Brasil con tres puertos del Pacífico peruano con un costo total de 810 millones de dólares (América Economía, nº 303, 8/08/2005). Este proyecto ha sido incluido en el programa quinquenal de desarrollo de Brasil y cuenta con apoyo crediticio 12 Las exportaciones de estos dos sectores fueron las que más crecieron también después del Acuerdo de Complementación Económica (ACE) de 1999 entre Brasil y la CAN (Harnett, 2003).

de su banco estatal de fomento (Gudynas, 2003), pero ha sido criticado en Perú porque los contratos se otorgaron sin licitación pública (América Economía, n° 303, 8/08/2005).13 El desarrollo de la infraestructura sudamericana representa un esfuerzo por crear una plataforma de comercio hacia el mundo, pero queda en duda si esta plataforma sirve a los intereses exportadores de Sudamérica o de Brasil, dado que el comercio interregional entre Brasil y Perú no sólo es escaso sino que además las proyecciones indican que su potencial es limitado (Ego Aguirre, 2005: 107). Mientras tanto Brasil exporta anualmente 37 millones de toneladas de soya al mercado del Asia “en una larga ruta por el Atlántico que es 3.000 kilómetros más larga que por el Pacífico” (Ego Aguirre, 2005: 115). Sin embargo, se ha discutido la posibilidad de un acuerdo entre Brasil, Chile y China, por el cual China suscribiría un tratado con Chile para que este país aumente su producción de cobre en el norte, cobre que sería adquirido a largo plazo por China. Esta última financiaría la construcción de un ferrocarril desde Brasil a un puerto del norte de Chile, por el cual saldrían tanto el cobre chileno como la soya brasileña. A cambio de esto, la producción industrial china usaría la vía de retorno para penetrar con sus productos industriales el mercado sudamericano (Ego Aguirre, 2005: 18).14 La importancia del proyecto de desarrollo de la infraestructura para Brasil se observa, como señala Carvalho (2006: 47), en que 4 de los 10 ejes de IIIRSA atraviesan la Amazonia. Con estos ejes se busca “estimular el establecimiento de cadenas productivas y levantar negocios en las áreas servidas por los 13 Según Zibechi (2006), el segundo mayor donante de la campaña presidencial de Lula en el 2006 fueron las empresas constructoras, con cinco millones de dólares, destacando entre ellas Camargo Correa con 1,6 millones. 14 El desarrollo de la carretera interoceánica también contempla los intereses de las Fuerzas Armadas brasileñas, en la medida en que la vía penetra zonas despobladas de escasa integración con el ámbito nacional, donde existe el peligro de la penetración del narcotráfico y de compañías transnacionales interesadas en los recursos naturales de la Amazonia (Zibechi, 2005b).

diversos proyectos de infraestructura” (Carvalho, 2006: 45-46), por lo tanto su ubicación permitiría no sólo un acceso más fácil a los recursos naturales de esa zona sino también dinamizar sus polos industriales y/o agroindustriales. Como ejemplo, en el trecho carretero entre Boa Vista (Brasil) y Georgetown (Guyana) están proyectadas inversiones por un total de 1.175 millones de dólares en fábricas de celulosa, producción de aluminio, frigoríficos, procesadoras de soya, torrefactoras de café y curtiembres, cuyos productos se destinarán a los mercados de EEUU, Europa, África, Japón y el sudeste asiático (Carvalho, 2006: 50). No sería simple coincidencia entonces que, dado este interés brasileño en el proyecto IIIRSA, sea Mauro Marcondes Rodríguez, antes directivo del BNDES (Banco Nacional de Desarrollo del Brasil), el Coordinador Especial para el Programa de Integración Física Sudamericana dentro del BID −principal organismo internacional que lo financia (Carvalho, 2006: 58). En resumen, para Brasil la CSN es parte de su política de expansión extrarregional y regional pues le permite: 1) ejercer un rol de mayor poder en el escenario mundial, 2) mantener la política de desarrollo industrial exportador iniciada en los años sesenta y 3) ayudar a que sus grandes empresas expandan sus negocios en América del Sur. Además, estos objetivos cuentan con el apoyo de importantes segmentos del sector privado brasileño, académicos y militares. De esta forma, elementos tradicionales de la política externa de Brasil, como el pragmatismo y el universalismo (“global trader”) siguen determinando un proceso selectivo de alianzas flexibles y no excluyentes por parte de su gobierno (Costa Vals, 1999: 92). Esto hace asumir que el ejercicio de las opciones brasileñas mediante distintas alianzas estratégicas15 afecta su política de integración sudamericana. Así, por 15 Costa Vals (1999: 88) define estas alianzas como “relacionamientos privilegiados a nivel bilateral para la realización de intereses (no necesariamente comunes) tenidos como importantes para conseguir objetivos internos y/o externos por parte de los estados que los constituyen”.

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ejemplo, la alianza con Argentina a partir de 1985 estuvo orientada políticamente a construir mayor independencia económica dentro del Mercosur, con acciones de cooperación en distintos campos (Costa Vals, 1999: 03). La alianza con Venezuela se afianzó en torno de la oposición al ALCA y la creación de la CSN pero, ya descartado el acuerdo hemisférico con EEUU16 e iniciada la implementación del programa IIIRSA, puede observarse que el gobierno brasileño ha disminuido su presión acerca de la CSN, para volver su atención al ámbito no regional −negociaciones en la OMC, remodelación de la ONU, alianza energética con EEUU− en lo que puede ser una demostración de cuáles son sus prioridades dentro del proyecto sudamericano. Venezuela (1999-2007) Desde la llegada a la presidencia de Venezuela de Hugo Chávez (febrero de 1999), apoyado por una coalición cívico-militar de izquierda, su gobierno ha enfatizado consideraciones sociopolíticas y geopolíticas para la integración, en lugar de los tradicionales intereses económicos. Entre ellas destaca el intento de convertir a la CAN en una Unión Bolivariana de Naciones17 (Agencia EFE, 23/06/2001, citada en Briceño, 20032004: 62), de acuerdo con el planteamiento de impulsar después una Confederación de Estados Latinoamericanos, con componentes políticos y militares (Cardozo, 2003-2004: 31-33). La promoción de una unión o confederación de naciones latinoamericanas con carácter supranacional se convirtió en una “constante” de la política exterior posterior (Naím Soto, 2003: 22) y fue incorporada en el Artículo 153 de la Constitución de 1999. La idea ha sido promovida también por el Grupo Venezuela en el seno del Parlamento Latino16 Este proyecto está paralizado desde el año 2005 y hay poca posibilidad de que se reactive porque EEUU y Canadá parecen haberlo sustituido por la firma de acuerdos bilaterales con distintos países latinoamericanos. 17 Naím Soto (2003: 23-24) tiene la lista de los foros internacionales entre 1999 y 2004, en los cuales se promovió el proyecto venezolano sin que éste fuera incorporado en los documentos finales.

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americano, con el proyecto “Hipótesis constitucional latinoamericana y caribeña” (noviembre de 2002) que, en 18 títulos y 80 artículos, propuso una Comunidad Latinoamericana de Naciones (CLAN). Ésta sería gestionada mediante el Grupo de Río pero, como no obtuvo respaldo de éste, al año siguiente presentó el “Anteproyecto Constitutivo de la Comunidad Sudamericana”. En él se propone una Cumbre Presidencial, un Consejo de Ministros, un Parlamento, una Corte de Justicia y un Tribunal de Cuentas, como órganos centrales, así como regímenes en materia de libertades comunitarias, mercado único y políticas comunes (Correa Flores, 2005: 50).18 Posteriormente, el gobierno venezolano desarrolló una contrapropuesta al proyecto hemisférico del ALCA, la Alternativa Bolivariana para América (ALBA), de la cual forman parte acuerdos bilaterales entre Cuba y Venezuela, un acuerdo de “comercio libre” entre Cuba, Bolivia y Venezuela y otros que incluyen a Nicaragua, Ecuador y los microestados de la Organización del Caribe Oriental (OECO). Parte constitutiva de esta propuesta serían la institucionalidad supranacional, el desarrollo de un Banco del Sur y de fondos compensatorios, la ampliación del Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), el Plan IIIRSA, una Carta Social de las Américas, con aspectos ambientales y derechos indígenas, y mecanismos especiales de seguridad (Correa Flores, 2005). Esta propuesta adquirió importancia a partir de la Cumbre del ALCA en Québec (abril 2001), en la cual por primera vez Venezuela firmó el acta final con reservas.19 La definición de un proyecto de integración propio por parte del gobierno de Venezuela en el año 2001 coincidió con el momento en que el ala radical de la Alianza Social Hemis18 El proyecto fue realizado por un equipo integrado por Judith Valencia, Raúl Baduel, Iris Varela, Jhannett Madriz, Gustavo Márquez, Filinto Durán, Mario Arias, Aram Aharonian y Jorge Pérez Mancebo. 19 En esta etapa del proceso del ALCA, el gobierno venezolano inauguró también una “diplomacia paralela” al desplazar la negociación desde el Ministerio de Producción y Comercio a una Comisión Presidencial (Porcarelli y Garófalo, 2005: 126).

férica (ASH), una coalición transnacional de organizaciones no gubernamentales, desplazó a los reformistas e impuso su lema “no al ALCA”. Paralelamente, por primera vez, el gobierno cubano brindó su apoyo abierto a esta campaña (Saguier, 2007). Las masivas manifestaciones anti-ALCA en Québec pueden haber influido en la decisión del gobierno venezolano de acercarse y profundizar sus contactos con un miembro importante de la Alianza, la Red Mexicana de Acción Ante el Libre Comercio (RMALC). Estos contactos llevaron a que el documento de la ASH “Alternativas para las Américas” (2002) fuera utilizado como marco político del ALBA que, hasta ese momento, “había sido sólo una expresión de intención sin bases concretas” (Saguier, 2007).20 A partir del año 2003 el gobierno venezolano comenzó a participar en los eventos de la ASH y en el 2005 se firmó oficialmente el primer acuerdo del ALBA entre Venezuela y Cuba, durante una reunión de esa organización en La Habana (Saguier, 2007). El discurso del ALBA destaca su carácter como propuesta de integración sudamericana sobre la base de un modelo de desarrollo endógeno y de democracia participativa. En la práctica, sin embargo, sólo se ha concretado en una serie de acuerdos de cooperación intergubernamental, en materia de energía, telecomunicaciones, construcción de infraestructura, transferencia de tecnología, educación y salud. Estos acuerdos poseen dos características que los diferencian de la CSN: 1) son bilaterales, siguiendo un esquema “eje y rayos” con Venezuela en su centro; 2) se firman con países cuyas economías son considerablemente menores que la venezolana (Bolivia, Cuba, Nicaragua, Ecuador y los microestados del Caribe oriental), con los cuales se estarían ensayando formas de comercio compensado,21 y 3) se basan principal20 La decisión de la RMALC de asociarse con el gobierno venezolano, sin discusión previa con el resto de la Alianza, generó tensiones internas dentro de ésta, las cuales se manifestaron también en su reunión en Mar del Plata (noviembre de 2005) (Saguier, 2007). 21 Para algunos el proyecto imita el sistema de comercio compensado aplicado por la Unión Soviética mediante Comecom.

mente en suministros de petróleo venezolano a precios preferenciales, cuya factura puede utilizarse en forma parcial para comprar productos y servicios de Venezuela, asociados con proyectos de desarrollo (vivienda, etc.). Este último aspecto permite considerarlo una adaptación unilateral del Convenio Petrolero de San José (creado en 1980 por Venezuela y México) para proveer al Caribe y Centroamérica de petróleo a precios preferenciales y para financiar proyectos de desarrollo en esas regiones. El ALBA incluye una masiva transferencia de ayuda económica a esas naciones, pero también a otras (Argentina, Paraguay y Uruguay, por ejemplo), la cual se justifica por razones estratégicas −"Si no ayudamos a los países hermanos, ya Estados Unidos nos habría aislado. Debemos buscar unir a los pueblos, políticamente significa hasta una estrategia de sobrevivencia”, según Walter Gavidia, presidente del Grupo Venezuela en el Parlamento Latinoamericano (Peñaloza, 2006).22 Entre las características del ALBA destaca además que este esquema posee una fuerte sustentación ideológica (anti-ALCA, antiEEUU) y utiliza los recursos generados por el petróleo para llevar a cabo una apertura económica políticamente selectiva (Cardozo, 2006: 98). Su carácter de contrapropuesta ideológica está claro pero también debe advertirse que los momentos en los que han sido anunciados los acuerdos más recientes con Cuba (justo después de la cumbre del Cusco que creaba la Comunidad Suramericana de Naciones y durante los encuentros de los presidentes de Brasil y Chile con la secretaria de Estado, Condolezza Rice) muestran que el proyecto bolivariano de integración no sólo enfrenta al debilitado ALCA, sino al proyecto suramericano impulsado por Brasil desde el Mercosur (Cardozo, 2006: 98). 22 De esta forma, los altos precios del petróleo le otorgan a la estrategia venezolana en Sudamérica y en sus relaciones con EEUU y el resto del mundo la posibilidad de desarrollar una política proactiva y de confrontación (Romero, 2006: 104).

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En este sentido, el ALBA puede entenderse como una contrapropuesta que se opone al proyecto de EEUU pero igualmente busca deslindar una esfera de influencia propia para Venezuela dentro de la región. Esta percepción puede explicar por qué, a pesar de los esfuerzos realizados por el gobierno venezolano, los otros dos países del núcleo de la CSN, Argentina y Brasil, no respaldan el ALBA, ya que sus gobiernos consideran que “el marco del proceso de integración pasa por Mercosur” (Corbière, citado en Correio Sindical Mercosul n° 153, Janeiro 2004).23 La falta de apoyo de Brasil y Argentina al ALBA puede considerarse la razón fundamental por la cual el gobierno venezolano ha apoyado la creación de la CSN. Ésta constituiría la segunda mejor opción existente, porque se enfrenta al proyecto de integración hemisférica de EEUU, permite respaldar la iniciativa de un gobierno de izquierda (Brasil), asegura que en la integración energética regional los recursos de Venezuela ocupen lugar privilegiado, facilita su incorporación al Mercosur (solicitada desde el año 2001) y, a la vez, su separación de la CAN, donde sus planteamientos de integración no habían encontrado eco (Briceño, 2003-2004: 65). Adicionalmente, permitiría también su participación en los proyectos de infraestructura24 y la diversificación de sus importaciones, más que de sus exportaciones, desde fuentes distintas de EEUU. En este último sentido, se observa que el gobierno venezolano busca sustituir importaciones de países de fuera de la región por otros de origen intrarregional y, a la vez, crear oportunidades de expansión para los 23 En el Punto 3 de la declaración conjunta firmada por los presidentes de Brasil y Venezuela en Caracas, en agosto de 2003, se dice que el segundo explicó al primero su propuesta, lo que no va acompañado de ninguna expresión de aceptación por parte del presidente brasileño (Giacalone, 2006b). 24 Dos de los ejes del IIIRSA interesan a Venezuela: el andino y el del Escudo Guayanés, al oriente del país. En este último se han construido importantes desarrollos, como la interconexión eléctrica hacia Brasil y el segundo puente sobre el Caroní, con participación de la empresa brasileña de Norberto Odebrecht.

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sectores domésticos que, desde su perspectiva, presentan mayores ventajas competitivas –minerales, metales comunes y turismo (Amador, 2007: 134). En cuanto a los intereses económicos, se destaca que los principales sectores competitivos (hierro, aluminio y, parcialmente, acero, así como petróleo y petroquímica) son propiedad del Estado venezolano. Mientras tanto, distintos analistas (Gutiérrez, 2006; Klinkhammer, 2005; Toro y Ruiz, 2005) han puntualizado los riesgos que plantea para la producción agrícola e industrial venezolana su ingreso al Mercosur. Estos riesgos pueden considerarse similares a los de una apertura comercial intra-Sudamérica, sobre la base del potencial exportador agrícola e industrial de los países miembros del Mercosur. En cuanto al elemento empresarial vinculado con las motivaciones gubernamentales, pueden señalarse dos aspectos de interés: 1) que de los tres Estados que constituyen el núcleo de la CSN, el de Venezuela es el que retiene con mayor fuerza su rol como empresario, por la escasa relevancia que tuvo en ese país el proceso de privatización de empresas estatales; y 2) que el gobierno actual está enfrentado a las asociaciones empresariales tradicionales (Fedecámaras, Conindustria, Consecomercio, Fedenaga, etc.) y busca desarrollar asociaciones alternativas afines a él (como Fedeindustria para la pequeña y mediana industria). El primer aspecto hace que las exportaciones venezolanas que pueden llegar a expandirse con la política de asociación al Mercosur y/o la CSN estén en manos del Estado (petróleo, petroquímica) o, como en el caso de la metalmecánica, dependan de éste para un adecuado suministro de materias primas (aluminio y hierro). El segundo aspecto incluye la promoción de empresarios y empresas afines al gobierno, aunque también algunas grandes empresas y empresarios tradicionales puedan eventualmente aprovechar las alternativas abiertas por la política de integración comercial (Gutiérrez, 2006).

El apoyo del gobierno venezolano a la CSN se ha acompañado con medidas de respaldo a los otros dos gobiernos del núcleo que impulsan este proyecto –Brasil y Argentina. Con respecto al primero, Venezuela ha respaldado explícitamente la aspiración de Brasil de obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU (Punto 7, del Acuerdo Bilateral Venezuela-Brasil, 14 de febrero de 2005, en Correa Flores, 2005: 196-197), frente a la oposición argentina. Ese mismo año (2005), frente a la negativa brasileña a acompañar a Argentina en sus negociaciones con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para obtener mejores condiciones de pago de su deuda, Venezuela compró bonos de la deuda argentina, de manera que ese gobierno pudo cancelar sus obligaciones con el FMI. Sin embargo, este aspecto ha generado algunas críticas, como la de Zibechi (2005), para quien estas medidas de apoyo serían expresión de “pugnas cruzadas de intereses nacionales y hasta de liderazgos personales que llevan, por ejemplo, a alianzas entre Kirchner y Chávez, no acompañadas por Brasil, país que luego establece acuerdos como los recientemente firmados entre Lula y Chávez”. Una de las características distintivas de la política venezolana de integración es la importancia que en ella tiene lo relativo a seguridad. Desde 1999, se ha producido una diferenciación ideológica del nuevo gobierno con respecto a los anteriores, acompañada de nuevas motivaciones y prioridades en su política exterior y de integración regional. En el discurso gubernamental se enfatiza “una visión del mundo en la que prevalece una perspectiva no sólo de inconformidad sino de desafío a la globalización y al orden unipolar” (Cardozo, 2006: 63). Según Cardozo (2006: 89), esta visión se ve reforzada por la percepción del gobierno venezolano de que existe “un contexto internacional amenazador –marcado por los rasgos geopolíticos de la hegemonía de EEUU, los geoeconómicos de la globalización y los neoculturales del li-

beralismo político. En cada uno de esos tres frentes se definen presiones y amenazas…”. En este discurso se otorga prioridad a las relaciones con Cuba y Brasil como elementos de contrapeso a la presencia estadounidense en América Latina (Cardozo, 2006: 65). Pero, en cuanto al peso relativo de las alianzas del gobierno venezolano con Cuba y con Brasil, la primera es considerada “la relación político-ideológica de mayor identidad y prioridad” para Venezuela, después de que su gobierno proclamara el carácter socialista de su modelo (Cardozo, 2006: 95). La segunda se ve como una “alianza estratégica” en busca de alcanzar algunos objetivos comunes. Es entonces desde el concepto de seguridad que se ha diseñado una propuesta de integración regional del gobierno venezolano (ALBA), que enfatiza “lo políticodefensivo” y utiliza el discurso de oposición al ALCA de las organizaciones no gubernamentales, junto con los recursos petroleros. El predominio de la seguridad en torno de la integración regional, el ALBA y la política de ayuda exterior venezolana se observa en los documentos del Taller de Alto Nivel (Caracas, 12 y 13 de noviembre de 2004), dirigido por el presidente Chávez, donde se definieron diez objetivos estratégicos para la fase denominada “socialismo del siglo XXI”.25 A partir de entonces se estableció un “nuevo mapa estratégico de la revolución bolivariana” para los años 2005 y 2006. La visión del mundo en este nuevo mapa redefinió la posición de Venezuela al establecer que sus relaciones internacionales vienen dadas por: el rechazo a la hegemonía de EEUU y a su agenda internacional de libre comercio y de seguridad; el diagnóstico de fracaso del liberalismo económico y político, con sus valores, sus políticas y sus instituciones; y la posibilidad de impulsar nuevos polos de poder mundial, 25 Este Taller y sus conclusiones han sido analizados por González Urrutia (2006).

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incluido un polo latinoamericano, sustentado en una amplia alianza de gobiernos, organizaciones y movimientos sociales con orientaciones ideológicas semejantes (Cardozo, 2006: 92). Lo más importante de esta política es que “las razones ideológicas y geoestratégicas relegan a un segundo plano las consideraciones de eficiencia económica” (Cardozo, 2006: 93) y, por lo tanto, descuidan los intereses nacionales de Venezuela por los político-partidistas. Además, para prevenir el aislamiento se “desarrolla una política activa e incluso agresiva en torno a dos de los diez objetivos: profundizar y acelerar la conformación de la nueva estrategia militar nacional y seguir impulsando el nuevo sistema multipolar internacional”, apoyándose en los recursos económicos que provee el petróleo (Cardozo, 2006: 93). En la visión del gobierno venezolano, América Latina estaba a principios del año 2006 dividida en dos grandes ejes suramericanos (…) Los primeros conforman el “eje Orinoco-Amazonas-Río de la Plata” o “eje bolivariano” (Caracas, Brasilia, Buenos Aires y, aunque aún no tan cercano, Montevideo). Los otros –pasando por Bogotá, Quito, Lima, La Paz y Santiago de Chile– serían parte de un “eje monroeísta”. Son dos las condiciones que hacen a los suramericanos parte de uno u otro grupo: en primer lugar, sus relaciones de menor o mayor coincidencia con EE UU en temas como el Plan Colombia, el ALCA y las negociaciones de acuerdos de libre comercio, por una parte, y su lejanía o cercanía a ese país frente a problemas económicos y de seguridad de escala mundial, por la otra; en segundo lugar, sus posiciones de ambivalencia y hasta rechazo, o apoyo, ante los mecanismos hemisféricos de preservación de los derechos humanos y la democracia representativa (Cardozo, 2006: 101). 30

En resumen, tanto las alianzas que lleva a cabo el gobierno venezolano como las posiciones políticas que adopta en el ámbito internacional y regional están determinadas por su objetivo de enfrentar y destruir la hegemonía política, económica y militar de EEUU. La nueva estrategia se basa en la consideración de que existe un adversario o enemigo, que debe ser destruido. En palabras del presidente venezolano: … “quiero que sepan que en esta nueva etapa el que está conmigo, está conmigo, el que no está conmigo está contra mí”. Se asume entonces que, “debilitada la resistencia política interna, la amenaza fundamental para la pervivencia del proyecto es la acción internacional de aislamiento o de intervención”. En este concepto se basa el gobierno de Venezuela para ejecutar compras de armamento para la defensa interna-externa de la revolución, cambiando de proveedores, para llevar a cabo la reorganización de las Fuerzas Armadas y para crear una reserva civil-militar, difundiendo conceptos de “guerra asimétrica” y “frentes de resistencia” y consignas como la de “soberanía o muerte” (Cardozo, 2006: 94). La vinculación de los aspectos de seguridad con la propuesta de integración regional sudamericana de Venezuela fue señalada en el año 2004 por Dieterich, vocero de la postura gubernamental (citado en Jácome, 2006: 86), bajo la modalidad de una integración militar bolivariana. En ésta se considera necesaria la presencia de Cuba y el movimiento para llevarla a cabo se habría iniciado con conversaciones entre representantes militares latinoamericanos en el año 2002 (Jácome, 2006: 87). Sin embargo, cuando la noticia trascendió a la prensa, surgieron fuertes objeciones a este proyecto en la sociedad y los gobiernos del Cono Sur (Argentina, Chile y Uruguay) por lo cual el proyecto no prosperó en ese momento. Luego del 2004, la propuesta de Venezuela de crear una Confederación de Ejércitos Latinoamericanos, o

una OTAN latinoamericana (Declaraciones de Duhalde en www.headlines.com, Oct. 26, 2004), se cambió por una política militar individualista, basada en grandes compras de armas y equipamiento militar para armar a la reserva venezolana y a gobiernos afines, como Cuba y Bolivia (Cardozo, 2006: 96). A principios del 2008, luego de una incursión de tropas colombianas en Ecuador para atacar un campamento guerrillero, Brasil propuso la creación de un Consejo Sudamericano de Defensa, con la finalidad de prevenir conflictos en la región, elaborar políticas comunes de defensa, realizar ejercicios militares conjuntos, participar en misiones de paz de las Naciones Unidas e integrar las bases industriales de defensa. La iniciativa no logró, sin embargo, el respaldo de todos los gobiernos sudamericanos (Alvarez, 2008). La fuerte imbricación entre la política de integración y cooperación económica y la política de seguridad permite establecer que, también en este caso, predominan los intereses propios sobre los sudamericanos. Esto determina que, si bien la CSN se considera importante en este momento, puede ser dejada de lado más adelante, según cómo evolucionen los objetivos estratégicos del gobierno venezolano. A esto contribuye también el bajo perfil que las consideraciones económicas y/o el apoyo empresarial tienen para ese gobierno. En resumen, lo observado plantea el interrogante de si el gobierno de Venezuela está interesado en la CSN/Unasur por sí misma o sólo porque su constitución en este momento puede presentarse como un triunfo de la oposición al ALCA y a EEUU. De ser la respuesta afirmativa, esto significaría que a futuro puede otorgar mayor importancia a su propio proyecto (ALBA), apoyado en la seguridad y el petróleo, lo cual podría llevarlo a distanciarse de Brasil. Argentina (2002-2007) Como destaca Granovsky (2004), cuando Lula, el canciller Celso Amorim, el asesor

internacional Marco Aurelio García y el vicecanciller Samuel Pinheiro Guimaraes diseñaron la política exterior de Brasilia bajo el Partido de los Trabajadores siempre hablaron del fortalecimiento de Sudamérica. Eso implicaba no contar a México como un aliado próximo y sí, en cambio, anotar a la Argentina como socio estratégico en la reconstrucción del Mercosur y de la alianza a nivel regional. Sin embargo, la relación Brasil-Argentina sigue adoleciendo “de una falta de confianza política que es letal para el vínculo entre los vecinos” y que también afecta el futuro de la CSN. Parte importante del proceso de integración sudamericano se vincula entonces, de una u otra manera, con el proceso interno del Mercosur, lo que queda en evidencia sobretodo cuando se analiza la posición de Argentina hacia el proyecto de la CSN que Brasil busca utilizar como punta de lanza para reforzar su proyección global. Un significativo factor que hasta el momento ha colocado trabas a Brasil en esa proyección es la posición del gobierno argentino con respecto a la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU. Esta reforma busca hacerlo más eficaz, para mantener la paz y la seguridad mundial, y más digno de crédito por parte del conjunto de las naciones, como resultado de las sugerencias del Documento A/59/565 (diciembre de 2004). En ellas se incluye la ampliación de ese Consejo con representantes de países en desarrollo (Cárdenas, 2005: 93). En uno de los modelos de ampliación propuestos, se incorporarían 6 nuevos asientos permanentes, de los cuales corresponderían 2 a África y 1 a Asia, Pacífico, Europa y América, respectivamente. Itamaraty considera que este último asiento permanente es para Brasil, lo cual dejaría fuera a Argentina, Canadá y México. El otro modelo propone el aumento de los miembros no permanentes, dando 3 a América, con la ventaja de que cada región establecería las pautas y condiciones según las cuales se elegirán los países para ocupar esos puestos (Cárdenas, 2005: 94-98). 31

Entre las observaciones hechas al ingreso de Brasil como miembro permanente del Consejo de Seguridad, destaca que, aunque el debate sobre las reformas lleva ya cierto tiempo, Brasil no ha hecho ningún esfuerzo por convenir “con sus socios de la región ciertas bases programáticas que justificaran el apoyo a su candidatura”. Otra observación es que en las Naciones Unidas la representación es por países y no, por regiones, y que esta última en lugar de aumentar la representatividad puede “desfavorecer la democratización del organismo de seguridad” (Diamint, 2005: 101-102), ya que si el proceso es democrático los miembros del Consejo de Seguridad no deberían ser permanentes (Villagra Delgado, 2005: 108). Además, si el ingreso de Brasil se lleva a cabo sin que sea resultado de una elección por parte de sus vecinos regionales, la democracia regional sufriría un golpe irremediable (Cisneros, 2005: 120). Frente a la dificultad demostrada para que cualquiera de los dos modelos de reforma logre los votos requeridos para su aprobación en la Asamblea General de la ONU, resulta interesante la explicación dada por Cisneros a la insistencia de Brasil en proponerse (2005: 118). Según él, “lo que importa es que se logre instalar la idea de que de realizarse (o de haberse realizado), Brasil merecería (o hubiese merecido) el espacio representativo de Sudamérica”. La diplomacia de “autonomía por la participación”, iniciada por Cardoso, se asienta en un protagonismo internacional que difunda la imagen de que Brasil no es un país “en el que millones de personas padecen hambre y presenta uno de los peores índices de distribución de la riqueza, sino uno que enseña al mundo cómo conseguir el hambre cero, o, sin dejar de ser un país esencialmente proteccionista, pasa a liderar una coalición que brega por el libre mercado como es el G 20...” (Cisneros, 2005: 119). La importancia de la imagen en las relaciones internacionales es tanta que “cuando los países no pueden exhibir realidades, venden esce32

nografías”. Con respecto al lugar que ocupa la CSN dentro de esta diplomacia, Cisneros (2005: 119-120) agrega que su creación establece el fin programado del Mercosur y busca desarrollar un organismo que permita a Brasil convertirse en el país articulador entre el Sur y el Norte de Sudamérica, así como el que represente internacionalmente a la región. Los anteriores argumentos apuntarían hacia una posición negativa del gobierno argentino con respecto a la creación de la CSN, por considerársela parte del esfuerzo de afirmación internacional de Brasil. Sin embargo, la posición argentina es ambigua, caracterizada por un alto apoyo declarativo y poca realidad que lo sustente, pues los intereses argentinos se alcanzarían mejor, por ejemplo, mediante la ampliación del Mercosur con el ingreso de Venezuela que mediante la CSN. Queda claro que pasar del Mercosur a la CSN implica una pérdida de poder relativo para el gobierno argentino, pero éste está obligado a apoyar el proceso por dos factores –el primero, la doctrina y praxis del peronismo, movimiento al cual pertenece, y el segundo, su incapacidad para diseñar una política exterior propia. La noción de la integración regional apareció en la segunda administración de Juan D. Perón (1951-1955), que coincidió en sus primeros años con un gobierno afín en Brasil (Getulio Vargas, 1952-1954) (Argentina. Secretaría de Información. 1953.)26. Para entonces ya “el saldo acreedor internacional de la Argentina se había hecho humo (…) y estaba claro que no habría Plan Marshall para América Latina” (Cisneros y Piñeiro Iñiguez, 2002: 342). Un acercamiento económico a Brasil buscaba aumentar las dimensiones del mercado argentino para su industria sustitutiva e incrementar sus recursos energéticos, mediante el desarrollo de recursos hidroeléc26 Previamente habían existido acuerdos bilaterales de Argentina con Chile, Bolivia, Perú y Brasil, para crear un bloque industrial en caso de que la guerra en Corea cortara el suministro de repuestos, materias primas y productos semiprocesados a Sudamérica, como había sucedido en la segunda guerra mundial (Giacalone, 1977: 255-256).

tricos comunes en el Río Paraná. Si antes Argentina había manejado su política exterior económica en Sudamérica con un “bilateralismo básico de propósito defensivo”, desde 1951 “intentó construir bloques de denuncia a los monopolios compradores de materias primas, procurando establecer controles de precios que sostuvieran los términos de intercambio” (Cisneros y Piñeiro Iñiguez, 2002: 346). La coyuntura política sudamericana se percibía como positiva para este tipo de integración porque existían gobiernos vecinos amigos (Paz Estensoro en Bolivia, Velazco Ibarra en Ecuador e Ibáñez en Chile) y la oposición interna había sido controlada. Sin embargo, cuando en febrero de 1953 Perón y el presidente de Chile firmaron el Acta de Santiago, anunciada como parte de la reconstrucción del ABC (Argentina, Brasil y Chile),27 el canciller brasileño condenó la idea y proclamó el panamericanismo de Brasil (Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002: 361).28 A pesar de la retórica, Perón dejó claro que su proyecto de integración no era antiestadounidense (Democracia, Buenos Aires, 24/01/1952, en Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002: 345). También, en un encuentro con el embajador estadounidense en Buenos Aires, éste le manifestó a Perón que su gobierno no se oponía al acuerdo entre Argentina y Chile, por ser economías complementarias, ni tampoco a una unión sudamericana, ya que EEUU apoyaba a la Unión Benelux y al Plan Schumann en Europa (Cisneros y Piñeiro Iníguez, 2002: 388). Además, el proyecto de integración coincidió en el tiempo con una etapa de acercamiento entre Perón y Washington, durante el cual EEUU suplantó a Gran Bretaña como principal comprador de carne y lana argentinas y como principal proveedor de inversiones extranjeras (Giacalone, 1977: 262). Aunque las prioridades ideológicas y de 27 El primer ABC fue una alianza entre estos tres países que intentó mediar sin éxito en el conflicto entre México y EEUU, motivado por el estallido de la revolución mexicana de 1910. 28 Cisneros y Piñeiro Iñíguez (2002: 354) atribuyen la posición de Brasil a que su programa de industrialización era estrictamente brasileño y no tenía ninguna proyección regional.

seguridad internacional de Washington no incluían apoyar un proyecto de integración regional en América Latina, tampoco lo obstaculizaban (Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002: 407),29 especialmente si lo promovía un gobierno, como el de Perón, que en agosto de 1950 había declarado que lucharía “hasta el final contra el comunismo” (Giacalone, 1977: 258). La propuesta del gobierno de Perón se diferencia de intentos posteriores de acercamiento entre Argentina y Brasil, con vistas a establecer algún tipo de organización de integración regional, como la ALALC (1960), porque la propuesta peronista partía de una visión geopolítica. Según ella, existían “estados continentales” entre los cuales se hallaba Sudamérica, pero ésta, para alcanzar toda su potencialidad, debía tener acceso simultáneo al Atlántico y al Pacifico, de allí la necesidad de incluir a Chile en cualquier acuerdo de integración (Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002: 507).30 Todas las propuestas posteriores se basaron, en cambio, en las ideas de integración económica de la CEPAL (Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002: 422). Posteriormente, los regímenes militares de Argentina, Brasil y Paraguay sentaron las bases de la integración al firmar en 1979 un acuerdo tripartito para el uso de recursos hidroeléctricos compartidos (Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002: 457). Esto abrió el camino para que a mediados de los años ochenta Argentina y Brasil iniciaran un proceso de acercamiento político para aumentar su intercambio comercial, a fin de no tener que utilizar sus escasas divisas, y negociar en 29 Según Cisneros y Piñeiro Iñiguez (2002: 385-386), “la denuncia de que la integración latinoamericana (...) fue ferozmente combatida por el Departamento de Estado es una creación posterior, en la que mucho tuvo [sic] que ver las relecturas del peronismo que se hicieron luego de su derrocamiento y a las que Perón prestó apoyo en los años 60”. 30 Pedro A. Moreno había sostenido esta idea en su libro Argentina y Chile. Las Provincias Unidas de Sur América (Buenos Aires: Ciencia y Acción Americana, 1941) y la idea fue retomada por el General José María Sarobe, mentor de Perón, en su libro Iberoamérica (Buenos Aires: 1944). Después reapareció en Methol Ferré, Alberto. 1999. “Los estados continentales y el Mercosur” (Mimeo).

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conjunto la deuda externa (Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002: 477), así como para reforzar sus respectivos procesos de redemocratización. En los años posteriores, el desarrollo de una agenda externa compartida, con respecto a la ALADI, a Europa y al ALCA, contribuyó a aglutinar los intereses económicos y políticos comunes de los miembros del Mercosur (Cisneros y Piñeiro Iñíguez, 2002: 502). En la década de los años noventa, sin embargo, Argentina alteró su política exterior, buscando alinearse con EEUU, lo que le permitió alcanzar el rango de “aliado extraOTAN” de ese país, junto con su política económica (estabilidad monetaria, privatización, etc.) y su política de seguridad y defensa (adhesión al Tratado de No Proliferación Nuclear, etc.). Para Escudé (2005: 111- 116) fue la hiperinflación de 1989 y 1990 el elemento clave que determinó este cambio simultáneo de dirección en materia de política exterior, política económica y política de seguridad y defensa. En los años noventa, se estableció también una alianza estratégica con Brasil, que complementaba la de EEUU, porque intentaba promover el desarrollo económico argentino, fijar límites a la alianza con EEUU y disuadir a algunos sectores militares chilenos de atacar a Argentina (Escudé, 1999: 75). Esta política recibió un golpe mortal con los sucesos de diciembre de 2001, seguidos por el default. Desde ese momento, la política exterior de Argentina varió de la estrategia a la táctica y ésta última se subordinó a la necesidad de mantener los equilibrios de poder interno, para evitar el colapso del gobierno.31 La crisis también “hizo aflorar el tradicional anti-norteamericanismo de amplios sectores argentinos, hecho que no dejó de influir sobre la política de un gobierno que le dio mucha importancia a las encuestas” (Escudé, 2004). Esto explicaría el alineamiento del gobierno argentino con Brasil y con Venezuela en apoyo a la creación de la CSN, aunque no se per31 Aunque la explicación de Escudé adquiere sentido desde la perspectiva de la política interna de Argentina, esta interpretación obvia los aspectos externos que pueden haber incidido en dichos cambios.

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ciban otras motivaciones importantes. La integración sudamericana muestra poca relevancia en los documentos oficiales y también en reflexiones de académicos y sociedad civil de Argentina. Por ejemplo, en un Foro-Debate titulado “Argentina: Estrategia País en el marco de la Integración Regional y el Mundo Globalizado” (Calvo et al., 2006: 411-415), realizado a lo largo del año 2005, de un total de 61 aportes sólo uno mencionó a la CSN en su título, pero su contenido se centró en los problemas internos del Mercosur. Asimismo, en los discursos de presentación del libro que compiló estos documentos,32 la integración regional fue presentada exclusivamente como una respuesta a la necesidad de ampliar la escala política para alcanzar mayor capacidad de negociación con la UE y con el ALCA (Calvo et al., 2006: 41). El discurso del presidente Néstor Kirchner (2002-2007) abunda en referencias a la unión latinoamericana, que incorpora a veces a la sudamericana. Un análisis de 12 discursos presidenciales en los que habló de la unidad regional dio como resultado lo siguiente: 1) la necesidad de argumentar a favor de la unión latinoamericana busca reconstruir una filiación nacional (sentimientos hacia la nación y la región), que se asumen diezmados por las políticas neoliberales de los años 90, y acercarse a posturas tradicionales del peronismo; 2) el discurso construye modelos y antimodelos para demostrar que existe una unidad de destino en los pueblos latinoamericanos; 3) se repiten alusiones a la “hermandad” como supuesto “destino natural”; 4) se destaca a Venezuela porque “nos demostró la verdadera esencia de la hermandad y solidaridad latinoamericana” y porque “tenemos una historia común y un mismo escenario en el que debemos desarrollarnos”; 5) busca tanto persuadir a sus compatriotas como dialogar con propuestas políticas pasadas y presentes 32 La autora estuvo presente en este acto en el Congreso de la NaciónArgentina (junio 2006), donde hablaron el subsecretario para la Integración Regional y otros representantes gubernamentales.

(antimodelos: Menem, EEUU, etc.); 6) recurre a Bolívar y San Martín para mostrar que hubo precedentes, que la unidad ya existió antes; 7) insiste en definir cómo debe ser el proceso de unión y qué características debe tener la integración regional; y 8) el énfasis en la identidad regional sólo disminuye y es suplantado por consideraciones estratégicas –la integración contribuye a mejorar la situación regional frente al resto del mundo– en los discursos en que el presidente se dirige a otros jefes de Estado del Mercosur (Loza, 2005). Inclusive en un discurso en honor al presidente de Brasil (octubre de 2003), aunque el presidente argentino nombró expresamente a la CSN como un ideal compartido con Brasil, incorporó inmediatamente en la misma oración a México, como parte necesaria para “la construcción de una integración comercial, política e institucional fuerte” (Loza, 2005). El análisis del discurso corrobora así lo que señalan también Russell y Tokatlián (2004: 23) que: …”los principales funcionarios encargados de la política exterior [argentina] señalaron que mientras el país vecino diseñaba y ejecutaba su política internacional en “clave sudamericana” –su espacio primero y natural de proyección– la Argentina deseaba y pretendía una mirada más “latinoamericana”.33 Otra diferencia importante entre Brasil y Argentina es, como señalaba un funcionario de la cancillería argentina durante las reuniones previas a la Cumbre del Cusco, que “estaríamos creando una criatura con pies de barro si primero no solucionamos los conflictos y profundizamos la integración en los bloques que ya existen” (citado en Mellado, 2006). Así, en la Cumbre del Mercosur de diciembre del 2004, el presidente Kirchner indicó que “si no se respetaban los acuerdos macroeconómicos fundacionales del bloque, no habría Mercosur ni institucionalización y habría que olvidarse de la CSN, supeditando el avance institucional del Mercosur y de la unión sudamericana a la consolidación de los acuerdos 33 Este aspecto acerca más la política exterior argentina a la de Venezuela.

comerciales entre Argentina y Brasil” (Mellado, 2006). Por eso, la delegación argentina en Cusco estuvo entre aquellas que propusieron una institucionalización débil para la Comunidad Sudamericana, sin parlamentos ni jefaturas comunitarias. El presidente argentino no asistió a la Cumbre porque “le quitó el cuerpo a una reunión movilizada por Eduardo Duhalde –presidente de la comisión permanente del Mercosur– para opacar su lucimiento”, pues el gobierno argentino recelaba del nivel de afinidad entre Duhalde y Lula “en sus movimientos internacionales” (“El nacimiento de la Comunidad Sudamericana”, www.sindicatomercosul.com.br 9/12/2004). Este último punto es importante porque otra razón por la cual el gobierno de Argentina tuvo una actitud ambivalente frente a la creación de la CSN es porque su firma se asoció con la actividad de un ex presidente, Eduardo Duhalde quien, aunque pertenece al mismo partido que el presidente Kirchner, dirige una corriente que se le enfrenta por el liderazgo peronista. Floria y García Belsunce (2005: 299-300) consideran que Kirchner llegó al poder “por una dramática manipulación electoral en tiempos de crisis profunda, que en otra época hubiera terminado en un golpe de Estado militar”. El nuevo presidente asumió su cargo con “una legalidad de origen precaria, (…), sobre una fracción minoritaria de votos y la deserción forzada de Carlos Menem”. Desde entonces, buscó desarrollar una opinión pública favorable al distanciarse, o atacar incluso, a sectores de su propio partido, como el de Duhalde, quien dominaba el aparato político de la Provincia de Buenos Aires, la más importante en caudal electoral dentro de Argentina. Pero, igualmente, el presidente no puede divorciarse de la propuesta sudamericana porque necesita reforzar su posición apelando al discurso y la visión de la integración de Perón para presentarse como más peronista que otros grupos dentro del partido. Pero la posición del gobierno argentino 35

sigue siendo de menos compromiso con la integración sudamericana que la de Brasil y la de Venezuela. Admite entonces muchas más alternativas y opciones de acción, como lo señalaran en sus declaraciones al menos dos de los ministros de Relaciones Exteriores de Kirchner. En el año 2004, Rafael Bielsa (2004: 13) afirmaba que “tenemos que privilegiar el fortalecimiento del bloque cercano, pero eso no significa que dejamos de negociar en el ALCA o en el marco de la OMC”. Otro ministro de relaciones exteriores, Jorge Taiana (2006: 6), señaló que Argentina busca su inserción internacional “centrada en un proyecto de país abierto al mundo, pero de manera realista, en el marco de políticas de preferencia regional, fundamentalmente a través del Mercosur”. Agregó que CAN y Mercosur “se encuentran en un posible proceso de convergencia tendiente a fusionarse en una CSN. Sin embargo, la Argentina observa con prudencia la eventualidad de duplicaciones de funciones y reuniones con los bloques preexistentes,…” (Taiana, 2006: 11). La política exterior de Kirchner buscaba alcanzar en forma simultánea dos objetivos – controlar los daños del golpe civil y del default e iniciar la recuperación económica y política (Tokatlián, 2004: 111), luego de que los sucesos de diciembre de 2001 hicieron que Argentina retrocediera de ser “un país intermedio en el sistema internacional” a convertirse en “un actor netamente defensivo” (Tokatlián, 2004: 173). Esto explica también su ambivalencia ante el horizonte sudamericano de la integración, que es apoyado siempre que no implique una reducción aún mayor de la capacidad negociadora argentina. Por otra parte, Russell (2006: 11) señala que el pobre desempeño económico argentino después del default “derivó en la devaluación estratégica de la Argentina para Brasil” y el gobierno de Kirchner buscaba evitar que esto se agravara aún más. Asimismo, su acercamiento a Venezuela, después de la compra de bonos de la deuda argentina por parte del gobierno 36

venezolano en el año 2005, le habría llevado a hablar en forma más positiva de la CSN y a incluir menciones positivas a Venezuela en su discurso sobre integración regional. La salida del gobierno argentino del ministro de economía, Roberto Lavagna, en noviembre de ese año, fue considerada por los analistas como expresión de este acercamiento de Argentina a Venezuela (El Universal, 30 de noviembre de 2005). Una lectura de las motivaciones de Argentina desde la perspectiva de sus empresarios agrega otra dimensión que contribuye a explicar por qué Argentina es parte del núcleo central de la CSN. Existen importantes grupos empresariales argentinos que buscan expandir sus negocios hacia el próspero mercado venezolano, utilizando las buenas vinculaciones entre sus presidentes. La evolución de las exportaciones argentinas hacia Venezuela entre los años 2002 y 2005 muestra, por ejemplo, un incremento porcentual del 214 %, aunque en conjunto no representen todavía ni el 2 % de las importaciones totales venezolanas (Álvarez, 2006). La existencia de un fideicomiso bilateral, que permite que el envío de combustible venezolano a Argentina se pague a través de Suiza y esos recursos se utilicen para importar bienes argentinos a Venezuela, ha favorecido mucho este desarrollo. Las compras son hechas por el Estado venezolano, lo cual ha dado lugar a que proliferen importaciones de maquinaria agrícola, para ser distribuida por Fondafa, y de maquinaria médica (ascensores, incubadoras, bombas de cobalto, etc.) para los hospitales públicos. La perspectiva argentina, tanto gubernamental como empresarial, parece basarse en que en Venezuela abundan los recursos naturales pero no el “know how” técnico y esto es lo que puede ofrecer Argentina (Castro, 2006). En cuanto a la relación del gobierno argentino con los empresarios, Scibona (La Nación, 5/11/2006) la considera “un juego de espejos” –Kirchner los favoreció con políticas

y de impulso a la producción, la exportación y, fundamentalmente, al consumo interno, pero los colocó “en la vereda de enfrente con sus discursos y actitudes”. Es justamente esta buena articulación entre sector público y privado, sobretodo en el ámbito internacional, lo que permitió el crecimiento del PIB argentino, aunque el gobierno insistió en presentarse a sí mismo como defendiendo “a la sociedad de la voracidad de las empresas”. Para que esto fuera posible y no surjieran problemas en el ámbito interno, era y sigue siendo fundamental que esos grandes grupos empresariales puedan expandirse hacia ámbitos mayores que los del mercado nacional, a fin de que no objeten las exacciones impositivas y otras regulaciones que permiten al gobierno mantener o crear programas para los sectores sociales más desprotegidos. Por su parte, el presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados de Argentina, Jorge Arguello, declaró (DEF 2006: 24), con respecto al ingreso de Venezuela al Mercosur, que éste se fundamenta en el tema de la energía, ya que Venezuela “tiene demasiadas potencialidades como para que nosotros la rechacemos”. Por lo tanto, otra motivación sería el elemento energético (suministro de gas y fuel oil) que interesa igualmente al gobierno y al sector privado de Argentina (Zibechi, 2005). Pero debe advertirse que tanto esta motivación como la relativa al aumento de las exportaciones hacia el mercado venezolano pueden alcanzarse sin necesidad de la CSN, sino por medio del ingreso de Venezuela al Mercosur34. En resumen, el gobierno argentino apoya la CSN, aunque con menor convencimiento que los otros dos actores del núcleo. Esta ambigüedad le permitiría mantener latente “la posibilidad de ‘desertar’ –para acordar, por ejemplo, algún tipo de compromiso comercial bilateral con Estados Unidos”,…”una 34 Puede verse los esfuerzos de empresarios argentinos para penetrar el mercado venezolano en Giacalone, 2005: 84.

visión que tiene mucho peso en la Cancillería argentina” (Russell y Tokatlián, 2004: 29), pero que parece alejarse a medida que Brasil avanza por su propio camino y Argentina está cada vez más comprometida con Venezuela, debido a la ayuda recibida de su gobierno y a los buenos negocios de sus empresarios35. 2. Comparación del discurso sobre integración sudamericana en los países del núcleo La comparación del discurso de los gobiernos del núcleo de la CSN es una tarea ineludible porque, como explica Mellado (2006), “cuando los gobernantes aluden de forma genérica a la integración podrían estar hablando de distintas cosas, dado que al respecto no existe un pensamiento homogéneo y que su historia respondió a diferentes paradigmas”. Un ejemplo señalado por la misma autora es que, durante la Cumbre del Cusco, el presidente de Venezuela afirmó que “... si la integración no toma en cuenta lo social, no sirve. Tenemos que hablar de distribución de la riqueza” y la respuesta del presidente del Brasil fue que “prefería apostar primero al crecimiento para después soñar con una distribución más justa” (Mellado, 2006). Para realizar esta comparación, a continuación se resumen distintos aspectos de las políticas de integración sudamericana de los países del núcleo (Tabla 1), que se presentaron en la sección anterior, indicando en cada caso si existe convergencia, divergencia o neutralidad entre ellas. En la Tabla 1 se observa que existe mayor convergencia entre los intereses políticos y económicos de Argentina y Brasil que entre los de estos dos y Venezuela. Por ejemplo, el gobierno venezolano incorpora en su propuesta (ALBA) las premisas más radicales de 35 En forma coherente con esta situación, el actual gobierno de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner ha avanzado hacia un discurso que muestra mayor apoyo por la integración sudamericana.

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Tabla 1. Política de integración sudamericana en los países del núcleo. Convergencia (c)/divergencia (d)/ neutralidad (n) BRASIL

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VENEZUELA

ARGENTINA

C/D/N

Intereses políticos

Mayor cohesión Rechazo a en negociaciones hegemonía externas y poder en de EEUU escenario mundial

Mayor cohesión en negociaciones externas y poder regional

Arg/Br (C) Ven (D)

Intereses económicos

Mejor inserción internacional y expansión regional de empresas

Antiglobalización/ Apertura económica selectiva

Recuperación económica después del default/expansión empresarial hacia Venezuela

Arg/Br (C) Ven (D)

Intereses de seguridad

Amazonas y Plan Colombia

Defensa proyecto político

No se perciben

(D)

Carácter de política

Continuidad/ política de Estado

Ruptura ideológica

Debilidad/necesidad de demostrar continuidad histórica

(D)

Lugar del Mercosur

Expansión/no profundización

Fundamental como defensa

Central/profundización (D)

Respaldo doméstico

Empresarios, militares y académicos

Militares e izquierda

Empresarios interesados en Venezuela

Características

Pragmatismo y universalismo

Posición ideológica Ambigüedad sacrifica intereses nacionales

(D)

Importancia de infraestructura

Alta

Media

Media/baja

(N)

Importancia de petróleo

Alta (demanda)

Alta (oferta)

Alta/media (ambos)

(C) Relativa

Alternativas existentes

Otras alianzas estratégicas/OMC

ALBA

Mercosur/otras alianzas

(D)

Relación c/ EEUU

Táctica/cohesionar apoyo interno

Estratégica/ concepto de enemigo vital

Táctica/contentar opinión pública

Arg/Br (C) Ven (D)

Relación con Cuba

No prioritaria (simbólica)

Prioridad No prioritaria ideológico/política (simbólica)

Arg/Br (C) Ven (D)

Relación con México

Exclusión del proyecto

Oposición ideológica

(D)

No se excluye

(D)

la sociedad civil anti-globalización, pero no consulta los intereses de actores económicos y sociales como los empresarios y los trabajadores (cuando estos intereses aparecen mencionados en el discurso gubernamental, se los infiere a partir de su ubicación como clase y no, de una consulta a ellos). En lo relativo a intereses de seguridad, podría haber algún acercamiento entre las posiciones de Brasil y Venezuela pero igualmente siguen siendo divergentes puesto que Brasil podría conformarse con una menor presencia de EEUU en la región, pero Venezuela, no. Con respecto a las características generales de la política de integración sudamericana, aquí se observa una oposición pragmatismoideología entre Brasil y Venezuela, con un gobierno argentino ambiguo, que podría inclinarse hacia cualquiera de las dos opciones según las condiciones del momento. En este sentido, la integración sudamericana es vital para Venezuela a efectos de contrarrestar el poder de EEUU y para Brasil pudiera eventualmente sustituirse por algún otro mecanismo, si éste es percibido como más útil para alcanzar y mantener los objetivos nacionales brasileños. La relación con actores extra sudamericanos, como EEUU, México y Cuba, obtiene calificaciones divergentes en los tres casos. Pero para el discurso de los tres actores del núcleo, el lugar del Mercosur es importante aunque sea por razones distintas. Se detecta mayor acercamiento entre las posiciones de Argentina y Venezuela, pero, en última instancia, sigue existiendo divergencia. El respaldo doméstico para la política va de un más (Brasil) a un menos (Argentina), con una ubicación intermedia de Venezuela, ya que aunque no intervienen más que dos grupos domésticos (militares e izquierda) su importancia política en este momento es alta. Los temas de interés práctico y concreto –como infraestructura y petróleo– muestran la mayor convergencia entre los tres gobier-

nos, indicando por qué es en ellos que se han dado la mayor cantidad de acuerdos dentro del marco tanto de la CSN como del ALBA. Mientras tanto, una lectura del carácter de la política de integración regional –continuidad, ruptura, debilidad que necesita mostrar continuidad histórica– permite anticipar mayor fortaleza en la de Brasil y una debilidad relativa en las otras dos. En el caso de Venezuela porque, aunque la política tenga actualmente un fuerte respaldo, éste puede estar sujeto a variaciones si cambia en el futuro la ecuación de poder doméstico; en el caso de Argentina, porque está supeditada a que el gobierno consiga con ella recomponer su poder económico y político dentro de la región. Las motivaciones de los países del núcleo se organizan en la Tabla 2 según el tipo de objetivo que se busca alcanzar mediante la CSN, separándolos en objetivos actuales, que se obtienen con su constitución, y objetivos futuros, que su funcionamiento permitirá lograr más adelante. Se indica asimismo si existe convergencia, divergencia o neutralidad en ellos. El aspecto más interesante de la Tabla 2 es que tanto en los objetivos actuales como futuros se observa divergencia entre los tres gobiernos. Por considerar que son más importantes las motivaciones que se vinculan con objetivos que sólo el pleno funcionamiento de la CSN permitirá lograr en el futuro, concentraremos nuestros comentarios en ellos, además de que es allí donde se advierte mayor divergencia. Una aproximación comparativa a sus respectivos objetivos futuros permite advertir, primero, que los de Argentina no dependen tanto del contexto regional/mundial como de la evolución de la política y economía domésticas. Sin embargo, tienen una ventaja: podrían alcanzarse con la realización de cualquiera de los otros dos grupos de objetivos.36 36 Blanco (2007) coincide al señalar como ejemplo que los objetivos que buscan alcanzar los tres gobiernos mediante el Banco del Sur son distintos: “Venezuela pretende generar instituciones nuevas, Brasil apoyarse sobre algunas de las ya existentes,…y la Argentina deja abierta ambas posibilidades”.

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Tabla 2. Objetivos actuales y futuros a alcanzar por cada uno de los gobiernos del núcleo mediante la Comunidad Sudamericana de Naciones OBJETIVOS ACTUALES

BRASIL Ingreso a Consejo de Seguridad/ infraestructura para exportar por el Pacífico/poder negociador extrarregional/apoyo empresarial

VENEZUELA Triunfo frente a EEUU/ defensa de proyecto ideológico

ARGENTINA Compensar pérdida de poder/ contentar opinión pública anti- EEUU/ recompensar apoyo venezolano/ expansión empresarial hacia Venezuela

C/D/N (D)

FUTUROS

Liderazgo regional/visibilidad internacional/continuidad de proyecto industrial propio

integración supranacional/ esfera de influencia ideológica propia en base al petróleo/ OTAN sudamericana

Recuperación de poder político y económico regional

(D)

Un segundo aspecto es que el mayor enfrentamiento se da entre los objetivos de Brasil y Venezuela, aunque en una primera lectura podría parecer que no son contradictorios. Sin embargo, el proyecto brasileño descansa sobre un panorama de paz regional –justamente su visibilidad internacional estaría dada por su habilidad para hacer a Sudamérica más gobernable y pacífica, así como esto facilitaría la expansión de sus sectores empresariales, necesaria para la continuidad de su proyecto industrial. En esta ecuación, China y la UE, pero también EEUU, se convertirían en interlocutores necesarios para mantener un equilibrio negociador extrarregional, que asegure la mayor cantidad posible de ventajas comerciales, inversiones, transferencia tecnológica 40

y reconocimiento político. Mientras tanto los objetivos venezolanos se concretarían mediante un enfrentamiento frontal con EEUU y otros gobiernos regionales y sólo se alcanzarían si se consigue una relativa uniformidad ideológico-política, todo lo cual apunta a un contexto regional conflictivo de impredecible duración. Una tercera observación es que la comparación demuestra lo señalado anteriormente con respecto a que la conformación de la CSN debe verse como el resultado de una alianza estratégica, en la cual los gobiernos que la apoyan combinan sus intereses divergentes. Pero, si bien esto les ha permitido alcanzar la satisfacción de sus objetivos ac-

tuales, la situación puede variar a medida que cada gobierno se concentre en el logro de sus objetivos futuros. Para Van Veen (2006: 12), por ejemplo, si dos o más actores políticos reconocen que tienen una mejor oportunidad de alcanzar sus objetivos mediante organizaciones o grupos en los cuales ellos no entran en conflicto con los de los otros, o sea donde distintos objetivos pueden alcanzarse en forma paralela unos a otros, es más factible que se origine una situación de orden a partir de esta situación. Surgiría así un horizonte mínimo de objetivos positivos compartidos, pero puede inferirse que el mismo sería de corta duración cuando esos mismos actores políticos intenten alcanzar objetivos que no pueden lograrse en forma paralela sin generar conflictos entre ellos. En resumen, si bien los objetivos actuales de los tres gobiernos del núcleo son compatibles, en el sentido de que el logro de uno de ellos no obstaculiza los logros de los otros dos, los objetivos futuros no pueden alcanzarse, al menos para Brasil y Venezuela, sin enfrentamientos o roces entre ellos. Existe obviamente la posibilidad de que estos dos gobiernos lleven a cabo un diálogo bilateral para negociar sus objetivos, pero esto luce poco probable dado el hecho de que ellos corresponden a lo que podríamos llamar proyectos nacionales vitales de ambos gobiernos. Esto último ha llevado a Ituassu (2006: 107) a destacar que Sudamérica está generando proyectos nacionalistas, como los de Brasil y Venezuela, que compiten en la propia región y consiguen atraer la atención de EEUU, pero no existe un proyecto verdaderamente regional para buscar soluciones a problemas comunes. El rechazo a la hegemonía estadounidense, por parte de Venezuela, y la búsqueda de un asiento permanente en el Consejo de Seguridad, por parte de Brasil, serían “representaciones esquizofrénicas de una política totalmente separada de su función organizadora de la vida pública” al nivel regional (Ituassu, 2006: 109), aunque para al-

canzar esos objetivos los gobiernos empleen la retórica de la integración regional. 3. Conclusiones Como primera conclusión puede señalarse que las motivaciones del gobierno venezolano son las que más difieren de las de los otros dos actores del núcleo, ya que desde el año 2002, este gobierno comenzó a asociarse públicamente con el discurso y las propuestas de los grupos más radicales de la izquierda latinoamericana e internacional y a utilizar un lenguaje de confrontación con EEUU, con el objetivo explícito de “destruir la supremacía de los Estados Unidos” (Mora Brito, 2003-2004: 84). Pero ya antes, en 2001, se observaban cambios como la solicitud formal de ingreso al Mercosur, la firma con reservas del Acta de Québec (El Nacional, 23 de abril de 2001), el anuncio de la propuesta del ALBA y la participación de representantes del gobierno venezolano en la reunión de la ASH en La Habana, Cuba (Saguier, 2007). Estos cambios han sido atribuidos al “deslumbramiento con el peso regional, hemisférico y mundial del Brasil” y a la “ilusión de desmedida influencia y de invulnerabilidad que ha producido en el gobierno venezolano la recuperación de los precios del petróleo” (Visión Venezolana, 1 de julio de 2001); además de que, desde entonces, Venezuela ha utilizado en apoyo de esa política exterior los ingresos financieros derivados del alza del precio internacional del petróleo y el mismo petróleo. Para Serbin (2002: 49-51) la propuesta de integración del gobierno de Hugo Chávez no coincide con la del Mercosur porque es más política y militar que económica o comercial. En ella la globalización es percibida como “un proceso político integral donde los intereses de poder son por lo menos tan importantes como los intereses económicos”. La integración sudamericana se ve como un paso hacia la integración latinoamericana –concepto que aparece también en la propuesta brasileña 41

pero de forma menos marcada– y esta última es un instrumento para construir un mundo multipolar, capaz de enfrentar el poder de EEUU, mientras que la propuesta brasileña buscaría enfrentar ese poder sólo en la región y mejorar su posicionamiento relativo en el resto del mundo. En este sentido, Gomes Saraiva (2006) considera que Brasil percibe a EEUU “como el polo que reúne más recursos de poder, pero que tiene una inercia relativa para aplicarlos”. Esto agudiza la incertidumbre internacional y para disminuirla es necesario construir un concierto mundial sobre la base de un discurso homogéneo −defensa de la democracia, derechos humanos, libre mercado, etc. Para que este concierto se mantenga, el liderazgo estadounidense debe adaptarse a las demandas de las otras potencias y de los países medios, como Brasil. En palabras de Celso Lafer (2000: 229), “para el final del milenio la autonomía, necesaria para el desarrollo, sólo puede lograrse por medio de una participación activa en la elaboración de normas y reglamentos de conducta para regular el orden mundial”. Una segunda conclusión es que las divergencias entre la propuesta venezolana y la brasileña son variadas e importantes. La propuesta de integración sudamericana no sólo es vital para Venezuela a efectos del enfrentamiento con el ALCA sino que va más allá, pues “sugiere la necesidad de repensar los modelos de integración existentes (CAN y Mercosur) y revisar las concepciones predominantes en materia de integración” (Chávez, 2003; Linares, 2005: 315), lo cual no aparece en la propuesta brasileña. Otro aspecto en que se diferencian ambas es que la venezolana incorpora las premisas de los grupos más radicales de la sociedad civil anti-ALCA, pero no consulta los intereses de actores económicos como los empresarios y los trabajadores venezolanos. En este sentido, su diferencia con la propuesta brasileña se hace más obvia. Además, mientras la propuesta de Brasil puede considerarse una política de Estado, 42

porque sus raíces históricas se generaron en Itamaraty a lo largo del tiempo, la propuesta del gobierno venezolano rompe con la política exterior previa, con lo cual su perduración en el tiempo sólo puede asegurarse si el gobierno actual consigue mantener su control del poder político. Otra diferencia importante entre el proyecto sudamericano de Brasil y el de Venezuela puede ser que, como señala un empresario colombiano (Sarabia, 2005: 183), “los liderazgos cuestan y no parece claro que Brasil esté dispuesto a pagar el precio que en este caso le correspondería”, mientras que Venezuela no duda en emplear los ingresos petroleros, y el petróleo mismo, para promover sus intereses internacionales. De esta forma, el ALBA aparece respaldado por grandes montos de ayuda económica de distinto tipo, de los cuales carece la CSN, excepto por el financiamiento para el programa IIIRSA37 y el apoyo a los empresarios brasileños por parte de su gobierno. La tercera conclusión es que el principal tema de divergencia se da a partir de la incorporación del factor seguridad en el proyecto venezolano de integración sudamericana. En esto parecen coincidir distintos analistas, desde perspectivas bastante diferentes. Por ejemplo, Gerardo Caetano (Uruguay) sostiene que “la aparición de una Venezuela con un estilo confrontacional dinamita la Comunidad Andina e introduce un desorden no querido dentro del Mercosur” (citado en Roca, 2006: 21). El general (retirado) Julio Hang, Director del Instituto de Seguridad Internacional y Asuntos Energéticos (ISIAE) del CARI (Argentina), considera también que “la disputa por el liderazgo regional se preanunciaba con las divergentes iniciativas de unidad de naciones bolivarianas y la de Unión Sudamericana, marcando un rumbo de colisión” (Roca, 2006: 26). Además, Van der Kooy (2006) considera 37 Naim (2007), sin embargo, destaca que la principal limitante de la ayuda económica venezolana a otros países de la región es que carece de un plan y una estructura coherentes que asegure el desarrollo de los países que la reciben, por cuanto su objetivo no es ese sino promover su agenda ideológica.

que el gobierno venezolano no es ajeno al clima de conflicto que vive la región sudamericana en los últimos años y, a la vez, que esto puede estar erosionando su posición dentro del Mercosur, al forzar a los gobiernos de Brasil y Argentina a recomponer su alianza. Especialmente después de que ambos gobiernos creyeron ver la influencia venezolana detrás de la decisión boliviana de nacionalizar sus recursos energéticos, con impacto negativo sobre la factura gasífera tanto de Brasil como de Argentina.38 Como cuarta conclusión pueden señalarse las implicaciones que tienen para la CSN las divergencias, sobretodo entre Brasil y Venezuela, ya que podrían llegar a paralizar su avance. Esto último es atribuido por Russell (2006: 11) a que dentro de América del Sur se advierte un proceso de fragmentación, impulsado por tres factores: 1) la falta de voluntad de Argentina y Brasil para hacer del Mercosur un proyecto estratégico de integración subregional; 2) la estrategia de EEUU de firmar acuerdos comerciales bilaterales con países sudamericanos; y 3) la existencia de “un proyecto político anticapitalista y antiglobalizador, dirigido por Hugo Chávez”. También destaca que las nuevas fracturas sudamericanas son más una consecuencia de factores propios que ajenos, a los que estamos acostumbrados a recurrir para explicar nuestros fracasos… [porque] las divisiones que hoy surcan los dos principales procesos de integración [CAN y Mercosur]... – no pueden explicarse por la acción divisiva de Washington. […] el efecto divisivo del proyecto de poder que promueve Hugo Chávez no puede ignorarse en el análisis de las causas de la fragmentación subregional. De todos los factores mencionados es el 38 The Guardian informó el 23 de marzo del 2007, que el gobierno venezolano pagó al equipo de abogados estadounidenses que asesoraron a Bolivia en lo relativo a la nacionalización del gas (Rory Carroll, “Chávez paid for Bolivia Gas nationalisation”, The Guardian, March 23, 2007).

único que trae fuerzas centrífugas que no estaban presentes en los noventa. Parece pertinente incorporar aquí un enfoque del campo de las relaciones internacionales, el de Solingen (1997), quien ha demostrado que la existencia de coaliciones liberalizantes en el gobierno de un país contribuye a que éste se asocie con otros países cuyos gobiernos son apoyados por coaliciones con similar orientación. De igual modo, aquellos países dominados por coaliciones estatistanacionalistas se asocian entre sí. Solingen destaca también que, en general, las Fuerzas Armadas prefieren otorgar su apoyo a este último tipo de coaliciones porque en ellas pueden conservar o incrementar sus gastos en armamento y equipo. Pero la integración entre gobiernos con esta orientación suele ser de poca duración porque este tipo de gobiernos tienden a exacerbar los conflictos por cuestiones de soberanía y de defensa de sus intereses nacionales y no regionales. El enfoque de Solingen resulta pertinente para evaluar la integración sudamericana porque, a pesar de la creciente interdependencia de las economías y de las fuerzas de la globalización, la realidad muestra que, en el caso sudamericano, el comercio no se basa en las fuerzas del mercado sino que en él persisten fuerzas proteccionistas y distintos grados de intervención estatal. Aún las experiencias de integración que se presentan como plataformas para mejorar la inserción de estas economías en los mercados globales, como el Mercosur, y por extensión la CSN, se caracterizan por utilizar la diplomacia comercial para influenciar la distribución de los recursos económicos domésticos. En esto coincide Mindreau (2002: 1), quien caracteriza al gobierno de Brasil como un proyecto estatista-nacionalista, con una débil presencia liberalizante y un fuerte componente económico-militar (industria de armamento, aviones, helicópteros, etc.), que se 43

habría visto reforzado con la llegada de Lula a la presidencia. Así se puede observar que oficiales brasileños activos han declarado que la globalización es una fórmula de extensión del capitalismo que intenta traspasar “al sector privado internacionalizado” el superávit económico, “en detrimento de las inversiones públicas y atendiendo sólo a las demandas sociales mínimas” (Ferolla, 1994: 16, citado en Giacalone, 2005), mostrando algunos elementos comunes con el discurso en materia de seguridad del gobierno venezolano.39 La relación de la agenda de seguridad de Venezuela con la de Brasil se advierte además en el tema de la defensa de los recursos naturales, donde en el primer caso se otorga prioridad a la defensa de los recursos energéticos y, en el segundo, a la defensa de los recursos de la Amazonia. Para las Fuerzas Armadas de ambos países, EEUU puede ser el enemigo común por su interés en acceder a la posesión de esos recursos, junto con las empresas transnacionales, y, desde esta perspectiva, el Plan Colombia sería una punta de lanza para acercarse a ellos en forma indirecta. Pero mientras su eliminación disminuiría la importancia de la amenaza estadounidense para Brasil, no lo haría para el gobierno venezolano que presenta a EEUU como su enemigo ideológico. Pero esta afinidad entre algunas ideas de las Fuerzas Armadas de Brasil y Venezuela, así como su participación en las respectivas coaliciones de apoyo a sus respectivos gobiernos, no alcanza a ocultar las consecuencias de la principal divergencia –cada uno de los tres gobiernos del núcleo otorga mayor prioridad a sus intereses que a los regionales (quinta conclusión). Además de los señalamientos de Solingen, Jácome (2003-2004) ha observado también que, cuando los militares 39 Según Rosendo Fraga (citado en Zibechi, 2005b), la globalización ha significado una profunda crisis para los militares porque la existencia de las Fuerzas Armadas se asocia con la existencia de la nación-estado; además en varias naciones sudamericanas, el nacionalismo y el patriotismo aparecen representados actualmente por los sectores populares y la izquierda, generando lazos de estos grupos con los militares.

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atacan a la globalización como responsable de los problemas que afectan a los ciudadanos de un país, lo hacen para privilegiar soluciones nacionales antes que regionales. Agreguemos que, dentro de estas soluciones, los militares aspiran a ubicarse como miembros privilegiados de la coalición gubernamental, de forma que sus funciones continúen siendo vistas como necesarias y positivas (Giacalone, 2005). Es interesante observar qué sucedió en la primera reunión oficial de presidentes de la CSN (Brasilia, septiembre de 2005), porque en ella se hizo evidente que la divergencia prevalecía sobre los intereses comunes. El presidente brasileño la admitió al destacar que “empezamos la cita con 12 presidentes y terminamos con 4” (citado en Montero, 2005). Adicionalmente, los aspectos más visibles de la reunión fueron los acuerdos petroleros firmados por Venezuela con distintos países, incluidos Argentina y Brasil, en forma paralela a la cumbre,40 y las declaraciones del mismo gobierno fustigando tanto a la CAN como al Mercosur. Paralelamente, en el programa aprobado se instó a desarrollar una red de gasoductos a la brevedad posible y a “ponerle carne y hueso a la integración” “con carreteras, puentes, ferrovías, aeropuertos y vías fluviales por 4.300 millones de dólares” (Montero, 2005). De esta forma, la energía y la infraestructura fueron los aspectos en los que se obtuvo consenso, mientras lo político e institucional quedaban relegados por los desacuerdos evidentes entre los intereses prioritarios de cada uno de los gobiernos.41 40 En Brasilia, Eduardo Duhalde se despidió de la presidencia del Comité de Representantes del Mercosur, después de llegar cuando ya se había ido Kirchner. Duhalde fue quien impulsó originalmente el proyecto de la CSN, determinando que Lula lo destacara como un “dirigente político generoso”, Montero, 2005. 41 Pueden señalarse los desacuerdos entre Argentina y Brasil por salvaguardias al comercio, entre Argentina y Uruguay por el establecimiento de papeleras sobre el Río Uruguay y entre Uruguay y Brasil porque el presidente uruguayo no deseaba aparecer fotografiado con el presidente brasileño, debilitado por acusaciones de corrupción contra miembros prominentes de su partido. Los documentos y declaraciones de esta cumbre pueden verse en www.comunidaandina.org/documentos

Con esta apreciación coincide Mellado (2006) cuando señala que la reunión de Brasilia se produjo en medio de un clima enrarecido y “reveló la falta de consenso e ideas acerca de las finalidades, modos, estructura e instrumentos que debían definirse para iniciar el camino a la concreción de la CSN”. Según Mellado (2006), “a lo largo del año 2005 primaron las divergencias y conflictos derivados de: la designación de representantes ante la Organización Mundial de Comercio y ante el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; la crisis de Ecuador; el acuerdo de cooperación militar entre Paraguay y Estados Unidos; y las diferencias posicionales respecto a la CSN y al ALCA”. La segunda reunión oficial de presidentes de la CSN (Cochabamba, Bolivia, diciembre de 2006) no corrió mejor suerte, aunque formalmente se manejaron mejor las divergencias. A ella asistieron ocho presidentes sudamericanos y las principales decisiones se dieron nuevamente en el campo de la integración energética y la integración de la infraestructura física. Sin embargo, afloraron objeciones a esta última por parte de los gobiernos de Venezuela, Bolivia y Ecuador, que solicitaron que algunos proyectos fueran revisados (Zibechi, 2006). También Chávez dijo en declaraciones previas a la cumbre “que su objetivo es “relanzar” el Gasoducto del Sur, que deberá unir Venezuela con Argentina, promoviendo una necesaria integración energética. Si más de un año después de haber lanzado el proyecto, cree que es necesario “relanzarlo”, es porque las cosas no marchan según lo previsto” (Zibechi, 2006). Como trasfondo de la reunión estuvieron las manifestaciones antigubernamentales y las declaraciones del presidente venezolano previniendo a la oposición boliviana de que, “si no respetaran la voluntad del pueblo boliviano”…”no nos quedaremos de brazos cruzados” (La Nación, 9/12/2006, Exterior: 5). Para concluir, la comparación del discurso

sobre integración sudamericana, utilizado por los tres gobiernos del núcleo de la CSN hasta fines del 2007, corrobora nuestra afirmación inicial en el sentido de que este esquema de integración encuentra un marco más propicio en el ámbito de las relaciones extrarregionales que en el de las relaciones intrarregionales, básicamente porque el proyecto de reforma de las Naciones Unidas y el interregionalismo de la Unión Europea favorecen el desarrollo de Brasil como un interlocutor internacional que represente los intereses de la región. Sus debilidades se encuentran fundamentalmente dentro de la región debido a una combinación de factores: falta de incentivos económicos comunes, existencia de más de un proyecto político de región, predominio de los intereses nacionales sobre los regionales, distintos grados de apoyo de sus actores domésticos, diferente peso de las consideraciones de seguridad y de las económicas, entre otros. En general, todos ellos se resumen al señalar que aún los gobiernos de Brasil, Venezuela y Argentina, que apoyan la creación de la CSN en su discurso político, poseen objetivos futuros divergentes que pueden afectar el proceso de integración sudamericana. Referencias bibliográficas -Almeida, P. R. de. (1998). “Brasil y el futuro del MERCOSUR”. Integración y Comercio, 2, (6) septiembre-diciembre. -Alvarez, A. (2006). Conferencia del Agregado Comercial de la Embajada Argentina en Venezuela, en FACES-ULA, Mérida, Venezuela, 2 de noviembre. -Alvarez, V. (2008) “Las FARC traban la formación del Consejo de Defensa Suramericano” El Nacional (Caracas), 25 de mayo, p. 16. -Amador, J. (2007). Inserción de las economías más pequeñas del Caribe Oriental en el ALCA: Alternativas de integración. Tesis de Maestría, Instituto de Altos Estudios Diplomáticos “Pedro Gual” (Caracas), 27 de febrero. - Amaya Montejo, J. A. (2005). “Perspectivas del mercado de gas natural en la Comunidad 45

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CAPITULO Ii

¿Moneda común o régimen independiente para la integración sudamericana? José U. Mora Mora

INTRODUCCION

Después de la desaparición del régimen de cambio fijo, se han observado fenómenos económicos que cuestionan las bondades del régimen de cambio flotante, particularmente en las economías emergentes. La elevada volatilidad en las tasas de cambio, las altas y persistentes tasas de inflación y una indiscutible pérdida de credibilidad de los bancos centrales para llevar a cabo políticas monetarias efectivas son los factores que se han citado para iniciar la discusión, en el escenario económico y político, sobre la conveniencia de dolarizar las economías o, en su defecto, conformar una unión monetaria con los países vecinos o con sus principales socios comerciales. El presente análisis examina la factibilidad de adoptar una moneda común, o mantener un régimen monetario independiente, para los países sudamericanos desde la perspectiva de dos metodologías diferentes: los criterios de convergencia económica y el análisis de costos y beneficios. En otras palabras, se pretende evaluar, haciendo uso del índice de convergencia económica y de los análisis de correlaciones y de cointegración entre las tasas de inflación, ciclos económicos, volatilidad del crecimiento económico y variabilidad de la tasas de cambio, cuán factible es la conformación de un área monetaria óptima para la región. El trabajo está organizado de la siguiente manera: la primera sección aborda la revisión de la literatura y de los principales resultados de la investigación empírica. La segunda presenta la metodología y los resultados derivados del análisis de la convergencia macroeconómica. En la tercera sección se analiza el problema teórico y se discute la evidencia empírica de los beneficios y costos asociados a la conformación de un área monetaria. La sección cuarta resume las principales conclusiones derivadas de esta investigación.

1. Aspectos teóricos de una unión monetaria El concepto de unión monetaria, o área monetaria óptima, fue introducido por primera vez por Mundell (1961) y se define como un área de libre comercio con una moneda única, en la cual las políticas económicas son determinadas de manera conjunta y las tasas de cambio son fijadas de manera irrevocable a la moneda de uso corriente por los países miembros de la unión. La experiencia más reciente en la formación y consolidación de un área monetaria la constituye la Unión Monetaria Europea (UME), cuya entrada en vigencia oficial fue el 1 de enero de 2000. Tiene sus orígenes en el Tratado de Maastricht, firmado en 1991 por las economías europeas. Adicionalmente, se puede mencionar al conjunto de los cincuenta estados de Estados Unidos como ejemplo de una unión monetaria, no sólo de larga trayectoria sino también de relativo éxito económico, político y social. La discusión teórica sobre la conveniencia de establecer una moneda común, mantener un régimen monetario independiente o dolarizar la economía se hace, bien desde la perspectiva del análisis de los costos y beneficios de cada opción o del criterio de convergencia económica para el caso específico de un área monetaria óptima. Específicamente, el criterio de convergencia consta de las siguientes cinco condiciones que los países candidatos deben cumplir: a. una tasa de inflación de no más del 1,5% por encima de las tres mejores tasas de inflación entre los países miembros de la unión; b. un déficit presupuestario o fiscal planeado real inferior al 3% del producto interno bruto (PIB); c. una razón deuda del gobierno/PIB inferior al 60%;

d. una tasa de interés promedio de largo 53

plazo inferior al doble de los niveles observados en los países con las tres mejores tasas de inflación; y e. un tipo de cambio fijo durante (al menos) los dos primeros años después de su ingreso a la unión. En la literatura de las áreas monetarias óptimas se identifican los siguientes siete criterios considerados pertinentes para el sostenimiento de un régimen de cambio fijo: movilidad de capital, diferencial de tasas de inflación, diversificación de las exportaciones, tamaño relativo del comercio exterior, concentración geográfica del comercio, producto interno bruto y nivel de desarrollo económico. De éstos, sólo dos (diferenciales de tasas de inflación y de tasas de interés) se consideran criterios importantes dentro del Tratado de Maastricht. Es decir que los porcentajes Deuda/ PIB y Déficit/PIB y el régimen de cambio fijo no se han considerado relevantes en la formulación del cuerpo teórico de las áreas monetarias óptimas y, en consecuencia, la escogencia de estas condiciones dentro del criterio de convergencia carece de fundamento teórico. Por otra parte, la lista de costos, que se derivan principalmente de la pérdida de discrecionalidad en el diseño y ejecución de una política monetaria activa, incluye la pérdida de señoreaje, la inhabilidad para seleccionar el punto más deseado sobre una curva de Phillips de corto plazo, la incapacidad para devaluar o revaluar la moneda y, finalmente, la incapacidad para reaccionar a shocks domésticos o internos, que se pudieran propagar asimétricamente entre los países miembros de la unión debido a los bajos niveles de convergencia observados antes de conformar la unión. Con respecto a los beneficios, es frecuente encontrar referencias a la disminución de los costos de transacción, la eliminación de la incertidumbre y la volatilidad de la tasa de cambio y el aumento de credibilidad de la autoridad monetaria (véase Eichengreen, 1992; DeGrauwe, 1992; Cohen, 1989 y Cor54

den, 1972 para una discusión más detallada de los pro y contra de la integración monetaria). Adicionalmente, un grupo de autores argumentan que los países que forman parte de una unión monetaria tienden a tener un mejor funcionamiento económico que aquellos que no lo hacen. Entre los argumentos comúnmente señalados se pueden mencionar una baja tasa de inflación, derivada de la eliminación del sesgo inflacionario de la política monetaria discrecional (Alesina y Barro, 2001), una tasa de crecimiento económico más alta, derivada del hecho de tener tasas de interés bajas y elevadas inversiones en capital físico (Dornbusch, 2001) y del hecho que, al eliminarse la volatilidad de la tasa de cambio, se fomenta el comercio internacional y, en consecuencia, se estimula el crecimiento económico (Rose y Van Wincoop, 2001), además de que la asimetría del impacto de los shocks disminuye como consecuencia de estos fenómenos. Las investigaciones empíricas, en relación a si las economías sudamericanas deben conformar una unión monetaria o mantener un régimen monetario independiente, no han dado resultados concluyentes. Edwards y Magendzo (2003) comparan los beneficios y costos de los países bajo “uniones monetarias independientes” (UMI) y estrictamente dolarizados, con los correspondientes costos y beneficios de los países que mantienen un régimen independiente (emiten su propia moneda). Los resultados empíricos evidencian que los países que forman parte de una UMI, o están estrictamente dolarizados, han tenido tasas de inflación mucho más bajas que aquellos países con régimen independiente. No obstante, la volatilidad del crecimiento económico ha sido mayor en los países dolarizados y en UMI, que en los países con moneda independiente. Con respecto a la tasa de crecimiento del producto per cápita, los resultados son interesantes. Mientras las economías estrictamente dolarizadas y los países con régimen independiente han tenido tasas de crecimiento similares, los países

bajo UMI han exhibido tasas de crecimiento económico más elevadas. Un análisis más profundo de este fenómeno reveló que los países que estaban influyendo sobre los resultados eran los países del área monetaria del Caribe Oriental. Estos países son relativamente pequeños (microestados), tienen como actividad básica el turismo y, geográficamente, están ubicados cerca de sus principales mercados. Una vez excluido este grupo de países, los resultados indican que las tasas de crecimiento económico no difieren estadísticamente entre las tres muestras. Karras (2003a) ha considerado sólo el caso de dolarización en Latinoamérica, bajo el supuesto de que los países de Norte, Centro y Sudamérica decidan formar un área monetaria con Estados Unidos y adopten como moneda común el dólar. Mediante una descomposición de las fluctuaciones del producto en shocks específicos y comunes, encuentra que los shocks específicos son significativamente grandes y no están sincronizados. Es decir, de acuerdo con la metodología utilizada, no es posible concluir que los países de Norte, Centro y Sudamérica constituyan un área monetaria óptima. No obstante, Karras señala que, en términos de los costos de estabilización, individualmente Canadá, Honduras y Colombia son los mejores candidatos para dolarizar sus economías, mientras que Perú y Argentina son las economías que presentan los costos de estabilización más elevados y, por ende, se clasificarían como los peores candidatos para dolarizar sus economías. Berg et al. (2002) han evaluado las opciones de regímenes monetarios para los países latinoamericanos. Estos autores apuntan que los costos de adoptar una moneda común superan los beneficios, ya que estos países enfrentan shocks económicos diversos, la magnitud e importancia del comercio intrarregional es mínima, excepto en algunos casos en los que el comercio con Estados Unidos es relativamente importante, y son

afectados de manera simétrica por shocks financieros externos. Apuntan también que la dolarización unilateral o independiente es más efectiva en aquellos países que mantienen vínculos comerciales importantes con Estados Unidos, la credibilidad de sus autoridades monetarias está irreversiblemente perdida y existe una elevada demanda de activos financieros denominados en dólares. Rose y Engel (2002), mediante un análisis empírico comparado de las condiciones económicas de los países que conforman uniones monetarias con aquellos que mantienen un régimen monetario independiente, hallaron que los primeros comercian más, exhiben una menor volatilidad del tipo de cambio y poseen ciclos económicos más sincronizados. Los beneficios de formar una unión monetaria se podrían apreciar en una tasa de inflación más baja y en una reducción de la variabilidad de la misma, siempre que el Banco Central del país cuya moneda se adopta como medio de pago esté menos sesgado a crear inflación que las autoridades monetarias locales. Además, la sustitución de la moneda local por otra moneda eliminaría la variabilidad de la tasa de cambio e imposibilitaría la apreciación o depreciación de la moneda local con respecto al dólar. En consecuencia, los movimientos de la tasa de cambio con respecto a otras monedas, como el yen o el euro, seguirían el mismo patrón establecido por el dólar. Finalmente, también se argumenta que la unión monetaria podría traer consigo tasas de crecimiento económico positivas, más sostenidas y menos volátiles. Por otra parte, los costos de unificarse estarían asociados a la incapacidad de las autoridades monetarias de cada país de usar su propia política monetaria para responder a shocks de oferta agregada o para aminorar y suavizar las oscilaciones cíclicas. Estos costos dependerán de cuán correlacionadas estén las fluctuaciones cíclicas de cada país con las correspondientes del país emisor de la moneda común. 55

En síntesis, la conformación de un área monetaria óptima entre los países sudamericanos sería deseable por los beneficios en términos de integración y crecimiento económico, transparencia en el mercado cambiario y disminución de las asimetrías; empero, es necesario profundizar más en el análisis de factibilidad ya que, aún cuando se han hecho evaluaciones de los criterios de convergencia y del análisis de costos y beneficios, este último no ha tomado en consideración los problemas de cointegración, co-movimiento entre los ciclos económicos, tasas de cambio y tasas de inflación. Por ello, en este trabajo se abordan las metodologías tradicionales mencionadas y se hace uso de la metodología de cointegración, para tener una mejor visión sobre el problema de conformación de un área monetaria óptima entre los países de Sudamérica. 2. Índice de Convergencia Económica. El índice de convergencia económica (ICE) es un indicador que se construye con la información de diez indicadores macroeconómicos, que corresponden a las variables nominales (inflación, tasas de interés de largo plazo, deuda gubernamental, déficit presupuestario y volatilidad del tipo de cambio) utilizadas en la definición de los criterios de convergencia europeos (Tratado de Maastricht), y a las variables reales (tasa de interés de corto plazo, crecimiento del producto interno bruto real, brecha del producto, desempleo y saldo en cuenta corriente). Este índice se obtiene como una suma ponderada de la suma de los cuadrados de los valores normalizados de los n indicadores económicos en un mismo año, tal como lo muestra la ecuación (1):

(1)

donde: Di es el valor absoluto de la diferencia entre el indicador económico del país i y el promedio del área monetaria (ponderada 56

por el PIB de cada economía), DA es la media de los Di en el correspondiente grupo de países, σD es la desviación estándar de los Di para el grupo de países y Pj es la ponderación asignada al indicador j. De esta manera, los valores obtenidos en la ecuación (1) son diferencias asimétricas positivas que se corresponden con una distribución Chi-Cuadrado χ2 con δ grados de libertad, que se obtienen de la suma de k-1 variables estándares independientes. Los valores obtenidos mediante la ecuación (1) representan la convergencia entre los indicadores macroeconómicos de un país y el promedio del área monetaria medida a través de las diferencias entre los Di y DA contenidas en la ecuación (Socas, 2002). De acuerdo con este criterio, un valor del ICE relativamente bajo (cercano a cero) indica un elevado grado de convergencia del país respecto al área monetaria y un valor relativamente elevado (superior a 100) señala que la posibilidad de convergencia es reducida o muy polarizada. Los criterios para esta interpretación se encuentran detallados en el Cuadro 1. Los cálculos y el análisis de estos resultados se corresponden con los publicados por el mismo autor en un trabajo previo sobre la factibilidad de un área monetaria sudamericana (Mora, 2006a). La evidencia empírica (véase Cuadros 2 y 3) refleja que el grado de convergencia promedio para los países suramericanos oscila entre 33,5 y 279,9, valores que corresponden a Brasil y Bolivia, respectivamente. En este sentido, Brasil, la economía más convergente de Sudamérica, muestra un grado de convergencia significativo mientras que Bolivia es el más polarizado. Este argumento es sustentado más rigurosamente por los valores máximos, mínimos y la desviación estándar, para los cuales Bolivia muestra los ICE más elevados. En lo que respecta a los miembros de la UME, los promedio del ICE se distribuyen desde 42,6 hasta 179,2 indicando que Austria, el primero, tiene un grado de convergencia macroeconómica significati-

Cuadro 1. Criterios para la interpretación del ICE Valor del ICE

Grado de Convergencia

Cero

Máxima

Menor o igual a 30

Alta

Mayor que 30 y menor que 60

Significativa

Mayor que 60 y menor que 90

Moderada

Mayor que 90 y menor que 120

Reducida

Mayor que 120 y menor que 150

Polarizada

Mayor que 150

Muy Polarizada

Fuente: Cuadro No. A1-3, Socas (2002): 190, citado en Mora (2001)* * Aún cuando corresponde al No. 17-18 del año 2001, ese número se imprimió en el año 2006 debido a un desfase en la publicación de la revista.

Cuadro 2. Índices de convergencia económica en Sudamérica, 1975 – 1998

Países Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela

Promedio 131,9 33,5 110,8 50,3 46,7 279,9 39,5 53,8 123,7 126,1

Máximo 10,5 17,4 11,4 18,5 18,5 23,1 10,6 12,8 5,5 18,6

Mínimo

Desviación Estándar

Coeficiente de Asimetría

1924,4 54,8 501,1 163,0 115,6 4744,6 106,4 398,2 808,5 260,8

385,0 9,4 121,1 39,4 27,0 953,4 27,5 76,3 169,0 75,5

0,00047 0,20751 0,00094 0,00120 0,00205 0,00046 0,00196 0,00052 0,00072 0,00718

Fuente: Cálculos propios.

Cuadro 3. Índices de convergencia económica en la UME, 1975-1998. Países Austria Bélgica Finlandia Francia Alemania Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Portugal España

Promedio 42,6 47,2 153,7 63,1 43,5 145,6 64,1 115,7 47,3 179,2 102,8

Máximo

Mínimo

24,3 8,6 45,7 27,2 4,3 34,3 28,6 60,0 17,1 27,2 41,4

102,9 91,5 387,3 122,9 92,7 383,0 144,3 264,4 75,7 393,0 184,3

Desviación Estándar 17,7 21,1 91,5 24,4 20,7 86,4 32,3 44,1 17,1 98,5 38,2

Coeficiente de Asimetría 0,00128 0,00586 0,00205 0,00221 0,00418 0,00198 0,00182 0,00131 -0,05412 0,00519 0,01161

Fuente: Cálculos propios.

57

vo mientras que Portugal, cuyo ICE es más elevado, es el más polarizado. Comparando ambos cuadros se puede apreciar que, excluyendo a Bolivia, los grados de convergencia de los países sudamericanos son similares a los correspondientes de la UME, con excepción de Irlanda y Portugal (Mora, 2006a). Estos resultados para la UME son consistentes con los encontrados por Socas (2002). La contribución individual promedio de cada uno de los indicadores en la conformación del índice de convergencia económica se presenta en el Cuadro 4. En lo que respecta a la tasa de inflación, Brasil, en el área sudamericana, y Holanda, en la UME, presentan los mayores grados de convergencia. Además, el nivel de convergencia de Brasil

(2,1) es inferior al correspondiente a Holanda (3,7); esto quiere decir que Brasil es relativamente más convergente que Holanda en cuanto a tasas de inflación en sus respectivas áreas monetarias. Los países que reflejan una mayor polarización son Bolivia en Sudamérica y Portugal en la UME, de los cuales Bolivia es, relativamente, el más polarizado. Colombia se destaca en cuanto a las tasas de crecimiento del PIB real y la brecha del PIB, mientras que Holanda y Francia se caracterizan por el elevado grado de convergencia en los respectivos indicadores. Ecuador y Francia resaltan por el nivel de convergencia obtenido por la razón saldo fiscal/PIB. Venezuela, Ecuador y Holanda se caracterizan por un alto nivel de convergencia en su volatilidad del tipo de cambio, mientras que Brasil y

Cuadro 4. Índices de convergencia por indicador económico, 1975-1998.

Países

Inflación

Argentina Brasil Chile Paraguay Uruguay Bolivia Colombia Ecuador Perú Venezuela

3,0 2,1 4,6 4,6 4,5 89,7 4,6 4,5 20,3 4,4

Tasa Crec. PIB 15.6 6.8 36.4 14.0 8.5 8.4 5.6 13.5 20.8 12.6

Brecha PIB

Saldo Fiscal

SuDamérica 4.5 75.1 4.7 6.4 4.5 7.7 4.4 4.9 5.2 4.3 23.0 26.3 2.2 4.7 9.1 3.6 48.6 3.7 36.2 5.6

Volatilidad Tipo Cambio 6.4 1.1 1.1 1.1 0.9 111.3 1.1 1.0 17.3 1.0

Tasa de Desempleo

Cuenta Corriente

13.3 3.3 45.2 8.0 17.7 9.8 17.2 7.6 6.4 13.9

13.9 9.1 11.3 13.3 5.6 11.4 4.0 14.5 6.7 52.5

5.4 8.2 5.3 19.9 3.0 9.6 11.8 30.5 5.3 4.0 40.0

5.5 9.6 18.9 7.7 7.0 35.5 4.0 8.2 13.1 27.7 5.3

UNIÓN MONETARIA EUROPEA Austria Bélgica Finlandia Francia Alemania Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Portugal España Fuente: Cálculos Propios.

58

5,1 5,9 14,5 11,3 4,4 11,4 6,8 5,2 3,7 67,6 6,8

6.5 7.7 22.7 6.3 8.8 39.7 7.1 21.6 5.2 8.8 8.4

8.6 7.6 41.4 5.5 5.8 17.2 6.0 6.8 8.0 16.7 19.1

8.8 4.2 23.9 4.1 9.5 12.8 14.9 39.5 9.7 8.4 10.5

2.7 3.9 27.0 8.2 4.9 19.4 13.5 3.9 2.3 45.9 12.7

Alemania destacan por sus elevados niveles de convergencia de sus tasas de desempleo. Finalmente, en Italia y Colombia coadyuva el grado de convergencia en el saldo en cuenta corriente como porcentaje del PIB. Seguidamente, en el Cuadro 5 se muestran los resultados de examinar el grado de convergencia tanto de las economías más importantes42 de Sudamérica como de la Unión Europea. Del cuadro se desprende que, como grupo, las economías europeas más importantes son más convergentes que las correspondientes economías sudamericanas. No obstante, es importante precisar que el grado de convergencia promedio de Brasil es mayor que el observado para Alemania. Finalmente, se analizó cuán convergentes son las economías de menor tamaño, tanto en Sudamérica como en la UME. Los resultados, presentados en el Cuadro 6, señalan que con excepción de Bolivia, las economías periféricas de Sudamérica son más convergentes que las economías periféricas de la Unión Europea.

3. Análisis de Costos y Beneficios.43 El fundamento teórico del análisis de costos y beneficios asociados a la creación de una moneda común, o de mantener un régimen monetario independiente, descansa sobre el modelo de política monetaria neo-keynesiana de Clarida, Gali y Gertler (1999), utilizado más recientemente por Karras (2003a, 2003b). Se parte de suponer que existen N economías (i = 1, 2, …N), cuyas autoridades tienen una función de pérdida dada por , (2) donde yi, πi, ai, y ki son el producto real (en desviaciones de su tendencia), la tasa de inflación, el peso relativo asignado a las desviaciones del producto (ai > 0) y la brecha con respecto a la meta de producto para el país i, respectivamente. Se supone que ki ≥ 0 por las distorsiones de cada país, debidas a imperfecciones en los mercados o producidas por los gobiernos a través de los impuestos.

Cuadro 5. Índice de convergencia de las principales economías de Sudamérica y de la UME, 1975 - 1998

Países

% del PIB

Promedio

Máximo

Mínimo

Desviación Estándar

Coeficiente de Asimetría

Sudamérica Argentina

17,3

131,9

10,5

1924,4

385,0

0,00047

Brasil

50,1

33,5

17,4

54,8

9,4

0,20751

Unión Monetaria Europea Alemania

30,5

43,5

4,3

92,7

20,7

0,00418

Francia

20,9

63,1

27,2

122,9

24,4

0,00221

Italia

20,1

64,1

28,6

144,3

32,3

0,00182

Fuente: Cuadros 2, 3 y Cuadro A1 en anexos.

42 Aquellas economías cuyo PIB conjunto es equivalente a 2/3 del PIB del área monetaria.

43 Al igual que en la sección anterior, esta sección sigue fundamentalmente la metodología y el análisis de los resultados del trabajo de Mora José “¿Dolarización o Moneda Común? Evidencia para los Países Suramericanos” publicado en la revista Aportes Para la Integración Latinoamericana, XII (14)/Julio 2006.

59

Cuadro 6. Índice de convergencia de las economías de menor tamaño de Sudamérica y de la UME, 1975 - 1998

Países

% del PIB

Promedio

Máximo

Mínimo

Desviación Estándar

Sudamérica

Coeficiente de Asimetría

Paraguay

1,2

50,3

18,5

163,0

39,4

0,00120

Uruguay

1,4

46,7

18,5

115,6

27,0

0,00205

Bolivia

0,9

279,9

23,1

4744,6

953,4

0,00046

Ecuador

2,0

53,8

12,8

398,2

76,3

0,00052

Unión Monetaria Europea Finlandia

1,7

153,7

45,7

387,3

91,5

0,00205

Irlanda

1,1

145,6

34,3

383,0

86,4

0,00198

Luxemburgo

0,3

115,7

60,0

264,4

44,1

0,00131

Portugal

2,3

179,2

27,2

393,0

98,5

0,00519

Fuente: Cuadros 2, 3 y Cuadro A1 en anexos.

Obsérvese que ki = 0 es un caso especial ya que no habrían imperfecciones y, en consecuencia, el producto sería igual a su meta. Finalmente, Et y β corresponden a la esperanza matemática y el factor de descuento. Para cada economía, la curva de oferta agregada está representada por una curva de Phillips, aumentada con expectativas neokeynesianas como la que se muestra en la siguiente ecuación ,

(3)

donde λi > 0, ui,t = φiui,t-1 + zi,t, 0 < φi < 1 y zi,t ~ iid(0,τ2). Esta ecuación puede también ser escrita a manera de una oferta agregada como , (4) 60

donde si se

hacen

y νi,t = -ui,t/λi. Obsérvese que las respectivas sustituciones lo que implica que Var(νi,t) ≡ .

Los dos escenarios a considerar se describen a continuación:

4.1. Política monetaria independiente En este escenario, cada Banco Central puede establecer y utilizar los objetivos e instrumentos de política monetaria que considere convenientes a su discreción. Desde el punto de vista del modelo presentado arriba, ello consiste en minimizar la función de pérdida (2) sujeta a la restricción (3). Después de algunas manipulaciones matemáticas se obtiene:



,

(5)

y



(6)

donde el superíndice IND denota los resultados obtenidos bajo una política monetaria a discreción o independiente y El comportamiento de la economía será caracterizado por el promedio (tendencia) de la tasa de inflación igual a: (7) y la volatilidad del producto (ciclo económico)

Var



(8)

La inspección de las ecuaciones (7) y (8) indica que el sesgo inflacionario se incrementa con el peso relativo dado a la desviación del producto (a), la meta del producto (k) y la pendiente de la oferta agregada( ). Otro aspecto importante de destacar es el costo de oportunidad asociado con la tasa de inflación y la variabilidad del producto. Si el Banco Central adopta una estrategia conservadora y asigna un valor bajo al peso relativo de la desviación del producto, a, (lo que implica que el Banco Central tiene por objetivo principal el control de la inflación) entonces la tasa de inflación será baja pero el producto mostrará una variabilidad significativa. Si por el contrario, el Banco Central tiene por objetivo disminuir la variabilidad del producto (a es alto), entonces

la inflación será elevada y la variabilidad del producto será menor. 4.2. Unión monetaria sudamericana Dentro de un escenario en el cual las economías sudamericanas decidan formar un área monetaria con una moneda común distinta al dólar, existen dos posibilidades. La primera posibilidad es que se adopte la moneda de una de las economías más fuertes y estables de la región, por ejemplo, Brasil. La segunda posibilidad está referida a una moneda común diferente a las monedas de los países miembros de la unión. Este es un caso similar al euro en la Unión Monetaria Europea o al dólar en la Unión Monetaria entre los cincuenta estados de Estados Unidos. Si se considera la primera posibilidad, aparte de las implicaciones políticas que este escenario pudiera presentar, cabría hacerse las siguientes preguntas ¿es la moneda de Brasil una moneda lo suficientemente fuerte y estable como para ser considerada una moneda común? ¿Tiene el Banco Central de Brasil la suficiente credibilidad como para que los bancos centrales de los países miembros de la unión le entreguen la discrecionalidad de su política monetaria? ¿Cuán correlacionados están los ciclos económicos de la economía de Brasil con los ciclos económicos del resto de economías sudamericanas? Considerando que las N economías adoptan como moneda común el real brasileño (i = 1), en equilibrio πRi,t = πR1,t, = πIND1,t, para i= 1,2,…N donde πIND1,t está dado por (5). Si se sustituye esta condición de equilibrio en (4) se obtiene la función de oferta agrega61

4.3. Metodología y evidencia empírica La información estadística para los distintos países fue extraída de International Financial Statistics del Fondo Monetario Internacional en CD-ROM. La base de datos abarca el período 1965-1998 e incluye las siguientes 11 economías: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.

da para este escenario, como lo muestra la ecuación (9) ,

(9)

donde el superíndice R se refiere al resultado en el escenario de formar una unión monetaria con el real como moneda única. Obsérvese que con la sustitución de las monedas locales por el real, el producto de cada país no sólo es afectado por sus propios shocks, νi,t, sino también por los shocks comunes con la economía brasileña, ν1,t . En otras palabras, los shocks de la economía de Brasil son exportados a las economías de Sudamérica por medio de la política monetaria. Como resultado de esta transmisión, la tasa de inflación de cada una de las economías sudamericanas vendría dada por



(10)

y la volatilidad del producto real por donde ρi,1≡corr(νi,t, ν1,t).

(11)

El segundo caso para la conformación de una unión monetaria es mediante la creación de una moneda única, distinta a las monedas de los países miembros de la unión. En este sentido, es necesario determinar cuán correlacionados están los ciclos económicos, las tasas de inflación y cuán simétricos (asimétricos) son los efectos de los shocks comunes en los distintos países miembros de la unión. Los beneficios y costos asociados a la conformación de una unión monetaria con una moneda única distinta al dólar y a las monedas de los países de la unión serían similares a los beneficios y costos bajo el escenario de tomar como moneda única el real brasileño. 62

La construcción de la tasa de inflación y de la tasa de depreciación se hizo de la manera habitual; es decir, [(xi,t – xi,t-1)/xi,t-1]x 100 índica la tasa de inflación o la tasa de depreciación/ apreciación de la moneda local respecto al dólar. La tasa de inflación se calculó sobre la base del Índice de Precios al Consumidor para la mayoría de los países, excepto para Paraguay para el que se utilizó la serie de índice de precios al por mayor.



Como se ha señalado con anterioridad, para el análisis de los costos y beneficios de la creación de un área monetaria óptima se emplearon dos metodologías. En primer lugar, se hizo uso de las correlaciones entre las series. Esta metodología ha sido frecuentemente utilizada para determinar los co-movimientos de las variables a lo largo del tiempo y, de manera particular, para establecer las asimetrías en cuanto a los distintos shocks que impacten las economías sudamericanas en el corto plazo. No obstante, el análisis de correlaciones no permite establecer con claridad si el impacto de un shock es aminorado en el largo plazo, y de la misma manera, por todas las economías. En vista de esta situación, las pruebas de Dickey y Fuller (1979) para determinar el grado de integración de las series económicas y la prueba de cointegración propuestas por Engle y Granger (1987) pudieran ser útiles en la comprensión de tales fenómenos. Para el cálculo de las correlaciones entre los componentes cíclicos del producto

real per cápita, éste se obtuvo utilizando dos metodologías. La primera emplea el filtro de Hodrick-Prescott (1980), extensivamente usado en la literatura de los ciclos económicos. Sea yi,t = ln(PIBi,t). El filtro de Hodrick-Prescott define el componente tendencial, , como el término que minimiza para . El componente cíclico es por definición igual a . En este trabajo se empleó , el valor recomendado por Kydland y Prescott (1989) cuando se trabaja con información estadística anualizada. El segundo método es simplemente la tasa de crecimiento del producto real per cápita entre dos períodos o años consecutivos, [(xi,t – xi,t-1)/ xi,t-1]x100. El Cuadro 7 muestra, respectivamente, los promedios de tasas de crecimiento económico, de depreciación de la moneda local y de inflación y la variabilidad de éstas sobre el período de tiempo considerado. Las tasas de crecimiento económico experimentadas

por las economías sudamericanas son variadas, desde -12,2% para Ecuador hasta 5,6% para Chile. Argentina, Ecuador y Perú sufrieron pérdidas de poder adquisitivo dado que su ingreso real per cápita arrojó tasas de crecimiento negativas. La mayor variabilidad en la tasa de crecimiento correspondió a Ecuador (17,8%). Durante el período todas las economías de los países sudamericanos vieron depreciar sus monedas frente al dólar, pero fueron Bolivia, Argentina, Perú y Brasil los que mostraron las más elevadas tasas de depreciación (663,2%, 551,7%, 404,3% y 312,7%, respectivamente) y de variabilidad. Finalmente, aunque en orden distinto, estos mismos cuatro países también resaltan por las altas tasas de inflación y de variabilidad de la misma. De manera más concreta, de los Cuadros 7, 8 y 9 se desprende que todos los Bancos Centrales han mostrado un sesgo inflacionario a lo largo de todo el período y, de manera más precisa, este sesgo inflacionario es mayor para Bolivia, Perú, Brasil y Argentina durante el período 1980-1998. Bolivia

Cuadro 7. Crecimiento Económico, Tasas de Cambio e Inflación en Sudamérica, 1965-1998 País

g (%)

Argentina

-0,03

8,6

551,7

2306,2

291,0

650,9

Bolivia

2,1

9,0

663,2

3335,3

427,8

2045,1

Brasil

3,3

7,8

312,7

566,7

369,8

703,2

Chile

5,6

8,9

85,4

246,6

65,8

119,3

Colombia

2,5

5,2

15,9

11,5

20,8

6,9

-12,2

17,8

22,0

25,2

24,7

18,3

2,3

4,1

12,4

28,2

14,6

9,9

-0,9

11,2

404,3

1697,5

399,9

1402,7

Uruguay

1,0

5,8

50,3

48,8

59,4

28,7

Venezuela

0,5

9,6

20,5

41,4

22,8

24,8

Ecuador Paraguay Perú





Δe(%)

π (%)

Fuente: IMF. International Financial Statistics. g: Tasa de crecimiento promedio del PIB real per-cápita. Δe: Tasa de depreciación (+)/apreciación (-) de la moneda local con respecto al dólar. π: Tasa promedio de inflación.

63

Cuadro 8. Crecimiento Económico, Tasas de Cambio e Inflación en Sudamérica, 1965-1980 País



g (%)

Δe(%)

π (%)

Argentina

1,7

10,2

123,4

289,1

101,0

115,3

Bolivia

4,1

6,7

6,1

18,2

15,5

17,9

Brasil

6,5

6,0

27,3

25,7

35,1

22,7

Chile

8,9

10,9

167,7

353,4

125,3

159,7

Colombia

3,4

2,7

9,3

4,7

17,6

8,3

Ecuador

3,2

8,0

2,6

10,0

10,1

5,2

Paraguay

3,9

3,3

0,0

0,0

9,4

9,2

Perú

3,3

6,2

21,2

27,8

24,5

21,5

Uruguay

1,4

5,7

48,5

57,0

64,3

29,9

Venezuela

3,7

10,7

-0,2

0,7

6,2

5,6

Fuente: IMF. International Financial Statistics. g: Tasa de crecimiento promedio del PIB real per-cápita. Δe: Tasa de depreciación (+)/apreciación (-) de la moneda local con respecto al dólar. π: Tasa promedio de inflación.

Cuadro 9. Crecimiento Económico, Tasa de Cambio e Inflación en Sudamérica, 1980-1998 País

π (%)

0,3

10,4

862,1

3025,0

430,9

833,2

Bolivia

0,0

10,4

1147,1

4381,1

733,3

2683,8

Brasil

0,5

8,2

524,5

677,5

620,2

850,3

Chile

2,8

5,7

16,0

25,2

17,3

8,4

Colombia

1,7

6,3

21,1

12,4

23,6

4,0

-23,3

14,4

36,2

23,4

35,7

16,6

1,0

4,2

21,5

34,8

19,1

8,2

-4,0

13,0

687,5

2218,7

678,4

1817,9

0,4

5,8

50,1

42,0

55,7

27,1

-2,2

7,8

35,8

49,7

35,8

25,8

Paraguay Perú Uruguay Venezuela

64

Δe(%)

Argentina

Ecuador



g (%)

Fuente: IMF. International Financial Statistics. g: Tasa de crecimiento promedio del PIB real per-cápita. Δe: Tasa de depreciación (+)/apreciación (-) de la moneda local con respecto al dólar. π: Tasa promedio de inflación.

presentó una tasa de inflación alrededor de 733% anual y además la más alta variabilidad, mientras que Chile exhibió la tasa de inflación promedio más baja del grupo (17,3%) y la tercera menor variabilidad, después de Colombia y Paraguay. Éstos son también países que muestran las tasas más bajas de inflación. Desde este punto de vista, Bolivia, Perú, Brasil y Argentina son los países que podrían beneficiarse más significativamente de adoptar una moneda común y, en menor cuantía, lo harían Chile y Paraguay. La misma conclusión puede extraerse cuando se observan las tasas de depreciación de las monedas de las economías sudamericanas respecto al dólar. Bolivia, Argentina, Perú y Brasil son las economías cuyas monedas sufrieron fuertes depreciaciones durante el período. Igualmente, aunque en menor grado, Chile, Colombia y Paraguay también vieron depreciar sus monedas con respecto al dólar. En este sentido, Bolivia, Argentina, Perú y Brasil constituyen el grupo de países que podría beneficiarse en mayor medida si se establece una moneda común. Otro aspecto de importancia es el referente al contraste entre tasas de crecimiento y su volatilidad entre los dos subperíodos. En el primero, las economías sudamericanas crecieron sostenidamente y sus tasas de crecimiento no experimentaron mayores fluctuaciones, mientras que durante 1980-1998 las tasas de crecimiento fueron bajas y, en algunos casos, negativas. De la muestra de países, sólo Chile y Colombia han mostrado un crecimiento económico sostenido. Dado que la creación de una moneda única es un caso especial de un régimen de cambio fijo, todos los países se beneficiarían en términos de mayores tasas de crecimiento y menor volatilidad, comportamiento consistente con el observado durante el período 1965-1980. Considérese ahora el caso de seleccionar la moneda brasileña en la conformación

de una unión monetaria, es decir, si el real de Brasil es adoptado como moneda común y, en consecuencia, la discrecionalidad de la política monetaria en cada uno de los países de Sudamérica es entregada enteramente al Banco Central de ese país. La escogencia del real obedece no solamente al hecho de que Brasil es la economía más grande de Sudamérica sino también al hecho de que esta economía logró superar severas crisis inflacionarias durante la década de los años ochenta y la primera parte de los noventa, reduciendo su tasa de inflación a cifras de un dígito, y creciendo de manera consecutiva y sostenida durante la segunda mitad de la década de los años noventa. De las economías sudamericanas, Brasil y Chile son las que presentan un potencial de crecimiento estable de largo plazo. De acuerdo con los cálculos, aparentemente casi ninguna de las economías sudamericanas obtendría beneficio alguno en términos de reducción de la tasa de inflación y su volatilidad. Durante el período bajo estudio, Brasil ha sido una de las economías que ha presentado un sesgo inflacionario muy elevado, especialmente entre 1980 y 1998, cuando su tasa de inflación promedió 620,2%. De igual manera, su moneda estuvo sometida a una tasa de depreciación anual alrededor de 524,5% durante este mismo período. De acuerdo con esta información, sólo Bolivia y Perú se verían beneficiados con esta opción de régimen monetario mientras que para el resto de los países, la unificación podría representar costos muy elevados. Desde esta perspectiva, el Banco Central de Brasil carecería de credibilidad a la hora de adoptar una política anti-inflacionaria común para todos los países sudamericanos. Sin embargo, como ya se mencionó, esta inflación fue reducida y controlada a mediados de los años noventa por las autoridades monetarias brasileñas y este logro pudiera ser un buen indicio de efectividad y de recuperación de credibilidad que debería ser tomado en consideración en la mesa de negociaciones. 65

Los costos asociados con la adopción del real como moneda común se asocian más directamente con las correlaciones entre los componentes cíclicos del producto real y con las correlaciones de tasas de inflación y de tasas de cambio. Siguiendo los resultados presentados en el Cuadro 10, todos los países sudamericanos, excepto Argentina, exhiben coeficientes positivos de correlación de las fluctuaciones cíclicas. Entre estos destacan Venezuela, Perú, Colombia y Ecuador, que oscilan entre 0,54 y 0,36. Este patrón se mantiene durante el período 1980-1998. Con respecto a la correlación entre las tasas de inflación, la mayoría de las economías de Sudamérica, excepto Chile y Bolivia, reportan coeficientes de correlación positivos y relativamente altos. Estos resultados son consistentes cuando se observan y comparan las correlaciones entre las tasas de cambio. Estos hallazgos podrían ser interpretados de dos maneras. Primero, si se considera que Brasil ha sido una de las economías con mayor sesgo inflacionario, entonces, podría argumentarse que los costos de adoptar el real serían elevados para la mayoría de los países sudamericanos, que correrían el riesgo de inflar sus propias economías. En este sentido, la adopción de la moneda de Brasil no es deseable. Pero, en segundo lugar, el hecho de que las autoridades monetarias brasileñas hayan podido detener y controlar el proceso inflacionario de mediados de los años noventa y además estimular la economía, también puede ser visto como un signo de efectividad y elevada credibilidad y, en consecuencia, la adopción del real sería deseable; produciría beneficios importantes a la mayoría de los países, en términos de control de los procesos inflacionarios y de estímulo a la actividad económica. Por último, se plantea el escenario de una unión monetaria de manera similar al caso europeo. Es decir, los países sudamericanos se unen para formar un área monetaria óptima y crean una nueva moneda común, que no se 66

corresponda con ninguna moneda de los países miembros, delegando el rol activo de la política monetaria a un Banco Central común. Una vez más se deben observar los Cuadros 7, 8 y 9, a fin de determinar los beneficios de esta alternativa de régimen monetario para Sudamérica. Entre 1965 y 1998, sólo Chile, Brasil y Colombia lograron crecer a tasas relativamente altas, especialmente durante 1965 y 1980. De estos tres países, Colombia fue el país que reportó las tasas más bajas de depreciación de su moneda doméstica y de inflación. Adicionalmente, de los tres, el país neogranadino también mostró las menores variaciones de tasas de crecimiento, de tasas de depreciación de la moneda doméstica y de tasas de inflación. Con algunas excepciones, estos resultados son consistentes en los dos subperíodos considerados. Desde el punto de vista de las correlaciones del componente no tendencial del producto real (véase Cuadros 11 y 12), Brasil, Chile y Colombia son los que muestran las correlaciones positivas más elevadas. Adicionalmente, las correlaciones varían ligeramente entre estos tres países y el resto de las economías sudamericanas y algunos de estos coeficientes de correlación no son significativos. Por el contrario, Argentina está negativamente correlacionado con la mayoría de los países sudamericanos (excepto Perú y Ecuador), aunque algunas de las correlaciones no son estadísticamente significativas. Brasil, Chile y Colombia muestran coeficientes de correlación con Argentina de -0,10, -0,37 y -0,02, respectivamente. En términos de las correlaciones de tasas de inflación (Cuadro 13), Brasil y Colombia son los que presentan coeficientes relativamente altos con la mayoría de los países sudamericanos, incluyendo Argentina. Esto significa que existen shocks inflacionarios comunes entre los países sudamericanos, que actúan en cierto modo de manera simétrica. Finalmente, no sólo Brasil, Chile y Colombia reportan coeficientes de correlación de tasas

67



0,21 1,00 0,25 0,36 0,36 0,29 0,42 0,29 0,54

Bolivia

Brasil

Chile

Colombia

Ecuador

Paraguay

Perú

Uruguay

Venezuela

0,27

0,15

0,48

0,17

0,51

0,18

0,18

1,00

0,32

-0,14

gb

0,44

0,23

0,65

0,52

0,58

0,36

-0,20

1,00

-0,04

0,51

Πc

0,96

0,95

0,90

0,83

0,91

0,83

0,68

1,00

0,76

0,74

ed

0,75

0,21

0,00

0,74

0,47

0,26

0,20

1,00

0,74

-0,02

HodrickPrescotta

0,32

0,06

-0,02

0,48

0,27

-0,02

-0,07

1,00

0,70

-0,19

gb

1965 - 1980

0,88

-0,03

0,76

0,56

0,23

0,56

-0,19

1,00

0,44

0,30

Πc

Fuente: Cálculos propios. a coeficiente de correlación entre los componentes cíclicos del producto real per cápita una vez extraída su tendencia. b coeficiente de correlación entre las tasas de crecimiento del producto real per cápita. c coeficiente de correlación entre las tasas de inflación. d coeficiente de correlación entre tasas de cambio

-0,10

HodrickPrescotta

Argentina

País

Muestra Completa

Cuadro 10. Correlaciones Cíclicas y de la Inflación con Brasil.

-0,51

0,92

0,97

-

0,41

0,85

0,86

1,00

0,72

0,97

ed

0,33

0,36

0,62

0,03

0,41

0,43

0,34

1,00

-0,18

-0,04

HodrickPrescotta

0,08

0,19

0,49

-0,18

0,29

0,15

0,21

1,00

0,13

-0,28

gb

1980 – 1998

0,26

0,46

0,63

0,51

0,45

0,38

0,05

1,00

-0,13

0,46

Πc

0,95

0,94

0,88

0,81

0,90

0,83

0,66

1,00

0,74

0,68

ed

de cambio bastante elevados con todos los países sudamericanos, sino que todos los países sudamericanos están altamente correlacionados en términos de tasas de cambio. En

este sentido, los shocks externos que afectan a la moneda de un país también podrían estar afectando, en grado diferente, a las monedas del resto de economías de Suramérica.

Cuadro 11. Correlaciones cíclicas entre países sudamericanos. Hodrick-Prescot. 1965-1998 ARG

BOL

BRA

CHI

COL

ECU

PAR

PER

URU

ARG

1,00

BOL

-0,03

1,00

BRA

-0,10

0,21

1,00

CHI

-0,37

-0,22

0,25

1,00

COL

-0,02

-0,01

0,36

0,23

1,00

ECU

0,27

0,11

0,36

0,13

0,15

1,00

PAR

-0,31

0,07

0,29

0,61

0,15

0,00

1,00

PER

0,40

-0,09

0,42

0,03

0,55

0,62

-0,22

1,00

URU

-0,26

-0,32

0,29

0,75

0,15

-0,08

0,59

0,05

1,00

VEN

-0,07

0,27

0,54

0,35

0,28

0,05

0,40

0,08

0,23

VEN

USA

 

1,00

Cuadro 12. Correlaciones cíclicas entre países sudamericanos. Tasas de Crecimiento, 1965-1998  

68

ARG

BOL

BRA

CHI

COL

ECU

PAR

PER

URU

ARG

1,00

BOL

-0,15

1,00

BRA

-0,14

0,32

1,00

CHI

-0,06

-0,05

0,18

1,00

COL

0,08

0,00

0,18

0,21

1,00

ECU

0,15

0,33

0,51

0,32

0,19

1,00

PAR

-0,17

0,24

0,17

0,35

0,10

0,38

1,00

PER

0,22

0,05

0,48

0,24

0,44

0,55

0,06

1,00

URU

-0,10

-0,13

0,15

0,48

0,10

0,02

0,30

0,29

1,00

VEN

0,13

0,20

0,27

0,56

0,29

0,38

0,34

0,24

0,15

VEN

1,00

USA

Cuadro 13. Correlaciones de tasas de inflación entre países sudamericanos, 1965-1998.  

ARG

BOL

BRA

CHI

COL

ECU

PAR

PER

URU

ARG

1,00

BOL

0,11

1,00

BRA

0,51

-0,04

1,00

CHI

-0,09

-0,06

-0,20

1,00

COL

0,29

0,07

0,36

0,10

1,00

ECU

0,58

0,04

0,58

-0,20

0,54

1,00

PAR

0,49

0,21

0,52

-0,02

0,63

0,59

1,00

PER

0,84

-0,04

0,65

-0,10

0,29

0,47

0,52

1,00

URU

0,32

0,08

0,23

0,28

0,15

0,13

0,37

0,38

1,00

VEN

0,37

-0,10

0,44

-0,28

0,36

0,59

0,32

0,31

-0,14

VEN

1,00

Cuadro 14. Correlaciones de tasas de cambio respecto al dólar entre países sudamericanos, 1965-1998.  

ARG BOL BRA C H I COL ECU PA R P E R URU V E N

ARG

1,00

BOL

0,92

1,00

BRA

0,74

0,76

1,00

CHI

0,90

0,99

0,68

1,00

COL

0,94

0,97

0,83

0,94

1,00

ECU

0,84

0,85

0,91

0,81

0,95

1,00

PAR

0,95

0,97

0,83

0,95

0,99

0,93

1,00

PER

0,94

0,89

0,90

0,85

0,96

0,95

0,95

1,00

URU

0,88

0,88

0,95

0,83

0,95

0,98

0,94

0,98

1,00

VEN

0,77

0,79

0,96

0,73

0,89

0,96

0,87

0,91

0,97

Comparando los costos y beneficios de esta alternativa, es difícil llevar a cabo el cálculo de éstos, dados los resultados tan variados. Sin embargo, es importante destacar que la existencia de correlaciones positivas en tasas de inflación y en tasas de cambio podría ser interpretada a favor de la creación de una moneda única y de un banco central común. Esas correlaciones permiten concluir que existen

1,00

shocks comunes que afectan simétricamente a la mayoría de las economías de Sudamérica y, en consecuencia, un banco central común con un bajo sesgo inflacionario reaccionaría favorablemente al disminuir el impacto que pudiera tener sobre las tasas de inflación o sobre las tasas de cambio. En ese sentido, esta alternativa sería altamente deseable. 69

La investigación empírica en el campo de la macroeconomía usualmente incluye el uso de series estadísticas no-estacionarias, tales como nivel de precios, PIB, consumo, oferta monetaria, importaciones, exportaciones y tasas de cambio. En muchos casos, estas series tienen una tendencia común y, en otros, en ausencia de esta última, estas series se mueven juntas, aunque no necesariamente en la misma dirección. Entonces, podría existir cointegración. El concepto de cointegración fue introducido por primera vez por Engle y Granger (1987). De acuerdo con este concepto, dos o más series de tiempo están cointegradas si, en primer lugar, estas series son integradas de orden 1; es decir, sus primeras diferencias son estacionarias y, en segundo lugar, existe una relación de equilibrio de largo plazo entre los niveles de las mismas.

gración de las series se emplea la prueba de Dickey y Fuller (1979). Los resultados para las series en sus niveles y en sus primeras diferencias se muestran en el Cuadro 15. La hipótesis nula establece que las series no son estacionarias. Para las series en niveles, la hipótesis nula no puede ser rechazada mientras que para las primeras diferencias de las series se presentan algunos casos particulares. Con excepción de Colombia, Ecuador y Perú, los logaritmos naturales del PIB real para el resto de los países son integrados de primer orden, I(1). De igual manera, el logaritmo natural de la tasa de cambio nominal para Brasil, Colombia y Ecuador no es integrado de orden 1 y, finalmente, en el caso de las tasas de inflación, sólo Brasil refleja que la primera diferencia de la serie no es estacionaria. En el Cuadro A2, en anexos, se presenta el resumen de las pruebas de Dickey-Fuller.

Para la determinación del grado de inte-

Prueba de Dickey Fuller Aumentada (ADF). Series en niveles: Xt



Series (a)

ARG

BOL

BRA

CHI

COL

ECU

PAR

PER

URU

VEN

PIBpc

-1.56

-2.27

-2.20

-1.62

-1.88

0.63

-1.96

-1.43

-2.16

-1.72

Tasa de Cambio

0.02

-0.70

-2.94*

-4.01***

0.15

1.02

1.01

-0.22

-0.63

2.36

Tasa de Inflacion

-0.94

-2.54

-3.46**

-0.94

-2.74

-1.60

-2.32

-2.15

-1.97

-2.19

a) Logaritmo natural ** nivel de significación del 5% * nivel de significación del 10%

Cuadro 15. Pruebas de Estacionariedad.

Prueba de Dickey Fuller Aumentada (ADF). Primeras Diferencias: Xt(1-L) Series (b)



ARG

BOL

BRA

CHI

COL

ECU

PAR

PER

URU

VEN

PIBpc

-5.12***

-5.91***

-3.41**

-5.98***

-2.14

-2.95

-4.36***

-2.89

-4.27***

-5.82***

Tasa de Cambio

-3.51**

-3.51**

-1.54

-3.62**

-1.90

-3.00

-4.82***

-3.02**

-5.44***

-4.80***

Tasa de Inflacion

-4.50***

-4.43***

2.25

-4.06***

-7.58***

-5.85***

-5.71***

-3.68***

-4.84***

-12.42***

b) Primera diferencia del logaritmo natural de la serie ** nivel de significación del 5% * nivel de significación del 10%

70

Para desarrollar el análisis de cointegración se realizó la prueba de la traza de Johansen (1991, 1995) sólo para aquellas series que resultaron ser integradas de orden 1 o I(1). Los resultados se presentan en los Cuadros 16, 17 y 18. Las estimaciones reflejan que, en la mayoría de los casos, los PIB reales de los países sudamericanos están cointegrados. Bolivia es el país que exhibe menos casos de cointegración, seguido por Brasil, Paraguay y Uruguay. Esto significa que las asimetrías que producen los shocks son mayores entre estos países que en el resto de los casos. Con respecto a la tasa de cambio, Brasil, Colombia y Ecuador no ofrecen ninguna posibilidad de cointegración ya que sus respectivas tasas de cambio no son estacionarias. Para el resto, en el 70% de los casos, la hipótesis nula de que las series están cointegradas es rechazada con un nivel de significación del 5%. Finalmente, las tasas de inflación entre los países de Sudamérica no están cointegradas en el 60% de los casos. Estos resultados

son consistentes con el análisis de correlaciones, en donde no se observan patrones comunes que reflejen una relativa simetría en los impactos, que los shocks externos pudieran tener en las distintas economías. A pesar de la poca evidencia a favor de shocks simétricos, es importante destacar que Venezuela, en las tres variables, es el único país que exhibe un patrón de cointegración con el resto de países sudamericanos considerados. Sólo con el PIB real de Bolivia y con la tasa de cambio de Chile no se encontró evidencia de cointegración con Venezuela. Desde esta perspectiva, estos resultados sugieren que Venezuela sería un excelente candidato para cualquiera de los países sudamericanos para conformar un área monetaria entre dos países pero, evidentemente, los resultados confirman una vez más que las posibilidades de integración monetaria sudamericana son escasas.

Cuadro 16. Prueba de la Traza de Johansen para el Logaritmo Natural del PIB real per cápita. ARG

BOL

BRA

CHI

COL

ECU

PAR

PER

URU

ARG



BOL

4.71**

BRA

2.40

6.17

CHI

1.12

1.62

1.11

COL

-

-

-

-

ECU

-

-

-

-

-

PAR

2.89

6.33**

5.48**

0.82

-

PER

-

-

-

-

-

-

-

URU

2.41

4.15**

4.09**

4.78

-

-

6.14

-

VEN

1.88

4.87**

0.002

0.23

-

-

5.23

-

2.05

Observaciones. Hipótesis nula: Existe por lo menos un vector de cointegración. ** Nivel de significación del 5% e indica que se acepta la hipótesis alternativa.

71

Cuadro 17. Prueba de la Traza de Johansen para el Logaritmo Natural de la Tasa de Cambio

ARG

BOL

BRA

CHI

COL

ECU

PAR

PER

URU

ARG BOL

0.22**

BRA

-

-

CHI

4.94**

3.72**

-

COL

-

-

-

-

ECU

-

-

-

-

-

PAR

1.95**

1.38

-

0.58**

-

-

PER

3.27**

0.34

-

2.55**

-

-

0.00**

URU

0.91**

0.44**

-

0.92**

-

-

1.34**

2.50**

VEN

2.86

0.40

-

0.09**

-

-

1.77

0.94

2.81

Observaciones. Hipótesis nula: Existe por lo menos un vector de cointegración. ** Nivel de significación del 5% e indica que se acepta la hipótesis alternativa.

Cuadro 18. Prueba de la Traza de Johansen para el Logaritmo Natural de la Tasa de Inflación

ARG

BOL

BRA

CHI

COL

ECU

PAR

PER

URU

ARG BOL

2.24**

BRA

-

-

CHI

2.13**

2.09**

-

COL

2.38**

4.22**

-

2.68**

ECU

1.54**

4.07**

-

0.77**

4.41**

PAR

1.84**

4.90**

-

1.66**

5.18

4.10

PER

1.81**

3.90**

-

4.12**

4.39**

4.28**

2.71

URU

2.40

5.08

-

4.00**

4.74**

4.14**

3.39**

4.27

VEN

2.17

6.78

-

2.41

4.10

5.56

6.51

5.13

5.76

Observaciones. Hipótesis nula: Existe por lo menos un vector de cointegración. ** Nivel de significación del 5% e indica que se acepta la hipótesis alternativa.

5. Conclusiones Se ha tratado de analizar en este trabajo, desde la perspectiva del criterio de convergencia macroeconómica y del análisis costos 72

beneficios, cuán beneficioso y cuán costoso sería para los países sudamericanos formar una unión monetaria o mantener un régimen monetario independiente. Para el criterio de convergencia económica y disponibilidad

estadística se utilizó data para el período 1975-1998, mientras que para el análisis de beneficios y costos, el período del estudio abarcó desde 1965 a 1998, ambos inclusive. De acuerdo con el grado de convergencia, se encontró que las economías sudamericanas, excluyendo a Bolivia, tienen grados de convergencia similares a los obtenidos para los miembros de la UME, si se excluye a Portugal e Irlanda. Brasil es la economía con el mejor (más bajo) índice de convergencia económica mientras que Bolivia es el más polarizado (índice más elevado). Con relación al análisis de costos y beneficios, el análisis de correlaciones revela que en términos de tasas de cambio y de inflación una moneda común podría representar beneficios limitados para las economías de la región. Estos beneficios estarían relacionados con la existencia de un régimen de cambio fijo y con la credibilidad del Banco Central de la unión monetaria en el alcance de sus objetivos de política monetaria. Es importante destacar que la existencia de correlaciones positivas en tasas de inflación y en tasas de cambio, podrían ser interpretadas a favor de la creación de una moneda única y de un Banco Central común. Es decir, esas correlaciones permiten concluir que existen shocks comunes que afectan simétricamente a la mayoría de las economías de Sudamérica y, en consecuencia, un banco central común, con un bajo sesgo inflacionario, podría reaccionar favorablemente y disminuir el impacto que tal innovación pudiera tener sobre las tasas de inflación o sobre las tasas de cambio. El análisis de cointegración refleja que estos resultados son consistentes con el análisis de correlaciones, en donde no se observan patrones comunes que reflejen una relativa simetría en los impactos que los shocks externos pudieran tener en las distintas economías. Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay son los países que exhiben menos posibili-

dades de cointegración en relación a los comovimientos de largo plazo entre los PIB de cada país. Con respecto a la tasa de cambio, la hipótesis nula de que las series están cointegradas se rechaza en el 70% de los casos posibles y un resultado similar se observa con relación a las tasas de inflación. A pesar de la poca evidencia a favor de shocks simétricos, es importante destacar que Venezuela, en las tres variables, es el único país que exhibe un patrón de cointegración con el resto de países sudamericanos considerados. Sólo Bolivia, en lo referente al PIB real, y Chile, en relación con la tasa de cambio, son los casos particulares en los cuales no se encontró evidencia de cointegración con Venezuela. Aun cuando los resultados muestran que las posibilidades de integración monetaria sudamericana son escasas, es importante tener presente que una moneda común en la región podría disminuir la incertidumbre y el riesgo en las transacciones y propiciar el comercio intrarregional. De esta manera, podría aumentar la correlación entre los componentes del ciclo entre los países sudamericanos. Esto es posible en la medida en que los gobiernos de los diferentes países se comprometan a establecer y cumplir las medidas acordadas en materia de integración regional, con el fin de mejorar no sólo el comercio multilateral sino también la cooperación económica entre ellos. En este sentido, la creación y el éxito de un Banco Central con moneda común independiente, dependerá en gran medida de la capacidad política de los representantes de cada país en el diseño de la política para aceptar la importancia relativa de Colombia y Chile en la toma de decisiones, por ser estos países los que han mostrado, de manera consistente, un menor sesgo inflacionario, bajas tasas de depreciación de sus monedas y un crecimiento económico no muy elevado pero sostenido.

73

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ANEXOS

Cuadro A1. Ponderación o Tamaño Relativo de las Economías

País1

Ponderación (%)

País2

Ponderación (%)

Argentina

17.3

Austria

2.98

Brasil

50.1

Bélgica

3.86

Chile

5.6

Finlandia

1.69

Paraguay

1.2

Francia

20.94

Uruguay

1.4

Alemania

30.53

Bolivia

0.9

Irlanda

1.14

Colombia

9.9

Italia

20.13

Ecuador

2.0

Luxemburgo

0.26

Perú

4.8

Holanda

5.73

Venezuela

6.8

Portugal

2.31

España

10.43

1 Promedio de participación en el PIB promedio de Sudamérica. 2 Véase Cuadro No. A1-2, p. 188, Socas (2002).

Cuadro A2. Resumen de las Pruebas de Estacionariedad

Series

ARG

BOL

BRA

CHI

COL

ECU

PAR

PER

URU

VEN

PIBpc

I(1)

I(1)

I(1)

I(1)

-

-

I(1)

-

I(1)

I(1)

Tasa de Cambio

I(1)

I(1)

-

I(1)

-

-

I(1)

I(1)

I(1)

I(1)

Tasa de Inflacion

I(1)

I(1)

-

I(1)

I(1)

I(1)

I(1)

I(1)

I(1)

I(1)

Fuente: Cuadro 15

75

CAPITULO III

Perspectivas en materia de seguridad de la Comunidad Sudamericana de Naciones María Eugenia Vega

INTRODUCCION

A fines del siglo XX, el debilitamiento del estado-nación estableció el marco idóneo para el surgimiento de estructuras de poder autónomas y paralelas a los mismos Estados, las cuales, por su nivel de cohesión interna y, a veces, por sus importantes ingresos económicos derivados de actos ilícitos, han creado una situación que las vuelve un factor de poder transnacional. La consecuente fragmentación del poder en los espacios locales ha perfilado, a partir de mediados de la década de los años 80, una nueva agenda de seguridad que incorpora cuestiones no militares y transnacionales, o las que podrían denominarse cuestiones de seguridad “intermésticas”,44 que constituyen hoy las principales preocupaciones. El hecho de que los Estados hayan quedado presos de una concepción espacial del poder, los ha vuelto demasiado “pequeños” para atender a las complejidades de los procesos de transnacionalización. Esto ha contribuido a profundizar las relaciones interestatales, las que se vislumbraban durante los últimos años de la Guerra Fría como inaugurando otras inéditas, impensables bajo la égida de la bipolaridad. De esta manera, “(…) el final del conflicto ideológico ha tenido como una de sus resultantes fundamentales tanto la diversificación de los actores como el reconocimiento por parte de los Estados de la imposibilidad de actuar unilateralmente ante una importante serie de cuestiones” (Vega y Espinoza Aguaida, 2006: 156-157). De acuerdo con Fontana (1997), una de las tendencias de cambio en materia de seguridad internacional es la interdependencia. Ésta deviene en una resultante de la complejidad de riesgo,45 en tanto implica un contexto 44 Este concepto, usado ampliamente, hace referencia a problemas que han borrado la tradicional línea divisoria entre asuntos domésticos e internacionales. El término fue acuñado por Robert Keohane y Joseph Nye (1988). 45 Según Fontana, la complejidad de riesgo es la característica central del nuevo escenario internacional, como resultado de la heterogeneidad, el carácter disperso y difuso y los múltiples entrelazamientos entre amenazas emergentes, factores de riesgo y fuentes de inestabilidad. Es decir, por los cambios en la

internacional en el cual los desafíos en materia de seguridad tienen el potencial de superar la capacidad individual de los Estados para afrontarlos, a la vez que la seguridad de cada uno de ellos depende en mayor medida de las políticas que llevan a cabo otros Estados. El corolario de este fenómeno es que los Estados tienden a asumir formas asociativas y cooperativas en esta materia, incrementando la dependencia de su seguridad individual en función de la compleja trama de relaciones en las que se hallan insertos. En este contexto, uno de los procesos de evolución conceptual de la seguridad que ha cobrado forma en el mundo contemporáneo es la seguridad cooperativa: “El compromiso cooperativo es un principio estratégico que busca alcanzar su propósito a través del “consenso institucionalizado” en lugar de la amenaza de coerción física o material. Presupone fundamentalmente objetivos de seguridad compatibles y busca establecer “relaciones colaborativas” en lugar de confrontacionales entre los establecimientos militares nacionales” (Nolan, 1994: 4). Se subraya el aspecto preventivo en la búsqueda por alcanzar la seguridad por medio del consentimiento institucionalizado entre los actores involucrados en el sistema, lo que supone que los objetivos de seguridad de los socios han sido identificados como comunes y compartidos, pudiéndose establecer relaciones de cooperación entre ellos para alcanzarlos. Dentro de este esquema, las Medidas de Confianza Mutua46 constituyen el paso principal y son un tema central de la diplomacia preventiva. Su desarrollo posibilita establecer acciones que generen mecanismos de prevención de conflictos por errores de interpretación o por accidennaturaleza de las amenazas, que se intensifican a partir del fin de la Guerra Fría. 46 También conocidas como Medidas de Construcción de Confianza, que han evolucionado recientemente a las denominadas Medidas de Construcción de Confianza y Seguridad (Confidence and Security Building Measures).

79

te, en tanto contribuyen de manera efectiva a la transparencia y a hacer predictibles los comportamientos. Su aplicación establece un código de conducta que se materializa en acciones específicas tendientes a la estabilidad, la distensión y la paz, así como su desarrollo constituye la base esencial para establecer regímenes de seguridad amplios y efectivos. A su vez, se erigen en un instrumento específico en el ámbito de la defensa para estabilizar situaciones en las que se aprecian diferencias significativas de intereses, altos niveles de desconfianza y la posibilidad del uso de la fuerza puesto que fomentan la comunicación. Como poseen un carácter recíproco y deben tener una relación de equivalencia, el rol de la verificación es esencial, ya que ésta es la que permite otorgarles permanencia y sustento. Las Medidas de Confianza Mutua constituyen entonces las bases de la seguridad cooperativa, la que se estructura a partir de tres grupos de medidas: 1) las de primera generación, en su mayoría bilaterales, pueden considerarse el primer escalón para la generación de confianza; incluyen los acuerdos y memorandos de entendimiento; 2) las de segunda generación, en su mayoría multilaterales, tienen importante significación militar y poseen mecanismos de verificación; constituyen los llamados procesos de seguridad cooperativa; 3) las de tercera generación pueden denominarse mecanismos de seguridad cooperativa, en tanto comprenden el intercambio de información militar, la prevención de crisis por medio de mecanismos de consulta multilaterales, el desarrollo de capacidades militares integradas, el incremento de mecanismos de verificación y compromisos de participación conjunta en operaciones de paz. Su objetivo es transformar el contexto de seguridad a partir de la apertura y transparencia de las políticas de defensa, con el fin de generar un espacio de seguridad más estable y predecible. De esta manera, la institucionalidad posibilita diseñar una arquitectura específica ten80

diente a la prevención de conflictos y la promoción de la cooperación, tornando así el contexto regional o subregional en un espacio de seguridad estable y predecible. En la actualidad, (…) el factor central, es el peso de las subregiones. Son las áreas subregionales las que determinan la dinámica política efectiva y los avances concretos en cada una de las materias. El fin de la bipolaridad abrió espacios diversos y posibilita una mayor diversidad. Si bien es cierto que se mantienen factores de inercia derivados de la Guerra Fría es en el accionar subregional en donde se superan con facilidad y se establecen nuevos paradigmas interpretativos y nuevas formas de acción que favorecen la cooperación (Robledo Hoecker y Rojas Aravena, 2002: 9). Para esto es necesario, entre otras cuestiones, que en los Estados parte exista una serie de condiciones: 1) visión y voluntad de futuro común compartido; 2) identificación y definición de amenazas, riesgos y oportunidades que el sistema debe enfrentar; 3) políticas y estrategias de seguridad comunes y coherentes; 4) bases técnicas y jurídicas que permitan dar formalidad al régimen establecido; 5) institucionalización a fin de brindar permanencia; y 6) reestructuración y cooperación de los medios de defensa. A la luz de estas consideraciones, el objetivo de este trabajo es examinar las perspectivas para la conformación de una arquitectura de seguridad cooperativa en la Comunidad Sudamericana de Naciones. Para esto, en la primera parte, se analiza la evolución de aspectos de seguridad cooperativa en Sudamérica, tomando como ejes principales las Medidas de Confianza Mutua, las percepciones nacionales que acerca de estos procesos se desprenden de los Libros Blancos de Defensa, y los desarrollos en el marco de los procesos de integración regional del Mercosur (Mercado Común del Sur) y de la CAN (Comunidad

Andina). En la segunda, se examinan aquellos condicionantes que pueden considerarse obstáculos a una integración efectiva en materia de seguridad, tales como el contraste entre los escenarios Cono Sur-región andina, la fragilidad institucional, el tipo de amenazas y la diferenciación entre asuntos de seguridad y de defensa, con sus respectivas implicaciones para los roles, misiones y estructuras de las Fuerzas Armadas. A partir del análisis comparado de estos elementos, en la tercera parte se discuten las perspectivas que constituyen el objetivo de la investigación. 1. La evolución de la región en términos de integración en materia de seguridad La culminación del conflicto ideológico Este-Oeste inauguró una etapa signada por entendimientos mutuos para la región, ya que entre los rasgos sobresalientes de la evolución política en el Sur de América Latina durante las últimas décadas cuenta la estrecha relación entre la democratización, la integración regional y la política de seguridad (Hirst,1999:163). La ola democratizadora de los años 80 renovó los espacios de diálogo, a la vez que inauguró otros nuevos. La apertura y expansión de las economías de mercado en forma global y la erosión de la soberanía de los Estados también trajo aparejados nuevos mecanismos de integración entre los países de la región. Esto se puso de manifiesto en la tendencia a establecer acuerdos de seguridad orientados a garantizar zonas de paz y cooperación que consideren las asimetrías, la diversidad de intereses y los contextos nacionales de las agendas de seguridad y defensa, y que, finalmente, determinen la desagregación de la seguridad hemisférica en escenarios subregionales: Área Andina, Centroamérica, Caribe y Cono Sur (Celi, 2004: 14). También se institucionalizó la Diplomacia de Cumbres47 47 La denominada “diplomacia de cumbres” fue puesta en marcha por Estados Unidos a partir de la gestión del presidente Bill Clinton. Esta última se inició a partir de la Cumbre de Miami, en 1995; al año siguiente se realizó en Williamsburg la I Reunión de Ministros de Defensa del Continente, a la que

en distintos niveles: las Cumbres de Presidentes de las Américas, las Reuniones de Ministros de Defensa del Hemisferio, las cumbres subregionales de mandatarios (CAN, Mercosur) y la Conferencia de Ejércitos de América, son algunos ejemplos. Ante la ausencia de un mecanismo supranacional que permita garantizar la paz entre los Estados, o que sea capaz de restituirla en el caso de que la misma sea violada, es previsible que los Estados nacionales reivindiquen para cada uno de ellos el derecho y el deber de mantener sus sistemas de defensa nacionales, tal como surgió de la Reunión de Ministros de Defensa de América (Bariloche, Argentina, 1996).48 Estas reuniones han posibilitado el intercambio de ideas, de análisis y de experiencias entre los responsables de la Defensa y se han constituido en un espacio apto para el diálogo directo entre los ministros, aún entre países con litigios abiertos, como fue el caso de Perú y Ecuador (Vega y Espinoza Aguaida, 2006: 164). La Comisión de Seguridad Hemisférica de la Organización de Estados Americanos también ha tenido un destacado rol en el desarrollo de las Conferencias Especiales sobre Medidas de Confianza.49 La declaración del Mercosur como Zona de Paz es un ejemplo significativo en el diseño y le siguieron la II Reunión –Bariloche, 1996-, la III –Cartagena, 1997-, la IV –Manaos, 2000-, la V en Santiago, 2002, y la VI Conferencia de Ministros de Defensa en Quito, 2004. 48 II Conferencia Ministerial de Defensa del Continente Americano, San Carlos de Bariloche, Argentina, 7-9 de octubre de 1996. El documento con la Declaración de San Carlos de Bariloche puede consultarse en: www.colombiainternacional. org/SeguridadRegional-docOficiales.htm 49 Bajo auspicio de la OEA, en 1994 se convocó en Buenos Aires a una reunión de expertos en la materia. La conferencia de seguimiento, celebrada en Chile en 1995, produjo la Declaración de Santiago, como llamamiento a los miembros de la OEA a que acepten gradualmente acuerdos sobre la notificación previa de ejercicios militares, a participar en el Registro de Armas Convencionales, a intercambiar información sobre políticas de defensa nacional y a permitir observadores extranjeros a participar en ejercicios militares nacionales. En 1998, en la Declaración de San Salvador se ampliaron dichas propuestas para incluir disposiciones tales como contactos políticos, cooperación fronteriza, el intercambio de información sobre la organización, tamaño y composición de las fuerzas armadas nacionales, el desarrollo de procedimientos de contabilidad comunes sobre gastos militares y la institucionalización de los debates sobre Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad a través de reuniones anuales de expertos.

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establecimiento de un régimen internacional de seguridad en Sudamérica. Los Estados del sur de la región poseen entre sí diferentes grados de desarrollo económico, estabilidad política e institucionalidad democrática, pero los avances en materia de integración a la par que el abandono de las tradicionales hipótesis de desconfianza mutua les han brindado la estabilidad necesaria para conformar una de las regiones menos conflictivas del hemisferio. El Cono Sur destaca por los importantes avances registrados en pos de una política de seguridad común, que parte de la conformación del Mercosur y de su compromiso con la democracia. El Protocolo de Ushuaia, los acuerdos para la desnuclearización, el Grupo de Trabajo Permanente para la Lucha contra el Terrorismo, las Medidas de Confianza Mutua entre las que se encuentran los Libros Blancos de los Estados, la Homologación y Control de los Gastos de Defensa y los acuerdos para el intercambio militar operacional y de experiencias en Operaciones de Paz. La región andina, por el contrario, presenta un panorama bastante más complejo: en estos países se encuentra el epicentro de acción de nuevas amenazas no estatales de corte transnacional, que se interrelacionan a través del conflicto  de Colombia y de los problemas  internos de los países vecinos, al mismo tiempo que recrudece el dilema de la seguridad, con lo cual se afecta seriamente a la estabilidad y a la preservación de la democracia y la paz en la subregión. Así, en opinión de Bonilla (2004: 163), en su mapa se encuentran diferentes escenarios políticos débilmente integrados, con relaciones de interdependencia aún en construcción. A) Las Medidas de Confianza Mutua En el contexto regional, el advenimiento y consolidación de la democracia, así como las restricciones económicas y los cambios en el sistema internacional, desplazaron de su lugar protagónico a los enfrentamientos, 82

las competencias por el liderazgo militar y los diferendos limítrofes, dando lugar a una tendencia cada vez mayor a considerar que la cooperación supone una mejor opción para la construcción de un ambiente de paz. Dicha tendencia tuvo su base en los acuerdos entre Argentina y Brasil −que durante décadas compitieron por la supremacía política en América del Sur, sin excluir la carrera armamentista, aún en el campo nuclear− en la década de los años 80, y se consolidó en la siguiente a través de las diversas Medidas de Confianza Mutua (Donadío, 2000:1). Actualmente, ambos países cooperan en el uso pacífico de la energía atómica, sus doctrinas militares ya no se basan en hipótesis de conflicto y la cooperación entre sus Fuerzas Armadas es cada vez mayor. También es digno de mención el desarrollo de las relaciones entre Chile y Argentina, dos países que hace poco más de veinte años estaban al borde de la guerra. Sus gobiernos no sólo han incrementado sus relaciones económicas desde entonces, sino que han puesto término, a partir de 1991 y de común acuerdo, a sus 24 conflictos limítrofes aún pendientes. En ese mismo año, Argentina, Brasil y Chile suscribieron, sumándose luego Uruguay, la Declaración de Mendoza, que estableció la proscripción de las armas químicas y biológicas. En el mismo sentido, en diciembre de ese año se pronunciaron, por medio de la Declaración de Cartagena, los países de la región andina (Bonilla, 2002b). Adicionalmente, a partir de los años 90, Radsek (2004) observa un incremento de la cooperación militar entre los actores involucrados, lo que en este caso equivale a un salto cualitativo en la cooperación en materia de política de seguridad. Esta cooperación abarca el intercambio de oficiales militares, maniobras conjuntas entre Fuerzas Armadas de los países de la región y simposios entre los Estados Mayores Conjuntos. También, es importante mencionar el documento “Metodología estandarizada común para la medición de los gastos de defensa”, publicado en

noviembre del 2001 por la Secretaría de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas, el cual se elaboró para comparar los gastos de defensa y su aplicación en Argentina y Chile, y luego entre Perú y Ecuador, como parte de un esfuerzo regional inicial para aumentar la confianza en asuntos de defensa. El caso más destacado en este sentido, que ejemplifica la concretización de estas iniciativas, es el de Ecuador y Perú, países que han debido arreglar por la vía pacífica el conflicto fronterizo entre ellos, que en 1995 llevó a enfrentamientos armados.50 El uso de los mecanismos previstos en el Protocolo de Río de Janeiro de 1942 posibilitó la generación de un espacio que evitó la escalada del conflicto. La acción de los países garantes, Argentina, Brasil y Chile, tanto diplomática como por medio de la Misión de Observadores Militares, permitió abrir un camino a la paz. En octubre de 1998, los presidentes de Perú y Ecuador suscribieron un tratado que posibilitó alcanzar una solución al diferendo territorial entre ambas naciones. Obraron a favor de esa solución la presión de otros países latinoamericanos y de EEUU, los costos económicos de las tensiones militares y los intereses empresariales de ambos países. Sin embargo, es importante resaltar que …el conflicto entre Ecuador y Perú mostró de manera simultánea la vigencia de la conflictividad y cómo esta puede escalar y, por otro lado, cómo las medidas de confianza y seguridad pueden contribuir a desescalar la tensión militar como producto de evitar errores de interpretación que pudiesen conllevar a decisiones erradas con un alto costo. La resolución de la conflictividad continúa siendo una responsabilidad política, de las más altas autoridades de los países y de los líderes del hemisferio. (Rojas Aravena, 1998:121) 50 El conflicto entre Perú y Ecuador, derivado de la situación limítrofe en la Cordillera del Cóndor, generó una situación de crisis internacional a fines de 1995. Conocida como la Guerra del Cenepa, reeditó la problemática limítrofe histórica que ya había llevado a enfrentamientos armados entre 1941 y 1942.

A pesar de lo reciente del suceso, en la actualidad ambas naciones han propiciado una serie de Medidas de Confianza Mutua, entre las que se encuentran la publicación de sus respectivos Libros Blancos y la utilización de la Metodología Estandarizada Común, a la que se hizo alusión en el párrafo precedente. De esta forma, estas Medidas constituyen un elemento crucial en la construcción de parámetros de cooperación e integración en cuestiones de defensa, ya que estructuran un conjunto de mecanismos de prevención. Sin embargo, esto no debe ser confundido con el reemplazo de las concepciones nacionales sobre seguridad o con que estos diseños presupongan la eliminación efectiva de la conflictividad. (Vega y Espinoza Aguaida, 2006:162) Un instrumento por excelencia para la transparencia y el fortalecimiento de la democracia en materia de seguridad y defensa es el Libro Blanco.51 La iniciativa para su publicación se tomó en 1995 en la primera Reunión de Ministros de Defensa del Hemisferio, tratándose de un documento de política clave en el que cada Estado presenta el amplio marco de política estratégica para la planificación de la defensa, con una perspectiva de mediano plazo (Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA, 2002). Puede decirse que los Libros Blancos son una oportunidad tanto para buscar indicadores comunes entre los diferentes países, como para presentar una nueva visión de la política de defensa y sus medios. Estos instrumentos pueden convertirse en reformadores del sector, en el sentido de que se cambian antiguas maneras de actuar rela51 Su origen se remonta a cuando, concluida la Segunda Guerra Mundial, los representantes de los países de Europa Occidental coincidieron en que no debía restablecerse ningún tipo de equilibrio estratégico militar entre los Estados, ya que en el pasado esto había conducido a las dos grandes guerras. Mostraron una voluntad de transparencia que negaba toda posibilidad de conquista territorial por la vía militar, creándose el entendimiento y la voluntad de convivencia pacífica, lo que se plasmó en documentos denominados Mecanismos de Fomento de la Confianza entre los Estados, que concluyeron llamándose Libros Blancos; en ellos los países europeos daban a conocer sus objetivos, políticas y estrategias de defensa.

83

cionadas con la autonomía militar y de poca difusión. El proceso de su elaboración pretende idealmente que se produzca una discusión democrática abierta sobre los objetivos de la política de defensa, integrando a sectores sociales que tradicionalmente estuvieron alejados de este tipo de discusiones y asegurando que la pluralidad se sienta reconocida. Los Libros Blancos de Defensa de Chile (1997, 2003), de Argentina (1999, revisión 2001), de Ecuador (2002) y Perú (2004) son los primeros publicados en la región. Por cuanto constituyen las fuentes esenciales que reflejan las percepciones oficiales de los países –cómo se concibe el proceso de globalización, el sistema internacional, los escenarios regional, subregional y vecinal, la importancia dada a los procesos de integración regional en materia de seguridad, la concepción de amenazas y su lugar en la agenda, entre otros aspectos−, permiten abordar en forma comparada las concepciones acerca de la seguridad y defensa en el entorno regional. En el caso de Argentina, la globalización constituye un proceso de central importancia porque alienta tanto la integración regional, que produce vínculos y compatibilidades crecientes, como la fragmentación, que produce grandes desigualdades entre regiones y, por tanto, un importante grado de inestabilidad e incertidumbre. El tinte liberal-kantiano52 de la postura argentina resalta, por una parte, en la consideración de que la extensión de la democracia y las relaciones económicas es concebida como precondición para la paz, mientras que, por otro lado, existe optimismo por el proceso de regionalización, ya que se considera que la estabilidad del panorama regional ate52 En Teoría de las Relaciones Internacionales, la corriente del idealismo político o liberalismo, que reconoce sus orígenes en la obra de Kant La paz perpetua, parte del presupuesto ontológico acerca de que la naturaleza humana es esencialmente altruista; la guerra es evitable ya que es producto de ciertas instituciones que la promueven, las cuales podrían ser neutralizadas, y el desarrollo y extensión de la democracia se constituye en un prerrequisito para la paz, en el sentido de que propende a la institucionalización del orden internacional y a una mayor vigencia de las reglas del derecho de gentes.

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núa el nivel de incertidumbre que caracteriza al escenario internacional. De esta forma, se enfatiza en el clima de distensión que presenta la región, afirmando que Argentina es ajena a toda disputa fronteriza y que el Atlántico Sur se constituye en zona de paz y cooperación. Es importante destacar que el Libro Blanco de Argentina también señala como características de la región las diferentes percepciones que tienen los actores con respecto a los nuevos problemas de seguridad y la carencia de mecanismos regionales ejecutivos para el management de los conflictos. En este sentido, el Mercosur es concebido como un elemento de estabilidad que neutraliza la fragmentación. A partir de éste, se afirma que se han sentado las bases para el más grande acuerdo político que se haya alcanzado en la región y, por ello, la confiabilidad, previsibilidad y razonabilidad pasaron a formar parte del lenguaje de la convivencia entre las partes. A nivel regional destaca también el aumento de las Medidas de Confianza Mutua en el marco de la OEA y una estrategia de defensa cooperativa a nivel subregional. En la Revisión de la Defensa del año 2001, el Estado argentino reconoce explícitamente la completa superación de las tradicionales hipótesis de conflicto en el marco del Mercosur. De esta manera, puede considerarse que Argentina deposita sus mayores esfuerzos en el desarrollo de una convergencia cooperativa en materia de seguridad con Brasil y Chile, lo que implica decir Mercosur y/o Mercosur ampliado. Existe la expectativa de que con el tiempo se afiance una arquitectura ABC capaz de proveer recursos para la estabilidad y la paz de la subregión y del subcontinente (Sudamérica) y de participar comprometidamente en la gestión de la paz y la convivencia a escala internacional. Campea la esperanza de que dicha arquitectura colabore firmemente en la construcción de una identidad de cooperadores activos y res-

ponsables con la gestión de la estabilidad y la paz a todos los niveles (subregional, subcontinental, continental e internacional), y al mismo tiempo favorezca la obtención de los márgenes de autonomía que necesitan nuestros países para desarrollarse adecuadamente (López: 2004). En el caso de Brasil, si bien no cuenta con un Libro Blanco –lo que no ha estado exento de críticas53−, la llamada Política de Defensa Nacional muestra la prioridad que tienen Sudamérica, el Atlántico Sur y el Sur de África, dentro de su concepción estratégica. El fortalecimiento del proceso del Mercosur y el incremento de la cooperación a nivel regional han brindado a Brasil la precondición de paz para concentrarse en el desarrollo nacional y la reducción de las desigualdades sociales (Decreto Nº 5.484: 2005). Dicho documento señala además que, entre los procesos que coadyuvan a la reducción de las posibilidades de conflicto en el entorno estratégico, se destacan “(…) el fortalecimiento del proceso de integración, desde Mercosur, de la Comunidad Andina y de la Comunidad Sudamericana de Naciones; la estrecha relación entre los países amazónicos, en el ámbito de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica; (…) y la consolidación de la Zona de Paz y de Cooperación del Atlántico Sur.” Es clara la importancia de la integración regional en la agenda brasileña como herramienta estratégica fundamentalmente en los planos comercial, institucional y de seguridad: (…) ha sido una constante el papel de Brasil en ese contexto regional, en la búsqueda de una mayor estabilidad, en la resolución de los conflictos a través (…) del incentivo a la integración regional. De esa forma, los años 80-90 representaron un cambio fundamental en la presencia regio53 Por ejemplo, Rizzo de Oliveira (2005:136) señala: “(…) o Brasil encontra-se na contra-mào da tendència regional ã adoção de Livros de Defesa Nacional, documentos mais complexos e completos, aptos a funcionarem como “medida de confianza” no plano internacional e como estimuladores da legitimidade democrática da Defesa Nacional no plano interno”.

nal de Brasil en América del Sur. En el eje platense ganaron un peso inusitado en la historia de la región los acuerdos e instituciones de integración económica y política, con fuertes desdoblamientos en el campo de la seguridad de la estabilidad regional. En el eje andino/amazónico pudimos observar un rápido aumento de la presencia y de la proyección de Brasil, teniendo las cuestiones de seguridad como un punto central de la agenda, pero avanzando también en temas de integración económica y de infraestructura. Ambos movimientos indican claramente la prioridad que la región sudamericana –eje norte y sur– pasó a tener en la agenda exterior de Brasil (Sennes, Onuki y de Oliveira, 2004:14). Para Chile, uno de los principios fundamentales de la política exterior de los gobiernos de la Concertación ha sido “(…) priorizar sus relaciones con los países vecinos, de manera de asegurarle al país un entorno de paz y desenvolvimiento económico sobre la base de la estabilidad y prosperidad también de sus vecinos, por lo cual tiene que aprovechar todas las oportunidades para acrecentar la cooperación vecinal” (Milet, 2004:232). En concordancia con esto, el Libro Blanco está dirigido al conjunto de países con los cuales Chile comparte la inmediata vecindad territorial y subregional −Argentina, Perú y Bolivia− y con los cuales había mantenido históricamente una acentuada desconfianza en el plano militar. En este sentido y en un contexto de creciente cooperación económica y diálogo político, el Libro Blanco busca hacer transparente la política de defensa, dando a publicidad los objetivos, conceptos y organizaciones que la sustentan y componen. Si bien, a diferencia de los casos anteriores, todavía subyace en Chile una concepción realista de las relaciones internacionales, destaca el incentivo a la cooperación en la región en materia de defensa y seguridad, planteando como línea de acción de su política exterior la importancia de la cooperación como medio 85

de prevención y reacción frente a las amenazas no convencionales. Por lo tanto, el Libro Blanco chileno dedica un importante espacio a los regímenes cooperativos de seguridad con los respectivos postulados de la cooperación continental –transparencia, medidas de confianza mutua y control de armamentos−, lo que se relaciona con la percepción de América como una zona que contribuye a la estabilidad estratégica. En relación a esto se explicita la importancia para el país del establecimiento de acuerdos que promuevan las relaciones comerciales, financieras y de integración física con los países vecinos y el compromiso de establecer mecanismos de preservación del régimen democrático en el Cono Sur54 y de las condiciones de paz.55 En Uruguay, si bien el documento Bases para una Política de Defensa Nacional no es equivalente a un Libro Blanco, de él se desprende una serie de principios en materia de seguridad. Sin embargo, el documento se encuentra centrado en las Fuerzas Armadas. Allí se plantea que, con la profundización de los procesos de integración económica, ha sido notorio el incremento de los vínculos de cooperación en el ámbito de las Fuerzas Armadas entre los países de la región. Así, la integración regional constituye una herramienta por demás importante del factor militar para “Incrementar las capacidades de operación combinada de nuestras Fuerzas Armadas con las de los países del Mercosur”. También es importante en lo económico, en tanto se apunta a la estandarización del equipamiento a nivel de las Fuerzas Armadas del Mercosur y, en lo político, a fin de profundizar la investigación científica y técnica y el fomento de la confianza mutua en el ámbito del Mercosur. Paraguay no posee Libro Blanco,56 así 54 La cláusula democrática del Mercosur, por ejemplo. 55 Establecimiento del Mercosur Zona de Paz, 1998. 56 Paraguay se encuentra en camino de elaboración del Libro Blanco desde hace algunos años, aunque se ha tratado de un proceso signado por marchas y contramarchas. El Consejo de Defensa Nacional aprobó en 1998 el Proyecto Básico de Política de Defensa elaborado en el Colegio Nacional de Guerra, como base para un consenso cuyo producto final fuera una política

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como tampoco marcos normativos que regulen el sector defensa, ya que su proceso de institucionalización de la política de defensa aún es incipiente. Al no poseer política de defensa explícita resulta difícil analizar las percepciones paraguayas sobre integración en materia de seguridad.57 Esto se debe a una serie de factores que incluyen, según Santa María (2005:10), la hegemonía del partido Colorado, la ausencia del Estado en determinadas áreas del territorio nacional, la falta de definiciones claras acerca de los intereses que deben defenderse, los roles de las instituciones que deben intervenir, falta de decisión y capacidad técnica de los políticos para asumir el liderazgo que implica la transformación del sector defensa y la actitud conservadora de ciertos sectores políticos. Sin embargo, en la práctica puede observarse que convenios bilaterales con Argentina, Brasil, Estados Unidos y las Naciones Unidas, han posibilitado avanzar en la realización de ejercicios combinados, en la cooperación militar, en el entrenamiento conjunto, en el control integrado del tráfico aéreo ilícito y en la incorporación efectiva del Paraguay a los esfuerzos internacionales de mantenimiento de la paz, dentro del marco de las operaciones de Naciones Unidas58 (Gómez Arzamendia, 2003: 61-66). Algo similar ocurre en el caso de Bolivia −no sólo no posee Libro Blanco59 sino que que gozase de amplia legitimidad. El debate no se produjo a la vez que se malinterpretó el sentido de la resolución al ser impresa y publicada como “Política de Defensa aprobada por el Consejo de Defensa Nacional”, con lo que quedó privado de la legitimidad surgida del consenso y rechazado por esto por la opinión pública. 57 Esta dificultad se incrementa por lo precario de la producción académica nacional en esta materia, observada durante el transcurso de esta investigación. 58 Según Facetti (2005: 250) esto se debe a una nueva visión adoptada por el Ministerio de Defensa Nacional, buscando dar al Estado una mayor visibilidad en el ámbito internacional a la par que brinda al personal militar la oportunidad de capacitarse constantemente al trabajar con ejércitos modernos y actualizados tecnológicamente. 59 En 2001 el Ministerio de Defensa Nacional decidió elaborar el Libro de Defensa Nacional con el objetivo de “disponer de un documento accesible y transparente que traduzca, explique y contribuya al conocimiento y comprensión de los fundamentos, organización y recursos con los que cuenta la defensa nacional así como su compromiso con la seguridad internacional y su proyección al futuro” (Atahuichi Quispe, 2005:3). El debate

tampoco existen leyes que regulen el sector defensa y, por tanto, que permitan reflejar las percepciones oficiales acerca de la integración en materia de seguridad. Esta carencia resultaría de la falta de vínculos institucionales entre política exterior y política de defensa, situación que impide al gobierno mejorar su inserción internacional. Más que un promotor activo de la paz y la cooperación regional, el país se ha caracterizado más bien por preservar un perfil estratégico difuso que obedece esencialmente al débil desarrollo de su política de defensa y política exterior. En los últimos años, las iniciativas de cooperación regional y vecinal no tuvieron el efecto deseado en Bolivia y tampoco lograron estimular cambios en la gestión pública de ambos sectores. Los mayores esfuerzos efectuados en la seguridad fueron más bien de alcance doméstico, provocando en algunos casos efectos regresivos. La alta prioridad otorgada a la seguridad interna y a la resolución de la conflictividad social por vía militar y policial, contrajo las oportunidades de promover procesos de institucionalización” (Dreyfus, 2003: 117). A pesar de lo indudable de estas realidades, actualmente Bolivia tiene importantes emprendimientos conjuntos con casi todos sus países vecinos. Esto está contribuyendo a un mejor entendimiento político que, en los casos de Perú, Argentina y Brasil, se ha traducido en acciones de cooperación en el plano militar y policial. En el marco de los proestaba instalado en función de su publicación para el año 2005, pero la escasez de información a este respecto no ha podido ser contrastada con la prueba empírica. (Patzy Poma, 2002). De hecho, sólo se ha encontrado referencias sobre este particular en la plataforma política electoral del actual gobierno que encabeza Evo Morales: “(…) el Ministerio de Defensa priorizará la aprobación del Libro Blanco de la Defensa con la mayor participación de instituciones públicas y privadas, sociedad y Fuerzas Armadas para explicitar el contenido y la formulación de su Política de Defensa, conocimiento sobre el sistema, responsabilidad, organización, enfoque doctrinario, recursos y medios con los que cuenta el país para su defensa”. Ver: MOVIMIENTO AL SOCIALISMO – INSTRUMENTO POLÍTICO PARA LA SOBERANÍA DE LOS PUEBLOS (MAS-IPSP): Programa de Gobierno 2006-2010 “Bolivia digna, soberana y productiva para vivir bien”, La Paz, 2004, Parte 7 “Defensa y Fuerzas Armadas”, punto 7.4.1.: Ministerio de Defensa Nacional”, lit. “b”, p. 177.

cesos de integración regional, Bolivia alienta la idea de constituirse en un centro de producción, distribución y abastecimiento energético de la región. Esto se hace cada vez más real en función de las enormes reservas certificadas de gas natural que le dan la posibilidad de una expansión económica importante, mediante el desarrollo de proyectos de complementación con los países vecinos. Con argentina, en especial, Bolivia reconoce una relación de estrechos lazos cooperativos. El Acuerdo entre ambas naciones para el Fortalecimiento de la Cooperación en materia de Defensa y Seguridad Internacionales,60 constituye un claro ejemplo. Empero, Bolivia necesita atender demasiados frentes, en función de sus limitadas capacidades, para reconfigurar su proyección cooperativa. Básicamente, dicha estrategia debe desplegarse en función de cuatro escenarios importantes: la Región Amazónica, el Mercosur, la CAN y la relación trinacional con Chile y Perú. Por otro lado, con Colombia se presenta la necesidad de ampliar la cooperación fuera del contexto vecinal por razones de narcotráfico y terrorismo. En cuanto a Colombia, ésta ha estado involucrada en una larga y sangrienta lucha para recobrar el control sobre su población y territorio, debido a la presencia de grupos guerrilleros de izquierda y derecha. En este contexto, otras prioridades han tenido influencia y han hecho difícil la elaboración de declaraciones formales de políticas de defensa en pos de una mayor transparencia. A pesar de esta situación, el gobierno colombiano ha elaborado una declaración pública bajo el nombre de Política de Defensa y Seguridad Democrática, pero el documento omite toda referencia a los procesos de integración en materia de seguridad, lo que en parte podría explicarse si se evalúan las características del conflicto en Colombia y la extracción política de sus últimos mandatarios, así como el rol jugado por Estados Unidos en este país. La falta de definiciones públicas y el silencio 60 Suscrito en La Paz el 19 de noviembre de 1996.

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oficial en materia de procesos de seguridad cooperativa sólo se ha visto roto, tanto por parte de Colombia como de Estados Unidos, al solicitar que sus vecinos fijen posición respecto del conflicto colombiano. Sin embargo, los países vecinos han optado por mantenerse al margen del mismo, tratándolo como un conflicto interno. De todas maneras, ciertas estrategias, como la Comisión Binacional Fronteriza entre Colombia y Venezuela, se consideran un “espacio neutral e idóneo para la construcción de medidas de confianza entre los dos países que permitan fortalecer la cooperación en asuntos de interés común como la seguridad fronteriza y la lucha contra las drogas” (El Tiempo, 26/10/2002, 1-18). En Ecuador, al igual que en Chile y Argentina, la intención de la producción del Libro Blanco de 2002 fue demostrar que la defensa es una política de Estado y no sólo producto de un período de gobierno, respondiendo así a la presión internacional luego del conflicto con Perú de 1995 y a la necesidad de crear una nueva imagen de la misión de las Fuerzas Armadas, tanto en el extranjero como en la sociedad nacional.61 De acuerdo con esto, se promovió la conformación de un nuevo régimen de seguridad cooperativa que modificara el que persiste desde la Guerra Fría, asegurando la disminución de las probabilidades de conflicto entre los Estados a la luz de la implementación de medidas de fomento de la confianza para la seguridad mutua. En esta línea de argumentación se plantea que Para el logro de un mayor y más equitativo equilibrio de seguridad regional, vecinal y hemisférica es fundamental la relación entre la política de defensa y la política exterior de nuestros Estados, bajo principios de transparencia, equidad e integridad como constitutivos de la proyección estratégica de cada país. Sus concepciones, objetivos y acciones deberán orientarse hacia un sistema de cooperación y seguridad que permita superar la actual debili61 Más arriba ya se hizo alusión a la importancia de esta iniciativa en referencia al conflicto con Perú en 1995.

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dad de los instrumentos políticos y jurídicos de la seguridad regional y elevar sus niveles de institucionalización y funcionamiento efectivo. Como puede deducirse de esto, en un escenario estratégico como el actual, las Medidas de Confianza Mutua forman parte de las planificaciones político-estratégica y estratégico-militar y, por lo tanto, constituyen una contribución importante a la previsión y prevención de conflictos.62 Aquí se observan los mismos elementos resaltados en los países del Cono Sur: ampliación de la cooperación entre instituciones militares, optimización de los sistemas de comunicación para reducir las posibilidades de malos entendidos y establecimiento de mecanismos para verificar el cumplimiento de las medidas para el mantenimiento de la paz. Es dentro de esta perspectiva que Sudamérica es caracterizada por su estabilidad, que genera un ambiente de paz, destacándose que el marco de la seguridad cooperativa permitirá reconfigurar un renovado sistema de seguridad continental centrado en el concepto de seguridad humana. En el caso de Perú, el Libro Blanco de la Defensa Nacional concibe a la seguridad como multidimensional, pues integra una multiplicidad de factores de riesgo y amenazas, cuya integración nace justamente del proceso de globalización, lo que ha conducido a que el enfoque de la seguridad se trabaje con otros marcos conceptuales, como el de defensa cooperativa. En pos de la protección y promoción de los intereses nacionales peruanos en el ámbito internacional, se establecen como líneas de acción la participación en la lucha contra el terrorismo internacional y el crimen organizado transnacional, la formulación de una Política Comunitaria de Seguridad, la reducción del gasto militar, la contribución a la creación de un sistema de seguridad sudamericano y el incremento de las medidas 62 Por ejemplo, y como fue señalado más arriba, los gobiernos de Ecuador y Perú acordaron la estandarización de las metodologías para el calculo del gasto en defensa, en un esfuerzo por aumentar las medidas de confianza y seguridad.

de fomento de la confianza con los países vecinos, fundamentalmente en el marco de la Comunidad Andina. No sólo el establecimiento del concepto de seguridad cooperativa en el marco interamericano supone un instrumento más efectivo para enfrentar nuevas amenazas, riesgos y desafíos, sino que también, como expresa en el Capítulo IIII, “Los problemas de seguridad convencional en la región serán atendidos aplicando los mecanismos de seguridad cooperativa. Las amenazas serán enfrentadas por medio de políticas de coordinación y cooperación mutua, debiendo establecer la prioridad para enfrentarlas, mediante el enfoque multidimensional”. Venezuela merece un capítulo aparte, ya que transita por un proceso político que en la actualidad no tiene parangón en la región, pues ha modificado radicalmente las tradicionales concepciones nacionales acerca de estas cuestiones. Entre ellos destacan el discurso de confrontación con Estados Unidos y el presupuesto de la guerra asimétrica, la inclusión de los militares en los asuntos civiles y el planteo de integración fuerza armada-sociedad civil, por sólo mencionar algunos ejemplos.63 No posee Libro Blanco, así como tampoco se debate la necesidad de su elaboración. El documento a partir del cual pueden extraerse las percepciones oficiales acerca de estos procesos es el llamado Pensamiento Militar Venezolano (2005), dirigido principalmente a las FAN, sus cuadros profesionales, y a la población en general, con énfasis en los componentes de la reserva. Se hace explícita la percepción del rol de Venezuela en el actual contexto internacional y se considera que su papel en la integración regional es fundamental, sobre todo en función de su posición geoestratégica y de su poderío energético. Es importante reforzar esto último, por cuanto el gobierno concibe a la seguridad energética como una de sus prioridades, lo que se ha visto materializado en una serie importante de acuerdos. De 63 En este sentido, se recomienda consultar Jácome, 2006a y 2006b y Romero, 2006.

acuerdo con esto, el Mercosur y, en mayor medida, la Comunidad Sudamericana de Naciones tienen el potencial para convertir a la región en uno de los centros geoestratégicos del globo, lo que constituiría la base para accionar el balance de poder que conduciría al buscado “mundo multipolar”, obviamente en detrimento del unipolarismo estadounidense. Si bien se argumenta que debe prevalecer la cooperación Sur-Sur, no hay referencias a aspectos importantes de la seguridad cooperativa, tales como la transparencia presupuestaria, el control de armamentos o la homologación de gastos de defensa. Por el contrario, el énfasis está puesto en las Fuerzas Armadas, sobre todo para el mantenimiento de la paz y ante posibles desastres naturales en la región, así como en su participación en maniobras conjuntas con otros países. En este sentido, la Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional (LOFAN) contempla la participación de éstas con otras fuerzas militares de la región con fines de integración,64 aunque en este terreno no se han mostrado importantes avances, salvo con Bolivia y con Colombia, en materia de seguridad fronteriza. Otro aspecto de importancia es la propuesta de creación de un Colegio Suramericano de Defensa, con el fin de lograr la unificación de una nueva doctrina militar (Dieterich, 2005), por lo que se observa que Venezuela “(…) tiene una estrategia orientada hacia la modificación de los esquemas existentes con la finalidad de adelantar su perspectiva bolivariana” (Jácome, 2006:16). Seguramente será en el mediano plazo cuando podrán verse qué implicaciones tendrán estas concepciones en el marco del Mercosur, ahora que Venezuela ha ingresado como miembro pleno. 64 República Bolivariana de Venezuela. Ley Orgánica de la Fuerza Armada Nacional, Caracas, 6 de septiembre de 2005, Gaceta Oficial Nº 38.280 del 26 de septiembre de 2005. Art. 3: Funciones de la Fuerza Armada Nacional, num.4: “Participar en alianzas o coaliciones con las Fuerzas Armadas de los países latinoamericanos y caribeños para los fines de la integración dentro de las condiciones que se establezcan en los tratados, convenios y acuerdos correspondientes, previa aprobación de la Asamblea Nacional”. También se hace mención en el Art. 5. Tradición de la Fuerza Armada Nacional.

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Como se ha observado, existe en la región una tendencia favorable a la apertura y transparencia de las políticas de defensa y la existencia de consenso en las percepciones oficiales acerca de la necesidad de cooperación y coordinación mutua. En Argentina, Chile, Brasil, Uruguay, Perú y Ecuador, se coincide en la importancia de los procesos de integración regional en materia de seguridad, como elementos de estabilidad estratégica, para la prevención de los conflictos y como la forma más idónea de combatir las amenazas transnacionales. Por el contrario, los casos que divergen de la norma responden a realidades particulares y específicas: Colombia, por las características de su conflicto interno y el rol de Estados Unidos; Venezuela, en función de las nuevas concepciones de seguridad y de relaciones civiles-militares producto del proceso político por el que transita; y Bolivia y Paraguay por la ausencia de institucionalización de los asuntos de defensa. B) La arquitectura subregional: Mercosur y CAN El Mercosur adquiere especial importancia en materia de seguridad por ser un sistema que protege la autonomía nacional de sus participantes, en el marco de los efectos desnacionalizantes provocados por el proceso de globalización. Por un lado, proporciona a sus miembros un poder de negociación internacional que ninguno de los países que lo integran podría tener aisladamente. Por otro lado, ayuda a preservar los márgenes de autonomía internacional que tienen sus participantes. Tanto es así que, en opinión de algunos especialistas La cooperación bilateral en el ámbito de la seguridad exterior entre los países de la subregión ha sido parte constitutiva del Mercosur desde los inicios del proceso de integración. Más aún, la cooperación en materia de seguridad fue entendida como un requisito sine qua non para la consolidación democrática por los go90

biernos democráticos de Argentina desde 1985, y de Brasil desde 1988, y explican tanto el acercamiento Argentino- Brasileño de fines de los 80, como el cambio en la postura argentina que permitió la firma del Tratado de Paz y Amistad en 1984. No obstante, una vez que Argentina y Brasil iniciaron las transformaciones económicas durante los años 90, y que Chile redefinió su política hacia el proceso de integración a partir de los 90 y se asoció al MERCOSUR, la cooperación en el ámbito de la seguridad adquirió un valor adicional, cual ha sido el de dar un marco de seguridad apropiado y coherente con la integración o asociación económica” (Robledo Hoecker y Rojas Aravena, 2002:11). En el plano político vinculado a la seguridad, el Mercosur ha logrado dotarse de dos instrumentos valiosos. Por una parte, el Compromiso Democrático, suscrito en Salta, Argentina, en 1996, a través del cual los países miembros se comprometieron a garantizar la plena vigencia de las instituciones democráticas como requisito para la cooperación así como el establecimiento de mecanismos de consulta en caso de alteración al orden democrático. El segundo logro lo constituye la Declaración del Mercosur –Bolivia y Chile, como Zona de Paz−, en la que se reafirman los propósitos de paz y los principios establecidos en las Cartas de la OEA y de las Naciones Unidas. Además de ratificar su apoyo a las Conferencias sobre Medidas de Fomento de Confianza y sus recomendaciones, los países miembros declararon al Mercosur como zona libre de armas terrestres antipersonales. De igual manera, reafirmaron su compromiso para transferir información al Registro de Armadas Convencionales de las Naciones Unidas y establecer una metodología uniforme para informar sobre el gasto militar, con miras al aumento de transparencia. Estas declaraciones constituyen, de modo implícito, mecanismos asociativos que tienden

a fortalecer la integración y otorgar umbrales de confianza mutua dirigidos a prevenir riesgos o a neutralizar amenazas contra el statu quo. Pese a que el Mercosur no dispone de mecanismos explícitos de prevención de conflictos, las Declaraciones tienden a construir una plataforma en este sentido. Las bases de esta evolución sustantiva se encuentran en las políticas bilaterales diseñadas para desescalar la tradicional relación conflictiva que durante décadas caracterizó las relaciones entre Argentina, Brasil y Chile y a las que se ha hecho referencia previa. La alianza entre Brasil y Argentina ha tenido “(…) una eficacia irrefutable en relación a sus vecinos, funcionando como núcleo gravitacional, atrayendo uno a uno los demás países a integrarse en esa cooperación para poder resolver disuasivamente, por la negociación, los problemas específicos de los sudamericanos que amenazan o puedan amenazar la paz y tranquilidad en esta parte del continente, sin la intervención de potencias extrarregionales.” (Saint-Pierre, 2003: 20) Dentro de esta tónica, las Declaraciones de las Cumbres Presidenciales del Mercosur resaltan la relación entre la democracia y el proceso de integración. De esta manera, se pronunciaron los Presidentes en la Cumbre de Las Leñas, junio de 1992. Con posterioridad, la Declaración Presidencial sobre Compromiso Democrático, firmada en San Luis, Argentina, el 26 de junio de 1996, reafirmó que la plena vigencia de las instituciones democráticas es condición indispensable para la existencia y desarrollo del Mercosur. Por último, la relación entre el régimen democrático y la pertenencia a un proceso de integración se consolidó con el Protocolo de Ushuaia del año 1998, en que se establece sanciones al Estado que se aparte de los principios democráticos. Estos desarrollos, antecedidos por el proceso de cooperación argentino-brasileño-uruguayo que se inició con las transiciones democráticas de mediados de los ochenta, posibilitaron distintas resoluciones regionales –como en el caso de la situación institucional

que vivió Paraguay en 1996−65 y forjaron las bases de la Carta Democrática Interamericana, aprobada en el 2001 (Bizzozzero, 2002). Sin embargo, no existen mecanismos de participación de la sociedad civil en los temas referidos a seguridad. Los temas regionales más sustanciales, no referidos al proceso de integración del esquema, son llevados a la agenda del Grupo Río.66 Como señala un informe del año 2003 (Soriano y Mackay, 2003: 6), el Mercosur, como mecanismo de seguridad, se ha concentrado en temas de contraterrorismo, control de fronteras y cooperación en información e inteligencia a través de un Grupo de Trabajo constituido al efecto. Menos desarrollada se encuentra el área de cooperación entre fuerzas militares y de defensa, que se desenvuelve más en un marco informal de intercambios y comunicaciones. También debe destacarse que en 1999 se hizo efectivo el Plan General sobre Cooperación y Asistencia Recíproca en materia de Seguridad Regional en el Mercosur, en cuyo capítulo central se encuentran las áreas donde las Partes deben cooperar −tráfico de drogas, tráfico de personas, crimen organizado, contrabando, robo de vehículos, criminalidad económico-financiera y terrorismo, así como criminalidad de tipo ambiental. Sin embargo, la agenda de cooperación subregional mantiene pendiente la resolución de problemas fronterizos, una ampliación de los convenios bilaterales de seguridad, la cooperación militar para el entrenamiento, interoperatividad a nivel subregional en la prevención de conflictos transnacionales y en la transformación y modernización de la Defensa. 65 Sobre este particular véase Organización de Estados Americanos. “La crisis institucional del 22 al 24 de abril en Paraguay, desde la perspectiva del Gobierno, la sociedad civil y la comunidad internacional”, Foro Democrático, septiembre 1996, en: www.upd.oas.org/lab/Documents/publications/ paraguay_crisis/paraguay_crisis_spa.pdf 66 El Grupo de Río es el Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política de América Latina y el Caribe, creado el 18 de diciembre de 1986, por la Declaración de Río de Janeiro. Reemplaza al Grupo Contadora (México, Colombia, Venezuela y Panamá) y al Grupo de Apoyo a Contadora (Argentina, Uruguay, Brasil y Perú), como instancia multilateral a partir de la cual se promovió conjuntamente la paz en Centroamérica en los años 80.

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En lo que respecta a la CAN, la plataforma económica subregional ha servido de base para importantes avances en materia de seguridad. El primer elemento de relevancia es el llamado  Compromiso Andino de Paz, Seguridad y Cooperación,67 el cual contiene 14 compromisos específicos en el área de seguridad, aunque debe aclararse que no ha tenido mayor vigencia o seguimiento, a la par que no contempla mecanismos de participación de la sociedad civil. La Carta Andina para la Paz y la Seguridad, Limitación y Control de Gastos Destinados a la Defensa Externa del 2002,68 el Sistema de Cooperación de Seguridad del 2003, la Declaración de Zona de Paz Andina y los Lineamientos para una Política de Seguridad Común Andina del 2004, son los instrumentos de cooperación subregional que más resaltan. La primera dejó conformado un Grupo de Alto Nivel de Seguridad y Fomento de la Confianza, con el fin de posibilitar el establecimiento de una Política Común de Seguridad Andina. En este sentido, el XIV Consejo Presidencial Andino decidió en 2003 solicitar a los cancilleres andinos la elaboración de una propuesta sobre lineamientos de Política de Seguridad Común Andina que desarrolle los parámetros del Compromiso de Lima. Esta propuesta debe contemplar, entre otros, “planes de acción concretos en materia de lucha contra el terrorismo y la corrupción, con 67 Producto de la Declaración de Galápagos, del 18 de diciembre de 1989, los países andinos se comprometieron a establecer o perfeccionar Medidas de Fomento de la Confianza encaminadas al establecimiento de procedimientos prácticos, incluidas consultas bilaterales inmediatas, para evitar o superar incidentes fronterizos, al intercambio de informaciones y a encuentros regulares entre las respectivas Fuerzas Armadas; a la coordinación de las políticas en la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico; a establecer estrategias conjuntas y a la cooperación de las Fuerzas Armadas en proyectos de desarrollo de interés común; asimismo acuerdan impulsar los programas para la sustitución de cultivos ilícitos de coca en la subregión en el marco de políticas integrales de desarrollo rural, para cuyo efecto deciden concertar permanentemente las gestiones que sean necesarias a fin de obtener la cooperación financiera internacional que requiera este esfuerzo. Ver: www. comunidadandina.org/documentos/dec_int/CG_anexo2.htm 68 El Compromiso de Lima - Carta Andina para la Paz y la Seguridad: se fundamenta en 11 principios, de los cuales cabe destacar el Estado de Derecho y la democracia, los derechos humanos, el Derecho Internacional Humanitario, la abstención del uso de la fuerza para solucionar los conflictos, la solución pacífica de las controversias, el respeto de la integridad territorial de los países miembros y la no intervención en los asuntos internos.

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base en los trabajos que adelante el Grupo de Alto Nivel en materia de Seguridad y Fomento de la Confianza” (“Declaración de Quirama”, 2003). De igual forma, así como su contenido señala la necesidad de promover la creación de una zona de paz en la región andina –que se materializaría posteriormente, en 2004−, sus capítulos privilegian los temas del terrorismo, del control de armamentos y de los presupuestos militares y la implementación de medidas de confianza mutua. Sin embargo, valga la crítica de Jácome, acerca de que …a pesar de que la Carta se fundamenta en una perspectiva de seguridad democrática, ninguna de sus partes se refiere específicamente a la seguridad ciudadana, al fortalecimiento de la democracia como tampoco al desarrollo y la integración. (…) Adicionalmente, los principales actores continúan siendo los gobiernos y los militares, haciéndose caso omiso de la inclusión de espacios que permitan la participación de actores no estatales aunque sea en forma consultiva (Jácome, 2001: 44). Es importante mencionar también la Decisión 587 del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores,69 con el fin de determinar los lineamientos de la Política de Seguridad Externa Común Andina (PSECA), en la que se establecen los objetivos para enfrentar de manera cooperativa y coordinada las amenazas a la seguridad en la CAN, desarrollar y consolidar la Zona de Paz Andina y prevenir y combatir las nuevas amenazas. Por un lado, en esta Decisión se estableció que la seguridad es entendida como la situación en la que el Estado y la sociedad se encuentren protegidos frente a amenazas o riesgos susceptibles de afectar el desarrollo integral y el bienestar de sus ciudadanos, así como el libre ejercicio de sus derechos y libertades en un contexto de plena vigencia democrática. De esta forma, la seguridad es un concepto de carácter multidimensional que abarca asuntos de índole política, económica, social y cultural y se ve 69 Quito, 10 de julio de 2004.

reflejada en políticas de ámbitos tan diversos como el fortalecimiento de la institucionalidad democrática y el Estado de Derecho, la defensa, la salud, el ambiente, la economía, el desarrollo económico y la prevención de desastres naturales, entre otros (Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, 2004). Un buen ejemplo en este sentido ha sido el acuerdo entre los Ministros de Defensa Andino-Amazónicos70 en el que se acuerda explorar conjuntamente las formas de enfrentar las actuales y nuevas amenazas multidimensionales que se ciernen sobre la región amazónica, e incrementar y profundizar la cooperación en el ámbito de la defensa, mediante la realización de actividades que permitan mejorar las condiciones de seguridad en las zonas de frontera. En su texto se establecieron seis objetivos principales; cuatro de ellos referidos específicamente a la situación interna de la región y los restantes, a la relación entre la región andina y su entorno. Entre los primeros, se encuentran: 1) la necesidad de fomentar la cooperación y coordinación entre los países de la CAN para enfrentar amenazas a la seguridad; 2) la creación y desarrollo de una Zona de Paz Andina; 3) la coordinación de esfuerzos para prevenir, combatir y erradicar nuevas amenazas a la seguridad; y 4) la promoción del desarrollo económico y el bienestar social. En cuanto a las relaciones con el exterior, se establece la necesidad de contribuir, en el marco de un Espacio Sudamericano de Integración, al desarrollo de una Zona de Paz y Cooperación Sudamericana y promover la participación de los países andinos en las definiciones y en los mecanismos de seguridad colectiva, hemisférica y mundial. Como instrumentos operativos para su implementación destacan la Política Exterior Común, el Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas Ilícitas y Delitos Conexos71 y sus programas respectivos; el Plan Andino de Prevención, Combate y Erradicación del Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y 70 Lima, 3 de septiembre de 2004. 71 Decisión 505.

Ligeras; la Agenda Coordinada de Acción y Plan Operativo;72 la Cooperación Aduanera, especialmente en relación a los aspectos sobre seguridad y defensa; el Plan Andino de Lucha contra el Terrorismo; los marcos andinos sobre cooperación legal, policial y judicial; y el Marco Andino para la Solución Pacífica de Controversias y para el Desarrollo y Aplicación de Medidas de Fomento de la Confianza y de la Seguridad. Finalmente, en julio de 2004, con la Declaración de San Francisco de Quito, durante el XV Consejo Presidencial Andino, se concretó el establecimiento de la Zona de Paz Andina y se aprobaron los lineamientos de la PSECA, al mismo tiempo que se reconoció la “importancia de analizar el papel que puede desempeñar la región en la búsqueda de la paz y la seguridad en el escenario internacional emergente” (“Declaración de San Francisco de Quito”, 2004). En términos comparativos, instrumentos comunitarios en materia de seguridad como la Declaración de Ushuaia del Mercosur y la Declaración de Galápagos de la CAN poseen apreciables coincidencias (Wagner Tizón, 2000). La primera declara el establecimiento de una Zona de Paz en Mercosur, Bolivia y Chile, a la vez que establece lineamientos referidos al fortalecimiento de los mecanismos de consulta y cooperación existentes y promueve su progresiva articulación; propugna el avance en el ámbito de las Medidas de Fomento de la Confianza y la ampliación y sistematización de la información que se provee al Registro de Armas Convencionales de Naciones Unidas, junto con el desarrollo de una metodología uniforme para la información, con el objeto de aumentar la transparencia y la confianza. En cuanto a la Declaración de Galápagos, sus objetivos también enfatizan los aspectos referidos al fomento de la confianza, al intercambio de información, a los encuentros regulares entre Fuerzas Armadas y a la coordinación de políticas para la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico. De esta manera, ambos instrumentos proporcionan 72 Decisión 552.

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una base para concretar el objetivo señalado en la Reunión de Presidentes de América del Sur del año 2000, de establecer una Zona Sudamericana de Paz. En el párrafo 5 del Comunicado de Brasilia se menciona que “la paz, la democracia y la integración constituyen elementos indispensables para garantizar el desarrollo y la seguridad en la región”; los presidentes “(…) acordaron crear una Zona de Paz sudamericana”, agregando que: “Los presidentes estimularán igualmente la profundización del diálogo sobre seguridad en América de Sur, teniendo en cuenta los aspectos humano, económico y social”. De esta manera, en principio puede señalarse que tanto el Mercosur como la CAN son ejemplos que muestran la propensión a combinar armoniosamente procesos de integración, seguridad, certidumbre política y una tendencia cada vez mayor a la resolución pacífica de conflictos (Gómez Arzamendia, 2003). Dentro de este optimismo, en el marco de la CAN ha empezado a gestarse una noción de seguridad cooperativa que privilegia como estrategia la búsqueda de estabilidad y desarrollo, al mismo tiempo que limita el uso de instrumentos militares. En palabras de la actual presidente de Chile, (…) algo similar está ocurriendo en la cooperación regional respecto de las nuevas amenazas, debido a que, a pesar de la existencia de un foco importante de conflicto interno como es el de Colombia, los países han sido capaces de incrementar sustantivamente las áreas y la calidad de cooperación regional orientada a encarar estos problemas, que afectan a los países de manera e intensidades diversas, produciendo también respuestas que, si bien coinciden en su voluntad de cooperar, varían de acuerdo a las realidades específicas tanto nacionales como subregionales (Bachelet Jeria, 2003:19). Para el caso de Mercosur, Fontana (2001, 33) va más allá, expresando que 94

(…) avanza paso a paso hacia la constitución de una comunidad de seguridad73. Esto supone no sólo la vigencia de una situación de paz y cooperación, sino también la plena certidumbre acerca de que el uso de la fuerza no constituye más un instrumento que los Estados eventualmente emplean, o consideran posible emplear, en sus relaciones recíprocas. Más aún, implica una comunidad de intereses y valores que, a través de una secuencia de interacciones, conduce a la construcción de un creciente sentido de identidad común o compartida. 2. Los obstáculos a la integración en materia de seguridad La actualidad regional presenta un panorama sumamente complejo respecto de aquellas cuestiones que pueden señalarse como obstáculos al desarrollo y a la consolidación de los procesos de seguridad cooperativa en la región. La armonización de políticas en este sentido encuentra sus mayores impedimentos en la fragilidad institucional y en la diferencia de escenarios existentes entre el Cono Sur y la región andina, por el tipo de amenazas y por la diferenciación existente entre asuntos de seguridad y de defensa, incluyendo el rol de las Fuerzas Armadas. En el Cono Sur, destaca el efecto positivo que conlleva la relación entre Argentina, Brasil y Chile: La Argentina, Brasil y Chile han desarrollado condiciones suficientes para avanzar hacia la coordinación de sus políticas de seguridad en términos sustantivos. Sus vínculos recíprocos han sido redefinidos en términos congruentes con los valores democráticos y objetivos compartidos de paz y seguridad. Los tres países han avanzado hacia el propósito común de contribuir a la consolidación de la paz y la democracia en el hemisferio, y han dado muestras 73 En negrita en el original

de su voluntad de manejar en forma transparente los respectivos presupuestos de Defensa y las compras de armamento. Estos logros evidencian que existen condiciones para que nuestros países se planteen el diseño conjunto de políticas de seguridad en los campos subregional, hemisférico y global (Fontana, 2001). Flemes (2003), por su parte, destaca cómo los acuerdos de seguridad entre los países del Mercosur han simplificado la cooperación transnacional de las fuerzas de seguridad de la subregión, en lo que respecta al trato debido a las nuevas amenazas. Sin embargo, a su vez, llama la atención respecto de la resistencia de algunos actores individuales que podrían retrasar el surgimiento de una comunidad de seguridad pluralista en el Sur de América Latina (Flemes, 2004). Robledo Hoecker y Rojas Aravena (2002) identifican numerosas áreas y niveles en los cuales las relaciones cooperativas de seguridad y defensa pueden ser profundizadas para consolidar las relaciones de asociación, toda vez que existe mayor coordinación intergubernamental en políticas exteriores, de seguridad y defensa, nacionales y subregionales. Por su parte, Donadío (2000) tiene una visión crítica, señalando que la seguridad subregional ha avanzado más como producto de las circunstancias externas e internas que guiaron el proceso, que como fruto de la voluntad política de los Estados. Por tanto, en opinión de esta última analista los países del Cono Sur deberían asumir la defensa como una cuestión de Estado, con una visión política de largo plazo, de manera que lo que “(…) permitiría avances ciertos sería la elección de lo subregional, más lo institucional, más la defensa”; 74 a fin de “(…) construir con una mirada puesta en la ampliación de los acuerdos, sumando nuevos asociados –actualmente el caso de Venezuela−, parece ser la opción más aconsejable en el marco del Cono Sur.” (Donadío, 2004: 11) 74 En negrita en el original.

En relación a los países andinos, Bonilla (2002) señala que éstos han sido incapaces de establecer un espacio para la seguridad cooperativa por lo que los problemas de defensa y seguridad se tratan en forma bilateral. No se han cumplido todavía los objetivos de cooperación trazados. En la práctica, no se han establecido sistemas efectivos de confianza mutua, especialmente si los comparamos con los de los países del Cono Sur. Existe escasa cooperación militar, la cual se efectúa básicamente en el área de inteligencia, que ha demostrado incapacidad para frenar el narcotráfico en el ámbito subregional. De esta manera, en opinión de Bonilla (2002a: 154) El sistema de integración andino no aparece por el momento como un instrumento viable y con posibilidades de procesar los conflictos transnacionales de la región. No sólo porque los niveles de interdependencia económica se han deteriorado en los últimos años, y que como antecedente exista el hecho de que no se hayan podido solventar los problemas arancelarios más simples de cualquier sistema de integración, sino porque políticamente la diversidad de problemas, la falta de recursos, y la diferenciación entre los intereses nacionales de seguridad de esos países, lo han vuelto imposible de funcionar, y traspasa la retórica de la CAN por desarrollar instrumentos punitivos o sistemas de obligaciones controladas que permitan conductas comunes. Desde esta perspectiva, la gran fragilidad de la CAN para actuar frente a los problemas que se generan en su región es evidente y no se ha logrado diseñar estrategias y políticas para abordarlos. Esta imposibilidad se debe a una serie de cuestiones que fracturan a sus miembros. Entre éstas, se considera la ausencia de consensos (Ardila, 2003, citado en Jácome, 2006a: 82), sobre todo en torno del debate sobre el Plan Colombia75 y sus 75 El Plan Colombia es un controvertido proyecto que fue concebido en 1999 con el propósito general de disminuir el tráfico de drogas y resolver el conflicto armado que vive Colombia, por medio de la asistencia de Estados Unidos.

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implicancias en la región, la adopción de la agenda de seguridad de EEUU “(…) y otras diferencias significativas en torno de las concepciones de democracia y de integración política, las cuales se han profundizado en los últimos años” (Jácome, 2006a: 82-83). Desde el punto de vista de los problemas de seguridad más apremiantes en la región, éstos son predominantemente de orden nacional. Incluyen una inestabilidad política aguda, producto de tensiones sociales, y el debilitamiento de las instituciones del Estado a causa del efecto acumulativo del tráfico de drogas, la pobreza, el desempleo, la migración, el deterioro ambiental y los efectos del conflicto interno colombiano. La principal percepción de amenaza en la región lo constituye, sin embargo, el factor transnacional, o sea las amenazas que afectan simultáneamente a más de un Estado y que no pueden ser resueltas dentro de las fronteras nacionales. Además, ellas provienen de actores y agentes que no representan a gobiernos ni Estados. Las tensiones intraestatales y las fracturas societales facilitan el terreno para que distintos actores no estatales, en especial el crimen organizado con vínculos transnacionales, pongan en cuestión el monopolio legítimo de la fuerza del Estado. El tráfico de armas livianas es quizá uno de los factores que más ha contribuido al incremento de la violencia social en la región. Como señala Bodemer (2003, 125) (…) mientras que los problemas bélicos entre los países latinoamericanos han ido desapareciendo, al igual que la imagen del enemigo externo durante la Guerra Fría, el fenómeno de la inseguridad ciudadana ha contagiado a toda la región y representa hoy la más seria amenaza para el orden democrático, en tanto el número anual de víctimas de la violencia armada supera en algunos casos las bajas de los conflictos inter-estatales clásicos.76 76 El autor agrega: “De acuerdo con un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), 140.000 personas son asesinadas cada año y una de cada tres familias latinoamericanas es víctima de una agresión criminal. Según el Banco Mundial, 34 de cada 1.000 ciudadanos latinoamericanos están afectados

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Los países sudamericanos tienen otra importante característica en común: pueden considerarse Estados hipertrofiados, naciones con “cabezas enormes en cuerpos raquíticos”, ya que se combina una dicotomía caracterizada por grandes ciudades donde se concentra la población –con sus siempre crecientes niveles de marginalidad, exclusión y violencia− con extensas áreas de territorio prácticamente despobladas, o “zonas marrones”, al decir de O´Donnell (1992), donde el Estado no ejerce el monopolio legítimo de la violencia. Las guerras civiles y la violencia intraestatal involucran a una compleja mezcla de mercenarios y exiliados, refugiados y desplazados, flujos de armas y recursos ilícitos, crimen y corporaciones organizadas. Dentro de este proceso, el Estado se ha tornado frecuentemente incapaz de satisfacer las expectativas ciudadanas en lo referente a sus funciones tradicionales. Tal ha sido el caso de Paraguay, Venezuela, Colombia y algunas ciudades de Brasil. En numerosos casos, el Estado ya no monopoliza el uso de la violencia y, en ciertas ocasiones, se transforma en el mayor transgresor, representando una fuente de inseguridad para la sociedad. Como señala Rojas Aravena (2002: 9), “en el caso latinoamericano, las vulnerabilidades principales provienen de la crisis de gobernabilidad que afecta a la región, la cual dificulta la promoción de la seguridad humana y, por el contrario, establece oportunidades para una alta inseguridad que se traduce en temor frente a la violencia y temor frente a las amplias necesidades insatisfechas” En la mayoría de los países de la región se presenta un aumento espectacular de la violencia y de la inseguridad pública, que se concentra en primer lugar en las grandes aglomeraciones poblacionales. Este aumento de la criminalidad coloca a la región entre las más violentas del mundo, junto a países que presentan tasas de homicidios que triplican el promedio mundial (Dammert y Paulsen, por actos de violencia, siendo Colombia el país con el más alto índice de inseguridad ciudadana”.

2005:13-16) −Colombia, por ejemplo. La situación presenta importantes variaciones en la región que deben ser resaltadas. En primer lugar, países como Chile y Uruguay evidencian las mismas tendencias pero con magnitudes inferiores al resto de América Latina. En el otro polo de la distribución, se presenta el área andina con altos niveles de violencia vinculada con el narcotráfico, presencia de enfrentamientos internos y criminalidad organizada, en general. De igual forma, países considerados seguros hasta inicios de la década han mostrado un incremento sostenido de los delitos. Un caso particular es el registrado en Argentina desde inicios de los años 90, cuando la criminalidad creció de forma sostenida y se convirtió en uno de los principales problemas del país. Colombia es el país más inestable no sólo de esta región, sino del hemisferio, debido fundamentalmente a la raigambre social del narcotráfico, la consolidación de las guerrillas, del paramilitarismo y la combinación de Estado colapsado77 con crisis de carácter humanitario.78 Como parte de la política estadounidense en esta región, el Plan Colombia y su potencial efecto derrame sobre los países vecinos es observado con preocupación, sobre todo en vista del desbalance militar que provoca al nivel regional. De esta manera, en la región andina, las nuevas amenazas a la seguridad se caracterizan por ser complejos problemas sociales de orden transnacional y no, amenazas interestatales. El narcotráfico ha afectado sobre todo a los países andinos, mientras que Estados Unidos ha convertido a ese problema en el eje de su seguridad en el hemisferio, bajo un tratamiento de prohibición de las drogas. 77 Por Estado colapsado (o Estado fallido) se entiende a los Estados sin capacidad para potenciar el imperio de la ley, donde se pierde el monopolio legítimo de la fuerza y con ello la erosión de las capacidades es creciente, así como el desarrollo de “espacios sin ley” (Rojas Aravena, 2002: 66-67). 78 Entendida como “aquel fenómeno en el que convergen distintas formas de sufrimiento humano, vinculadas a factores económicos, sociales, demográficos, medioambientales, militares o políticos (…) suelen darse en contextos de pobreza, fragilidad del Estado y escasez alimentaria en los que (…) un conflicto armado genera la aparición de una crisis alimentaria, enfermedades, desplazamientos forzados y una movilización de recursos internacionales en términos de ayuda.” (Escuela de Cultura de Paz, 2003: 43).

Lo que aquí puede observarse como principal característica común a los países sudamericanos es que En muchos países, ni las fuerzas de seguridad ni el aparato estatal – cada vez más débil- están en condiciones de hacer frente a la violencia, que casi siempre es una válvula de escape a la extendida pobreza en la región. En este sentido, el nuevo panorama de inseguridad latinoamericana, particularmente visible en la región andina, está estrechamente vinculado con la falta de estrategias de desarrollo por parte de los gobiernos. El auge de la inseguridad ciudadana se debe en gran parte a la distribución extremamente desigual de los ingresos y sus altos costes sociales” (Bodemer, 2003: 12). El reconocimiento y consenso acerca de la multidimensionalidad del concepto de seguridad en la región (“Declaración de Seguridad de las Américas”, 2003)79 ha generado una nueva disyuntiva. Si bien es importante señalar que el avance en esta definición compartida implica el reconocimiento de que los problemas de seguridad son comunes y, por lo tanto, requieren de respuestas cooperativas, algunos especialistas alertan con respecto a que las definiciones amplias de seguridad en América Latina pueden conducir a la “securitización” de los problemas del continente y a la militarización de las respuestas, reproduciendo así una tendencia histórica a extender el campo de acción de los militares, lo que, a su vez, conduce a su desprofesionalización y politización (Jácome, 2006a: 72-77). Esto se debe a que ocurre en un contexto donde la pobreza, el narcotráfico, el terrorismo y el crimen organizado han distorsionado la diferenciación entre seguridad y defensa. Todo ello ha generado un debate acerca de los nuevos roles de 79 Se reconoce que las amenazas, preocupaciones y desafíos a la seguridad en el Hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y que el concepto y enfoque tradicional debe ampliarse para abarcar amenazas nuevas, no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales. Véase documento en www. oas.org/documents/spa/DeclaracionSecurity_102803.asp

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las Fuerzas Armadas y de seguridad, que en muchos casos incrementan sus tradicionales misiones de defensa, dependiendo de la legislación interna de los países y del grado de afectación de estas amenazas, en contextos en los cuales no se han terminado de resolver las relaciones cívico-militares conflictivas.  Puede observarse en los países sudamericanos la existencia de una suerte de estímulo favorable entre las instituciones militares de la región que las induce a repensar y, en muchos casos, a actuar de manera creciente en actividades vinculadas con la cooperación, pero también con la seguridad, por lo cual la participación militar en asuntos de orden público enfrenta fuertes discusiones domésticas. Esto guarda relación con el tipo de relaciones cívico-militares, tanto históricas como actuales, lo que su vez provoca divisiones en la opinión pública. En todo caso, la preocupante situación de inseguridad ciudadana ha puesto en entredicho los límites de actuación tanto de las fuerzas militares como de seguridad, a la vez que, en un número importante de países todavía se aguarda por la redefinición de los roles y las competencias de las mismas. En palabras de Hirst (2003: 99-100), este proceso ha abierto la caja de Pandora en las relaciones cívico-militares en torno de temas muy sensibles como la inteligencia y las actividades policiales en la lucha contra el terrorismo y el narcotráfico. En democracias frágiles, los mecanismos eficientes para evitar los abusos y clarificar las borrosas fronteras entre políticas represivas legítimas e ilegítimas serán cruciales. La protección de los derechos humanos se verá inevitablemente afectada por tales tendencias y la securitización de las instituciones democráticas (…) aparte de representar un proceso contaminado de contradicciones podrían conducir a una mayor fragilidad republicana. En torno de estas cuestiones se observa una gran diferencia entre la región andina y 98

el Cono Sur −mientras que la mayoría de los gobiernos andinos considera a las Fuerzas Armadas como responsables del combate contra el tráfico de drogas, en el Cono Sur los gobiernos insisten en que los militares deben ser preservados de ese tipo de tareas, que principalmente son responsabilidad de las fuerzas policiales locales (Hirst, 2003: 8586). Por otro lado, las políticas de defensa y de seguridad en el Cono Sur han profundizado sus compromisos con el resguardo de las instituciones democráticas, de acuerdo con la finalización de las hipótesis de conflicto con países vecinos. De esta manera, en la región existen hipótesis de conflictos interestatales frente a concepciones que privilegian el papel de las Fuerzas Armadas en misiones de paz y humanitarias con la participación de actores militares y civiles,80 coexistiendo políticas de defensa basadas en concepciones tradicionales81 con otras modernas. No debe descuidarse tampoco otro indicador de importancia, como el gasto en defensa en la región. Mientras Argentina ha sido el país que más ha limitado el presupuesto de defensa, en el extremo opuesto se sitúa Colombia, que ha doblado su personal militar en los últimos quince años. También es importante mencionar el caso de Venezuela que, aunque no enfrenta una guerra civil como su vecino, ha incrementado su personal en más de 60% (“Balance militar de América del Sur”, 2004). Chile ha disminuido su gasto militar en términos absolutos, pero lidera el ranking de gasto si éste es medido per cápita. Brasil, que ha aumentado el gasto de defensa, todavía lo tiene relativamente bajo si se lo compara con países como Venezuela, 80 Mientras Chile valora el mantenimiento de una estructura militar moderna, Uruguay y Argentina han adherido a premisas posmodernas basadas en fuerzas armadas más reducidas, más profesionales y voluntarias, localizadas en operaciones humanitarias y de mantenimiento de la paz. Sin embargo, Hirst (2003, 91) señala que en el caso argentino, estas orientaciones están sufriendo alteraciones con el actual gobierno, que vinculó el proceso de cambio de los mandos de las Fuerzas Armadas con la reintroducción de políticas de defensa basadas en conceptos territorialistas y en la revalorización de una base industrial de producción para la defensa. Brasil ha tratado de combinar ambos tipos de orientaciones en la redefinición de sus políticas. 81 Por ejemplo, en los casos de Colombia y Venezuela se alienta el rol preponderante de los militares en la vida institucional.

Perú, Chile y Ecuador. Sin embargo, Brasil ha sido el país de la región que, aparte de Colombia, más ha expandido sus adquisiciones militares en años recientes. Para 2005, (…) los países que dedicaron un mayor porcentaje del PIB a los gastos militares fueron Ecuador (3,67%), Chile (3,54) y Colombia (3,28). Un segundo grupo estaría integrado por Bolivia (2,18%), Brasil (1,84%) y Venezuela (1,66%). El gasto, medido en términos absolutos, muestra una realidad algo distinta. Brasil es el que más gasta (11.000 millones de dólares), seguido de Chile (3.300 mil millones), Colombia (3.100 millones) y Venezuela (1.800 millones). La tendencia decreciente del gasto militar se rompió en 2005, con un crecimiento prácticamente generalizado de los presupuestos de defensa. Sin embargo, el incremento presupuestario en este rubro fue mucho más fuerte en algunos casos y mucho más moderado en otros, como Argentina. El caso más significativo ha sido el de Venezuela, con un aumento del 33% en 2006, superando los 2.000 millones (Malamud, 2006). Puede concluirse que, en el marco de serias limitantes estructurales para un control civil efectivo de las Fuerzas Armadas y de recurrentes crisis de gobernabilidad, que constituyen la característica central de los sistemas políticos de la región desde el advenimiento de la democracia,82 “las políticas de defensa de América del Sur han dado lugar a una realidad bizarra en la que las estructuras militares modernas coexisten con formas posmodernas de organización y doctrina. Tal dualidad ha contribuido a obstruir un proceso armonioso de regionalización en el tema de la seguridad” (Hirst, 2003, 85). 82 Crisis político institucionales (incluyen levantamiento o tensión militar, destitución-renuncia del presidente y golpes de Estado, a partir de la década de los noventa): Argentina (1990, 2001), Bolivia (2003, 2004), Brasil 1990, Ecuador (2000, 2003, 2005), Paraguay (1994, 1995, 1996, 1998, 1999 y 2000), Perú (1992, 1996 y 1999-2000) y Venezuela (1992, 1994 y 2002). Si bien Colombia se ha caracterizado por la estabilidad del sistema político, el Estado manifiesta de manera estructural la pérdida del monopolio legítimo de la violencia en vastas regiones del país.

3. Perspectivas para la construcción de una arquitectura de seguridad cooperativa de la Comunidad Sudamericana de Naciones La Comunidad Sudamericana de Naciones, a partir de la III Cumbre Sudamericana celebrada en el Cusco (diciembre de 2004), constituye un espacio ampliado de cooperación y concertación política y de promoción de la integración regional. Nacida en el marco de un proceso de cumbres, iniciado en 2000 con el objetivo de promover de manera gradual un área de libre comercio regional integrada por Mercosur, CAN, Chile, Guyana y Surinam, su basamento se encuentra en la idea de una identidad común y de la existencia de valores compartidos. Según la Declaración de Cusco, la CSN cuenta con tres pilares. El primero es la concertación de las políticas exteriores y la proyección internacional de Sudamérica, así como la consolidación de la democracia. El segundo lo constituye la integración económica, a partir de la convergencia entre la CAN y el Mercosur, mientras que en el tercero se encuentra la integración física, de la energía y de las telecomunicaciones. Todos estos aspectos tienen fuertes implicaciones en materia de seguridad, dada la perspectiva de la multidimensionalidad del concepto de seguridad. En este sentido, un antecedente fue la Declaración de los Presidentes de América del Sur,83 en la que se declaró a la región “Zona de Paz y Cooperación Sudamericana”.84  Hasta el momento la única declaración en materia de seguridad es la llamada Declaración de Bogotá (2006), producto de la Primera Reunión de Ministros de Defensa de la CSN. El documento expresa la necesidad de contemplar mecanismos que faciliten la cooperación para hacer frente a las amenazas transnacionales, los que deben incluir el intercambio de información e inteligencia, el intercambio de personal con fines académicos, la provisión de capacitación y entrena83 Aprobada en la Segunda Reunión de Presidentes de América del Sur, celebrada en Guayaquil (julio de 2002) 84 Reconocida por la Organización de Estados Americanos AG/ RES. 1969 (XXXIII-O/03), 10 de junio de 2003.

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miento, la realización de ejercicios militares combinados o conjuntos, el intercambio de experiencias, el intercambio de experiencias científicas y tecnológicas en materia de industria militar, y la realización de encuentros bilaterales y multilaterales entre miembros de los ministerios de defensa, órganos y fuerzas competentes. Resaltan los siguientes puntos: “1.- Que los países sudamericanos tienen una identidad propia y valores compartidos en materia de defensa y seguridad.”; “16.- El desarrollo de medidas de fomento de la confianza y la seguridad entre los Estados Sudamericanos ha contribuido a la estabilidad de la región. En este sentido expresan su compromiso para fortalecer estas medidas por medio de encuentros regulares entre Ministros de Defensa que se pueden establecer cada dos años. De igual manera, el intercambio de experiencias en materia de doctrinas y políticas de defensa, lo mismo que el intercambio de información e inteligencia, la realización de rondas de conversaciones entre los Altos Mandos Militares; el desarrollo de medidas para la solución pacífica de incidentes en las zonas de frontera y el intercambio de personal civil y militar para formación y capacitación.” y “17. Expresan su compromiso de promover acciones concretas, a través de los Ministerios de Defensa, que conduzcan a una mejora tangible en las capacidades de las Fuerzas Armadas de la Comunidad Sudamericana de Naciones, fundamentalmente a través del intercambio del conocimiento y la tecnología que los diferentes países han desarrollado individualmente y que, a su vez, los distinguen. Se debe avanzar en la elaboración de indicadores que nos permitan determinar las mejoras alcanzadas en estas materias. Las referencias a la necesidad de fortalecer la cooperación entre los Ministerios de Defensa, las Fuerzas Armadas y de seguridad, así como la consolidación de Sudamé100

rica como zona de paz y estabilidad, remiten a Medidas de Confianza Mutua de Primera y Segunda Generación, bases para la constitución de futuros mecanismos de seguridad cooperativa. Esto se ha resaltado también a lo largo del análisis de los Libros Blancos de Defensa, donde se hace explícita la importancia que en el actual contexto regional ha adquirido la cooperación en materia de seguridad subregional; aún en los casos en que no han avanzado en estas iniciativas de fomento de la transparencia también se encuentran referencias similares, de manera que, en principio, se corrobora la centralidad de estos aspectos en las percepciones que motivan definiciones de política de defensa en los Estados sudamericanos. En principio, puede argumentarse que, a pesar de las diferencias y la distinta magnitud de las dificultades específicas, este reconocimiento por parte de los actores estatales representa un primer paso para comprender los problemas que requieren de respuestas simultáneas en distintos planos (nacional, subregional y regional). Por tanto, una de las tareas más difíciles y apremiantes que enfrentan los responsables de la formulación de políticas en Sudamérica, es mejorar la coordinación de la política intraregional en materia de seguridad. En este sentido, la evolución en la construcción de confianza de los países del Cono Sur, como el Protocolo de Ushuaia, los acuerdos para la desnuclearización, el Grupo de Trabajo Permanente para la Lucha contra el Terrorismo, las Medidas de Confianza Mutua entre la que se encuentran los Libros Blancos de los Estados, la Homologación y Control de los Gastos de Defensa, pueden servir de modelo para otros países de la región. Los acuerdos para el intercambio militar operacional y de experiencias en Operaciones de Paz, actualmente les ha permitido a Brasil, Argentina y Chile, por ejemplo, conformar la expedición de la ONU, MINUSTAH, destacada para restablecer el orden en Haití. Estas también constituyen claras manifestaciones de aplicación de los nuevos enfoques de la

seguridad y de los avances en seguridad cooperativa. Por su parte, los Lineamientos de la Política de Seguridad Externa Común de la CAN y el Plan de Cooperación y Asistencia Recíproca para la Seguridad Regional en el Mercosur podrían constituirse en instrumentos de base para la materialización efectiva de una Zona de Paz Sudamericana. Dentro de Sudamérica existen diferencias entre las dos agendas de seguridad subregionales que, a partir de la conformación de la Comunidad Sudamericana de Naciones, tienden a expandir sus intereses comunes. El Mercosur todavía sobresale como la más exitosa iniciativa de integración regional SurSur, con importantes efectos de derrame en lo referente a cooperación en materia política y de seguridad (Hirst, 2003: 86). La diferencia entre los dos acuerdos subregionales ha estado subordinada tanto a factores geopolíticos como a razones políticas, en la medida en que la crónica inestabilidad, acompañada por la escalada de la violencia en la región andina,85 contrasta con la consolidación de la democracia dentro del Cono Sur. Escenarios de Estados frágiles, anárquicos o fracasados como Colombia y Venezuela enfrentan desafíos políticos diferentes de aquellos que atraviesan Chile, Uruguay, Argentina y Brasil, que han logrado mantener el vigor de la continuidad democrática en esta subregión (Hirst, 2003:87). A diferencia del Mercosur, los países andinos todavía muestran tendencias a estallidos fronterizos conflictivos que permanecen irresueltos y reducen la cooperación en seguridad; adicionalmente, nuevas tensiones han ido creciendo debido a la presencia de narcoguerrillas en la región andina. Pese a los avances democráticos en la región, el salto cualitativo de sus políticas exteriores y los procesos de reducción y control de las autonomías militares, todavía permanece latente en algunos casos, aunque con un bajo grado de intensidad, una memoria de conflicto a partir de la cual se interpretan las relaciones interestatales. Por otra parte, si bien las de85 Así como tampoco puede obviarse el papel jugado por Estados Unidos en la región.

mocracias comparten la coexistencia pacífica y la resolución negociada de los conflictos, no se ha hecho lo suficiente para reforzar mecanismos de prevención o manejo de crisis. La democratización todavía no ha logrado la consolidación de un nuevo clima de seguridad y confianza entre los Estados de la región (Vega y Espinoza Aguaida, 2006:168). Tampoco la región ha logrado sobreponerse a la falta de equidad y la proliferación de la exclusión social, problema que en algunos países orienta la agenda de seguridad hacia los asuntos internos. Esto se observa particularmente en los países andinos, donde se han manifestado graves procesos de crisis política y social que ponen en cuestión las de por si frágiles democracias locales, conformándose una suerte de caldo de cultivo propicio para situaciones de conflictos armados domésticos, con un fuerte predominio del narcotráfico.86 Se trata de riesgos potenciales que profundizan los problemas comunes de la región: la inestabilidad institucional y la necesidad de redefinición de las relaciones cívico-militares. En este contexto, también la concepción de la seguridad desde el punto de vista de su multidimensionalidad hace que los aspectos económicos, políticos, medioambientales y sociales se “securiticen”, lo que vuelve borrosas las distinciones entre seguridad y defensa. Adicionalmente, la militarización como respuesta a las nuevas amenazas profundiza este círculo vicioso. En vista de la variedad de potenciales de conflicto resulta evidente que sus causas no pueden combatirse exclusivamente por medios militares, sino a través de una combinación de medidas económicas, políticas, sociales y policiales. Estos problemas pueden paliarse, además, por medio de la asociación de esfuerzos nacionales, regionales e internacionales, los que deberían incluir tanto el intercambio de información así como la cooperación y la ar86 Sin embargo, no puede dejar de resaltarse como dato relevante el hecho de que en las crisis sociopolíticas que han enfrentado países de la región como Argentina (2001), Brasil (1992), Ecuador (1997 y 2005), Paraguay (1994-1995), Perú (1992 y 2000) y Venezuela (1992-1993 y 2002), el resultado fue la solución de dichos conflictos en el marco de los estándares democráticos.

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monización del derecho entre los actores estatales. Tras la coordinación interinstitucional de las áreas competentes –política exterior, defensa, justicia, interior, economía−, es necesaria la coordinación regional de las políticas correspondientes a fin de poder enfrentar los nuevos desafíos en forma efectiva. Como destaca Saín (2003: 203), citando a Tulchin y Espach, las “amenazas transnacionales requieren respuestas cooperativas”, aunque en este aspecto la región “ha sido lenta en la creación de mecanismos institucionales de respuesta cooperativas” para tales riesgos y, en la mayoría de nuestros países, las fuerzas de seguridad abocadas a este conjunto de problemáticas están “desorganizadas, poco preparadas y poco dispuestas para dedicarse a un esfuerzo multilateral de gran escala.” Por otra parte, en un contexto de globalización donde la soberanía del Estado es cada vez más reducida e interdependiente, el papel de los actores sociales y políticos adquiere preponderancia. En correspondencia con ello, se hace necesario un mayor protagonismo y acceso de actores a decisiones clave en cuestiones de seguridad y defensa como una forma de fortalecer las instituciones del Estado de Derecho. Desmilitarizar la seguridad creando nuevos espacios y códigos de participación ciudadana ayudará a que el tratamiento de los problemas de seguridad se democratice y adquiera mayor transparencia. No hay dudas acerca de que en el actual escenario internacional la agenda de seguridad demanda una acción multilateral de carácter multidimensional, fundada en la cooperación y la reciprocidad, así como en la responsabilidad compartida. Esto cobra más valor aún en una región como la sudamericana, donde existen verdaderos “epicentros” de amenazas emergentes, en contextos de inestabilidad institucional. Dicha acción debe estar orientada a la formulación de políticas identificadas con los objetivos y realidades de la región, teniendo como norte dos premisas 102

fundamentales, referidas a la cooperación entre Estados y a la creación de mecanismos e instrumentos esencialmente preventivos. La seguridad en el nuevo escenario internacional requiere de una nueva relación entre los Estados, basada en la cooperación e integración de una política armónica que involucre la utilización adecuada de los instrumentos militares y facilite su inserción en el concierto internacional. Para lograr estos objetivos de integración es necesario evolucionar hacia posiciones políticas de cooperación con un contenido estratégico a corto, mediano y largo plazo, reemplazando la visión centralizada de una defensa local e individual por una nueva concepción que defina las necesidades para la seguridad regional. En la actualidad regional, por tanto, los factores que permitirían la estructuración y adopción de este modelo de seguridad estratégica permanecen todavía ausentes. No se evidencia una visión y voluntad de futuro común compartido, de reconocimiento de principios comunes, así como tampoco la identificación y definición de amenazas, riesgos y oportunidades que el sistema debe enfrentar, más allá de los discursos. Es necesario superar todavía la brecha existente entre los discursos políticos y la concretización de lo declarado o acordado. Por lo mismo, se está lejos todavía de políticas y estrategias comunes y coherentes en la región, pues faltan bases técnicas y jurídicas, así como institucionalización y permanencia. La institucionalización de las relaciones de confianza, función que corresponde básicamente a los agentes del Estado, es imprescindible. Al respecto, se han dado algunos pasos significativos en cada país y en forma bilateral y multilateral, pero aún no se alcanza un nivel en el que los Estados sudamericanos desarrollen iniciativas de seguridad de mayor densidad, esto es medidas que modifiquen tanto las estructuras como los dispositivos de las Fuerzas Armadas o que conduzcan a la consolidación de una visión compartida de seguridad. De esta manera, se puede afirmar

entonces que la “(…) CSN es una expresión de la diplomacia de cumbres, y también de la tradicional preferencia latinoamericana por un regionalismo “ligero”, de naturaleza intergubernamental. La eficacia de este tipo de marcos (…) depende más de la voluntad de los Estados miembros, que de instituciones a las que puedan atribuirse competencias de carácter supranacional, o de un ordenamiento jurídico común” (Sanahuja, 2006: 12).

región, y prolongar las asimetrías existentes” (Vega y Espinoza Aguaida, 2006: 168). El denominador común de todo este proceso sugiere el fortalecimiento de las democracias y una mayor apertura de la agenda de seguridad a la sociedad. La conjugación y armonización de los distintos intereses (nacionales y regionales) permitiría entonces proyectar mejores condiciones de estabilidad y paz hemisférica.

Dentro de este escenario, aquí se coincide con Tokatlián (2005:75-79), quien concibe a la región como un verdadero “rompecabezas”, lo que se desprende de la diferenciación de escenarios presentada a lo largo de este trabajo y de la propuesta hecha por ese autor de una “perspectiva minimalista” de la Comunidad Sudamericana de Naciones que “(…) se apoya en el principio de que la concentración, el gradualismo y la concreción son esenciales para lograr una comunidad exitosa”. Esta puede pensarse entonces como un Foro Político con un limitado número de prioridades, entendiéndola en tanto punto de llegada, mas no de partida, ya que “concretar gradualmente los avances de una propuesta modesta puede ser la vía para llegar a la unidad anhelada en América del Sur.”

Referencias bibliográficas

De todas maneras, la eventual armonización de los modelos de integración entre el Mercosur y la CAN posee una potencialidad inestimable para la seguridad regional. A mediano plazo, podría esperarse que el proceso de integración regional converja y propicie el desarrollo de una seguridad cooperativa, a partir del cual pudiese erigirse un régimen común de seguridad, al mismo tiempo que la construcción de mecanismos de prevención de conflictos permita desarrollar capacidades de reacción oportuna, de manejo de crisis y de resolución pacífica y negociada de conflictos, ya que “En un mundo globalizado política y económicamente, cualquier diferencia vecinal o subregional significaría postergar el desarrollo, reducir la capacidad competitiva de la

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CAPITULO IV

Salida de Venezuela e ingreso de Chile a la CAN: efectos sobre los flujos comerciales totales del bloque Alicia Chuecos

INTRODUCCION

En vista de los pocos avances logrados en la integración por la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), en 1969 fue creado el Pacto Subregional Andino, o simplemente Pacto Andino, por iniciativa de Chile y Colombia, suscrito en el Acuerdo de Cartagena por Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. Venezuela se incorporó en 1973 y, en 1976, Chile se retiró debido a incompatibilidades entre la política económica del nuevo gobierno militar de ese país y las políticas de integración del grupo. En la década de los años noventa, Chile empezó a tener una mayor relación comercial con estos países a raíz de Acuerdos de Complementación Económica (ACE), los cuales contemplan alcanzar gradualmente el libre comercio; con Bolivia, Venezuela y Colombia los suscribió en 1993 (ACEs 22, 23 y 24 respectivamente), con Ecuador en 1994 (ACE 32) y en 1998, con Perú (ACE 38). El Pacto Andino fue denominado más adelante Grupo Andino (GRAN) y en 1990, Comunidad Andina (CAN). En 1995 se definió un arancel externo común entre Colombia, Ecuador y Venezuela, conformándose así una unión aduanera, pero imperfecta debido no sólo a que no todos los miembros han adoptado el arancel externo, sino porque el universo arancelario no está cubierto en su totalidad. A raíz de la inserción de Venezuela en el Mercado Común del Sur (Mercosur) como miembro pleno en diciembre de 2005 y de la firma de Tratados de Libre Comercio (TLCs) entre dos miembros de la CAN (Colombia y Perú) y EEUU, el gobierno venezolano decidió retirarse de la CAN en abril de 2006. Se estima que esto podría debilitar los flujos comerciales intra-CAN. Según cálculos previos (Chuecos, 2006), este comercio se reduciría en 67,57% respecto al año anterior a la salida de Venezuela. Considerando que unos meses después de la salida de Venezuela, Chile fue aceptado como miembro asociado de la

CAN, el objetivo de este trabajo es determinar el efecto sobre los flujos comerciales a nivel agregado de la CAN después de la salida de Venezuela y de la posterior asociación de Chile. De esta manera, se busca determinar si la inserción de Chile podría compensar el efecto negativo de la salida de Venezuela. Asimismo, interesa analizar el impacto sobre los flujos comerciales de la CAN, en el caso de que Venezuela decidiera renunciar sólo a la unión aduanera andina, manteniendo un tratado de libre comercio con cada país del bloque. Como metodología se emplea el modelo gravitacional del comercio, utilizando la base de datos anual de Rose (2004). El trabajo se estructura de la siguiente manera. En la primera parte se describen los flujos comerciales de Venezuela y Chile con los países de la CAN, entre 1968 y 1999. En la segunda parte, se reseñan los aspectos generales del modelo gravitacional del comercio. Los resultados básicos de la estimación se exponen en la tercera parte y en la cuarta, se simula el comportamiento de los flujos comerciales intra-CAN a raíz de la salida de Venezuela y el posterior ingreso de Chile. Finalmente, se ofrecen las conclusiones. 1. Flujos comerciales de la CAN, 1968 - 1999 En los Cuadros 1 y 2 se presentan las tasas de crecimiento de los flujos comerciales87 de Venezuela con el resto de los países miembros de la CAN y de Chile con la CAN, respectivamente, desde 1968 hasta 1999, así como también su volatilidad (medida en términos de la desviación estándar) y participación. Se observa que casi el 70% del intercambio comercial de Venezuela dentro de la CAN es con Colombia, siendo a su vez el menos volátil. Respecto a Chile, el principal 87 Se refieren al promedio de las exportaciones e importaciones.

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socio comercial dentro de la CAN es Venezuela, seguido de cerca por Perú, Colombia y Ecuador. La menor variabilidad de los flujos comerciales de Chile se registra con Perú. En los Cuadros 1 y 2 también se destacan aquellos años en que Venezuela y Chile suscribieron algún acuerdo comercial con el resto de los países de la CAN. En relación a Venezuela, este país formó parte de este esquema de integración en 1973 y en 1995 conformó una unión aduanera junto con Colombia y Ecuador. En esos años, el crecimiento de los flujos comerciales fue igual a 56,90% y 42,20%, respectivamente. Luego del retiro de Chile de la CAN en 1976, la relación comercial con sus miembros aumentó en 1993 a raíz de los ACE con Bolivia, Colombia y Venezuela, en 1994 con Ecuador y

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en 1998 con Perú. El crecimiento promedio de los flujos comerciales durante esos años fue de 9,31%.88 De lo anterior se puede inferir previamente que, en promedio, un tratado de libre comercio entre los países considerados podría aumentar los flujos comerciales bilaterales en al menos un 33,11%89 y, si se forma una unión aduanera, el comercio aumentaría como mínimo en un 42,20%. Las tasas de crecimiento, volatilidad y participación de los flujos comerciales de la CAN durante el período1968-1999 se muestran en el Cuadro 3. El intercambio comercial intra-CAN es inestable, principalmente si se lo compara con la volatilidad, por ejemplo, 88 Corresponde al promedio de 3,24%, -8,97%, 4,34%, 40,24% y 7,69%. 89 Corresponde al promedio de 56,90% y 9,31%.

del Mercosur. En Chuecos (2006) se mostró que la variabilidad de los flujos comerciales del Mercosur es igual a 30,37, cifra mucho menor que el 164,93 correspondiente a la CAN. El principal intercambio comercial del bloque se da entre Venezuela y Colombia (que representa casi el 40% del total), siendo asimismo uno de los menos volátiles. 2. Modelo gravitacional del comercio Para la determinación de los efectos sobre los volúmenes de comercio de la firma de un acuerdo de libre comercio, generalmente se utiliza el “modelo gravitacional del comercio”, enfoque empírico que ha tenido éxito en predecir los flujos comerciales entre países. En su versión estándar, propuesta por Tinbergen (1962) y Poyhonen (1963)90, el modelo se inspira en la ecuación que describe la fuerza gravitacional en la Física newtoniana, donde dos cuerpos ejercen entre sí una fuerza de atracción directamente proporcional al producto de sus masas e inversamente proporcional al cuadrado de la distancia que los separa. Análogamente, la cantidad de comercio entre dos 90 La justificación teórica del modelo gravitacional básico se encuentra en Anderson (1979), Helpman y Krugman (1985) y Deardorff (1995).

países depende positivamente del tamaño de la economía y negativamente de su distancia (ya que es un reflejo de los costos de transporte). En general, el tamaño de la economía se mide a través del producto real total, producto real per cápita, población y área del país. El modelo gravitacional ampliado es una extensión de la versión estándar pues incorpora otras variables que ejercen una fuerza de atracción entre economías, tales como las similitudes históricas, culturales e institucionales, la existencia de fronteras y de acuerdos de integración, entre otras; y también fuerzas de repulsión, diferentes a la distancia, tales como la ausencia de acceso al mar y la existencia de barreras artificiales. Asimismo, se consideran variables macroeconómicas, tales como el tipo de cambio real, la volatilidad del tipo de cambio nominal y la política comercial91. Sin embargo, como lo señalan Ghosh y Yamarik (2004), aún hay poco consenso sobre la especificación exacta del modelo gravitacional ampliado, ni siquiera de los efectos que pueden tener esas variables sobre el comercio. 91 Algunos estudios que emplean variables adicionales a las del modelo básico son los de Aitken (1973); Aitken y Lowry (1973); Bergstrand (1985); Thursby y Thursby (1987); De Grauwe (1988); Frankel (1992); Frankel y Wei (1993); Frankel, Stein y Wei (1995); Eichengreen e Irwin (1996); Garman, Peterson y Gilliard (1998); Rose (2000, 2001, 2004); Feenstra, Markusen y Rose (2001); Soloaga y Winters (2001) y Frankel y Rose (2002).

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El modelo que se utiliza para determinar el impacto sobre los flujos comerciales de la CAN como consecuencia de la salida de Venezuela y posterior asociación de Chile se basa en la metodología y la base de datos de Rose (2004),92 correspondiente a la de los países miembros de la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela) y del Mercosur (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay) y Chile. El modelo se expresa de la siguiente manera: , (1) donde i y j representan los socios comerciales, t el tiempo y las variables se definen como: CBijt = Comercio Bilateral. Corresponde al promedio de las exportaciones de i a j y de las importaciones de i desde j en dólares constantes (1982-1984=100) en el año t. Dij = Distancia. Corresponde a la distancia entre i y j. Yt = Producto Interno Bruto en dólares constantes en el año t. Pobt = Población en el año t. ICij = Idioma Común. Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i y j tienen el mismo idioma y 0 de lo contrario. Fij = Frontera. Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i y j comparten una frontera y 0 de lo contrario. SCij = Sin Costas. Corresponde al número de países que no tienen costas (0, 1 o 2). Iij = Islas. Corresponde al número de países que son islas (0, 1 o 2). A = Area. Corresponde al área del país (en Km2). ColComij = Colonizador Común. Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i y j fueron colonizados alguna vez por el mismo colonizador después de 1945 y 0 de lo contrario. ColActijt = Colonias Actuales. Corresponde a una variable dummy que toma un valor 92 Cárdenas y García (2004) también lo aplican para analizar el tratado de libre comercio entre Colombia y Estados Unidos.

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igual a 1 si i y j son colonias en el año t y 0 de lo contrario. Colij = Colonia. Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i colonizó alguna vez a j y 0 de lo contrario. NacComijt = Nación Común. Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i y j pertenecen a una misma nación en el año t y 0 de lo contrario. UMijt = Unión Monetaria. Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i y j utilizan las misma moneda en el año t y 0 de lo contrario. TLCijt = Tratado de Libre Comercio. Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i y j pertenecen a un mismo acuerdo regional de libre comercio en el año t y 0 de lo contrario. Ambosijt = Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i y j son miembros de la OMC en el año t y 0 de lo contrario. Unoijt = Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i o j son miembros de la OMC en el año t y 0 de lo contrario. SGPijt = Sistema Generalizado de Preferencias. Corresponde a una variable dummy que toma un valor igual a 1 si i es un beneficiario del SGP de j o viceversa en el año t y 0 de lo contrario. εijt = Errores. Corresponde a otros factores que influyen sobre el comercio entre i y j que fueron omitidos. Se supone que es ruido blanco. Dado los países que se utilizan, no se consideran las variables I, ColCom, ColAct, NacCom, UM y SGP. Respecto a la variable TLC, ésta fue modificada para incluir el acuerdo CAN93. A su vez, se agregó una variable dummy adicional, UAijt, que denota la existencia de una unión aduanera. Es������������������������������������������������������������� Rose (2004) considera los siguientes acuerdos comerciales: ASEAN (Association of Southeast Asian Nations), EU (Unión Europea), USIS (Estados Unidos-Israel), NAFTA (North America Free Trade Agreement), CARICOM (Caribbean Community and Common Market), PATCRA (Agreement on Trade and Commercial Relations between the Government of Australia and the Government of Papua New Guinea), ANZCERTA (Australia-New Zealand Closer Economic Relations Trade Agreement), CACM (Mercado Común de Centroamérica), SPARTECA (South Pacific Regional Trade and Economic Cooperation Agreement) y Mercosur (Mercado Común del Sur).

pecíficamente, esta variable toma un valor igual a 1 si i y j pertenecen a una unión aduanera en el año t y 0 de lo contrario. 3. Resultados básicos de la estimación Al estimar el modelo gravitacional del comercio de la ecuación (1), las variables IC y SC produjeron resultados poco satisfactorios en cuanto a signos y significancia estadística, por lo que se procedió a excluirlas. En el Cuadro 4 se presentan los resultados de la estimación por Mínimos Cuadrados Ordinarios robustos al clustering por parejas de países. Los coeficientes tuvieron el signo esperado y, en general, sus valores resultaron similares a los de Rose (2004), con excepción de las variables TLC, Ambos y Uno, y también similares a los encontrados por Chuecos (2006).94 Como se mencionó anteriormente, un mayor tamaño de la economía, la existencia de países fronterizos, la similitud histórica y los acuerdos de integración favorecen el comercio, mientras que una mayor distancia entre dos países reduce el comercio entre ellos. Según la estimación, un acuerdo de libre comercio entre los países considerados hace que un país comercie en promedio un 39% (exp(0,33)-1) más con el socio comercial con quien suscribe el tratado, cifra ligeramente menor a la encontrada en Rose (2004). Según ese estudio, un acuerdo de libre comercio incrementa el comercio bilateral en 222% (exp(1,2)-1), pero como, por lo general, este 94 La diferencia radica en que este nuevo estudio incorpora a Chile dentro de la muestra y la variable A.

tipo de acuerdo implica la suspensión de un sistema de preferencias preexistente, el incremento neto del comercio es 40% (exp(1,2-0,86)-1), donde 0,86 corresponde al coeficiente de la variable SGP. El menor efecto encontrado en el TLC puede deberse a una serie de factores que obstaculizan los intercambios entre estos dos bloques, entre ellos una infraestructura insuficiente y un manejo ineficiente de la misma, sistemas de transporte anticuados, conflictos fronterizos, inseguridad en las fronteras y aspectos geográficos que pueden provocar mayores costos de transporte. Estas

razones también pueden explicar que se haya encontrado en este estudio un coeficiente de D similar al de Rose (2004) y un valor de F menor, cuando podría haberse esperado un menor valor de D en vista de que se analiza un conjunto de países que, geográficamente, están cercanos unos a otros y un valor mayor de F, debido a que la mayoría de los pares comerciales comparten una frontera común. Otros factores que podrían frenar los volúmenes de comercio bilateral, y que no fueron 113

incluidos en el modelo, son las barreras artificiales (arancelarias y para-arancelarias) y las políticas y empresariales, las cuales pueden estar capturadas en la constante, cuyo valor es alto y significativamente negativo. Una unión aduanera tiene un mayor efecto sobre el comercio que un tratado de libre comercio. Específicamente, el comercio bilateral se incrementaría en promedio un 82% (exp(0,60)-1). La razón de este mayor efec-

to puede deberse a que, por lo general, para que exista una unión aduanera debe haberse conformado una zona de libre comercio o, al menos, estar más cerca de ello en relación al momento en que se suscribió el tratado. Además, la unión aduanera representa un mayor grado de integración, lo que puede generar mayor estabilidad y certidumbre a la hora de decidir sobre el volumen a comerciar. 114

En el Gráfico 1 se muestran los flujos comerciales observados y estimados en logaritmos de Venezuela con cada país miembro de la CAN. Con Perú, el modelo se ajusta bastante bien a partir de 1978 y con Ecuador, a partir de 1988. En el caso de Bolivia y Colombia, el modelo sobreestima los flujos comerciales, es decir, las características gravitacionales de Venezuela con cada uno de esos países predice un intercambio superior al encontrado en la realidad. Las razones que frenan los

volúmenes de comercio bilateral ya dadas anteriormente explicarían este hecho.95 Sin embargo, en los últimos años los valores estimados son bastante similares a los flujos comerciales observados. Los flujos comerciales observados y estimados de Chile se presentan 95 Cuando Cárdenas y García (2004) comparan las proyecciones del modelo gravitacional con el comercio efectivamente realizado con cada uno de los socios de Colombia, encuentran que el comercio que cabría esperar es superior al que se observa en la realidad, en un 66% de los casos.

en el Gráfico 2. En todos los casos existe una sobrepredicción de los flujos comerciales.96 4. Simulaciones Dados los resultados de la estimación del modelo gravitacional del comercio, a continuación se simula el comportamiento del comercio de la CAN bajo cuatro diferentes 96 En el caso de Venezuela, el comportamiento es un poco errático.

escenarios. Para cada uno de ellos, el comercio bilateral se proyecta a partir del año 2000, puesto que la base de datos de Rose (2004) llega hasta 1999, suponiendo un crecimiento anual del producto igual al 3% y de la población, igual al 1% para cada país.97 El Escenario 1 no considera ningún acuerdo comercial. El Escenario 2 supone la inserción de Venezuela en el Mercosur como 97 Igual procedimiento aplican Cárdenas y García (2004).

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miembro pleno desde el año 2007, es decir, forma parte de ese bloque como unión aduanera y, por tanto, debe renunciar a la unión aduanera andina. En este caso, la variable UA entre Venezuela y Colombia y Ecuador toma un valor igual a 0 a partir de ese año, y la variable TLC entre esos países y entre Venezuela con Bolivia y Perú sigue siendo igual a 1.98 El Escenario 3 supone nuevamente el ingreso de Venezuela como miembro pleno del Mercosur desde el año 2007 y considera la salida total de Venezuela de la CAN.99 Para ello la variable UA entre Venezuela y Colombia y Ecuador vuelve a tomar el valor 0 a partir de 2007 y la variable TLC entre Venezuela y el resto de los países de la CAN también toma un valor igual a 0. El escenario 4 supone que Chile es miembro asociado de la CAN desde el año 2007, es decir, simplemente suscribe un acuerdo de libre comercio con cada uno de sus miembros. En este caso, la variable TLC entre Chile y cada país del bloque toma un valor igual a 1 a partir de ese año. Bajo el Escenario 1, las estimaciones indican que el comercio bilateral crecería en promedio un 6,02% anual a partir de 2000. Al considerar a Venezuela como miembro pleno del Mercosur, pero manteniendo este país un tratado de libre comercio con los demás países de la CAN (Escenario 2), el intercambio comercial entre Venezuela y Colombia y Ecuador se reduciría en 41,71% respecto a 2006, es decir, respecto al año previo al acuerdo, y luego el ritmo de crecimiento anual se mantendría en 6,02% (los flujos comerciales con Bolivia y Perú seguirían creciendo al 6,02%). Si Venezuela sale totalmente de la CAN (Escenario 3) se obtendría un 58,21% menos de comercio entre Venezuela y Colombia y Ecuador respecto a 2006, y un 23,99% 98 Esto supone que Venezuela mantiene un tratado de libre comercio con los países de la CAN, como lo ha querido hacer ver Venezuela al declarar su intención de permanecer en este bloque como miembro asociado, al menos un año más. 99 A pesar de que la decisión de Venezuela de salir de la CAN en abril de 2006 termina con la mayor parte de sus obligaciones con dicho bloque, la zona de libre comercio continuará vigente por cinco años más. Sin embargo, los resultados no varían al simular con años posteriores.

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menos con Bolivia y Perú. Finalmente, los volúmenes de comercio de Chile con cada país de la CAN aumentarían en 47,88% respecto a 2006, si se asocia con la CAN (Escenario 4). En los Cuadros A1 y A2 del Anexo se presentan las proyecciones de los flujos comerciales en logaritmos, a partir del año 2000, de Venezuela con el resto de los miembros de la CAN bajo los Escenarios 2 y 3, respectivamente. La reducción de los flujos comerciales totales de Venezuela con la CAN sería igual a 37,47% para 2007, bajo el Escenario 2, y 55,17%, considerando el Escenario 3. Por tanto, a Venezuela le convendría el ingreso al Mercosur como miembro pleno, manteniendo la zona de libre comercio con la CAN.100 Esta conclusión sería válida siempre y cuando Venezuela mantenga los actuales acuerdos de libre comercio con los otros países de la CAN. Sin embargo, habría que analizar otras alternativas para la creación de una zona de libre comercio con dicho bloque. Por ejemplo, un escenario puede considerar la decisión de Venezuela de suscribir nuevos acuerdos con esos países, una vez que se venzan los cinco años de los actuales acuerdos. Otro escenario consiste en suponer que Venezuela prefiera regirse por los ACEs que el Mercosur ha firmado con Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Las proyecciones de los flujos comerciales de Chile bajo el Escenario 4 se encuentran en el Cuadro A3 del Anexo, donde se observa que el comercio total de Chile con la CAN se incrementaría en 47,88% en el año 2007. Para analizar lo que finalmente sucedería con los flujos comerciales de la CAN, se deben contemplar simultáneamente los Escenarios 2 y 4 y los Escenarios 3 y 4. Estos escenarios conjuntos se presentan en los Cuadros A4 y A5 del Anexo. En cualquiera de los dos casos, los flujos comerciales del bloque podrían debilitarse, aunque quedarían más afectados con la salida total de Venezuela. Así, al considerar los Escenarios 2 y 100

A igual conclusión llega Chuecos (2006).

4, los flujos comerciales disminuirían en términos netos en 13,53% (el Escenario 2 los haría disminuir en 24,20% y el Escenario 4 los haría aumentar en 47,88%) respecto a 2006; mientras que bajo los Escenarios 3 y 4 la reducción del comercio sería aún mayor, específicamente en 54,67% (el Escenario 3 los haría reducir en 67,76% y el Escenario 4 los haría subir en 20,00%). El Gráfico 3 muestra las proyecciones en logaritmos del comercio de la CAN, correspondientes a los Escenarios 2 y 4 y a los Escenarios 3 y 4.

5. Conclusiones

Al considerar la salida total de Venezuela de la CAN, junto con el ingreso de Chile como miembro asociado, los flujos comerciales del bloque se reducirían en términos netos en 54,67% respecto al año anterior a la salida de Venezuela y la asociación de Chile. En cambio, en el caso de que Venezuela decidiera renunciar sólo a la unión aduanera andina, manteniendo un tratado de libre comercio con cada país del bloque o negociando nuevos acuerdos con ellos, la reducción neta sería igual a 13,53%. En cualquiera de los dos casos los flujos comerciales del blo-

que se debilitarían (aunque se verían más perjudicados con la salida total de Venezuela), lo cual puede indicar que, en principio, la asociación de Chile no compensaría el efecto negativo de la decisión de Venezuela, tanto si sale totalmente de la CAN como si mantiene sólo sus acuerdos comerciales. Sin embargo, la incorporación de Chile a la CAN podría fortalecer la posición e integración comercial del bloque con otras regiones, especialmente en la búsqueda de un tratado de libre comercio con la Unión Europea (UE), toda vez que Chile ya tiene un tratado suscrito con ese grupo, y con los países del Asia Pacífico en vista de que, al igual que Perú, Chile pertenece al Foro Económico Asia-Pacífico (APEC). Dados los resultados que surgieron de las estimaciones con el modelo gravitacional del comercio, a la CAN le interesaría más que tanto Venezuela como Chile fueran miembros asociados al grupo. A Venezuela también le convendría esta situación, en vista de que los flujos comerciales que mantiene con la CAN se verían menos afectados. Específicamente se reducirían en 37,47%, en comparación a 55,17% si sale totalmente del bloque. Igualmente le permitiría au-

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ANEXOS

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mentar su comercio con Chile con quien, al comparar con los otros países de la CAN, mantiene una mayor relación comercial. Referencias bibliográficas -Aitken, N. (1973). “The effect of the EEC and EFTA on European trade: a temporal crosssection analysis”. The American Economic Review, 63, 881– 892, Nashville, E.U. -Aitken, N. y Lowry, W. (1973). “A cross-sectional study of the effects of LASEAN and CACM on Latin American trade”, Journal of Common Market Studies, 11, 326–336. Oxford, Gran Bretaña. -Anderson, J. (1979). “A theoretical foundation for the gravity equation”, The American Economic Review, 69 (1), 106-116. Nashville, E.U. -Bergstrand, J. (1985). “The gravity equation in international trade: some microeconomic evidence”, The Review of Economics and Statistics, 67, 474– 481.Boston, E.U. -Cárdenas, M. y García, C. (2004). “El modelo gravitacional y el TLC entre Colombia y Estados Unidos”. Documento de Trabajo 27. Bogotá, Colombia: Fedesarrollo. -Chuecos, A. (2006). “Efectos de la inserción de Venezuela en el Mercosur sobre sus flujos comerciales totales”, Aldea Mundo. Centro de Estudios de Fronteras e Integración, Universidad de Los Andes (en prensa). -De Grauwe, P. (1988). “Exchange rate variability and the slowdown in growth of international trade”. IMF Staff Papers, 35, 63– 84. Washington D.C., E.U. -Deardorff, A. (1995). “Determinants of bilateral trade: does gravity work in a classical world? NBER Working Paper 5377. Cambridge, E.U.: National Bureau of Economic Research. -Eichengreen, B. y Irwin, D. (1996). “The role of history in bilateral trade flows”. NBER Working Paper 5565. Cambridge, E.U.: National Bureau of Economic Research. -Feenstra, R., Markusen, J. y Rose, A. (2001). “Using the gravity equation to differentiate among alternative theories of trade”, Canadian Journal of Economics, 34, 430447. Londres, Gran Bretaña.

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CAPITULO v

Negociaciones entre la Comunidad Andina y la Unión Europea en el marco del inter-regionalismo*

Rita Giacalone

* Ponencia presentada en el V Congreso Europeo de Investigaciones sobre América Latina (CEISAL), Bruselas, Bélgica, 10 a 13 de abril de 2007.

INTRODUCCION

El súbito retiro de Venezuela de la Comunidad Andina de Naciones (CAN) en abril del 2006 creó una situación crítica para ese grupo. No sólo porque se separaba uno de sus miembros cuya economía era responsable de buena parte de la dinámica comercial intrarregional, sino también porque la salida de Venezuela se produjo en vísperas de que la Unión Europea (UE) decidiera si abrir, o no, negociaciones para la firma de un tratado de asociación con las naciones andinas. De esta forma, puede decirse que la decisión venezolana ocurrió en el momento menos oportuno para la CAN. Si ya era negativo que el retiro representara una reducción del 30 % en el presupuesto de la CAN y una pérdida de poder relativo frente al Mercosur −al cual ha ingresado Venezuela −, por un breve lapso, también pareció poner en duda la posibilidad de continuar negociando con la UE un tratado que incluye diálogo político, comercio y cooperación. Finalmente, esta última despejó la incógnita al anunciar que continuaría con su cronograma de negociación con el resto de los gobiernos andinos que permanecen en la CAN (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú). El propósito de este capítulo es identificar las razones detrás de la decisión europea de continuar sus negociaciones con el resto de los países de la CAN, así como analizar qué representa esto para la CAN en su situación política actual. La hipótesis de trabajo que se explora es que los aspectos no económicos del inter-regionalismo jugaron un rol importante en la decisión europea y que ésta contribuye a respaldar políticamente a este grupo de naciones. El capítulo se divide en tres secciones: en la primera, se analiza, en forma resumida, el proceso de negociación entre la CAN y la UE hasta fines del año 2007, para identificar los intereses de cada uno de estos grupos en esa negociación; en la segunda, se presentan distintos conceptos de inter-regionalismo, enfatizando los aspectos no económicos de los

mismos; y, en la tercera, se discuten las razones de la UE y qué representan ellas para una CAN sin Venezuela entre sus miembros. 1. Negociaciones CAN-UE entre 1995 y 2007 Desde 1996 las relaciones entre la UE y la CAN se han enmarcado en los términos de la Declaración Conjunta sobre Diálogo Político, firmada en Roma en junio de ese año, la cual estableció un mecanismo de diálogo entre el presidente del Consejo Presidencial Andino y los presidentes del Consejo de la UE y de la Comisión Europea, así como entre sus ministros de relaciones exteriores. Esta declaración siguió a la creación, el año previo, de un Diálogo Especializado en Materia de Lucha contra las Drogas entre estos dos grupos de naciones. Este aspecto específico, el de la lucha anti-droga, estaba previamente incluido en un acuerdo de comercio preferencial establecido en 1990 por la UE para cuatro países andinos (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú). El Régimen Especial para el Apoyo a la Lucha contra la Producción y el Tráfico de Droga, o SGP-Droga (Sistema Generalizado de Preferencias), se amplió en 1995 para incluir también a Venezuela (Nunes Briceño, 2004) y, en el año 2002 se estimaba que el 87 % de las exportaciones venezolanas a Europa se hacían bajo este esquema (Taccone y Nogueira, 2002: 89). Además, en el año 1995 se incluyó la posibilidad de que los insumos europeos, incorporados en productos andinos, pudieran ser calculados igual que los de los países miembros de la CAN en las normas de origen del SGP. De esta forma, el sistema de preferencias buscaba impulsar la constitución de alianzas estratégicas entre empresas andinas y europeas, dentro de las cuales las segundas proveían insumos para productos que luego se exportarían a la UE (ICE, 1995: 24). El SGP andino puede verse como parte 127

de la iniciativa de política exterior europea, en los años noventa, para presionar a los países en desarrollo a constituirse en grupos regionales y a los que ya estaban organizados, como la CAN, para que adquirieran personalidad jurídica, de tal forma que pudieran plantearse acuerdos interregionales entre ellos y la UE (Peña y Torrent, 2005: 25). Respuestas a esta política fueron, por ejemplo, el Protocolo de Ouro Preto del Mercosur (1994) y el Protocolo de Trujillo de la CAN (1996), que coincidieron en plantearse la necesidad de que los miembros de cada grupo actuaran juntos en el frente externo (Marulanda, 1996: 160-161). Sin embargo, para Peña y Torrent (2005: 31), el establecimiento de un esquema de cooperación europea para combatir el problema de la droga en los países andinos respondió además a la intención de “demostrar que la Comunidad Europea y sus Estados miembros se comportaban como un aliado fiel y compartían la preocupación de la Casa Blanca” [Estados Unidos] por el tema de la droga101. Según ellos, en ese momento existía poco o nulo interés en la UE para negociar un acuerdo internacional con la Comunidad Andina, porque se la consideraba “poco madura” para ampliar las relaciones existentes.

ha puesto reparos a los SGP por considerar que violan el principio de Nación Más Favorecida (NMF)102, por lo cual sólo se permiten bajo condiciones más estrictas. Como resultado de esta situación se observa, por ejemplo, que en el año 2001 la lista de productos andinos con aranceles preferenciales se redujo en 198 productos con respecto a la del año 1998 (Nunes Briceño, 2004). Cuando la UE modificó, en el año 2005, su sistema de preferencias generalizadas, los países de la CAN entraron a formar parte de los Arreglos para Incentivos Especiales en Materia de Desarrollo Sostenible y Gobernabilidad, con lo cual desapareció el principio de “responsabilidad compartida” entre los dos grupos de naciones para combatir la producción, el tráfico y el consumo de drogas ilícitas (Villagómez Merino, 2005: 73).

El SGP europeo para los países andinos otorga acceso preferencial al mercado europeo a casi todos sus productos industriales y a una lista acotada de productos agrícolas del mismo origen. Su limitación es, sin embargo, que este acceso es temporal –inicialmente se establecía año a año y luego de 1995, por diez años−, los productos que ingresan pueden variar después de las revisiones unilaterales hechas por la UE cada tres años y están sujetos a un mecanismo de “graduación”, por el cual las preferencias arancelarias se pierden cuando esos productos alcanzan ciertos niveles de competitividad (ICE, 1995). Además, la Organización Mundial del Comercio (OMC)

Recién durante la Segunda Reunión Cumbre de América Latina y el Caribe con la UE (Madrid, mayo de 2002) se planteó formalmente la negociación de un tratado de asociación entre la UE y la CAN, que incluyera un acuerdo comercial. Para ese mismo año, los documentos “Estrategia Regional: Comunidad Andina de Naciones 2002-2006” y “Programa Regional Indicativo 2004-2006” de la UE incluían un presupuesto global de 29 millones de euros para programas tales como iniciativas para unificar el sistema estadístico de los países andinos, mejorar su seguridad aérea, prevenir desastres naturales y otorgar asistencia relacionada al comercio, junto con una nueva iniciativa para combatir el tráfico de drogas y aumentar la interacción con la sociedad civil (Yépez y Ángel, 2005: 104-105). Considerando que las estrategias regionales que elabora la UE constituyen una demostración de cuáles son sus prioridades con respecto a una región o país, puede concluirse que la negociación de un acuerdo comercial con la CAN no estaba todavía entre ellas. Según Fairlie Reinoso (2005) esto pudo deberse a que la CAN se encontraba

101 La UE y EEUU establecieron en 1990 el Grupo de Dublín, junto con Australia, Canadá, Japón y Noruega, para combatir la producción de drogas ilícitas en los países en desarrollo (Alarcón Gaviria, 2005: 49-50).

102 Esto se produjo después de que la India solicitara que la Cláusula de Habilitación de 1974, en virtud de la cual el GATT, antecesor de la OMC, permitía los SGP, se subordinara al principio de Nación Más Favorecida (NMF) (Villagómez Merino, 2005: 74).

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en una situación complicada, caracterizada por una alta inestabilidad macroeconómica en Ecuador y Venezuela, escasos avances en el comercio intrarregional y en el arancel externo común, además de un gran número de conflictos no resueltos o de fallos del Tribunal Andino que no eran efectivamente aplicados. Todo ello explicaría por qué en el año 2003 sólo se firmó un Acuerdo de Diálogo Político y Cooperación en Roma, entre la UE y la CAN, sin ninguna mención del aspecto comercial (“Acuerdo de…”, 2004: 85-128)103. En la tercera reunión cumbre (Guadalajara, 2004), la presión andina, especialmente de los gobiernos de Colombia y Perú, logró definir un proceso que llevara a esas negociaciones. Aquí puede haber incidido el hecho de que ambos países andinos habían comenzado la negociación de tratados de libre comercio con EEUU, corroborando lo señalado por la observación –que la UE reactiva sus negociaciones y se acerca a América Latina, cuando percibe que EEUU también lo hace (Ruiz Caro, 2004). El proceso definido en Guadalajara consta de dos fases: una etapa de valoración conjunta UE-CAN para establecer el grado de integración existente y, si éste era satisfactorio, para proceder a la segunda fase, la negociación de un tratado de asociación. La valoración debía considerar distintos aspectos de la CAN –el marco institucional con que cuenta, si su unión aduanera es compatible con el GATT/ OMC, si existen y se aplican regímenes normativos regionales en servicios e inversión, si existe legislación sobre propiedad intelectual y contratación pública y los avances logrados en materia de competencia. Para llevar a cabo esta tarea se estableció un grupo técnico ad hoc y se explicitó que la UE esperaba que, de negociarse un acuerdo comercial entre los dos grupos, un producto europeo que entrara por cualquier puerto de un país miembro de la CAN podría circular libremente por los otros 103 Adiwasito, De Lombaerde y Pietrangeli (2005) sostienen incluso que la Declaración de Madrid (2002) se refería sólo a la posibilidad de una negociación entre la UE y la CAN en materia política y de cooperación.

países de la misma (Wagner Tizón, 2005). El resultado de la valoración conjunta se dio a conocer a mediados del año 2006 y, en resumen, establece que es necesario reforzar aspectos institucionales, por ejemplo, otorgando al Tribunal Andino de Justicia la posibilidad de emplear otras alternativas a la actual sanción de limitar el acceso a las ventajas del acuerdo a un país hallado culpable de incumplir la normativa andina, después del juicio respectivo, incrementando los recursos financieros de las instituciones andinas y aumentando la participación de la sociedad civil. Otros señalamientos, entre varios más, se refieren a la necesidad de adoptar e implementar legislación común relativa a aduanas y a incrementar la capacidad administrativa de las mismas, evitar la superposición de las legislaciones nacionales y andina en materia sanitaria y fitosanitaria, liberalizar el movimiento de personas proveedoras de servicios entre los países andinos, aumentar el tratamiento nacional para los inversionistas regionales y la transparencia de los procesos de contratación pública (De Lombaerde, 2006). En conclusión, la valoración parece haber sido exhaustiva y de alto nivel técnico. La insistencia en señalar que algunos de estos cambios deberían ser “a corto plazo” parece indicar además que no existe mucha satisfacción con respecto a la realidad de la integración andina. Pero, a la vez, como señala De Lombaerde (2006), las recomendaciones no son realistas, no se establecen prioridades entre ellas y, debido a la poca transparencia en el sistema de negociación, se ignora si esos señalamientos constituyen precondiciones que deberían alcanzarse en forma paralela a la negociación. Antes de la IV Reunión Cumbre (Viena, mayo 2006), Venezuela desaprobó el documento con los resultados de la valoración conjunta y anunció en forma oficial su retiro de la CAN. Para retirarse del grupo, el gobierno venezolano argumentó que los tratados 129

de libre comercio firmados entre EEUU y Colombia y EEUU y Perú habían puesto fin a la integración andina.104 Pero era obvio también que, desde el año previo, a pesar de ejercer la presidencia de la CAN, Venezuela había fracasado en imponer su agenda de política exterior a la organización. De todos modos, el retiro de Venezuela no impidió que en el artículo 31 de la Declaración de Viena se especificara que se celebrarían reuniones antes del 20 de julio de 2006 “para clarificar y definir las bases de la negociación [CAN - UE] que permitan una participación plena y beneficiosa para todas las partes” (citado en “UE y CAN…”, 2006). El resto del año se invirtió en fijar las directrices de la negociación con la CAN, las cuales fueron aprobadas por el Consejo Europeo y pasadas al Parlamento Europeo, antes de anunciarse en diciembre del 2006 el inicio de la segunda fase del proceso. En el siguiente año, las negociaciones avanzaron con problemas. El principal de ellos se dio porque los países de la CAN decidieron, a partir de agosto del 2007, establecer sus propios aranceles para las importaciones desde terceros países. De esta forma, desapareció de hecho la unión aduanera andina, considerada por la UE una condición fundamental para la negociación de un acuerdo de comercio con la CAN, ya que ella aseguraba que los productos europeos que ingresaran por uno de los países miembros pudieran circular libremente en todos los otros (“CAN da…”, 2007). Además fueron notorias las divergencias entre Bolivia y Ecuador, por un lado, y Colombia y Perú, por el otro, con respecto al alcance que debería tener un acuerdo con la UE105. En ese momento, los gobiernos colom104 Por su parte, Colombia argumentó que la negociación de un acuerdo de este tipo era permitida por la CAN, siempre que las preferencias otorgadas a otra nación se hicieran extensivas al resto de los países del grupo, lo cual estaba asegurado dentro del TLC con EEUU. También señaló que Venezuela había aprovechado previamente esta posibilidad al solicitar su ingreso al Mercosur (Malamud, 2006). 105 Bolivia, por ejemplo, se opuso a que las negociaciones incluyeran un tratado de libre comercio y a que trataran temas relativos a agricultura y a propiedad intelectual, “Bolivia no…”, 2007.

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biano y peruano plantearon a la UE la posibilidad de negociar acuerdos con ellos y sin el resto de la CAN (Andinos advierten…” 2007) Si observamos los intereses de los actores en la negociación de un tratado de asociación entre ellos, destaca que el de los gobiernos de la CAN es establecer un marco jurídico que sustituya el SGP, un sistema unilateral, temporal y condicional, por otro sistema que asegure acceso permanente para los productos andinos en el mercado europeo. Por lo tanto, la ventaja de un tratado de asociación con la UE, desde la perspectiva de la CAN, reside en sus aspectos económicos pues aseguraría un intercambio más estable de productos y servicios, sobretodo considerando que la UE es un socio comercial importante. Las negociaciones previas de tratados de este tipo con países como México y Chile, por parte de la UE, muestran que los acuerdos comerciales partieron de consolidar las preferencias otorgadas en sus respectivos SGP (Nunes Briceño, 2004), lo cual, aún de no incluirse otros productos, constituiría ya un elemento positivo pues brindaría mayor seguridad para realizar inversiones. Otro aspecto económico de interés para los países de la CAN es renegociar, aunque sea en parte, el sistema de “modulación arancelaria” de la UE, por el cual los aranceles para sus productos se calculan en bases distintas según su sensitividad. En las listas más sensitivas se encuentran tanto los productos agrícolas como aquellos con mayor valor agregado, de manera que la UE penaliza más estos productos provenientes de países en desarrollo que EEUU y Japón (de 6,9 a 21 %, de productos menos sensitivos a más sensitivos, para la UE, frente a de 1,4 a 12 % para EEUU y de 8 a 18 $, para Japón) (Rosales, 2005: 141). Pero si lo económico constituye el principal interés de los gobiernos andinos en sus negociaciones con la UE, no parece ocurrir lo mismo desde la perspectiva del interés europeo, o al menos se perciben otros intereses.

En el rubro de las relaciones comerciales se advierte que, mientras las exportaciones andinas a Europa alcanzaron casi el 15 % del total de sus exportaciones entre 1999 y 2003, las exportaciones europeas hacia la CAN no alcanzaron el 3 % del total de sus exportaciones en ningún año (Espinosa, 2005: 162-166; Moncayo Jiménez, 1999: 129-130). Dentro de este cuadro, resalta el caso de Venezuela que es el país de la CAN que más importó desde Europa (cerca del 20 % de sus importaciones totales, Rosales, 2005: 130) en esos años. Las exportaciones europeas hacia la CAN consisten en herramientas, maquinaria, automóviles, instrumentos de precisión, productos químicos y farmacéuticos y otros productos manufacturados, y las importaciones europeas desde la CAN son materias primas, productos agrícolas y minerales e hidrocarburos. El aumento en los precios internacionales de estos últimos, probablemente, explica el hecho de que, en los últimos años, la balanza comercial CAN-UE se ha vuelto favorable para la primera (Molano, 2006). Para algunos, sin embargo, existe un interés económico en la subregión andina para la UE, no tanto por sus exportaciones hacia ella sino por la posibilidad de otorgar mayor seguridad jurídica a las inversiones europeas en esos países, las cuales han crecido, especialmente en Perú, a lo largo de los últimos años106 (Rosales, 2005). Esto otorgaría validez al concepto expresado en un documento de la UNCTAD (2003), según el cual los países desarrollados buscan concretar acuerdos económicos con países en desarrollo cuando las inversiones de los primeros en los segundos han alcanzado niveles que hacen necesaria su protección mediante la firma de acuerdos intergubernamentales. En general, si observamos las inversiones extranjeras directas en la CAN vemos que durante el lapso 1994-2002 la UE fue la principal inversionista (26, 9 % del total de la IED recibida) y la mayor parte de la inversión 106 Si Venezuela es en la CAN el principal importador de productos desde Europa, Perú es el principal exportador hacia ese destino (Rosales, 2005: 130).

europea se centró en Colombia y Perú (29 % cada uno) y Venezuela (27 %). Este crecimiento estuvo vinculado a inversiones españolas107 en la privatización de servicios de telecomunicaciones, energía eléctrica y finanzas108, y a inversiones petroleras de Holanda e Inglaterra. Venezuela en esos años atrajo también un porcentaje importante de inversiones del área del TLCAN (EEUU, México y Canadá) (37 % del total para la CAN) en el área de hidrocarburos, de Asia (74 % del total) y del Mercosur (34 %) (Taccone y Nogueira, 2005: 23). Por lo tanto, las inversiones de la UE siguieron el comportamiento general del resto de las inversiones extranjeras en la región, orientándose a sectores ligados a los recursos naturales y tomando en consideración el tamaño y la capacidad de compra del mercado local, más que el subregional. Como era de esperarse, casi el 50 % de la IED en minería y petróleo se orientó hacia Venezuela (Taccone y Nogueira, 2005: 22), impulsando la IED total, que creció en forma ininterrumpida entre 1990 y 1997 (Taccone y Nogueira, 2005: 20) para comenzar a descender después de 2001, al igual que en toda América del Sur (CAF, 2006: 14-15). La importancia de las inversiones europeas no ha pasado desapercibida al analizar el interés de la UE en negociar un acuerdo de asociación con la CAN …la condición de primera región inversionista que la UE tiene en la CAN y el escaso dinamismo del intercambio comercial entre una y otra, proporciona la perspectiva económica básica para entender la importancia de las gestiones que los órganos subregionales andinos han realizado…respecto a tres planos de la relación andina con la UE [la renovación del SGP, su ampliación y permanencia en el tiempo mediante un TLC CAN-UE y el diálogo político y la cooperación] (Taccone y Nogueira, 2005: 42). 107 Blanc Altemir (2005: 77) sostiene que fue la adhesión de España a la Comunidad Europea en 1986 lo que llevó a incluir a América Latina en la agenda comunitaria. 108 Según Gustavo de Aristegui, “en América Latina, España tiene 200 mil millones de euros invertidos” (El Universal, “PP critica que Cortijo sustituya a Morodo” 12/02/2007, 1-4).

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La situación andina contrasta con la de la negociación entre la UE y el Mercosur ya que para el año 2003 el comercio entre ellos alcanzaba 54 millardos de dólares y la UE era el principal socio y fuente de inversión en los países del Cono Sur (Doctor, 2005: 17). Pero, aún en este caso, en el que existen importantes intereses económicos mutuos, también los intereses políticos son relevantes. Según Doctor (2005: 20), “los actores estatales en la UE deseaban exportar sus modelos institucionales a otras partes del mundo con una especial preferencia por el apoyo a la democracia liberal, a las economías de mercado con estructuras de liberalismo económico y al interregionalismo como marco para la cooperación internacional”. Por su parte, en el Mercosur, los actores estatales impulsan “el interregionalismo concentrados más en la estabilización política y la lógica macroeconómica que en las ganancias o pérdidas de los sectores específicos” […] “es decir, que los resultados substantivos en términos de creación de comercio no eran tan importantes y evidentemente no eran urgentes” (Doctor, 2005: 25). En este sentido, cabe recordar el señalamiento hecho por UNICE (2006) −organización empresarial europea que se autodefine como “la voz de los negocios en Europa”−, para la cual las motivaciones políticas de la UE han sido más fuertes que las económicas a la hora de negociar acuerdos comerciales. Así la UNICE ha criticado el predominio de las relaciones históricas (caso de acuerdos con los países Asia-Caribe-Pacífico, ACP), la proximidad geográfica y la necesidad de mantener la estabilidad política (caso del Mediterráneo) y, en la negociación con el Mercosur, la promoción de la integración regional, por considerar que todos estos aspectos minimizan la necesidad de obtener resultados económicos concretos que beneficien a la economía europea. Pero, Doctor (2005: 22-23) reconoce también que “a pesar de toda la retórica alrededor del objetivo explícito de profundizar los vínculos políticos, económicos, 132

sociales y culturales entre las dos regiones, los flujos económicos – tanto el comercial como el financiero o de inversión – fueron el centro de las negociaciones” entre la UE y el Mercosur. Cabría agregar que ellos son todavía los que impiden alcanzar un acuerdo. Por todo lo anterior, queda claro que en los tratados de asociación de la UE se incluyen aspectos no económicos que necesitan ser analizados para comprender el alcance del interés europeo en la negociación con los gobiernos andinos. Por ejemplo, el Acuerdo de Diálogo Político entre la CAN y la UE incluye un considerable número de artículos cuyo objetivo puede resumirse como la búsqueda de que los países con los que se firman esos acuerdos garanticen un comportamiento acorde con normas políticas (democracia, resguardo de la paz regional, etc.), sociales (respeto de derechos humanos, principios internacionales del trabajo, etc.) y ambientales, vigentes en Europa. Con respecto a estos aspectos, Matlary (2002) señala que los derechos humanos y otros temas similares han adquirido importancia en la política exterior europea como resultado del entrecruzamiento de dos fuerzas: por un lado, el aumento de la interdependencia y la complejización de las relaciones entre países y, por otra, el peso de la opinión pública doméstica, apoyada por los medios de comunicación masiva. Este proceso explicaría la inclusión de estos aspectos en los acuerdos de asociación de la UE e iría acompañado por otro proceso, por el cual “los estados no desean ser expuestos en los foros regionales o en sus arenas domésticas…por incumplir con los derechos humanos”, porque esto podría generar desconfianza con respecto a ellos en otro tipo de negociaciones internacionales109. 109 Sin embargo, como también Matlary (2002) señala, esto puede tener peso en la reconstrucción y estabilización de la democracia en países del Este de Europa pero fracasa si el otro gobierno no está dispuesto a aplicarlo. El ejemplo sería China que, a pesar de no hacerlo, es un importante socio comercial de la UE.

Entre los objetivos que se relacionan con aspectos no económicos de los acuerdos de asociación entre la UE y grupos de países latinoamericanos se han destacado los dos siguientes: “1) apresurar sus respectivos procesos de integración y 2) delimitar un espacio propio de liderazgo en el nuevo orden mundial político y económico” (Ruiz-Giménez, 1999: 73). En este último sentido, se enfatiza que “las dos regiones comparten un desafío similar – encontrar un espacio como jugadores políticos relevantes en el nuevo contexto internacional” (Ruiz-Giménez, 1999: 78), sobre la base de “principios sociales y culturales y valores”, que se asumen como comunes. Con respecto al primer objetivo no económico,110 es notorio que ya en 1996 la UE consideró necesaria una reestructuración institucional del entonces Pacto Andino, que se tradujo, al año siguiente, en la conformación del Sistema Andino de Integración. En la Cumbre de Rio de Janeiro (1999), la CAN “presentó este resultado como muestra de su interés en ser considerada como un interlocutor más estructurado y con perspectivas más claras” (Levi, 2005: 94). Luego de la Cumbre de Madrid (2002), la UE amplió las condiciones a cumplir por parte de los gobiernos andinos, incluyendo la estabilidad política y social, la democracia, los derechos humanos y la gobernabilidad, la reducción de la pobreza y el respeto al desarrollo sostenible. En términos generales, puede concluirse entonces que entre los años 1995 y 2007 la relación entre la UE y la CAN se ha caracterizado por la continuidad del interés andino en desarrollar sus relaciones económicas con Europa y también por la continuidad de la insistencia europea en agregar, cada vez más, condiciones de tipo no económico a las relaciones entre ambos grupos. El “Programa Indicativo Regional Revi110 El segundo objetivo no económico se vincula en forma directa con el concepto de inter-regionalismo y es discutido en la segunda sección de esta ponencia.

sado 2004-2006 para la CAN” (2005) reconoce que para los países andinos las prioridades no son las mismas que las de la UE, por cuanto sus gobiernos consideran que … los resultados de la Ronda Uruguay y los acuerdos de comercio firmados por la UE en los últimos años, así como la concesión de preferencias a otros países o la creación de cuotas con tarifas preferenciales para ciertos productos, han erosionado las preferencias andina [bajo el SPG]…, que actualmente es un mecanismo insuficiente para alcanzar sus metas. […] que la mejor forma de consolidar las preferencias andinas y proveer de seguridad a las relaciones comerciales mutuas será negociar un Acuerdo de Asociación que incluya un área de libre comercio (“Programa indicativo…”, 2005: 182). En resumen, como señala Levi (2005: 93), mientras la UE busca que la CAN alcance un mayor nivel de integración económica e institucional, según parámetros que “emulan” su propio modelo de integración –lo que adicionalmente contribuiría a impulsar el reconocimiento internacional de la UE− la CAN está interesada en firmar un acuerdo similar a los ya firmados con la UE por México y Chile, en la expectativa de poder obtener mayor seguridad para sus exportaciones y un mayor nivel de acceso a inversiones internacionales111. 2. Elementos no económicos en distintos conceptos de inter-regionalismo El inter-regionalismo se ha definido de diversas formas pero, en general, la más sencilla lo define como el movimiento por el cual se produce “el estrechamiento institucionalizado de las relaciones entre dos bloques 111 En este sentido, la experiencia del acuerdo Chile-UE muestra que en su primer año de puesta en vigencia, los flujos de IED en el primero se incrementaron en un 58 % y que, para el primer semestre del 2004, España se había ubicado como el primer socio inversor (Blanc Altemir, 2005: 108).

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regionales” (Doctor, 2005: 18). Con esto se acepta que representa una forma de expansión del llamado regionalismo abierto de los años noventa, según el cual la integración pasó a verse como un mecanismo para mejorar la inserción internacional de las regiones. Sin embargo, la discusión acerca de las razones que impulsan este fenómeno de las relaciones internacionales actuales es amplia y compleja. De todas formas, las interpretaciones sobre el inter-regionalismo pueden resumirse en tres grandes grupos. Así, las interpretaciones de tipo realista lo consideran un movimiento promovido por la UE para defender sus intereses en el mundo y debilitar el poder de EEUU, enfatizando la búsqueda de un balance de poder como su rasgo característico. Su objetivo no económico principal sería la promoción del poder europeo, mediante el establecimiento de un balance de poder en el escenario mundial, en el cual las relaciones con otras regiones servirían de apoyo.112 Paralelamente, las interpretaciones de tipo institucionalista lo identifican como un movimiento promovido por la UE para difundir su modelo de integración regional mediante la emulación de sus instituciones. Según estas interpretaciones, su objetivo no económico sería la existencia de una mayor presencia internacional de las regiones, gracias a ese aprendizaje institucional. Finalmente, en el enfoque constructivista, la UE promueve el inter-regionalismo para alcanzar el desarrollo de factores cognitivos relacionados con la formación de una identidad propia dentro de los distintos grupos regionales. Su objetivo no económico más importante sería que las regiones logren una mayor conciencia de su identidad como tales y una mayor capacidad de acción dentro del sistema internacional. En resumen, salvo en el primer grupo de interpretaciones, los analistas asumen que la UE busca impulsar los intereses de las regiones mediante sus tratados de asociación. 112 De Lombaerde (2004: 2) presenta una sistematización en cuatro grupos de las distintas interpretaciones del interregionalismo.

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Esto coincide con señalamientos de Hanggi (2000), quien considera que el inter-regionalismo se ha convertido a lo largo de la última década en una característica generalizada del sistema internacional, por lo cual debe esperarse que una amplia variedad y tipos de inter-regionalismo coexistan entre sí, dando pie a distintas interpretaciones. Ese autor agrega que es conocido el impacto de otros grupos regionales en el desarrollo del regionalismo, ejemplificado por la integración europea sirviendo de modelo, ya sea para ser emulado o evitado. En esta situación, el tradicional diálogo entre grupos promovido por la EU constituye el prototipo del inter-regionalismo, que se viene desarrollando desde los años 70. En el período de la Guerra Fría esas relaciones entre la UE y otros grupos siguieron el formato de “eje y rayos” pero, con el surgimiento del “nuevo regionalismo” y el fin de la Guerra Fría, otros grupos comenzaron también a establecer relaciones entre ellos. Para Hanggi, lo que diferencia a otros interregionalismos del de la EU es que este último siempre incluye un elemento político (derechos humanos, democracia y otros aspectos) y, en la mayor parte de los casos, acuerdos de cooperación. Otro elemento importante es que la UE utiliza estos acuerdos para “promover el regionalismo mediante el inter-regionalismo”, de forma intencional, al otorgar ayuda para desarrollar proyectos regionales y fortalecer instituciones regionales.113 De todas formas, como ninguna de las interpretaciones alcanza a capturar todas las sutilezas del fenómeno, así como la variedad de casos que existen, Hanggi concluye que resulta oportuno en el análisis combinar interpretaciones y enfoques. Uno de los autores que pone más énfasis en los aspectos no económicos del inter-regionalismo ha sido Hettne (2002: 959), quien ha delineado un modelo de “globalización re113 Ruelands (2002) señala, sin embargo, que los resultados de esta última estrategia parecen ser bastante pobres, si se observa el escaso avance en la construcción de una identidad regional en la ASEAN.

gional”, o globalización con bloques regionales, en el cual también son posibles distintos tipos de regionalismo. Pero, a pesar de esta variedad, el concepto de inter-regionalismo –o sea el proceso de establecer acuerdos entre regionalismos– implica para él la aceptación de ciertos objetivos comunes, tales como que los grupos busquen emular el comportamiento del modelo europeo de integración regional, alcanzar el desarrollo y crear un nuevo orden mundial a partir de una reforma de las Naciones Unidas, en la cual se incorpore al proceso de toma de decisiones a los poderes regionales (“multilateralismo regional”). Sería de esta manera que el inter-regionalismo centrado en la UE contribuiría a conformar una forma de gobernabilidad global, o un “orden mundial europeo” (Hettne, 2003: 7-8, citado en Van Langenhove & Costea, 2004: 24).114 Sin embargo, afirmaciones de Hettne, tales como que el inter-regionalismo incorpora aspectos de seguridad, culturales y sociales porque se ha originado en un movimiento de “abajo hacia arriba”, a diferencia del primer regionalismo, encuentran escasa o nula evidencia real que las apoye. Desde nuestro punto de vista, uno de los principales aportes de esta interpretación reside en considerar que el proceso de integración regional puede ser resultado de un proceso “natural” o estar dirigido políticamente, pero exige siempre un conjunto de ideas que lo inspiren (véase para más detalle Giacalone, 2005). No se especifica, sin embargo, si esas ideas son endógenas al grupo mismo o, como señala Hanggi, pueden ser impuestas desde afuera de la región, como lo estaría haciendo la UE. Otro aporte es que, si el regionalismo responde tanto a presiones de actores domésticos como a la necesidad de dar respuesta a un proceso exó114 Esta interpretación constituye el núcleo “duro” del institucionalismo –las instituciones regionales de la UE buscan generar la “emulación” de otras regiones, a fin de que, cuando se haya logrado, las instituciones puedan negociar acuerdos entre sí, acuerdos que contribuirían a desarrollar una red de apoyo para la institución responsable de la seguridad y gobernanza global, las Naciones Unidas. Los actores económicos, políticos y aún sociales serían irrelevantes, o al menos secundarios, dentro de esta interpretación.

geno, la globalización, el nuevo regionalismo no puede entenderse desde el punto de vista de una sola región, porque tiene repercusiones sistémicas en otras regiones, las cuales contribuyen a dar forma a un nuevo orden mundial (Hettne, 1996; Hettne, 2002: 955).115 Un aspecto político central atribuido, en general, al inter-regionalismo se refiere a su rol como constructor de una institucionalidad basada en la organización de grupos de integración regional, sea o no su objetivo fundamental que estos grupos contribuyan a conformar un nuevo orden mundial. De esta forma, buena parte de sus fondos de cooperación buscan apoyar el desarrollo institucional de grupos de naciones como la CAN, por considerarse que la emulación de las instituciones europeas, por parte de estos grupos, reflejaría una superioridad relativa del modelo de organización de la UE, frente a otros referentes o modelos. De ahí también la insistencia de la UE en negociar con grupos, más que con naciones individuales, y de hacerlo a través de organismos regionales, como la Secretaría Andina. Este rasgo, por lo tanto, es importante para determinar la política que la UE sigue en sus negociaciones de tratados de asociación. Dentro de esta perspectiva, se ubicaría entonces el esfuerzo de la UE por negociar acuerdos con otros grupos regionales, acuerdos que incluyen elementos políticos y de desarrollo junto con los económicos. Asimismo, las interpretaciones del concepto de inter-regionalismo de varios autores enfatizan el peso de las ideas, no de la economía, como variable explicativa del interés de la UE. Este concepto es importante porque aparece como el trasfondo ideacional de la propuesta original de la UE de establecer una amplia iniciativa interregional, de carácter horizontal, presentada por primera vez por la Comisión 115 Esta interpretación de Hettne ha sido criticada por su eurocentrismo (Rudd, 2003), con base en dos argumentos: por una parte, que la UE fue creada como resultado de un proceso “de arriba hacia abajo” y mantiene esa orientación; y, por otra, que, aunque su constitución le ha permitido afirmar su poder internacional en relación a EEUU en defensa de sus intereses, no hay evidencia de que esos intereses aseguren una “globalización más gentil”.

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al Consejo y al Parlamento Europeo en 1995, en respuesta al inicio de las negociaciones del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), entre EEUU, Canadá y los países latinoamericanos (Peña, 2003: 167-172). Esta propuesta fue seguida por el comienzo de la negociación de un tratado de asociación con el Mercosur, y posteriormente con otros grupos de países de la misma región, en lo que algunos interpretan como un intento europeo por integrar verticalmente a distintos grupos de naciones latinoamericanas en un sistema de poder propio (Devlin, 2000: 16). Entre estas negociaciones se encuentran las de CAN y la UE, que se analizaron en la primera sección. 3. Discusión y conclusiones En las secciones precedentes se ha establecido: 1) que existen múltiples interpretaciones del concepto de inter-regionalismo; 2) que un buen número de ellas destacan, en especial, sus aspectos no económicos; 3) que estos aspectos buscan defender los intereses políticos de las regiones dentro del ámbito internacional y 4) que la política exterior de la UE hacia grupos de naciones en desarrollo parece estar modelada en base a este concepto. A continuación, presentamos declaraciones de algunos representantes políticos de la UE para observar de qué forma ellas corroboran, o no, lo señalado anteriormente. Este contraste es necesario por cuanto el concepto de inter-regionalismo debe ser aceptado por los actores políticos de una región para convertirse en una política activa de la misma. No se pretende aquí hacer un estudio exhaustivo de la presencia del interregionalismo en el discurso de los actores políticos de la UE, pero una primera exploración tentativa arroja resultados interesantes acerca de cuáles son los aspectos de ese concepto que algunos destacados políticos europeos incluyen en sus declaraciones. 136

Entre esas declaraciones destaca la del Comisario de Comercio de la UE, Pascal Lamy (citado en Doctor, 2005: 27), quien afirma que en los acuerdos de asociación de la UE el comercio no es un fin en sí mismo, sino un medio “para mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos [europeos] y otros, promoviendo los valores de la UE y del desarrollo sustentable más allá de Europa y equilibrando el acceso al mercado con mejores reglas para conducir el proceso de globalización”. Asume así como propios de la UE los aspectos económicos y no económicos del interregionalismo, otorgando inclusive más importancia a los segundos que a los primeros. Por su parte, un miembro de la Comisión Europea (citado en Dupret, 1996) ha señalado, en una presentación al Parlamento Europeo, que la condicionalidad impuesta por Europa en sus acuerdos permitirá que la UE pueda “modelar las relaciones norte-sur”. Obviamente, este modelado implícitamente se asume como favorable para la UE. Asimismo, Leon Britton, Comisionado Europeo para Asuntos Exteriores, declaraba en 1997 que “la virtud central de la UE es ser un multiplicador de la fuerza diplomática, capaz de ejercer mayor influencia que sus estados miembros sobre el futuro del orden económico global” (citado en Rudd, 2003). De esta forma, la política exterior de la UE serviría el objetivo de maximizar los intereses europeos en el ámbito internacional (Rudd, 2003). Recientemente, Javier Solana (Alto Representante de la UE para la Política Exterior y de Seguridad Común) (2007) ha dejado claro cuál es uno de los objetivos políticos más importante de la UE al firmar acuerdos de asociación con distintos grupos de países en desarrollo –“una mayor presencia europea en el mundo nos ayuda a solucionar nuestro talón de Aquiles, la incapacidad de transformar en influencia política la gran cantidad de fondos desembolsados a lo largo del tiempo”. Esta declaración es coherente con declaraciones

previas, en las cuales Solana (2005: 15-17) se plantea el rol que la UE aspira a jugar en las relaciones internacionales mediante su política de asociarse con otros grupos de naciones, y en las que señala que Europa busca desempeñar “un papel político determinante” en el nuevo contexto estratégico internacional. Este contexto está siendo reestructurado porque “la globalización trae consigo más libertad y más riqueza [pero]… puede producir nuevas frustraciones si no se gestiona bien”. Por lo tanto, una UE que ya engloba a 450 millones de habitantes tiene que asumir responsabilidades en el escenario mundial, para aumentar su seguridad. Para lograrlo, Europa dispone de tres vías: 1) reforzar su “capacidad militar y civil”; 2) dar más coherencia al desembolso de recursos; y 3) desarrollar la cooperación con socios considerados estratégicos, como las regiones. Dentro de esta última vía, se ubicarían entonces las negociaciones de tratados de asociación con grupos de países en desarrollo, como la CAN. En términos más específicos aún, pueden señalarse las palabras del Alto Comisionado de Comercio de la UE, Peter Mandelson. Frente a los obstáculos para promover el avance de la Ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio (OMC), Mandelson anunció en diciembre de 2006 que la UE iniciaría negociaciones de tratados comerciales con India, Sud Corea y ASEAN, además de relanzar las existentes con Mercosur, destacándose en esa oportunidad que todos ellos incluirían normas laborales y ambientales. Estas normas, según el representante de la UE, “tomarían la forma de zanahorias más que de garrotes, recompensando con concesiones comerciales adicionales a los países que las respeten en lugar de castigar a los que no lo hagan” (The Economist Intelligence Unit, 2007: 22-23). Se buscaría así tanto que las negociaciones bilaterales solucionen el impasse de las multilaterales, como que la UE aplique su poder en esas negociaciones para hacer aceptar normas que frenen

la “competencia desleal” de los países en desarrollo, que no cumplen los estándares laborales y ambientales vigentes en Europa. En resumen, para algunos altos representantes políticos de la UE el inter-regionalismo está incorporado como instrumento de su política exterior hacia grupos de países (regiones) en desarrollo, un instrumento que ayudaría a cumplir tres objetivos no económicos: 1) mejorar/mantener la calidad de vida de los europeos; 2) modelar las relaciones norte-sur según el modelo europeo; y 3) adquirir influencia política para la UE en el escenario mundial. Los objetivos presentes en algunas interpretaciones acerca del concepto de inter-regionalismo que resultan coincidentes con las declaraciones de estos representantes políticos de la UE, son dos −modelar las relaciones norte-sur según el modelo europeo y adquirir influencia política para la UE en el escenario mundial, apoyándose en las políticas de cooperación para lograr que las distintas regiones emulen el modelo de integración de la UE. Estos son los aspectos no económicos que se analizarán brevemente a continuación, para ver cómo se vinculan con la decisión europea de seguir negociando un tratado de asociación con la CAN, a pesar del retiro de Venezuela. Según Ruiz-Giménez (1999), la fundamentación de la política exterior europea basada en el inter-regionalismo reside en que los acuerdos de asociación entre la UE y distintos grupos de países en desarrollo contribuyen a delinear un rol más importante para las regiones dentro de las relaciones internacionales. Sin embargo, aquí comienzan a observarse algunas contradicciones. Lo más notorio es que las declaraciones de los políticos europeos otorgan mayor importancia a los intereses políticos de la UE que a los de las otras regiones. Por otra parte, el análisis de las relaciones CAN-UE a lo largo del tiempo, así como el comportamiento de la primera en otras negociaciones paralelas (OMC, ALCA y hasta 137

CAN-Mercosur), ponen de relieve que la Comunidad Andina no actúa realmente como una región en la negociación de aspectos claves (comercio, política exterior y política de seguridad). Por ejemplo, la CAN no aplicó una “vocería única” en la negociación del ALCA, donde cada país presentó listas nacionales de productos para su oferta arancelaria; no negoció un único acuerdo de complementación económica (ACE) con el Mercosur sino tres –Bolivia-Mercosur, Perú-Mercosur y Colombia, Ecuador y Venezuela-Mercosur; y no todos sus miembros participan de los mismos grupos de presión dentro de la OMC (Colombia es miembro de CAIRNS, pero no del Grupo de los Veinte, G-20). Siguen predominando, por lo tanto, los intereses nacionales de sus miembros sobre los regionales. Pero, en este sentido, debe recordarse lo señalado más arriba con respecto a la importancia que tiene para la UE la promoción de grupos de integración regional que intentan emular su institucionalidad. Si se considera que, desde sus comienzos, la CAN se planteó como objetivo la emulación del modelo de integración de la UE y que, desde los años noventa, ha recibido generosos fondos de cooperación europea para acercarse al cumplimiento de este objetivo, puede concluirse que su incapacidad para actuar en conjunto representa un fracaso de la política europea de emulación basada en la cooperación. De esta forma, aceptar que la salida de Venezuela de la CAN en el año 2006 pueda poner fin a la negociación con la UE implica aceptar el fracaso de la política europea para consolidar a la CAN como una región viable económica y políticamente. Mantener las negociaciones con los países andinos representa entonces un esfuerzo consciente, por parte de la UE, para no abandonar a un socio estratégico dentro de su política de desarrollo institucional. Adicionalmente, en la medida en que la UE impone una serie de condiciones a los países interesados en establecer un acuerdo 138

de asociación con Europa, esta condicionalidad puede interpretarse como relacionada, a la vez, con el objetivo europeo de aumentar su influencia en el mundo y con el objetivo de mantener/mejorar la calidad de vida de sus ciudadanos. Esa condicionalidad va más allá de nociones de intervención humanitaria y de defensa de derechos humanos, para abarcar sanciones por incumplimiento de estándares laborales y ambientales, por lo que puede considerarse un movimiento tendiente a consolidar como regímenes internacionales los estándares europeos. En otras palabras, la condicionalidad busca mantener/defender/ mejorar los “derechos de bienestar” de los europeos (Halperin, 2006) más que los de la población de los países en desarrollo. En efecto, algunos analistas (Barahona de Brito, 2001; Mappa, 1996; Halperin, 2006) han observado que los derechos de estos últimos resultan avasallados por los de la UE y que son justamente los tratados de asociación que incluyen acuerdos comerciales, los más efectivos para imponer condiciones que, de otra forma, no serían respetadas por los países en desarrollo.116 En este sentido, la decisión de seguir negociando con la CAN sin Venezuela se relaciona también con la necesidad europea de asegurar el respeto, por parte de los países andinos, de las condiciones no económicas impuestas en sus acuerdos de asociación. En la medida en que algunas de las condiciones impuestas se vinculan con el ejercicio de la democracia, esto ha sido exaltado como un elemento positivo de la influencia europea dentro del ámbito de las relaciones internacionales (Hettne, 2005). Pero una objeción importante a esta apreciación positiva es que la condicionalidad impuesta por la UE en sus acuerdos de asociación se apoya en la existencia de relaciones asimétricas entre países y grupos de países. Es la existencia de relaciones desiguales de poder lo que permite que la UE pueda forzar a otras naciones a aceptar la jurisdicción universal de 116 Vale la pena recordar aquí las declaraciones de Mandelson en diciembre de 2006, véase más arriba.

estándares europeos que, en la mayor parte de los casos, no toman en consideración ni la cultura ni las normas preexistentes en los países en desarrollo (Barahona de Brito, 2001: 134, 136). Si estos países aceptan la condicionalidad es, por lo tanto, por necesidad y no, por convicción. Vincular la cooperación para el desarrollo con la condicionalidad política constituye, por lo tanto, una expresión de la falta de democratización de las relaciones internacionales, que permite a ciertas naciones imponer condiciones a otras para ejercer su derecho a comerciar con ellas (López Méndez y Sotillo Lorenzo, 1996: 117). La democracia resulta doblemente afectada en este proceso porque las sanciones por parte de la UE sólo se aplican a los países más débiles, con menor poder relativo que ese grupo (Barahona de Brito, 2001: 149), pero no a otros socios económicos de importancia para Europa, tales como China (Mattlary, 2002). Otros autores (Dupret, 1996: 95-99; Pachón, 2004: 101), que aceptan la condicionalidad europea en los tratados de asociación, igualmente la consideran una medida defensiva de la calidad de vida de sus ciudadanos, ya que la misma aparece amenazada por dos procesos que se originan en los países en desarrollo, especialmente en la CAN. Estos procesos son la migración ilegal y el tráfico de drogas y, por lo tanto, se justificaría la aplicación de medidas para controlarlos por parte de la UE. Los tratados de asociación buscan entonces generar en los países en desarrollo condiciones de vida que disminuyan la presión migratoria y que generen alternativas económicas a la producción y tráfico de drogas. Desde esta perspectiva, la decisión de la UE con respecto a sus negociaciones con la CAN se vincula además con este aspecto no estrictamente económico. Si recordamos el relativo poco interés comercial de la subregión andina para la UE y que, actualmente, este grupo de naciones está en un proceso de ampliación hacia el centro y

este de Europa, con lo cual la CAN tiene aún menor importancia, puede concluirse que la decisión de mantener y ejecutar el cronograma de negociaciones establecido con los países andinos puede vincularse, al menos, con tres aspectos no económicos, tales como: 1) asegurar la imposición de estándares europeos (laborales, ambientales, etc.) a los países andinos, condicionándolos a la negociación de un acuerdo comercial; 2) mantener la política europea de cooperación financiera y técnica para que la CAN, eventualmente, desarrolle su institucionalidad de forma de acercarse a las normas del modelo europeo; y 3) disminuir la presión migratoria y el tráfico de drogas desde los países andinos hacia Europa. En relación con el objetivo europeo de utilizar el inter-regionalismo como un mecanismo para establecer un orden mundial de acuerdo a sus intereses, Hettne (2005: 20) considera que esto es producto de la experiencia de integración en la UE, en la cual los conflictos se solucionan mediante el diálogo, existe respeto por el derecho internacional y las relaciones entre actores de distinto poder están institucionalizadas. Sin embargo, el mismo autor (Hettne, 2005:25) acepta que el objetivo enfrenta obstáculos dentro de la UE, en la medida en que los diferentes aspectos de sus acuerdos de asociación se vinculan con distintos sectores burocráticos, de forma que lo relativo a política exterior y a política de desarrollo pertenece a dos esferas distintas. Asimismo, sus relaciones interregionales resultan influenciadas, en última instancia, por el interés −y deberíamos agregar, por el grado de poder – que dentro de la UE tienen, en un momento determinado, uno o más gobiernos nacionales. Así como en algún momento Inglaterra y Holanda impusieron su influencia para hacer aceptable el Acuerdo de Lomé (hoy Cotonou) al resto de los gobiernos europeos, España y Portugal han hecho lo mismo recientemente para facilitar las negociaciones con América Latina. En general, esta situación puede llegar 139

a afectar la continuidad de los acuerdos de asociación que se firman con otras regiones. Otra reflexión puede hacerse desde la perspectiva de los intereses europeos en establecer lo que Russell y Tokatlián (2004: 26) consideran una “esfera de cooperación” en América Latina. Esta esfera crea ámbitos de colaboración en contextos de gran disparidad de poder y competencia pero se diferencia de la tradicional “esfera de influencia” porque, mientras esta última confirma el status quo de poder dentro de una región, la primera busca producir un cambio. Sin embargo, ambas comparten tres características: “se fundan en el auto-interés, reconocen la gravitación de las disparidades de poder en las relaciones interestatales y presuponen la existencia de intereses diversos tanto concurrentes como conflictivos”. Para esos autores, además, las principales funciones de una esfera de cooperación en una región son “proporcionar estabilidad, gestionar conflictos, conjurar crisis, difundir poder, dotar de mayor capacidad de acción a los actores menores, generar confianza, reducir incertidumbre y evitar fallas de percepción”. La situación de crisis provocada por la salida de Venezuela de la CAN, podría ubicarse dentro de estas categorías.

Venezuela, continúa siendo complicada. El gobierno boliviano representa un factor intra CAN que crea preocupación por cuanto su reacción inicial fue de alineamiento con los ataques del gobierno venezolano a los gobiernos de Colombia y Perú, por la firma de sus respectivos tratados de libre comercio con EEUU. Sin embargo, tres consideraciones parecen haber sido importantes al momento de que Bolivia decidiera no seguir los pasos de Venezuela y se mantuviera dentro de la CAN. Estas consideraciones habrían sido: primera, la importancia de las ventas de soya boliviana en el mercado andino, especialmente en el de Colombia117; segunda, las tensiones internas y las disputas que se producirían entre los sectores bolivianos más dependientes del mercado de la CAN, donde Bolivia se beneficia de medidas de tratamiento especial y diferenciado en su comercio; y tercera, la necesidad de Bolivia de obtener el respaldo del resto de los gobiernos andinos para pedir a EEUU la renovación del programa de preferencias comerciales ATPDEA, vinculado al control de la producción y el tráfico de drogas ilícitas, por presión especialmente de los productores y trabajadores del sector textil boliviano (Malamud, 2006)118.

La existencia de aspectos no económicos en el concepto de inter-regionalismo y en la política exterior de la UE contribuye, en este caso, a apuntalar la situación política de la CAN, debido a las implicaciones políticas que las negociaciones con la UE tienen actualmente para las naciones andinas. Negociar con la UE posee, en este momento, para la CAN un valor adicional al de la posibilidad de establecer un acuerdo comercial, que haga permanente o amplíe lo incluido previamente en el SGP. Entre otros elementos, porque implica un reconocimiento, por parte de la UE, de que la integración subregional andina – aún sin Venezuela – sigue teniendo vigencia.

Por otra parte, Malamud (2006) se ha planteado la pregunta de a quién buscaba provocar políticamente el gobierno venezolano al anunciar su salida de la CAN de forma tan intempestiva en abril de 2006. La respuesta obvia sería EEUU, dado el rechazo venezolano a los tratados de libre comercio, pero Malamud sugiere que también indicaría su rechazo a la negociación de un acuerdo comercial con la UE. Esta observación la sustenta en declaraciones del viceministro de Relaciones Exte-

Esto es importante porque la situación interna de la CAN, después de la salida de 140

117 Para evitar que las ventas resulten afectadas por el TLC de Colombia con EEUU, el gobierno colombiano ha dado garantías de que compensara cualquier pérdida en las exportaciones de Bolivia hacia su país. Aunque Venezuela prometió comprar toda la producción de soya boliviana, como compensación, en la práctica esto enfrenta el rechazo de los productores venezolanos de soya, un cultivo en expansión en este país. 118 En el 2008, EE.UU. decidió descontinuar el ATPDEA para Bolivia y la UE aceptó negociar en forma separada acuerdos con Colombia y Perú.

riores de Venezuela, Pavel Rondón, al partir para Bruselas, cuando se refirió a la falta de interés de su gobierno en negociar un acuerdo comercial con la UE, aunque sí lo tendría en profundizar los aspectos de diálogo político y cooperación con ese bloque de naciones. El hecho de que ahora Venezuela debe negociar con la UE como miembro del Mercosur plantea, entonces, varios interrogantes acerca de cuál será su posición en ellas. Tanto Malamud (2006) como Isbell (2007) consideran que el comportamiento del gobierno venezolano ha incrementado las críticas por parte de algunos gobiernos europeos, que manifiestan dudas acerca del rol político que ese gobierno está jugando en la región sudamericana. Así, por ejemplo, en marzo de 2006, un mes antes del retiro de Venezuela de la CAN, el ministro de defensa de Holanda había declarado que su país participaría de ejercicios navales en el Caribe, con EEUU, Canadá, Francia y Bélgica, frente al peligro de que Venezuela intentara tomar el control de las islas holandesas (Aruba, Curazao y Donaire), ubicadas a escasos 50 kilómetros de la costa venezolana. Además, para Isbell (2007), la política venezolana de recuperar el control sobre la producción petrolera, antes en manos de compañías europeas como la francesa Total y la noruega Statoil, y la influencia de Venezuela sobre una decisión boliviana similar serían otras razones, además de la desconfianza con respecto a los objetivos políticos de ese gobierno, que explicarían las crecientes críticas europeas al mismo. Desde este punto de vista, su salida de la CAN podría entonces verse como un factor que facilitaría el proceso de negociación con la UE, aun con las dudas existentes acerca de cual será el comportamiento del gobierno boliviano. También la salida de Venezuela parece haber provocado dentro de la CAN una reactivación de las entrevistas y consultas entre sus presidentes y de ellos tanto con la Secretaría General de ese organismo como con otros gobiernos extra-CAN, como Chile y México.

El liderazgo de este movimiento aparece compartido entre los presidentes de Colombia y Perú y se orienta hacia lograr, por una parte, el regreso de Chile a la CAN, que abandonara en el año 1973, y, por otra parte, la asociación de México, mediante un acuerdo de libre comercio con los países andinos en forma individual119 o con el grupo en su conjunto. En tanto estas iniciativas se desarrollan, la negociación con la UE se ve en este momento histórico de la CAN como el principal elemento externo, tanto económico como político, que asegura su vigencia y permanencia y puede traerle avances que permitan contrarrestar los efectos negativos de la salida de Venezuela. En la introducción de este capítulo nos planteábamos si los aspectos no económicos del inter-regionalismo habían jugado un rol importante en la decisión europea de continuar las negociaciones de un tratado de asociación con la CAN, pese al retiro de Venezuela, proposición que ahora aparece demostrada por el análisis empírico y apoyada por las reflexiones acerca del concepto de inter-regionalismo. En cuanto a su importancia para la CAN, también estos aspectos contribuyen a respaldar políticamente a este grupo de naciones, en la coyuntura actual. De esta forma, la integración dentro de Sudamérica se ve complicada porque en este proceso interactúan una propuesta regional, la Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN) con dos esquemas subregionales, la CAN y el Mercosur, y, además, algunos gobiernos individuales, como el de Venezuela, parecen estar jugando simultáneamente en distintos tableros. Para complicar aún más la situación, factores externos como la globalización y el inter-regionalismo se plasman en propuestas simultáneas de negociaciones con EEUU.120 y la UE que, aunque no son exclu119 Colombia ya tiene un acuerdo de este tipo con México, desde 1994, como parte del Grupo de Los Tres (G-3), pero la firma de un TLC con EEUU obligaría a hacer ajustes en el mismo. 120 Aunque el proceso de negociación de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) está abandonado, ha sido sustituido por un conjunto de negociaciones de TLCs, que asocian a EEUU con México, Chile, Centroamérica y República Dominicana, Panamá, Colombia y Perú, en total más del 50 % de América Latina.

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yentes, algunos plantean como alternativas encontradas. Pero, en este momento histórico, el planteamiento de una negociación con la UE tiene para los países andinos el valor agregado de reforzar su vigencia política, además de permitirles alcanzar algunos de sus objetivos económicos de más larga data. En conclusión, puede estimarse que los aspectos no económicos del inter-regionalismo tienen influencia en la decisión europea de continuar negociando con la CAN, a pesar de la salida de Venezuela, tanto por la relación que tienen con las declaraciones de representantes de la UE como por su función de mecanismo orientado a incrementar la gobernabilidad, más que el conflicto, mediante el desarrollo institucional dentro de una región. Esto demuestra que el inter-regionalismo no constituye sólo un concepto con pretensiones teóricas, para intentar explicar fenómenos percibidos en el entorno internacional, sino que también es un mecanismo activo de la política exterior europea. Persisten, sin embargo, las dudas acerca de su capacidad para convertirse en un mecanismo generador de un nuevo orden mundial, basado en la democracia.

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CAPITULO VI

Venezuela en el Mercosur: oportunidades y amenazas para el sector agroalimentario venezolano*

Alejandro Gutiérrez

* Este Capítulo forma parte del Proyecto de Investigación “Venezuela y su ingreso en el Mercosur: oportunidades y amenazas para el sector agroalimentario nacional”, subvencionado por el CDCHT-Universidad de Los Andes, Mérida, Venezuela. Proyecto Código E-270-07-09-B.

INTRODUCCION

El capítulo tiene como objetivo general definir oportunidades y amenazas para el sector agroalimentario como consecuencia de la inserción de Venezuela en condición de miembro pleno del MERCOSUR. Se analizará la evolución y el patrón de comercio general y agroalimentario entre Venezuela y los países miembros del Mercosur con la finalidad de conocer el nivel de complementariedad comercial. A partir de los patrones de comercio de Venezuela y de los países del Mercosur se tratará de evidenciar amenazas y oportunidades para algunas cadenas agroalimentarias. Finalmente, se analizará el marco de políticas públicas al nivel macroeconómico y sectorial con la finalidad de determinar si ellas le permitirán a Venezuela aprovechar oportunidades y evadir las amenazas para el sector agroalimentario nacional que se originan como consecuencia del ingreso de Venezuela como miembro pleno del Mercosur. 1. UN POCO DE HISTORIA El 18 de octubre de 2004, en la ciudad de Montevideo, los presidentes de Colombia, Ecuador y Venezuela por la Comunidad Andina (CAN) y los Presidentes de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay por el Mercosur suscribieron el Tratado de Libre Comercio (TLC) CAN-Mercosur o Acuerdo de Complementación Económica 59 (ACE 59)121. Culminaba así una etapa del proceso iniciado en abril de 1998, cuando se firmó el acuerdo marco entre la CAN y Mercosur para iniciar las negociaciones conducentes a la creación de una zona de libre comercio entre los países miembros de ambos acuerdos de integración. El 8 de diciembre de 2005, la Cumbre Presidencial del Mercosur, reunida en Montevideo, aprobó la solicitud de Venezuela para 121 Los restantes miembros de la CAN previamente

habían firmado sus TLC con el Mercosur. Bolivia lo hizo el 17 de diciembre de 1996 (ACE No 36) y Perú el 25 de agosto de 2003 (ACE No 58).

ingresar como miembro pleno de esa unión aduanera (UA). Seguidamente, el 4 de julio de 2006, reunidos en Caracas, los presidentes de los países miembros del Mercosur y el Presidente de la República Bolivariana de Venezuela firmaron el protocolo de adhesión de Venezuela al Mercosur. Algunos análisis habían concluido que el ACE 59 le permitía a Venezuela desgravar su comercio con Mercosur y mantener la protección de algunos rubros sensibles (Ver Gutiérrez, 2007). El ingreso de Venezuela como miembro pleno del Mercosur implica que se reducirán los plazos del programa de liberación comercial establecidos en el ACE-59 y desaparecerán algunos mecanismos que le servían a los países de la CAN, entre ellos Venezuela, para proteger la producción nacional y evadir los efectos de la volatilidad de precios en el mercado internacional de algunos bienes agrícolas considerados sensibles (se trata del sistema andino de franjas de precios). Se corre el riesgo de que al acelerarse el proceso de liberación comercial, el aparato productivo de Venezuela, afectado por un proceso de reducción de la inversión que data de varias décadas, no esté preparado para enfrentar este desafío, y en consecuencia, se tengan efectos negativos sobre la producción y el empleo nacional al aumentar las importaciones desde Mercosur. El 22 de abril de 2006 el gobierno de Venezuela participó formalmente su decisión de abandonar la CAN. Se justificó tal decisión con el argumento de que los Tratados de Libre Comercio (TLC) de Colombia y Perú con EE.UU. se aprobaron sin la debida notificación de posibles daños comerciales y en materia de propiedad intelectual a Venezuela. Aunque Venezuela para tomar tal decisión esgrimió los argumentos antes señalados la razón de fuerza era que los TLC a firmarse entre EE.UU. – Colombia y EE.UU.- Perú contradecían su política exterior de de confrontar al imperio (EE.UU.), promovían el neo147

liberalismo y estaban en la dirección contraria a la estrategia de reducir las relaciones económicas y políticas con el país imperial (EE. UU.). Independientemente de los argumentos esgrimidos por el gobierno de Venezuela para justificar la salida de la CAN, lo cierto es que al optar por ingresar como miembro pleno del Mercosur, tenía que redefinir las relaciones comerciales con sus socios andinos, pues tanto Mercosur como la CAN son uniones aduaneras. En consecuencia, Venezuela al ingresar como miembro pleno del Mercosur tenía que renunciar al arancel externo común (AEC) de la CAN para adoptar el de Mercosur, pues no puede aplicarse a terceros países dos aranceles diferentes. No obstante, las preferencias comerciales otorgadas y recibidas en la CAN, aún abandonando dicho acuerdo deberán mantenerse por al menos cinco años. De acuerdo con lo establecido en el Protocolo de Adhesión de Venezuela a Mercosur: “La República Bolivariana de Venezuela adoptará el acervo normativo vigente del Mercosur, en forma gradual, a más tardar cuatro años contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente instrumento” (Art. 3). “A más tardar cuatro años contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del presente instrumento, la República Bolivariana de Venezuela adoptará la Nomenclatura Común del Mercosur (NCM) y el Arancel Externo Común (AEC)”. (Art. 4). El Artículo 5 establece que las Partes se comprometen a alcanzar el libre comercio en los siguientes plazos máximos: Argentina a Venezuela: 1 de enero de 2010 * Brasil a Venezuela: 1 de enero de 2010 * Paraguay a Venezuela: 1 de enero de 2013 * Uruguay a Venezuela: 1 de enero de 2013 * Venezuela a Argentina: 1 de enero de 2012 * Venezuela a Brasil: 1 de enero de 2012 * Venezuela a Paraguay: 1 de enero de 2012 ** Venezuela a Uruguay: 1 de enero de 2012 ** 148

* Excepto para productos sensibles en los que el plazo podrá extenderse hasta el 1 de enero de 2014. ** Excepto para los principales productos de su oferta exportable, incluidos en el Anexo XX del presente Protocolo que gozarán de desgravación total e inmediata y acceso efectivo. “A más tardar el 1 de enero de 2014 quedarán sin efecto las normas y disciplinas previstas en el Acuerdo de Complementación Económica Nº 59 para la relación entre las Partes”. (Art. 6). El ACE 59 contemplaba períodos de desgravación mucho más largos (hasta de 15 años para productos sensibles), liberación sólo para contingentes previamente establecidos en el caso de algunos productos sensibles, mantenimiento del sistema andino de franjas de precios (SAFP), salvaguardias para una lista de productos, mantenimiento del arancel externo común andino122. Todo esto puede ser cambiado al ingresar Venezuela como miembro pleno del Mercosur. De acuerdo con el protocolo de adhesión, los plazos de desgravación se reducirán según lo acordado en dicho documento, el SAFP será eliminado, el comercio deberá ser liberado, salvo algunas excepciones (azúcar y sector automotriz) y no existirán contingentes. Venezuela deberá adoptar el arancel externo común (AEC) del Mercosur, el cual en el caso de los productos agropecuarios es inferior al AEC de la CAN. Esto último significa que Venezuela tendrá una menor protección arancelaria frente a terceros países. Finalmente, en vista de la condición de países pequeños y de menor desarrollo Venezuela deberá liberar inmediatamente el comercio para los principales productos de la oferta exportadora de Paraguay y Uruguay. Entre los productos que quedarían inmediatamente liberados se encuentran los productos lácteos, carne bovina, 122 Para más detalles sobre las implicaciones del ACE 59

para Venezuela ver Gutiérrez, 2007.

aceites oleaginosos (de soya principalmente) y tortas de soya. Algunos de estos productos no se producen en Venezuela o su producción es ínfima como el caso de la soya y de los derivados, pero en el caso de la liberación inmediata del comercio de carne bovina y de los productos lácteos se generan importantes amenazas para el aparato productivo agrícola y agroindustrial de Venezuela, ya que la producción nacional puede ser desplazada por las importaciones provenientes de Paraguay y Uruguay, la cual podrá ingresar al mercado nacional libre de aranceles.

exportadoras (entre las primeras del mundo, caso de Brasil y Argentina) de bienes agrícolas y agroindustriales (cereales, oleaginosas y aceites, carne de aves y bovina, cítricos, lácteos y otros). Desde la perspectiva de Mercosur, Venezuela es un mercado potencial para sus exportaciones dado el patrón de comercio importador de Venezuela. Sin embargo, no está muy claro si Mercosur, dada la estructura de sus importaciones, será un mercado importante para las exportaciones de Venezuela, especialmente para las exportaciones no petroleras (XNP).

Desde el punto de vista de los intereses políticos del gobierno de turno en Venezuela existen algunas ventajas al profundizar la integración con el Mercosur123. Pero, otros trabajos han planteado que existen pocas ventajas comerciales para Venezuela en el Mercosur (Klinhammer 2005; López Ríos 2005). Para ello se basan en los resultados que muestran la poca oferta exportadora de Venezuela, la declinación de las exportaciones venezolanas hacia Mercosur, el bajo nivel de comercio intraindustrial y la existencia de condiciones previas que propiciarían la desviación neta de comercio, al menos desde la perspectiva venezolana. Estos argumentos abonarían en favor de la opinión de que el fortalecimiento profundo de las relaciones de Venezuela con el Mercosur obedece más a razones de orden geopolítico e ideológicas que económicas.

Independientemente de que detrás de la decisión del gobierno de Venezuela de convertirse en miembro pleno del Mercosur y separarse de la CAN prevalezcan las razones de orden político-ideológico, habrá consecuencias y efectos sobre el bienestar económico de la sociedad venezolana. En otros trabajos se ha advertido que la conformación de bloques de integración por razones políticas e ideológicas (seguridad nacional, paz, cooperación en otras áreas) al subestimar sus impactos económicos pueden producir pérdidas de bienestar económico para los países. Y en consecuencia, se podría generar un resquebrajamiento de dichos acuerdos, debido a la ausencia de ganancias de bienestar económico para al menos una de las partes (Schiff y Winters, 2003).

Los países del Mercosur, especialmente Brasil y Argentina, poseen un mayor grado de industrialización, una economía más diversificada, con mayor tradición y potencial exportador que Venezuela. Las economías del Mercosur tienen ventajas comparativas y competitivas en la producción de bienes de la industria tradicional, bienes difusores de progreso tecnológico (industria automotriz, maquinarias pesadas, bienes de la industria química y equipos). Son además potencias 123 Un interesante análisis sobre las ventajas y

desventajas políticas del ingreso de Venezuela al Mercosur puede verse en Briceño Ruiz (2006).

2. EVOLUCIÓN DEL COMERCIO DE VENEZUELA CON MERCOSUR El patrón de comercio de Venezuela se sustenta fundamentalmente en las exportaciones petroleras, las cuales representaron en promedio 88 % del total para 20052006. Venezuela es, a su vez, un país importador neto de bienes manufacturados, bienes de capital y de alimentos (trigo, maíz amarillo, leche en polvo y derivados lácteos, aceites y grasas oleaginosas, soya y derivados para la alimentación animal, azúcar, productos de la industria alimenticia). 149

Las compras de Venezuela al exterior, gracias al aumento de los ingresos petroleros y a la expansión económica, han aumentado de manera importante después de la fuerte caída de 2003124. Según la CEPAL (2006), el patrón importador de Venezuela tiene una estructura conformada por 90,4 por ciento de bienes industriales, 8,7 por ciento de productos primarios y el restante 0,9 por ciento correspondía a otras transacciones. Entre las importaciones de bienes industriales destacan las que corresponden a los bienes de tecnología media y alta que contribuyen con el 59,3 por ciento del total importado. Las exportaciones no petroleras (XNP) de Venezuela han mostrado un crecimiento débil. Entre 1998 y 2006 crecieron a un ritmo promedio anual de 2,5 por ciento, por debajo del mostrado por las exportaciones totales (XT) en ese mismo período (17,6 por ciento) por lo que su contribución a las XT se redujo desde el 20,2 por ciento en 1998 al 10,5 por ciento en 2006. En este último año las XNP disminuyeron en 8,9 por ciento con respecto a 2005. Las XNP de Venezuela se concentran fundamentalmente en productos de la industria metalmecánica (aluminio, hierro, acero), oro, productos de la industria petroquímica y química, calderas y artefactos mecánicos, maquinas y artefactos eléctricos, combustibles minerales, productos de la pesca, cemento, frutas y cacao. De acuerdo con la CEPAL (2005) el patrón de las exportaciones de Venezuela para 2004 estaba constituido por 85,1 por ciento bienes primarios (energéticos en su casi totalidad) y sólo el 14,9 por ciento de bienes industrializados. En éstos últimos bienes las exportaciones de productos con tecnología media y alta sólo representan el 7,2 por ciento del total ex124 Entre 2003 y 2006, según el Banco Central de

Venezuela (2006) las importaciones de mercancías de Venezuela aumentaron desde US$ 10.687 millones a US$ 31.344 millones. Dado el aumento de los precios del petróleo y las expectativas de mayor crecimiento económico se esperaba un importante aumento de las importaciones para 2007 y probablemente 2008.

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portado. No obstante, debe destacarse que en las exportaciones hacia América Latina y el Caribe (ALC) prevalecen los bienes industrializados (96,6 por ciento), pero concentrados básicamente en las industrias dependientes de recursos naturales y tecnología baja (56,5 por ciento) que corresponde a las industrias básicas (aluminio, hierro, productos siderúrgicos, mientras que las exportaciones de bienes con tecnología media y alta representan el 40,2 por ciento del total exportado. También se observa la poca participación en el patrón de exportaciones de Venezuela de los bienes difusores de progreso técnico (alta tecnología). En todo caso, debe señalarse el importante rol que tiene ALC (especialmente la CAN) como mercado de productos manufacturados para Venezuela, lo cual no sucede con los otros destinos, hacia los cuales se exporta fundamentalmente petróleo. El patrón exportador de Venezuela contrasta con el de Mercosur, pues este bloque para 2004 exportaba hacia el mundo apenas el 36,2 por ciento de bienes primarios (fundamentalmente agrícolas no procesados) y el 62,9 por ciento de bienes industriales (entre los cuales se destacan los de las industrias tradicionales, de alimentos y bebidas y los de altas economías de escala). En total los bienes industriales de tecnología media y alta exportados por el Mercosur hacia el mundo para 2004 contribuían con el 29,7 por ciento del total exportado. Además, el patrón exportador de los bienes industriales, de mayor importancia relativa en las exportaciones hacia ALC (77,5 por ciento del total exportado hacia la región) muestra una mayor diversificación que el de Venezuela, tanto en las exportaciones industriales hacia ALC como hacia el mundo. Puede señalarse también que las exportaciones difusoras de progreso técnico tienen mayor importancia en valores absolutos y relativos en el patrón exportador de Mercosur que en el de Venezuela, lo que denota la superioridad del desarrollo industrial del bloque, particularmente de Brasil y Argentina. En cuanto al patrón de importaciones

del Mercosur se destacan los bienes industrializados (82,8 por ciento), especialmente los de tecnología media y alta que representan el 57 por ciento del total importado. Entre tanto, los bienes primarios apenas contribuyen con el 16,5 por ciento del total importado mientras que la importación de bienes industriales, basados en recursos naturales y baja tecnología contribuyen con el 18,0 y el 7,9 por ciento respectivamente. Con estos patrones productivos y comerciales pareciera, en principio, que existen condiciones para el desarrollo de un comercio de carácter complementario (interindustrial), basado en las ventajas comparativas derivadas de las correspondientes dotaciones de factores, entre Venezuela y los países del MERCOSUR (Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay). Estos últimos necesitan asegurarse, primordialmente, un suministro confiable y seguro de petróleo, combustibles y productos refinados derivados del petróleo (aunque Brasil es autosuficiente en petróleo desde 2005), gas natural, energía eléctrica (la parte norte de Brasil), productos petroquímicos, productos de la industria metalmecánica. Venezuela, por su parte, es un mercado potencial para las exportaciones de Mercosur de bienes manufacturados de la industria liviana y pesada, productos de mediana y alta tecnología (automóviles, equipos de telecomunicaciones) y los bienes agroalimentarios (procesados y no procesados). Dado el peso que tiene los bienes industriales y agroalimentarios en el patrón exportador del Mercosur mientras que las importaciones industriales y agroalimentarias tienen un peso elevado en el total importado por Venezuela, su mercado luce altamente complementario para las exportaciones del Mercosur. Por el contrario, dado el patrón exportador de Venezuela, con un peso determinante de las exportaciones petroleras y de los bienes primarios, los cuales pesan muy poco en el patrón importador del Mercosur la complementariedad de las exportaciones de Venezuela con las impor-

taciones del Mercosur luce menos favorable. Los resultados obtenidos hasta 2005 y los que se proyectan para 2006 parecieran confirmar los pronósticos sobre las pocas ventajas comerciales para Venezuela de una integración más profunda con el Mercosur. Las exportaciones venezolanas hacia el Mercosur (XMERCOSUR) se han reducido desde US $ 862 millones en 1998 a US $ 580 millones en 2005, con un valor máximo alcanzado en el año 2000 de US $ 1.305 millones (ver cuadro 1). La declinación ha sido mayor, en valor absoluto, para el caso de Brasil, al pasar de US $ 675 millones en 1998, con un valor máximo en el año 2000 (US$ 1.129 millones) a US $ 290 millones en 2005. Durante el lapso 1998-2005 las exportaciones venezolanas hacia Mercosur declinaron a la tasa media anual del -5,5 por ciento. Esto en un contexto en el cual sus exportaciones totales (XT) se incrementaron, como promedio anual, al 17,7 por ciento, gracias a la mejora de los precios del petróleo. En promedio, para el lapso 1998-2005 hacia el MERCOSUR se dirigió apenas el 2,8 por ciento de las XT, siendo el año de mayor participación 1998 con 4,9 por ciento. De acuerdo con estos resultados puede afirmarse que, hasta el presente, el Mercosur no es un destino relevante para las exportaciones venezolanas (incluyendo las petroleras). Además, ellas han venido declinando en valores absolutos a la par que disminuye la importancia relativa de Mercosur como destino de las mismas. Durante el período 1998-2005, las ya disminuidas exportaciones Venezolanas hacia el Mercosur se concentraron básicamente en los mercados de Brasil (78,2 por ciento) Uruguay (14,5 por ciento) y Argentina (6,3 por ciento), en tanto que Paraguay ha sido un mercado marginal (apenas el 0,7 por ciento ), con un valor pico de US $ 13 millones en 2005. º En cuanto a los productos exportados por Venezuela hacia los países del Mercosur éstos son los resultados: 151

Cuadro 1. Exportaciones de Venezuela hacia MERCOSUR (Millones de US dólares)

Fuente: ALADI (Sicoex)- BCV- Cálculos propios

En el caso de Argentina puede decirse que: a) las exportaciones salvo el año 2004125, son de bajo monto y están altamente concentradas (ver cuadro 1). Las primeras diez partidas arancelarias en 2005 contribuyeron con el 69,4 por ciento, y las primeras veinte partidas arancelarias contribuyen con el 85 por ciento del total exportado; b) las principales partidas arancelarias exportadas en 2005 fueron: discos para la fabricación de envases tubulares; artículos de metal comúncubiertos de mesa, etilinglicol, carburos de silicio, máquinas de afeitar, los demás compuestos oxigenados inorgánicos de los elementos no metálicos, coque de petróleo sin calcinar , medicamentos los demás, radiadores y máquinas de sondeo o perforación Las exportaciones hacia Brasil también están altamente concentradas, pero menos que en el caso de Argentina. Tienen una clara tendencia decreciente de -11,4 por ciento durante el lapso 1998-2005. Desde el 2001 se ha acentuado la tendencia decreciente de las ventas enviadas a Brasil (Ver cuadro 1). Para 2005, las primeras diez y veinte partidas arancelarias exportadas aportaban el 63,6 por ciento y el 76,2 por ciento del total. Los primeros diez productos exportados hacia Brasil en 2005 eran los siguientes: hulla bituminosa, urea (fertilizantes), energía eléc125 En 2004, se presentó para Argentina una situación

coyuntural de escasez de petróleo y derivados. Esta situación se solucionó importando petróleo y fuel oil desde Venezuela. Es por eso que en 2004 el valor de lo exportado a Argentina es muy alto con respecto a los valores previos y posteriores.

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trica, azufre, desperdicios y deshechos de aluminio, sardinas, polímeros de cloruro de vinilo, polímeros de estireno, coque de petróleo y aluminio sin alear. Debe señalarse que Brasil ha perdido importancia para Venezuela como destino de las exportaciones de petróleo y derivados, pues para el año 2001 éstas fueron de US $ 503 Millones (un 74,4% del total exportado hacia ese país) pero ya para el año 2004 éstas se habían reducido a US $ 34 millones (20,4 % del total exportado hacia ese país en 2004). Dado que Brasil se declaró autosuficiente en materia de petróleo en 2005, las posibilidades para Venezuela de recuperar los valores exportados en años anteriores se reducen sustancialmente. Sin embargo, Venezuela podría tener oportunidades en el futuro para exportar gas natural y productos refinados derivados del petróleo hacia Brasil. En el caso del gas eso sería posible si se concreta la construcción del megaproyecto destinado a construir el denominado gasoducto del Sur que saldría desde Venezuela y llegaría hasta Buenos Aires. El estudio de factibilidad para un primer tramo que llegaría hasta Brasil se inició en 2007126. Lo exportado hacia Uruguay y Paraguay son montos bajos en valores absolutos y relativos y pocas partidas arancelarias. Pero desde 2005 aumentaron las exportaciones petroleras hacia esos países, especialmente Uruguay. Hacia esos dos países se exEste proyecto actualidad. 126

se encuentra paralizado en la

portan también productos no petroleros con montos muy bajos, entre ellos: aluminio y sus manufactura, mechas de acetato de celulosa, cables de cobre, herbicidas-insecticidas, máquinas de afeitar, Etilenglicol, aceites blancos de vaselina. Para 2006 se había comenzado a exportar petróleo hacia Uruguay en montos elevados127. Es probable que en el futuro aumente la importancia de estos países como destino de petróleo y derivados, lo que reafirmaría la condición de Venezuela como país exportador de hidrocarburos a la par que compensaría parcialmente el creciente déficit comercial con Argentina y Brasil.

do, desde US $ 620 millones en 1998 a US $ 2.214 millones en 2005. Los demás países, con la excepción de Paraguay, también experimentaron aumentos como origen de importaciones entre 1998 y 2005. Esto es resultado de la estrategia gubernamental de fortalecer las relaciones con Mercosur, lo que se ha traducido en acuerdos específicos de compras gubernamentales, de rondas de negocios con empresarios de Mercosur, etc. La recuperación de la economía venezolana desde 2004, gracias a la expansión del gasto público y de los efectos de la bonanza petrolera ha impulsado significativamente las importaciones.

En síntesis, las exportaciones venezolanas hacia el Mercosur son poco diversificadas, concentradas en los hidrocarburos y tienen tendencia declinante, destacándose Brasil y Uruguay (en el año 2005) como los principales destinos de las mismas. Venezuela tendrá que hacer un gran esfuerzo e introducir cambios radicales en el marco institucional, en sus políticas macroeconómicas, sectoriales y de estímulos al sector privado si quiere aumentar sus exportaciones y aprovechar las oportunidades que surgen de tener un acceso más libre al Mercosur.

Durante el período 1998-2005 se observó que las importaciones origen Mercosur se concentraban fundamentalmente en Brasil (76,1 por ciento) y Argentina (20,5 por ciento), le siguen con una importancia menor las provenientes de Uruguay (2,9 por ciento) y Paraguay (0,5 por ciento). Venezuela importa fundamentalmente bienes manufacturados (automóviles, tractores y maquinaria agrícola, Vehículos para transporte, máquinas para diferentes usos) y bienes agroalimentarios (oleaginosas y aceites vegetales, tortas de soya, cereales, productos lácteos, carne bovina y de aves). Por países, la tendencia de las importaciones y las diez principales partidas arancelarias importadas en 2005 se presentan seguidamente:

Contrariamente a lo que sucede con las exportaciones venezolanas, las importaciones provenientes del Mercosur (cuadro 2), durante el lapso 1998-2005 crecieron a una tasa media anual de 16,0 por ciento, en tanto que las importaciones totales (MT) lo hicieron apenas al 5,1 %. El valor se incrementó desde US $ 986 millones en 1998 a US $ 2.781 millones en 2005. Teniendo en cuenta el valor de las importaciones y el peso que ellas representan en el total importado desde el Mercosur, se destaca el crecimiento de las importaciones cuyo origen es Brasil, las cuales aumentaron a la tasa media anual de 19,9 por ciento en el lapso antes menciona127 En 2006 las exportaciones de Venezuela hacia

Uruguay alcanzaron US$ 600 millones y hacia Paraguay US $ 149 millones debido al crecimiento de las ventas de petróleo y derivados a esos países.

Argentina: Las importaciones desde Argentina tienen tendencia creciente (6,8 por ciento como promedio anual del período 1998-2005) con un salto desde US$ 140 millones en 2003 hasta US$ 404 millones en 2005, para una tasa media de crecimiento de 91,4 por ciento durante 2003-2005. Para 2006 se proyectaban importaciones desde Argentina por un monto de US $ 572 millones, lo que continúa la tendencia creciente. Las primeras diez partidas arancelarias importadas desde Argentina en 2005 fueron las siguientes: tractores para remolque, leche en polvo y productos lácteos, tubos y perfi153

Cuadro 2. Importaciones de Venezuela desde MERCOSUR (Millones de US dólares)

Fuente: ALADI (Sicoex)- BCV- Cálculos propios.

les huecos, aceite de soya, automóviles de cilindrada superior a 1.500 cm3 pero inferior o igual a 3.000 cm3, vehículos automóviles para transporte de mercancías, vehículos automóviles para transporte de mercancías diesel con carga máxima superior a 20 t., productos farmacéuticos, carne bovina deshuesada y aceite de girasol en bruto. Estas diez partidas arancelarias contribuían con el 49,3 % del total importado desde Argentina. Brasil: Las importaciones de Venezuela desde Brasil crecieron a la tasa media anual del 19,9 por ciento para el lapso 1998-2005. Las importaciones tuvieron un salto importante desde US$ 1.463 millones en 2003 a US$ 2.214 millones en 2005. Para 2006 se esperaba que el monto de las importaciones superara los US$ 3.000 millones, lo que convirtió a Brasil en el tercer proveedor de importaciones para Venezuela, sólo superado por EE.UU. y Colombia. Las primeras diez partidas arancelarias importadas desde Brasil en 2005 fueron las siguientes: aparatos emisores de radiotelefonía, automóviles de cilindrada superior a 1.500 cm3 pero inferior o igual a 3.000 cm3, tractores, Vehículos de peso total con carga máxima superior a 5 t. pero inferior o igual a 20 t., tractores de carretera para semirremolques, automóviles de cilindrada superior a 1.000 cm3 pero inferior o igual a 1.500 cm3, cosechadoras-trilladoras, carne 154

de aves sin trocear congelada, perfumería de tocador y productos farmacéuticos. Las primeras diez partidas arancelarias aportaban el 45,8 % del total importado desde Brasil. Paraguay: Las importaciones desde Paraguay mostraron una caída promedio anual del -3,5 por ciento en el lapso 1998-2005. Las primeras diez partidas arancelarias importadas desde Paraguay en 2005 fueron las siguientes: aceite de soya en bruto, tortas de soya, algodón sin cardar ni peinar, tortas de semillas de nabo, productos farmacéuticos, franelas y camisetas interiores de algodón, maníes sin cáscaras, productos de origen animal los demás, fécula de yuca, madera contraenchapada. Las primeras diez partidas importadas desde Paraguay aportaban el 98,9 % del total importado, lo cual indica que están altamente concentradas. Uruguay: Las importaciones desde Uruguay mostraron un crecimiento promedio anual del 5,5% en el lapso 1998-2005. Las importaciones tuvieron un salto importante desde US$ 18 millones en 2003 a US$ 47 millones en 2005. Las primeras diez partidas arancelarias importadas desde Uruguay en 2005 fueron las siguientes: productos farmacéuticos, leche en polvo, productos farmacéuticos-sueros, quesos y requesón con un contenido de humedad superior o igual al 46% pero inferior

al 55% en peso, productos farmacéuticosantibióticos para uso humano, plásticos y sus manufacturas, productos farmacéuticos-hormonas sin antibióticos, libros y folletos, diccionarios y enciclopedias, productos farmacéuticos-sueros con anticuerpos. Las primeras diez partidas importadas desde Uruguay aportaban el 98,9 % del total importado, lo cual revela que están altamente concentradas. Se puede concluir parcialmente que las importaciones venezolanas desde los países del Mercosur, salvo en el caso de Paraguay, tienen una marcada tendencia creciente. Para 2006 las importaciones provenientes del Mercosur superaban los US $ 4.400 millones incrementándose el déficit comercial con ese bloque, especialmente con Brasil y Argentina. Esto da una idea de cómo Mercosur está aprovechando altamente las oportunidades que brinda el mercado venezolano, el cual ha aumentado las importaciones gracias a la disponibilidad de divisas provenientes de las exportaciones petroleras y al crecimiento del Producto Interno Bruto desde 2004. Otra conclusión relevante es que Brasil pareciera ser el país que está aprovechando más las oportunidades de exportar hacia el mercado venezolano, y se ha convertido en el tercer país origen de importaciones para Venezuela. Finalmente, debe señalarse que prácticamente, al igual que en el caso de las exportaciones, las importaciones que Venezuela hace del Mercosur, estimado el promedio para el lapso 1998-2005, provienen fundamentalmente de Brasil (76,1 por ciento %) y de Argentina (20,5 por ciento). Todo indica que esa estructura de origen de importaciones desde el Mercosur tenderá a mantenerse. Con la excepción de los años 1999 y 2000, los saldos de la balanza comercial de Venezuela con Mercosur han sido deficitarios, con tendencia a crecer (ver cuadro 3). El máximo valor del déficit se alcanzó en 2005 (US dólares -2.201 millones) pero las estimaciones preliminares de 2006 ya mostraban un défi-

cit comercial superior a los US $ 3.000 millones. Brasil es el país con el cual se acumula el mayor déficit, aunque durante 1998-2000 el saldo fue positivo, gracias a las exportaciones de petróleo de Venezuela hacia ese país. Éstas han venido mermando como consecuencia de la conversión de Brasil de país importador a exportador neto de petróleo y derivados128. Con Uruguay se mantuvieron saldos positivos hasta 2001 para luego revertir el resultado comercial. El acumulado de todo el período, sin embargo, es positivo con Uruguay y negativo con el resto de los países del Mercosur, especialmente con Brasil y Argentina (ver cuadro 3). Como ya se dijo los resultados preliminares de 2006 anuncian un incremento del déficit comercial, el cual podría superar los US $ 3.000 millones. En el corto plazo es difícil prever una reversión del saldo comercial de Venezuela con el Mercosur. Las políticas del gobierno venezolano tendientes a apreciar el tipo de cambio real, mantener el control de cambios (vigente desde comienzos de 2003), el control de precios que genera cuellos de botella a lo largo de las diferentes cadenas productivas unido a las restricciones para exportar y a la ausencia de voluntad política para promover exportaciones no petroleras hacen muy difícil que se logre revertir el saldo deficitario y creciente de la balanza comercial con los países del Mercosur, especialmente con Brasil. Este elevado déficit comercial ha sido reconocido por el Presidente de Brasil quien recientemente declaró lo siguiente: “Hace algún tiempo no vendíamos casi nada a Venezuela, unos 300 millones de dólares. Hoy Brasil tiene un superávit con Venezuela de cerca de 2.000 millones de dólares…Como ellos sólo producen petróleo 128 En 2005 Brasil se declaró autosuficiente en materia

petrolera por lo que es difícil que Venezuela pueda aumentar significativamente las exportaciones petroleras hacia ese país. Brasil continúa siendo dependiente en materia de gas, por lo que las exportaciones de Venezuela hacia Brasil de gas natural y licuado es una oportunidad que podría concretarse si Venezuela concreta sus planes de inversión y de fomento de la industria del gas, dada su condición de ser el principal país con reservas de gas en América del Sur.

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Cuadro 3. Balanza Comercial Venezuela-MERCOSUR (Millones de US dólares)

Fuente: ALADI (Sicoex)- BCV- Cálculos propios.

y nosotros no necesitamos comprarles petróleo, llega un momento en que (el superávit) comienza a crear problemas. Vamos a tener que comprarles alguna cosa”129. Es deseable que no sólo el Presidente de Brasil se preocupe por “comprarle alguna cosa” a Venezuela, el gobierno de Venezolano también debe hacer esfuerzos por venderle productos a Brasil y al resto de los países del Mercosur. Pero esto requiere de políticas diferentes a las que actualmente se aplican en Venezuela. 3. EL PATRÓN DE COMERCIO AGROALIMENTARIO DE VENEZUELA CON MERCOSUR Los países de Mercosur son exportadores netos de bienes agroalimentarios mientras que Venezuela es un importador neto, con tendencia creciente de las importaciones agroalimentarias sobre todo desde 2003. En el cuadro 4 se puede observar, para 20042005, que los países del Mercosur tienen una balanza comercial agroalimentaria superavitaria mientras Venezuela, ha sido históricamente un país con una balanza comercial deficitaria (ver gráfico 1). También se puede observar que los países del Mercosur, con la excepción de Brasil, tienen niveles de MAA que están por debajo de las de Venezuela. En otras palabras, los países del Mercosur son potencias agroalimentarias, con altos niveles de eficiencia productiva y competitividad internacional, de manera tal que es poco 129 Para más detalles ver Diario Reporte de la Economía,

Caracas, Edición del día 21 de marzo de 2007, página 16.

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lo que importan en bienes agroalimentarios. Brasil y Argentina según la Organización Mundial de Comercio (OMC, 2006) ocuparon en 2004 el cuarto y el séptimo lugar respectivamente como exportadores de bienes agrícolas (procesados y no procesados). Por su parte Paraguay y Uruguay son importantes exportadores de carne bovina, aceites y grasas, tortas de soya y productos lácteos. Las XAA de los países del Mercosur tienen una elevada importancia relativa en el total exportado. Según la OMC (2006) para 2004 las exportaciones agrícolas aportaban al total exportado lo siguiente: Argentina 49,6 por ciento, Brasil 32,0 por ciento, Paraguay 86,5 por ciento y Uruguay 63,1por ciento. En el caso de Venezuela, las exportaciones agrícolas tienen una contribución a las exportaciones totales y a las exportaciones no petroleras inferior al 0,1 por ciento y al 4 por ciento, respectivamente. Esta información revela que las XAA de Venezuela tienen poca importancia relativa, los valores absolutos son bajos y con tendencia decreciente (ver cuadro 4 y grafico 1). En consecuencia, Venezuela tiene una oferta exportable débil ante el mundo y también para posicionarse en los mercados de los países del Mercosur. Esto no quiere decir que dada su dotación de factores no existan algunas oportunidades, derivadas de la complementariedad comercial de las XAA venezolanas con el patrón de MAA de los países del Mercosur. Sobre este punto se volverá más adelante

Fuente: INE- Datos de 2006 son estimaciones del autor y están sujetos revisión

La vocación de exportadores de bienes agroalimentarios de los países del Mercosur se basa no sólo en la existencia de ventajas comparativas y su dotación de factores agroclimáticos, también en la construcción de ventajas competitivas que tiene que ver con la incorporación de progreso tecnológico al proceso productivo agrícola y agroindustrial, desarrollo de infraestructura de puertos y aeropuertos, estrategias para aumentar su posicionamiento en los mercados mundiales, recursos humanos entrenados y un decidido apoyo gubernamental para aumentar las XAA y obtener divisas necesaria para su desarrollo económico y social. Así, las XAA resultan vitales para los países del MERCOSUR, debido a su importancia en la economía, tanto en la generación de divisas como de empleo y de valor agregado.

Durante los últimos años Venezuela presenta una tendencia a aumentar las importaciones agroalimentarias (MAA) mientras que sus exportaciones declinan, por lo que el tradicional déficit comercial agroalimentario tiende a aumentar, como se muestra en el gráfico 1. La recuperación mostrada por el producto interno bruto (PIB) desde 2004, impulsada por la expansión del gasto público en medio de una bonanza petrolera estimuló el crecimiento de las importaciones totales (MT), y en particular de las MAA. Las importaciones totales se incrementaron desde los US $ 10.687 millones en 2003 hasta los US$ 31.532 millones en 2006, con una tasa media de crecimiento anual del 71,7 por ciento para el lapso 2003-2006. Por su parte las MAA crecieron desde los US$ 1.502 millones en 2003 (6,8 % de las MT) en 2003 hasta los US$ 3.290 millones en 2006 (10,4 por ciento de las MT). En consecuencia, entre 2003 y 2006 las MAA de Venezuela aumentaron la tasa media anual del 29,9 por ciento. Contrariamente a esta tendencia, las exportaciones agroalimentarias de Venezuela (XAA) alcanzaron un valor máximo en 1998 (US$ 689 millones) y a partir de 1999 comenzó un período de declinación que no se ha detenido, estimándose que las XAA en 2006 apenas alcanzaron los US$ 155 millones. Este es un valor que, en términos reales (descontando el efecto de la inflación internacional), se encuentra por debajo

Cuadro 4. Exportaciones (XAA) e importaciones agroalimentarias (MAA) de los países del MERCOSUR y de Venezuela promedio 2004-2005 (Millones de US$)

Fuente: ALADI-SICOEX-Cálculos propios.

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del que se tenía hace más de dos décadas.

Cuadro 5. Comercio Exterior Agroalimentario de Venezuela con MERCOSUR

Fuente: INE- Datos de 2006 son estimaciones del autor y están sujetos revisión

El cuadro 5 muestra las siguientes tendencias del intercambio comercial entre Venezuela y el Mercosur: Una clara tendencia decreciente de las XAA hacia el Mercosur y todos los países miembros en el lapso 1998-2006, tendencia que también se reflejó en las XAA totales. En realidad Mercosur no fue en el pasado ni es mucho menos en el presente un destino importante para las XAA. Las XAA hacia el Mercosur que tenían un monto de US$ 20,3 millones en 1998 disminuyeron a US$ 15 millones en 2003 y para 2006 se habían reducido a su mínima expresión, apenas US$ 174.000. Estos resultados muestran las dificultades del país para conformar una oferta exportable y también revelan la inexistencia de una estrategia para posicionar la producción nacional agroalimentaria que pudiera ser exportada dado el patrón de las importaciones agroalimentarias del Mercosur130. 130 Posteriormente se mostrará que existen productos

agroalimentarios que tienen oportunidades de ser exportados hacia el Mercosur dada la estructura de sus importaciones agroalimentarias.

158

Las pocas XAA de Venezuela hacia el Mercosur (promedio 2004-2005) corresponden a los capítulos arancelarios siguientes: pescados crustáceos y moluscos, preparaciones de carne de pescado o de crustáceos y moluscos y especias (pimienta y clavos) (Cuadro 6). Desde el punto de vista del destino de las XAA, tanto en el período 1998-2003 como en el 2004-2006 se destaca Brasil como país destino, cuya importancia relativa tiende a aumentar en el período 2004-2006 desde 89,4 por ciento durante el período 1998-2003 hasta 97,3 por ciento durante 2004-2006. Probablemente la condición de país contiguo (lo que abarata los costos de transporte desde Venezuela hacia la parte norte de Brasil), explique, al menos parcialmente, por qué Brasil es el principal destino de las menguadas XAA de Venezuela hacia el Mercosur. Esta tendencia a la mayor importancia relativa de Brasil como destino de XAA es similar a las que presentan las exportaciones totales de Venezuela hacia el Mercosur. En consecuencia, hace falta también una estrategia destinada a posicionar posibles XAA desde

Venezuela hacia los otros países del Mercosur, pues para efectos prácticos los valores exportados son insignificantes (Cuadro 5). En cuanto a las MAA desde Mercosur, puede observarse que si bien éstas declinaron entre 1998 y 2003 (excepto en el caso de las MAA origen Paraguay), una vez que la economía venezolana inició su recuperación a partir de 2004 y se instrumentó la estrategia destinada a estrechar relaciones políticas y económicas con el Mercosur, paralelamente se han incrementado sustancialmente las compras de bienes agroalimentarios a los países que conforman este bloque. Se observa en el cuadro 5 que el promedio de las MAA desde Mercosur para el período 1998-2003 fue de US$ 217,8 millones mientras que para el lapso 2004-2006 fue de US$ 379,5 millones lo cual representó un incremento de los promedios de 74,2 por ciento, superior al incremento porcentual de las MAA totales durante los períodos estudiados, ya que este fue de 53,1 por ciento. Esto significa que el Mercosur aumentó su importancia relativa como proveedor de importaciones para Venezuela desde el 13,1 por ciento en 1998-2003 a 14,3 por ciento en 2004-2006. Si se comparan los promedios de las MAA desde Mercosur entre los lapsos 1998-2003 y 2004-2006 se destaca la variación porcentual de Brasil y de Paraguay que fue de 231,1 por ciento y de 95,8 por ciento respectivamente, mientras que las de Uruguay declinaron en 29,0 por ciento y las de Argentina aumentaron 32,5 por ciento, por debajo del promedio total (74,6 por ciento). Esto influyó para que se modificará la estructura del origen de las MAA de Venezuela desde Mercosur. En el cuadro 5 se puede observar que al compararse los promedios de las MAA realizadas desde los distintos países del Mercosur durante los períodos 1998-2003 y 2004-2006, Brasil aumento su importancia desde 19,7 por ciento a 37,3 por ciento; Paraguay aumentó ligeramente la importancia relativa, mientras

que Argentina y Uruguay redujeron su contribución en la estructura de origen de las MAA realizadas por Venezuela desde Mercosur. La balanza comercial agroalimentaria de Venezuela con el Mercosur es, al igual que en el caso del comercio total, crecientemente deficitaria, sobre todo a partir de 2004 (Cuadro 5 y gráfico 2). Obsérvese que durante el lapso 1998-2003 el promedio de este saldo comercial fue de US$ 203 millones, mientras que en el lapso 2004-2006 dicho déficit comercial se incrementó hasta –US$ 372 millones. Para 2004-2006, la mayor parte del déficit estaba con Argentina (US$ -156,4 millones) y Brasil (US$ -134,4 millones). (Ver gráfico 2). 4. EVOLUCIÓN Y COMPLEMENTARIEDAD DEL COMERCIO AGROALIMENTARIO ENTRE VENEZUELA Y EL MERCOSUR En esta sección se tratará de dar respuesta a las siguientes preguntas: ¿En qué medida se complementan los patrones de comercio agroalimentario de Venezuela y de los países del Mercosur? ¿Qué oportunidades existen para las XAA dado el patrón de importaciones de los países del Mercosur? ¿Qué sectores de la producción agroalimentaria podrían ser negativamente afectados por las importaciones provenientes de los países del Mercosur? A partir de los cuadros 7, 8, 9 y 10 se puede concluir lo siguiente: Venezuela aunque tiene un monto muy bajo y de tendencia decreciente de sus XAA tiene un patrón exportador que podría, con un marco de políticas macroeconómicas y sectoriales apropiadas y una buena estrategia exportadora, posicionarse en los países del Mercosur dado su patrón de MAA. Específicamente, Venezuela tiene entre los principales capítulos exportadores, algunos que, a su vez, son importados por los países del MERCOSUR. Entre ellos los productos del mar procesados y no procesados (pescados, 159

Cuadro 6. Principales capítulos arancelarios agroalimentarios comerciados entre Venezuela y MERCOSUR (2004-2005)

Principales capítulos de exportaciones agroalimentarias 2004-2005 porcentajes entre paréntesis

Principales capítulos de importaciones agroalimentarias 2004-2005 porcentajes entre paréntesis

Valor de las exportaciones insignificante, menor a 0,5 millones de US$

Grasas y aceites animales o vegetales (39,8), Leche y productos lácteos (17,5 ), Carne y despojos comestibles (15,0), Preparaciones a base de cereales (5,1), Legumbres y hortalizas (4,7) Residuos y desperdicios de las industrias alimentarias -Tortas de soya (4,3); Productos de molinería (2,7), Cereales (2,6), Preparaciones alimenticias diversas (1,5).

BRASIL

Pescados, crustáceos y moluscos (85,9); preparaciones de carne de pescado (9,9), Pimienta y clavos (2,7)

Carne y despojos comestibles (30,8), Residuos y desperdicios de las industrias alimentarias-Tortas de soya (12,7); Grasas y aceites animales o vegetales (11,3), Tabaco y sucedáneos (7,4), preparaciones de carne de pescado (7,4), Pescados, crustáceos y moluscos (7,0) Leche y productos lácteos (5,9), Preparaciones alimenticias diversas (4,6), semillas y frutos oleaginosos (3,6). Azúcar (2,3).

PARAGUAY

Valor de las exportaciones insignificante, menor a 0,5 millones de US$

PAÍS

ARGENTINA

URUGUAY

Valor de las exportaciones insignificante, menor a 0,5 millones de US$

Grasas y aceites animales o vegetales (85,0), Residuos y desperdicios de las industrias alimentarias -Tortas de soya (14,7); Leche y productos lácteos (96,8)

Fuente: Estimaciones del autor con base en INE.

Fuente: INE-Estimaciones del autor. Datos de 2006 sujetos a revisión.

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Cuadro 7. Estructura de las XAA (Patrón Exportador agroalimentario) de Venezuela y del Mercosur- Principales capítulos arancelarios, con base en el promedio de XAA de cada país para 2004-2005 (Porcentajes del total de XAA de cada país entre paréntesis) VENEZUELA Pescados crustáceos y moluscos (24,2); bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre (13,2); Preparaciones a base de cereales (12,7); Tabaco y sucedáneos de tabaco (9,0); cacao y sus preparaciones (7,5); semillas y frutos oleaginosos (6,1); frutos comestibles (4,7); preparaciones alimenticias diversas (4,5); preparaciones de carnes de pescado, de crustáceos o de moluscos (3,5); café, té, yerba mate y especies (2,6). Total 10 principales capítulos arancelarios agroalimentarios exportados: 83,5%. Promedio de XAA 2004-2005 = US$ 286 millones.

ARGENTINA Residuos y desperdicios de la industria alimentariaTortas de soya (22,3); Grasas y aceites animales o vegetales (18,3); cereales (15,6); semillas y frutos oleaginosos (12,1);carne y despojos comestibles (7,0); Pescados crustáceos y moluscos (4,5); Leche y productos lácteos-huevos de aves, miel (3,9); frutas y frutos comestibles (3,9); Preparaciones de hortalizas (2,7) y bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre (1,8). Total 10 principales capítulos arancelarios agroalimentarios exportados: 92,1 %. Promedio de XAA 2004-2005 = US$ 17.631 millones.

BRASIL Carne y despojos comestibles (21,5); semillas y frutos oleaginosos (18,4); azúcares y confites (11,7); Residuos y desperdicios de la industria alimentaria-Tortas de soya (10,8); café, té, yerba mate y especies (7,7); tabaco y sucedáneos de tabaco (5,3);Grasas y aceites animales o vegetales (5,2); Preparaciones de hortalizas (4,1); preparaciones de carnes de pescado, de crustáceos o de moluscos (2,6) y frutos comestibles (2,1).

PARAGUAY Semillas y frutos oleaginosos (47,6); Carne y despojos comestibles (18,0); semillas y frutos oleaginosos (11,0); Grasas y aceites animales o vegetales (9,3); Cereales (7,6). Total 5 principales capítulos arancelarios agroalimentarios exportados: 93,5 %. Promedio de XAA 2004-2005 = US$ 1.283 millones.

URUGUAY Carne y despojos comestibles (41,3); Leche y productos lácteos-huevos de aves, miel (13,1); Cereales (11,4); semillas y frutos oleaginosos (7,5); Pescados crustáceos y moluscos (7,0). Total 5 principales capítulos arancelarios agroalimentarios exportados: 80,7 %. Promedio de XAA 2004-2005 = US$ 1.754 millones.

Total 10 principales capítulos arancelarios agroalimentarios exportados: 89,4 %. Promedio de XAA 2004-2005 = US$ 31.467 millones.

Fuente: ALADI-SICOEX- Cálculos propios.

crustáceos y moluscos y sus preparados), los frutos comestibles tropicales y sus preparados (jugos de frutas tropicales), cacao y café (procesado y no procesado), bebidas alcohólicas (ron y cerveza), cereales como el arroz (Brasil es un importador de arroz), tabaco y sucedáneos. En consecuencia, estas cadenas agroproductivas podrían potencialmente beneficiarse de un acceso más libre a los mercados de los países miembros del Mercosur. Las estimaciones del Índice de Complementariedad o Compatibilidad Comercial

(ICmjCxk)131, sugerido por Michaely (1996), al tener valores mayores que cero (ICmjCxk > 0) confirman que si existen algunas posibi131 Índice de Compatibilidad Comercial de las MAA de

un país j (mj) con las XAA de un país k (xk) = ICmjCxk = 1-(SUMA(|Mik-Xij|))/2. Donde Mik = Peso relativo (%) de las importaciones del capitulo o producto i en las MAA totales del país j ; Xij = Peso relativo (%) de las exportaciones del capítulo-producto i en las XAA totales realizadas por el país k. El ICmjCxk puede tomar valores entre 0 y 1. Si ICmjCxk = 0 no hay compatibilidadcomplementariedad comercial. Si ICmjCxk = 1 la complementariedad es total. Mientras el ICmjCxk se acerque más a 1 existe mayor complementariedad y crecen las posibilidades de crear comercio.

161

Cuadro 8. Estructura de las MAA (Patrón Importador agroalimentario) de Venezuela y del MERCOSUR- Principales capítulos arancelarios, con base en el promedio de MAA de cada país para 2004-2005 (Porcentajes del total de MAA de cada país entre paréntesis) VENEZUELA

ARGENTINA

BRASIL

Cereales (14,5); Grasas y aceites animales o vegetales (12,6); Residuos y desperdicios de la industria alimentaria (11,1); Leche y productos lácteosHuevos de ave y miel (8,1); Animales vivos (7,1); Preparaciones alimenticias diversas (7,8); Bebidas, líquidos alcohólicos y vinagres (7,0); Productos de molinería (4,6); Carnes y despojos comestibles (3,2) y legumbres y hortalizas, raíces y tubérculos (3,0).

Semillas y frutos oleaginosos (24,2); Frutas y frutos comestibles (9,2);cacao y sus preparaciones (8,7); Preparaciones alimenticias diversas ( 7,4): Carnes y despojos comestibles (6,6); Café, té, yerba mate y especies (6,2); preparaciones de carnes de pescado, de crustáceos o de moluscos (5,3); Grasas y aceites animales o vegetales (4,5); Gomas, resinas y demás jugos de extractos vegetales (3,6); Bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre (3,1).

Cereales (30,9); Pescados crustáceos y moluscos (7,9); Productos de la industria molinera (6,9); Grasas y aceites animales o vegetales (5,9); Productos hortícolas, plantas, raíces y tubérculos (5,9); Frutas y frutos comestibles (5,7); bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre (4,9); Semillas y frutos oleaginosos (3,7); Leche y productos lácteos-Huevos de ave y miel (3,4) y cacao y sus preparaciones (3,0).

Total 10 principales capítulos arancelarios agroalimentarios Importados: 78,8 %. Promedio de MAA 2004-2005 = US$ 839 millones

Total 10 principales capítulos arancelarios agroalimentarios Importados: 78,2 %. Promedio de MAA 2004-2005 = US$ 3.560 millones

Total 10 principales capítulos arancelarios agroalimentarios Importados: 79 %. Promedio de MAA 2004-2005 = US$ 358 millones.

PARAGUAY Tabaco y sucedáneos de tabaco (25,4);Bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre (16,2); Preparaciones alimenticias diversas (10,2); Preparaciones a base de cereales (7,4); Semillas y frutos oleaginosos (6,0); Productos hortícolas, plantas, raíces y tubérculos (4,5); Cereales (4,4); Cacao y sus preparaciones (3,8); Leche y productos lácteos-Huevos de ave y miel (3,3) y productos de la industria molinera (3,3).

URUGUAY Residuos y desperdicios de la industria alimentaria (9,2); Preparaciones alimenticias diversas (8,7); Café, té, yerba mate y especies (7,8); Cereales (7,4); Carnes y despojos comestibles (6,3); Bebidas, líquidos alcohólicos y vinagre (5,6); Preparaciones a base de cereales (4,6); Pescados crustáceos y moluscos (4,2); Semillas y frutos oleaginosos (4,2) y Cacao y sus preparaciones (3,2) Total 10 principales capítulos arancelarios agroalimentarios Importados: 61,2 %. Promedio de MAA 2004-2005 = US$ 310 millones

Total 10 principales capítulos arancelarios agroalimentarios Importados: 84,5 %. Promedio de MAA 2004-2005 = US$ 296 millones

Fuente: ALADI-SICOEX- Cálculos propios.

lidades potenciales para las XAA en el MERCOSUR, dado el patrón tanto de las XAA de Venezuela como de las MAA de cada país del MERCOSUR. Obsérvese en el cuadro 10 que en orden decreciente el ICmjCxk es mayor para Paraguay (0,57) siguiéndole en orden de importancia Uruguay (0,49), Argentina (0,47) y finalmente Brasil (0,43). Brasil aunque tiene el menor ICmjCxk tiene la ventaja de ser país vecino de Venezuela lo que facilita el comercio, especialmente con la parte nor162

te de ese país. Brasil, además es el mercado más importante en materia de MAA dado el alto valor de las mismas (Ver cuadro 4). Por su parte los países del Mercosur tienen un patrón de XAA con alta importancia relativa de algunos de los productos y capítulos arancelarios que Venezuela importa en mayor proporción. Este es el caso de los cereales (maíz amarillo y trigo), carne (bovina y de pollo), productos lácteos (Leche en polvo

Cuadro 9. Cadenas productivas con potenciales oportunidades y amenazas en el MERCOSUR a partir de los principales 20 productos exportados e importados por los países del MERCOSUR, según la FAO

Productos con potenciales oportunidades Bananos, café, cacao y sus preparados, preparados alimenticios, jugos de frutas tropicales, bebidas alcohólicas (ron y cerveza), arroz, tabaco y sucedáneoscigarrillos, hortalizas (ajo).

Productos con potenciales amenazas Maíz amarillo, arroz, carne de pollo, quesos madurados, carne de bovino, carne de pollo, frutas (limones-naranjas), café y extractos de café, azúcar, tabaco y sucedáneos, preparados alimenticios, almidón de yuca.

Fuente: FAOSTAT ( http://faostat.fao.org/default.aspx ).

Cuadro 10. Índices de complementariedad comercial (ICC) de las XAA de Venezuela con los países del MERCOSUR y de las XAA de los países del MERCOSUR con Venezuela (Estimaciones con base en los promedios de XAA y de MAA 2004-2005)

ICmjCxk

ICC de las MAA de Venezuela con las XAA de los países del MERCOSUR ICC de las MAA de los países del MERCOSUR con las XAA de Venezuela

ARGENTINA

BRASIL

PARAGUAY

URUGUAY

0,35

0,43

0,36

0,40

0,47

0,43

0,57

0,49

Fuente: Cálculos propios con base en información tomada de ALADI-SICOEX y del INE.

y quesos madurados), semillas oleaginosas (soya en grano), grasas y aceites vegetales (aceite de soya, de girasol), residuos de la industria alimentaria (tortas de soya para la alimentación animal), animales vivos (animales de raza de la especie bovina) y azúcar. Estos son productos y capítulos arancelarios donde los países del Mercosur tienen una alta ventaja competitiva y se encuentran entre los líderes o principales exportadores en el mundo. No obstante, debe preverse que con un acceso libre al mercado venezolano, las importaciones provenientes del Mercosur podrían des-

plazar a producción nacional, que tendría que salir del mercado al no poder competir con los precios y la calidad de las MAA origen Mercosur. Esto en el corto plazo podría generar mayor eficiencia productiva (efecto producción), mejores precios para los consumidores (efecto consumo) pero también se generaría desempleo y conflictos sociales. En concreto, potencialmente estarían amenazadas las cadenas agroproductivas de arroz (Uruguay y Argentina son exportadores netos de arroz), la producción nacional de maíz amarillo y sorgo (sustituto del maíz amarillo), la cadena láctea 163

(sobre todo la industria nacional de quesos madurados), la posibilidad de desarrollar en el país la cadena de la soya, la cadena de carne bovina, cadena avícola (carne de aves-pollo) y la cadena del azúcar132. Estas amenazas potenciales ameritan de: a) una adecuada estrategia de negociación de las condiciones y plazos de desgravación total de los productos que conforman la oferta exportable del Mercosur133. Esta opción tiene limitaciones, dadas las condiciones establecidas en el acuerdo de adhesión como miembro pleno de Venezuela al Mercosur; b) la formulación y puesta en práctica de un programa de reconversión productiva, concertado con los actores de las cadenas amenazadas. Esta opción sólo es posible si existe voluntad política de dialogo por parte del gobierno nacional. Esta no ha sido la actitud hasta ahora en el marco de las negociaciones entre Venezuela y el Mercosur. Estas amenazas potenciales ameritan: a) una adecuada estrategia de negociación de las condiciones y plazos de desgravación total de los productos que conforman la oferta exportable del Mercosur; b) la formulación y puesta en práctica en Venezuela de un programa 132 Si se excluye del valor

de la producción agrícola total del país la caña de azúcar, por considerar que esta cadena, aunque está amenazada por las importaciones desde Brasil, quedó exceptuada del programa de liberación y de la zona de libre comercio con Mercosur, se observa que el valor de la producción agrícola de las cadenas agroalimentarias amenazadas ( no incluye el valor de la producción agroindustrial) contribuían para 2005 al valor de la producción agrícola total con los siguientes porcentajes: arroz (4,1 por ciento); maíz (8,9 por ciento); sorgo ( 1,3 por ciento); palma africana (1,5 por ciento); pollo (14,5 por ciento); bovinos (16,3 por ciento) y leche ( 5,2 por ciento). Esto hace un total de 46,9 por ciento del valor de la producción agrícola, que se encuentra amenazada de ser desplazada por importaciones. Es difícil que al liberarse el comercio con el Mercosur toda esta producción sea desplazada por las importaciones de ese origen. No obstante, esta estimación puede dar una idea de lo que en una situación límite perdería el país en producción si ésta fuera desplazada por las importaciones provenientes del Mercosur. Detrás de estas cadenas agroalimentarias amenazadas hay empleo, ocupación de territorio, experiencia acumulada e inversiones que serían negativamente afectadas al liberarse el comercio con el Mercosur. 133 Esta opción tiene limitaciones, dadas las condiciones establecidas en el acuerdo de adhesión como miembro pleno de Venezuela al Mercosur.

164

de reconversión productiva, concertado con los actores de las cadenas amenazadas; y c) unas políticas generales que mantengan los equilibrios macroeconómicos básicos, eviten la apreciación del tipo de cambio real (que abarata las importaciones) y generen un clima que estimule las inversiones tanto de los nacionales como de los extranjeros134. Con base en las estimaciones del ICmjCxk (cuadro 10) se puede concluir que el país del Mercosur cuyas XAA tienen mayor complementariedad con las MAA de Venezuela es Brasil (0,43), seguido en orden decreciente de compatibilidad comercial por Uruguay (0,4), Paraguay (0,36) y finalmente Argentina (0,35). No obstante, los países de MERCOSUR que tienen mayor oferta exportadora y estrategias agresivas para posicionarse en el mercado venezolano son Brasil y Argentina. Esto lo confirma el creciente monto de las MAA provenientes de estos países en los últimos años (Ver cuadro 5). En todo caso, los Índices de Compatibilidad Comercial estimados permiten pronosticar que no sólo Brasil y Argentina (potencias exportadoras mundiales) tienen las mayores posibilidades de beneficiarse al tener libre acceso al mercado venezolano. Paraguay y Uruguay también tienen posibilidades de beneficiarse ampliamente y en el corto plazo, pues dado lo establecido en el Protocolo de Adhesión de Venezuela al Mercosur los productos principales de su oferta exportable quedarían totalmente desgravados (arancel cero).

134 Esto implicaría un cambio radical en las políticas

económicas y las reformas del marco institucional que adelanta el actual gobierno de Venezuela.

5. OPORTUNIDADES Y AMENAZAS PARA EL SECTOR AGROALIMENTARIO DE VENEZUELA En esta sección se tratará de precisar las oportunidades y amenazas que surgen para el sector agroalimentario nacional al ingresar Venezuela como miembro pleno del Mercosur. Del lado de las oportunidades es importante tener en cuenta las siguientes: Acceso libre y seguro a un mercado ampliado (Mercosur) que para 2005 tenía 236 millones de habitantes, con un PIB de US dólares corrientes de 1 billón y un PIB per cápita de US $ 3.682. (CAN, 2006). Oportunidad potencial de incrementar las exportaciones agroalimentarias (XAA) de los productos venezolanos señalados: productos del mar procesados y no procesados (pescados, crustáceos y moluscos y sus preparados), los frutos comestibles tropicales y sus preparados (jugos de frutas tropicales), cacao y sus preparaciones, café (procesado y no procesado), semillas de ajonjolí, bebidas alcohólicas (ron y cerveza), cereales como el arroz (Brasil es un importador de arroz), tabaco y sucedáneos. Posibilidad de creación de comercio desde la perspectiva venezolana, en la medida que el proceso de desgravación arancelaria permita el acceso, vía importación de bienes producidos en el Mercosur de manera eficiente, sin desplazar a las fuentes más baratas de importaciones provenientes de terceros países (no miembros del acuerdo). Desde la perspectiva venezolana es difícil que las importaciones agroalimentarias (MAA) provenientes del Mercosur generen desviación de comercio, debido a que son países altamente eficientes en la producción de los bienes agroalimentarios que importa Venezuela (oleaginosas y aceites, carnes bovina y de pollo, productos lácteos, cereales, tortas de soya y otros). De todos modos, al margen de cual de las dos fuerzas prevalecerá (creación o desviación de comercio) existe la posibilidad

de crear comercio en una serie de productos para los cuales los países del Mercosur tienen ventajas comparativas y competitivas135. 135 La creación neta de comercio se da cuando en un

acuerdo de comercio preferencial prevalece la creación de comercio sobre la desviación de comercio (Viner, 1950). La creación neta de comercio genera ganancias netas de bienestar para la sociedad, promueve mayor consumo y mejor asignación de recursos basado en las ventajas comparativas de cada país. Ambas fuerzas pueden estar presentes, pero lo que finalmente determina las ganancias o pérdidas de bienestar económico en un marco de análisis estático es cual de las dos fuerzas (creación o desviación de comercio) prevalece. En un contexto de análisis estático y de equilibrio parcial, la teoría económica ortodoxa considera que la creación de comercio entre los miembros de un acuerdo de comercio preferencial se da cuando una fuente de abastecimiento proveniente del seno del acuerdo, con costos de producción más bajos (país miembro de la Unión Aduanera (UA)) exporta hacia otro país (también miembro de la UA) desplazando la producción doméstica, que es de costos más elevados (menos eficiente). Para Bhagwati y Panagariya (1996), la creación de comercio, sucede cuando hay un cambio de las importaciones desde un proveedor ineficiente (de mayores costos) a un proveedor eficiente (de menores costos). Esto genera en el país importador ganancias netas de producción y de consumo (Robson, 1987), estimulando una mejor asignación de recursos (ganancias de eficiencia productiva) y un aumento del consumo doméstico. Las ganancias en términos de eficiencia y mejor asignación de recursos (efecto de producción), se derivan del hecho de que los recursos que antes se utilizaban para producir ineficientemente en el país importador, al quedar disponibles se moverían hacia sectores más eficientes (con ventajas comparativas). Si la producción no fuera totalmente eliminada, aquella que permanece se obtendría también en condiciones de mayor eficiencia (puede competir con las importaciones). Por su parte, las ganancias de consumo se producirían porque los habitantes del país importador podrían consumir más debido al menor precio de las importaciones, a menos que la elasticidad precio de la demanda del producto importado sea igual a cero. En términos de bienestar económico, para que haya creación neta de comercio, las ganancias en el excedente del consumidor deben ser superiores a las pérdidas derivadas de la menor producción nacional desplazada por las importaciones (disminución del excedente del productor) y a las pérdidas que tiene el país importador por los aranceles que deja de cobrarle al país socio al ser creado el acuerdo de comercio preferencial. Por su parte, la desviación de comercio se da cuando una fuente internacional de abastecimiento (tercer país, no miembro del acuerdo), pero que produce a costos más bajos y es más eficiente, es sustituida por una fuente de abastecimiento al interior de la UA (país socio), pero que produce el mismo bien a costos más elevados (menos eficiente). El desplazamiento del país no socio se produce porque no goza de las preferencias arancelarias que disfruta el país miembro del acuerdo de comercio preferencial. El concepto de desviación de comercio no es otra cosa que un cambio en la fuente proveedora de

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Beneficios para los consumidores por una mayor variedad de productos agroalimentarios a precios menores, con sus consecuentes efectos positivos sobre el consumo dada una cierta respuesta positiva de éste al disminuir los precios (elasticidad precio de la demanda). Incremento de la productividad de los sectores agroalimentarios por al menos dos razones: 1) la mayor competencia obligará a la reestructuración productiva y a la incorporación de progreso técnico. Es decir, el ingreso de Venezuela al Mercosur debería obligar al gobierno venezolano a concertar con los actores privados programas destinados a incrementar la productividad y la eficiencia del sector agroalimentario nacional. 2) De acuerdo con el planteamiento pionero de Adam Smith, el tamaño del mercado condiciona la división del trabajo, la cual es, a su vez, la fuente de mejoras en la productividad. Así, al permitir la integración económica de Venezuela con Mercosur un aumento del tamaño del mercado en esa misma medida estimula un incremento de la división del trabajo y de la productividad. Balassa (1980: 119) asoma la hipótesis de que con recursos naturales y capital dados se puede lograr un nivel de productividad más alto en la manufactura, en un mercado más grande. Y concluye que: “ Si el nivel de productividad depende de la magnitud del mercado, una ampliación de éste, como consecuencia de la integración, contribuirá al crecimiento de la productividad”. Obtención de ganadería de raza, animales para la producción ganadera, maquinaria y equipos agrícolas136 en condiciones favorables para el país. importaciones de menores costos (más eficiente) a una de mayores costos (menos eficiente), pero miembro del acuerdo de comercio (Bhagwati y Panagariya, 1996). El desplazamiento como proveedor del país no socio, se da debido a que las ventas que hace el país que es miembro del acuerdo gozan de preferencias arancelarias. 136 Brasil y Argentina son importantes productores de maquinarias y equipos agrícolas. Además son exportadores de animales de raza pura para la ganadería de carne y de leche.

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Localización de inversiones procedentes del Mercosur en Venezuela para producir, coordinar sus operaciones o distribuir sus productos en el mercado venezolano. También desde terceros países podrían atraerse inversiones para aprovechar las ventajas del acceso libre al Mercosur. Es posible que ya se estén generando inversiones de empresarios venezolanos137 y acuerdos y alianzas estratégicas entre empresarios venezolanos y del Mercosur138. La condición necesaria para que esta oportunidad se concrete requiere de un entorno macroeconómico estable y de un marco institucional que garantice el pleno ejercicio de los derechos de propiedad. El Art. 29 del ACE 59 plantea que:” Las Partes Signatarias procurarán estimular la realización de inversiones recíprocas, con el objetivo de intensificar los flujos bilaterales de comercio y de tecnología, conforme sus respectivas legislaciones nacionales.” Desarrollo de la cooperación en materia científica y tecnológica. De hecho se han producido ya acuerdos entre Argentina y Venezuela para la transferencia de tecnología en materia de producción de leche, productos lácteos y de soya. También existen acuerdo entre Brasil y Venezuela para la dotación industrial del programa de centrales azucareros que actualmente se ejecuta. Fortalecimiento y planteamiento de posiciones en bloque en las negociaciones multilaterales de la OMC (Ronda de Doha) y en la negociación de otros TLC (con la Unión Europea). En cuanto a las amenazas pueden mencionarse las siguientes: La incorporación de Venezuela como miembro pleno del Mercosur significará que los plazos para la liberación total del comercio serán menores que los establecidos ori137 Industriales venezolanos proyectan inversiones en

Uruguay para comprar empresas en las cuales se producirían productos lácteos que luego serían enviados a Venezuela. 138 En la actualidad existen en Venezuela Cámaras de Comercio e Industria Binacionales (Venezolano-Brasileña y Venezolano-Argentina) que se encargan de fomentar el comercio, las alianzas y las inversiones binacionales.

ginalmente en el ACE 59. Esto significa que los productos sensibles del sector agroalimentario se verán sometidos a una mayor competencia de las importaciones en plazos relativamente cortos. En el caso de Uruguay y Paraguay Venezuela deberá liberar inmediatamente el comercio de los principales productos de la oferta exportadora de esos países, entre los cuales se encuentran los productos lácteos y las carnes. Esta liberación en un plazo menor a lo que se había estipulado en el ACE 59 ocurrirá en un momento en que las política de apreciación del tipo de cambio real, los controles de precios y los cambios legales e institucionales que dificultan el ejercicio pleno de los derechos de propiedad obstaculizan el desarrollo de nuevas inversiones y el logro de mayor competitividad para el sector agroalimentario venezolano. Al adherirse Venezuela como miembro pleno debe adoptar el arancel externo común (AEC) de esa unión aduanera. Dado que los países del Mercosur son potencias agroalimentarias de alta competitividad internacional, su AEC para los productos agroalimentarios es generalmente inferior a los que aplica Venezuela como miembro de la CAN. En consecuencia, tal y como lo afirma el Informe Mercosur No 11 del BID-INTAL (2007: 121) “Por lo tanto, si bien las características generales de las estructuras arancelarias del Mercosur y Venezuela pueden ser razonablemente convergentes, se observan diferencias importantes cuando se las analiza a un nivel más desagregado, lo que exigirá un esfuerzo razonable de Venezuela para adaptarse al AEC, en particular en lo que respecta a los productos agrícolas y manufacturados con uso intensivo de mano de obra, donde parecen encontrarse los productos sensibles en aquel país…para los productos agrícolas y agroindustriales tendrá que producirse una reducción de la protección en Venezuela”. Entre los capítulos arancelarios agrícolas en los que Mercosur tiene aranceles inferiores a los de Venezuela, y por lo tanto, Venezuela

deberá rebajarlos al adoptar el AEC se encuentran los siguientes: azucares y artículos de confitería, cacao y sus preparaciones, tabaco y sucedáneos, café, preparaciones a base de cereales, animales vivos, leche y lácteos, hortalizas, frutas, semillas y frutos oleaginosos, preparaciones de carne de pescado, preparaciones de hortalizas, grasas y aceites de origen animal y vegetal, carne y despojos comestibles, pescados y crustáceos y productos de la industria molinera. Si a esto se le agrega que el sistema andino de franjas de precios139 dejará de aplicarse al incorporarse Venezuela como miembro pleno del Mercosur, puede concluirse que el sector agroalimentario venezolano tendrá menores niveles de protección arancelaria en momentos en que la apreciación del tipo de cambio real abarata las importaciones agroalimentarias y ejerce el efecto equivalente al de un subsidio (más detalles en INTAL–BID, 2007). También habrá desplazamiento de la producción nacional por las importaciones, con efectos negativos sobre el empleo y la producción nacional. Entre los sectores de la producción nacional agroalimentaria que pudieran verse afectados por las importaciones provenientes del Mercosur se encuentran: cadena de cereales (maíz amarillo y arroz), cadena de carne bovina, cadena avícola, cadena láctea (quesos madurados), cadena del azúcar. A esto debe agregarse que esta situación se da dentro de un contexto en el cual los actores privados del sector agroalimentario nacional no han sido consultados e informados sobre el estado de las negociaciones para la adhesión definitiva de Venezuela como miembro pleno del Mercosur. Tampoco existe certeza sobre el respeto a los 139 El sistema andino de franjas de precios permite

aplicar un arancel variable (una sobretasa arancelaria) cuando el precio del producto importado es inferior al precio piso de la franja. Una vez que el producto está al nivel del precio piso se le aplica el AEC de la CAN. Este mecanismo de estabilización de precios y que permite cierto nivel de protección a las cadenas agroalimentarias sensibles desaparecerá al incorporarse Venezuela como miembro pleno del Mercosur.

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derechos de propiedad y la tendencia es a una marcada intervención del Estado en materia de controles de los precios, del tipo de cambio y la puesta en vigencia de una política comercial discrecional que favorece mediante compras gubernamentales y exoneración de aranceles, las importaciones de alimentos provenientes del Mercosur y de otros países. La consecuencia ha sido la merma de la inversión privada y de la competitividad del aparato productivo agroalimentario nacional. Al adherirse Venezuela al Mercosur el establecimiento de relaciones con los países de la CAN tendrán que someterse a las normas del grupo. Esto pudiera obstaculizar la libertad de los intercambios comerciales con los países andinos que son el segundo destino de las exportaciones no petroleras de Venezuela y el primer destino de las menguadas exportaciones agroalimentarias. Venezuela deberá tomar las previsiones correspondientes, mediante tratados de libre comercio bilaterales o en bloque con los países de la CAN, para conservar la mayor parte de su patrimonio histórico comercial y mantener el libre acceso de sus exportaciones a esos países. 6. DISCUSIÓN FINAL: EL ENTORNO DE POLÍTICAS Y LA POSIBILIDAD DE APROVECHAR OPORTUNIDADES Y EVADIR AMENAZAS En esta parte se plantea que el entorno de políticas macroeconómicas y sectoriales que prevalece en Venezuela actualmente no es el más adecuado para que el país pueda aprovechar las oportunidades y evadir las amenazas que se derivan de su incorporación como miembro pleno del Mercosur. En primer lugar, la política macroeconómica no ha sido eficaz para reducir la tasa de inflación, lo cual, a su vez, ante el anclaje del tipo de cambio nominal oficial termina por apreciar el tipo de cambio real. En la actualidad los países del Mercosur poseen tasas 168

de inflación inferiores a las de Venezuela. Mientras que la tasa de inflación de Venezuela en 2006 fue de 17,0 % en Argentina según la CEPAL (2006) se estimaba en 10,0 %, en Brasil 3,0 %, en Paraguay 8,9 % y en Uruguay 6,2 %. La tasa de inflación es una medida aproximada de la tasa promedio a la cual crecerán los costos de producción, lo que significa que éstos, en Venezuela, crecerán más que en los países del Mercosur. Como el tipo de cambio nominal oficial se mantiene fijo, el resultado es una apreciación del tipo de cambio real de Venezuela. Esto hace que las importaciones (entre ellas las provenientes del Mercosur) sean más baratas mientras que las exportaciones de Venezuela (entre ellas las agroalimentarias) sean más caras. Es decir, la política cambiaria tiende a mermar la competitividad del aparato productivo nacional en general y del agroalimentario en particular al estimular las importaciones, además de desestimular las exportaciones no petroleras de Venezuela (entre ellas las XAA)140. Otro inconvenientes es la política comercial de carácter discrecional, por la cual las compras gubernamentales (y algunas importaciones que realiza el sector privado) reducen su precio al exonerar el pago de aranceles para las importaciones de bienes de primera necesidad (entre ellas alimentos) provenientes de ciertos países (entre ellas las de origen Mercosur). El efecto de esta política es el equivalente a una desgravación de las importaciones. Y esto significa que el abaratamiento, que ya de por sí tienen las importaciones de alimentos por el efecto de apreciación del tipo de cambio real, se ve reforzado por la exoneración del pago de los aranceles de importación. Dicha política tiende a reducir la competitividad del aparato productivo nacional, aunque ayuda al gobierno a bajar el impacto sobre los precios domésticos de sus políticas macroeconómicas, generadoras de inflación. 140 La apreciación del tipo de cambio real termina por

ejercer un efecto equivalente al de un subsidio para las importaciones y de un impuesto (arancel) para las exportaciones

Venezuela aplica desde 2003 una política de control de precios. Más recientemente, en 2007, con el objetivo de reforzar los controles de precios, dicha política ha establecido precios máximos de venta para los productos y materias primas que se generan a lo largo de algunas cadenas agroalimentarias (leche al nivel de finca y productos derivados; carne de bovino en pie, en el frigorífico, al nivel de mayorista al nivel del consumidor, pollos en la finca, al nivel del frigorífico, al nivel del mayorista y del consumidor). En la práctica la política de control de precios tiende a fijar precios máximos de venta al público por debajo del nivel que existiría en condiciones de libre juego de la oferta y de la demanda. Además, estos precios se mantienen congelados por largos períodos a la par que se incrementa el gasto público y la actividad económica. Como resultado de ello se genera una situación de exceso de demanda sobre la oferta. Su consecuencia es la escasez de ciertos productos y el surgimiento de mercados paralelos (mercados negros). Esta política no cumple con los objetivos propuestos pero desestimula la inversión, la reconversión productiva, las mejoras de la productividad para competir con las importaciones de alimentos y la producción de bienes y servicios de calidad para exportar.

Finalmente, conviene mencionar las dificultades que tienen los productores agrícolas y agroindustriales para ejercer el derecho de la propiedad. Las invasiones y expropiaciones de fincas y agroindustrias crean incertidumbre y desconfianza que impide la concreción de inversiones recuperables en el largo plazo, pero necesarias para incrementar la competitividad y la eficiencia productiva.

La política de control de cambios y de abastecimiento nacional también establece restricciones para los exportadores. Las exportaciones agroalimentarias deben ser sometidas a procedimientos burocráticos (visto bueno del Ministerio de la Alimentación) y, además los exportadores están obligados a vender las divisas obtenidas al tipo de cambio oficial (sustancialmente inferior al que se mantiene en el mercado paralelo). En consecuencia, no existen estímulos para exportar porque los costos de transacción son elevados y el tipo de cambio real está apreciado, encareciéndose las exportaciones venezolanas no petroleras (como las XAA)141.

El aprovechamiento de oportunidades dependerá de los programas y políticas públicas que fomenten las mejoras de productividad y de la competitividad. Deberá hacerse énfasis en la promoción de exportaciones y en la identificación de nichos de mercados para los productos nacionales con potencial exportador, ya que el nivel de XAA hacia Mercosur es muy bajo y con tendencia declinante en los últimos años (ver cuadro 5).

141 A comienzos del año 2007, se emitió una resolución

gubernamental (Ministerio de Industrias Ligeras y Comercio-Milco, Resolución 195) que, con el objetivo de proteger la producción nacional y frenar el crecimiento de las importaciones excluyó una lista de bienes (más

El marco de políticas económicas antes descrito anula los objetivos gubernamentales de estimular la producción y las inversiones, mediante el otorgamiento de divisas al tipo de cambio oficial para la compra de bienes de capital y de materias primas, entrega de créditos con bajas tasas de interés y la expansión del financiamiento agrícola e industrial. Por todo lo antes expuesto, Venezuela tendrá que hacer un gran esfuerzo e introducir cambios radicales en el marco institucional, en sus políticas macroeconómicas, sectoriales y de estímulos al sector privado, si quiere aprovechar las oportunidades y evadir las amenazas que surgen para algunas cadenas agroalimentarias al convertirse el país en Estado parte del Mercosur.

de 3.000 partidas arancelarias) de la posibilidad de obtener divisas al tipo de cambio oficial. Para obtener divisas al tipo de cambio oficial para importar los bienes incluidos en la lista deberán obtener un certificado de no producción nacional o de producción nacional insuficiente. Dicha medida entraba la obtención de insumos y materias primas vitales para la agroindustria con potencial exportador. Pero también afecta la eficiencia del aparato productivo nacional agroalimentario, por lo que reduce aún mas la competitividad de ese aparato.

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Concretar la oportunidad de aumentar las exportaciones venezolanas, en general, y las agroalimentarias, en particular, requiere de un marco institucional (reglas de juego) que estimule la inversión privada nacional y extranjera en un contexto de estabilidad macroeconómica. La eliminación de los controles de precios y el tipo de cambio, a la par de una política que evite la apreciación del tipo de cambio real, es necesaria, de lo contrario se le restará competitividad a la producción nacional y continuarán declinando las exportaciones y aumentando las importaciones. Hasta ahora las políticas gubernamentales sólo apuntan hacia un fortalecimiento de las ventas de petróleo, productos refinados de petróleo y de gas natural. Esta es una actitud contradictoria con la necesidad y el objetivo de diversificar las exportaciones venezolanas, para que el país sea menos dependiente del petróleo. Obviamente, aunque Venezuela tiene sus principales ventajas comparativas y competitivas en la producción de hidrocarburos, debe aprovechar las oportunidades que brindan los mercados del sur para otros rubros, en los cuales el país tiene ventajas comparativas derivadas de la dotación de factores. Para estos productos, con una apropiada estrategia, podrían construirse ventajas competitivas y desarrollar nichos de mercado142. Entre los productos para los cuales surgen oportunidades vale la pena mencionar: productos de la industria metalmecánica, productos químicos y petroquímicos, productos del mar y derivados industriales, frutas tropicales; café, cacao y productos derivados, bebidas alcohólicas ( ron y cerveza), maquinas de afeitar y otros. En síntesis, en un contexto marcado por políticas como las que se han descrito en este capítulo, no queda espacio más que para el escepticismo sobre el futuro de la competitividad de la producción nacional agroalimentaria y de su capacidad para enfrentar los desafíos 142 Algunos de estos productos han mantenido en el

pasado reciente una consistencia exportadora hacia los países del Mercosur, entre ellos productos de la industria metalmecánica, energía eléctrica, productos de la pesca, abonos, productos químicos, máquinas de afeitar, otros.

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de la integración con el Mercosur. Sólo un viraje en las políticas actuales podrá contribuir al logro del objetivo de aprovechar plenamente las oportunidades y minimizar las amenazas que surgen para el sector agroalimentario nacional, al convertirse Venezuela en miembro pleno del Mercosur. Pero estos cambios no serán posibles si el objetivo que orienta al gobierno de Venezuela sigue siendo, básicamente, obtener ganancias políticas y fortalecer su oposición frontal e ideológica con EE.UU. Referencias bibliográficas -ALADI, “Base de datos en línea: SICOEX”, http://www.aladi.org/ Consulta: 20 de marzo de 2006]. -Balassa, Bela, (1980). Teoría de la integración económica. UTHEA, México. -BANCO CENTRAL DE VENEZUELA. (2006). Mensaje de fin de año del Presidente del Banco Central de Venezuela Gastón Parra Luzardo, Caracas. -Bhagwati, Jagdish and Panagariya, Arvind, (1996), “Preferential trade areas and multilateralism-strangers, friend, or foes? “, In Bhagwati, Jagdish and Panagariya, Arvind (Editors), The economics of preferential trade agreements, Washington, Edited by The American Enterprise Institute, 159 pp. -Briceño Ruiz, José (2006). “El Mercosur de cinco estrellas: Reflexiones sobre los beneficios y costos del ingreso de Venezuela”. En: LLairó, Monserrat, José Briceño Ruiz y Lincoln Bizzozero. Venezuela en el Mercosur. Tres miradas, tres interpretaciones. Buenos Aires, Universidad de Buenos Aires, FCECEINLADI, pp. 101-149. -CEPAL, (2005), “Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe, 2004 tendencias 2005”, Santiago de Chile, www.eclac.org/ [Consulta: 24 de enero de 2006]. -CEPAL. (2006). Balance preliminar de las economías de América Latina y el Caribe. CEPAL, Santiago de Chile. -Comunidad Andina de Naciones Secretaría General (2006). Principales indicadores de la Comunidad Sudamericana de Naciones

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CAPITULO VII

El Tratado de Libre Comercio EEUU- Colombia: efectos sobre la balanza comercial venezolana Luis A Toro G.

INTRODUCCION

Tras las respectivas negociaciones de Colombia y Perú de un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos (EEUU), Venezuela anunció oficialmente su decisión de abandonar la Comunidad Andina (CAN) y, mediante comunicación del Ministerio de Relaciones Exteriores, denunció el Acuerdo de Cartagena en Bruselas el 22 de abril del 2006.143 La decisión está enmarcada en su artículo 135, según el cual, El País Miembro que desee denunciar este Acuerdo deberá comunicarlo a la Comisión. Desde ese momento cesarán para él los derechos y obligaciones derivados de su condición de Miembro, con excepción de las ventajas recibidas y otorgadas de conformidad con el Programa de Liberación de la Subregión, las cuales permanecerán en vigencia por un plazo de cinco años a partir de la denuncia.144 Entre los argumentos esgrimidos por Venezuela para la denuncia del Acuerdo de Cartagena destacan que, como resultado de las negociaciones y firma de dos TLC, uno entre Colombia y EEUU y otro entre Perú y EEUU, se “ha conformado un nuevo cuerpo legal que pretende asimilar la normativa de los TLC a la Comunidad Andina, cambiando de facto su naturaleza y principios originales” (Rodríguez, 2006); por otra parte, los TLCs, según la posición del gobierno venezolano, poseen la misma concepción neoliberal del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y Venezuela ha mantenido una clara oposición a ese proyecto. El ALCA surgió en diciembre de 1994 en la Cumbre de las Américas celebrada en Mia143 Carta enviada por el Ministro de Relaciones Exteriores de Venezuela (Alí Rodríguez Araque) a la Presidencia y demás miembros de la Comisión de la Comunidad Andina. 144 El plazo de cinco años, fijado en dicho artículo, podrá ser acortado en casos debidamente razonados, por decisión de la Comisión y a petición del País Miembro interesado.

mi, donde se reunieron los representantes de treinta y cuatro países del continente americano, excluyendo a Cuba. Este proyecto nació en un contexto histórico de auge pleno de la apertura de los mercados y del regionalismo abierto (Álvarez, Briceño y Bustamante, 2003). Venezuela, desde el nacimiento del proceso de negociación del ALCA, ha tenido fundamentalmente dos posiciones. Entre 1994 y 1998, el gobierno venezolano aceptó participar en ese proceso pero, a partir de 1999, con el ascenso al poder del presidente Hugo Chávez, la política exterior de Venezuela frente al ALCA dio un cambio total al oponerse a la posibilidad de su creación. Con ello se reforzó la política venezolana de acercamiento hacia Brasil y la decisión de solicitar su ingreso como miembro pleno al Mercosur. El retiro de Venezuela de la CAN no señala el final del bloque subregional andino, pues los restantes países miembros han manifestado su interés en mantenerlo. Además, las relaciones entre Venezuela y los demás países del bloque, aun después de los cinco años de vigencia de la normativa andina en materia de comercio, que señala el artículo 135, quedarán enmarcadas en el ordenamiento internacional a través de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI). Dentro de este marco son posibles los acuerdos bilaterales entre Venezuela y cualquier miembro de la CAN. El objetivo de este estudio es realizar un análisis de los posibles efectos que el TLC de Colombia145 con EEUU tendrá sobre la balanza comercial venezolana, especialmente sobre la balanza comercial no petrolera, tan145 En este estudio no se consideran los efectos del TLC PerúEEUU sobre la balanza comercial venezolana, porque su efecto es pequeño ya que la mayoría de las importaciones que Perú hizo en el año 2006, tanto de EEUU como de Venezuela, tienen arancel cero, a excepción de productos farmacéuticos, cuyo arancel es de 12%.

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to en el período de cinco años de vigencia de la normativa andina como posteriormente. El estudio se divide en tres partes: en la primera, se analiza el contenido del TLC de Colombia con Estados Unidos; en la segunda, el comportamiento del comercio bilateral Colombia-Venezuela entre 1995 y 2006; y, en la tercera, los efectos del TLC de Colombia con Estados Unidos sobre el comercio entre Colombia y Venezuela, tanto hasta el 2011 (bajo normativa andina) como después de ese año (sin esa normativa). 1. El TLC de Colombia con Estados Unidos El cierre de la negociación del Tratado de Libre Comercio de Colombia con EEUU (TLC-COL-EEUU) el 27 de febrero del año 2006, después de 21 meses, 15 rondas y 100 reuniones entre las partes, fue para Colombia un paso importante para la integración comercial con uno de los mercados más grandes del mundo. EEUU es para Colombia el principal socio comercial. En el período 1995– 2006, la balanza comercial de Colombia con EEUU distingue dos etapas: una deficitaria, entre 1995 y 1998, y otra superavitaria, entre 1999 y 2006 (Gráfico 1). La contribución a las exportaciones totales de Colombia a EEUU, en el lapso 1995–2006, estuvo entre 35% y 42% y la participación en el total de las importaciones de Colombia desde EEUU mostró un descenso en ese mismo período, al pasar de 35% en 1995 a 26% en el año 2006. La aprobación definitiva del TLC COLEEUU depende de los Congresos de ambos países. En el mes de agosto de 2006, la Casa Blanca entregó al Congreso de EEUU el texto final del acuerdo para su discusión y aprobación definitiva, que no se ha producido todavía. Esta demora en la aprobación definitiva del tratado, por el lado de EEUU, ha puesto en dificultades a los exportadores colombianos que disfrutan de los beneficios arancelarios de la Ley de Preferencias Arancelarias Andi176

nas y de Erradicación de Drogas (ATPDEA). 146 El gobierno colombiano ha aceptado oficialmente que con la firma del Tratado hay ganadores y perdedores (Salazar, 2006). Gremios, sindicatos y ciudadanos comunes han expresado su rechazo a ese acuerdo al considerarlo desventajoso para la economía nacional, principalmente en aspectos agrícolas y de propiedad intelectual. Entre los sectores perjudicados están el arroz, el trigo, el maíz, el azúcar, la avicultura, la ganadería vacuna y la porcicultura, que, como señala Hernando Salazar (2006) van a resultar perdedores no porque desaparezcan, sino porque van a tener que ganar menos, trabajar más y competir más. Otras críticas al TLC se refieren a que al aparato productivo colombiano no tiene la posibilidad de competir con el de EEUU. Algunos consideran, por lo tanto, que la producción agrícola interna no resistirá la competencia de productos del campo subsidiados por el gobierno de EEUU. En cuanto a la propiedad intelectual, se señala que los colombianos no tendrían más la posibilidad de comprar DVDs o música barata en la calle, porque los artículos relativos a la propiedad intelectual, que ya prohiben esas ventas de CDs o DVDs quemados/reproducidos en casa, ahora deberían aplicarse con más fuerza (Acosta, 2006). Se espera que, como habría perdedores, el gobierno colombiano deberá buscar soluciones para ellos. Está prevista, por ejemplo, ayuda financiera estatal orientada a reconvertir las actividades productivas de esas empresas y personas a nuevas actividades, en las que se pueda pasar de una ventaja comparativa a una competitiva. Además, se considera que la fuente principal del dinero dirigido a la reconversión de los perdedores podría venir del beneficio marginal de quienes ganen con el TLC (“La ayuda estatal para los perdedores con el TLC”, El Tiempo, 27/8/ 2006). 146 Esta ley de EEUU permite el acceso libre de aranceles a ese mercado a más de 6000 partidas de productos colombianos. El ATPDEA expiró en diciembre de 2006, pero se renovó, en tanto se completa la ratificación del TLC por EEUU.

Sin embargo, según el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo de Colombia,147 el TLC COL-EEUU es una oportunidad para ese país, pues además de adquirir un instrumento para ganar competitividad y conquistar nuevos mercados, fortalece las preferencias que había recibido mediante el ATPDEA. Éstas permitieron a Colombia el crecimiento de importantes sectores de exportación, entre los cuales cabe mencionar los de textiles, flores, cigarrillos y calzado. A través del ATPDEA, Colombia exportó, en el año 2005, US$ 4935 millones, el 53% de lo exportado por ese país a EEUU. El texto del acuerdo quedó conformado por 23 capítulos y varios anexos, cuya organización se observa en el Cuadro 1. El Tratado abarca varios aspectos, entre los cuales cabe destacar: primero, el institucional, pues se incluyen disposiciones que reflejan la compatibilidad entre el TLC y la CAN, objetivo importante para Colombia y los demás países andinos. La Decisión 598 de la CAN facultó a sus miembros a negociar con terceros países, tomando en consideración las sensibilidades de los países miembros de la CAN que no participen en esa negociación. La aplicación del principio de Nación Más Favorecida (NMF) entre los países de la CAN hace que los beneficios que Colombia concede a EEUU se hagan extensivos a los demás países andinos. Otro aspecto destacado, dentro de lo institucional, es la creación de una Comisión de Libre Comercio, con el objetivo de adelantar labores de administración del Tratado y hacer el seguimiento de los efectos del TLC en las pequeñas y medianas empresas (PYMES). El Tratado reconoce la necesidad de fortalecer la capacidad comercial de Colombia, para lo cual se crea el Comité para el Fortalecimiento de las Capacidades Comerciales, que tiene como función gestionar los procesos de cooperación internacional, a partir 147 A partir de ahora se sigue el texto del Tratado de Libre Comercio entre Colombia y Estados Unidos, Ministerio de Comercio Industria y Turismo de Colombia (Resumen) (2006). http://www.tlc.gov.co/

de una estrategia nacional de cooperación definida por el gobierno colombiano. Entre las fuentes de cooperación pública y privada citadas destacan la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Organización de Estados Americanos (OEA) y distintas agencias del gobierno de EEUU. Existen otros comités y grupos de trabajo que desempeñan actividades más específicas relacionadas con algunos capítulos en particular. Su tarea es la de ayudar a dar cumplimiento a lo acordado y abordar las dificultades que puedan generarse, evitando el uso del mecanismo de solución de controversias del Tratado. El Cuadro 2 muestra esos comités y grupos de trabajo. El segundo aspecto a subrayar es el acceso a los mercados. En los capítulos relacionados con esto, se plantea la remoción de barreras arancelarias y no arancelarias al comercio de bienes y servicios. Por ejemplo, Colombia, además de consolidar todas las preferencias del ATPDEA, puede promover el crecimiento de sus ventas en el mercado estadounidense de productos agropecuarios, entre los cuales destacan margarinas, productos cárnicos, lácteos, hortalizas, frutas, flores y otros productos de la cadena de oleaginosas, confites y chocolates, cigarrillos, tabacos, algodón, azúcar y productos con azúcar. Se estima que, para estos productos, Colombia tiene una ventaja comparativa que con el TLC podría convertir en una ventaja competitiva. En el Tratado se han incorporado también instrumentos de protección para los productos sensibles de la agricultura colombiana. Así, para la producción agropecuaria, el TLC brinda condiciones que permitirían a Colombia modernizar sus procesos productivos y mejorar su competitividad. Estas condiciones se expresan a través de mecanismos de protección como aranceles base, salvaguardas especiales automáticas, amplios plazos de desgravación, plazos de gracia para productos más sensibles, cuotas de importación 177

para que este sector pueda enfrentar las nuevas condiciones de competencia. Además, se obtuvo que las medidas sanitarias y fitosanitarias no se conviertan en barreras no arancelarias para el acceso de los productos agropecuarios colombianos al mercado estadounidense, en la medida en que Colombia se ha comprometido a cumplir con los estándares sanitarios y fitosanitarios internacionales. El objetivo de Colombia en la negociación de bienes industriales se orientó a alcanzar acceso preferencial y permanente para todas las exportaciones del sector. Con respecto a esto, el 99.9% de la oferta exportable industrial de Colombia obtendrá acceso al mercado de EEUU a partir de la entrada en vigencia del TLC. En el sector textil y confección las preferencias van más allá del ATPDEA pues cubren sectores nuevos como las confecciones para el hogar. También Colombia logró preferencias a largo plazo para productos como ropa interior femenina, vestidos de baño y moda en general. Las pequeñas y medianas empresas (PYMEs) se verán especialmente beneficiadas con lo concertado en acceso de bienes industriales, porque se espera que la reducción de aranceles reduzca también sus costos de producción y abarate la actualización tecnológica en productividad. La eliminación de las barreras de acceso, que distorsionan el comercio e imponen trato discriminatorio a los proveedores de servicios, fue el objetivo más importante de la negociación en este sector. Se estima que ello permitirá la promoción de la competitividad en beneficio de los consumidores, los cuales obtendrán acceso, libre de aranceles, a productos digitales. Colombia, dentro del tema de servicios, ha establecido reservas, entre las cuales las más importantes son la reserva del Estado para establecer controles a los flujos de capital, con fines de estabilización macroeconómica, la inclusión de obligaciones para la telefonía móvil, la apertura a la competencia de servicios transfronterizos en el sector de los seguros y la exclu178

sión de obligaciones para la telefonía rural.148 Otro aspecto a considerar, dentro de los capítulos relativos al acceso a mercados, es la materia de inversión. El TLC COL-EEUU permitirá a Colombia convertirse en plataforma de inversión, con la concurrencia de capitales tanto de EEUU como de otras partes del mundo que, aunados a los capitales nacionales, permitirán desarrollar proyectos orientados a la producción de bienes y servicios para el mercado estadounidense. Se espera que el TLC cree un ambiente positivo para la inversión, con el establecimiento de garantías recíprocas para las inversiones de ambos países. Las compras públicas también fueron objeto de negociación en el TLC. Allí se establecieron métodos que eliminan barreras y permiten a las empresas colombianas el acceso al mercado de compras públicas a nivel federal y subfederal dentro de EEUU, cuyo valor se calcula en US$ 300 millones por año. Sin el TLC Colombia no tendría este nivel de acceso pues la ley federal “Buy American Act” autoriza a las entidades públicas federales a adquirir bienes y servicios de proveedores extranjeros sólo en determinadas situaciones, entre ellas cuando sean originarios de países con los cuales se tenga un acuerdo de compras públicas. Colombia estableció una reserva asimétrica a su favor, exclusiva para las PYMEs, en los contratos menores a US$ 125.000, en tanto que el monto reservado para las PYMEs de EEUU es de US$ 100.000. Además, dentro de los capítulos de acceso a mercados, se consideraron los obstáculos técnicos al comercio, las reglas de origen, los procedimientos aduaneros y las salvaguardias. El capítulo de Obstáculos Técnicos al comercio tiene como objetivo principal evitar que las normas y reglamentos técnicos 148 Para el negociador colombiano del TLC Hernando José Gómez “no se busca que las obligaciones del tratado encarezcan los servicios en las áreas rurales, hay un anexo específico en el que se exceptúa la telefonía rural y en el caso de Colombia está definida como la que se presenta en municipios de máximo 50 mil habitantes y máximo 10.000 líneas, que quedan totalmente exceptuadas de las obligaciones”. http://www.portafolio.com.co/proy_porta_online/tlc/ neg_tlc/ARTICULO-WEB-NOTA_INTERIOR_PORTA-1770138.html

sean usados como barreras no arancelarias al comercio de bienes industriales y agropecuarios entre Colombia y EEUU. En las reglas de origen se precisan las características que deben tener los productos para ser considerados beneficiarios de las preferencias otorgadas. Así se definieron tres grandes tipos de bienes que se considerarán originarios. El primero incluye los bienes obtenidos o producidos en su totalidad en Colombia y/o EEUU. Este es el caso de la mayor parte de los bienes agropecuarios o de los bienes con materia prima 100% nacional. El segundo incluye los bienes que son producidos a partir de materias primas de los países firmantes; ejemplo de éstos son los productos colombianos de exportación para EEUU, con materia prima proveniente de otros países de la CAN. El tercer grupo incluye aquellos que son elaborados incorporando materias primas de terceros países. Para ello se utilizan criterios de calificación de origen que permiten establecer el grado aceptable de insumos no regionales que puede contener el bien. La implementación de procedimientos aduaneros, simplificados y claros, fue otro de los objetivos del TLC, para permitir realizar operaciones de exportación e importación de mercancías de manera eficiente y a menor costo.

to con campañas de información sobre el TLC.

Por último, dentro del acceso a mercados, el TLC incluye varios capítulos que fortifican y dan estabilidad a las reglas de juego para los empresarios en diferentes campos. Estos capítulos corresponden a Propiedad intelectual, Política de Competencia, Asuntos laborales y Asuntos Ambientales.

La demanda venezolana de productos colombianos se diversificó ligeramente en el año 2006 en comparación con el año 2005. Así, cincuenta principales productos importados por Venezuela desde Colombia en el año 2005 representaron el 55% del valor de las importaciones totales y, para el año 2006, ese mismo número de productos representó el 53% (http://www.aladi.org/).

El tercer y último aspecto considerado en el TLC fue la Agenda Interna para la Productividad y Competitividad. En ella se incluye un conjunto de planes, proyectos y medidas del gobierno colombiano para maximizar los beneficios y atenuar los riesgos de los tratados comerciales. Dentro de la agenda interna se consideran, por ejemplo, el desarrollo de la infraestructura, el desarrollo empresarial y tecnológico y la formación de capital humano, jun-

El texto del Acuerdo finaliza con varios anexos, entre los cuales el más importante, a efectos de esta investigación, es el Anexo II-3, sobre eliminación arancelaria. En él se plantean las siguientes categorías o velocidades de desgravación149 que van desde la canasta A hasta la D. Para la canasta A se indica una desgravación inmediata, para la B a cinco años, para la C se concede un plazo de 10 años y para la D, más de 10 años. Estas desgravaciones progresivas contribuirían a que la economía colombiana absorba los efectos de la desgravación de forma gradual y así el ajuste en la estructura de la economía ocurra con el menor costo posible. 2. Intercambio comercial entre Venezuela y Colombia (1995-2006) Las compras de bienes, a precios de 1984, por parte de Venezuela a Colombia en el período 1995-2006 siguieron una tendencia creciente, pero también mostraron fuertes oscilaciones (Gráfico 2). La tasa media de crecimiento durante ese período fue de 8%, destacándose un crecimiento de 20% en las importaciones entre el 2005 y 2006.

El producto

87032300,150 de cilindrada

149 A los bienes ubicados dentro de la misma categoría de desgravación se los denomina “canasta de bienes”. 150 Capítulo: 87 - accesorios demás vehículos terrestres; sus partes y Vehículos automóviles, tractores, velocípedos y Partida: 8703 - AUTOMOVILES DE TURISMO Y DEMAS VEHICULOS AUTOMOVILES CONCEBIDOS PRINCIPALMENTE PARA TRANSPORTE DE PERSONAS (EXCEPTO LOS DE LA PARTIDA 87.02), INCLUIDOS LOS DEL TIPO FAMILIAR («BREAK» O «STATION WAGON») Y LOS DE CARRERAS. Apertura: 87032 - Los demás vehículos con motor de émbolo (pistón) alternativo, de encendido por chispa: Ítem: 87032300 -

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superior a 1.500 cm3 pero inferior o igual a 3.000 cm3, ocupó el primer lugar de productos importados tanto en el año 2005 como en el 2006. El aporte de ese producto al valor total de las importaciones creció, al pasar del 10.78% en 2005 al 13.64% en el año 2006. El segundo lugar de productos importados, para ambos años, lo ocupó el ítem 1029090.151 Los demás disminuyeron su participación en el valor total de las importaciones en el año 2006 con respecto a 2005 al pasar de 6.90% a 4.83%. Los productos listados en el Cuadro 3152 mejoraron su posición en el año 2006 con respecto al 2005; cabe destacar carnes y despojos comestibles, pañales para bebés, cobre y sus manufacturas, perfumes y aguas de tocador, diccionarios y enciclopedias, incluso en fascículos. La oferta total de bienes de Venezuela hacia Colombia, a precios de 1984, mostró una tendencia irregular durante el período de enero-1995 a septiembre-2006. Como se observa en el Gráfico 3, las exportaciones venezolanas hacia Colombia aún no han podido recuperar los valores alcanzados en 1995; la tasa media de crecimiento entre 1995 y 2006 ha sido negativa (-11%), y entre los años 2005 y 2006 fue de - 4%. Si para los años 2005 y 2006 se toma en cuenta sólo las exportaciones no petroleras, la tasa de crecimiento sigue siendo negativa, un poco más de nueve veces mayor a la obtenida si se consideran las exportaciones totales. Además se observa una caída consecutiva de las exportaciones venezolanas hacia Colombia durante los últimos tres años. Esto y la tendencia de tasas negativas de crecimiento de las exportaciones, en especial para productos no petroleros, podrían agudizarse a partir de abril de 2011, año en el cual finalizarían los compromisos arancelarios que actualmente mantiene Venezuela De cilindrada superior a 1.500 cm3 pero inferior o igual a 3.000 cm3 151 Capítulo: 01 - ANIMALES VIVOS. Partida: 0102 - ANIMALES VIVOS DE LA ESPECIE BOVINA. Ítem: 01029090 - Los demás 152 No se hace comparaciones con cifras por cuanto la información del año 2006 sólo cubre ocho meses.

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con la Comunidad Andina (CAN).153 Con ello se eliminan las preferencias arancelarias por parte de Colombia a Venezuela y puede haber desplazamiento, por razones de calidad y precio, de los productos manufacturados venezolanos por productos procedentes de EEUU. La demanda por parte de Colombia de productos venezolanos en los años 2005 y 2006 se caracterizó por su bajo grado de diversificación: los 50 principales productos que Colombia compró a Venezuela representaron, en promedio, alrededor del 80% del total de las importaciones desde dicho país para esos dos años (http://www.aladi.org/). El principal producto exportado por Venezuela a Colombia, tanto en el año 2005 como en 2006, fue el ítem 72091700,154 de espesor superior o igual a 0,5 mm pero inferior o igual a 1 mm. Este producto mejoró su participación en el total de las exportaciones al pasar de 6.02% en 2005 a 9.88%, en 2006. De los cincuenta productos exportados en el año 2005, 19 mejoraron su posición en el año 2006 (Cuadro 4). Entre estos productos cabe destacar el ítem 72092700155 de espesor superior o igual a 0,5 mm pero inferior o igual a 1 mm. Obsérvese que este producto corresponde al Capítulo que lidera los productos exportados y además 9 de los 19 productos que mejoran su posición están incluidos en este Capítulo. También es pertinente señalar que 5 productos correspondientes al Capítulo 72 desaparecieron de la lista de los 50 principales productos exportados en el año 2006 (Cuadro 5). Mientras tanto 18 nuevos 153 Si es que Venezuela no retorna a la CAN y no se realizan otros acuerdos donde se establezcan preferencias arancelarias. 154 Capítulo: 72 - Fundición, hierro y acero Partida: 7209 PRODUCTOS LAMINADOS PLANOS DE HIERRO O ACERO SIN ALEAR, DE ANCHURA SUPERIOR O IGUAL A 600 mm, LAMINADOS EN FRIO, SIN CHAPAR NI REVESTIR. Apertura: 72091 - Enrollados, simplemente laminados en frío: Apertura: 72091 - Enrollados, Apertura: 72091 - Enrollados, simplemente laminados en frío: simplemente laminados en frío: Item: 72091700 - De espesor superior o igual a 0,5 mm pero inferior o igual a 1 mm. 155 Capítulo: 72 - Fundición, hierro y acero Partida: 7209 PRODUCTOS LAMINADOS PLANOS DE HIERRO O ACERO SIN ALEAR, DE ANCHURA SUPERIOR O IGUAL A 600 mm, LAMINADOS EN FRIO, SIN CHAPAR NI REVESTIR. Apertura: 72092 - Sin enrollar, simplemente laminados en frío: Item: 72092700 - De espesor superior o igual a 0,5 mm pero inferior o igual a 1 mm

productos exportados156 surgieron en 2006 (Cuadro 6), entre los cuales cabe destacar productos diversos de las industrias químicas, accesorios para vehículos, fundición de hierro y acero, máquinas de afeitar, preparaciones a base de cereales y energía eléctrica. En términos de comercio global, considerando el lapso 1995–2006, Venezuela fue exportadora neta de mercancías, a precios de 1984, hacia Colombia hasta 1999. Esta tendencia cambió de signo para el resto del lapso y la brecha comercial deficitaria se amplió en el año 2006, coincidiendo con la salida, en abril de ese año, de Venezuela de la CAN (Gráfico 4). Finalmente, si se considera sólo el efecto de los cambios en las tasas arancelarias sobre el flujo comercial entre Colombia y Venezuela en el período 2006–2011, éste no debería presentar cambios por cuanto las ventajas recibidas y otorgadas por Venezuela dentro del programa de liberación de la CAN se mantendrán hasta entonces. 3. Efectos del TLC Colombia-EEUU en el comercio de Venezuela Colombia, según el presidente Chávez, es el principal responsable de la salida de Venezuela de la CAN, ya que entre los efectos del TLC COL-EEUU sobre el comercio con Venezuela, se espera que el TLC inunde el mercado venezolano de productos estadounidense, especialmente agropecuarios, los cuales se benefician de fuertes subsidios gubernamentales. Los efectos del abandono de la CAN por parte de Venezuela, en teoría, no comenzarían a sentirse antes de cinco años, plazo mínimo en el que se mantendrían las actuales condiciones. El intercambio comercial entre Colombia y Venezuela (Cuadros 3 y 4) es diferente al que ambos países realizan con EEUU. En156 No exportados en el año 2005.

tre ellos predomina el comercio de manufacturas, mientras hacia EEUU predomina el comercio de materias primas para los dos países (http://www.aladi.org/). Así, el efecto negativo del TLC COL-EEUU sobre la balanza comercial venezolana se encontraría en el sector de los productos manufacturados exportados por Venezuela a Colombia, los que pudieran ser sustituidos en el mercado colombiano por productos estadounidenses. Entre estos productos estarían todos aquellos que mejoraron su posición en el año 2006, en comparación con el 2005 (Cuadro 4). En resumen, el efecto negativo del TLC COL-EEUU sobre la balanza comercial venezolana desde el lado de las exportaciones de productos manufacturados venezolanos a Colombia es la pérdida de posiciones de mercado en ese país. Por el lado de las importaciones, mientras estén vigentes, hasta el año 2011, los acuerdos arancelarios con la CAN, pudiera generarse un problema de control de comercio (Trade Deflection).157 El efecto positivo sería consecuencia de la existencia de un alto grado de complementariedad de materias primas, ya que Venezuela provee a Colombia de insumos para el consumo intermedio de su industria. Las normas de origen del TLC COL-EEUU resultaron negociadas de tal forma que, con un mínimo de valor agregado (35 % del precio FOB) en Colombia, la gran mayoría de los productos, a excepción de los del sector textil/confección, pueden estar compuestos por materias primas venezolanas transformadas en Colombia.158 Entre esas materias primas usadas para el consumo intermedio de la industria colombiana destacaron en el año 2006 fundición, hierro y acero, productos diversos de las industrias químicas, aluminio en 157 Cuando un bien que es gravado en un país (A) con un determinado arancel puede acceder al mismo a través de un tercer país (B) libre de aranceles o con un arancel menor al establecido en dicho país (A), el arancel colocado para ese producto en el país A pierde su objetivo, que pudiera ser proteccionista o de recaudación de ingresos. 158 El Universal- http://www.eluniversal.com/2006/04/30/eco_ art_30202D.shtml

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bruto, accesorios para vehículos, abonos minerales o químicos nitrogenados, poliestireno y energía eléctrica (http://www.aladi.org/). Una manera más precisa de ver el efecto del TLC COL-EEUU sobre la balanza comercial venezolana es mediante la observación de las ofertas de desgravación presentadas por Colombia a EEUU. Con este objetivo, el Cuadro 7 muestra la distribución de las exportaciones venezolanas a Colombia, acumuladas en el lapso 1998–2003, de acuerdo a las “canastas arancelarias” enumeradas en la Sección II. El 61% de los productos que Venezuela le vende a Colombia se encuentran en la canasta C, el 21% en la canasta B, el 10% en la canasta A y sólo el 8%, en la canasta D. Es claro que para las canastas A y B los efectos de una posible desgravación serían nulos, los bienes incluidos en la canasta A tienen una desgravación inmediata a la firma del TLC y los bienes incluidos en la canasta B tienen un plazo de cinco años, mientras que las preferencias arancelarias de Colombia para Venezuela se mantendrán durante ese lapso; para la canasta C, los efectos comenzarían a verse dentro de 10 años, si Venezuela se mantiene retirada de la CAN y no firma algún acuerdo de preferencias arancelarias con Colombia. El mayor sector afectado sería el de la manufactura intensiva de capital y los productos, dentro de este sector, serían especialmente vehículos y repuestos para vehículos. El Cuadro 8 registra para el año 2006 la distribución porcentual de los principales productos que Venezuela exportó a Colombia, de acuerdo a las canastas de desgravación ofrecidas por este país a EEUU. Los productos incluidos en las canastas A, B y C alcanzaron el 43,3% del total de las compras realizadas por Colombia desde Venezuela. El mayor número de productos se ubica en la canasta C, un 30.5%; le siguen la canasta A con 7.15% y la canasta B, con 3.79%. Esta situación es similar a la ocurrida con las exportaciones venezolanas acumuladas para el lapso 182

1998–2003. Los productos ubicados en la canasta C afectarían negativamente, dentro de 10 años, la balanza comercial venezolana al ser desplazados del mercado colombiano por importaciones provenientes de EEUU. La desgravación arancelaria de los productos ubicados en las canastas A y B no afectaría la posición de esos productos exportados por Venezuela en el mercado colombiano, ya que dicha desgravación se haría dentro del lapso de vencimiento de los compromisos arancelarios que Venezuela mantiene con la CAN. Después de ese lapso es claro que dichos productos perderían las preferencias arancelarias otorgadas por Colombia y podrían ser desplazados del mercado colombiano por productos provenientes de EEUU. Dentro de los productos ubicados en la canasta C, el ítem 72091600159 ocupó en el año 2006 la primera posición entre los productos exportados por Venezuela a Colombia, con una participación de 6.21% en el total de las exportaciones. En el Capítulo 72, fundición de hierro y acero, se ubican 10 de los 16 productos colocados por Colombia en la canasta C. Estos productos son usados por la industria colombiana en la fabricación de perfiles en frío, aparatos domésticos (láminas para la fabricación de refrigeradores), muebles metálicos y carrocerías de automóviles, entre otros. Es significativo señalar que las normas de origen del TLC COL-EE.UU. establecen que para exportar acero en sus formas primarias se debe partir del acero subregional. El proceso de producción a partir de terceros países es suficiente para conferir origen a las manufacturas de acero (Botero, 2006: 5). Esto aseguraría que el acero venezolano podría mantener y hasta aumentar sus exportaciones, siempre que mantenga las preferencias arancelarias con Colombia. Por otra parte, las normas de origen nego159 Capítulo: 72 - Fundición, hierro y acero. Apertura: 72091Enrollados, simplemente laminados en frío: Ítem: 72091600- De espesor a 1 mm pero inferior a 3 mm.

ciadas para automóviles y autopartes son flexibles también, para permitir incorporar materias primas de países no miembros del TLC COLEEUU. Las características del régimen son: 1- Para los vehículos se ha pactado una norma de valor de contenido regional de mínimo un 35% calculado con base en el concepto de costo neto del vehículo (en el contenido regional se tendrían en cuenta los materiales locales y todos los costos del productor excepto los de distribución y venta). Esta norma permite incorporar un porcentaje de materiales no originarios hasta un 65% del costo total del vehículo. 2- Se incluyeron mecanismos flexibles para el cumplimiento del porcentaje arriba mencionado como promedios anuales e inclusión de partes y piezas manufacturadas en las plantas ensambladoras de los países parte. 3- Normas favorables para la exportación de autopartes. Se logró cierto grado de flexibilidad en la adquisición de materias primas para la fabricación de las mismas (Botero, 2006: 7). Si Venezuela regresa a la CAN, o firma un acuerdo de preferencias arancelarias con Colombia después del año 2011, los productos ubicados en el Capítulo 87 −accesorios demás vehículos terrestres; sus partes y vehículos automóviles, tractores, velocípedos−, podrían contribuir a mejorar la balanza comercial venezolana, ya que en 2006 se observó un avance en la posición de estos productos, en cuanto a su participación en el total de las exportaciones, con respecto a 2005. Para productos ubicados en el Capítulo 38 −productos diversos de las industrias químicas−, en el TLC COL-EEUU se acordó también condiciones flexibles que permitirían la incorporación de materias primas de países no miembros del TLC. Ello permitiría un aumento de las exportaciones de Venezuela a EEUU a través de Colombia.

4. Conclusiones El intercambio comercial entre Colombia y Venezuela es dinámico e importante, pero enfrenta problemas resultantes de las condiciones políticas y económicas de ambos países. Una característica destacada del mismo es también que este intercambio sostiene buena parte de la estructura productiva, que genera productos con mayor valor agregado en ambos países. Si el efecto del TLC COL-EEUU en el intercambio comercial entre Colombia y Venezuela depende de los acuerdos alcanzados en acceso a mercados, entre los cuales el más importante se refiere a las normas de origen, puede esperarse que este TLC con EEUU convertiría a Colombia en una plataforma de exportaciones. En esta situación, Venezuela podría resultar beneficiada, aun cuando no sea parte del acuerdo, por la complementariedad existente entre ambas economías. La colocación de productos venezolanos finalizados en Colombia, para ser incluidos en productos exportados a EEUU, podría generar empleo y crecimiento del PIB venezolano debido al aumento de las exportaciones. Este efecto positivo sólo existiría, sin embargo, hasta el 2011, año en el cual las preferencias arancelarias entre Colombia y Venezuela quedarían eliminadas y las materias primas usadas por la industria colombiana podrían provenir de otras fuentes, con las cuales Colombia mantenga preferencias arancelarias. En general, si llega a concretarse el TLC COL-EEUU y Venezuela se mantiene fuera de la CAN, este país tendría que buscar mercados alternos para sus exportaciones manufactureras y de materias primas, que ahora van hacia el mercado colombiano, pues serían desplazadas al perder sus preferencias arancelarias, con el consiguiente golpe sobre la estructura productiva venezolana. Por otra parte, el impacto del TLC COLEEUU en el comercio colombo- venezolano 183

también dependerá de los resultados de las negociaciones finales160 en otras áreas vinculadas con el acceso a mercados, como son las reglamentaciones técnicas, sanitarias y fitosanitarias, la aplicación de restricciones cuantitativas o de mecanismos de defensa comercial y las normas de origen, que se acuerden para hacer efectivo el beneficio del libre comercio. Este último elemento es muy importante a la hora de evaluar los efectos del TLC en el comercio entre Colombia y Venezuela. El flujo comercial entre Colombia y Venezuela en el lapso 2006–2011 no debería presentar cambios substanciales, por cuanto las ventajas otorgadas y recibidas por Venezuela dentro del programa de liberación comercial de la CAN se mantendrán. Además el mayor porcentaje de productos exportados por Venezuela a Colombia se ubican en la canasta C, cuyo plazo para su desgravación total es de diez años a partir de la firma del TLC. A partir del año 2011, el efecto negativo del

TLC COL-EEUU sobre la balanza comercial venezolana se observaría en la disminución de los productos manufacturados exportados por Venezuela a Colombia, entre los cuales cabe mencionar plásticos y sus manufacturas y accesorios para vehículos y sus partes. El efecto positivo, si Venezuela negocia un acuerdo bilateral con Colombia, vendría dado por las materias primas que la industria colombiana usa para su industria entre los cuales cabe mencionar: productos diversos de las industrias químicas; aluminio en bruto, fundición, hierro y acero. No es fácil predecir cuáles serían los efectos que el TLC COL-EEUU podría tener sobre el comercio entre Colombia y Venezuela. Si prescribe la zona de libre comercio, establecida en la CAN, Venezuela, como miembro pleno del Mercosur, tendría que negociar un Acuerdo de Complementación Económica (ACE) con Colombia ya que las preferencias otorgadas en el ACE Nº 59 no son aplicables por igual a todos los países miembros del Mercosur (http:// www.sice.oas.org/Trade/mrcsrac/eca_s.asp)

Fuente: ALADI, Sistema de Informaciones de Comercio Exterior (SICOEX) y cálculos propios del autor. 160 Una vez que el TLC COL-EEUU haya sido aprobado por el congreso de EEUU

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Este ACE podría ser menos favorable que las actuales condiciones que tiene Venezuela por ser miembro de la CAN. Por ejemplo, podrían quedar fuera de la negociación productos que,

por razones de calidad y precio, tendrían su origen, después de firmado el TLC, en el mercado estadounidense.

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Fuente: Cepal -Badecel 1995-2004; CAN SECRETARIA GENERAL 2005 (9 meses) a Sep 2006 Cálculos propios del autor.

Fuente: Cepal -Badecel 1995-2004; CAN SECRETARIA GENERAL 2005 (10 meses) a Oct. 2006 Cálculos propios del autor.

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Fuente: Cepal -Badecel 1995-2004; CAN SECRETARIA GENERAL 2005 (10 meses) a Oct. 2006 Cálculos propios del autor.

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Información técnica: Programa empleado: Adobe InDesign CS3 Impresión en papel Hansa Matte, portada Sulfato 16 Fuente usada: Arial Este libro se imprimió en Centro Editorial LITORAMA. c.a. Telefax: 0274-2525770 - 2521971 www.litorama.com.ve [email protected] en el mes de Noviembre de 2008. Se hicieron 500 ejemplares.