PROYECTO Fortalecimiento de las Capacidades de Gestión del Conocimiento Urbano de América Latina y El Caribe
La mano izquierda del Estado Políticas Sociales para el combate a la pobreza Montevideo (Uruguay) PRODUCTO 4
Coordinador Alain Santandreu Equipo Local de Investigación Viviana Basanta Gustavo Castro Alejandra Lozano
Montevideo, Abril de 2003
La mano izquierda del Estado
El Equipo Local de Investigación Alain Santandreu (Sociólogo, Uruguayo) Ambientalista. Investigador y facilitador. Asesor en Gestión Ambiental en el Programa de Gestión Urbana para América Latina y El Caribe del Centro de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (PGU-ALC/UN-HABITAT, Ecuador). Asesor de IPES Promoción del Desarrollo Sostenible (Perú). Investigador del Centro Latino Americano de Ecología Social (CLAES, Uruguay) y del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo (CIEDUR, Uruguay). Colabora con instituciones, movimientos sociales y grupos ciudadanos en distintos países de América Latina y El Caribe. Ha facilitado cursos de capacitación y publicado libros y artículos en temas de gestión y conflictos ambientales, participación ciudadana y metodologías participativas de intervención en Uruguay, Ecuador, Perú, Chile, Cuba, Canadá, España y Holanda. Correo-e:
[email protected] ,
[email protected] Viviana Basanta (Trabajadora Social, Argentina) Investigadora y facilitadora. Acompaña el trabajo de diversos grupos y movimientos sociales vecinales y ambientales. Asesora a la Unión de Clasificadores de Residuos Sólidos (UCRUS). Colaboradora Honoraria del Area de Extensión del Departamento de Ciencias Sociales (Facultad de Veterinaria, Universidad de la República). Investigadora del Centro Interdisciplinario de Estudios sobre el Desarrollo (CIEDUR, Uruguay). Directiva del Centro Latinoamericano de Ecología Social (CLAES, Uruguay). Correo-e:
[email protected] Gustavo Castro (Doctor en Medicina y Tecnología Veterinaria, Uruguayo) Investigador. Docente del Area de Producción Porcina (Facultad de Veterinaria, Universidad de la República). Es autor de numerosos artículos y libros referidos a temas de participación y a la problemática socioeconómica, ambiental y sanitaria de sistemas ganaderos urbanos y peri-urbanos en Uruguay, Ecuador, Holanda y España. Correo-e:
[email protected] Alejandra Lozano (Doctora en Medicina y Tecnología Veterinaria, Uruguaya) Investigadora. Maestría en Epidemiología. Docente del Area de Extensión del Departamento de Ciencias Sociales y Colaboradora Honoraria del Departamento de Salud Ambiental (Facultad de Veterinaria, Universidad de la República). Trabaja junto a diversos grupos y movimientos sociales vecinales y ambientales. Asesora a la Unión de Clasificadores de Residuos Sólidos (UCRUS). Sus investigaciones se desarrollan en el área de la salud pública y la participación ciudadana. Correo-e:
[email protected]
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"A la cadena no le gustaba lo que hacía: apretaba a las personas y no las dejaba ser libres. A las personas no les gustan las cadenas. Pero las cadenas también sirven para hacer hamacas. Los que deciden como usar las cadenas son las personas. Si las personas eligen mal, las cadenas pueden servir para hacer mal. Si las personas eligen bien, las cadenas sirven para hacer muchísimas cosas. Además las cadenas de hierro nos puede atar la vergüenza o el miedo" Felipe (7 años)
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Indice Agradecimientos
9
Introducción
10
CAPITULO 1
13
Un proceso participativo de construcción de conocimiento 1.1 Las Hipótesis
14
1.2 El Marco teórico y conceptual general de la investigación
14
1.3 El Marco Metodológico general de la investigación
16
1.4 Las fuentes de información y el Marco Metodológico para el análisis del trabajo de campo
18
1.5 Bibliografía Consultada
21
CAPITULO 2
22
Uruguay y Montevideo El país y la ciudad desde dónde construimos la investigación 2.1 El país: Uruguay
23
2.2 La ciudad: Montevideo
25
2.3 Bibliografía consultada
32
CAPITULO 3
33
Los rostros de la pobreza 3.1 El debate sobre las distintas formas de medir la pobreza que se desarrolla actualmente en Montevideo
34
3.2 Pobreza en Uruguay
37
3.3 Pobreza en Montevideo
39
3.4 La pobreza vista como la privación de las capacidades
41
3.5 Los rostros de la pobreza
45
3.6 Conclusiones
51
3.7 Bibliografía consultada
51
CAPITULO 4
53
La descentralización como estrategia de implementación de las Políticas Sociales 4.1 La desconcentración de servicios y la descentralización política
54
4.2 Las Políticas Sociales y la descentralización
57
4.3 Posibilidades y límites de la gestión descentralizada
57
4.4 Bibliografía consultada
58
Políticas Sociales municipales para el combate a la pobreza, Montevideo (Uruguay)
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La mano izquierda del Estado
CAPITULO 5
59
La mano izquierda del Estado 5.1 Las Políticas Sociales municipales
60
5.2 Las Políticas Sociales y el presupuesto municipal
69
5.3 Las Políticas Sociales municipales para el combate a la pobreza
71
5.4 Las Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza vistas por los pobres urbanos
71
5.5 Las Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza vistas por los técnicos municipales y de ONGs
73
5.6 Los límites del modelo de gestión municipal de las Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza
74
5.7 Conclusiones
75
5.8 Bibliografía consultada
76
CAPITULO 6
77
Cinco Políticas Sociales municipales para combate a la pobreza
6.1 Las Redes de Merenderos y el Programa de Apoyo Alimentario
78
6.2 El Operativo Frío Polar y los Planes Invierno
83
6.3 Centros Juveniles y programas de primer empleo juvenil y para clasificadores de residuos sólidos
90
6.4 Plan de Igualdad de Derechos y Oportunidades y Proyecto Barrido de Centros Comerciales
95
6.5 Política municipal de convenios educativo - laborales con ONG
98
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CAPITULO 7
109
El rescate de la ética y la política en la construcción de una estrategia latinoamericana de Políticas Sociales para el combate a la pobreza 7.1 La mano izquierda del Estado: rescatando la ética y la política
110
7.2 Una visión amplia de Políticas Sociales municipales
111
7.3 El financiamiento de Políticas Sociales y la inversión en obras y servicios en zonas periféricas
111
7.4 La falta de un concepto común de pobreza no limita el desarrollo de Políticas Sociales municipales innovadoras para el combate a la pobreza
112
7.5 La ejecución descentralizada de las Políticas Sociales municipales es un elemento clave para el éxito de las mismas
112
7.6 Los pobres urbanos han demostrado tener una concepción amplia de pobreza y un importante conocimiento e interés en participar en la gestión de las Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza
113
7.7 Es necesario fortalecer la sociedad civil para la gestión de las Políticas Sociales de combate a la pobreza
112
7.8 El fuerte carácter gestionista de las Políticas Sociales municipales limita el empoderamiento de la sociedad civil en su diseño y evaluación
113
7.9 El fortalecimiento de las “Redes de protección social” permite mejorar el control social en el acceso a recursos públicos, disminuir el caudillismo local y avanzar en la superación de la dicotomía focalización vs. universalidad de las Políticas Sociales
114
7.10 El trabajo intra e inter institucional favorece el desarrollo de acciones de contingencia y la ejecución de Políticas Sociales para combate a la pobreza
114
7.11 Contar con un planes participativos como el Plan de Igualdad de Derechos y Oportunidades facilita el diseño de una estrategia municipal de Políticas Sociales para combate a la pobreza
114
7.12 La compleja relación entre estrategia, “pedagogía de la espontaneidad” y Políticas Sociales para el combate a la pobreza
115
Bibliografía consultada
Políticas Sociales municipales para el combate a la pobreza, Montevideo (Uruguay)
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Cuadros Cuadro 1 - Los servicios básicos y los derechos humanos
24
Cuadro 2 - La pobreza y sus medidas
35
Cuadro 3 - Las pobrezas y sus definiciones
37
Cuadro 4 - Línea de pobreza medida por CEPAL
39
Cuadro 5 - Los clasificadores de residuos sólidos
42
Cuadro 6 - Los “nuevos pobres” en situación de calle
43
Cuadro 7 - La solidaridad recuperada
55
Cuadro 8 - Vecinas y vecinos de Montevideo, conciudadanos todos
67
Cuadro 9 - Las Políticas Sociales impulsadas por el Gobierno Nacional
68
Cuadro 10 - Tipos de convenios establecidos en la normativa municipal
100
Cuadro 11 - Instructivo municipal utilizado para realizar convenios público – privados
102
Cuadro 12 - Los numerosos rostros de las privatizaciones
104
Cuadro 13 - ONGs y convenios educativo - laborales
105
Tablas Tabla 1 – Etapas, objetivos, fuentes de información y técnicas
16
Tabla 2 - Distribución de la población según sexo y área geográfica (1996)
26
Tabla 3 – Población total y variación intercens al del Departamento de Montevideo y su Área Metropolitana Inmediata (1963 y 1996)
26
Tabla 4 - Estructura del PBI en porcentajes en Montevideo y Uruguay (2001)
27
Tabla 5 - Población Económicamente Activa (PEA) por sector de actividad en Montevideo (1999)
27
Tabla 6 - Evolución de las tasas de desempleo en porcentaje según sexo en Montevideo y Uruguay (1997 y 2002)
28
Tabla 7 - Porcentaje de hogares y personas por debajo de la Línea de Pobreza y la Línea de Indigencia en Montevideo (2002)
28
Tabla 8 - Esperanza de vida al nacer en años en Montevideo (2003)
29
Tabla 9 - Tasas de mortalidad y natalidad en Montevideo (2001 y 2002)
29
Tabla 10 - Número de viviendas por área geográfica (1996)
29
Tabla 11 - Principales características de los asentamientos irregulares de Montevideo y Uruguay (2002)
30
Tabla 12 - Estructura de la administración municipal
30
Tabla 13 - Población con NBI de acuerdo al número de carencias acumuladas en Uruguay (1996)
37
Tabla 14 - Población con NBI de acuerdo al número de carencias acumuladas en Montevideo (1996)
39
Tabla 15 - Ranking de Departamentos según población con al menos una NBI (1996)
40
Tabla 16 – Elementos para la construcción del concepto de pobreza elaborados por clasificadores de residuos sólidos
46
Tabla 17 – Elementos para la construcción del concepto de pobreza elaborados por "nuevos pobres" en situación de calle
47
Tabla 18 – Elementos para la construcción del concepto de pobreza elaborados por las mujeres de sectores populares
48
Tabla 19 – Elementos para la construcción del concepto de pobreza elaborados por la Red de Merenderos del CCZ 11
49
Tabla 20 – Número de votantes para elección de Concejos Vecinales en la ciudad de Montevideo (1993, 1995 y 1998)
56
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Tabla 21 – Distribución por género de Concejos Vecinales en la ciudad de Montevideo (1998)
56
Tabla 22 - Ejecución presupuestal en U$S corrientes de cada año (1997 y 2001)
70
Tabla 23 – Actores y Políticas Sociales identificadas en los Talleres Participativos
72
Tabla 24 – Merenderos y beneficiarios de las REDES (2002)
82
Tabla 25 – Entrega de leche en polvo a instituciones por parte de la Intendencia de Montevideo. Número de instituciones, beneficiarios y litros de leche (2000)
82
Tabla 26 – Entrega de leche en polvo a instituciones por parte de la Intendencia de Montevideo. Litros de leche en polvo entregados a escuelas y merenderos (1995 a 2002)
82
Tabla 27 - Número de personas atendidas y camas por refugio (2000-2002)
88
Tabla 28 – Número de refugios (2000-2001)
88
Tabla 29 - Porcentaje de distribución por sexo y edad de las personas atendidas en los refugios de emergencia (2001)
88
Tabla 30 – Número de jóvenes que realizaron una primer experiencia laboral (1997 - 1999)
94
Tabla 31 – Total de beneficiarios de las Políticas de Empleo Juvenil (1997 - 1999)
94
Tabla 32 - Número de ONG registradas en 1994 y 2002
106
Tabla 33 - Beneficiarios y número de convenios educativo - laborales por Departamento Municipal (2002)
106
Tabla 34 - Número de Convenios vigentes al año 2000 según Departamento Municipal
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Agradecimientos Cada ciudad tiene sus particularidades y Montevideo presenta una que la caracteriza sobremanera: enero y febrero con la llegada del verano es un tiempo de vacaciones lo que supone que muchos de sus habitantes se ausenten de sus lugares de trabajo. Por este motivo, el organizar trabajo de campo durante estos meses supone un enorme desafío que solo puede ser felizmente sorteado con la colaboración, compromiso y comprensión de todos. Quiero agradecer en primer lugar a Viviana Basanta, Gustavo Castro y Alejandra Lozano, integrantes del equipo local de investigación que trabajo en la ciudad de Montevideo ya que sin su constante dedicación y solidaridad no estaríamos leyendo el presente texto. También quisiera reconocer la voluntad de colaboración y el permanente interés por el tema y los resultados de la investigación demostrado por el Arq. Mariano Arana, Intendente Municipal de Montevideo y su equipo técnico y político, que dispusieron de su tiempo para satisfacer los requerimientos del trabajo de campo. Sin su aporte no hubiese sido posible desarrollar la presente investigación. Muchas gracias a Miguel Fernández Galeano, Director de la División Salud y Programas Sociales; Fernando Nopitch, Director de la División Limpieza Urbana; Eleonora Bianchi, Directora de la Zona Este; Perla Vivas y Fernando Borgia, técnicos del Equipo Asesor de la División Salud y Programas Sociales; Antonio Carámbula, Secretario del Centro Comunal Zonal 1; Mariela Mazzotti, Presidenta de la Comisión de la Mujer; Alvaro Paciello, Técnico Asesor de la Comisión de Juventud; Miguel Meni e Ingrid Bércivich, Unidad de Estadística; Enrique Cabrera, Director de Programación Financiera y Fernando Piriz, Responsable de Convenios de la División Limpieza Urbana. Nuestro reconocimiento a Alvaro Portillo, Ex Director Municipal quien nos permitió acercarnos a valiosa información de la primer gestión municipal del Frente Amplio. A los técnicos de las ONG, Selva Braseli del Movimiento Tacurú y Alberto Hein de CIPFE, actores privilegiados en la gestión de las Políticas Sociales para el combate a la pobreza quienes aportaron valiosos materiales y su experiencia inigualable forjada en años de trabajo con los mas pobres. Quiero agradecer muy especialmente, a todas y todos los compañeros en situación de calle; clasificadores de residuos sólidos; coordinadores y beneficiarios de los merenderos municipales y mujeres de sectores populares por su valiosa participación en los talleres y grupos focales realizados durante los meses de febrero y marzo. Mostraron en todo momento su voluntad por contribuir, aunque solo sea colaborando en una modesta investigación, con la mejora de la calidad de vida de tantas y tantos montevideanos golpeados por la pobreza y la dura crisis económica que atraviesa el país. Todo mi reconocimiento a mis compañeros de investigación, dispersos físicamente en distintas ciudades de América Latina y El Caribe, pero unidos en el interés y compromiso con la participación, la justicia social y el combate a la pobreza, con quienes compartimos e intercambiamos dudas, enfoques y resultados. A Yves Cabannes Coordinador Regional del PGU-ALC por sus valiosos aportes conceptuales y metodológicos que enriquecieron el abordaje y la reflexión conceptual del equipo de investigación, y a Oscar Yujnovskiy por su acompañamiento a la distancia y orientación metodológica inicial. Agradezco las contribuciones de todas y todos y los eximo de toda responsabilidad por los desaciertos cometidos por los autores en la utilización de sus valiosos aportes. Mi mas sincero agradecimiento a los fotógrafos urbanos que nos acompañan a lo largo del trabajo por su sensibilidad y compromiso con los mas pobres y a Joaquín Torres-García por prestarnos su tipografía tan característica de la ciudad de Montevideo. Finalmente quiero agradecer a mi hijo Felipe por su sentido innato de la justicia y la solidaridad que me recuerda permanentemente que, pese a todo, “otro mundo es posible”. Alain Santandreu
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La mano izquierda del Estado
Con las constataciones ocurre que uno puede quedarse en ellas o puede tomarlas como punto de partida para implementar una política distinta. O se refuerza la tendencia social, o se la combate. Está muy bien saber inglés, pero, ¿en este mundo todos tendremos que jugar al golf y al criquet? Pierre Bourdieu (2001)
Introducción La mano izquierda del Estado identifica algunas de las principales contribuciones y límites de las Políticas Sociales municipales a una estrategia latinoamericana para el combate a la pobreza. La mano izquierda del Estado hace alusión (1998) para referirse al grupo de acciones “ministerios del gasto” en contraposición a lo aludiendo a los tecnócratas y burócratas de ministeriales.
a una expresión utilizada por Pierre Bourdieu estatales desarrollados por los denominados que denomina “la mano derecha del Estado” los Ministerios de Economía y los gabinetes
En el caso de la Intendencia Municipal de Montevideo esta expresión cobra una dimensión diferente ya que busca expresar la cristalización en la gestión pública de una concepción política participativa y descentralizada de justicia social y promoción de la ciudadanía activa opuesta a las políticas neoliberales. Uruguay presenta características atípicas en relación a los demás países de América Latina y El Caribe producto de una combinación poco frecuente: (i) una economía basada en al sector exportador primario y los servicios con un comercio exterior directamente vinculado a los países del MERCOSUR especialmente Argentina y Brasil que concentran el 43% (2001) del total de sus exportaciones; sumado a un escaso desarrollo del mercado interno y una baja capacidad de inversión; (ii) Indicadores socio económicos relativamente elevados para la región, aún en momentos de crisis económica severa como el actual con una desocupación del 19% y un 18,8% de su población por debajo de la línea de pobreza; (iii) una población altamente urbanizada que concentra en su capital casi el 42,5% del total de la población del país; (iv) un bajo crecimiento anual de su población 0,6% (1980-1996), con una elevada esperanza de vida al nacer que ronda los 74 años y una migración interna controlada; (v) una sociedad civil activa, con una Central Única de Trabajadores (PIT-CNT), un fuerte movimiento cooperativista con expresión en la construcción de vivienda, la producción, el consumo y el ahorro y crédito; y distintos movimientos sociales con capacidad de acción e iniciativa; (vi) un Estado democrático fuertemente institucionalizado combinado con niveles mínimos de municipalismo y descentralización política que aporta con la modesta cifra de 19 municipios a los mas de 16.0000 que existen en ALC; y (vii) un fuerte bloqueo entre el Gobierno Nacional y la Intendencia Municipal de Montevideo gobernada desde hace 13 años por la izquierda, cuya expresión política es el Encuentro Progresista – Frente Amplio. Este bloqueo, producto de las distintas miradas en relación a la economía, la sociedad y la política, se expresa en la falta de cooperación en el diseño y ejecución de obras de infraestructura y Políticas Sociales, en la falta de aval para la obtención de fondos internacionales, en la negativa a transferir recursos nacionales al ámbito local y en una muy baja capacidad de cooperación inter institucional. Con este marco, la gestión descentralizada de Políticas Sociales municipales ha supuesto un importante desafío conceptual, metodológico y político al país todo transformándose con el paso de los años en una de las “marcas” del gobierno municipal del Encuentro Progresista – Frente Amplio. El presente texto identifica las principales acciones, proyectos, programas y/o políticas de combate a la pobreza diseñadas y ejecutadas por esa mano izquierda.
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La estructura del trabajo Cuatro hipótesis articulan esta investigación: (i) la presencia en la ciudad de Montevideo de un conjunto de Políticas Sociales municipales innovadoras y efectivas para el combate a la pobreza; (ii) la falta de una estrategia institucional para su diseño e implementación; (iii) la presencia de una particular forma de gestión denominada “pedagogía de la espontaneidad”; y (iv) la presencia de una fuerte “cultura de la oralidad” que dificulta la obtención de información que permita dar cuenta de buena parte de los procesos implementados en 13 años de gobierno progresista en la ciudad. El primer capítulo presenta el marco conceptual y metodológico para el análisis describiendo las categorías y dimensiones de análisis utilizadas y la metodología participativa de construcción de conocimiento diseñada, destacándose el esfuerzo metodológico por hacer visibles las contribuciones de los distintos actores, especialmente los mas pobres. El segundo capítulo ubica al lector en el país y la ciudad en la que se desarrolla la investigación, presentando información política, social, económica y ambiental básica relevada a partir de una revisión de la bibliografía disponible. El tercer capítulo introduce nuevas fuentes de información lo que presenta ventajas y desventajas. Se discute el concepto de pobreza y las diferentes formas de medirla relevados a partir de una revisión bibliográfica, y se presentan los conceptos de pobreza construidos por los pobres urbanos en los Talleres Participativos y Grupos Focales y por los técnicos municipales y de ONG relevados en las Encuestas tipo Delfi y Entrevistas. El cuarto capítulo, a partir de una revisión bibliográfica y aportes provenientes de las Encuestas y Entrevistas tipo Delfi, describe brevemente el proceso de desconcentración de servicios y descentralización política impulsado en la ciudad de Montevideo desde 1990 vinculándolo con la gestión local de las Políticas Sociales municipales. Lo que configura uno de los componentes mas innovadores del modelo desarrollado en Montevideo al combinar la ubicación de las Políticas Sociales en la estructura descentralizada con una gestión realizada desde en la descentralización. El quinto capítulo describe la evolución y presenta las principales Políticas Sociales municipales desde 1990 a la fecha, teniendo en cuenta que el combate a la pobreza no es uno de los ejes de intervención definidos por el municipio. Para ello se utiliza la revisión bibliográfica y el análisis de las Entrevistas y Encuestas tipo Delfi realizadas a los técnicos municipales, incorporándose la particular visión de Políticas Sociales construida por los pobres urbanos en los Talleres Participativos y Grupos Focales. El sexto capítulo a partir de cinco Estudio de Caso profundiza algunas de las principales contribuciones de las Políticas Sociales municipales en la conformación de una estrategia de combate a la pobreza. Las fuentes de información son similares a las utilizadas en el capítulo anterior. Cada caso es analizado con mayor detenimiento, a partir de la bibliografía disponible, la opinión de los técnicos municipales relevada en base a las Entrevistas, las Encuestas tipo Delfi y la opinión de los actores sociales relevada a partir de Talleres Participativos y Grupos Focales. Finalmente, el último capítulo presenta 12 conclusiones que permiten identificar la contribuciones de la ética y la política a la construcción de una estrategia latinoamericana de Políticas Sociales para el combate a la pobreza. Las fotografías que acompañan esta investigación Montevideo es una ciudad llena de contrastes. Definida como una “ciudad abierta y multi cultural” esconde diversas facetas. En un trabajo de investigación la fotografía nos acerca a la geografía urbana y nos permite hacer visibles a quienes generalmente no son percibidos o permanecen ocultos. Esta a sido la opción seguida a lo largo del trabajo. Las fotografías que se muestran registran parte del trabajo de campo especialmente los Talleres y Grupos Focales, junto a tres muestras
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de fotógrafos montevideanos jóvenes: “Vivir sin empleo” de Ricardo Antúnez, “Ojos de transeúnte” de Alvaro Abid y “En contra Luz” de Pablo Navajas disponibles en Internet. Invitamos a quienes aún no han sido excluidos del mundo digital a visitar el sitio web de la Intendencia Municipal (una aventura menos costosa aunque seguramente menos emocionante que visitar la ciudad), seguros que allí encontrarán una mirada distinta y conmovedora de Montevideo.
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CAPÍTULO
1 Políticas Sociales municipales para el combate a la pobreza, Montevideo (Uruguay)
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Tanto el conocimiento como la ignorancia se construyen socialmente Joan Martínez Alier De la economía ecológica al ecologismo popular (1995)
CAPITULO 1 Un proceso participativo de construcción de conocimiento El presente trabajo busca dar respuesta a un doble desafío. Demostrar que en la ciudad de Montevideo se han desarrollado acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales para el combata a la pobreza innovadoras y efectivas, sin considerar al combate a la pobreza como uno de sus ejes de acción y sin contar con una estrategia municipal. En este capítulo se presentan las hipótesis centrales que guiaron la investigación, el marco teórico y conceptual y la metodología participativa y constructiva utilizada.
1.1 Las Hipótesis Para dar respuesta a los desafíos planteados, el presente trabajo articula cuatro hipótesis: (i) la presencia en la ciudad de Montevideo de un conjunto de Políticas Sociales municipales innovadoras y efectivas para el combate a la pobreza; (ii) la falta de una estrategia institucional para su diseño e implementación; (iii) la presencia de una particular forma de gestión denominada “pedagogía de la espontaneidad”; y (iv) la presencia de una fuerte “cultura de la oralidad” que dificulta la obtención de información que permita dar cuenta de buena parte de los procesos implementados en 13 años de gobierno progresista en la ciudad. (i) La presencia en la ciudad de Montevideo de un conjunto de Políticas Sociales municipales innovadoras y efectivas para el combate a la pobreza. La primer hipótesis permitirá demostrar que las Políticas Sociales municipales pueden ser un componente importante de una estrategia municipal de combate a la pobreza. Los Estudios de Caso identifican sus componentes principales y el trabajo de campo hace visible la contribución de los distintos actores sociales (técnicos municipales y de ONGs y de la sociedad civil). (ii) La falta de una estrategia institucional para su diseño, gestión y evaluación de las Políticas Sociales para el combate a la pobreza. La segunda hipótesis a la vez que demuestra los avances realizados en la gestión participativa de las Políticas Sociales municipales, permite identificar los límites al no contra con una estrategia institucional para el diseño, gestión y evaluación de las Políticas Sociales para el combate a la pobreza. (iii) La presencia de una particular forma de gestión denominada “pedagogía de la espontaneidad”. La tercer hipótesis identifica una particular forma de gestión de las Políticas Sociales en general y de aquellas de combate a la pobreza en particular, implementada en la ciudad de Montevideo. Diseñar e implementar Políticas Sociales para el combate a la pobreza desde la “p edagogía de la espontaneidad” prioriza la gestión en detrimento del diseño y la evaluación; deja espacios abiertos para la superposición de acciones y recursos; y diluye el impacto público de las acciones, proyectos, programas y/o políticas desarrolladas independientemente de sus indicadores. (iv) La presencia de una fuerte “cultura de la oralidad”. No solo dificulta la obtención de información y la construcción de indicadores, sino que también impacta fuertemente en la
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La mano izquierda del Estado
valorización política y social de los procesos implementados en 13 años de gobierno progresista en la ciudad.
1.2 El Marco teórico y conceptual general de la investigación Para el presente estudio hemos optado por el diseño de una metodología participativa y constructiva. Para nosotros, el carácter participativo y constructivo de una metodología está dado por el sentido de construcción de conocimiento y las técnicas que se utilizan y no por el número de actores involucrados en el proceso (Villasante. 2000). Entendemos por técnica toda herramienta que nos permite obtener, ordenar y registrar información en forma precisa y confiable, teniendo presente que el uso de distintas técnicas no supone trabajar con una metodología, ya que, como sostiene Alberich (2000) una metodología ordena y organiza un conjunto de técnicas, sean estas cuantitativas, cualitativas o participativas y las orienta con un sentido definido de construcción de conocimiento. Si el diseño de la investigación no incorpora a los actores locales o si lo hace buscando la legitimación social de los datos obtenidos por los investigadores, no estaremos en presencia de verdaderos procesos participativos. Para nosotros es imprescindible incluir en el estudio a los grupos o personas que se hallan marginados o discriminados de las posiciones de poder aplicando herramientas específicas que promuevan su participación en el proceso de construcción de conocimiento. El trabajar con distintas fuentes de información y técnicas específicas de recolección de datos implicó ventajas y desventajas en relación al alcance del estudio, su capacidad de comparación, la veracidad de los datos obtenido, la posibilidad de generalización de los resultados, etc. Sin embargo nos permitió superar, en parte, la “cultura de la oralidad” presente en la Intendencia Municipal de Montevideo. Entendemos como Políticas Sociales al conjunto de acciones, programas, proyectos y/o políticas impulsadas por el municipio que permiten la construcción de ciudadanía activa y responsable, amplían la participación política y mejoran el involucramiento de las y los montevideanos en los temas comunitarios, como forma de promover un crecimiento individual y colectivo que conlleve a una mayor igualdad de oportunidades y contribuya, en muchos casos, a combatir las situaciones de discriminación y pobreza. La opción por trabajar con acciones, programas, proyectos y/o políticas responde a que los niveles de definición municipal se revelaron como imprecisos en el uso de una terminología comparable. Por este motivo, para el presente trabajo se toman las diferentes formas de intervención como sinónimos, especificándose solo cuando se dispone de información confiable.
G
El concepto de pobreza utilizado para el análisis supone un enfoque amplio que vincula las estrategias diseñadas para su combate con el desarrollo de las capacidades y la construcción de la libertad como fin último de las acciones individuales y colectivas, públicas y privadas. Así entendida “la pobreza debe concebirse como la privación de capacidades básicas y no meramente como la falta de ingresos, que es el criterio habitual con el que se identifica la pobreza”. Por lo tanto su combate supone un conjunto complejo y heterogéneo de iniciativas desarrolladas en distintos planos que van desde la participación en la cultura a la mejora del empleo; desde el acceso a la educación, la salud y la
ELABORANDO LA MATRIZ DE POLITICAS SOCIALES EN EL TALLER DE GENERO
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vivienda a la participación ciudadana en su diseño, gestión y evaluación. A lo largo del trabajo se realizaron permanentes esfuerzos metodológicos y conceptuales para hacer visibles las percepciones y valoraciones de los mas pobres en la construcción de un concepto operativo de pobreza y su identificación y valoración de las Políticas Sociales municipales. Finalmente entendemos por pedagogía de la espontaneidad a una particular forma de gestión municipal que supone la implementación de acciones individuales o colectivas, generalmente espontáneas basadas en una fuerte impronta ética y un claro sentido político como forma de dar respuesta a los compromisos programáticos asumidos, a la necesidad de mejorar la calidad de vida de las personas y a las crecientes demandas de la población.
1.3 El Marco Metodológico general de la investigación La metodología diseñada combinó cuatro Fases cada una de las cuales utilizó fuentes de información y técnicas específicas: (i) Conceptualización del tema; (ii) Conceptualización de la información y el contexto; (iii) Identificación de la estrategia; y la (iv) Validación y retroalimentación. Tabla 1 – Etapas, objetivos, fuentes de información y técnicas Fases Conceptualización del tema
Objetivos Conformar el Equipo de Investigación (EI) Identificar el período y elaborar las hipótesis Construir un concepto de pobreza e identificar las principales Políticas Sociales municipales en base a bibliografía seleccionada y a la valoración/percepción de los actores (municipio y sociedad civil)
Fuentes de información Informantes claves
Conceptualización de la información y el contexto Identificación de la estrategia
Obtener información de referencia y datos de contexto Identificar y analizar los principales aspectos de la estrategia seguida en la ciudad
Bibliografía seleccionada Técnicos municipales y de ONG Bibliografía seleccionada Actores de la sociedad civil Técnicos municipales y de ONG
Validación y retroalimentación
Validar las hipótesis y retroalimentar la investigación
Actores de la sociedad civil Técnicos municipales y de ONG
Técnicas Reuniones informales Reuniones
Actores de la sociedad civil Técnicos municipales y de ONG
Revisión bibliográfica Discusión con Grupos Focales Taller Participativo Lluvia de ideas/Tarjetas Encuesta tipo Delfi con actores municipales Entrevistas semi estructuradas Bola de nieve Revisión bibliográfica Entrevistas semi estructuradas Revisión bibliográfica Entrevistas semi estructurada Encuesta tipo Delfi (actores municipales) Estudio de Caso Reuniones Taller Participativo Lluvia de ideas/Tarjetas
Fuente: Elaboración propia en base a Dubbeling y Santandreu (2002); Villasante (2000); Martí (2000) y Gudynas y Evia (1991).
1.3.1 Conceptualización del tema. La primer fase articula distintos momentos de intervención y fuentes de información, cada una de los cuales presenta técnicas específicas que permiten construir la información requerida. Conformar el Equipo de Investigación (EI). Este momento es previo al inicio del proceso participativo y constructivo. Es conveniente incorporar un número de integrantes que permita generar distintas visiones y valoraciones. Sin embargo, es muy importante que el mismo sea operativo, por lo que su número debe facilitar el trabajo en equipo y el intercambio de puntos de vista. En Montevideo el EI de conformó con: Alain Santandreu (Sociólogo. Coordinador de la investigación) que diseñó y coordinó la investigación, coordinó el trabajo de campo, elaboró las Encuestas tipo Delfi y redactó los distintos informes; Viviana Basanta (Asistente Social. Investigadora Local) que diseñó y moderó los Talleres Participativos y Grupos Focales, realizó Entrevistas, procesó el trabajo de campo y realizó contribuciones a los distintos informes;
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Gustavo Castro (Veterinario. Asistente de investigación) que procesó información básica, participó en los Talleres Participativos y realizó contribuciones a los distintos informes; y Alejandra Lozano (Veterinaria. Asistente de investigación) que realizó tareas de apoyo en los Talleres Participativos y Grupos Focales, procesó las entrevistas y realizó contribuciones a los distintos informes. Identificar el período de referencia y elaborar las hipótesis. La identificación de un período de referencia permite acotar el análisis en un proceso de mas larga duración. Como la investigación se desarrolló a partir de procesos que ya se encuentran en marcha, la identificación de un período de tiempo facilitó la contextualización de la investigación, ayudó a centrar el trabajo de campo (construcción participativa de la información) y permitió obtener información relevante en poco tiempo y a bajo costo. La investigación desarrollada en Montevideo consideró un período que abarca las los tres gobiernos municipales del Encuentro Progresista - Frente Amplio entre 1990 y la actualidad. Sin embargo, debido a la falta de documentos de sistematización para todo el período, la información analizada presenta deficiencias que pueden dificultar la comprensión global del mismo. Inicialmente se buscó tomar como línea de base la gestión municipal desarrollada entre 1985 y 1990, sin embargo resultó imposible obtener información confiable sobre las Políticas Sociales desarrolladas durante dicho período. Construir un concepto de pobreza e identificar las principales Políticas Sociales municipales en base a bibliografía seleccionada y a la valoración/percepción de los actores (municipio y sociedad civil). La construcción de la definición/concepto de pobreza supone un proceso de conceptualización y re - conceptualización que se realiza en distintos momentos a lo largo del proceso de investigación. La construcción de un concepto de pobreza permite hacer visible el aporte de los distintos actores, identificando los componentes percibidos y valorados y contrastarlos con el marco conceptual y teórico de referencia. En esta etapa se utilizaron distintas técnicas. Discusión con Grupos Focales. Los grupos focales son conjuntos más o menos homogéneos de personas que se identifican alrededor de intereses y objetivos comunes. La discusión con grupos focales permite identificar la opinión, valoración y percepción de los participantes en relación a los temas de investigación. Un Grupo Focal fue realizado con los “nuevos pobres” en situación de calle, debido a las características especiales de esta población. El procesamiento y análisis de la información se presenta en Santandreu (2003). Lluvia de ideas/Tarjetas. El trabajo con lluvia de ideas y tarjetas permite priorizar temas y problemas a la vez que identificar, en forma participativa, alternativas viables para solucionarlos. Los Talleres Participativos realizados con clasificadores de residuos sólidos, mujeres de sectores populares y coordinadores y beneficiarios de la Red 11 de merenderos se organizaron a partir del trabajo en sub grupos utilizando ambas técnicas permitiendo construir el concepto de pobreza e identificar las Políticas Sociales conocidas por los aprticipantes. El procesamiento y análisis de la información se presenta en Santandreu (2003). Encuesta tipo Delfi. La Encuesta tipo Delfi permite conocer la opinión de técnicos y/o expertos sobre un tema específico. Se basa en el envío de un cuestionarios a un grupo seleccionado de personas que deben responderlo rápidamente. Existen adaptaciones de esta técnica que la combinan con la realización de talleres o que sustituyen el formulario por el trabajo exclusivamente en taller con tarjetas. En Montevideo se aplicó una Encuesta tipo Delfi a 5 técnicos municipales considerados claves en el diseño y gestión de las Políticas Sociales, que respondieron gentilmente a la propuesta. Los formularios fueron enviados y recibidos por correo electrónico. Una vez procesados se realizaron reuniones con cada una y uno de los técnicos para discutir y precisar la información aportada. El procesamiento y análisis de la información así como los formularios originales se presentan en Santandreu (2003). Entrevistas semi estructuradas y Revisión bibliográfica. Las Entrevista semi estructuradas a informantes claves y la recolección de información secundaria tienen
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como objetivo contextualizar el tema y obtener información general. Por este motivo en la guía de entrevista y en la recolección de información secundaria se abordan temas generales, orientados a obtener una visión en perspectiva de los fenómenos a nivel micro que serán constatados a partir de la aplicación de otras técnicas. Se realizaron 6 entrevistas a técnicos municipales y de la sociedad civil. El procesamiento y análisis de la información y la revisión bibliográfica se presentan en Santandreu (2003). Bola de nieve. Para la identificación de los entrevistados se utilizó la técnica Bola de nieve que permite identificar actores claves para la realización de entrevistas a través de la socialización de nombres entre algunos actores identificados en el inicio del proceso. 1.3.2 Conceptualización de la información y el contexto. Una vez que se ha conceptualizado el tema de la investigación, es posible avanzar en la obtención de información de referencia y datos de contexto (local, nacional e internacional). En esta Fase se realizó una revisión bibliográfica, una técnica que se explica en la fase anterior. 1.3.3 Identificación de la estrategia. Esta Fase buscó identificar los principales aportes (potencialidades y limitaciones) de las Políticas Sociales municipales como una estrategia exitosa para el combate a la pobreza. Este es el componente central de la investigación y articula la información aportada por los distintos técnicos, con la revisión bibliográfica y la visión construida desde la sociedad civil. Identifica y busca medir los principales efectos positivos y negativos de las Políticas Sociales para combate de la pobreza implementados por la IMM así como los límites a la incorporación de nuevos demandas y actores sociales emergentes. Entrevistas a informantes claves y Revisión bibliográfica. (Ver punto anterior) Reuniones de consolidación del Delfi con actores municipales. Busca generar un espacio de consolidación de la información relevada a partir de la aplicación del Delfi a los actores municipales. Estudio de caso. Permite reconstruir procesos, generar nuevo conocimiento y sistematizar las principales lecciones aprendidas. Para la elaboración de los Estudios de Caso se identificaron cinco acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales municipales que constituían aportes para la investigación. 1.3 4 Validación y retroalimentación. La etapa de validación de los resultados preliminares del trabajo de campo se realizó en un Taller organizado con los técnicos y políticos municipales que participaron de la investigación en el que se recogieron importantes reflexiones en relación a las conclusiones. Asimismo permitió avanzar en un debate actualmente en curso al interior del gobierno municipal en relación a este tema. Por motivos de tiempo y logística no fue posible organizar un Taller con los actores de la suciedad civil.
1.4 Las fuentes de información y el Marco Metodológico para el análisis del trabajo de campo Dado que el trabajo de campo se realizó en un tiempo acotado (un mes y medio), para que el mismo pudiese aportar elementos de verosimilitud al momento de su análisis, se diseñó una metodología de análisis que combinó un conjunto de técnicas complementarias que permiten construir nuevo conocimiento en forma participativa. La metodología constructiva y participativa elaborada articuló la revisión bibliográfica con el análisis de los Talleres Participativos y Grupos Focales, Encuestas tipo Delfi y Entrevistas semi estructuradas.
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1.4.1 Los actores relevados y las fuentes de información utilizadas en el trabajo de campo El trabajo de campo buscó incorporar la opinión, percepción y valoración de actores provenientes: (i) del Ámbito Público, y (ii) de la Sociedad Civil organizada. Debido al escaso tiempo y recursos disponibles no fue posible incorporar el punto de vista de los no organizados. (i) En el Ámbito Público, se trabajó exclusivamente con técnicos y responsables políticos de la Intendencia Municipal de Montevideo. (ii) En la Sociedad Civil, se incorporó a técnicos de ONGs y representantes de Movimientos Sociales como la Unión de Clasificadores de Residuos Urbanos Sólidos (UCRUS) y el Movimiento Uruguayo Sin Techo (MUST), junto a actores sociales específicos vinculados a las Políticas Sociales municipales como organizadores y beneficiarios de la Red 11 de Merenderos y mujeres pertenecientes a distintos Grupo de Mujeres que trabajan en diversas zonas de la ciudad, buscando incorporar una mirada territorial, temática y de género. Entrevistas semi estructuradas. Las entrevistas se aplicaron a técnicos de ONGs y técnicos y responsables políticos con cargos de dirección municipal de las tres últimas administraciones municipales del Encuentro Progresista – Frente Amplio (1990-1995, 1995-2000 y 2000-2005). En todos los casos se realizó una primer entrevista informal en la que se presentó el tema y se acordaron las fechas para la realización de la entrevista semi estructurada. Todas las entrevistas fueron grabadas y editadas por el Equipo de Investigación. Para su realización se elaboró una guía de entrevista común a todos los casos conteniendo preguntas específicas y puntuales de relevancia para el estudio. Encuesta tipo Delfi. La selección de los entrevistados se basó en la relevancia técnico/política; su papel en el diseño, implementación y gestión de Políticas Sociales; su actual vinculación a la gestión municipal de Políticas Sociales para el combate a la pobreza y su particular y valioso punto de vista sobre el tema abordado. En todos los casos se realizó una primera entrevista informal en la que se presentó el tema y se acordaron los procedimientos de envío, recepción y llenado del formulario. A cada técnico se le envió por correo electrónico un formulario con 25 preguntas y se le solicitó que lo respondiera de acuerdo a la información disponible, sin incorporar información complementaria. El plazo inicial acordado con los técnicos fue de una semana, siendo ampliado a dos semanas a pedido de los encuestados.
TRABAJO EN SUB GRUPO EN EL TALLER CON LA RED DE MERENDEROS
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Talleres Participativos y Grupos Focales. Para el trabajo con grupos de la sociedad civil se identificaron actores que desarrollan acciones de combate a la pobreza. Por este motivo se buscó acceder a dos visiones: (i) la de quienes mantiene vinculación con la IMM ya sea como organizadores y/o beneficiarios de Políticas Sociales (Mujeres y Merenderos); y (ii) la de quienes no tienen vinculación directa con la gestión municipal (MUST y UCRUS) aunque si con acciones de combate a la pobreza. El primer contacto con los grupos vinculados al trabajo municipal lo proporcionaron técnicos de la IMM consultados como parte del trabajo de campo (Comisión de la Mujer, Descentralización) mientras que para los no vinculados se contó con el conocimiento de asesores que acompañan a estos grupos (MUST, UCRUS). En todos los casos se realizó un contacto previo con uno o dos miembros del grupo a los que se presentó el tema y la importancia que tenía para la investigación contar con su aporte. La persona de contacto fue quien citó al resto de los participantes para el día y hora acordado para la reunión. En los Talleres Participativos y el Grupo Focal, participaron todos los miembros del Equipo de Investigación, cumpliendo distintos roles: coordinador, observador no participante (toma de notas), observadores participantes que coordinan los trabajos en sub grupos.
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El uso de distintas fuentes de información significó ventajas y desventajas. Entre las principales ventajas se identifican: a) la posibilidad de superar la “cultura de la oralidad” presente en la Intendencia Municipal de Montevideo incorporando a los materiales bibliográficos disponibles otros puntos de vista; b) La posibilidad de hacer visible la contribución de actores sociales generalmente excluidos de los procesos de construcción de conocimiento; y c) obtener información adicional no disponible en otros medios. Entre las principales desventajas se encuentra: a) la escasa representatividad de las opiniones vertidas en los Talleres Participativos y Grupos Focales; y b) la dificultad en la comparación de buena parte de los datos relevados en el trabajo de campo con otra información disponible. 1.4.2 El análisis de la información obtenida en el trabajo de campo Dos de las técnicas utilizadas (Entrevistas y Encuestas) tienen en común 5 ejes de análisis que aportan al objetivo de la investigación: 1. Concepto de pobreza 2. Políticas Sociales para el combate a la pobreza 3. Estrategias para llevar adelante las Políticas Sociales para el combate a la pobreza 4. Política de convenios, trabajo en redes, perspectiva de género, participación 5. Indicadores de impacto y efecto Los Talleres Participativos y el Grupo Focal tienen en común con las otras dos técnicas 3 de los ejes mencionados: 1. Concepto de pobreza 2. Políticas Sociales para el combate a la pobreza 3. Trabajo en redes y participación Análisis de las Encuestas tipo Delfi y las Entrevistas. Se realizaran dos lecturas analíticas de las entrevistas considerando dos dimensiones de análisis: (i) De la persona entrevistada / encuestada, y (ii) de los datos aportados. (i) De la persona entrevistada / encuestada: observando desde dónde habla y por qué se la considera una transmisora cualificada respecto al tema. (ii) De los datos: tomando en cuenta los ejes de la investigación, buscando corroborar la información aportada para el cruce de los datos generados con el trabajo de campo y la revisión bibliográfica. Una vez transcripta la entrevista / encuesta se realizó una primera lectura teniendo en cuenta ambas dimensiones de análisis, con el propósito de tener la idea general, de los datos y de quién habla, buscando detectar por qué dice lo que dice, desde dónde lo dice, de qué habla y de qué no habla. En la segunda lectura se realizó un análisis en profundidad, prestando mayor atención a los datos, para luego poder contrastarlos con la información aportada por las demás entrevistas / encuestas, sin perder de vista los ejes de la investigación, que deben ser la guía en todos los momentos del análisis. Posteriormente, tomando sólo los análisis de cada entrevista / encuesta, se cruzó la información obtenida con los 5 ejes identificados, buscando hacer explícitas las coincidencias, acuerdos, desacuerdos y distintas visiones presentes en los actores del gobierno local y la sociedad civil (Ver Santandreu. 2003). Análisis de los Talleres Participativos y Grupo Focal. Para éste análisis se realizó un intercambio entre los miembros del equipo de investigación (EI) que habían participado de cada actividad. Con esto se buscó tomar en cuenta - desde los distintos roles del EI - “lo que no queda escrito”, es decir las discusiones del grupo, los acuerdos y desacuerdos explícitos, los desacuerdos gestuales, la dispersión ante algunos temas, la pertinencia en la tarea, etc. Posteriormente, en base a los ejes definidos previ amente para la investigación, se analizó la construcción del concepto de pobreza tomando especial atención en identificar cómo lo construyen, desde dónde lo construyen y qué dimensiones se incorporan. A la elaboración del concepto de pobreza se le incorporó la identificación de “A quien le corresponde combatir la pobreza”, analizándose la percepción que se tiene del tema y la identificación de actores o
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instituciones implicadas. En cuanto a la construcción de la Matriz de Políticas Sociales aplicada en tres de los talleres, se identificó y analizó su nivel de conocimiento sobre las Políticas Sociales generales y específicas para su sector, el conocimiento de los requisitos de acceso a las mismas, y sus aportes para mejorarlas. En todos los casos se les solicitó que priorizaran las tres que, a su juicio, resultaban mas significativas. Con la Matriz de Debilidades y Fortalezas del trabajo en Red se analizan las posibilidades y límites que identifican los implicados en el trabajo, la participación y la relación con la Intendencia Municipal. Una vez analizado cada Taller Participativo y Grupo Focal, se realizó una lectura transversal, comparando e incorporando los aportes de cada grupo. Esta información resulta de especial interés al momento de incorporar los res ultados de los análisis de las otras técnicas aplicadas en esta investigación. 1.4.3 Triangulación y re conceptualización de la información Finalmente para que la investigación aporte elementos de verosimilitud, se realizó una triangulación de la información obtenida en el análisis de cada una de las técnicas aplicadas en el trabajo de campo. Con esto se buscó hacer explícitos los acuerdos y desacuerdos, visiones desde el ámbito público y la sociedad civil organizada, comparando los elementos que se resaltan desde los distintos ámbitos desde los que se conceptualiza la pobreza y se identifican las Políticas Sociales. De esta manera se logró tener una visión de conjunto de los aportes obtenidos con la aplicación de las distintas técnicas desarrolladas en el trabajo de campo, tomando en cuanta los distintos actores y ejes de análisis.
1.5 Bibliografía consultada Alberich, T. 2000. “Perspectivas de la investigación social”. En: Villasante, T.; Montañes, M. y Martín, P. (2000), La investigación social participativa. Construyendo ciudadanía/1. 5972. El Viejo Topo. España. Dubbeling, M. y Santandreu, A. 2001. Diagnósticos participativos en Agricultura Urbana: lineamientos metodológicos y conceptuales. Cuaderno de Trabajo 86, PGU-ALC/UNHABITAT, IDRC, CLAES, IPES, Quito. Gudynas, E. y Evia, G. 1991. La praxis por la vida. Introducción a las metodologías de la ecología social. CIPFE, CLAES, Nordan, Montevideo. Martí, J. 2000. “La investigación – Acción – Participativa. Estructura y fases”. En: Villasante, T.; Montañes, M. y Martín, P. (2000), La investigación social participativa. Construyendo ciudadanía/1. 73-117. El viejo Topo. Madrid. Martínez Alier, J. 1995 (1992). De la economía ecológica al ecologismo popular. Nordam Comunidad – Icaria, Montevideo. Montañés, M. 2002. “Interpretación de textos y discursos al servicio del desarrollo local”. En: Villasante, T. y Garrido, F. (compiladores). (2002), Metodologías y presupuestos participativos. IEPALA Editorial CIMAS, Madrid. Santandreu, A. 2003. Revisión Bibliográfica y Análisis de Entrevistas semi estructuradas, Encuestas tipo Delfi, Talleres Participativos y Grupos Focales, Documento de Trabajo, IULA, PGU-ALC, Montevideo (Inédito).
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CAPÍTULO
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El número es, de todas las cosas que hay en el mundo, la menos exacta, se dice quinientos ladrillos, se dice quinientos hombres, y la diferencia que hay entre un ladrillo y un hombre es la diferencia que se cree no hay entre quinientos y quinientos José Saramago Memorial del convento (1998)
CAPITULO 2 Uruguay y Montevideo El país y la ciudad desde donde construimos la investigación 2. 1 El país: Uruguay Ubicación. La República Oriental del Uruguay se sitúa en la margen izquierda del Río de la Plata y del Río Uruguay, y tiene como países limítrofes la República Argentina y la República Federativa del Brasil. Se encuentra comprendida entre los 30° y 35° de latitud sur y 53° y 58° de longitud oeste. Superficie y población. Su superficie 2 terrestre es de 176.215 km , con una población de 3:163.763 habitantes, 48,4% de los cuales son hombres y 51,6% mujeres. Cuenta con 970.000 hogares y 3,2 habitantes por hogar. El 90,8% de la población vive en ciudades, concentrando Montevideo (su capital) un 42,5%. Su crecimiento anual para el período 1980-1996 fue de 0,6%, sumamente bajo en relación a otras ciudades de América Latina (INE. 1996). Geografía y clima. En las proximidades de Uruguay la placa sudamericana presenta materiales muy antiguos (hasta 600 millones de años) que le confieren al entorno una estructura sólida y estable. Uruguay presenta una altitud media de 116,7 msnm; predomina un relieve de penillanura que ha sufrido un modelado muy prolongado e intenso principalmente debido a la erosión fluvial. Su clima es templado subtropical húmedo relativamente uniforme, con precipitaciones distribuidas de manera regular a lo largo del año. La temperatura media anual en el sur es de 16,5 ºC, mientras en el norte alcanza los 19 ºC. Son frecuentes las variaciones bruscas de temperatura especialmente en invierno registrándose en los últimos años oleadas de fríos polares. Gobierno y división administrativa. Uruguay es un Estado unitario, con un sistema presidencialista, y división de poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. El presidente es electo cada cinco años en elecciones nacionales con balotage (segunda vuelta entre los dos candidatos mas votados). El Poder Legislativo se integra por representación proporcional integral. Lo conforma la Cámara de Diputados, con 99 miembros y la de Senadores con 31 miembros, elegidos cada cinco años en elecciones nacionales (en la primer vuelta electoral). La ciudad de Montevideo es la capital política y administrativa del país. El territorio nacional se encuentra dividido administrativamente en 19 departamentos gobernados por un Intendente y un órgano legislativo denominado Junta Departamental integrada por 30 miembros, electos
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cada cinco años en elecciones departamentales. Uruguay integra el MERCOSUR junto a Argentina, Brasil y Paraguay, siendo Montevideo la sede de su Secretaría Administrativa. Características socioeconómicas. El Producto Bruto Interno es de aproximadamente US$ 17.842 millones (5.340 per capita) (OPP. 2001). La Población Económicamente Activa (PEA) representa el 46,6% de la población total, con una tasa de desempleo de 19% (Instituto Cuesta-Duarte. 2002). Según mediciones del Instituto Nacional de Estadística (2001) el 18,8% de la población (unas 594.787 personas) se encuentra por debajo de la línea de pobreza (ver Capítulo 3). La esperanza de vida es de 74 años con una mortalidad infantil de 16,6 por cada 1.000 niños nacidos vivos. Las principales causas de muerte en el país son las enfermedades cardiovasculares, seguidas por diversos tipos de cáncer. El 97% de la población mayor a 10 años es alfabeta. Sector agropecuario. La actividad agropecuaria involucra un 90% de la superficie total del país, y genera el 6,1% del PBI nacional (OPP. 2001). Las actividades agrícolas y las pecuarias contribuyen en partes iguales al PBI agropecuario. Entre los rubros agrícolas se destacan los cereales (trigo, cebada, arroz, maíz y sorgo) que representan el 56,7% del PBI agrícola y ocupan el 3,8 % de la superficie agropecuaria. La ganadería en sus diferentes modalidades representa el 92% de la superficie agropecuaria total pero sólo da participación a un 43% de la población trabajadora del sector. Los bovinos de carne representan el 39 % del PBI pecuario, seguidos de la producción lechera con 24% (MGAP. 1999). En los últimos años se ha producido una fuerte concentración de la actividad; entre 1980 y 1990 el área dedicada al agro se redujo en 1,4%, el número de explotaciones disminuyó un 19,8%, y la población rural descendió un 19,3% (INE. 2003). Sector industrial. El sector industrial uruguayo representa el 17,6% del PBI (OPP. 2001). Parte fundamental de la estructura industrial uruguaya la constituyen los complejos agroindustriales; ocupan a más del 60% de la mano de obra industrial y representan casi los dos tercios de las exportaciones del país. El 53% de la industria uruguaya se radica en el departamento de Montevideo (IMM. 2003). Servicios. Las actividades de servicios, comercio y transporte representan casi el 50% del PBI (OPP. 2001). Se destacan las ramas de servicios financieros, de bienes inmuebles, de comercio, restaurantes, hoteles y telecomunicaciones. A nivel del sistema financiero, el Estado posee el Banco Central, el Banco de la República (BROU), el Banco de Seguros del Estado (BSE), el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), mientras que en los servicios es dueño de ANCAP (combustibles), OSE (agua corriente), UTE (energía eléctrica) y ANTEL (telecomunicaciones). Cuadro 1 - Los servicios básicos y los derechos humanos La Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (UNCHR) divulgó un informe que instó a los estados miembros de la OMC a considerar las consecuencias en materia de derechos humanos que acarrearía la liberalización del comercio de servicios, especialmente de la salud, la educación y el agua. El informe de la UNCHR sostiene que el comercio debe someterse a las leyes de derechos humanos: “Las leyes de comercio internacional y las leyes de derechos humanos se han formado más o menos aisladas unas de otras. Pero a medida que las reglas del comercio amplían su alcance cada vez más hacia zonas que afectan el goce de los derechos humanos, los comentaristas comienzan a reconocer los vínculos entre ambas, buscando comprender cómo interactúan los derechos humanos y el comercio, con el intento de brindar una mayor coherencia al derecho y la legislación internacional y un orden internacional y social más equilibrado… La base jurídica para adoptar enfoques de derechos humanos en la liberalización comercial es clara… Un enfoque de derechos humanos fija como derechos las necesidades básicas necesarias para llevar una vida con dignidad y asegura su protección en los procesos de liberalización económica”. El Informe se concentra específicamente en la relación entre los servicios y los derechos humanos, y en los posibles efectos de su liberalización: “De manera importante, los servicios actúan como un insumo esencial en la producción de bienes y aun de otros servicios, y en consecuencia pueden facilitar el crecimiento y el desarrollo… La liberalización de los servicios no sólo puede afectar el crecimiento
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económico y el comercio, también puede tener un impacto en la prestación de derechos esenciales aceptados como derechos humanos, tales como la atención médica, la educación y el agua… Sin embargo, la liberalización del comercio de servicios, sin la debida reglamentación gubernam ental y la correcta evaluación de sus consecuencias, también puede tener efectos no deseados. Los distintos sectores de servicios exigen políticas y plazos distintos para su liberalización y es mejor dejar algunos ámbitos bajo la autoridad del gobierno”. Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas. Economic, Social and Cultural Rights: Liberalization of Trade in Services and Human Rights. Report of the High Commissioner. 25 de junio de 2002.
2.2 La ciudad: Montevideo Ubicación. Montevideo está ubicado en un punto neurálgico de la geografía del MERCOSUR, entre los dos mayores integrantes del bloque regional (Argentina y Brasil). Es el menor de los 19 Departamentos (divisiones político - administrativas) que conforman la República Oriental del Uruguay. Aún así concentra casi la mitad de la población del país, gran parte de las industrias y la mayoría de las actividades de servicio, lo que le confiere un papel muy particular y de primera importancia. Está ubicado sobre el Río de la Plata, al sur del país. Limita con los departamentos de San José al oeste (del que lo separa el río Santa Lucía) y Canelones al norte y este. Superficie y geografía. La superficie del Departamento de Montevideo (zona urbana y rural) es de 530 km². El litoral costero sobre el Río de la Plata presenta playas arenosas, que en verano confieren a la ciudad una actividad de balneario. Una amplia bahía se intercala entre el área de la ciudad y el Cerro de Montevideo. El suelo es levemente ondulado, aunque se destacan en el paisaje el Cerro de Montevideo (140 msnm) y el Cerrito de la Victoria (70 msnm). Aparte del río Santa Lucía, que corre al oeste bordeado de esteros, están los arroyos Miguelete y Pantanoso, que desaguan en la Bahía de Montevideo. Los arroyos Manga y Toledo descargan a los bañados de Carrasco, y de allí al Río de la Plata a través del Arroyo Carrasco (IMM. 2003). Población. Montevideo, capital de una nación no desarrollada armónicamente, presenta características demográficas de un país desarrollado. La fecundidad y la mortalidad comenzaron a descender en las primeras décadas de este siglo hasta alcanzar niveles bajos en el presente, que llevan a un envejecimiento de la población. Montevideo posee 1:344.839 habitantes, lo que representa un 42,5% del total del país. De estos, 1:290.919 (96%) viven en la zona urbana y 53.920 (apenas un 4%) en la zona rural, existiendo un predominio de las mujeres en la primera y de los hombres en la segunda.
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La ciudad ha experimentado durante las últimas décadas un crecimiento demográfico muy lento. Si bien es una ciudad que se amplía, su población se mantiene estable y casi no recibe inmigraciones, representando un caso único entre las ciudades latinoamericanas. Ha creado un área metropolitana con su propia población que abarca además núcleos urbanos de los departamentos de San José y Canelones. Esta incluye 23 localidades que se distribuyen en torno a tres corredores. Uno central, caracterizado por las ciudades establecidas a través de sus cascos históricos (como el caso de La Paz y Las Piedras en Canelones). Otro ubicado al este (la Ruta Interbalnearia) donde se encuentra la Ciudad de la Costa, con
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fraccionamientos hechos en principio para casas de veraneo, que han evolucionado recientemente hacia viviendas permanentes de personas que trabajan en Montevideo. Y finalmente uno al oeste (la Ruta 1), que tiene fraccionamientos en un suelo donde la napa de agua corre a solo 80 cm de la superficie, no soportando el drenaje de barrios, asentamientos y grandes industrias del lugar. Las diferencias entre el crecimiento intercensal del departamento de Montevideo y el Area Metropolitana Inmediata (AMI) son elocuentes y representativas de lo dicho (ITU. 2001). Tabla 2 - Distribución de la población según sexo y área geográfica (1996) Sexo
Area rural
Masculino Femenino Total
28.375 25.545 53.920
Area urbana 599.265 691.654 1:290.919
Total de Montevideo 627.640 717.199 1:344.839
Total del país 1:532.288 1:631.475 3:163.763
FUENTE: INE (1996)
Tabla 3 – Población total y variación intercensal del Departamento de Montevideo y su Área Metropolitana Inmediata (1963 y 1996) Sector Montevideo AMI Total
Población Censo 1963 1:202.757 146.908 1:349.665
Población Censo Variación promedio 1996 1963-1996 (%) 1:344.839 11,8 346.336 135,8 1:691.175 25,3
FUENTE: ITU (2001)
Economía. Montevideo posee un gran potencial económico y productivo, siendo el principal generador de riqueza del país. En 2001 generó un PBI (Producto Bruto Interno) total de 10.677 millones de dólares (5.340 per capita), ocho veces superior al del departamento que lo sigue en la lista (Canelones) y equivalente al 59,8% de todo el producto uruguayo (OPP. 2001)
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Tabla 4 - Estructura del PBI en porcentajes en Montevideo y Uruguay (2001) Sector económico Banca, finanzas y servicios a las empresas Industrias manufactureras Servicios comunales, sociales y personales Comercio Transporte y comunicaciones Construcción Electricidad, gas y agua Pesca Agricultura, caza, silvicultura Explotación de minas y canteras Total
Montevideo
Uruguay
25,5 22,3 22,1 10,1 9,6 6,2 3,7 0,3 0,1 0,1 100,0
19,5 17,6 22,3 13,9 9,5 6,2 4,4 0,2 6,1 0,3 100,0
Participación de Montevideo 78,1 75,7 59,4 44,6 60,5 60,5 50,2 95,5 1,2 12,9 59,8
FUENTE: OPP (2001)
Según el Censo Económico de 1988, la ciudad concentra el 53% de las unidades económicas industriales del país y el 73% del personal ocupado en la actividad industrial. También se centraliza el 77% de la industria nacional y es donde los 23 bancos privados del país tienen su casa central y la mitad de sus sucursales (IMM. 2003). El área rural, una muy pequeña superficie (64% del total departamental pero solo el 0,1 % del nacional), alberga a un número importante de explotaciones, es lugar de vida y trabajo de una parte pequeña parte de la población y genera una proporción significativa de algunos productos especialmente hortícolas, frutícolas y vitivinícolas (IMM. 2003). En los últimos años la tendencia de la actividad industrial en general ha sido descendente, fundamentalmente debido a la escasa inversión; lo que, en muchos casos, ha provocado un desplazamiento hacia el sector comercial importador (IMM. 2003). Mercado de trabajo. La estructura poblacional por edad, sexo y estado de actividad así como la Población Económicamente Activa (PEA) por sector de actividad se muestran en la Tabla 5. Tabla 5 - Población Económicamente Activa (PEA) por sector de actividad en Montevideo (1999) Sector de Actividad Servicios Gubernamentales y Sociales, Personales Comercio Industria manufacturera Banca, Finanzas y Servicios a empresas Transporte y comunicaciones Construcción Buscando trabajo por primera vez Otros (*)
Porcentaje de la PEA 38,3 20,1 16,1 8,9 6,6 6,1 2,2 1,6
FUENTE: INE (1999) (*): Incluye agricultura, silvicultura, caza y pesca y explotación de minas y canteras
Empleo. Como consecuencia de las transformaciones en el contexto internacional y en la política económica nacional desde la década de 1990, se amplió el subempleo, la duración del desempleo y el acceso a trabajos de mala calidad y baja remuneración. Al examinar el subempleo visible puede observarse que éste afecta en mucha mayor medida a mujeres que a hombres. La proporción de personas que trabaja menos de 30 horas estando dispuestas a trabajar más es de casi un 34% en las mujeres, mientras es solo alcanza un 14% en los hombres (INE. 1996). La tasa de desempleo para Montevideo en 2002 se ubicó en 19%, lo que evidencia un agravamiento del problema si se compara con la cifra de igual período de 2001 (16,5%), sobre todo si se tiene en cuenta que este nivel estaría parcialmente compensado por una reducción de la PEA, por desaliento y migración (Instituto Cuesta-Duarte, 2002).
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Tabla 6 - Evolución de las tasas de desempleo en porcentaje según sexo en Montevideo y Uruguay (1997 y 2002) Año 1997 2002
Montevideo Hombres Mujeres Total 9,2 14,6 11,6 16,2 22,1 19,0
Uruguay Total 11,4 19,0
FUENTE: Instituto Cuesta-Duarte (2002)
Ingresos y pobreza. A partir de 1995, en Montevideo se ha producido una disminución del ingreso que impacta fuertemente en el aumento de los niveles de pobreza (Veiga y Rivoir. 2001), observándose cambios negativos respecto a la distribución de los ingresos. Por ejemplo en 1993, el 20% de la población más pobre captaba el 6,3 del total de ingresos, pero esta proporción bajó al 5,4% en 1997. Por el contrario, el 20% de los montevideanos más ricos absorbían en 1993 el 44,7% de los ingresos, mientras que en 1997, esta cifra subió al 47,5%. Esta redistribución, junto con la caída de ingresos a nivel general y la disminución del poder adquisitivo, generó durante los últimos años un incremento en los niveles de carencias en una parte creciente de las familias montevideanas (Veiga y Rivoir. 2001). Si bien la pobreza se redujo durante los primeros años de la década, manteniéndose relativamente estable su aumento en la población infantil durante los últimos años revela índices alarmantes. A fines de los noventa, más de uno de cada dos niños menores de 5 años y el 54,8% de los menores de 15 años vivían en hogares ubicdos por debajo de la línea de pobreza, cuestionando el “modelo de integración social y bienestar”, que la sociedad uruguaya ha mantenido durante muchas décadas (IMM. 2002; Veiga y Rivoir. 2001). Tabla 7 - Porcentaje de hogares y personas por debajo de la Línea de Pobreza y la Línea de Indigencia en Montevideo (2002) Hogares (%) Personas (%) Personas menores de 5 años (%) Personas menores de 15 años (%)
Línea de Pobreza 26,3 35,3 57 54,8
Línea de Indigencia 3,2 5,3 11,8 12,2
FUENTE: IMM (2002)
Calidad de vida y calidad ambiental. Montevideo es la segunda ciudad latinoamericana (detrás de San Juan de Puerto Rico). Así lo indica el Informe 2002 elaborado por la Consultora Mercer, que toma en cuenta 39 criterios, entre ellos la situación política, económica y sociocultural, además de la sanidad, educación, vivienda, transporte, comercios e instancias de recreación (Mercer Human Resources. 2002). • Calidad del aire. Montevideo posee 42 mg/m³ de partículas suspendidas totales generadas por industrias, autos, calles no pavimentadas, etc. sobre valores máximos permisibles que oscilan entre 60 y 80 mg/m³. • Aguas tratadas. Montevideo dispone de una importante infraestructura de iniciada en el siglo pasado siendo la primera ciudad del continente en instalar una red de saneamiento. Ésta cubre hoy el 60% de la superficie de la ciudad y da servicios al 80% de la población urbana. En Montevideo se generan unos 5 m³/seg de aguas residuales recogiendo la red 4 de ellos. Del total recogido el emisario subacuático recibe el 42,5%, vertiéndose el restante a la bahía o el arroyo Miguelete. • Desechos sólidos. En Montevideo la Intendencia Municipal recoleta 1.188 toneladas/día de residuos domésticos, hospitalarios, industriales y de la calle. Solo se recicla un pequeño porcentaje indeterminado por parte de los recolectores informales. • Niveles de ruido. Montevideo posee 76 decibeles en áreas céntricas. El ser humano soporta hasta ciertos niveles (40 decibeles) a partir de los cuales puede padecer fatiga y enfermedades del sistema nervioso.
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•
Areas verdes. En Montevideo existen 7.562 hectáreas de áreas verdes públicas en zona urbanizada. Estas son los pulmones de la ciudad y un importante espacio recreativo, en especial si están disponibles para el uso del conjunt o de la población.
Educación. Un 98,3% de la población se encuentra alfabetizada, y es alto el porcentaje de personas con buen nivel de instrucción. Salud. La ciudad cuenta con un total de 105 hospitales (56 públicos, 48 privados y 1 universitario) con un total de 10.656 camas disponibles (IMM. 2002). Recientemente, tanto la crisis económica nacional como la que afecta al sistema de salud en particular han provocado el cierre de algunas Instituciones. Esto ha llevado a que un creciente número de personas pase a atenderse en la Salud Pública (de 15,8% de la población en 1991 a 23,3% en 2000) (IMM. 2001). La esperanza de vida se encuentra entre las más altas del continente, la tasa de natalidad se ubica en una posición intermedia y las diferentes tasas de mortalidad están dentro de las más bajas de Latinoamérica (IMM. 2001; IMM. 2002; INE. 2003). Las principales causas de muerte son enfermedades del aparato circulatorio (32,3%), tumores malignos (24,5%), infecciones respiratorias y neumonías (9%); accidentes y efectos adversos (3%); enfermedades infecciosas y parasitarias (2,4%); diabetes (2,1%) y suicidios (1,1%) (IMM. 2002). La mortalidad por SIDA no es considerable, aunque ha aumentado durante la pasada década (de 18 a 100 muertes en el período 1990-2000, la mayoría del sexo masculino) (IMM. 2001). Tabla 8 - Esperanza de vida al nacer en años en Montevideo (2003) Ambos sexos Hombres Mujeres
72.3 68.6 76.1
FUENTE: INE (2003) Tabla 9 - Tasas de mortalidad y natalidad en Montevideo (2001 y 2002) Tasas Tasa de natalidad Tasa de mortalidad Tasa de mortalidad infantil
Valor 14,7 por 1.000 nv² 10,3 por 1.000 nv² 14,4 por 1.000 nv¹
FUENTE: IMM (2001); IMM (2002) ¹: IMM, 2001; ²: IMM, 2002.
Vivienda. De las construcciones montevideanas el 95,5% pueden clasificarse como Buenas y el 4.5% como Regulares o Malas (IMM. 2002). Tabla 10 - Número de viviendas por área geográfica (1996)
Viviendas
Area rural de Montevideo 7.419
Area urbana de Montevideo 446.455
Total de Montevideo 453.874
Area Metropolitana 529.328
País 1.126.502
FUENTE: INE (1996)
En cuanto a los servicios básicos de los hogares el 99,2% tienen luz eléctrica; el 92,4% reciben agua potable de la red general de suministro y el 87,5% poseen un servicio de saneamiento básico completo (combinación de un sistema de evacuación de excretas y el acceso al agua potable) (IMM. 2002). Asentamientos irregulares. En el último período intercensal (1986-1996) los barrios periféricos de Montevideo recepcionaron más del 94% del crecimiento poblacional, a pesar de carecer de muchos servicios básicos. Una amplia mayoría de las personas se radicaron en asentamientos irregulares, ocupando predios públicos o privados sin el consentimiento de sus
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dueños. Existen en Montevideo 348 de los 412 asentamientos irregulares del país, donde viven más de 120.000 personas en casi 30.000 viviendas (PIAI. 2003). Tabla 11 - Principales características de los asentamientos irregulares de Montevideo y Uruguay (2002) Asentamientos irregulares (nº) Viviendas (nº) Personas (nº) - Total - Menores de 17 años - Mayores de 65 años
Montevideo 348 29.650
Resto del país 64 7.283
122.484 56.912 4.431
29.057 13 789 856
Total 412 36.933 151.541 70.701 5.287
FUENTE: PIAI (2003)
Distintos estudios coinciden que el estallido de este fenómeno puede explicarse por cuatro factores: el incremento del desempleo, la rebaja del salario real, la liberación del mercado de alquileres - que habría producido un incremento drástico de los precios de las viviendas y la expulsión de muchos de sus moradores -, y la disminución reciente del papel del Estado y las empresas privadas en la construcción y arrendamiento de viviendas. Organizaciones gremiales y sociales. Los trabajadores se agrupan en una única Central de Trabajadores denominada Plenario Intersindical de Trabajadores – Central Nacional de Trabajadores (PIT-CNT) que cuenta con 56 asociaciones gremiales. Los empresarios se agrupan en el Consejo Superior Empresarial formado por la Asociación de Bancos, Asociación Rural, Cámara de Industrias, Cámara de la Construcción, Cámara Mercantil de Productos del País, Cámara Nacional del Comercio y Federación Rural. De un total de 740 cooperativas que existen a nivel nacional, 329 funcionan en Montevideo, bajo diferentes modalidades (201 de vivienda, 74 de producción agropecuaria, 29 de ahorro y crédito y 25 de consumo) (IMM). Existen 798 Organizaciones sociales (Comisiones de carácter local y vecinal) y 105 Organizaciones Sociales No Gubernamentales (ONGs), de las cuales 85 se encuentran en Montevideo. Las ONGs trabajan en las áreas de educación, economía, sociología, comunicaciones, salud, microempresas, sindicalismo, medio ambiente, derechos humanos, promoción social, relaciones laborales, condiciones de la mujer, condición juvenil y condición de la niñez. Gobierno Municipal. La Intendencia Municipal es el órgano de gobierno del departamento de Montevideo. Brinda a los habitantes de la ciudad una serie de servicios como vialidad, alumbrado, saneamiento, recolección de residuos, policlínicas barriales; y aporta un porcentaje importante de su presupuesto a Políticas Sociales. Tabla 12 - Estructura de la administración municipal Legislativo comunal
Intendente Secretaría General Siete Departamentos Unidad Central de Planificación Divisiones Servicios Comisiones y Unidades 18 Juntas Locales o Comisiones Especiales Delegadas para programación, dirección y control de los programas zonales 18 Consejos Vecinales
Junta Departamental (31 miembros): Órgano legislativo y de contralor del gobierno municipal. P
Ejecutivo comunal
FUENTE: IMM (2003)
EL CENTRO DE LA CIUDAD
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Según la Constitución reformada en el año 1997, la elección de la Junta Departamental (Legislativo Municipal) se realiza el segundo domingo del mes de mayo del año siguiente a las elecciones nacionales. La última elección Departamental tuvo lugar en mayo del año 2000 y los Ediles electos asumieron sus funciones sesenta días después. Para poder ser electo Edil se requiere tener 18 años cumplidos de edad, ciudadanía natural o legal con tres años de ejercicio, y ser nativo del departamento o estar radicado en él desde tres años antes, por lo menos. Sus cargo es honorario. INTENDENTE
SECRETARIA GENERAL
(*)
CONTADOR GENERAL
JURIDICO
DESARROLLO EC. E INTEGRAC. REGIONAL
RECURSOS FINANCIEROS
RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES
AMBIENTAL
DESARROLLO
URBANO
ACONDICIONAMIENTO
CULTURA
DESCENTRALIZACION
UNIDAD CENTRAL DE PLANIFICACION MUNICIPAL
(*) DEPENDENCIAS ASESORAS DEL INTENDENTE MUNICIPAL · COMISI ÓN FINANCIERA DE LA RAMBLA SUR • COMISI ÓN COORDINADORA DE LA REFORMA MUNICIPAL DE QUIEN DEPENDE LA UNIDAD • DE COORDINACI ÓN DEL PROYECTO DE MEJORA DE GESTIÓN · UNIDAD CENTRAL DE AUDITORÌA INTERNA
Descentralización y participación ciudadana. A partir del 15 de octubre de 1990, por primera vez en su historia el Gobierno Municipal comenzó un proceso de desconcentración de funciones y descentralización política. Los esfuerzos y los recursos comenzaron a distribuirse en los barrios. El Departamento de Montevideo se regionalizó funcional y administrativamente en 18 zonas que comprenden los 64 barrios del área urbana, periurbana y rural (ver Capítulo 4). Relacionamiento con otros gobiernos municipales del país. Montevideo integra, junto a los restantes 18 municipios del Uruguay, el Congreso Nacional de Intendentes, donde se discuten los temas que atañen a la órbita de la función municipal y el desarrollo local. Relacionamiento internacional. Montevideo desarrolla un activo e intenso relacionamiento internacional con municipios, ciudades y autoridades locales y regionales, tanto a nivel bilateral como integrando redes de ciudades y organismos locales y regionales. Participa activamente del movimiento de ciudades a nivel mundial, integrando diversas organizaciones que las agrupan. Entre estas se destacan la Red de Mercociudades, el Centro Iberoamericano de Desarrollo Estratégico Urbano (CIDEU) y en la Unión de Ciudades Capitales de Iberoamérica (UCCI). En 1996 fue designada como "Capital Iberoamericana de la Cultura". Montevideo participó asimismo del proceso preparatorio de la II Conferencia de las Naciones Unidas sobre Asentamientos Humanos (Hábitat II) y de la Asamblea Mundial de Ciudades y Autoridades Locales (AMCAL) reunida en la ciudad de Estambul en mayo de 1996. La ciudad de Montevideo mantiene lazos de hermanamiento y cooperación bilateral con numerosas ciudades de América, Europa y Asia. A partir de setiembre de 1998 ejerce la Secretaría Ejecutiva de la Red de Mercociudades, la Presidencia de su Consejo y la Coordinación de la Unidad Temática de Desarrollo Social. Actualmente Mercociudades está integrada por más de 30 ciudades de los países del Mercosur y Chile, estando a estudio varias candidaturas. Montevideo participa en
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el programa URB -AL habiendo coordinado la Red Temática de "Políticas Sociales Urbanas" que involucró a más de 70 ciudades latinoamericanas y europeas.
2.3 Bibliografía consultada IMM (Intendencia Municipal de Montevideo). 2001. Montevideo en cifras 2000. Intendencia Municipal de Montevideo. IMM (Intendencia Municipal de Montevideo). 2002. Segundo Informe Ambiental Montevideo XXI. Intendencia Municipal de Montevideo. IMM
(Intendencia Municipal de Montevideo). www.montevideo.gub.uy Montevideo.
2003.
Datos
disponibles
en:
INE (Instituto Nacional de Estadística). 1996. Censo de Población, Hogares y Vivienda. Insituto Nacional de Estadística, Montevideo. INE (Instituto Nacional de Estadística). 2003. Datos disponibles en: www.ine.gub.uy Montevideo. Instituto Cuesta-Duarte. 2002. Informe de coyuntura. PIT-CNT. Instituto Cuesta-Duarte, Montevideo. ITU (Instituto de Teoría de la Arquitectura y Urbanismo). 2001. Seminario “Formaciones urbanas y gestión del suelo en corredores metropolitanos de Montevideo (1963-2000)”. Facultad de Arquitectura, Montevideo. Kessler, T. 2003. Del contrato social a los contratos privados: La privatización de la salud, la educación y la infraestructura básica. Análisis de los informes nacionales de Social Watch 2003. En : Los pobres y el mercado. Social Watch 2003, 11 – 16, Instituto del Tercer Mundo, Montevideo. Mercer Human Resources. 2002. Worldwide Quality of Living Report 2002. Disponible en: www.mercerhr.com Estados Unidos. OPP (Oficina de Planeamiento y Presupuesto). 2001. Uruguay. Datos disponibles en: www.opp.gub.uy PIAI (Programa de Integración de Asentamientos Irregulares). 2003. Datos disponibles en: www.piai.gub.uy Montevideo. Saramago, J. 1998. Memorial del convento. Alfaguara, Madrid. Veiga, D. y Rivoir, A. 2001. Desigualdades sociales y segregación en Montevideo. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo.
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CA PÍ T U L O
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Conviver com os pobres não é fácil. Primeiro, há a tendência de idealizá-los. Depois, descobre-se que entre eles há os mesmos vícios encontrados nas demais classes s ociais. Eles não são melhores nem piores que os demais seres humanos. A diferença é que são pobres, ou seja, pessoas privadas injusta e involuntariamente dos bens essenciais à vida digna. Frei Beto
CAPITULO 3 Los rostros de la pobreza Este Capítulo aborda el tema de la pobreza analizando distintos aspectos que hacen tanto a la forma de medición como a la necesidad de contar con un concepto amplio que facilite el diseño y ejecución de Políticas Sociales. En un primer momento se presenta el debate que se desarrolla actualmente en Montevideo sobre las distintas formas de medir la pobreza. Este punto permite cuantificar la pobreza e identificar el peso que tienen la insatisfacción de necesidades básicas y el ingreso en su conceptualización. Posteriormente se desarrolla la idea de multi dimensionalidad analizando la concepción que considera a la pobreza como la privación de las capacidades y se presentan, brevemente, a los “nuevos pobres” en situación de calle y a los clasificadores de residuos sólidos por considerarlos un resultado impactante de la situación de crisis y aumento de la pobreza en el país. Finalmente, con “los rostros de la pobreza” se busca hacer visible la contribución de los técnicos municipales y los pobres urbanos a la construcción del concepto de pobreza, con la hipótesis que el diseño de Políticas Sociales municipales innovadoras para el combate a la pobreza no depende del concepto de pobreza con que se trabaje.
3.1 El debate sobre las distintas formas de medir la pobreza que se desarrolla actualmente en Montevideo Existen diversas definiciones operativas utilizadas para identificar, medir e intentar ayudar a comprender el fenómeno y la evolución de la pobreza. Es importante considerar aquellos enfoques que toman en cuenta formas de conocimiento no cuantitativo y en particular el testimonio de los pobres urbanos. En esta línea metodológica y conceptual el Banco Mundial, tomó como base para su Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000-2001, más de 60.000 testimonios de hombres y mujeres pobres de 60 países (Banco Mundial. 2001). Existen dos formas básicas de medir la pobreza que son tomadas como referencia para constituir un elemento orientador de acciones políticas, sociales y económicas: • La identificación de la existencia de hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y • La insuficiencia de ingresos para acceder a un grupo de necesidades básicas.
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Cuadro 2 - La pobreza y sus medidas A nivel global existen diversos métodos para medir la pobreza cada una de las cuales puede presentar particularidades a nivel local. Algunas de los más utilizados se resumen en un artículo publicado en “El informe ciudadano sobre la calidad de vida en el mundo” (Social Watch. 2003): (i) Método de Brechas Sectoriales: define el mínimo de cada necesidad y calcula la población por debajo de cada uno de ellos (analfabetos, saneamiento, etc.) (ii) Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI): conjuga varias dimensiones sectoriales e identifica hogares y/o personas pobres. Los hogares que tienen una o varias necesidades básicas elegidas se consideran pobres, lo mismo que todos sus miembros. Aquí el número de pobres identificados depende del numero de necesidades básicas seleccionadas de modo que mientras más sean éstas, mayor será la incidencia de la pobreza. (iii) Línea de pobreza (LP): define una canasta básica alimentaria, calcula su costo y divide entre proporción del gasto dedicado bien a alimentos, bien al costo de la totalidad de necesidades básicas (coeficiente de Engel obtenido de los más pobres, del promedio o del estrato de referencia) conformando la línea de pobreza. En ocasiones el costo de aquella canasta constituye la línea de pobreza extrema o indigencia. Se observan variantes de pobreza relativa (cuando se toma la canasta de referencia a partir de un estrato observado) o absoluta cuando la canasta se estipula normativamente. Los resultados difieren según se tome el ingreso (existiendo diferencias según los ingresos captados sean ajustados o no a las cuentas nacionales, y también según se contemplen las transferencias formales e informales (o no) o el gasto en consumo (ésta permitiría aproximar a la capacidad temporal de endeudarse). (iv) Métodos de Mediciones Integradas (MIP): combina LP y NBI, integrando en algunos casos un índice de intensidad de la pobreza sea por hogar o por individuo. Suele adoptar una postura normativa respecto a la canasta alimentaria y una postura empírica respecto a las demás necesidades. De éstos métodos resultan diversas categorías de pobres: estructurales, pauperizados, crónicos , recientes e inerciales, etc. (v) Índice de Progreso Social (Desai): Comprende las dimensiones ingreso, necesidades básicas y esperanza de vida. Cuantifica en términos de logro, como expresión de la calidad de vida o bienestar actual. La proporción del potencial vital realizado se calcula dividiendo la esperanza de vida restante, dada la edad de la persona, entre la norma de años adicionales que debiera vivir. Expresa sus resultados en términos de «bienestar vital» y para los pobres «privación vital». Las dimensiones de la pobreza Social Watch (2003)
En Uruguay las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) se definen como el conjunto de requerimientos psico - físicos (referidos a vivienda, saneamiento básico, educación y subsistencia) cuya satisfacción constituye una condición mínima necesaria para el funcionamiento y desarrollo de la vida en sociedad. Cada necesidad básica se descompone a su vez en dimensiones que la conforman, para cada una de las cuales corresponde una medición y cada dimensión es relevada a partir de indicadores de privación crítica (INE. 2002; SERPAJ. 1996).
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G
Por su parte la denominada línea de pobreza, delimita el ingreso mínimo que permite a un hogar disponer de recursos suficientes para satisfacer las necesidades básicas de sus miembros. En Uruguay el método para realizar su medición consiste en construir una Canasta Básica de Alimentos (CBA) considerando los requerimientos nutricionales de la población. En un segundo momento se define un estrato de referencia que es el grupo de la población que tiene un gasto mínimo pero sin evidenciar privaciones en la satisfacción de sus necesidades - y se estudia cuál es el porcentaje del consumo destinado a alimentación de este estrato. Finalmente se multiplica el valor monetario de la Canasta Básica de Alimentos por un coeficiente, para que el resultado guarde la misma proporción entre el JUGANDO EN CASA
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valor de la canasta de alimentos y el total de gastos que el estrato de referencia destina a alimentación. La población cuyos ingresos no llegan a ese valor es la que se ubica por debajo de la línea de pobreza. Por su parte la población cuyos ingresos no alcanzan a cubrir el valor monetario de la CBA es considerada población bajo la línea de indigencia (INE. 2002; SERPAJ. 1996). También es posible cuantificar la pobreza de acuerdo con el enfoque bidimensional propuesto por Ruben Katzman (1998), que integra los resultados obtenidos del cruce del método de la línea absoluta de pobreza y el indicador de Necesidades Básicas Insatisfechas. En base a la combinación de ambos indicadores, se definen cuatro tipos de hogares:
Hogares con NBI Hogares con NBS
Hogares bajo la LP Pobreza crónica Pobreza reciente
Hogares sobre la LP Pobreza inercial Integración social
Esta tipología es útil para analizar el aumento de la pobreza en un país durante un período de tiempo, en especial para distinguir la pobreza coyuntural provocada por una crisis y la pobreza crónica o de largo plazo. Esta distinción es importante en términos del tipo de intervenciones de política social requeridas máxime cuando se la asocia a la segregación espacial que son objeto los pobres urbanos (Katzman. 2003). Este enfoque, a pesar de ser más completo, no está exento de limitaciones. Por ejemplo, un hogar que hubiera pertenecido a los hogares en condiciones de pobreza crónica durante mucho tiempo y lograra satisfacer sus necesidades básicas, pero no superar sus limitaciones de ingreso ¿pasaría automáticamente a ser considerado como un hogar en condición de pobreza reciente? (Amarante. 1998). La investigación “Las Necesidades Básicas Insatisfechas en Uruguay" realizada en base al Censo Nacional de Población y Viviendas de 1996, desarrollada por Calvo (2000) incorporó nuevas variables y dimensiones para la determinación de carencias críticas y eliminó otras propias del censo antecedente de 1985. Se eliminó una variable proxi de los ingresos, que es justamente la capacidad de subsistencia del hogar. Esta variable se construía básicamente considerando el nivel educativo del jefe de hogar en combinación con su edad y se introdujeron otras necesidades básicas, como: la de la calefacción (la existencia de algún medio de calefacción en la casa) considerada básica en un país en el que la crudeza del invierno impacta especialmente sobre la población mas pobre. En Uruguay, no tener ningún medio para calefaccionar ambientes es una carencia crítica que probablemente dé información para investigar otros fenómenos económicos y particularmente demográficos, como ciertas causas de muerte o incluso los niveles de mortalidad de ciertos sectores de la población. Es probable que la no existencia de medios para calefaccionar ambientes, más allá de las muertes directas, incida indirectamente en enfermedades de tipo respiratorio. En base al censo de 1996, verificó que el 20% de la población carecía de estufas o similares, un dato particularmente inquietante si lo colocamos en el contexto de los fríos polares que actualmente existen en nuestro país. La otra necesidad básica considerada novedosa con respecto al estudio antecedente es la tenencia de derechos vigentes en servicios de cobertura de salud. Aquellas personas que no tienen derechos vigentes de ningún tipo, ni siquiera parciales, en materia de cobertura de salud, son consideradas con una carencia crítica. En conjunto, las dimensiones consideradas en el nuevo estudio de NBI fueron: los materiales predominantes en la construcción de la vivienda, el número de habitaciones disponibles para dormir, las condiciones de evacuación de las excretas, las condiciones de abastecimiento de agua potable, el acceso al alumbrado eléctrico, la utilización de medios para calefaccionar ambientes y la existencia de derechos vigentes en servicios de cobertura de salud.
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Cuadro 3 - Las pobrezas y sus definiciones La preocupación por los problemas de la pobreza en el mundo no es nueva. Ya en la década del 40 las declaraciones internacionales de Derechos Humanos y Desarrollo Social reclamaban la necesidad no sólo de aliviarla, sino de buscar medidas que la abolieran. A más de 50 años, las discus iones se mantienen, y las controversias en el plano conceptual y metodológico continúan. No obstante, se han realizado avances y probablemente la Cumbre de Desarrollo Humano realizada en 1995 marque un hito al respecto, más allá de las dificultades que surjan en la implementación de la Plataforma acordada. En un plano general, y a partir de una somera revisión bibliográfica, los puntos de discusión conceptual y metodológica en la temática parten de algunos temas polémicos que aparecen de manera reiterada. En términos amplios, es posible afirmar que las discusiones generalmente parten de los diversos significados, usos o funciones que los diferentes autores atribuyen en sus teorizaciones a los conceptos de pobreza y/o pobrezas humanas; carencias; necesidades fisiológicas y humanas; capacidades; realizaciones; bienes y servicios; satisfactores; privaciones; potencialidades; logros; libertad; finitud o infinitud de las necesidades humanas y el modo de su historicidad, etc. Este es un primer aspecto que debe ser tenido en cuenta a la hora de analizar el tema: no existe un consenso, ni en las bases de las que parten, ni en las conclusiones a las que arriban. Pero más allá de las posiciones especificas que se asuman respecto al conjunto de cuestiones anteriormente nombradas, los enfoques más difundidos terminan alineándose al seno de dos posiciones ya se trate de estudios acerca de su evolución en un mismo país o de comparaciones internacionales: el enfoque relativo y el absoluto. Otros autores proponen enfoques que complementan la pobreza absoluta y la relativa. La pobreza absoluta como definición, parte de lo que los seres humanos requerimos como mínimo, para sobrevivir. Esta definición emplea el concepto arbitrario de «pobreza absoluta» para sugerir que existen ciertos estándares absolutos que pueden ser identificados; la medición absoluta más frecuente considera los ingresos. Los ingresos personales o familiares que estén por debajo de un límite señalado como esencial para mantener un adecuado nivel de vida, pueden tomarse para definir la pobreza. Otras formas de medición absoluta giran en torno a conceptos de necesidades básicas y evalúan si los hogares y/o individuos las están cubriendo o no. La definición de pobreza relativa, se basa en la posición de una pers ona o familia en relación a otras de la comunidad o a un estándar considerado necesario para vivir en sociedad. Así, se consideran las posiciones de diferentes individuos y grupos en relación a otros en un universo específico. Este tipo de mediciones tiene la ventaja de tomar en consideración la importancia de la carencia relativa; esto es, de las condiciones que no están a la altura de los niveles preponderantes de consumo en el país en cuestión. Bajo esta perspectiva, es evidente que las personas que pueden ser calificadas como pobres en algunos países o regiones, pueden disfrutar de mayores ingresos o comodidades que algunos grupos considerados no pobres en otros países menos desarrollados. Las dimensiones de la pobreza Social Watch (2003)
3.2 Pobreza en Uruguay En el escenario latinoamericano, Uruguay se distingue por presentar un elevado desarrollo social que responde a la confluencia de su nivel de desarrollo socioeconómico, las políticas de bienestar social y la continuidad democrática. En tal sentido, el modelo del “Estado Benefactor” impulsado en el país durante las primeras décadas del siglo XX y el sistema político estimularon una sociedad con relativamente altos niveles de integración social y baja desigualdad en términos comparativos con el resto de América Latina. Sin embargo, en los últimos años es posible identificar nuevos escenarios sociales, que evidencian una creciente fragmentación económica, social y cultural de la población (Veiga y Rivoir, 2001). La aguda crisis por la que atraviesa el país se ha venido reflejado en el aumento de la pobreza de las personas y los hogares uruguayos. En los últimos años un importante número de indicadores, han empeorado fuertemente alcanzando, en algunos casos, niveles récord para el país. La pobreza medida según la Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI. Los estudios de Calvo (2000) analizan las NBI y muestran que la situación del país es alarmante. Suman más de 1:200.000 la personas que tienen al menos una carencia crítica, lo que representa el 39% de la población total del país (1996). Esta población se descompone en aproximadamente 700.000 personas que presentan una carencia crítica, casi 300.000 que acumulan dos y algo más de
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200.000 personas que acumulan tres o más carencias críticas, lo que las pone en una situación extremadamente vulnerable con severas consecuencias en el largo plazo. Tabla 13 - Población con NBI de acuerdo al número de carencias acumuladas en Uruguay (1996) Población Al menos una NBI Una NBI Dos NBI Tres y más NBI
1:204.123 702.102 297.673 204.348
Porcentaje de la población total 38.7 22.6 9.6 6.6
FUENTE: Calvo (2000).
Desagregando los datos se observa que Uruguay, lejos de ser un espacio territorial homogéneo, es un país con profundas diferencias regionales. Las zonas del sur y sudoeste del país presentan una situación menos crítica que la zona nordeste y en particular toda la franja fronteriza con Brasil. A su vez los promedios departamentales contienen heterogeneidades importantes si se observa lo que ocurre a nivel de unidades geográficas menores (como las secciones censales), lo que lleva a que puedan tener una buena performance en conjunto pero esconder “bolsones de pobreza” con situaciones muy críticas a su interior. Mapa - Población con al menos una NBI por departamento (% de la población total)
En lo que tiene que ver con la distribución por edades es la población más joven la que presenta los mayores niveles de carencias críticas. En la población de 0 a 14 años de edad, prácticamente uno de cada dos (el 47%) presenta al menos una NBI. Cuando se analiza el grupo de edad de 0 a 4 años este porcentaje se eleva al 51%. Una situación que permanece sin cambios significativos desde 1990. Este conjunto de personas (jóvenes y niños) se desenvuelve en un entorno en el cual las carencias le impiden un normal desarrollo psicofísico. Lo que se traduce en bajos rendimientos escolares y un crecimiento mas lento, afectando a la persona en sus posibilidades de desarrollo a largo plazo.
Porcentaje de personas con al menos una NBI 30 a 41 41 a 44 44 a 54 54 a 64
La población pobre tiene una estructura joven y esto tiene efectos sobre la dinámica demográfica del país. El crecimient o demográfico se procesa con mayor ritmo e intensidad en los sectores pobres de la población. Existe un patrón reproductivo que es distintivo de los hogares pobres y que se asocia directamente con una nupcialidad y fecundidad tempranas, así como con una mayor mortalidad. La pobreza medida según la línea de pobreza. El Instituto Nacional de Estadísticas (INE) y la CEPAL utilizan la línea de pobreza como forma de medir el número de pobres. En el 2002 el INE estimó que un 18,4% (unas 594.787 personas) se enc ontraban en situación de pobreza mientras que para la CEPAL esa cifra alcanzó el 11,4% (CEPAL. 2002). La diferencia en las mediciones radica en la forma de evaluar el peso de la Canasta Básica de Alimentos que se toma como base de calculo.
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Cuadro 4 - Línea de pobreza medida por CEPAL Para calcular la línea de pobreza, CEPAL multiplica la Canasta Básica Alimentaria (CBA) por 2 asumiendo que las personas mas pobres gastan el 50% de sus ingresos en alimentación. Sin embargo el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) llego a la conclusión de que este no es cierto para el caso de Uruguay ya que los gastos en otros rubros (vivienda, vestimenta, educación, servicios, etc.) tenían una proporción mayor a 2 aun en los casos de las familias mas pobres. Es decir, para que estas alcancen un mínimo debajo del cual son consideradas pobres, deben gastar en bienes y servicios no alimenticios mas del 50% de su ingreso. Por esta razón, los hogares y personas por debajo de la línea de pobreza medidos de acuerdo al cálculo de CEPAL que es la que se compara con el resto de América Latina, da una cifra significativamente inferior a la calculada por el INE.
Pese a estas diferencias la tendencia de aumento de la pobreza durante los dos últimos años fue similar en ambas mediciones y los investigadores coinciden en que desde 1999 la pobreza va en aumento, explicando este proceso debido a la caída del ingreso por habitante y al empeoramiento en su distribución. En este contexto, los niños y jóvenes llevan la peor parte. Según el Instituto de Economía (IE) de la Universidad de la República, la mitad de los niños uruguayos de hasta cuatro años de edad se encuentran por debajo de la línea de pobreza. En 1991 el 41,6% de los niños entre cero y cuatro años estaban bajo la línea de pobreza, diez años más tarde esta cifra trepó hasta el 50,8%. En el otro extremo, la incidencia de la pobreza en la franja de los mayores de 65 años disminuyó en el mismo período del 11% al 8,1%. También señalan que el incremento de la pobreza infantil está estrechamente relacionado con el aumento de los desocupados y con el deterioro salarial de los sectores más pobres. Todo parecería indicar que el crecimiento del número de pobres estuvo fuertemente ligado al aumento del desempleo que se produjo en los últimos cuatro años, que registró para 2002 un 19% de desocupación. Desde el punto de vista demográfico la alta proporción de pobreza en las franjas más jóvenes de la población, conjuntamente con el alto nivel de emigración de los jóvenes de clase medida y alta, constituye un problema de largo plazo para el país. En los primeros ocho meses del año 2002 unos 28 mil uruguayos emigraron, sobre todo a EEUU y España.
3.3 Pobreza en Montevideo La pobreza medida según las Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Según Calvo (2000) el 30% de la población del Departamento de Montevideo presenta al menos una NBI. Considerando la acumulación de carencias aproximadamente 254.000 personas tienen una carencia, casi 91.000 acumulan dos carencias y poco mas de 54.000 se encuentran en una situación muy crítica, pues presentan tres o más NBI. Tabla 14 - Población con NBI de acuerdo al número de carencias acumuladas en Montevideo (1996) Población Al menos una NBI Una NBI Dos NBI Tres y más NBI
398.362 253.645 90.613 54.104
Porcentaje de la población total 30,1 19,2 6,8 4,1
FUENTE: Calvo (2000)
Este panorama general también puede desagregarse de acuerdo al tipo de carencia constatada, notándose diferencias importantes en los niveles de satisfacción correspondientes a las distintas dimensiones consideradas. Por un lado el 16% de la población no cuenta con medios de calefacción, mientras no llega a 1% la insatisfacción en la cobertura del alumbrado eléctrico. La situación de las personas refleja el éxito o fracaso en la implementación de políticas específicas dirigidas a eliminar las carencias en el acceso a estos bienes y servicios básicos. Considerando los valores de insatisfacción correspondientes al alumbrado eléctrico, así como las condiciones de las viviendas y la evacuación de las excretas, reflejan una política
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municipal eficaz para la provisión de estas NBI. El abastecimiento de agua y la cobertura de salud se encuentran en una posición intermedia, mientras que los valores más altos de insatisfacción se encuentran en los items de hacinamiento y utilización de medios para calefaccionar ambientes. Los indicadores reflejan una mejor situación de los montevideanos con respecto a los residentes en los restantes departamentos del país. Tabla 15 - Ranking de Departamentos según población con al menos una NBI (1996) Posición 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
Departamento % NBI Artigas 62.28 Rivera Salto Cerro Largo Tacuarembó Treinta y Tres San José Paysandú Rocha Río Negro
Personas
Posición
45.525 11
57.28
55.700 12
56.66
65.100 13
54.33
44.186 14
49.24
40.842 15
47.27
23.026 16
46.44
43.793 17
46.02
50.189 18
43.99
30.470 19
42.80
21.465
.
Departamento % NBI Durazno 42.53 Soriano Maldonado Canelones Florida Lavalleja Flores Colonia Montevideo Total
Personas 23.266
42.05
33.703
41.33
52.073
41.19
181.089
37.76
24.747
37.52
22.432
34.80
8.462
33.55
39.693
30.14
398.362
38.70
1:204.123
FUENTE: Calvo (2000).
La distribución de la población con carencias de acuerdo a la edad vuelve a reflejar una situación de inequidad en desmedro de los más jóvenes. Mientras que el 39% de los niños montevideanos presenta al menos una necesidad básica insatisfecha, esta cifra disminuye al 18% entre los adultos mayores de 64 años. El estudio profundiza considerando la subdivisión de Montevideo en 62 áreas asimiladas a barrios, visión que hace evidente la desigualdad de situaciones que el promedio departamental oculta. De esto surge una ciudad heterogénea en términos de la condición de satisfacción de las necesidades de su población de acuerdo al barrio. Los resultados de esta clasificación rankean la posición del barrio en función del porcentaje de su población con NBI mostrando una asimetría de situaciones muy notoria que nos permite avanzar en la consideración de los procesos de segregación espacial de la pobreza. Por ejemplo es necesario multiplicar diez veces el nivel relativo de la población NBI del barrio Carrasco, ubicado en el mejor lugar de la escala, para alcanzar el nivel del barrio Casavalle, ubicado en último término. Los cuatro barrios mejor ubicados en el ranking (Carrasco, Punta Gorda, Punta Carretas y Pocitos) no alcanzan a tener el 10% de su población con NBI, mientras que en los cuatro peor ubicados (Casavalle, Villa García con Manga rural, CasabóPajas Blancas y La Paloma-Tomkinson) superan en todos los casos el 55%. El mapeo de las distintas dimensiones de las carencias críticas brindan una idea cabal de la distribución en el territorio de las desigualdad. Podrían identificarse tres anillos. Uno que agrupa los barrios recostados a la costa este de la ciudad, conjuntamente con un brazo que se extiende hasta los barrios Prado y Paso de las Duranas, que presenta bajos niveles relativos de población NBI. Un segundo anillo próximo al anterior donde los porcentajes de población con NBI oscilan en valores medios bajos a medios altos (de 20% a 40%) y un tercer anillo muy extendido en el territorio compuesto por barrios y zonas rurales con niveles altos y muy altos de población con NBI. La pobreza medida según la Línea de pobreza. Según la medición por línea de la pobreza (IMM, 2001) un 26% de los hogares, 35% de las personas y 52% de los niños menores de 5
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años estaban bajo la línea de pobreza, lo que representa un crecimiento en referencia a años anteriores, similar al ocurrido a nivel nacional.
3.4 La pobreza vista como la privación de las capacidades Existen diversas definiciones de pobreza generalmente asociadas a la forma de medición, que implican cuantificaciones diferentes y por lo tanto distintas evaluaciones sobre las políticas y los recursos necesarios para combatirla. La percepción de la pobreza y su conceptualización están fuertemente influidas por el contexto socio - económico y por los objetivos generales del proyecto social en el que se insertan las políticas anti - pobreza. Según Altimir (1979) la pobreza es un síndrome situacional en el que se asocian el infraconsumo, la desnutrición, las precarias condiciones de vivienda, los bajos niveles educacionales, las malas condiciones sanitarias, una inserción inestable en el aparato productivo actitudes de desaliento y anomía, poca participación en los mecanismos de integración social, y quizás la adscripción a una escala particular de valores diferenciada en alguna medida del resto de la sociedad. Katzman (1988) a partir de una mirada que incorpora fuertemente el impacto de la segregación territorial de los pobres urbanos define la pobreza como "la situación más o menos permanente de los hogares cuya insuficiencia de ingresos redunda en carencias críticas en la satisfacción de las necesidades básicas", introduciendo dos de los principales problemas de los trabajos sobre determinación de la pobreza: la decisión entre indicadores vinculados al ingreso y aquellos vinculados a la satisfacción de necesidades básicas, y la dificultad en la medición de la duración de la situación de pobreza. Un abordaje distinto nos lo aporta Amartya Sen (2000), quien considera que “la pobreza debe concebirse como la privación de capacidades básicas y no meramente como la falta de ingresos, que es el criterio habitual con el que se identifica la pobreza”. Pero el economista hindú va mas allá de su propia definición incorporando un elemento central: la búsqueda de libertad como el fin último de las acciones públicas y privadas. Sen (2000) asocia tres elementos que resultan claves para nuestra investigación: desarrollo, libertad y combate a la pobreza al sostener que el combate a la pobreza debe ser visto como uno de los componentes de dicha libertad. “El desarrollo – nos dice Sen- exige la eliminación de las principales fuentes de privación de libertad: la pobreza y la tiranía, la escasez de oportunidades económicas y las privaciones sociales sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse los servicios públicos y la intolerancia o el exceso de intervención de los Estados represivos".
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Según esta perspectiva, las Políticas Sociales para el combate a la pobreza deben contribuir, en última instancia, a la búsqueda de la libertad y por lo tanto deben ser definidas incorporando una visión amplia. Para Sen (2000) los puntos a favor de un enfoque de la pobreza basado en las capacidades son los siguientes: 1) La pobreza puede identificarse de forma razonable con la privación de capacidades; el enfoque centra la atención en las privaciones que son intrínsecamente importantes (a diferencia de la renta baja, que sólo es instrumentalmente importante). 2) Hay otros factores que influyen en la privación de capacidades, y por lo tanto, en la pobreza real- además de la falta de renta (la renta no es el único instrumento que genera capacidades). 3) La relación instrumental entre la falta de renta y la falta de capacidades varía de unas comunidades a otras e incluso de ´REPARTIENDO LAS GANANCIAS
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unas familias a otras y de unos individuos a otros (la influencia de la renta en las capacidades es contingente y condicional). Cuadro 5 - Los clasificadores de residuos sólidos En la ciudad de Montevideo, históricamente han existido personas viviendo de la recuperación de residuos sólidos orgánicos e inorgánicos y durante muchos años esta actividad se realizó al interior del vertedero municipal. En la década de 1970, con la irrupción de la dictadura militar, se prohibe la entrada de clasificadores al vertedero municipal, obligando a quienes vivían de esta actividad a buscar los residuos sólidos en las calles de la ciudad. A partir de este momento, miles de personas comenzaron a recorrer las calles en busca de residuos para comercializar y reusar. A comienzo de 1980, aún durante la dictadura militar, la Intendencia Municipal de Montevideo realizó un cens o de clasificadores que trajo como resultado el decomiso masivo de carros y caballos. Pero la represión feroz no impidió la continuidad de dicha actividad. Luego del decomiso los clasificadores “inventaron” alternativas para reponer sus carros en forma rápida y económica utilizando ruedas de aro de tanques o ruedas de vagoneta y materiales de deshecho. En la segunda mitad de la década de 1980, con el primer gobierno democrático tras el fin de la dictadura militar, la Intendencia Municipal privatizó su servicio de recolección de residuos en las zonas residenciales prohibiendo el ingreso de clasificadores. En respuesta, los clasificadores organizaron una importante movilización junto al Movimiento Pro Vida Decorosa (MOVIDE) y la ONG San Vicente, que nucleó a clasificadores de diversos asentamientos irregulares de la ciudad, logrando que no se excluyesen zonas para la recolección. A comienzos de la década de 1990 se aprobó un Decreto Municipal que autoriza a particulares a explotar los residuos sólidos en forma experimental y transitoria. Ese mismo año, y también por iniciativa municipal, se realizó un nuevo censo de clasificadores que permitió entregar un carnet de identificación con su respectiva autorización para desarrollar la actividad. Los clasificadores fueron convocados para negociar y elaborar un reglamento de tránsito, manejo de los residuos y disposición del desperdicio, creándose una comisión integrada por ediles (legisladores municipales) de todos los partidos y dos integrantes de la Organización San Vicente. Paralelamente la Intendencia Municipal crea el Grupo de Trabajo con Clasificadores integrado por técnicos y funcionarios municipales con experiencia en el tema y se construyen dos centros de clasificación que nunca lograron funcionar correctamente. A partir de 1995 se producen cambios en la dirección del departamento municipal responsable del tema, aparece el cólera en los países vecinos (hay que recordar que Uruguay fue el único país en el cual no se detectaron casos de cólera) y comienzan ha hacerse evidentes opiniones discordantes al interior del gobierno municipal en torno al sector. Como resultado de esto se paralizan las negociaciones que se habían iniciado un tiempo atrás. El abril del año 2002 se crea la Unión de Clasificadores de Residuos Urbanos Sólidos (UCRUS), que en su declaración constitutiva establece que “Los clasificadores aspiramos a realizar nuestras actividades específicas: colecta, clasificación, reciclaje y venta de diversos materiales o recursos, libres de toda presión de autoridades policiales, municipales o de cualquier tipo, lo que no supone una actividad irrespetuosa hacia los intereses y derechos de los vecinos de Montevideo, del cual formamos parte”. Los clasificadores en cifras El registro voluntario realizado por la Intendencia Municipal en el año 1990 muestra que la cantidad de clasificadores mayores de dieciocho años sobrepasaba los 3.500 entre la capital y zonas cercanas de Canelones. El 89% de los clasificadores eran hombres y un 60% tenían entre 35 y 50 años. En relación a la composición familiar los datos indican que el 78% eran jefes de familia, y en el 65% de los casos se trataba de familias con entre tres y cuatro hijos a su cargo, mayoritariamente menores de 12 años. Los clasificadores registrados concentraban su residencia en la zona periférica de la ciudad, un 29% vivía en los centros comunales zonales 11, 13 y 15, siendo el CCZ 11 el que concentra el mayor número. El Censo Municipal realizado en 2002, indica que al menos 5.312 personas trabajan directam ente vinculadas al clasificado de residuos, a los que deben sumársele unas 3.597 personas más que participan en distintas tareas vinculadas a la clasificación. El 89% de los clasificadores son hombres con un promedio de edad que se ubica en los 40 años. La mitad de los actuales clasificadores se inició en la tarea durante los últimos 6 años, siendo el 2000 el año que registra más ingresos, sumando 551 personas. El 50% son niños y jóvenes que tienen entre 0 y 18 años. El nivel más alto de educación alcanzado es el primario. En promedio, cada clasificador trabaja 5.3 días a la semana, con jornadas de 6 horas diarias. El 28% sale 7 días a la semana, 64% trabaja en un solo turno, 32% en dos turnos y 4% en tres turnos.
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El CCZ 11 continúa concentrando la mayor cantidad de personas dedicadas a la actividad, siendo los barrios de la costa los más visitado. Más de 900 personas desarrollan su trabajo de recolección en esa zona de la ciudad, con un leve predominio de los horarios matutino y vespertino sobre el nocturno. El 82% habita en viviendas con techo de chapa de fibrocemento o zinc y el 70% tiene pisos de hormigón, alisado de portland, piedra o ladrillo. La mitad de los clasificadores no tienen ningún sistema de saneamiento, 43% se asiste en el Ministerio de Salud Pública y 41% en policlínicas municipales. El 83% no tiene otra ocupación, mientras que el 80% de los censados manifestó interés en recibir capacitación en construcción, carpintería, mecánica y metalúrgica. La modalidad de transporte utilizada para la recolección se divide casi equitativamente en tracción manual, animal y carro con bicicleta. Los residuos que obtienen de la recolección provienen mayormente de "clientes fijos" como ser empresas y edificios. Materiales orgánicos, chatarra y cartón constituyen la mayor parte de las 1.865 toneladas que son clasificadas cada semana. Cobre, bronce, aluminio y lana son los materiales mejor pagos a los clasificadores. El 54% de los clasificadores dedican su actividad a obtener productos alimenticios. El clasificado de residuos genera ingresos por U$S 3.9 millones anuales recibiendo en promedio cada clasificador unos U$S 1,80 dólares diarios. La nueva reglamentación municipal establece que el transporte y la clasificación de residuos deberá realizarse sólo por quienes tengan permisos, que el producto recolectado debe ser cubierto a fin de evitar la caída a la vía pública prohibiendo a los clasificadores circular por las avenidas principales y la rambla de Montevideo. Un Taller Participativo permitió identificar los elementos claves que forman parte del concepto de pobreza de los clasificadores de residuos sólidos, entre los que se encuentran la pérdida de derechos, las necesidades básicas y la degradación de las condiciones de vida y el acceso a los servicios urbanos. Por tratarse de personas que han pasado, en muchos casos toda su vida asociada a la clasificación de residuos, las Políticas Sociales son identificadas y utilizadas en forma permanente.
Entender a la pobreza como la privación de capacidades y al desarrollo como la búsqueda de la libertad nos permite reflexionar en torno al debate sobre las formas de medición de la pobreza, ya que las mas comunes (línea de pobreza y NBI) privilegian los aspectos económicos por sobre otros (como la participación, las privaciones sociales, etc.). Asimismo debemos reconocer que existe una sensibilidad colectiva que identifica inmediatamente las situaciones concretas de pobreza y despierta en cada persona que la vive o la presencia la pregunta de por qué una persona tiene que vivir en condiciones que no le permiten satisfacer necesidades mínimas y le impone padecer diversas formas de violencia. Esta sensibilidad puede identificarse como uno de los componentes propios de la particular forme de gestión de las Políticas Sociales para combate a la pobreza desarrollada en Montevideo que denominamos “pedagogía de las espontaneidad”. La pobreza se reproduce socialmente dentro de los círculos donde esta condición ya existe previamente, porque la adaptación a las condiciones que ella implica requiere estrategias de organización económica, social y cultural diferentes a las predominantes en el resto de la sociedad, que tienden a mantenerse en tanto confieren identidad y respuestas a necesidades vitales. Además, la sociedad responde frecuentemente en forma estigmatizante, generando efectos también reproductores de la situación de pobreza. Por esta razón las respuestas con que la sociedad aborde el problema deben tener el mayor respeto hacia las particularidades culturales de estos sectores y buscar su protagonismo en la concepción, ejecución y evaluación de las mismas. Una conceptualización amplia de la pobreza que incorpore, tal como propone Sen, la búsqueda de la libertad, la justicia social y la participación en estrecha relación con el desarrollo de las capacidades, nos permite comprender el papel que pueden jugar las Políticas Sociales como estrategia para el combate a la pobreza a escala municipal.
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Cuadro 6 - Los “nuevos pobres” en situación de calle La situación de calle es una de las situaciones mas duras que deben atravesar los pobres urbanos. Si bien es cierto que en Montevideo han existido a lo largo de las décadas distintos tipos humanos en situación de calle, la actual crisis económica ha llevado a la calle a muchas mujeres y hombres pertenecientes a sectores de la tradicionalmente denominada clase media que contaban hasta hace poco con beneficios sociales (educación, salud, vivienda) y trabajos relativamente estables (empleos públicos, comercios, empresas, etc.). Algunos estudios recientes muestran que la situación de calle impacta diferencialmente a hombres y mujeres, a jóvenes y adultos mayores. Si bien la mayor presencia de personas en situación de calle es masculina (casi 1 de cada 4), el incremento de mujeres, muchas de ellas con hijos pequeños a su cargo, es mayor que el de hombres. También su vulnerabilidad es mayor, tanto entre las mas jóvenes (en muchos casos en estado de gestación) como entre las adultas mayores de 54 años. Adicionalmente, esta franja de edades, tanto en hombres como mujeres, enfrenta situaciones de desarraigo familiar, una escasa jubilación e incipientes desequilibrios síquicos y sicológicos debido a la sensación de fracaso social, a la perdida del sostén aportado por el núcleo familiar y al hambre y frió que padecen. Por otra parte, un porcentaje considerable de los jóvenes de hasta 18 años que se encuentran en situación de calle, presentan una baja calificación para el mercado laboral, una fuerte presencia de adicciones sobre todo a drogas ligeras (presente también en los adultos mayores expresada en el consumo excesivo de alcohol, pegamentos y tranquilizantes), una rotura de los vínculos familiares y la perdida gradual de los hábitos mínimos de estudio y trabajo. Este sector pres enta una mayor propensión a desarrollar estrategias de supervivencia no legales vinculadas a la prostitución, pequeños hurtos o venta de droga. La situación de calle difiere mucho de otras situaciones de pobreza (como la que experimentan, por ejemplo los clasificadores de residuos sólidos. Podríamos decir que hoy en Montevideo existen al menos tres grandes tipos de personas en situación de calle: (i) los “nuevos pobres en situación de calle” ingresados recientemente a esta situación que aún consideran pos ible una “fuga hacia fuera”; (ii) un grupo que presenta un gradiente difuso entre quienes consideran posible una salida (fuga hacia afuera) y quienes consideran a la calle como una estrategia de vida (fuga hacia adentro); y (iii) los estructurales en situación de calle. Para el siguiente análisis se han tomado como fuentes de información los resultados de un Grupo Focal realizado con nuevos pobres nucleados en torno a una olla popular auto gestionada; un informe municipal conteniendo entrevistas a personas en situación de calle beneficiarias del Plan Invierno 2001 y una serie de Historias de Vida publicadas en Factor S (un mensuario editado por una ONG que es vendido por personas en situación de calle como una forma de mejorar sus estrategias de empleo). Los indicadores considerados han sido dos: el trabajo visto como un factor de “fuga hacia fuera” y el conocimiento y uso de las Políticas Sociales visto como un factor de “fuga hacia adentro”. Para los nuevos pobres la búsqueda permanente de trabajo es una constante. El trabajo es considerado por ellos como el medio privilegiado (aunque no el único) para lograr una salida que les permita superar la situación de calle. Si bien no existen estudios al respecto, quienes se encuentran en esta situación pueden pasar en la calles hasta mas de un año dedicando buena parte de su tiempo vital a la búsqueda de empleo. En el Grupo Focal realizado con “nuevos pobres” se les propuso construir una definición compartida de pobreza vista desde la situación de calle. Como resultado se identificaron tres componentes: el acceso al trabajo, la estigmatización de la pobreza y el reconocimiento de los derechos. Si bien su definición es amplia, privilegia la falta de trabajo como el principal componente de su situación de pobreza. Ser pobre para una persona e situación de calle supone “la falta de acceso al trabajo, la necesidad de tener que contar con carnet de pobre para la atención de salud en dependencias públicas (en un país donde la clase media cuenta con sistemas mutuales extendidos de cobertura de salud), hacer cola para comer, pasar buena parte del día buscando comida y un lugar donde bañarse y limpiarse, y la pérdida de derechos y de dignidad como personas”. Como contrapartida, no se detecta en este grupo un conocimiento importante de las Políticas Sociales para el combate a la pobreza desarrolladas por la IMM o el gobierno nacional. Sus redes y lazos de solidaridad, construidos recientemente, se centran en la obtención de alimento y techo para pasar la noche. La única dem anda adicional es apoyo estatal (en especial municipal) para mantener y ampliar la cobertura de la olla popular que actualmente autogestionan en un barrio del centro de la ciudad. Un indicador interesante que permite identificar la presencia masiva de “nuevos pobres en situación de calle”
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lo aporta Alberto Hein, coordinados de una ONG que gestionó los refugios durante el Plan Invierno 2002 quien, al evaluar lo sucedido durante dicho plan, identificó que “La novedad es que el reclamo no fue por un colchón para dormir, ni un plato de comida. El reclamo fue por agua caliente para bañarse. La cena tuvo que esperar porque la mayor parte de la gente se quería bañar” (Foro Social: Solidaridad en Obra. 2002). En el segundo grupo se encuentra un gradiente difuso y amplio compuesto por quienes consideran posible una “fuga hacia fuera” y quienes ya no lo hacen. Parecería ser que transcurrido un cierto tiempo (aún no identificado), la situación de calle se transforma para quienes la viven en una “estrategia de vida” permanente o al menos de una larga duración. Por este motivo sus estrategias comienzan a cambiar, centrándose cada vez mas en la identificación y acceso a espacios institucionales que les permitan sostener sus necesidades mínimas. Pese a que muchos continúan haciendo “changas” (trabajos zafrales de gran nivel de precariedad) no ven en el trabajo la posibilidad de salida a su actual situación. Paralelamente aumenta su identificación de Políticas Sociales para el combate a la pobreza como estrategias de mejorar su situación de calle. Las entrevistas publicadas por Factor S dan cuenta cabal de este fenómeno. Finalmente, los pobres estructurales (también denominados “cirujas, linyeras o vichicomes”) parecerían ser un grupo relativamente pequeño compuesto por pers onas que llevan muchos años en situación de calle y que no demuestran ningún interés por buscar salidas a su situación. No asisten a los programas municipales ni utilizan la infraestructura de Políticas Sociales existente.
3.5 Los rostros de la pobreza 3.5.1 El concepto de pobreza construido por los pobres urbanos No es una novedad para nadie que la pobreza degrada, humilla, estigmatiza. El trabajo de campo realizado en Montevideo nos permite identificar la crudeza que tiene la pobreza vista desde la perspectiva de los pobres urbanos. Como parte del trabajo de campo se realizaron Talleres Participativos y Grupos Focales con distintos grupos sociales en situación de pobreza (clasificadores de residuos sólidos y “nuevos pobres en situación de calle”) o vinculados directamente a acciones tendientes a combatirla (coordinadores y/o beneficiarios de merenderos municipales y mujeres de sectores populares), permitieron construir diversas aproximaciones al concepto de pobreza desde la particular mirada de algunos de los pobres urbanos. Los clasificadores de residuos sólidos. Resulta sumamente interesante que la primer referencia construida en el Taller haya sido la de los derechos, identificando la situación de discriminación que sufren como seres humanos y trabajadores. La referencia a los derechos es una característica presente en buena parte de la población uruguaya producto, entre otros factores, del carácter universalista de la escuela pública que ha recreado a lo largo de los años la idea de una sociedad homogénea e integrada construida, precisamente, sobre la igualdad de los derechos. Resulta interesante observar que pese al impacto de la pobreza, a las dificultades que enfrenta el sistema educativo público y a los problemas de los propios clasificadores para permanecer en el mismo, aún se mantiene una fuerte vinculación entre la mejora de las condiciones de vida y la dimensión de los derechos.
G
Junto a los derechos, se destacan las condiciones materiales de vida, especialmente el hambre. Para salir de la situación de pobreza en la que viven, los clasificadores depositan las esperanzas en sus hijos “yo quiero que mi hijo estudie y no tenga que sobrevivir de la basura”, aunque el hambre trae consigo retrasos en el aprendizaje escolar, repetición y finalmente abandono. El hambre los obliga a buscar alimentos en la basura, “siempre algo sale en la bolsa”, y a “pasar necesidades” siendo identificado como LA VIDA EN EL CANTEGRIL APARICIO SARAVIA
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uno de los principales enemigos que deben enfrentar para superar su situación de pobreza. Como parte de un concepto mas amplio de calidad de vida y satisfacción de necesidades básicas identifican carencias en las viviendas, problemas en el acceso a la salud, discriminación social y falta de empleo. La falta de servicios básicos en los asentamientos irregulares en los que viven también fue identificado como un componente de la situación de pobreza que padecen. Tabla 16 – Elementos para la construcción del concepto de pobreza elaborados por los clasificadores de residuos sólidos Dimensión (i) El reconocimiento de los derechos (desde la carencia)
(ii) La calidad de vida, necesidades básicas y condiciones de trabajo
(iii) El acceso a los servicios urbanos
Elementos identificados 1. No ser reconocidos como trabajadores ante la sociedad 2. Discriminación social 3. Ser marginados como seres humanos ante la sociedad 4. Discriminación de nuestros hijos en la escuela 5. No percibir beneficios sociales 1. Tener hambre, desesperación por no tener [comida] para tus hijos, 2. Pasar necesidades 3. Falta de vivienda adecuada 4. No poder llegar a la salud (se llega pero es de mala calidad y no hay medicamentos) 5. Falta de estabilidad laboral 6. Falta de educación para nuestros hijos porque tienen que salir a trabajar y por los costos 7. Falta de industrias donde vender la materia prima para reciclar 8. Falta de fuentes de trabajo para los que tienen algún oficio, tienen que dedicarse a clasificar 9. Represión policial 1. Servicios municipales que no llegan a las zonas marginadas 2. Policlínicas y medicamentos
FUENTE: Elaboración propia en base a los resultados del Taller con Clasificadores realizado en la ciudad de Montevideo (Uruguay) el 15 de febrero de 2003.
Seguramente sin saberlo, los clasificadores de residuos sólidos parecerían estar refiriéndose a la concepción de pobreza expresada por Sen al incorporar la privación de sus capacidades como componentes de la situación de pobreza que padecen, al sentirse privados de la posibilidad de vivir sin ser discriminados, sin hambre ni frío, bajo un techo digno, con acceso a la educación y a la salud, sin hambre y en una barrio con mejores servicios. Los “nuevos pobres en situación de calle”. Para los “nuevos pobres” la situación es muy diferente. Para ellos la principal dimensión de la pobreza es la falta de trabajo. Consideran que a partir de la pérdida de trabajo se genera una cadena que rápidamente lleva a la desintegración familiar, la depresión personal y la situación de calle. El empleo es considerado el camino, casi exclusivo, de “fuga hacia fuera”. La identificación del trabajo como salida y la constatación de su situación de calle, los leva rápidamente a identificar con claridad, la circularidad del proceso en el que se encuentran, ya que la falta de una infraestructura mínima dificulta su posibilidad de comer adecuadamente, asearse y salir a buscar trabajo. Si bien no mencionan la falta de alimentación como elemento de la pobreza, la búsqueda de “lugares para comer” es la actividad que a diario les insume mas tiempo “el día se te va yendo a bañarte en una punta de la ciudad, el comedor en la otra, el merendero en otro lado, cuando querés acordar se te va el día buscando los lugares donde comer”. La estigmatización de su situación de calle es otro elemento permanente en su discurso. Se sienten estigmatizados por tener que pedir un plato de comida, por tener que hacer una larga fila en la vía pública, expuestos a los ojos de todos, para poder entrar a un refugio, por no poder estar limpios y aseados. Resulta altamente significativa la mención a “contar con carné de asistencia” un mecanismo que permite a las personas de bajos recursos acceder en forma gratuita a los servicios de Salud Pública. El Carnet de Salud Pública tradicionalmente fue asociado a la situación de pobreza en un país en el que el sistema mutual de salud cubre las
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necesidades de quienes se encuentran con empleo formal. Tener que utilizar el comúnmente denominado “carnet de pobre” es otra forma de reconocer su situación de pobreza. La vergüenza es, junto a la falta de trabajo, el elemento más característico de su definición de pobreza. Resulta curioso ver como se auto diferencian de los pobres estructurales en situación de calle a los que denominan “los otros”. Se refieren a la “falta de educación” y la “ignorancia de la gente de la calle” como un problema de “los otros”, conscientes de la diferencia que los separa y que se resisten a olvidar. Una característica común entre los nuevos pobres (ellos) y los pobres estructurales en situación de calle (los otros) es la “pérdida de dignidad”, identificada en que “siempre esperan que les den” y “algunos se acostumbran, no pelean más por lo suyo, por lo que les corresponde”. Estas referencias nos permiten identificar que su bien la dimensión de los derechos no presenta el mismo peso que en los clasificadores de residuos o las mujeres de sectores populares, la misma aflora vinculada a la dignidad y a la pelea por “lo que nos corresponde”. Tabla 17 – Elementos para la construcción del concepto de pobreza elaborados por "nuevos pobres" en situación de calle Dimensión (i) El acceso al trabajo (ii) La estigmatización de la pobreza
(iii) El reconocimiento de los derechos
Elementos identificados 1. El desempleo 2. Falta de políticas de empleo 1. Tenés carné de pobre (Carné de Asistencia para atenderse en Salud Pública) 2. Hay que hacer cola para comer, a veces pelear por un plato de comida 3. Te pasas todo el día buscando lugares donde comer 4. Cuesta mucho estar limpio, bañarse 5. Ignorancia 1. Perdés tus derechos 2. La pérdida de dignidad lleva a no pelear por lo que te corresponde
Elaboración propia en base a los resultados del Grupo Focal con "nuevos pobres" en situación de calle realizado en la ciudad de Montevideo (Uruguay) el 18 de febrero de 2003.
Las mujeres de sectores populares. Por su parte la pobreza vista desde la perspectiva de género incorpora conceptos no presentes en las anteriores situaciones como la reproducción de la pobreza, la violencia, la discriminación, el desamparo y la baja autoestima. En este Taller, a diferencia de los otros, el desempleo y el trabajo no fueron los puntos fundamentales identificados por las mujeres, a no ser para comentar la situación de inamovilidad laboral de gran parte de las mujeres afro uruguayas, que trabajan en un alto porcentaje en el servicio doméstico. Su punto de vista es similar al expresado por Sen para quien la pobreza puede identificarse con la privación de capacidades, y no sólo con la renta. Los puntos más importantes que hacen a las mujeres pobres, tiene que ver con la privación de capacidades y la negación de los derechos: “no tener acceso a la educación”, “no tener acceso a la información” y “no tener acceso al sistema de salud” afloran junto a los elementos que hacen a su subjetividad: “el desamparo”, “la baja autoestima”, “la violencia”, “ser menos dignas ”, “el envejecimiento más rápido”, “el aislamiento” y “el aumento de la carga familiar”. Identificándose un actor clave en el proceso de reproducción de la pobreza.
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Tabla 18 – Elementos para la construcción del concepto de pobreza elaborados por las mujeres de sectores populares Dimensión (i) El reconocimiento de los derechos
(ii) La inter subjetividad
Elementos acordados en el trabajo en grupo 1. Necesidades Básicas Insatisfechas 2. No tener acceso a la educación 3. No tener acceso a la información 4. No acceso al sistema de salud 5. Políticas asistencialistas limitan la autogestión 6. Desigualdades sociales 7. Discriminación económica 1. Desamparo 2. Aumenta la carga familiar de la mujer 3. Menos dignas 4. Baja autoestima 5. Violencia 6. Marginación 7. Envejecimiento más rápido, mayor deterioro 8. Aislamiento, no saber trabajar en conjunto 9. 80% de mujeres afro uruguayas como empleadas domésticas, inamobilidad social del sector 10. Reproducción de la pobreza 11. Resentimiento 12. Falta de solidaridad 13. Prostitución y otros problemas
FUENTE: Elaboración propia en base a los resultados del Taller con mujeres de sectores populares realizado en la ciudad de Montevideo (Uruguay) el 28 de febrero de 2003. Los coordinadores y beneficiarios de merenderos municipales. Uno de los Estudios de Caso
presentados en el Capítulo 6 permite identificar con mayor precisión como funcionan los merenderos municipales así como las preocupaciones de quienes los coordinan y gestionan. Para los coordinadores y beneficiarios, la pobreza supone una clara pérdida de los derechos y, paralelamente, de la calidad de vida incorporando los elementos subjetivos que esto conlleva como consecuencia de la perdida del trabajo. Este es el camino identificado como camino de la pobreza: el desempleo supone la pérdida de la capacidad de poder comprar alimentos, obligando a las personas a acudir a los comedores o merenderos. Por este motivo “la falta de trabajo”, “el desempleo”, “la atención de salud inadecuada”, “la pérdida de dignidad”, “la falta de alimentos (desde la gestación)”, “la falta de vivienda apropiada”, “las madres solas con hijos a su cargo”, “la falta de estudio y la ignorancia”, “la tristeza y la humillación” son los elementos que componen su concepto de pobreza. Los participantes pusieron mucho énfasis en todo lo que implica el acceso a la alimentación (tanto desde el punto de vista objetivo como subjetivo). Son conscientes que esta situación impacta en forma diferenciada a los distintos grupos de beneficiarios, como por ej. los “nuevos pobres” que lo viven como una pérdida de dignidad y humillación, mientras que para los pobres estructurales supone una situación de acostumbramiento, comodidad y pérdida de la capacidad de luchar para mejorar.
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Tabla 19 – Elementos para la construcción del concepto de pobreza elaborados por la Red de Merenderos del CCZ 11 Dimensión (i) El reconocimiento de los derechos (desde la pérdida)
(ii) La calidad de vida, impacto en la inter subjetividad
Elementos acordados en el trabajo en grupos 1. falta de vivienda 2. falta de estudio 3. desempleo 4. mala atención de la salud 1. pérdida de dignidad 2. ignorancia 3. tristeza 4. humillación 5. falta de alimentos desde el inicio de la vida, desde la gestación 6. colas de gente en los merenderos
FUENTE: Elaboración propia en base a los resultados del Taller con coordinadores y beneficiarios de la Red 11 de Merenderos, en la ciudad de Montevideo (Uruguay) el 5 de marzo de 2003.
3.5.2 El concepto de pobreza utilizado por los técnicos municipales y de las ONGs Una de las hipótesis que guió la investigación vinculó la existencia de una política social de combate a la pobreza exitosa a una particular forma de gestión basada en lo que denominamos “pedagogía de la espontaneidad”. Por este motivo, en un primer momento se buscó identificar los principales componentes que forman parte del concepto de pobreza manejado por los técnicos municipales, bajo el supuesto que la forma de concebir la pobreza podría influir en la forma de gestión de las Políticas Sociales municipales en general y en especial aquellas para el combate a la pobreza. En una gestión municipal en la que el combate a la pobreza no ha sido, hasta la fecha, definido como parte de sus políticas. El análisis de las Entrevistas permitió apreciar la evolución que sufrió el debate municipal. En 1990 existía al interior del municipio un fuerte debate respecto a “lo social”, cuyo eje giraba entorno a si se debía trabajar “directamente con los sectores más carenciados o trabajar con sectores –dentro de los índices de pobreza- que tuvieran capacidad de organizarse y actuar como multiplicadores”. En esos años Uruguay registraba una lenta disminución de los índices de pobreza. Paralelamente, la tradición de izquierda privilegiaba el trabajo con sectores organizados de la población. Por este motivo en el primer período de gobierno (1990 – 1995) tanto la realidad socio económica como la tradición política de izquierda favoreció el desarrollo de acciones y políticas municipales dirigidas a los “pobres organizados”. Si bien el papel de la ciudadanía en la gestión de las políticas municipales no estaba en debate, la construcción de ciudadanía no fue el eje que articuló la primer gestión municipal de izquierda. En términos generales los técnicos municipales y los cargos políticos consideraban que los montevideanos tenían conciencia de sus derechos y por lo tato se encontraban en capacidad para avanzar más rápidamente en la construcción de nuevos derechos. De esta manera, los ejes de trabajo de la primer administración se centraron en un gobierno con participación y justicia social y con capacidad de redistribución de sus recursos en forma equitativa lo que puede aprecirarse en la inversión de obras en las zonas mas pobres de la ciudad. Tal y como lo expresó Tabaré Vázquez, Intendente Municipal de Montevideo durante este período “Sentimos que a pesar de las profecías a favor del individualismo y la soledad, los montevideanos, todos los montevideanos, hemos dejado de ser meros habitantes del territorio departamental y estamos empezando a ser verdaderos ciudadanos de este lugar. Estamos empezando a ser más consientes de nuestros derechos y de nuestras responsabilidades. Estamos recobrando el derecho que algunos, los mismos de siempre, quieren hacernos olvidar, a exigir, a controlar, a hacer y, sobre todo, a soñar”. En el segundo y tercer período de gobierno de la izquierda (1995 – 2000 y 2000 – 2005) se acentúa la crisis económica, se incrementa la pobreza y las demandas crecientes de la población presionan al gobierno municipal en la búsqueda de soluciones. Para algunos de los jerarcas municipales consultados comienza un período de “pérdida de ciudadanía”, que obliga al municipio a dar nuevas respuestas y reformular algunos de sus ejes de gestión. En este momento el municipio comienza a trabajar con un nuevo enfoque que no sólo centra acciones
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en el combate a la pobreza estructural (combinando la inversión en obras con las Políticas Sociales), sino que trata de incidir en políticas de integración e inclusión social. Recién en la tercera administración se generaliza la idea de “construir ciudad – construyendo ciudadanías” como puede verse con claridad en el discurso pronunciado por el Arq. Mariano Arana al asumir su segundo período de gobierno y en la Entrevista al actual Director de la División Salud y Programas Sociales. La identificación del concepto operativo de pobreza manejado por los técnicos y cargos políticos municipales. En un segundo momento se buscó saber si la Intendencia Municipal de Montevideo desarrolló su gestión a partir de un concepto institucional de pobreza, o al menos si los técnicos y cargos políticos encargados del diseño de las Políticas Sociales manejaron conceptos comunes. Todos los consultados mencionan la existencia de un concepto institucional de pobreza. Sin embargo ser preguntados si ¿Podrían formular el concepto de pobreza a partir del cual Ud. desarrolla sus acciones, proyectos, programas y/o políticas en la IMM? la mayor parte de los consultados dice incorporar indicadores de Línea de Pobreza, NBI y la Encuesta Continua de Hogares mientras que otros técnicos incorporan una combinación de indicadores (CEPAL, INE, Katzman). Sin embargo en ninguno de los casos se hizo explícito el concepto institucional de pobreza. Sólo una Encuesta hizo referencia a que, desde el punto de vista político, interesa tener un concepto de pobreza no solo en relación a la capacidad que tiene una familia de obtener bienes y servicios para satisfacer necesidades básicas, sino a un concepto complejo que tiene que ver con el acceso a la cultura, con la defensa a los derechos, con la capacidad de negociar y gestionar su inserción social. Sin embargo es interesante notar que en todos los consultados esta mirada amplia sirve para definir las Políticas Sociales municipales y no pobreza. El carácter ético de las acciones municipales puede verse con claridad en la respuesta de Fernández Galeano quien sostiene que “Para nosotros hay una respuesta ética, política en tratar de combatir la pobreza estructural por lo que tiene de consolidación de un fenómeno, pero de hecho un pobre reciente en el contexto de exclusión que plantea el escenario económico - social del país pasa rápidamente a establecerse como un pobre estructural en períodos de tiempo muy cortos ”. El lugar desde el que se analiza el concepto parece ser determinante ya que quienes han estado o están en contacto directo con la población, debido a su profesión o rol institucional, consideran que si bien existe una definición institucional de pobreza (nunca exlicitada), la misma se operativiza de distintas maneras, dependiendo del actor que la aplique, del lugar que éste ocupa (trabajo de campo directo, dirección), de la zona donde trabaja (periferia, rural, urbana), de la población con la que trabaja, etc. Todos concluyen que debido a la falta de unidad conceptual se corre el riesgo de perderse la orientación para la gestión. Surge aquí un aspecto importante que debe ser considerado en el análisis. Mientras que en términos generales el concepto de pobreza se reduce a las formas de medirla fuertemente asociadas al ingreso, la visión de Políticas Sociales se abre a un espectro amplio muy próximo a la forma de concebir el desarrollo expresada por Sen que incorpora la participación, la transparencia, los derechos, etc. Identificación de la visión desde las ONGs. Por su parte, las ONGs se refieren a una visión compleja de pobreza, que va desde la incorporación del término en plural, hablando de “pobrezas”, a la inclusión de otras dimensiones que no tienen que ver solo con lo material sino con el no acceso a la educación, a distintas culturas, pobreza moral, anímica, espiritual que hace al sentir, al percibir, a la vitalidad, resaltando la importancia de trabajar con “todas las pobrezas” de manera integral. Por último, tanto desde el ámbito gubernamental como no gubernamental, se expresa la necesidad de que exista un espacio institucional que conceptualice y defina prioridades para la gestión municipal en relación al combate a la pobreza, incluso para algunos con posibles
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cambios en el organigrama municipal que jerarqicen las Políticas Sociales para el combate a la pobreza. Algunos lo expresan como “necesidad de una cabeza pensante”, otros como “no existe un sector institucional específico que favorezca la conceptualización y la definición de prioridades” y otros expresando que “haría falta una dirección de Políticas Sociales que diera lineamientos”.
3.6 Conclusiones Es posible desarrollar acciones proyectos, programas y/o políticas municipales innovadoras y efectivas para el combate a la pobreza sin contar con un concepto institucional común de pobreza. Como se terminará de analizar en los Capítulos 5 y 6, la gestión municipal demuestra que se pueden desarrollar acciones innovadoras de combate a la pobreza sin contar con un concepto institucional común de pobreza. La gestión desde la “pedagogía de la espontaneidad”. El estudio avanza en demostrar que es la particular forma de gestión desarrollada en la ciudad de Montevideo (“pedagogía de la espontaneidad”) y no la presencia de un concepto institucional común lo que parece determinar la presencia de Políticas Sociales municipales innovadoras de combate a la pobreza. La particular forma de gestión municipal desarrollada en Montevideo combina un fuerte contenido ético con una capacidad de respuesta a las demandas y problemas emergentes de la población tal y como lo demuestran algunas acciones, proyectos, programas y/o políticas que se analizan en detalle en el Capítulo 6. Derechos, ciudadanía y empleo como parte de la mirada de los pobres urbanos. Es significativo constatar que, en términos generales (salvo los “nuevos pobres en situación de calle”), los pobres urbanos presentan un concepto mas amplio de pobreza que el que tienen los técnicos municipales, construido en relación a la presencia o ausencia de derechos, al ejercicio de la ciudadanía y a la privación de capacidades concibiendo a la pobreza como un concepto “multi dimensional”. Este elemento resultará clave al analizar el conocimiento y la conceptualización que realizan de las Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza. Es imprescindible incorporar la perspectiva de género en la construcción del concepto de pobreza. Como lo demuestra el Taller realizado con mujeres de sectores populares, resulta imprescindible incorporar la perspectiva de género al momento de analizar la pobreza ya que tanto el impacto como las estrategias de superación difieren de la de los demás actores urbanos.
3.7 Bibliografía consultada Altimir, O. 1979. La dimensión de la pobreza en América latina. Cuadernos de la CEPAL, nº 27, Naciones Unidas, Santiago de Chile. Amarante, V. 1998. Pobreza en Uruguay. 1990-1997. Centro Latinoamericano de Economía Humana (CLAEH), Montevideo. Banco Mundial. 2001. Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000-2001. Lucha contra la pobreza. BIRF-BM. Washington, Estados Unidos. Calvo, J. 2000. Las Necesidades Básicas Insatisfechas en Uruguay. Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República, Montevideo. CEPAL. 2002. Panorama social de América Latina. Documento informativo, Santiago de Chile. CIID (Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo). 1997. La pobreza en América Latina. Disponible en: www.idrc.ca/lacro INE (Instituto Nacional de Estadística). 2002. Evolución de la pobreza por el método del ingreso, Montevideo. INE (Instituto Nacional de Estadística). Disponible en: www.ine.gub.uy, Montevideo. IMM (Intendencia Municipal de Montevideo). 2001. Montevideo en cifras 2000. Intendencia Municipal de Montevideo , Unidad de Estadística, Uruguay.
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Katzman, R. 1988. La heterogeneidad de la pobreza. El caso de Montevideo. Revista de la CEPAL, número 37. Santiago de Chile. Santandreu, A. 2003. Revisión Bibliográfica y Análisis de Entrevistas semi estructuradas, Encuestas tipo Delfi, Talleres Participativos y Grupos Focales, Documento de Trabajo, IULA, PGU-ALC, Montevideo (Inédito). Sen, A. 1996. La posibilidad de elegir. ¿La cultura sería solo un accesorio del desarrollo?. El Correo de la UNESCO, setiembre, Francia. Sen, A. 2000. Desarrollo y libertad. Editorial Planeta, Barcelona. Sen, A.. 1992, Inequality reexamined, Cambridge University Press. SERPAJ (Servicio de Paz y Justicia), Uruguay. 1996. Los números de la pobreza, Montevideo. Social Watch. 2003 (1997) Las dimensiones de la pobreza. En : El informe ciudadano sobre la calidad de vida en el mundo. Instituto del Tercer Mundo, Montevideo.
Vigorito, A. 2003. Algunos comentarios sobre las comparaciones de pobreza entre países. En : Los pobres y el Mercado. Social Watch 2003, 34 – 37, Instituto del Tercer Mundo, Montevideo.
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CAPÍTULO
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Lo que hace la perspectiva de las capacidades en el análisis de la pobreza es contribuir a comprender mejor la naturaleza y las causas de la pobreza y la privación, trasladando la atención principal de los medios (y de un determinado medio que suele ser objeto de una atención exclusiva, a saber, la renta) a los fines que los individuos tienen razones para perseguir y, por lo tanto, a las libertades necesarias para poder satisfacer estos fines Amartya Sen Desarrollo y libertad (2000)
CAPITULO 4 La descentralización como estrategia de implementación de las Políticas Sociales El presente capítulo describe brevemente el proceso de descentralización municipal que se viene desarrollando en la ciudad de Montevideo desde 1990. En un primer momento presenta la concepción política que movió al gobierno local a iniciar el proceso de desconcentración de servicios y descentralización política. Posteriormente presenta los órganos de la descentralización y su forma de funcionamiento. Finalmente discute el papel de la descentralización en relación al diseño y gestión de las Políticas Sociales municipales en general y en particular aquellas vinculadas al combate a la pobreza, avanzando en la idea que tanto el alojar las acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales en el estructura descentralizada (Departamento de Descentralización) como el impulsar una gestión descentralizada de las mismas es un aspecto clave para el éxito de las Políticas Sociales.
4.1 La desconcentración de servicios y la descentralización política En 1990 la Intendencia Municipal de Montevideo inició un proceso de desconcentración de servicios y descentralización política que resultó en una de las experiencias más interesantes registradas en el sistema institucional uruguayo. Este proceso supuso avances y retrocesos, logros y dificultades. Se habilitaron espacios institucionales de participación y decisión de la sociedad civil buscando que esta pudiese incidir en la gestión de los asuntos colectivos y los temas públicos, otorgándole especial relevancia a la dimensión de lo local (Juntas, Comisiones y Consejos). El debate político que permitió poner en funcionamiento la desconcentración de servicios y la descentralización política fue muy intenso, obligando Frente Amplio a realizar importantes negociaciones con las demás fuerzas políticas con representación parlamentaria. Como sostiene Alvaro Portillo (1996) quien fuera Director de la División Programas Sociales en este período “El 14 de febrero de 1990 se inició el gobierno municipal frenteamplista. Ese mismo día se efectúa la resolución que consagra la descentralización en Montevideo. A los pocos días la oposición política impugna esta resolución creando la primer gran crisis política del reciente gobierno municipal”. Debido a esto, la Intendencia Municipal resolvió sustituir dicha resolución por una mas general que permitió iniciar el proceso político y administrativo de la desconcentración y la descentralización, aunque no con el alcance inicialmente formulado. Finalmente el 15 de octubre de 1990, el Gobierno Municipal de Montevideo comienza a desconcentrar funciones distribuyendo, por primera vez en su historia, personal municipal y recursos en las zonas. El territorio municipal se regionalizó funcional y administrativamente en 18 Centros Comunales Zonales (CCZ) que comprenden los 64 barrios del área urbana, periurbana y rural. A cada CCZ fue asignado un Coordinador (actualmente denominado
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Secretario) creándose la Comisión Especial de Descentralización como espacio de conducción y coordinación del proceso. En febrero de 1992 se crea el Departamento de Actividades Descentralizadas con dos Divisiones: Servicios Desconcentrados y Programas Sociales. Para Portillo (1996) “La proximidad con los vecinos y la coordinación con las autoridades locales permitieron concebir soluciones prácticas y adecuadas a las diversas situaciones y un seguimiento a la gestión como nunca antes había ocurrido”. Si bien el centro de la gestión se puso en la eficacia en el cumplimiento de los servicios, la diferencia se marcó en una atención prioritaria a los sectores mas postergados. Dos años después, los 18 CCZ fueron elevados al rango de Servicios Municipales, se incrementaron sus recursos y se desconcentraron actividades de carácter administrativo y de servicio (actualmente los 18 CCZ forman parte de tres Divisiones: Zona Centro, Este y Oeste. La actual distribución funcional y administrativa puede apreciarse en el organigrama municipal que se presenta en el Capítulo 2). La participación vecinal permitió identificar a los servicios urbanos tradicionales (saneamiento, alumbrado, limpieza, transporte y espacios públicos) como los de mayor interés vecinal. La desconcentración debió superar en su primer momento dos escollos: “El desconocimiento del punto de equilibrio en cuanto a economía de escala a efectos de que la desconcentración fuese un factor de mayor eficacia y no una arbitraria multiplicación de recursos y las enormes resistencias gremiales, burocráticas y políticas para el desmantelamiento de los servicios y su rearmado desconcentrado “ (Portillo. 1996). Cuadro 7 - La solidaridad recuperada Creemos que la democracia pasa hoy por rescatar y desarrollar ese valor que es el ciudadano, y creemos también que el proceso de descentralización y participación es una estrategia válida para ello. No es la única ni es excluyente de otras, pero en nuestra opinión, es imprescindible. Por eso lo instrumentamos apenas asumimos nuestras responsabilidades en el Gobierno Departamental de Montevideo. Al hacerlo, cometimos errores que no dudamos en admitir y corregir lo antes posible, pero también hemos acertado y tenemos pruritos en reconocerlo pues, entre otras cosas, son aciertos de la sociedad en su conjunto. Dentro de esos aciertos, quiero destacar uno que está referido a la democracia como valor de la vida en sociedad. Sentimos que a pesar de las profecías a favor del individualismo y la soledad, los montevideanos, todos los montevideanos, hemos dejado de ser meros habitantes del territorio departamental y estamos empezando a ser verdaderos ciudadanos de este lugar. Estamos empezando a ser más concientes de nuestros derechos y de nuestras responsabilidades. Estamos recobrando el derecho que algunos, los mismos de siempre, quieren hacernos olvidar, a exigir, a controlar, a hacer y, sobre todo, a soñar. Dr. Tabaré Vázquez Intendente Municipal de Montevideo 1990-1995
Los CCZ como el espacio territorial de la desconcentración y descentralización. Inicialmente los CCZ se estructuraron a partir de tres áreas de funcionamiento: (i) la administrativa, sede de recepción y resolución de los trámites iniciados desconcentradamente y ámbito administrativo del CCZ; (ii) la técnica compuesta de una cuadrilla polifuncional, una de administración de áreas verdes y una de mantenimiento de alumbrado; y (iii) la social formada por asistentes sociales, una maestra, becarios de la Escuela de Servicio Social y un profesor de educación física y recreación. (Portillo. 1996). Esta innovación significó contar con un servicio municipal anclado en un territorio específico y en particular con equipos sociales Locales, ejecutores de las Políticas Sociales. Sin embargo el cambio hacia la desconcentración de servicios y la descentralización política genero, y aún genera, rechazo entre los funcionarios que ven expuesta frente a la comunidad su actuación y entre los jerarcas de carrera que vieron disminuido su peso relativo propio de una gestión de servicios centralizada. Pero este cambio no solo impactó funcionalmente en el gobierno local, los propios vecinos debieron enfrentar un duro aprendizaje que los ha llevado, aunque con variantes, a transformarse de demandantes a co gestores de la ciudad.
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Los Concejos Vecinales y Juntas Locales como espacios de representación política y social a escala local. Luego de un intenso proceso de disputa política y social, se logró un acuerdo entre los cuatro partidos políticos representados en la Junta Departamental (Legislativo Departamental) que permitió aprobar los instrumentos de la descentralización política y la participación social. Finalmente, en diciembre de 1993 se instalaron las Juntas Locales y los Concejos Vecinales en las 18 zonas de la ciudad. Las Juntas Locales son órganos locales de carácter político que ejercen la Dirección del CCZ y abordan la programación, dirección y control de las obras y planes zonales. Tienen la responsabilidad de dirigir la gestión en la zona en subordinación al intendente por intermedio del Departamento de Descentralización. Se integran con 5 miembros honorarios representantes locales de los partidos políticos designados por el Intendente a propuesta de éstos, manteniendo la representación proporcional obtenida por los partidos en las elecciones municipales. Los Concejos Vecinales son órganos consultivos de participación social reconocidos por la Ley Municipal con potestades de asesoramiento, iniciativa, propuesta, contralor y, en algunos casos cogestión. Son órganos autónomos que no dependen del gobierno municipal. Los Concejos Vecinales se regulan a si mismos y son electos por los vecinos de cada zona por voto universal y secreto. Se integran por entre 25 y 40 vecinos sin importar su identidad partidaria como lo dispone el Decreto Ley Municipal de creación. Con el paso del tiempo el número de vecinos que han acudido a la elección de los Concejos ha ido en aumento, tal y como puede verse en la Tabla 20. Tabla 20 – Número de votantes para elección de Concejos Vecinales en la ciudad de Montevideo (1993 , 1995 y 1998) Año 1993 1995 1998
Nº de votantes 68.558 82.496 106.909
FUENTE: Montevideo en Cifras 2000 (2002) Tabla 21 – Distribución por género de Concejos Vecinales en la ciudad de Montevideo (1998) Hombres Mujeres Total
360 263 623
FUENTE: Montevideo en Cifras 2000 (2002)
De esta manera el nuevo marco institucional articula la democracia representativa tradicional con base a la mediación de los partidos políticos a través de la Junta Departamental (formada por 30 Ediles elegidos en las elecciones nacionales por representación proporcional integral) y la Junta Local; y una modalidad novedosa para la ciudad y el país, que permite la representación social a través de los Concejos Vecinales institucionalizando una modalidad de participación directa sin mediación partidaria, como sostiene Portillo (1996) “Concejos, con c y no con s en expresa alusión a la tradición concejeril proveniente del derecho foral hispano donde el Concejo gobierna y no aconseja”. Al asumir el segundo mandato (2000-2005), el Arq. Mariano Arana renovó el compromiso municipal con el proceso descentralizador. En su discurso de asunción expresó “En primer lugar, la bandera de la descentralización: afirmada como una política de Estado con un alcance que a nuestro criterio, comprende al territorio nacional en su conjunto. En momentos de dificultades y desafíos para la región y para el país, la necesidad de la descentralización se hace sentir aún con más fuerza. Descentralización entendida como el necesario protagonismo de los ámbitos locales de gobierno y de gestión, próximos a las comunidades y a los ciudadanos. Descentralización entendida como proceso continuo de transferencia de competencias, de poderes de decisión y de atribuciones desde los ámbitos nacionales hacia los ámbitos departamentales y locales. Descentralización como apertura plural a la sociedad
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civil y a su participación protagónica en la esfera pública. Descentralización en modo alguno concebida como enfrentamiento maniqueo entre la capital y el resto del país o entre la ciudad y la campaña”.
4.2 Las Políticas Sociales y la descentralización Si bien en un comienzo la distribución de recursos destinados a Políticas Sociales no sufrió modificaciones (para ver la situación actual puede consultarse el Capitulo 5), si se constató un cambio fundamental en la manera de operar las acciones ya que “la mayor parte de los programas sociales se pusieron en práctica desde la descentralización, en estrecho contacto con las comunidades involucradas y en un escenario de discusión acerca de su necesidad” (Portillo. 1996). Desde nuestro punto de vista, el aporte de la descentralización a la gestión de las Políticas Sociales municipales en general y en especial a las de combate a la pobreza radica en dos componentes: (i) Las Políticas Sociales alojadas en el Departamento de Descentralización. El organigrama municipal incorpora las Políticas Sociales como una División del Departamento de Descentralización junto a las Comisiones Especiales que han pasado a depender directamente del Director del Departamento (ver Capítulo 5); y (ii) La gestión descentralizada de las Políticas Sociales municipales, una opción política y técnica que gestiona los programas desde la estructura zonal apoyada en los órganos de poder local y en los Equipos Sociales de los CCZ. (i) Las Políticas Sociales alojadas en el Departamento de Descentralización. Si bien este aspecto es parte del debate actual que se desarrolla al interior de la IMM, las Políticas Sociales siempre se han alojado en la estructura descentralizada. Los aspectos positivos identificados son varios y refieren fundamentalmente a la eficacia y eficiencia en la gestión. Distintos actores consultados manifestaron compartir la idea que las Políticas Sociales deben tener un vínculo directo con la dirección política de la descentralización por considerarla como uno de las estrategias claves del actual gobierno municipal. Tanto la apuesta a la descentralización como al desarrollo de Políticas Sociales son considerados por todos los técnicos municipales consultados como “marcas” de la gestión de izquierda. (ii) La gestión descentralizada de las Políticas Sociales municipales. La gestión de las Políticas Sociales a través de los Equipos Sociales Locales alojados en los CCZ ha permitido desarrollar uno de los componentes mas innovadores que presenta el caso Montevideano para la gestión local de Políticas Sociales para el combate a la pobreza. Los Equipos Sociales son los encargados de identificar demandas, promover acciones y coordinar esfuerzos entre los órganos de poder local, especialmente los Concejos Vecinales, los vecinos y la Intendencia. Ya que suu rol es clave, distintos consultados han identificado la necesidad de su fortalecimiento y capacitación (un aspecto debatido actualmente al interior del Gobierno Municipal). Veamos un ej. al analizar la Red de Merenderos Municipales puede apreciarse con claridad el papel articulador y promotor de los Equipos Sociales no solo en los aspectos técnicos, articulando los 137 merenderos que integran las 10 Redes zonales; sino también identificando los componentes políticos centrales para la construcción de la experiencia como lo son la profundización del carácter integral de las políticas municipales, la preocupación por la democratización y el acceso a los recursos como forma de minimizar el impacto del caudillismo en la entrega de alimentos.
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4.3 Posibilidades y límites de la gestión descentralizada Para analizar las principales debilidades y amenazas es necesario comprender la delicada articulación que existe entre los espacios institucionales de participación local (Juntas Locales y Consejos ´E S P E R A N D O E L T R A B A J O . . . .
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Vecinales), la estructura municipal (CCZ y Departamentos Municipales), la participación ciudadana y la implementación descentralizada de las Políticas Sociales. Junto a lo que se identifica como la falta de apoyo político central al trabajo de los actores locales, el principal límite identificado por la mayor parte de los consultados es el rol fuertemente gestor de los actores descentralizados sean de la sociedad civil o del gobierno municipal, en detrimento del diseño y evaluación de las acciones que ejecutan. Este aspecto identificado tempranamente, aún no ha sido solucionado (Portillo. 1996). Si bien todos los consultados consideran la participación de la ciudadanía, como un componente central de las Políticas Sociales municipales, al momento de analizar las Políticas Sociales concretas hay coincidencia en que en la mayor parte de los casos las mismas parecerían estar pre establecidas, no existiendo posibilidades de participación en su diseño. Asimismo se percibe, por parte de muchos de los actores vinculados al proceso de descentralización, un cierto desgaste de los órganos locales y del propio proceso de descentralización. Para muchos el proceso parece detenido. Las instancias de participación política y social local como los Concejos Vecinales y las Juntas Locales, parecen haber cumplido un ciclo. Las trabas administrativas, la falta de potestades, la relativa partidización, así como la deficiencia en la coordinación, son indicadores de la necesidad de una transformación. Por este motivo muchos actores consideran, que si bien el proceso de descentralización ha avanzado en términos de transferencia de potestades a las instancias descentralizadas y a la ciudadanía, persiste el predominio de la lógica central sobre la local. Resulta interesante que en ningún caso el énfasis en el componente “gestión” de las Políticas Sociales haya sido visto como un aspecto a evaluar en el actual modelo de descentralización. Sin embargo y pese a la complejidad de la experiencia que se describe, la gestión municipal descentralizada de las Políticas Sociales para el combate a la pobreza constituye uno de los aportes mas significativos del caso Montevideo.
4.4 Bibliografía consultada Arocena, J. 1988. El desarrollo local. Un desafío contemporáneo. CLAEH. Montevideo. IMM (Intendencia Municipal de Montevideo). 1996. Los montevideanos y las políticas de solidaridad. Acciones municipales y participación social. IMM (Intendencia Municipal de Montevideo). 1999. Montevideo, como te veo, como te quiero. Plan Estratégico de Desarrollo Zonal (PLAEDEZ). Intendencia Municipal de Montevideo, Montevideo. IMM (Intendencia Municipal de Montevideo). 2001. 10 años de descentralización. Un debate necesario. Departamento de Descentralización, Intendencia Municipal de Montevideo, Montevideo. Portillo, A. 1996. Montevideo: la ciudad de la gente. Nordan Comunidad , Facultad de Arquitectura, Montevideo. Rivoir, A. 2001. ¿Hacia donde va la descentralización en Montevideo?. Boletín Vecinet, nº 366, 29 de mayo.
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CAPITULO
5 Políticas Sociales municipales para el combate a la pobreza, Montevideo (Uruguay)
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La Tierra en miniatura Si pudiésemos reducir la población de la Tierra a una pequeña aldea de exactamente 100 habitantes podríamos ver que: 52 serían mujeres y 48 hombres. 70 no serían blancos, 89 serían heterosexuales y 11 homosexuales. 6 personas poseerían el 59% de la riqueza de toda la aldea y los 6 serían norteamericanos 80 vivirían en condiciones infrahumanas, 70 serían incapaces de leer 50 sufrirían de malnutrición, 1 persona estaría a punto de morir, 1 bebé estaría a punto de nacer, 1 tendría educación universitaria y sólo 1 persona podría leer este texto en su computadora.
CAPITULO 5 La mano izquierda del Estado El presente Capítulo articula dos momentos. En un primer momento se presentan las principales Políticas Sociales desarrolladas por la Intendencia Municipal de Montevideo, identificándose la Matriz y su evolución desde 1990 a la fecha. Con el único fin de ilustrar al lector, un recuadro presenta algunas de las principales Políticas Sociales nacionales para combate a la pobreza. Un breve análisis del presupuesto municipal permite identificar la concepción política presente en la asignación del gasto que concentran el 29% de su presupuesto (unos 81,933,780 de dólares americanos para el año 2001) en las Políticas Sociales priorizando territorialmente la inversión municipal para obras y servicios. En un segundo momento se defiende la existencia de Políticas Sociales para combate a la pobreza como un componente clave de la gestión municipal, pese a su no incorporación como parte del discurso y la estrategia municipal. Para esto se trabaja a partir del potencial y los límites de la “pedagogía de la espontaneidad” como mecanismo de gestión de las Políticas Sociales, que a la vez que ha permitido generar acciones, proyectos, programas y/o políticas exitosas, frena su visibilidad pública duplicando esfuerzos y recursos. Finalmente se presenta la visión de Políticas Sociales para combate a la pobreza propia de los técnicos municipales encargados de su diseño y gestión y de los pobres urbanos vinculados a las mismas como co gestores y/o beneficiarios. La mano izquierda del Estado retoma la frase de Bourdier en un sentido más literal ya que las Políticas Sociales municipales diseñadas y ejecutadas en la ciudad de Montevideo pueden asociarse efectivamente con los “ministerios del gasto”, aunque con un sentido mas amplio. No sólo como respuesta a los efectos de la política económica nacional sino también como una propuesta política de la gestión municipal. Como sostiene Mariano Arana, Intendente Municipal de Montevideo (2001) “la actuación a nivel local en muchas ciudades y municipios supuso el ensayo de la implementación de una de las posibles estrategias de enfrentamiento a ese modelo hegemónico: la articulación de actores sociales con gobiernos locales, generalmente de signo progresista, para desarrollar un "proyecto local" con fuerte énfasis en los componentes de política social”.
5.1 Las Políticas Sociales municipales Un aspecto que debe ser tenido en cuanta al momento de analizar la evolución histórica de las Políticas Sociales municipales es su “fuerte carácter inercial” que deja poco margen (salvo que se esté dispuesto a asumir un importante costo político) para dejar sin efecto acciones que se
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encuentran en ejecución. Siempre va ha existir público que demande la manutención de las acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales en ejecución. Esto no quiere decir que sea imposible su cambio y re orientación, por ejemplo si se evalúa que los actores y/o beneficiarios de un determinado programa han cambiado de perfil, pero introduce una “variable de hierro” que debe ser considerada por quienes diseñan y gestionan las políticas publicas. Por este motivo el análisis de las Políticas Sociales implementadas en la ciudad de Montevideo debe partir de la Matriz inicial entendida en su doble papel de potenciador y límite de las mismas. Máxime en un país que considera muchas de dichas políticas como "derechos adquiridos". 5.1.1 La formación de la matriz de Políticas Sociales municipales (1990-1995) El programa de gobierno municipal del Frente Amplio incorporó como uno de sus ejes de acción el diseño, implementación y gestión de Políticas Sociales. Una vez asumida la Intendencia Municipal en 1990 (primer gobierno de izquierda en la historia uruguaya), el equipo de gobierno debió superar numerosos obstáculos debido tanto de su falta de práctica como al retraso en el que se encontraban los programas sociales que venían siendo ejecutados por la anterior administración que había concentrado su accionar casi exclusivamente en el cumplimiento de los servicios urbanos tradicionales. Entre 1990 y 1995 se delineó la Matriz de Políticas Sociales que los sucesivos gobiernos municipales de izquierda han profundizado. Esta Matriz incorpora programas en salud, alimentación, vivienda, cultura, mujer, juventud, infancia, adultos mayores y discapacitados. Las Políticas Sociales se articularon desde una concepción integradora y universalista que apeló a la mejora de la calidad de vida, con un fuerte énfasis en la defensa de los derechos y en una ejecución descentralizada. La búsqueda y experimentación como metodología. Los primeros años fueron una etapa de búsqueda, movilización social, transformación de sujetos pasivos en actores y avances en la participación social para el encuentro de soluciones. Como sostiene Portillo este fue “Un período muy rico en donde básicamente por la inexistencia de la experiencia de gobierno y por la inexistencia de Políticas Sociales nos manejamos al barrer, en el acierto y en el error. La idea nuestra, la mía en particular, fue poner en práctica una enorme cantidad de cosas, sabiendo que muchas de ellas iban a resultar equivocadas, sin resultados positivos, pero trataba de invertir identificando los nodos existentes a nivel de la sociedad, que permitieran arraigar con toda firmeza este tipo de políticas”. La metodología utilizada en este primer momento tuvo un fuerte contenido de “ensayo y error”, definiendo la búsqueda y el carácter experimental de muchas de las acciones como el eje para la identificación y consolidación de la nueva Matriz de Políticas Sociales municipales. Hay que recordar que al mismo tiempo que se definían y estructuraban las políticas (con recursos humano y materiales) se ensayaba su implementación desde la estructura descentralizada a partir de una estrategia participativa.
VIVIENDO EN LA CALLE
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La institucionalización de la Matriz. En febrero de 1992 se modifica el organigrama municipal creándose el Departamento de Actividades Descentralizadas con dos Divisiones: Servicios Desconcentrados y Programas Sociales. En un primer momento se crean 6 Comisiones Especiales: Juventud, Tercera Edad, Discapacitados, Mujer, Deportes y Montevideo Rural como espacios para operar programas concretos. Tanto la División Programas Sociales como las Comisiones pasaron a diseñar las políticas y los programas que fueron ejecutados desde los Centros Comunales Zonales (CCZ) en estrecha coordinación con las autoridades locales (Juntas Locales y Concejos Vecinales), los Equipos Sociales municipales descentralizados y la participación organizada de los
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vecinos. Por este motivo los equipos centrales concentraron un reducido número de técnicos en equipos interdisciplinarios altamente calificados, articulando su accionar con las estructuras comunales. Paralelamente comenzó a implementarse la política de convenios con asociaciones de la sociedad civil para la gestión de algunos de los programas. El organigrama de la División Programas Sociales muestra la forma que asumió la matriz inicial. Programas coordinados directamente por la Dirección
DIRECCIÓN
Obras Comunitaria Banco de Materiales Consultorios Jurídicos Barriales Educación Sexual no Formal Servicio de Empleo Equipo Central Estudios y evaluación
Comisión para la Infancia
Comisión de Juventud
Comisión para personan con discapacidad
Comisión de la Mujer
Deportes y Recreación
Comisión para la Tercera Edad
Unidad de Montevideo Rural
Su ubicación descentralizada se correspondió con la visión de que las Políticas Sociales deben “surgir y desarrollarse en estrecho contacto con la demanda y la participación de la comunidad, lo cual supone la desconcentración en la operación de los programas sociales a efectos de poder hacer posible esta proximidad entre la oferta programática y la propia gente” (IMM. 1994). Cinco ejes estructuraron la Matriz de Políticas Sociales Municipales: (i) Políticas de Salud; (ii) Políticas de tierras y viviendas; (iii) Atención a sectores sociales específicos; (iv) Subsidio del boleto focalizado; y (v) Políticas culturales y recreativas. Desarrollemos brevemente cada una de ellas. (i) Políticas de Salud. Los compromisos municipales en salud se apoyaron en buena parte de la gestión anterior que había definido un importante nivel de trabajo en atención de primer nivel en salud promoviendo la creación de una serie de policlínicas barriales. La nueva administración priorizó la prevención a la atención a partir del desarrollo del concepto de Atención Primaria de Salud. Se abrieron 9 Servicios para potenciar el trabajo de los 14 que ya existían y se fortaleció la infraestructura comprando materiales, realizando reformas edilicias, etc. para transformar los locales existentes en centros educativos de salud (IMM. 1994; Portillo. 1996). (ii) Políticas de tierras y viviendas. El compromiso político inicialmente planteado fue extremadamente ambicioso en un tema en el que las competencias son nacionales. El programa abarcó la construcción de miles de viviendas sobre el supuesto de una adecuada articulación con los organismos del gobierno central con responsabilidad en la materia (Banco Hipotecario del Uruguay y Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente). Sin embargo la política constante del gobierno central fue de “de aislamiento silencioso, sin proclamarlo ni asumirlo públicamente”, dejando sumamente expuesta a la IMM frente a la opinión pública al no poder cumplir con el compromiso pre electoral. Esto llevó a que la IMM re definiera su accionar en torno a tres políticas: una de tierras; una de materiales; y una de producción de vivienda.
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La política de tierras, permitió desarrollar acciones innovadoras asegurando tierras para cooperativas de vivienda y el re alojo de asentamientos irregulares. En este sentido se distribuyeron mas de 100 hás. brindando una solución habitacional a mas de 4.200 familias. El re alojo de asentamientos fue implementado en colaboración con Institutos de Asistencia Técnica, permitiendo la regularización de 17 asentamientos, con lo que se benefició a poco mas de 3.000 familias de muy bajos recursos. La política de materiales, permitió la creación de un Banco de Materiales como un programa de préstamos de materiales de construcción a sectores de bajos ingresos. Sin embargo no fue evaluado como un programa exitoso debido a los procedimientos complejos para la entrega de materiales “orientado hacia las solicitudes individuales y con techos de ingresos máximos de los núcleos familiares muy bajos y disponiendo de una cantidad muy baja de materiales en relación a las demandas” (Portillo. 1996). Esto llevó a que las empresas encargadas de la distribución fueran abandonando lentamente el programa lo que combinado con un insuficiente sistema de recobra desfinanció rápidamente el programa. Finalmente en el último año de la gestión el programa re orientó su accionar, comenzando a entregar materiales en forma grupal. La política de producción de vivienda se basó en la ayuda mutua y la experiencia del movimiento cooperativo uruguayo, si bien permitió construir pocas unidades, demostró la viabilidad de un accionar diferente desarrollado desde un ámbito municipal con costos reducidos y calidad competitiva en el mercado. Paralelamente se trabajó en el reciclaje de viviendas ubicadas en zonas centrales de la ciudad. (iii) Atención a sectores sociales específicos. El trabajo con sectores específicos se apoyó en las Comisiones creadas especialmente para diseñar y ejecutar acciones con niños, jóvenes, adultos mayores, mujeres y Montevideo Rural. El trabajo con niños se definió como prioridad. Con base en una iniciativa de UNICEF se diseñó el Proyecto Nuestros Niños que supuso una modalidad comunitaria de atención integral a niños de 0 a 5 años a partir de guarderías comunitarias. Esta iniciativa se desarrolló en un momento en el que no existían experiencias públicas para la atención integral de niños hasta los 5 años. Para su implementación, instituciones o grupos de personas conformados en una asociación civil gestionaban ante la IMM los recursos para atender una guardería comunitaria especialmente de sectores populares. Los servicios descentralizados y las autoridades locales fueron los encargados de dar el aval a los convenios. Para el seguimiento y apoyo a este proyecto se incorporaron maestros a los equipos sociales de los CCZ. El enfoque integral supuso atención en alimentación, salud, recreación, educación física, etc. aportando elementos para la construcción de un enfoque integral de atención a niños en edad pre escolar (IMM. 1994; Portillo. 1996). El trabajo con mujeres se centró en la ayuda a quienes enfrentaban situación de violencia domestica y laboral, desarrollándose diversas campañas que concluyeron en la instalación de una línea telefónica de cobertura nacional para asesoramiento y la denuncia gestionada por convenio con una ONG reconocida en el trabajo con mujeres (IMM. 1994; Portillo. 1996). El trabajo con jóvenes priorizó la recreación y las experiencias de primer empleo. Se crearon los primeros Centros Juveniles ubicados en zonas populares y se comenzó a implementar la Muestra de Teatro Joven que congregó en cada edición mayor número de jóvenes de todas las zonas de la ciudad. En materia de empleo la IMM resolvió incorporar nuevo personal de planta con un criterio de priorización de jóvenes y mujeres, y paralelamente se comenzaron a desarrollar los primeros convenios educativo – laborales con ONGs para la capacitación y el empleo de jóvenes en situación de riesgo social (Paciello. 2002b; Portillo. 1996; IMM. 1994). Con los adultos mayores se priorizó la recreación promoviéndose paseos, excursiones y actividades culturales y deportivas y se instalaron equipamientos específicos en lugares previamente acordados entre los CCZ y los solicitantes “históricamente desatendidos se pudieron impulsar un conjunto muy vasto de actividades que hicieron posible, por primera vez, la coordinación de decenas de clubes de abuelos y organizaciones de jubilados” (IMM. 1994; Portillo. 1996).
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(iv) Subsidio del boleto focalizado. Este fue uno de los temas que generó mayor debate y movilizó mayor cantidad de recursos municipales. Durante el primer período de gobierno recibieron el carnet para subsidio 50.000 estudiantes con boleto rebajado, 80.000 jubilados y 21.000 estudiantes con boleto gratuito. Subsidiar el precio del boleto es un aspecto clave en un país que carece de petróleo, presentando costos comparativamente mayores a los de otros países en materia de boleto urbano. Si bien históricamente habían existido distintos niveles de subsidio del boleto en Montevideo, la diferencia conceptual es que anteriormente el subsidio se realizaba solo entre quienes hacían uso del sistema de transporte mientras que la nueva política llevó a destinar para ese fin recursos del presupuesto municipal (Portillo. 1996). (v) Políticas culturales y recreativas. Uno de los impactos inmediatos fue la reorganización interna del servicio. Se re acondicionaron espacios físicos muy deteriorados, se compró infraestructura y se mejoró la capacitación de los funcionarios municipales. Asimismo se trabajó fuertemente en una política cultural vinculada al carnaval entendido como una de las expresiones mas populares de la cultura montevideana. Paralelamente se acondicionó la Carpa Cultural, un espacio que permitió llevar distinto tipo de espectáculos a los barrios con menos infraestructura, en coordinación con los órganos de gobierno local y la sociedad civil (IMM. 1994; Portillo. 1996). Algunas de las principales tensiones identificadas en este período tienen que ver con las dificultades propias de la primer experiencia de gobierno progresista en la ciudad, con la pesada y poco dinámica estructura burocrática municipal heredada, con las dificultades derivadas de la implementación simultanea de una nueva matriz de Políticas Sociales desde la descentralización y con la tensión permanente entre los tiempos políticos y los tiempos de la gente. 5.1.2 Construir ciudad, construyendo ciudadanías (1995 - a la fecha) Durante el segundo y tercer período de gobierno progresista en la ciudad de Montevideo la matriz inicial sufre algunas modificaciones tanto en su organigrama como en la implementación de los programas concretos, pero no se modifica ni el sentido político – programático de las mismas ni el carácter participativo y descentralizado de su ejecución. La “marca” de la nueva administración se centra en la construcción de ciudad y ciudadanías, como lo expresa claramente Miguel Fernández Galeano, actual Director de la División Salud y Programas Sociales “Este gobierno departamental tiene como marca registrada, que se utilizó para el 2º período de Arana, “construir ciudad, construyendo ciudadanías”, y eso pasa por privilegiar lo humano sobre lo urbano”.
HAY QUE DURA ESTA LA CALLE!
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El compromiso para profundizar las Políticas Sociales municipales continúa siendo uno de los ejes articuladores de la gestión municipal, como sostiene Mariano Arana, Intendente Municipal de Montevideo las Políticas Sociales “son para nosotros acciones identificatorias con nuestro gobierno las que vertebran claramente una acción específica y propia de un gobierno que autodefinimos como progresista. Esas Políticas Sociales por otra parte se han ido ampliando y han ido exigiendo una cuota creciente de nuestro presupuesto municipal, que debe estar en una tercera parte del presupuesto global anual de nuestra Intendencia. También se ha ido modificando el concepto de Políticas Sociales. Para nosotros Políticas Sociales no es sólo atender las situaciones emergentes de riesgo social de algunos sectores de la población (también crecientes en la población montevideana, cosa que es importantísima y que seguimos atendiendo), sino que también es otorgar al poblador mejor iluminación, mejores condiciones de vida en general, que involucran por ejemplo mejor transporte, más adecuado, más frecuente, más cómodo y también el respeto a la opinión del ciudadano. Políticas Sociales también es haber apostado por un sistema descentralizador
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donde se hacen claramente visibles las formas con que el ciudadano contribuye a la definición de buena parte de lo que el gobierno realiza”.
DESPTO
Como puede notarse en el actual organigrama municipal el área de Políticas Sociales continúa dependiendo jerárquicamente del Departamento de Descentralización (no se crea un Departamento de Políticas Sociales) pero a diferencia del periodo anterior los programas dependientes de la División Salud y Programas Sociales ya no incorpora las Comisiones que han pasado a depender directamente del Director del Departamento de Descentralización, mientras que la Comisión de Montevideo Rural ha dejado Descentralización para alojarse en el Departamento de Desarrollo Económico e Integración Regional.
DESCENTRALIZACION
SALUD Y PROGRAM. SOCIALES
REGION OESTE
(*)
REGION ESTE
REGION CENTRO
CCZ
6-7-8-9-10-11
TÉC. DE ALUMBRADO PUBLICO
CCZ TRANSPORTE
AREAS VERDES
PARTICIPACION Y COORDINACION
1-2-3-4-5-16
12-13-14-15-1718
CCZ GESTION
COM. GESTION S. DISCAPACIDAD
COMIS. DE LA MUJER
COMIS. INFANCIA
INSPECCION GENERAL
REGULACION ALIMENTARIA COMIS. JUVENTUD
MEDICO COMIS. ADULTO MAYOR
ATENCION A LA SALUD
BIENESTAR SOCIAL
SALUBRIDAD PUBLICA
EQ. MULTIDISCIPLINARIO
LABORATORIO BROMATOLOGIA
UNIDAD
SERVICIO
DIVISION
GESTION PRESUPUESTAL
(**)
(*) LA UNIDAD DE GESTI ÓN PRESUPUESTAL DEPENDE FUNCIONALMENTE DE LA DIVISIÓN EJ. PRESUPUESTAL (**) DEPENDEN DE LA COMISI ÓN DE INFANCIA LAS UNIDADES GUARDER ÍA MUNICIPAL Y PROYECTO NUESTROS NI ÑOS
Veamos brevemente el contenido de las actuales Políticas Sociales municipales. Las actuales políticas de salud se han estructurado a partir del Plan de Atención Zonal (PAZ) concebido como un nuevo modelo de atención de salud que incluye programas de Atención Integral del Niño, Atención Integral de la Mujer, Salud Bucal y Atención al Hipertenso y al Diabético con un enfoque integral que privilegia la promoción de salud, la prevención y la participación vecinal. Para atender los servicios municipales se fortalecieron los equipos técnicos incoporándose pediatras, ginecólogos, médicos de medicina general, odontólogos, psicólogos, enfermeros, nutricionistas y asistentes sociales. Actualmente existen 20 policlínicas de gestión municipal y ocho que funcionan por convenio con organizaciones vecinales y que son administradas por vecinos organizados que reciben apoyo municipal para su funcionamiento; junto a un servicio de policlínica móvil que recorren las zonas mas alejadas de la ciudad. Asimismo se han implementado policlínicas odontológicas en convenio con organizaciones vecinales y la Facultad de Odontología de la Universidad de la República para la implementación de un programa educativo, preventivo y asistencial de salud bucal. También, y en convenio con diversas ONGs se desarrollan actividades de capacitación en temas como VIH-SIDA contando con una línea telefónica que brinda información y asesoramiento.
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La aprobación en 2001 del Plan de Igualdades de Oportunidades y Derechos marca una importante inflexión en las políticas de género implementadas por el municipio, aportando el marco estratégico para el desarrollo de acciones afirmativas específicas y transversales. Se crearon las Comunas Mujer ubicadas en 8 zonas periféricas de la ciudad, consolidando espacios locales de participación, encuentro y propuestas entre mujeres. Estos espacio co gestionados por comisiones vecinales de mujeres y ONGs brindan servicios integrales de atención y orientación a mujeres y sus familia en temas jurídicos, de familia, vivienda, trabajo y violencia, atención de salud mental y violencia doméstica, grupos de autoayuda y programas experimentales de crédito para micro empresas y vivienda. Una línea de acción permanente es la capacitación a las actoras locales tanto de la sociedad civil como de los gobiernos locales y la estructura descentralizadas. Asimismo se coordinan acciones intra institucionalmente con las políticas de salud y de juventud. Esto ha permitido fortalecer estrategias educativas en sexualidad y género contribuyendo al desarrollo de la identidad de niñas, adolescentes y adultos a través de espacios educativos grupales en barios, centros comunitarios de educación inicial, centros juveniles y comisiones barriales de cultura y salud, así como experiencias educativo – laborales de empleo para mujeres de sectores populares. Se mantiene el servicio de línea telefónica gratuito y de alcance nacional que brinda apoyo y derivación en situaciones de violencia de género. La política de subsidio del boleto mantiene las características iniciales pero se ha profundizado y ampliado a nuevos actores sociales. Los escolares tienen derecho a viajar en forma gratuita en el transporte público durante el horario escolar. Los estudiantes de nivel secundario hasta 16 años de edad tienen derecho a 50 boletos gratuitos mensuales. Los estudiantes secundarios mayores de 16 años tienen derecho hasta a 100 boletos mensuales con un 50% de descuento. Los estudiantes universitarios tienen derecho hasta 100 boletos mensuales pagando el 70% del valor del boleto común. Los jubilados que reciben hasta un salario mínimo por concepto de jubilación tienen derecho a viajar libremente en todas las líneas de transporte colectivo pagando el 30% del valor de un boleto común. Quienes perciben hasta tres salarios mínimos tienen derecho a viajar pagando el 50% del costo del boleto. En todos los casos la Intendencia Municipal paga a las empresas el porcentaje restante en forma de subsidio por boleto vendido. Las personas mayores de 70 años y los menores de 12 viajan gratuitamente los sábados, domingos y feriados. Asimismo se otorgan pases gratuitos a personas con discapacidades, pacientes renales y enfermos de SIDA. Esta política implica un costo anual para la IMM de unos 18 millones de dólares en un presupuesto de supera los 300 millones de dólares. El pago diferencial de la contribución inmobiliaria asumido bajo la consigna de “que paguen mas los que mas tienen” implica distintos mecanismos tributarios. Los jubilados y pensionistas cuyos ingresos no superen un determinado monto y cuya única propiedad tiene un aforo reducido se encuentran exonerados del pago de la contribución inmobiliaria. Junto a esto se ha implementado una política de disminución del 50% de la Contribución Inmobiliaria Rural a quienes tienen sus predios bajo producción y un 75% a quienes promueven un uso sustentable de sus predios. Las políticas culturales se centran en la promoción de la diversidad como valor. Entendiendo a la cultura como el modelo de ser de una comunidad, la forma en la que esta se presenta y se comunica, la Intendencia Municipal fundamenta y promueve las políticas culturales como Políticas Sociales. Desde los CCZ se brindan cursos gratuitos tanto a público adulto como a jóvenes y adultos mayores. Las actividades culturales se ampliaron a casas de cultura, bibliotecas municipales y centros culturales. Los elencos municipales realizan giras urbanas presentando espectáculos de la Comedia Nacional, la Banda Municipal y la Orquesta Filarmónica de Montevideo en las zonas de la ciudad. Montevideo cuenta con 19 bibliotecas públicas municipales y una biblioteca circulante que llega a los barrios mas alejados. Todas las bibliotecas se encuentran conectadas en Red a través de Bibliored (en convenio con una ONG). Este servicio permite acceder gratuitamente a Internet como parte de una política municipal de democratización del conocimiento. Como parte de las actividades de educación ambiental formal y no formal se desarrollan cursos, se mantienen salas de capacitación en locales municipales, se promueven concursos de expresión plástica para escolares y se
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implementan campañas de recolección y reciclaje de bolsas plásticas de leche, latas de aluminio y pilas. Las políticas de infancia mantienen el carácter prioritario definido en el primer período de gobierno. Las acciones son desarrollados a través de la Comisión de Infancia que tiene como cometidos integrar y potenciar los programas y actividades municipales dirigidos a este sector. En convenio con ONGs se ha puesto en práctica un programa de atención a niñas y niños en situación de calle que incluye un espacio educativo y actividades recreativas satisfaciendo las necesidades nutricionales y de salud básicas. Se han profundizado las acciones del Programa Nuestros Niños iniciado en 1990 como estrategia de gestión descentralizada, de participación ciudadana y política de cooperación público - privada. Este programa se basa en dos pilares: la educación inicial y la formación permanente y promoción comunitaria. La educación inicial se concentra a través de centros comunitarios de educación inicial y becas a centros educativos iniciales no municipales. La formación y promoción permite la capacitación permanente de los actores locales encargados de la gestión de la infancia vinculando técnicos, niñas y niños, sus familias, las asociaciones civiles y la comunidad en su conjunto. Debido al cambio en el público que se beneficia de este programa, la Intendencia se encuentra en un proceso de discusión para ajustar los servicios a los sectores mas pobres sin dejar de brindarlo a los sectores medios usuarios crecientes del mismo. Las políticas juveniles han profundizado las primeras líneas de acción. Hoy se cuenta con 7 Centros Juveniles gestionados bajo convenios con ONGs ubicados en zonas periféricas de la ciudad que brindan atención integral a jóvenes en situación de riesgo social. Los Centros Juveniles cuentan con financiamiento municipal y han logrado captar importantes recursos de la cooperación internacional para su gestión. Se articulan acciones intra institucionales con las áreas de salud brindando un servicio de policlínicas juveniles. Se ha puesto en funcionamiento el Programa Adolescentes – Comunidad de Aprendizaje que cuenta con financiamiento externo que busca revalorizar el papel del aprendizaje en la comunidad promoviendo la creación de una red local juvenil que estimule las experiencias de vida y de escuela a través de un abordaje integrador del aprendizaje y la recuperación de la comunidad como espacio educativo. Recientemente se acondicionó un Bus Informático que ofrece de manera circulante capacitación gratuita a jóvenes de barios periféricos. Asimismo se han ampliado los convenios educativo – laborales con ONGs como experiencias de primer empleo a jóvenes en situación de riesgo social. Cuadro 8 - Vecinas y vecinos de Montevideo, conciudadanos todos Hemos formulado nuestra propuesta a la ciudadanía–y ésta ha sido mayoritariamente acompañada- bajo el lema de "Construir ciudad, construyendo ciudadanías", acertada consigna en tanto la construcción de ciudadanías –así, en plural- es el fundamento necesario de toda construcción de ciudad. Seguiremos avanzando en la recuperación de la estructura física, ecológica y ambiental de la ciudad y el departamento; para ello contamos con el Plan de Saneamiento Urbano, en plena ejecución, que pretendemos completar en el período de gobierno; Seguiremos avanzando y mejorando la calidad de las Políticas Sociales, incluyendo en éstas las políticas culturales y de integración social; Seguiremos profundizando la reforma municipal, procurando avance significativo en la mejora de la gestión; Apostaremos a las más amplias coordinaciones y formas de acción conjugada en los ámbitos departamental, regional y nacional, apuntando no sólo a una superación de las actuales condiciones en los ámbitos donde es nuestra responsabilidad directa actuar sino también en todo lo que hace a la significación de Montevideo como capital que, como tal, se debe al país en su conjunto. Nues tra apuesta es, en todos los terrenos, a la creatividad y la eficiencia en un marco de responsabilidad y de autoexigencia. Arq. Mariano Arana Intendente Municipal de Montevideo Discurso pronunciado al asumir el período 2000-2005
El trabajo con adultos mayores y personas con capacidades diferentes se ha profundizado a través de la creación de Hogares Diurnos para adultos mayores de escasos recursos. Por su parte los programas de Fortalecimiento de la Participación Social y de Educación Comunitaria
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buscan mejorar la participación de los adultos mayores a escala local a través de actividades recreativas, deportivas y culturales. La creación de la Tarjeta Dorada ha puesto a disposición de los adultos mayores un programa de vacaciones sociales con distintas ofertas subsidiadas. La gestión social de la discapacidad busca favorecer la igualdad de oportunidades. El Programa de Sensibilidad a la Comunidad informa permanentemente a la población sobre las necesidades de las personas con capacidades diferentes. La Credencial Verde permite acceder a descuentos en servicios de salud, alimentación, vestimenta, recreación y educación. Asimismo se brinda ayuda psicológica y se cuenta con un banco de implementos para préstamo gratuito favoreciendo a quienes tienen menos recursos. La política de tierras se ha centrado en el Derecho al Techo Digno y el fortalecimiento de la Cartera de Tierras. Se continúa trabajando en la regularización de asentamientos irregulares, actuación en áreas centrales deprimidas, el Banco de Materiales y la coordinación con los organismos del gobierno central (BHU y MVOTMA). Quizá este sea el aspecto que en este período ha registrado mayores cambios operativos aunque no en la formulación y gestión sustantiva de políticas. Si bien se ha avanzado en la coordinación de acciones puntuales aún se esta muy lejos de avanzar en el diseño de estrategias conjuntas de intervención. Las actividades municipales priorizan los Programas de Mejora de la Calidad de la Vida y el Hábitat y Acciones de Realojo de Asentamientos Informales ubicados en zonas no aptas para la construcción de viviendas buscando mejorar los aspectos arquitectónico – urbanos y sociales a través del acceso a servicios (saneamiento, vialidad, áreas verdes, iluminación, etc.) y el fortalecimiento de la organización comunitaria. Se ha fortalecido la Cartera de Tierras creada en 1990 y se priorizan programas de rehabilitación urbana que potencian el uso de la infraestructura y los servicios existentes privilegiando las adjudicaciones de tierras a experiencias cooperativas y de Fondos Sociales. Mediante cooperación con instituciones internacionales se busca atender el Programa Centro – Periferia que trabaja el doble proceso de consolidación de asentamientos en la periferia y el vaciamiento de las zonas centrales. Cuadro 9 - Las Políticas Sociales impulsadas por el Gobierno Nacional El analizar las Políticas Sociales impulsadas por el gobierno nacional supone superar dos dificultades. Una primer es la identificación de las acciones, proyectos, programas y/o políticas que han sido específicamente definidas como Políticas Sociales. Una segunda refiere al carácter de combate a la pobreza que realmente presentan muchas de ellas. Cono acertadamente sostienen Zaffaroni, Alonso y Mieres (1998) en Uruguay “La lucha contra la pobreza no se ha basado en una estrategia integral; existen políticas pero no puede hablarse de un sistema, entendido como “un conjunto de políticas articuladas hacia un fin común, cuyo objetivo sea el eliminar la pobreza, especialmente la pob reza estructural, corrigiendo sistemáticamente sus consecuencias mayores, atacando sus causas e interrumpiendo los círculos viciosos que aseguran su reproducción”. Su texto describe brevemente las siguientes Políticas Sociales para combate a la pobreza desarrolladas desde el gobierno nacional. En Educación Primaria existen programas de Expansión de la educación inicial, Extensión de las escuelas de tiempo completo y Alimentación escolar a alumnos con situación socioeconómicas deficitarias. En salud, vinculados al Ministerio de Salud Pública se encuentran programas de Fortalecimiento del área materno infantil; Medicina Familiar (iniciado en 1987); Salud Reproductiva; Maternidad y paternidad elegida (con apoyo del Fondo de Población de las Naciones Unidas ); Centros de Salud y Policlínicas (en Montevideo funcionan 11 centros de salud y 10 policlínicas); Sistema de Unidades Móviles y Centros Piloto de Mediación (incorporados experimentalmente en cinco Centros de Salud de Montevideo). Por su parte el Banco de Previsión Social desarrolla acciones vinculadas a la Atención a la mujer durante el embarazo (normal o patológico), el parto y el puerperio; Cobertura integral de salud del niño hasta los tres meses de edad y control del crecimiento y desarrollo hasta los seis años; y Cobertura total en caso de patologías congénitas del niño hasta su solución. En materia de vivienda el Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente cuenta con un Sistema Integrado de Acceso a la Vivienda (SIAV) que ofrece soluciones habitacionales a los sectores de población de bajos ingresos que no tienen acceso a otras alternativas; Núcleos Básicos Evolutivos que proporcionan una vivienda mínima que el destinatario puede completar por autoconstrucción y un programa que brinda asesoramiento arquitectónico para realizar mejoras en los Núcleos Básicos Evolutivos y en el barrio; un programa que ofrece préstamos en materiales de construcción por un valor máximo equivalente a tres veces el ingreso familiar mensual con un plazo de pago de 24 meses y una
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cuota inferior al 20% del ingreso; y los Grupos SIAV que permiten a grupos ya conformados y con un terreno solicitar apoyo para la construcción de sus viviendas. Para Juventud e Infancia el Instituto Nacional del Menor cuanta con Centros de Referencia Familiar (centros barriales especializados en atender a las familias), Clubes de Niños y de Jóvenes, Centros Diurnos y un Programa de Niños en la Calle, privilegiando para su gestión la articulación con centros privados, en lugar de incrementar su estructura de atención directa. Un Programa de Alternativas Familiares; Programas dirigidos a la inserción laboral de los adolescentes egresados del sistema y de Control de la participación de menores en actividades laborales. En relación a la educación y capacitación cuenta con acciones de educación para niños y jóvenes que debido a su extra edad no pueden reinsertarse en el sistema educativo; Programas especiales para niños con discapacidades o dificultades especiales de aprendizaje; y Rehabilitación y reinserción social de menores en situación de conflicto con las normas legales. Dentro del Instituto funciona el Plan CAIF (Centros de Atención al Menor y la Familia), que opera en el país desde 1988 como programa inter institucional para la atención de niños. En temas de genero el Instituto de la Familia y la Mujer cuenta con Centros de información sobre los derechos de la mujer y la familia; un Programa de Atención de mujeres víctimas de violencia y desarrolla diversas acciones conjuntas con otros organismos públicos y privados (por ej. con el Ministerio de Trabajo se está elaborando un proyecto orientado a mujeres jefas de hogar con dificultades de inserción laboral). Es importante destacar que, salvo en Montevideo donde la Intendencia Municipal cuenta con una clara acción en Políticas Sociales (en muchos casos superpuestos y no coordinados como puede apreciarse), las políticas impulsadas por el Gobierno Nacional constituyen el único recurso para los sectores pobres en el interior del país ya que los demás gobiernos locales solo desarrollan acciones puntuales y/o esporádicas.
5.2 Las Políticas Sociales y el presupuesto municipal Una breve mirada del presupuesto municipal nos ayudará a identificar los componentes centrales que explican parte del éxito de las Políticas Sociales impulsadas en la ciudad de Montevideo. Para esto analizaremos dos componentes: (i) El porcentaje del total del presupuesto municipal destinado a Políticas Sociales, que alcanza el 29%; y (ii) El sentido político de las inversiones en obras y servicios que redistribuyen recursos en las zonas periféricas históricamente postergadas. El mensaje enviado por el Intendente Municipal a la Junta Departamental conteniendo la última modificación presupuestal 2002, identifica claramente el sentido de la gestión municipal en materia de Políticas Sociales:
NUEVOS POBRES URBANOS EN SITUACION DE CALLE
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A
“La propuesta recoge e incorpora las demandas y requerimientos de los vecinos y vecinas, organizaciones sociales y vecinales, así como las opiniones de las diferentes bancadas del legislativo comunal. Dichas demandas se han procesado en función de los amplios niveles de consulta y participación que hemos creado y que consolidan un proceso de búsqueda y profundización de la democracia y la participación. En este período el país enfrenta una situación crítica desde el punto de vista económico que se expresa en la situación de desintegración social, en la precarización del empleo (con un nivel muy alto de desempleo) y en la caída de la producción nacional. Si bien esto repercute en el financiamiento de nuestros esfuerzos, la comuna asume la responsabilidad de incorporarse a sumar fuerzas para transformar esta cruda realidad. Consideramos por tanto mejorar las contribuciones en Políticas Sociales, aportando no solo materialmente sino dinamizando y articulando acciones con las mas diversas actores de forma tal de llegar a mas gente y ser lo mas efectivos posibles en esta lucha contra la pobreza y la marginación. Buscaremos también la mejor combinación de la iniciativa pública y privada que posibiliten la realización de un conjunto obras e inversiones, que transformen positivamente a la ciudad. Con
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la mayor austeridad y transparencia trataremos de generar los recursos que puedan financiar nuestros objetivos; buscaremos y convocaremos a los distintos actores de esta sociedad (públicos y privados) a articular esfuerzos para superar estas restricciones que viven un gran número de compatriotas”. (i) El porcentaje del presupuesto municipal destinado a Políticas Sociales. Las Políticas Sociales insumen poco mas de un 29% del presupuesto total municipal. Esto es debido al carácter amplio de la concepción municipal que incorporan además de las acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales (como salud, alimentación, infancia, etc.) y las Comisiones Especiales el subsidio del boleto, la política de tierras y viviendas y las de cultura. La Tabla 22 presenta la ejecución presupuestal en dólares americanos de los últimos 5 años. Tabla 22 - Ejecución presupuestal en U$S corrientes de cada año (1997 - 2001) Areas Administración General Area Social Salud y programas sociales Tierras y viviendas Administraciones Locales Subsidio Transporte Cultura Obras y Servicios Otros TOTAL
1997 66,618,441
1998 73,260,196
1999 67,058,072
2000 66,954,446
2001 54,753,971
75,469,346 14,510,370
87,624,495 16,149,491
91,239,296 15,704,944
86,548,295 15,025,675
81,933,780 14,124,407
4,174,910 11,366,318
3,075,103 20,889,141
2,325,393 27,409,320
3,016,276 25,349,873
2,747,395 22,916,708
18,161,490 27,256,258 141,821,493 24,242,712 308,151,992
19,232,717 28,278,043 148,239,732 26,635,762 335,760,185
17,983,119 27,816,521 162,007,955 27,800,937 348,106,260
17,253,968 25,902,504 172,087,394 28,188,492 353,778,627
15,905,861 26,239,410 143,781,277 26,967,623 307,436,651
FUENTE: División de Programación Financiera de la IMM (2002)
Sin embargo, la cuantificación del presupuesto municipal destinado a Políticas Sociales para combate a la pobreza es difícil de precisar, como sostiene Fernández Galeano “cuánto de eso es para combate a la pobreza, es difícil de precisar, hoy con los procesos de pauperización creciente y consolidación de la pobreza con vías de aumentar la pobreza estructural, probablemente tengamos un porcentaje grande de ese 29% que está impactando, no se bien todavía como porque los indicadores de impacto los estamos construyendo, pero esta impactando en población pobre”. (ii) El sentido político de las inversiones en obras y servicios que redistribuyen recursos en las zonas periféricas históricamente postergadas. Como sostiene Arana (2001) “una parte sustantiva de la inversión en infraestructuras que está realizando nuestra municipalidad también está dirigida a un claro mejoramiento urbano y ambiental que redunda en la elevación de la calidad de vida de estos mismos sectores sociales a los cuales apuntan las Políticas Sociales”. El análisis de los datos parecería confirmar el discurso político. Solo el 18% de la recaudación municipal proviene de las zonas periféricas donde se concentra buena parte de los pobres urbanos, mientras que a estas zonas se vierte el 76% del total de la inversión en vialidad, el 88% de la de salud, el 85% de la de saneamiento y el 70% del total de los recursos de alumbrado. Esto puede verse en la disminución de las Necesidades Básicas Insatisfechas que ubican al Departamento de Montevideo con el menor porcentaje del país (Ver Tabla 15). Esta doble combinación de un presupuesto que destina el 29% de sus recursos totales a Políticas Sociales y a re asigna la inversión de obras y servicios de infraestructura en las zonas periféricas donde se alojan la mayor parte de los pobres, parecería contribuir enormemente a la explicación del éxito tanto de las Políticas Sociales municipales en general como de aquellas para el combate a la pobreza.
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5.3 Las Políticas Sociales municipales de el combate a la pobreza Una de las características identificadas en este estudio y que hacen del caso Montevideo un caso singular, es la presencia de un conjunto innovador y exitoso de Políticas Sociales para el combate a la pobreza desarrollados sin ser el combate a la pobreza un eje de acción municipal. Distintos elementos que se presentan en este Capítulo y los 5 Estudios de Caso que se detallan en el Capítulo 6 permiten afirmar esto. Sin embargo, es necesario reflexionar tanto sobre su contenido como sobre su implementación. En relación a su contenido, las Políticas Sociales para combate a la pobreza abordan un conjunto amplio de temas implementando acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales en materia de alimentación, salud, tierras y vivienda, infancia, mujer, juventud, etc. construidas desde una perspectiva amplia de Políticas Sociales que combina el carácter universalista con la focalización; un porcentaje importante del presupuesto municipal con una sostenida inversión en obras y servicio; el carácter asistencialista (especialmente para enfrentar la contingencia) con la promoción y la integralidad. En relación a la implementación la explicación parecería encontrarse en la particular forma de gestión desarrollada en Montevideo que denominamos "pedagogía de la espontaneidad" entendida como una particular forma de gestión municipal que supone la implementación de acciones individuales o colectivas, generalmente espontáneas basadas en una decidida concepción ética y una clara práctica política como forma de dar respuesta a los compromisos programáticos asumidos por el gobierno municipal y a la necesidad de dar respuesta a las crecientes demandas de la población especialmente la mas pobre. El componente "pedagógico" puede identificarse con claridad en las respuestas de todos los técnicos municipales consultados, a partir del reconocimiento y la adopción de la concepción ética y la práctica política que marcan la gestión municipal. Por su parte, la "espontaneidad" asumida como práctica y fuertemente criticada por todos los consultados, parecería derivar de la propia dinámica de gestión municipal que lleva a los técnicos y responsables políticos a estar respondiendo permanentemente a las demandas de la población, especialmente la mas pobre. Un aspecto agravado por la falta de una estrategia institucional de combate a la pobreza. Esto expresa, sin lugar a dudas, el carácter potenciador de la “pedagogía de la espontaneidad”. Sin embargo, el desarrollo de esta particular forma de gestión asociada a la falta de una estrategia institucional de combate a la pobreza encubre dificultades que deben ser tenidas en cuenta. Si bien la Intendencia Municipal de Montevideo ha demostrado, como parte de su estrategia política, una probada capacidad para dan respuestas a las demandas de la población, las acciones de combate a la pobreza han quedado opacadas y poco visibles para el conjunto de los montevideanos. El impacto de las acciones no se condice con el énfasis en el discurso político dominante. Asimismo, la falta de debate sobre el carácter fuertemente gestionista de las Políticas Sociales para combate a la pobreza también puede ser explicada, aunque parcialmente, por la forma de gestión y la carencia de una estrategia institucional en la materia.
5.4 Las Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza vistas por los pobres urbanos La existencia de Políticas Sociales municipales no es un dato ajeno para los pobres de la ciudad de Montevideo. Como parte del trabajo de campo en los Talleres con clasificadores de residuos sólidos y mujeres de sectores populares, se construyó una Matriz de Políticas Sociales municipales para combate a la pobreza que permitió identificar las 3 Políticas Sociales generales y las específicas consideradas mas importantes por cada actor. La Tabla 23 muestra, en forma resumida, las Políticas Sociales identificadas por los distintos los actores en los Talleres Participativos.
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Tabla 23 – Actores y Políticas Sociales identificadas en los Talleres Participativos Políticas Sociales de la IMM identificadas Políticas Sociales generales
Políticas Sociales Específicas
Clasificadores de Residuos
Mujeres
Policlínicas – Salud Alimentación (Canastas y Merenderos) Educación – Guarderías Recolección diferencial Puntos Verdes
Policlínicas – Salud Tierras y Vivienda Educación - Guarderías Comuna Mujer
Fuente: Elaboración propia en base a los resultados de los Talleres Participativos realizados en la ciudad de Montevideo (Uruguay)
Dos de las Políticas Sociales municipales para combate a la pobreza identificadas son coincidentes. Ambos actores identifican las policlínicas municipales ya que las policlínicas del Ministerio de Salud Pública son insuficientes o brindan malos servicios. Sin embargo la falta de recursos municipales hace que, en ocasiones, "la atención no sea suficiente". La educación y las guarderías también fueron priorizadas. Ambos grupos coincidieron en que si los niños tienen un lugar seguro donde quedarse sus madres pueden salir a trabajar; y en el caso de los clasificadores resaltaron que a veces por falta de guarderías tienen que salir con los niños a juntar basura en pleno invierno porque es peligroso dejarlos solos en la casa. Si bien identifican claramente las guarderías municipales, los participantes identificaron los distintos servicios de guarderías existentes en sus zonas. La tercera Política Social elegida exclusivamente por las mujeres de sectores populares tiene relación directa con los últimos convenios para que madres solteras y jefas de familia pudiesen acceder a viviendas cooperativas y que son vistos como un beneficio directo de las políticas sociales municipales. Por su parte, para los clasificadores el acceso a una canasta básica de alimentos y a los merenderos tiene que ver con la posibilidad de reforzar su alimentación a través de una caja que reciben del Instituto Nacional de Alimentación (INDA, dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), “nosotros sacamos de la basura para comer, pero a veces no sale nada, y la leche para los gurises viene en la caja de INDA, el problema es que cada vez trae menos cosas”. No fue tan fácil identificar las Políticas Sociales Específicas para cada sector, mientras que las mujeres señalaron como política específica las Comunas Mujer aportando una dimensión amplia de Políticas Sociales (en el capítulo 6 puede profundizarse en los cometidos y acciones desarrolladas por las Comuna Mujer), para los clasificadores las mismas hacen referencia exclusivamente a aquellas vinculadas a sus condiciones de su trabajo. Es importante resaltar que todos los grupos que realizaron Talleres coinciden en que al gobierno municipal no le corresponde combatir la pobreza, aunque en su discurso se esperan respuestas concretas del municipio. Todos los grupos demuestran tener un alto nivel de conocimiento de las Políticas Sociales existentes, la forma de acceso, los requisitos y ubicación de los distintos servicios que se brindan en sus barrios y/o asentamientos y el nivel de cobertura. La mayoría de ellos se consideran beneficiarios y en algunos casos, donde existe mayor posibilidad de participación, se consideran parte de esas políticas (especialmente en las Redes de Merenderos y en algunas policlínicas municipales). Un aspecto significativo es la relación con las ONGs que gestionan muchas de las Políticas Sociales como merenderos o policlínicas ya que algunos de los participantes consideran que “les dan plata para atender a pocos niños, nosotros con la misma plata atendemos a muchos más”. Los beneficiarios o participantes de algunas Políticas Sociales no entienden cuál es el diferencial que puede tener una ONG –respecto a ellos mismos- para aplicar ciertas acciones que ellos se consideran capacitados para hacer, identificándose que en este punto existe una importante interferencia en la comunicación entre el gobierno departamental, algunas ONGs, y los beneficiarios y/o participantes de las Políticas Sociales.
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La participación fue definida como una de las estrategias fundamentales para la implementación de las Políticas Sociales municipales, identificando algunos problemas vinculados al manejo de poder (alimentación, juntas locales, asociaciones barriales) lo que coarta la posibilidad de participación ya que “unos pocos ven en esos espacios lugares donde beneficiarse o un lugar de protagonismo que nunca tuvo”. La excepción son los "nuevos pobres" en situación de calle, que sólo identifican algunas Políticas Sociales de combate a la pobreza específicas para su sector. Esta constatación resulta interesante ya que parecería confirmarse que debido al sector social al que pertenecían (la clase media) es la búsqueda de trabajo y no el acceso a las Políticas Sociales lo que caracteriza a los nuevos pobres urbanos en situación de calle.
5.5 Las Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza vistas por los técnicos municipales y de ONGs Si bien los técnicos consultados coinciden en que a la Intendencia Municipal no le corresponde combatir la pobreza (ya que esto depende de las políticas económica nacional), quienes expresan esta postura también esperan una respuesta municipal en este tema especialmente, desde las Políticas Sociales. La construcción de un concepto operativo de Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza. Desde 1990 parecería existir un acuerdo no escrito que define a las Políticas Sociales municipales como el conjunto de acciones identificatorias de la gestión municipal, con un marcado carácter de universalidad y que apuntan a la cohesión y a la inclusión social; siendo aquellas dirigidas al combate a la pobreza un grupo particular. Esta definición amplia de Políticas Sociales incorpora los derechos, la necesidad de participación, la construcción de ciudadanía, etc. lo que puede verse reflejado tanto en el presupuesto municipal asignado como en las acciones y programas que se detallaron anteriormente. Salud, alimentación, vivienda, mujer, juventud pero también subsidio del boleto y cultura forman parte de las Políticas Sociales municipales. Parar Fernández Galeano “trabajar desde una perspectiva de derecho es un componente importante para trabajar los fenómenos no ya de pobreza estructurada sino de ese fenómeno de pobreza reciente y de fuerte fragmentación del territorio con fenómenos de retroalimentación y de consolidación de la pobreza, a través de esa brecha social que se establece entre los barrios periféricos y el resto”. Al referirse a los componentes de las Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza existen dos visiones que refuerzan el carácter “espontaneo” de la gestión municipal. Mientras que algunos de los consultados consideran que su énfasis esta puesto en el carácter meramente asistencialistas y de contingencia, donde la participación de los implicados no existe en ninguna de las instancias (diseño, planificación, gestión, evaluación) o solo se encuentra presente en forma marginal; otros creen que las Políticas Sociales combinan componentes asistenciales y de promoción que tienden a la construcción de ciudadanía desde una perspectiva de refuerzo de la participación (en la gestión) y los derechos.
R
En relación a la cobertura de las Políticas Sociales para el combate a la pobreza, parecería expresarse una coincidencia entre las ONGs y algunos jerarcas municipales que sostienen que hay sectores de la población a los que no le llega ninguna política social, mencionándose a los “sectores más tugurizados” o a las “poblaciones que ni siquiera se acercan a la institución ´L I M P I A N D O
AUTOS
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del barrio”, “a los pobres urbanos” y a “los que no son financiables” ni desde los convenios ni desde la administración departamental o el gobierno nacional. Lo que nos alerta sobre la necesidad de investigar mas en relación a la situación de exclusión que viven los denominados "desaparecidos urbanos". La crisis y las Políticas Sociales de combate a la pobreza. Todo los consultados coinciden en que, hasta la fecha, no ha habido una discusión institucional en relación al abordaje y diseño de Políticas Sociales municipales para el combate a la pobreza. La crisis es vista por todos los actores consultados como un “catalizador” que ha obligando a la Intendencia Municipal a re definir e incluir el combate a la pobreza entre los ejes de acción municipal. Como sostiene Fernández Galeano “Estas situaciones de contingencia y emergencia nos ha levado a pensar en los últimos años en combinar políticas universales con políticas focalizadas y por lo tanto a mirar como una estrategia válida y complementaria a las políticas universales el atender a determinadas situaciones de pobreza extrema”. Un aspecto que también ha pasado a ser parte de la reflexión municipal es el debate entre universalidad y focalización de las Políticas Sociales de combate a la pobreza. Desde 1990 hasta hace no mucho tiempo, el gobierno municipal trabajó el eje de las Políticas Sociales desde un abordaje de universalidad (sin contraponerlo al desarrollo de políticas focalizadas) pero apuntando a la inclusión social como una manera de fortalecer los elementos de cohesión social y el reconocimiento de los derechos. Y desde esta perspectiva se abordó el tema de la pobreza. Tanto quienes ven las Políticas Sociales desde los espacios descentralizados como quienes tienen responsabilidad política directa en la ejecución insisten en la necesidad de incorporar acciones específicas que den cuenta de las nuevas realidades. La falta de una direccionalidad común y la demanda por una mayor transversalización aparece en varios momentos. La “espontaneidad” en la gestión se identifica claramente en las respuestas de los consultados. Por ej. mientras algunos aseguran que “al trabajar con barrios periféricos o sectores excluidos, se pierde la atención a los procesos de exclusión y la aparición de nuevos pobres que se está dando por causa de la pérdida de empleo” otros expresan que “se pone especial atención en la población que entra en proceso de exclusión social” asegurando que la mayor demanda que reciben proviene de los “nuevos pobres”. Lo cierto es que la gestión municipal desarrolla acciones que buscan dar respuesta a ambas preocupaciones. Junto a esto, la gestión desde la descentralización es vista y valorada como uno de los principales aciertos ya que permite articular el trabajo técnico - político local con la participación de la gente y de los órganos de poder locales (Juntas Locales y Consejos Vecinales). Paralelamente se identifican la mejora de las acciones intra e inter institucionales y el trabajo en Redes como dos componentes claves de la gestión de las Políticas Sociales en general y en especial de aquellas de combate a la pobreza. Ambos aspectos serán tratados en detalle en el Capítulo 6.
5.6 Los límites del modelo de gestión de las Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza Uno de los aspectos mas interesantes de análisis en relación al impacto de las Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza es su vinculación con el proceso de descentralización que se analiza en el Capítulo 4, especialmente en lo que refiere a la gestión descentralizada y participativa de las Políticas Sociales municipales. Por ej. todos los consultados sostienen que la política de convenios educativo – laborales con ONGs es una estrategia válida para la ejecución de Políticas Sociales municipales para el combate a la pobreza. Sin embargo la capacidad de iniciativa real en el diseño de los convenios parecería limitarse al ámbito de dirección y la gestión al espacio descentralizado, tal como o expresan quienes trabajan desde el ámbito de gestión local. Por ej. los convenios impulsados desde los CCZ tienen, en términos generales, un fuerte carácter de mejora de obras (mejora de parques y plazas, provisión de servicios urbanos, etc.) y no buscan la mejora del empleo. Aunque con énfasis distintos, tanto los técnicos de ONGs consultados como
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quienes gestionan las Redes de Merenderos coinciden en que no son parte del diseño y evaluación de las acciones de las que son parte y que, salvo excepciones, no existen mecanismos participativos de evaluación. Lo que no quiere decir que no se cuente con datos confiables que permitan hacer transparente el uso de los recursos municipales como puede verse en detalle al analizar las Redes de Merenderos en el Capítulo 6 pero alerta sobre la necesidad de generar una metodología participativa que involucre a los distintos actores en su diseño y evaluación. La evaluación y monitoreo es uno de los aspectos más débiles de la gestión municipal reconocido en casi todas las Entrevistas y Encuestas realizadas a los técnicos municipales poniendo en evidencia la falta de mecanismos e instrumentos sistemáticos de evaluación técnico - política que superen las opiniones favorables vertidas en las esporádicas encuestas de opinión pública y los datos de los programas (número de policlínicas, número de beneficiarios, litros de leche distribuidos, etc.). DISEÑO
GESTIÓN
EVALUACIÓN
TECNICO
PARTICIPATIVA
(MUNICIPAL)
(SOCIEDAD CIVIL)
TECNICO POLITICA (MUNICIAL)
Si bien no pudo identificarse la existencia de una definición explícita por parte de las autoridades municipales, en términos generales, la participación social (sea de ONGs, grupos ciudadanos y vecinales) y/o política (de los actores municipales de la descentralización) parecería concentrarse casi exclusivamente al momento de la gestión en detrimento del diseño y la evaluación de las Políticas Sociales municipales.
El modelo de gestión desarrollado en Montevideo parecería asemejarse a un rombo, con un diseño predominantemente técnico, una gestión cada vez más participativa y una evaluación, técnico – política fuertemente apoyada en el segundo componente.
5.7 Conclusiones En 1990, con la asunción del Frente Amplio al Gobierno Municipal, se producen importantes cambios tanto en la estructura municipal como en las Políticas Sociales sobre todo en relación su diseño y ejecución y, en mucha menos medida, a su evaluación. La nueva Matriz municipal combinó el diseño, generalmente a cargo de los técnicos municipales de un conjunto innovador de Políticas Sociales con una gestión descentralizada ejecutada con la participación de la sociedad civil organizada (ONGs, comisiones vecinales, grupos barriales, etc.). Como lo demuestran los Talleres Participativos, la Matriz de Políticas Sociales municipales es bien conocida por los pobres urbanos, debido no solo a la forma participativa de gestión sino también al trabajo de los técnicos y la forma descentralizada de implementación. Un aspecto que debe ser tenido en cuanta al analizar la evolución histórica de las Políticas Sociales implementadas desde los municipios es su “fuerte carácter inercial” que deja poco margen (salvo que se esté dispuesto a asumir un importante costo político) para dejar sin efecto Políticas Sociales que se encuentran en ejecución. Al decir de un técnico municipal consultado “Es muy difícil “bajar de cartel” un programa municipal por mas que se evalúe que su público original ha cambiado”. Siempre va ha existir presión para la manutención de las acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales en ejecución. Lo que no quiere decir que sea imposible su re orientación, por ejemplo si se evalúa que los actores y/o beneficiarios han cambiado, pero introduce una “variable de hierro” que debe ser considerada por quienes diseñan y gestionan las políticas publicas. Sin lugar a dudas, parte del éxito de la gestión Municipal de Montevideo se explica al combinar un presupuesto que destina el 29% de los recursos municipales a Políticas Sociales con una decidida re asignación de la inversión en obras y servicios en las zonas periféricas donde se alojan la mayor parte de los pobres (Es conveniente recordar que estas zonas recaudan el 18%
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del total de los recursos y reciben 76% del total de la inversión en vialidad, el 88% de la de salud, el 85% de la de saneamiento y el 70% del total de la inversión para alumbrado). En este sentido la “pedagogía de la espontaneidad” se muestra con un doble carácter, ya que mientras ha favorecido el diseño y gestión de Políticas Sociales innovadoras para el combate a la pobreza ha dificultado su visibilidad pública disminuyendo su capacidad de impacto, duplicando recursos y no favoreciendo un debate sobre la forma de implementación. Precisamente la falta de una estrategia institucional y la gestión espontanea han contribuido a la falta de debate sobre el carácter gestionista de las Políticas Sociales municipales para el combate a la pobreza, tal y como puede verse con mayor detenimiento en los casos presentados en el Capítulo 6.
5.8 Bibliografía consultada Arana, M. 2000. Discurso pronunciado por el Intendente Municipal de Montevideo en el Acto de asunción de mando para el período 2000 - 2005. Disponible en: Arana, M. 2001. La gestión social en Montevideo. Intervención del Intendente Municipal de Montevideo en el Foro "Hacia una ética del desarrollo" Caracas, Venezuela, 22 y 23 de febrero de 2001. Disponible en: IMM (Intendencia Municipal de Montevideo). 1994. Programas sociales. Un compromiso político esencial. Balance de Gestión. Intendencia Municipal de Montevideo. Montevideo. Kaztman, R. 2003. La dimensión espacial en las políticas de superación de la pobreza urbana. Documento preparado para la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la CEPAL, Montevideo (Inédito). Paciello, A, 2002b. “Jóvenes trabajadores en el MERCOSUR y CHILE: desafíos y respuestas”, Montevideo (inédito). Portillo, A. 1996. Montevideo: la ciudad de la gente. Nordan Comunidad, Facultad de Arquitectura, Montevideo. Santandreu, A. 2003. Revisión Bibliográfica y Análisis de Entrevistas semi estructuradas, Encuestas tipo Delfi, Talleres Participativos y Grupos Focales, Documento de Trabajo, IULA, PGU-ALC, Montevideo (Inédito). Villarreal, N. 2002. Requisitos y Prioridades para una Agenda coordinada. En : Seminario “Agenda para la Infancia de Montevideo. Un acuerdo por los niños”, Intendencia Municipal de Montevideo, Montevideo. Wacquant, L. 2001. Parias urbanos. Marginalidad en la ciudad a comienzos del milenio. Manantial, Buenos Aires. Zaffaroni, C; Alonso, D. y Mieres, P. 1998. Desencuentros, familias pobres y Políticas Sociales en el Uruguay. Universidad Católica, UNICEF, CLAHE, Montevideo.
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La pobreza, como la belleza, está en el ojo de quien la percibe. Orshansky
CAPITULO 6 Cinco Políticas Sociales municipales para combate a la pobreza A continuación se presentan cinco Estudios de Caso que permiten identificar los principales aportes de las Políticas Sociales municipales a una estrategia de combate a la pobreza. Los casos analizados toman como eje una acción, proyecto, programa y/o política municipal y permiten reflexionar sobre aspectos relevantes en su diseño, gestión, temática, etc. Cada Estudio de Caso presentan los antecedentes, la descripción de la experiencia, los actores y sus roles, sus principales resultados, los indicadores identificados y las conclusiones. Se identifican los principales elementos que contribuyen a la formulación de una estrategia municipal de combate a la pobreza entre los que se destacan el carácter amplio de la concepción de Políticas Sociales, su gestión desde la descentralización, el trabajo en Redes, la articulación de una política universal con acciones focalizadas, la coordinación itra e inter institucional, el pasaje de acciones de contingencia a políticas municipales, el aporte de los planes a la identificación de la estrategia y el fortalecimiento de la sociedad civil para la gestión. “Hoy, en los barrios, quien maneja la comida maneja el poder” 6.1 Las Redes de Merenderos y el Programa de Apoyo Alimentario como mecanismo de control social y democratización del acceso a los alimentos El primer estudio muestra los potencialidades y límites del trabajo descentralizado desarrollado por los Equipos Sociales de los CCZ en apoyo a las Redes de Merenderos. Este caso nos permite identificar dos aspectos novedosos: (i) el debate hacia una gestión integral como superación de acciones asistencialistas, que a partir de la política de seguridad alimentaria, permitan vincular a los merenderos con otras políticas sociales municipales; y (ii) la identificación del trabajo en Red como un mecanismo de control del caudillismo local y un componente importante para el control y la democratización de la distribución y el acceso al alimento en un momento en el que, como sostuvieron los participantes en el Taller Participativo con coordinadores y beneficiarios de merenderos “quien maneja la comida maneja el poder”. 6.1.1 El contexto en el que se desarrolla la experiencia Algunos barrios de la ciudad cuentan con una larga experiencia de trabajo con comedores, ollas populares y merenderos que se remonta a la década de 1960. Durante la dictadura militar (1973-1984) muchos de estos espacios, además de brindar un servicio alimentario esencial para las poblaciones empobrecidas, se transformaron en verdaderos centros de resistencia social y política, promoción de la ciudadanía y defensa de los derechos humanos. Desde inicios de 1990, importantes sectores de la sociedad civil comenzaron a atravesar situaciones de inseguridad alimentaria creciente, especialmente niños, niñas y mujeres de barrios populares ubicados en algunas zonas de la ciudad. Una respuesta a la crisis fue la organización de decenas de merenderos y comedores/ollas populares. Los merenderos surgieron en los barrios mas carenciados como iniciativa espontanea de vecinos solidarios y
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organizaciones sociales (clubes deportivos, sindicatos, grupos barriales) y religiosas preocupadas por la situación alimentaria, especialmente de niños, niñas y madres. En 1991 la Intendencia Municipal crea el Programa de Apoyo Alimentario sustentado en el accionar del Servicio de Bienestar Social dependiente de la División Salud y Programas Sociales y los Equipos Sociales de los Centros Comunales Zonales. Como parte de este programa la comuna apoya con distinto tipo de donaciones: leche en polvo a merenderos y comedores barriales; leche en polvo a escuelas públicas; y alimentos a la Coordinadora de Ollas Populares. A partir del 2002, y ante la emergencia alimentaria, se define un accionar focalizado hacia las situaciones de pobreza infantil llamando a la formación local de Redes de merenderos. 6.1.2 Descripción de la experiencia Con las Redes de Merenderos la Intendencia Municipal busca profundizar tres líneas políticas claves de su gestión: (i) la descentralización con participación vecinal y de la comunidad organizada; (ii) el apoyo alimentario a los sectores mas vulnerables; y (iii) la coordinación itra institucional e inter institucional público - privada. Como parte de sus Políticas Sociales la Intendencia comenzó a distribuir desde hace mas de 10 años leche en polvo a distintas organizaciones que lo solicitasen. En 1997 y luego de evaluar los impactos alcanzados, el municipio introdujo cambios para verificar el correcto uso de las donaciones y el adecuado funcionamiento de los servicios comunitarios, buscando democratizar la distribución y el acceso a los recursos por parte de los mas carenciados y reforzar los mecanismos de control institucional y social. A partir de 2002 y como parte de una respuesta organizada y no meramente asistencialista a la aguda crisis económica que atraviesa el país, la Comuna llama a la conformación de Redes Zonales de Merenderos y Comedores. “En atención al crecimiento de estos emprendimientos comunitarios preocupados por brindar una merienda o un desayuno que en muchos casos se convierte en el único aporte nutricional sistemático para muchos niños, y a las dificultades que estos grupos vecinales plantean n la consecución de otros insumos que complementen la leche, la IMM impulsa, a través de sus Equipos sociales Zonales la estrategia de conformación de Redes de Merenderos y Comedores como forma de articularla demanda de manera conjunta, facilitando asimismo el control local y la equidad en los aportes” (División Salud y Programas Sociales. S/f). Actualmente vienen trabajando en esta modalidad 10 Redes (zonas 1, 6, 10, 11, 12, 13, 14, 15 ,17 y 18).
En las zonas más deprimidas los merenderos se han transformado en propuestas que brindan otros servicios alimentarios como comidas los fines de semana cuando no funcionan los BUSCANDO EL PAN DE CADA DÍA
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Cada Red, convocada desde los Concejos Vecinales con apoyo de los Equipos Sociales define su forma de funcionamiento, una modalidad de control, responsables de recibir y organizar los aportes y diferentes formas de hacer llegar sus pedidos a comercios y organizaciones zonales. La mayor parte de las Redes se encuentran ubicadas en zonas periféricas con altos porcentajes de hogares con NBI. Es importante notar que zonas con menores índices de Hogares con NBI (el indicador utilizado en este caso para medir el nivel de pobreza) han instrumentado desde los Concejos Vecinales, Juntas Locales y Equipos Sociales una estrategia de apoyo alimentario a otras zonas a través de la recolección de alimentos no perecederos (Zona 5 apoyo a la 6 y Zona 7 apoyo a la 9).
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comedores escolares o durante el período de vacaciones escolares y no alimentarios vinculados a la salud y la recreación. Desde la visión municipal “Otro valor agregado a esta propuesta de trabajo es la generación de un espacio comunitario focalizado hacia el abordaje de una población infantil con niveles de pobreza estructural y reciente donde se pueda avanzar en intervenciones dotadas de mayor integralidad, particularmente en componentes promocionales en lo educativo, sanitario y recreativo”. Los aportes alimentarios concretos de la Intendencia son: leche en polvo, azúcar, cocoa, harina, arroz, otros, conseguidos en forma voluntaria a nivel local y aportes centrales como donaciones campañas de apoyo de sindicatos, organizaciones de la sociedad civil y empresas; y donaciones complementarias de empresas y mercados. Como sostiene Perla Vivas Integrante Equipo Multidisciplinario Asesor de la División Salud y Programas Sociales “El 95 – 98 % de los merenderos de las redes reciben leche de la IMM (una pequeña parte la aporta el INDA). Otras ayudas las han recibido todos los merenderos que figuran en la red, en distintas proporciones pues no se ha podido distribuir las donaciones de azúcar, harina, etc. en forma proporcional en atención a la discontinuidad de los aportes” (Comunicación personal). Objetivos de las Redes de Merenderos. El trabajo en Redes busca fortalecer las “agrupación de voluntades de distintas organizaciones en pos de la consecución de objetivos comunes, en base a un diseño democrático - participativo y con autonomía de dependencias institucionales” tal y como puede verse en las respuestas a los cuestionarios Delfi (Santandreu. 2003) Para la IMM una Red es una forma de organización que se basa en dos premisas: la existencia de un objetivo común y el relacionamiento horizontal entre sus miembros. Las Redes de Merenderos se crearon como un instrumento para: (i) Brindar apoyo alimentario a merenderos y comedores comunitarios a través de la entrega de leche en polvo, articulando con instituciones públicas y privadas para el logro de otros apoyos alimentarios; (ii) mejorar la coordinación entre las instituciones público - privadas participantes; (iii) Contribuir al fortalecimiento de las organizaciones sociales que generan espacios solidarios y de la Red como un espacio de encuentro, socialización de experiencias y apoyo común; (iv) mejorar la cantidad y calidad de las donaciones y la alimentación; (v) fortalecer el proceso de descentralización en el diseño, gestión y evaluación de la política alimentaria; e (vi) Implementar propuestas de abordaje más integrales transformando la experiencia en un espacio de promoción de la ciudadanía brindando otros servicios, visualizando a los merenderos no solo como satisfactores alimenticios sino también como satisfactores educativos, afectivos y recreativos. El proceso de creación y organización de cada Red zonal implica el permanente trabajo de los integrantes de los Equipos Sociales Locales (asistente social, maestra y educador físico) y en muchos casos apoyo de Concejales, demostrando el papel clave de la descentralización en la ejecución de la política sociales municipales para el combate a la pobreza. Las Redes han permitido avanzar en el desarrollo de un modelo integral que supere el asistencialismo especialmente en la mejora del impacto alimentario; y generar espacios de control social local sobre la distribución y acceso a los recursos. Un relevamiento realizado a fines de 2002 por los técnicos de los Equipos Sociales Locales que coordinan el programa permite apreciar esto con claridad esta visión: “los participantes se vieron atraídos por la propuesta de formar una Red, poniendo de manifiesto la necesidad de trabajar en forma organizada y coordinar esfuerzos para mejorar los servicios que brindan actualmente” (CCZ 10); “A partir de las dificultades presentes surge la necesidad de un trabajo coordinado, como una forma de optimizar los escasos recursos existentes” (CCZ 12); “E l trabajo a nivel de la Red de Alimentación se plantea promover una mayor y más eficaz organización para lograr un mejor aprovechamiento de los recursos locales y no locales, coordinando esfuerzos para mejorar el trabajo que desarrollan las Organizaciones” (CCZ 15); “Se recalcó el hecho de no limitar la tarea a lo meramente asistencialista, buscando promover la dignificación de los beneficiarios de los distintos servicios de alimentación. Asimismo, se insistió en no trabajar únicamente en pro de conseguir complementos alimentarios sino pensar en actividades de promoción, culturales, recreativas, laborales, etc.” (CCZ 10); “La idea es potenciar las estrategias para solicitar apoyos de diverso tipo, así como crear lazos solidarios
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entre las Organizaciones que permitan compartir recursos así como experiencias, aprendizajes, formas de trabajo, etc.” (CCZ 15); “Tanto el Area Social así como otros actores de la Comunidad deberán construir espacios para dar satisfacción a las nuevas demandas, que consideramos de gran importancia, ya que nacen de una nueva propuesta de construcción colectiva de servicio integral.” (CCZ 18). La coordinación intra e inter institucional. Las Redes se han transformado en un verdadero espacio de promoción intra e inter institucional, articulando sus acciones con los Concejos Vecinales, las Juntas Locales, los Equipos Sociales de los CCZ, distintas Comisiones centrales y locales (juventud, cultura, de programas sociales. Montevideo Rural), distintas Facultades universitarias (Medicina, Sicología, Escuela de Nutrición) y otros actores de la sociedad civil como empresas, comercios locales, sindicatos y aún particulares. Paralelamente la Intendencia busca coordinar acciones con el Instituto Nacional de Alimentación (INDA), como organismo del Estado con función específica, y varias empresas alimentarias, como forma de potenciar los recursos y los impactos públicos de las acciones. Las Redes han identificado zonas no cubiertas, carencias en el servicio y mantiene un monitoreo periódico del número de beneficiarios, número de merenderos, litros de leche y otros alimentos donados y número de ingestas (aunque no cuentan con series acumuladas para todos los indicadores). La coordinación local descentralizada y autónoma. Uno de los aspectos más innovadores del trabajo de las Redes es su carácter descentralizado de acción local. Por tratarse de un espacio organizado a partir de la demanda concreta de personas e instituciones, los merenderos siempre han tenido relativa autonomía para desarrollar su trabajo. Si bien el fortalecimiento de las Redes busca optimizar la gestión, la apuesta al desarrollo de una instancia de coordinación entre instituciones de la sociedad civil también busca desarrollar la continuidad, el control social, la capacidad de monitoreo y evaluación de las acciones. Desde el punto de vista de la gestión, a partir de 1998 la Intendencia Municipal estableció nuevos criterios de control para la distribución de las donaciones de leche disminuyendo notoriamente el volumen entregado a los merenderos. Actualmente, y tomando como un dato importante la crisis, los volúmenes comienzan a ubicarse nuevamente en valores próximos a los de 1997. Sin embargo este tipo de controles son evaluados por el municipio como insuficientes si no se logra la participación activa de los actores locales involucrados en la tarea. Desde su concepción de Políticas Sociales, la Intendencia apuesta al fortalecimiento de espacios de participación y construcción de ciudadanía activa, por lo que la actual estrategia de trabajo en Red busca reforzar la promoción integral superando una falsa contradicción entre asistencialismo y promoción. Uno de los objetivos explícitos de los técnicos municipales que trabajan tanto local como centralmente es la apuesta al desarrollo de las Redes como una instancia de control y optimización de recursos. Las tensiones al interior de las Redes. Esta particular forma de trabajo hace que las Redes deban superar desafíos organizativos y políticos de diversa índole como el manejo del clientelismo en la distribución de alimento, la irrupción de líderes locales y el manejo de las “cuotas” de poder derivadas de la gestión de los recursos municipales. La apuesta al fortalecimiento de la Red tiene implícitamente esta preocupación como uno de sus centros de atención. Un segundo aspecto se vincula al rol de la Intendencia Municipal. Sea porque el dinamismo local supera la capacidad de seguimiento municipal o porque se le demanda asumir un rol mas activo motivando el trabajo en zonas poco dinámicas, este tema es visto como una fuente de permanentes tensiones.
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6.1.3 Los actores de la experiencia Se identifican tres tipos de actores con distintos roles: (i) Los organizadores de merenderos generalmente líderes y/o grupos sociales, comunitarios, sindicales, etc. de expresión local, territorializados en barrios de la ciudad especialmente los mas empobrecidos. Reciben la leche en polvo provista por la Intendencia, donaciones de otros insumos captados centralmente desde el gon¿bierno local y gestionan recursos locales (materiales como otro tipo de alimentos y humanos para capacitaciones, actividades de recreación, etc.); (ii) Los beneficiarios, en su mayoría niñas y niños que constituyen una población que podríamos denominar “autofocalizada”, que identifican los espacios y los utilizan. En la mayor parte de los casos no cuentan con un nivel organizativo mínimo mas allá de ser usuarios del servicio; (iii) La IMM que dona leche en polvo, capta donaciones centralizadamente y facilita su distribución a las redes, y apoya con el trabajo de los Equipos Sociales Locales el trabajo de las Redes. 6.1.4 Indicadores de impacto y efecto • Se conformaron 10 Redes con 137 merenderos y 15.938 niñas y niños beneficiados Tabla 24 – Merenderos y beneficiarios de las REDES (2002) RED zonas 1 6
Nº de Merenderos 5 11
10 11 12 13 14 15 17 18
Nº de niños beneficiados 1.365 764
20 17 17 24 18 6 18 12 137
Total
2.118 y 182 1.560 1060 3.014 1.280 790 2.560 1.245 15.938
FUENTE: División Salud y Programas Sociales (2002) Tabla 25 – Entrega de leche en polvo a instituciones por parte de la Intendencia de Montevideo. Número de instituciones, beneficiarios y litros de leche (2000) Tipo de institución
Número de instituciones
Merenderos y otros servicios sociales Escuelas
249 254
Total de litros de leche por año 702.250 619.250
Nº de niños beneficiados 24.500 14.600
FUENTE: División Salud y Programas sociales (2002) Tabla 26 – Entrega de leche en polvo a instituciones por parte de la Intendencia de Montevideo. Litros de leche en polvo entregados a escuelas y merenderos (1995 a 2002) Merenderos Escuelas Total
1995 990.000 1:917.650 2:907.650
1996 1:572.750 1:145.000 2:717.750
1997 1:295.000 1:540.000 2:835.000
1998 631.500 639.500 1:271.000
1999 680.751 556.750 1:237.500
2000 695.500 615.500 1:311.000
2001 654.500 460.750 1:115.250
2002 702.250 619.250 1:321.500
FUENTE: División Salud y Programas Sociales (2002) Como puede apreciarse, en 1997 se produce una reducción significativa en la entrega de leche debido a la introducción de nuevos criterios de control por parte de la IMM. Nótese como este volumen se ha normalizado a partir de esa fecha.
6.1.5 Conclusiones Con las Redes de Merenderos la IMM logra profundizar tres líneas políticas claves de su gestión: (i) el fortalecimiento de la descentralización con participación vecinal de la comunidad
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organizada; (iii) el apoyo alimentario a los sectores mas vulnerables; y (iii) el fortalecimiento de la autonomía local de las organizaciones de la sociedad civil en un espacio de coordinación inter institucional para el combate a la pobreza. • El trabajo con Redes locales favorece la distribución del alimento y ayuda a hacer visibles las especificidades locales sin perder la visión de conjunto. • Las Redes han contribuido a que la población en su conjunto identifique la necesidad alimentaria de importantes sectores sociales. • La creación de un espacio coordinado de participación comunitaria con sostén técnico potencia las iniciativas particulares y favorece el involucramiento y control ciudadano. El trabajo de los técnicos municipales locales es clave para la implementación de cada Red. • La creación de una estructura transparente de gestión y control favorece la recepción de donaciones que realizan empresas privadas y actores diversos. • La modalidad asumida por la Intendencia de donación de leche según solicitud de las organizaciones a cada Centro Comunal Zonal ha facilitado la incorporación de nuevos actores al proceso. • Como forma de avanzar en la integralidad de la propuesta se favorece el trabajo integral como estrategia intra institucional (otros técnicos de la Intendencia – nutricionistas, agrónomos, educadores físicos) e inter institucional con técnicos de Institutos Universitarios (Nutrición, Enfermería, Agronomía para la promoción de huertas orgánicas urbanas). • La sostenibilidad de la experiencia basada en una gran movilización voluntaria de recursos sociales humanos y materiales (horas que insume el conseguir alimentos y organizar las comidas, apoyo de comercios locales en alimentos, etc.) se ve como uno de los principales obstáculos para su continuidad en el tiempo. • La participación de los beneficiarios no fue el punto de partida lográndose desiguales niveles de compromiso. • El desarrollo y la ampliación de la experiencia muestra la necesidad de contar con mayor infraestructura edilicia para poder recibir los alimentos y brindar las comidas. • El aporte calórico nutricional se considera insuficiente para aquellas personas que tienen esto como su única comida. • La promoción de espacios de control social genera resistencias y conflictos tanto a nivel local como con la Intendencia.
“Mendigo para obtener verduras y ropa para vender, es duro … muchas veces te dan ganas de tirarte abajo de un ómnibus …” 6.2 El Operativo Frío Polar y los Planes Invierno como refuerzo de alianzas intra e inter institucionales para enfrentar contingencias, incorporar problemas emergentes (nuevos pobres urbanos) e institucionalizar Políticas Sociales El segundo estudio aborda un Plan de Contingencia dirigido a personas en situación de calle. Identificando tres componentes de las Políticas Sociales para el combate a la pobreza que se desarrollan en la ciudad de Montevideo: (i) los planes de contingencia como componente de las Políticas Sociales, aportando un ejemplo concreto de acción al debate sobre universalidad y focalización que se presenta en el Capítulo 5. Asimismo se identifican las ventajas y desventajas del trabajo intra e inter institucional como una clave para la gestión eficiente de las Políticas Sociales municipales. Este aspecto cobra especial relevancia en situaciones en las que se manifiestan bloqueos entre el gobierno municipal y el nacional; (ii) la identificación de acciones que incorporan a la gestión municipal nuevas problemáticas urbanas como la derivada de los nuevos pobres en situación de calle que se describen en el Capítulo 3; y (iii) la posibilidad de avanzar en la institucionalización de las Políticas Sociales municipales. 6.2.1 El contexto en el que se desarrolla la experiencia Desde hace muchas décadas existen en la ciudad de Montevideo personas en situación de calle y refugios para atenderlas. Un clásico trabajo del antropólogo Daniel Vidart alertaba en 1969 la dura vida de los “cirujas, linyeras o vichicomes”, habitantes permanentes de las calles de la ciudad. Sin embargo, los “nuevos pobres” pertenecían, hasta hace poco, a la clase media
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pero debido a la crisis y la pérdida de su trabajo se vieron obligados a enfrentar esta penosa situación. A lo largo del tiempo un conjunto de instituciones privadas (fundaciones, iglesias y mas recientemente ONGs) han desarrollado acciones específicas dirigidas a las personas en situación de calle, apoyando a ollas populares, merenderos y refugios permanentes, mientras las acciones municipales han sido escasas, esporádicas y puntuales. Por primera vez en 2000, se lograron articular distintos actores públicos y privados para el desarrollo de acciones de contingencia orientadas a mejorar la calidad de vida de personas en situación de calle enfrentadas al duro invierno montevideano. 6.2.2 Descripción de la experiencia En la ciudad de Montevideo los inviernos son particularmente duros, con temperaturas promedio de 11°C, índices de humedad del 79% y una sensación térmica que muchos días (y especialmente en las noches) llega a varios grados por debajo de 0 °C. En 2000, ante el anuncio de una ola de frío polar que alcanzaría a la ciudad de Montevideo, la Intendencia planteó la situación de “emergencia” al Comité Nacional de Emergencia (organismo de coordinación inter institucional estatal), que “entendió que se trataba de una emergencia” y, en consecuencia, correspondía apoyar la iniciativa, materializando el apoyo a través del Ejército Nacional.
ESPERANDO ENTRAR A UN MERENDERO
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El primer Operativo se denominó Frío Polar y fue concebido para a dar refugio y alimentación a personas en situación de calle. Como nos relata Fernando Borgia, Asesor de la División Salud y Programas Sociales de la Intendencia Municipal, inicialmente “la iniciativa municipal estaba prevista para un fin de semana, que era cuando las temperaturas extremas se preveían (sensaciones térmicas inferiores a –10ºC ). En este sentido, se le solicitó apoyo a algunas empresas para asegurar 5 o 6 comidas, se compraron colchones y se coordinó con el Ministerio del Interior y el MSP en la órbita de las competencias de cada uno. También se informó a la Junta Departamental, especialmente a la Comisión de Derechos Humanos, y por esta vía se informó a todo el espectro político. Parte de la estrategia municipal fue una negociación con la prensa para que “no informaran” sobre la iniciativa, hasta el medio día del lunes – momento en que el Plan habría finalizado -. Esto obedecía a dos preocupaciones: que no se “acercaran” personas que en realidad no estaban en situación de calle, y que no se interpretara que se quería hacer “marketing” con la situación. La dinámica de los hechos marcó que la iniciativa salió en la tapa de el diario El País del domingo (el de mayor tirada nacional), por lo que el domingo y el lunes se le dio divulgación en toda la prensa nacional, y generó reacciones espontáneas de solidaridad de la población que empezó a llegar al Cilindro Municipal con donaciones de ropa y alimentos. Para la mañana del lunes se contaba con alimentos secos para cocinar por una semana para las más de 100 personas que estaban allí alojadas, y con más de una tonelada de ropa. Estas reacciones y las dificultades para darle continuidad en la gestión nocturna con Recursos Humanos propios –téngase en cuenta que “la noche” durante los días del Cilindro, fue supervisada directamente por los cuadros políticos del gabinete Municipal-, las inconveniencias en materia de infraestructura y las actividades deportivas agendadas en el Cilindro llevaron a la IMM a la primera redefinición del Plan Frío Polar. Tras nueve días, se cierra esa primera etapa, en que noche a noche el número de personas aumenta, y producto de la coordinación con diferentes OMG’s se llega a un acuerdo de gestión por 30 días con el CIPFE, que facilita además una casa, y Bethania que presta otra casa en el centro de la ciudad. El segundo cambio importante, es que la comida deja de ser elaborada en el lugar del refugio, se prepara en el Batallón y es trasladada caliente a ambos lugares, que cuentan además con un apoyo en materia de
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seguridad dado por el Servicio de Inspección Municipal. El tercer cambio importante es en materia de traslado: durante los días en el Cilindro, se recogía a las personas, por rutas pre establecidas en el cetro y las demás centralidades, y a la mañana se las trasladaba de nuevo a su lugar de partida – siempre que así lo quisieran -, con el cambio de modalidad, se suspende este sistema de traslado. De esta forma, se cuenta con los dos primeros “refugios de emergencia” con una capacidad de 70 camas, y por los que pasaron unas 100 personas” (comunicación personal). En 2001 y 2002 el Operativo Frío Polar derivó en los Planes Invierno, también concebidos como planes de contingencia. Para su gestión se amplió la alianza inter institucional, se aumentó la infraestructura disponible (en número de camas, raciones servidas y cobertura de salud) y se logró cubrir un mayor número de beneficiarios. Para la Comuna el carácter experimental y, en cierta medida espontaneo, ha dado forma al Plan. Esto puede constatarse tanto por quienes trabajan a nivel descentralizado (desde los CCZ) como por quienes lo hacen a nivel central (desde la asesoría y/o coordinación de los programas). Como sostiene Borgia el carácter de los programas es “producto de la ecuación siempre compleja entre: las definiciones político - programáticas municipales, la interacción con los demás actores públicos y privados, las demandas de la población, y el aprendizaje y reflexión sobre lo que se hace”. Antonio Carámbula Secretario del CCZ 1 una de las zonas en las que este Plan se ejecuta con mayor incidencia manifiesta una opinión similar “desde la descentralización estas políticas o estrategias se han manejado mas que nada dando respuestas a las demandas de la gente”. Los distintos Operativos y Planes cubrieron una parte de la ciudad de Montevideo (Centros Comunales Zonales 1, 3, 12, 14 y 17) atendiendo especialmente aquellos puntos en los que se concentran en las noches las y los montevideanos sin techo. Durante el 2000 se llegó a poblaciones de distintas zonas de la ciudad, mientras que en 2001 fueron excepcionales las personas en situación de calle fuera de las proximidades de algunos barrios centrales de la ciudad (Ciudad Vieja, Centro, Cordón y proximidades del Hospital de Clínicas). Para suplir esto en 2002 se realizaron esfuerzos para ampliar nuevamente el área de cobertura pero las personas en situación de calle optaron por no participar por lo que en el 2002 la IMM asumió el Plan como un Plan con un alcance limitado al centro de la ciudad. Aunque con variaciones, el Operativo Frío Polar y los Planes Invierno brindaron alimento (una ración diaria en la noche y el desayuno) y abrigo en albergues nocturnos permanentes y especiales a varias decenas de personas. Una vez evaluado el trabajo realizado el primer año de implementación, para el 2001 la Intendencia Municipal realizó, en conjunto con las ONGs encargadas de la gestión de los albergues un Relevamiento Primario “en distintas centralidades, entendiendo éstas como las zonas que por su nivel de actividad están vinculadas a las estrategias de supervivencia de las personas que viven en situación de calle” (IMM. 2001). Asimismo se elaboraron fichas de ingreso que registraron los principales datos para todas las personas que pasaron por los refugios. Los Equipos Técnicos Interinstitucionales con apoyo de becarios de la facultad de Ciencias Sociales realizaron historias de vida a los usuarios de los refugios procurando “identificar aquéllos factores de ruptura que él mismo identifica como desencadenantes de su situación de calle, para luego indagar acerca de las alternativas y actores que eran visualizados como posibles protagonistas en soluciones alternativas específicas para cada uno”. Estos cambios permitieron contar con valiosa información sobre las personas en situación de calle usuarias de los albergues. Buscando ampliar su base de datos, para 2003 la Intendencia Municipal se propuso realizar un relevamiento de las personas que viven en situación de calle, ampliar de cobertura de alojamientos transitorios, dar seguimiento a los casos, buscar soluciones alternativas, fortalecer a los refugios existentes y realizar una campaña de solidaridad en toda la ciudad. La coordinación inter institucional. La implementación de estos planes tienen una triple forma de ejecución que involucra al gobierno municipal, a ONG y a otros actores públicos a través de una política de trabajo inter institucional. El desarrollo de acciones inter institucionales es
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valorado por todos los actores consultados como una de los aspectos claves de la efectividad del plan. En lo que respecta al Plan Invierno (en sus dos versiones), la coordinación articula esfuerzos de la IMM, el Ministerio de Defensa Nacional, al Instituto Nacional del Menor (INAME) y el Banco de Previsión Social (BPS), y en menor medida al Instituto Nacional de Alimentación y a los Ministerios de Salud Pública e Interior. En Uruguay este aspecto cobra especial relevancia debido al aislamiento político que sufre el gobierno de izquierda por parte del gobierno central. Sin embargo no debemos perder de vista que la coordinación para la ejecución (tal y como se la a desarrollado con el Plan Invierno) de un plan de contingencia difiere sustancialmente de una coordinación para la planeación de estrategias, un paso que parece estar mucho mas lejos para el caso montevideano. Si bien no existen indicadores de impacto que permitan demostrar la efectividad de la coordinación inter institucional desarrollada, es evidente que solo la suma de esfuerzos hizo posible una acción rápida como la implementada con el Operativo Frío Polar durante el 2000 y su continuidad (2001 y 2002). En una sociedad como la uruguaya, donde los recursos son escasos y la capacidad de disponerlos muy acotada, el esfuerzo conjunto se revela como una estrategia altamente eficaz para la obtención de buenos resultados. Pese a esto, la alianza inter institucional es concebida solo como un avance en la coordinación de acciones con organismos públicos y la relación con las ONG no parecería haber superado la fase de convenio para la gestión de servicios específicos. El fortalecimiento municipal y estatal a los refugios permite además de mejorar las condiciones de vida de quienes se encuentran en situación de calle, generar lazos sociales, vínculos y reconstruir valores. Sin embargo esto solo es posible a partir del desarrollo de una estrategia específica. La inclusión en un refugio abre, para muchas y muchos, una posibilidad al cambio, una perspectiva de mejora de su condición de vida. En este sentido el trabajo de las ONGs ha permitido, aunque con limitaciones, mejorar su situación legal (tramitación de cédulas de identidad, registros para ser atendidos en Salud Pública, etc.), psicológica y afectiva y buscar opciones para la generación de ingresos. La sostenibilidad del Plan. Este aspecto se transforma en clave en tanto el programa derive, lentamente, de lo emergencial a lo permanente (una hipótesis muy probable debido a los efectos de la crisis). En este sentido deben evaluarse como altamente positivas la participación del sector privado y la sociedad civil en los tres años de ejecución. Sin embargo esto lleva a que muchos comiencen a considerar que la responsabilidad de su manutención debería ser totalmente estatal (bajo la forma de una política pública coordinada). En relación a los recursos humanos, los mismos han sido aportados por todas las instituciones participantes especialmente en personal del Ministerio del Defensa, de la IMM y las ONG involucradas. Si bien existen cambios en el personal afectado al Plan, entre 2001 y 2002 se ha logrado contar con un personal estable para las distintas tareas (Batallón de Ingenieros Nº 1 que ha cocinado los tres años del Plan, el personal técnico y de Inspección General de la Intendencia Municipal y personal técnicos de BPS e INAME). Las personas en situación de calles y las Políticas Sociales. La situación de calle, como experiencia compleja involucra distintos tipos de personas. En este estudio consideramos tres grupos de pobres urbanos como son los “nuevos pobres” urbanos en situación de calle; un grupo heterogéneo de personas que oscilan entre quienes buscan una salida a su situación y entre quienes ya consideran a la calle como una opción de vida; y los estructurales (cirujas o vichicomes). Una descripción con mayor detalle puede verse en el Capítulo 3). Como parte del trabajo de campo se realizó un Grupo Focal con nuevos pobres en situación de calle. Debido a la poca información disponible se optó por concentrar los esfuerzos de la investigación en este grupo, a partir del conocimiento de la olla popular que llevan adelante un grupo de personas en situación de calle organizados en el Movimiento Uruguayo de los Sin techo (MUST). El Grupo Focal permitió construir el concepto de pobreza a la vez que identificar su conocimiento en relación a las Políticas Sociales municipales para el combate a la pobreza. Resultó claro que la variable empleo es la predominante en la construcción de su concepto de pobreza. Para los “nuevos pobres” en situación de calle, es la falta de empleo lo que indica su
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situación de pobreza “Cuando te enterás de algún empleo, las colas son de 3 cuadras para un solo puesto, además ni siquiera tenés el tiempo de ir porque tenés que ir de un lado a otro por la comida. El comedor, el merendero y todo te queda lejos, y tenés que ir caminando. Y muchas veces te dan ganas de tirarte abajo de un ómnibus”. En general su actitud es de “fuga hacia fuera” considerando al empleo como el medio para salir de su actual situación. En relación a las Políticas Sociales, el grupo logró identificar el Plan Invierno como una acción concreta (aunque no como una política social) efectiva para el combate a la pobreza, siendo su demanda que el mismo se amplíe en el tiempo. También identifican otras acciones e instituciones como son los comedores, merenderos, albergues gestionados por ONG o instituciones religiosas. La falta de conocimiento de otras políticas puede deberse a distintos factores como el poco tiempo en situación de calle que tienen los participantes, a la falta de interés en identificarlos en tanto la búsqueda de empleo es la variable predominante de salida de su actual situación y a la inexistencia de Políticas Sociales específicas para este sector implementadas en la ciudad de Montevideo. Por su parte, las personas para quienes la situación de calle es una estrategia de vida (“fuga hacia adentro”) parecerían tener mayor conocimiento y uso de las Políticas Sociales y servicios que se brindan. Esto puede verse con claridad en las entrevistas realizadas en los albergues durante el Plan Invierno 2002. Héctor un hombre de 65 años confiesa haber llegado al refugio “en el marco del Plan Invierno 2002 por anuncio en la prensa, a los efectos de poder ahorrar noches en la pensión”. A diario busca la vida en la calle “mendigo para obtener verduras y ropa para vender” empleando los ingresos obtenidos para pagar la pensión y vivir el día. Víctor de 27 años “por motivos de cercanía a su actual trabajo, ingresó al refugio desde el inicio del Programa con el fin de acortar la distancia entre su casa y el lugar de empleo”, desarrollando una estrategia que le permite sobrevivir con los escasos recursos que obtiene a diario. Alejandra de 33 realiza limpiezas en forma ocasional y cobra poco mas 30 dólares mensuales. Tiene 3 hijos que viven con su familia en una ciudad próxima a Montevideo y para ella el albergue y las ollas son la alternativa que le permiten obtener fondos para poder visitar a sus hijos los fines de semana. Para Rúben de 64 años los días transcurren en la calle y sus noches en el refugio “espero todos los días a que sean las 19:00 hs. para ir al refugio, porque de día no tengo nada para hacer, lo único que hago es aburrirme, andar sin dinero de arriba abajo”. Las perspectivas del Plan Invierno. Para 2003 la Intendencia Municipal se encuentra trabajando en el diseño de una estrategia múltiple, buscando dar respuesta a objetivos diversos, promoviendo la formación y cogestión de nuevos y diferenciados espacios: (i) Casa de Estudio; (ii) Refugio Diurno; y (iii) Centro de Servicios. (i)
(ii)
(iii)
Casa de Formación. Durante los 3 meses de implementación del Plan se busca generar un espacio físico que pueda servir como “escuela” para brindar cursos en convenio con otros organismos públicos (por ej. la Junta Nacional de Empleo dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que financia cursos de capacitación a desempleados); espacio físico para los Talleres con las ONGs vinculadas a la gestión de los refugios nocturnos; y facilitar la logística de los Equipos Sociales, Educativos y de Salud que trabajan en los refugios. En el diseño preliminar la gestión estará a cargo de las ONG buscando la mas amplia participación del conjunto de actores inter institucionales que participan del Plan. Refugio Diurno. Para personas en situación de calle crónica (estructurales) y para mujeres sin hijos a su cargo y con alta vulnerabilidad. En este caso se busca que la función de salvaguardia a la vida se complemente con esfuerzos socio pedagógicos orientados a la reconstrucción de la confianza en los vínculos sociales e institucionales, el respeto a las normas mínimas de convivencia e higiene, y, siempre que esto fuese posible, la identificación de rutas personales para la salida de la situación de calle. Centro de Servicios (Casa abierta). Este espacio es el que mas reclaman quienes se encuentran en situación de calle para poder atender sus necesidades mínimas (tanto los “nuevos pobres” en situación de calle como quienes “fugan hacia adentro”). En especial quienes se encuentran en esta situación de manera más reciente aún conservan hábitos de higiene y la búsqueda de trabajo es un componente importante en sus perspectivas de vida. Contar con un espacio donde higienizarse, guardar bultos, lavar su ropa, etc. facilitaría y promovería sus estrategias de búsqueda de empleo, y
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con esto su autoestima. La Comuna piensa involucrar en esta actividad al MUST y a las ONG que atienden refugios. Estas iniciativas que podrían implementarse en el Plan Invierno 2003 tendrían carácter experimental con la perspectiva municipal de transformarlas (especialmente las dos últimas) en servicios permanentes. Asimismo se encuentra en etapa de estudio distintas iniciativas destinadas a mejorar la reinserción laboral de las personas en situación de calle combinando estrategias de convenios público - privados, modificando los pliegos de contratación de servicios municipales, fomentando convenios solidarios con el sector privado, etc. Un desafío es evaluar que sucederá con la coordinación inter institucional entre la Intendencia Municipal de Montevideo y otros organismos del gobierno central al momento de profundizar los componentes integrales de las =olíticas Sociales de combate a la pobreza en detrimento del enfoque de contingencia del Plan Invierno. 6.2.3 Los actores de la experiencia Se identifican cuatro tipos de actores con distintos roles: (i) Las personas en situación de calle independientemente de sexo, edad o tiempo de permanencia en la calle con la salvedad que, hasta el momento, son considerados mas como beneficiarios que como actores. (ii) Las instituciones de la sociedad civil que gestionan refugios, especialmente ONGs vinculadas a los Planes Invierno, (iii) Los organismos públicos que coordinan acciones inter institucionales en forma permanente y sostenida, (iv) La IMM, que promueve y organiza el Plan Invierno. 6.2.4 Indicadores de impactos y efecto • Número de cenas brindadas: 29.030 (2001 incluye a toda la población de los refugios permanentes Pablo VI y Santa Clara) 43.000 (2002) • Número de desayunos brindados: 29.000 (2001 incluye a toda la población de los refugios permanentes Pablo VI y Santa Clara) 33.276 (2002) • Número de camas incorporadas al Plan: 266 camas • El 77% de la población asistida en 2002 no había pasado por los Planes del 2000 y 2001. Tabla 27 - Número de personas atendidas y camas por refugio de emergencia (2000-2002) Año 2000 Cilindro (1 semana) 2000 fase II (1 mes en dos casas) 2001 2002
Personas atendidas 127 120 404 654
Camas 100 70 266 280
FUENTE: IMM. División Salud y Políticas Sociales (2003) Tabla 28 – Número de refugios (2000-2002) 2000 2001 2002
10 12 17
FUENTE: Celiberti y Hein (2002) Tabla 29 - Porcentaje de distribución por sexo y edad atendidas en los refugios de emergencia (2001) Sexo Masculino Femenino Total
S/d 26 4 30
Hasta 18 16 11 27
19-54 208 48 256
de las personas
55 y mas 84 87 91
Total 334 70 404
FUENTE: IMM. División Salud y Políticas Sociales (2003)
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Inclusión laboral – (A tiempo parcial y no permanente) • 2000: 4 personas se incorporan como vendedores en las ferias del Parque y Villa Biarritz a través del Convenio “Rescatalibros” y al menos 7 personas relatan soluciones propias. • 2001: El CIPFE gestiona 3 proyectos laborales hacia finales del Plan Invierno venta de huevos puerta a puerta que incluyó 8 personas, venta de frutas y verduras empacadas puerta a puerta (15 personas), y la venta de la Revista Factor S (15 personas). Las dos primeras experiencias culminaron hacia fines de año. Además, al menos 20 personas dieron testimonio de soluciones propias. • 2002: El CIPFE continua con la Revista Factor S (que en el 2002 tuvo de manera discontinua más de 25 vendedores), y realiza un convenio con el Programa “Obra Comunitaria” de la Intendencia que dona materiales para la reparación de 2 refugios permanentes y el CIPFE realiza las obras con mano de obra de gente en situación de calle (14 personas por 5 meses). Una ONG ejecuta un proyecto de limpiezas especiales “limpieza en laboratorios” y “limpieza de obra” por mujeres, habiendo participado 15 mujeres en la primera etapa. Además, al menos 24 personas dieron testimonio de soluciones propias. 6.2.5 Conclusiones • La estrategia municipal trata de superar una falsa contradicción entre trabajo asistencialista y de promoción e integralidad conjugando ambos componentes en la gestión de los Planes, para esto piensa comenzar a implementar módulos independientes pre y post Plan, de manera de dar soporte y seguimiento a los procesos de re inserción. Como sostiene Fernández Galeano, Director de la División Salud y Programas Sociales “Nos parece que con la población que entra en proceso de exclusión social se deben desarrollar políticas de contingencia y emergencia, para tratar de detener el proceso de exclusión social. Por lo tanto nos ubicamos más que en el combate a la pobreza estructural. Un pobre reciente en el contexto de exclusión que plantea el escenario económico-social del país pasa rápidamente a establecerse como un pobre estructural en períodos de tiempo muy cortos”. • Con el paso del tiempo los diferentes Planes han pasado de ser una solución que buscaba disminuir las muertes por hipotermia a una política para mejorar la calidad de vida de la población en situación de calle durante los meses de invierno. Esto supone una movilización de recursos humanos, materiales y económicos que deben ser previstos como parte de las Políticas Sociales de combate a la pobreza a nivel inter institucional. • El trabajo municipal ha avanzado en la definición de componentes de integralidad, mientras que “en el 2000 era solo asistencia, en el 2001 era un mix con un marcado énfasis en la asistencia pero con una infraestructura que casi no permitió el desarrollo del componente de la promoción. En el 2002 el mix se trabajó de manera de superar las limitaciones de diseño e infraestructura y se avanzó de manera significativa en materia de promoción donde el cuello de botella se colocó esta vez en una limitada capacidad de articulación y de respuesta entre las ONG’s. La lógica del 2003 seguirá siendo un mix. Asistencia para asegurar una base de supervivencia y continentación a partir de la cual trabajar en la promoción humana, en la reconstrucción ciudadana y en la reautonomización de las personas” (Comunicación personal con Fernando Borgia). • Si bien el Plan ha contado con buenos niveles de Coordinación intra institucional a nivel municipal y niveles aceptables con el resto del Estado es necesario avanzar en la inter institucionalización del mismo (evaluar si los límites se deben a falta de voluntad política de las partes, falta de capacidad técnica de los actores, etc.). • La participación de los pobres urbanos en situación de calle en el diseño, ejecución y evaluación de lo planes implementados y a implementarse es escasa. Si bien la Comuna se encuentra analizando caminos para su profundización. Resulta interesante constatar la demanda de participación de quienes se encuentran organizados en el MUST registrada en el Grupo Focal. Asimismo, la demanda/necesidad de participación es una opinión compartida tanto por técnicos de las ONGs que participan del Plan como por técnicos municipales. Alberto Hein, técnico de CIPFE sostiene que “una cosa necesaria es que si esto del MUST sigue prosperando, siguen trabajando y se siguen reuniendo, es una voz que tiene que ser escuchada para la estructuración o por lo menos a manera de simplemente darles un espacio para que expresen para la planificación del Plan Invierno 2003 si existe”. Un punto de vista similar expresa Eleonora Bianchi, Directora de la División Este quien sostiene, “que en general los Políticas Sociales y más las políticas de contingencia tienen poca participación de los actores”.
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Parece necesario establecer mecanismos de participación de la sociedad civil que aseguren recursos humanos, materiales y financieros para la sostenibilidad de los planes y puedan jugar un rol activo en su monitoreo y evaluación. Por ej. la recepción y clasificación de las donaciones se hizo, en el 2000, primero directamente por la Intendencia y luego con la participación de voluntarios. Los voluntarios también colaboraron en su distribución en el 2000 y 2001. Asimismo se discutió con las ONGs que trabajan el tema las principales características del Plan para el 2002 y su posible participaron en la gestión. Atendiendo a las diferentes tipologías de personas en situación de calle es necesario que las instituciones públicas y privadas diseñen estrategias diferenciadas por sexo, edad, instrucción formal/informal, grado de deterioro psico-físico, y grupo familiar de pertenencia/referencia para enfrentar esta situación. Las asociaciones público - privas son un factor decisivo en la eficacia y eficiencia de acciones de este tipo debido tanto al conocimiento y vocación de trabajo con sectores sociales excluidos y pobres como a su capacidad operativa y de articulación. La permanente evaluación del Plan y la elaboración de un Informe anual a la Comisión Interinstitucional permite contar con un registro de las actividades, proporciona transparencia a la gestión de los recursos y facilita la incorporación de nuevos actores e iniciativas. Es necesario fortalecer los recursos humanos destinados a la ejecución concreta del plan (IMM, otros actores públicos ONG) para que las acciones se transformen en verdaderos potenciadores de la inclusión social de quienes viven en situación de calle a partir de la estrategia municipal que combina el trabajo asistencialista para superar la contingencia con el de promoción como política de superación de la situación de calle.
“Yo quiero que mi hijo estudie y no tenga que sobrevivir de la basura” 6.3 Centros Juveniles y Programas de primer empleo juvenil y para clasificadores de residuos sólidos como contribución a una política municipal de empleo El tercer estudio se centra en las políticas de primer empleo impulsadas por la Comisión de la Juventud y la División de Limpieza Urbana y en la política de Centros Juveniles como espacio de gestión de Políticas Sociales en zonas pobres de la ciudad. Esta experiencia nos muestra las potencialidades y límites de las políticas municipales de primer empleo y nos aporta elementos para la conceptualización de los convenios educativo – laborales como uno de los mecanismos mas innovadores de la gestión municipal. El análisis de los Centros Juveniles nos permite identificar como se traduce una visión amplia de Políticas Sociales en una política concreta de trabajo con jóvenes en situación de riesgo social. 6.3.1 El contexto en el que se desarrolla la experiencia La Comisión de Juventud (Departamento de Descentralización) fue creada en mayo de 1991 con un carácter preceptivo sobre las políticas juveniles municipales. El decreto de creación estableció los objetivos generales de la Comisión, integrada por seis jóvenes municipales, con experiencia y formación en el trabajo con jóvenes. Su Presidente es designado como cargo político por el Intendente Municipal. Entre sus cometidos se encuentran: (i) Promover programas y acciones para el desarrollo integral de los jóvenes montevideanos; (ii) Desarrollar propuestas culturales para el reconocimiento y el disfrute de las expresiones artísticas de la ciudad, (iii) Incentivar planes para la inserción y capacitación laboral de los más jóvenes, (iv) Propiciar la participación juvenil, apoyando a los jóvenes organizados y elaborando propuestas de apropiación de los espacios más significativos de la ciudad para las actividades que los jóvenes realizan, y (v) Coordinar acciones con agentes públicos y privados para el mejoramiento de la calidad de vida de los jóvenes de nuestra ciudad. En 1997 comenzó a desarrollar las primeras experiencias de empleo juvenil a partir de convenios educativo - laborales con ONGs. Si bien no fue concebida inicialmente como una
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política social para el combate a la pobreza, tanto el trabajo en los Centros Juveniles como los programas de primer empleo son un claro ejemplo de cómo funciona en la gestión concreta la “pedagogía de la espontaneidad” como forma de dar respuesta a los problemas de creciente pobreza de los jóvenes. Por su parte la División Limpieza (Departamento de Desarrollo Ambiental) es la responsable de ejecutar, desde la estructura municipal, el barrido y limpieza de la ciudad. Para dar cumplimiento a esta tarea cuanta con maquinaria y personal de planta y realiza distinto tipos de convenios con empresas y ONGs. Desde 1992 la División Limpieza ha concretado convenios educativo – laborales con ONGs para desarrollar diversas tareas como ser barrido de calles, recolección domiciliaria, erradicación de basurales en zonas de asentamiento, tareas en planta de tratamiento de residuos orgánicos, etc. En todos los convenios la Intendencia Municipal buscó aunar el cumplimiento de un servicio imprescindible para la comunidad brindando la posibilidad de inserción en el mercado laboral. Los primeros convenios se firmaron con la ONG Tacurú vinculada a la iglesia católica (Movimiento Saleciano) y actualmente éstos se han extendido a casi una decena de asociaciones civiles sin fines de lucro laicas y religiosas. 6.3.2 Descripción de la experiencia Políticas Sociales para jóvenes en situación de riesgo impulsadas por la Comisión de Juventud. La Comisión de Juventud articula tres componentes para la implementación de Políticas Sociales municipales: (i) el reconocimiento de los espacios locales como los más idóneos para la elaboración, planificación y gestión de las políticas gubernamentales; (ii) la celebración de acuerdos de colaboración y cooperación con instituciones y organismos representantes de la sociedad civil; y (iii) la conformación de redes de trabajo y apoyo mutuo entre los actores locales de una zona (Paciello. 2002). Las Casas de la Juventud. Una de las estrategias seguidos por la Comisión de Juventud para implementar Políticas Sociales fue la implementación de Centros Juveniles. Actualmente cuenta con siete Centros descentralizados concebidos como lugares idóneos para la socialización de los jóvenes en situación de riesgo. Los Centros Juveniles son espacios físicos enclavados en distintos barrios de la periferia de Montevideo, gestionados por ONGs que por su propuesta educativa y plan de acción han sido seleccionados para la tarea (a través de un tipo de convenio distinto del educativo - laboral). Apuntando a una población objetivo socialmente excluida, los jóvenes participan de distintos cursos de capacitación, talleres, actividades lúdico- recreativas, prácticas educativas y de promoción a la salud integral. Entre las actividades de los técnicos de las ONGs, se encuentran la articulación con las redes locales para la obtención de recursos y sinergias distintas, la contención de los jóvenes asistentes y el seguimiento de los grupos y jóvenes participantes de las distintas actividades planificadas. Además de funcionar como un espacio de encuentro para los más pobres, se busca reinsertar a los jóvenes al sistema educativo formal, proveerlos de herramientas para la obtención de su primer empleo e insistir en hábitos socializadores. Los Centros Juveniles, a través de las Redes Locales, articulan acciones con las policlínicas de salud municipales de la zona, las parroquias, clubes deportivos y fundaciones que brindan apoyo, contención y propuestas de acción dirigidas a jóvenes menores de 21 años. Como sostiene Paciello (2002b) “Su ubicación en zonas periféricas de la ciudad no responde a un capricho de los decisores de Políticas Sociales, sino a realidades muy concretas y a opciones para trabajar con quienes se encuentran en situación de exclusión social”. La Comisión de Juventud ha optado por trabajar con edades tempranas, en un primer momento con jóvenes de entre los 12 y los 20 años, luego hasta los 17 y últimamente priorizando hasta los 14 años. Según Paciello (2002b) “Durante su pasaje por el Centro Juvenil y los servicios coordinados a partir de la red local, los jóvenes ganan en autoestima, confianza y socialización. Las prioridades de los educadores y las situaciones límite de un sector importante de los chicos vinculados al Centro hacen que se den contradicciones entre prevenir y trabajar con los mas vulnerables. Los acuerdos con la Policlínica de Salud Municipal resulta de gran valor, ya que naturalmente se producen intercambios entre los equipos profesionales de la salud (psicólogos, médicos, dentistas) y los educadores, recreadores y líderes a cargo del espacio.
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Fruto de esta experiencia, se han consolidado equipo de monitores juveniles que realizan coordinadamente campañas de prevención en salud. Muchos de los jóvenes asistentes a los programas de atención municipal, forman parte de las cuadrillas coordinadas por instituciones no gubernamentales para desarrollar primeras experiencias laborales para distintas dependencias del Estado y empresas del ámbito privado. Los rubros escogidos son a menudo emprendimientos de los propios jóvenes basándose en la capacitación recibida en etapas anteriores y que necesariamente deben promocionar en búsqueda de oportunidades”. Por todo esto, los Centros Juveniles constituyen una original forma de gestión de Políticas Sociales para combate a la pobreza, no a partir de un programa específico, sino que a través de un espacio físico en el que se desarrollan acciones concretas dirigidas a los mas pobres. El trabajo con ONGs, la gestión descentralizada y el trabajo intra institucional son parte de las claves del éxito, generando un espacio físico imprescindible para la ejecución de las Políticas Sociales municipales. Los programas de empleo juvenil. Otra vía de ejecución de Políticas Sociales para el combate a la pobreza han sido los programas de primer empleo para jóvenes. Actualmente se encuentran en funcionamiento tres programas denominados: En Tránsito, Girasoles y Cazabasurales (Rodríguez, Laurnaga y Garcé. 2000). Programa En Tránsito. Este programa fue la primer experiencia de la Comisión de Juventud en materia de convenios educativo - laborales con ONGs. Comenzó a implementarse en 1997 a partir de fondos co gestionados entre ONGs y la Intendencia Municipal. Estos recursos permitieron instalar dos Centros Juveniles gestionados por ONGs que comenzaron a realizar diversas actividades orientadas a la formación profesional y personal de los jóvenes de entre 12 y 24 años de barrios marginales (CCZ 9 y 11). Todos los participantes de este programa asistieron a cursos/taller pre - ocupacionales y ocupacionales. Su principal componente es la socialización de jóvenes pobres, tomando las pasantías laborales como una de las herramientas para alcanzar este objetivo. Programa Girasoles. Constituye una experiencia innovadora de captación de recursos privados para la promoción del empleo juvenil. En 1995 el Club de Golf, un espacio asentado en terrenos municipales concesionado a privados, debió re discutir los términos de su concesión con el municipio. En ese momento, el gobierno municipal estableció una serie de condiciones, permitiendo la formación de un fondo para la promoción de políticas de empleo juvenil en tareas vinculadas con el mantenimiento de áreas verdes. El Programa Girasoles permitió captar esos fondos con la doble idea de recuperar espacios verdes y favorecer el proceso de socialización de jóvenes excluidos brindándoles una primer experiencia educativo - laboral con capacitación en el área de jardinería. La Intendencia realiza un llamado a propuestas de trabajo que deben ser elaboradas entre los CCZ y las ONGs y/o asociaciones de la sociedad civil. Cada propuesta debe contener un plan de acción para la recuperación de un espacio determinado tomando en cuenta elementos prácticos y teóricos dirigidos a la formación de un grupo de jóvenes seleccionados según el perfil acordado. Entre los seleccionados se prioriza a los jóvenes, hombres y mujeres desertores del sistema educativo formal, desocupados y provenientes de hogares con NBI.
G
Programa Cazabasurales. También combina la problemática del empleo juvenil con el cuidado del medio ambiente a partir de la realización de convenios educativo laborales con jóvenes en situación de riesgo social. Sus principales objetivos son la erradicación de basurales endémicos, fomentar la capacitación técnica y la formación laboral de jóvenes carenciados y sensibilizar a la ciudadanía promoviendo la reflexión acerca de la importancia de contar con un ambiente sano. El impacto de las políticas de empleo juvenil RECORRIENDO LA CALLE EN BUSCA DE FORTUNA
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para jóvenes en situación de riesgo es significativo. Como sostiene Paciello (2002a) “Según técnicos de PROJOVEN (Programa de Capacitación e Inserción Laboral Para Jóvenes) y de ONGs participantes en llamados de ambas instituciones (IMM y Gobierno Central), gran parte de los jóvenes convocados por las mismas para integrarse a los cursos de PROJOVEN ya han pasado por alguna capacitación anterior, principalmente en los ofrecidos por la IMM”. Política de convenios educativo - laborales para jóvenes y clasificadores de residuos sólidos impulsadas por la División Limpieza. La política de la División Limpieza ha buscado profundizar los convenios educativo - laborales con ONGs como estrategia para gestionar servicios municipales como barrido y limpieza, recolección de basurales, etc. Los convenios suscritos por la División Limpieza tienen dos grandes objetivos: (i) Lograr a través de las ONGs y sus proyectos institucionales, que el joven adquiera mayor grado de conciencia de su realidad desarrollando competencias básicas que le permitan transformar la realidad incidiendo es su espacio de vida personal y social; y (ii) Obtener beneficios para la comunidad a través de la realización de las tareas propuestas en los proyectos para cada caso en particular. Benefician a hombres y mujeres es situación de exclusión y riesgo social (especialmente jóvenes), que viven en condiciones de pobreza extrema, alta vulnerabilidad, riesgo, exclusión social y en barrios con alto índice NBI, desempleados, jefes / as de familias con hijos menores a cargo o que poseen una estructura familiar numerosa y extendida, en donde su aporte económico resulta fundamental para la supervivencia familiar, núcleos familiares desestructurados, que planteen problemas de: violencia doméstica y ciudadana, drogadicción, alcoholismo, en situación de calle y delincuencia, desertores del sistema de educación formal e informal, problemas graves de salud, irregularidades en la tenencia de vivienda y servicios comunitarios. Tanto los convenios educativo - laborales impulsados por la Comisión de Juventud, como aquellos que lleva adelante la División Limpieza incorporan un 40% de mujeres en consonancia con el Plan de Igualdad de Derechos y Oportunidades. 6.3.3 Los actores de la experiencia Se identifican tres tipos de actores con distintos roles: (i) Las instituciones sin fines de lucro (o contrapartes de los convenios) encargadas de la gestión de los Centros Juveniles y de la gestión de los convenios educativo – laborales. (ii) Jóvenes en situación de riesgo y clasificadores de residuos sólidos que participaron de las experiencias (iii) La IMM que diseñó y evaluó los proyectos aportando los recursos financieros necesarios para su funcionamiento. 6.3.4 Indicadores de impacto y efecto • Número de Centros Juveniles en funcionamiento: 7 (2002) • Número de jóvenes participantes en estos espacios: 5.200 (aprox.) teniendo en cuenta talleres, cursos, vuelta a clases, fichas en policlínicas municipales, campamentos, eventos abiertos a la comunidad, etc. • Cantidad de talleres ofrecidos sin costo en los Centros Juveniles: 95 (2002) • Número de participantes en actividades dirigidas en los Centros Juveniles: 749 (2002) • Número de jóvenes que realizaron una primera experiencia laboral (Comisión de Juventud): 786 (2002) • Número de convenios vigentes (División Limpieza): 12 (2002) • Número de jóvenes y clasificadores que realizaron una primer experiencia laboral (División Limpieza): 275 (2002)
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Tabla 30 – Número de jóvenes que realizaron una primer experiencia laboral (1997 - 1999) Año 1997 1998 1999 Total
En Tránsito 130 100 300 530
Girsoles 30 96 94 220
Cazabasurales 0 0 36 36
Total 160 196 430 786
FUENTE: Rodríguez, Laurnaga y Garcé (2000). Los datos han sido calculados por los autores del trabajo en base a información de la IMM Tabla 31 – Total de beneficiarios de las Políticas de Empleo Juvenil (1997 - 1999) Año
1997 1998 1999
Becas
346 314 288
Primer Experiencia Laboral 160 196 430
Resto IMM Becas y convenios (incluye División Experiencia Limpieza) Laboral 274 750 341 982 394 982
FUENTE: Rodríguez, Laurnaga y Garcé (2000). Los datos han sido calculados por los autores del trabajo en base a información de la IMM
6.3.5 Conclusiones En relación a los Centros Juveniles y a la gestión descentralizada de las Políticas Sociales: • Los Centros Juveniles han permitido trabajar en aspectos vinculados a la recreación, capacitación, socialización, contención y promoción de jóvenes en situación de riesgo social como parte de una concepción amplia de Políticas Sociales para el combate a la pobreza. • La ubicación de los Centros Juveniles en barrios carenciados refuerza el sentido de combate a la pobreza de esta política social municipal. • El trabajo en red y la coordinación al interior de la Intendencia (con otros programas o planes como los merenderos, salud, etc.) ha permitido potenciar la integralidad de los servicios que brindan los Centros Juveniles. • La descentralización es considerada como la estrategia privilegiada para la implementación de las Políticas Sociales para jóvenes. Los distintos proyectos se alojan en el ámbito local y articulan con la estructura descentralizada con que cuenta el municipio. • La gestión de los Centros Juveniles a cargo de las ONGs se ha demostrado como altamente eficaz (similar a lo que sucede con las Comunas Mujer) para el trabajo integral con jóvenes en situación de riesgo social. • Los Centros Juveniles son un espacio adecuado para el desarrollo de acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales de combate a la pobreza. En relación a los convenios educativo – laborales y a la política de primer empleo juvenil: • Los convenios educativo - laborales han demostrado ser una buena estrategia para la implementación de una política de empleo para jóvenes en situación de riesgo (política compartida con la División Limpieza) y para clasificadores de residuos sólidos. • Las políticas de empleo juvenil vinculadas directamente a la Comisión de Juventud o a otras reparticiones municipales se ha demostrado como eficiente en la mejora de las estrategias y la inserción post convenio. • Los programas de primer empleo son un componente exitoso de las Políticas Sociales para el combate a la pobreza, si bien tienen un alcance limitado como respuesta a esta problemática a nivel de la ciudad. • La falta de coordinación de una estrategia común intra municipal para la realización de convenios de primer empleo para jóvenes puede minimizar el impacto público de la política municipal y generar superposiciones de recursos y actores en la gestión.
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“La pobreza es peor para las mujeres. Te sentís desamparada, te baja la autoestima, hay mas violencia y sos menos digna ...” 6.4 Plan de Igualdad de Derechos y Oportunidades y Proyecto Barrido de Centros Comerciales como contribución al diseño de una estrategia municipal de Políticas Sociales de combate a la pobreza El cuarto estudio aborda la política de género a partir de dos componentes: (i) por un lado describe un proyecto de empleo para mujeres de sectores populares que, a partir de la política de convenios educativo – laborales, busca mejorar las estrategias de empleo de mujeres de sectores populares; (ii) por otro lado reconstruye el camino que existe entre ese proyecto y el Plan de Igualdades de Derechos y Oportunidades que le da marco. La existencia del Plan permite a la vez promover la temática de género en forma transversal y a través de la implementación de acciones afirmativas y políticas específicas para mujeres cubriendo 10 ejes estratégicos. Lo que constituye, desde nuestro punto de vista, una de las principales contribuciones a la definición de una estrategia municipal de Políticas Sociales para combate a la pobreza. 6.4.1 El contexto en el que se desarrolla la experiencia En 1991 la IMM diseña su Matriz de Políticas Sociales (Ver Capítulo 5) iniciando acciones específicas con mujeres. Para elaborar un programa de acción que contemple diversos aspectos y servicios convoca a distintas ONGs de mujeres. Este proceso da como resultado la creación de la Comisión de la Mujer. Uno de las primeras acciones fue poner en funcionamiento el Servicio Telefónico de Apoyo a la Mujer Víctima de Violencia (1992) vigente hasta la fecha, inédito en el país tanto a nivel nacional como municipal. En 1995 se expanden los programas y comienza a realizarse una planificación más sistémica. Se busca reforzar la participación social y política de la mujer, el desarrollo de ciudadanía de jóvenes con equidad de género, los derechos sexuales y reproductivos, y la articulación de acciones con otras dependencias municipales del Departamento de Descentralización. En este período comienzan a funcionar las Comuna Mujer como espacios locales de participación social de mujeres y de generación de políticas de género a nivel social. Son co - gestionados por ONGs, la Intendencia y Comisiones barriales de mujeres. La Comisión de la Mujer es órgano rector de la Comuna Mujer, la Comisión Zonal de Mujeres es el órgano social local que tiene la iniciativa, la capacidad de propuestas y de articulación con el Concejo, las organizaciones sociales y la Junta Local. Además tiene un papel de seguimiento de la ONG que brinda los servicios a mujeres como consultorio jurídico, apoyo a la familia, atención en salud y violencia doméstica. Las Comunas Mujer también desarrollan programas de microcrédito para microempresas y vivienda prestando diversos servicios en forma coordinada con otras reparticiones municipales (por ej. salud). Actualmente existen 8 Comunas Mujer, ubicadas en barrios periféricos que consolidan espacios locales de participación, encuentro y propuesta para temas de género. En el período de 2000-2005 bajo la coordinación de la Comisión de la Mujer, se crea la Comisión de Equidad y Genero integrada por profesionales de 5 áreas de ejecución de políticas de la Intendencia Municipal (Recursos Humanos, Cultura, Espacios Públicos, Secretaria General, Descentralización) iniciando un proceso de planificación participativa. Se realiza una investigación de antecedentes del trabajo en temas de género en la Intendencia; y se organizan procesos de consulta con mujeres organizadas en la ciudad con la idea de formular el Plan Igualdad de Oportunidad y Derechos. 6.4.2 Descripción de la experiencia Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos. Quizá la política de género impulsada por la Intendencia Municipal sea la que mejor nos permite apreciar los avances registrados en Montevideo en la construcción de una estrategia de Políticas Sociales con perspectiva de género. En este sentido el Plan de Igualdad debe ser visto como el marco organizador que permite articular ejes estratégicos con acciones, proyectos, programas y/o políticas específicas, algunas de las cuales presentan una fuerte contribución al combate a la pobreza.
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El 8 de marzo de 2001 la Intendencia Municipal de Montevideo crea la Comisión de Equidad con el objetivo de elaborar un Plan de Igualdad de Oportunidades y Derechos. Para Mariela Mazotti, Presidenta de la Comisión de la Mujer, el Plan “permite en una convocatoria a diversidad de grupos, organizaciones sociales e instituciones, transversalizar las acciones municipales y convocar a otros departamentos, a otras divisiones, a otras oficinas a llevar adelante aportes hacia la igualdad de oportunidades o hacia el ejercicio de derechos, a construir una cultura en equidad de género” (Junta Departamental de Montevideo. 2002). Principios del Plan de Igualdad. El Plan se apoya en tres principios básicos, la articulación de las medidas, como catalizadora de los recursos, las capacidades y las iniciativas en la municipales; la integralidad del abordaje de la discriminación de género y consecuencias en base a una concepción holística; y la coordinación de propuestas de intervención ente actores institucionales y organizaciones sociales, con incidencia departamental y nacional para asegurar la diseminación y activa participación. Tal y como establece el propio Plan “El derecho al pleno ejercicio de los Derechos es el criterio rector que se recoge en el propio nombre del Plan que apela a una ciudadanía activa y convoca a la apropiación, el ejercicio, las responsabilidades, el control y la voz pública de las y los montevideanas/os”. Objetivos Estratégicos contenidos en el Plan de Igualdad. Buscando asegurar igualdad en las oportunidades y derechos, el Plan articula 10 Ejes Estratégicos: 1) Por una Cultura de Equidad, 2) Por el derecho al uso y disfrute de los espacios públicos, 3) Por el derecho a la participación y desarrollo de iniciativas locales, 4) Por mas oportunidades laborales, 5) Por los derechos sexuales y reproductivos, 6) Por el derecho a una vida libre de violencia de género, 7) Por un mayor y mejor acceso a la tierra y al techo, 8) Por ciudadanías juveniles libres de condicionamientos de género, 9) Creciendo en condiciones de igualdad, y 10) Municipales en equidad. Cada uno de los Ejes Estratégico incorpora una breve fundamentación de su importancia estratégica para la gestión municipal, un objetivo general, un listado de actores responsables, las coordinaciones inter institucionales necesarias para su ejecución y líneas de acción de las que se desprenden acciones, proyectos, programas y /o políticas. Por ej. el Eje Estratégico “Por mas oportunidades laborales” propone como objetivo general “Contribuir a la promoción de políticas de fomento del empleo de carácter social sin discriminación de género, a través de la creación de canales de coordinación con los principales actores involucrados en el ámbito laboral, y la realización de experiencias en la propia IMM”, del que se desprenden tres Líneas de Acción concretas: la articulación con actores público – privados para la promoción del empleo; apoyo a los emprendimientos de mujeres que busquen generar puestos de trabajo; y garantizar la equidad en el acceso a experiencias educativo – laborales desarrolladas en ele marco de la política de convenios municipales. Buscando mejorar las estrategias de empleo de mujeres de sectores populares y omo parte de esta Línea de Acción se implementó el proyecto “Barrido de Centros Comerciales”.
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Proyecto Barrido de Centros Comerciales. Como parte del Eje Estratégico “Por mas oportunidades laborales” durante 2002 se ejecutó el proyecto “Barrido de Centros Comerciales” buscado “desarrollar una línea de política social que apueste a brindar una experiencia socio-laboral alternativa, de carácter transitorio, dirigida a mujeres en condiciones de pobreza jefas de familia”. El proyecto EVALUACIÓN PARTICIPATIVA EN EL TALLER DE GÉNERO
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fue diseñado en forma conjunta por la División de Limpieza (Departamento de Desarrollo Ambiental), la Unidad de Convenios y la Comisión de la Mujer (Departamento de Descentralización). Se buscó dar cumplimiento a dos objetivos: (i) realizar el barrido de veredas, limpieza de cordones, entorno de los árboles y papeleras municipales en distintas zonas de la ciudad; y (ii) mejorar las estrategias laborales post convenio a partir de la capacitación y promoción de las mujeres participantes. Para su implementación se realizó un llamado entre las ONGs inscriptas 1 en el Registro Abierto para Convenios educativo - laborales que dio como resultado la ejecución de 6 convenios para la atención de 7 Centros Comerciales de la ciudad durante 5 meses (mayo a octubre considerados los meses de mas difícil acceso al empleo debido a las fuertes características del invierno montevideano). El llamado recibió 2.497 solicitudes de mujeres, seleccionándose 162 mujeres entre titulares y suplentes. Los criterios de selección presentes en el pliego de condiciones incluyeron: mujeres Jefas de hogar, mayores de 18 años, con hijos menores a su cargo, desempleadas, viviendo en situación de pobreza y con nivel educativo que no superara el ciclo básico (educación secundaria). Cada ONG aportó criterios específicos propios de su trabajo y la selección se realizó a partir del análisis de las fichas de inscripción, entrevistas personales y, solo en algunos casos, sorteo. Dos de las instituciones priorizaron mujeres que ya habían pasado por alguno de sus programas de primer empleo. Como parte de la política municipal de convenios las ONG debieron presentar una propuesta educativo – laboral como forma de asegurar además del empleo, la capacitación y seguimiento de las mujeres. El desarrollo de proyectos como el de Barrido de Centros Comerciales demostró lo “mucho que puede lograrse con poco” mejorando las estrategias laborales de un importante porcentaje de las mujeres participantes, su autoestima y capacitación así como la creación de espacios colectivos de participación y socialización que derivaron, entre otros aspectos, en la mejora de la salud de las mujeres (muchas de las propuestas permitieron el acceso a asistencia odontológica y ginecológica a las mujeres participantes). Debido a la buena calidad del trabajo realizado, la mayor parte de los grupos estableció relaciones de trabajo permanentes tanto con los gobiernos locales como con el sector privado permitiendo que casi la mitad de las mujeres mejoraran sus estrategias de empleo una vez finalizado en convenio. Algunas mujeres crearon cuadrillas propias para el barrido en zonas comerciales en contrato directo con los Centros de Comerciantes o con las Juntas Locales, otras comenzaron a ejecutar proyectos propios de reciclaje y jardinería o consiguieron trabajos a tiempos parciales y/o totales en comercios de las zonas en las que se desarrolló su trabajo. El alto valor simbólico de experiencia laboral, la capacitación directa y la mejora de la autoestima de las mujeres son los aspectos evaluados como mas positivos de la experiencia. 6.4.3 Los actores de la experiencia Se identifican cuatro tipos de actores con distintos roles: (i) Las mujeres beneficiadas vinculadas a las ONGs gestoras, que realizaron las actividades previstas en el convenio, (ii) Las ONG gestoras, con larga experiencia de trabajo en el tema que elaboraron las propuestas educativo - laborales y gestionaron el proyecto, (iii) La IMM que diseño y evaluó el programa aportando los recursos financieros necesarios para su funcionamiento y la posibilidad de institucionalización como programa municipal. (iv) Los actores públicos y privados que se beneficiaron del proyecto y posteriormente permitieron la mejora de las estrategias laborales de las mujeres participantes.
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Como parte de su política de convenios las IMM estableció en 1996 un Registro Abierto para Convenios Socio - laborales desarrollados por ONG que actualmente integra 17 Instituciones que trabajan temas de género.
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6.4.4 Indicadores de impacto y efecto • Número de Convenios con ONGs firmados (2002): 6 Convenios con ONGs. • Número de Centros Comerciales beneficiados (2002): 7 Centros Comerciales atendidos por la experiencia. • Número de mujeres capacitadas (2002): 162 mujeres accedieron a una experiencia laboral y fueron capacitadas. • Porcentaje de mujeres que mejoraron sus estrategia laborales post convenio (2002): 48 % de las mujeres que pasaron por el programa mejoraron sus estrategias laborales post convenio. 6.4.5 Conclusiones En relación a la contribución del Plan de Igualdad en el proceso: • El Plan de Igualdad debe ser visto como un valioso aporte para la incorporación de género a la de Políticas Sociales municipales para el combate a la pobreza ya que permite articular los distintos Ejes Estratégicos con acciones específicas como por ej. el proyecto Barrido de Centros Comerciales. • La existencia del Plan facilita la incorporación transversal del tema género en otras acciones, proyectos, programas y/o políticas municipales. Por ej. los convenios educativo laborales con jóvenes en situación de riesgo incorporan como uno de los indicadores la obligación para al menos un 40% de los beneficiarios sean mujeres. • El Plan de Igualdad aportó el marco estratégico necesario al proyecto facilitando su evaluación y posterior incorporación como política municipal. • Pese a esto no es claro si las ONGs que participaron de la experiencia han sido capaces de identificar con claridad estos componentes. En relación al proyecto Barrido de Centros Comerciales • El desarrollo de proyectos como el de Barrido de Centros Comerciales demuestra lo “mucho que puede lograrse con poco” mejorando las estrategias laborales de un importante porcentaje de quienes participaron en el mismo. • Se mostró como capaz de mejorar la autoestima, capacitar a las mujeres participantes y crear espacios colectivos de participación y socialización. • El trabajo con ONGs permitió reforzar la política municipal de convenios educativo – laborales incorporando a los mismos a mueres de sectores populares. • Se reforzó el trabajo intra institucional como componente estratégico de la gestión municipal en temas de género. • Por tratarse de una experiencia piloto involucró, a la fecha, un número reducido de mujeres lo que dificulta su evaluación en el mediano plazo. Finalmente cabe preguntamos cual ha sido el aporte de la existencia de un Plan de Igualdad para el buen resultado del proyecto Barrido de Centros Comerciales? Seguramente el proyecto se hubiese ejecutado de la misma manera sin contar con un Plan de Igualdad, sin embargo, el contar con el Plan de Igualdad ha permitido sistematizar rápidamente la experiencia e introducir cambios y buscar su institucionalización como parte de las políticas municipales impulsadas por la Comisión de la Mujer. Su implementación descentralizada a reforzado el trabajo de las Comunas Mujer y de los Equipos Sociales Loales. Asimismo, su ejecución bajo la forma de convenios educativo – laborales ha permitido avanzar en la mejora de esa particular herramienta municipal para la gestión de Políticas Sociales.
“Para los muchachos hay un momento en el que lo mas importante es poder sentirse vivos” 6.5 Los convenios educativo - laborales con ONG como un mecanismo de gestión de las Políticas Sociales distinto y opuesto a la privatización de servicios municipales El quinto y último estudio describe los convenios educativo – laborales como una forma innovadora de gestión de Políticas Sociales para combate a la pobreza que fortalece la participación y el control de la sociedad civil “construyendo ciudad, construyendo ciudadanías ”. Este aspecto es considerado como una aporte para la gestión de Políticas Sociales distinto y opuesto a la privatización de servicios municipales.
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6.5.1 El contexto en el que se desarrolla la experiencia Si bien en el país existen distintas experiencias de convenios entre instituciones sin fines de lucro y organismos estatales, la experiencia impulsada por la Intendencia Municipal es la primera que se desarrolla a escala municipal para la gestión de acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales para el combate a la pobreza. Desde mediados de 1990, la política de trabajo conjunto entre el Estado y la sociedad civil asumió, como una de sus expresiones concretas, la realización de convenios “el Estado tanto a nivel nacional (Ministerio de Educación y Cultura - INAME -INJU - PROJOVEN; Ministerio de Trabajo y seguridad Social - Dirección Nacional de Empleo; MVOTMA; Ministerio del Interior Programa de Seguridad Ciudadana, etc.) como municipal desarrolla, mediante convenios de proyectos a término o contratos de servicios, políticas públicas con ONG dedicadas fundamentalmente a temas de infancia, adolescencia y la juventud; mujer; desarrollo local y vivienda; formación para el empleo y preservación del ambiente. Generalmente las acciones que realizan las ONG en relación al Estado son de asesoramiento - investigación, educación, capacitación, formación y gestión de servicios” Villarreal y Santandreu (1999). Sin embargo es necesario diferenciar los distintos tipos de convenios que se suscriben como parte de este cambio en la gestión de los temas públicos. La actual política de convenios educativo - laborales implementada por la Intendencia Municipal tiene su antecedente en los convenios firmados durante el año 1992 entre distintas reparticiones municipales y ONG que tenían en común el trabajo en zonas de extrema pobreza buscando articular el trabajo comunitario con las Políticas Sociales municipales. Según Pablo Buonomo, Director de la Unidad de Convenios “En el primer gobierno de Tabaré Vázquez comienzan a generarse convenios con la sociedad civil, a partir de determinadas zonas donde existía una necesidad de generación de trabajo, Políticas Sociales que tenían al trabajo como una herramienta educativa. Las experiencias comenzaron en forma puntual primero con una ONG y se fueron extendiendo con otras. El gobierno municipal percibió la necesidad de dar una respuesta concreta y se identificaron determinados servicios que la IMM debería realizar y no realizaba. Estas servicios fueron conveniados con las ONG” (comunicación personal). Los primeros convenios buscaban atender la problemática de los jóvenes de barrios carenciados generando “hábitos de trabajo, en lo que constituye un enfoque pedagógico con fuertes raíces en la realidad social que busca transformar”(Nota 331/93 de diciembre de 1993). En 1993 el entonces Departamento de Actividades Descentralizadas identificó la necesidad de formalizar las iniciativas aisladas en una política social general de la administración municipal iniciando un proceso de institucionalización de los convenios como práctica municipal para la gestión de Políticas Sociales (Viola y Ambrosini. 2001; Rodríguez, Laurnaga y Garcé. 2000). Estas primeras iniciativas derivaron en la Resolución N° 13.754/93 que propuso generalizar la práctica de convenios educativo - laborales como parte de la política municipal (Rodríguez, Laurnaga y Garcé. 2000).
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Con el paso del tiempo la política de convenios ha ido variando, ya que, como sostiene Buonomo “la respuesta que la sociedad montevideana necesitaba a comienzos de los ’90 no es la misma que la que precisa hoy, con un marcado aumento del desempleo, la pobreza y la deterioro de la calidad de vida. Hoy estamos en una etapa de re definición de algunas de esas líneas debido a la propia situación económica y social por la que atraviesa el país y la propia crisis que atraviesan algunas ONG, por la reducción de las financiaciones que sostenían algunos de sus programas. Además la reinserción laboral de los COMPARTIENDO EL TRABAJO CON EL PLENARIO
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jóvenes post convenio es mas dificultosa y, por lo tanto, es necesario re definir la capacitación que éste recibe” (comunicación personal). De acuerdo a las opiniones relevadas en las Entrevistas realizadas a técnicos que participaron en la elaboración de los primeros convenios, con el paso del tiempo parecerían haberse producido dos tipos de fenómenos: por un lado los convenios han aumentado en recursos yel número de beneficiarios alcanzados; y paralelamente, la institucionalización del espacio municipal en la Unidad de Convenios le ha quitado el componente político original. Este aspecto resulta sumamente relevante ya que consideran a los convenios como una herramienta que no debería estar alejada de las definiciones políticas (Ver Santandreu. 2003). 6.5.2 Descripción de la experiencia Los objetivos perseguidos por la IMM que se hacen explícitos en los convenios son muchos y muy variados y definen distinto tipo de convenios (apoyo a la autogestión, promoción y financiamiento de actividades culturales y educativas, Becas de Educación Inicial, contratación de pas antías laborales universitarias, etc.). En el presente trabajo nos centraremos en un tipo particular de convenio que supone el desarrollo de actividades educativo - laborales como una modalidad innovadora para la gestión de Políticas Sociales municipales para el combate a la pobreza. El marco normativo para la realización de convenios. Al asumir el gobierno municipal en 1990 no existían antecedentes en el país para la realización de convenios para la prestación de servicios municipales por parte de instituciones de la sociedad civil. Durante los primeros 3 años se desarrolló un fuerte debate que involucró al Tribunal de Cunetas (organismo del Gobierno Central encargado de aprobar los gasto realizados por los organismos públicos incluidos los municipios) debido a las reiteradas observaciones realizadas por éste a los convenios educativo - laborales realizados por la Intendencia Municipal de Montevideo con ONGs. La propuesta municipal de donación modal permitió superar esta traba. En 1994 se aprobó el artículo 149 del Decreto Municipal N° 26.949 que estableció “Autorízase a la Intendencia Municipal de Montevideo a celebrar convenios o contrataciones con Asociaciones, Instituciones sociales u otras Organizaciones No Gubernamentales sin fines de lucro, a través de regímenes y procedimientos especiales, cuando las características del mercado o de los bienes o servicios requeridos lo hagan conveniente para la Administración. En dichos casos, serán aplicables los principios de apertura de la selección, igualdad de los oferentes, publicidad y transparencia en las negociaciones. A tales efectos la Intendencia llevará registros abiertos donde se podrán inscribir las instituciones interesadas en realizar este tipo de convenios”. Este artículo introdujo un cambio fundamental en la normativa municipal transformándose en un referente para el conjunto de la legislación pública en la materia. Para reglamentar el Artículo 194 se aprueban las Resoluciones N° 13.753/93, N° 12.87/01 y N° 2.822/96 que facultó a la Intendencia Municipal a confeccionar un registro abierto para instituciones de la sociedad civil que trabajen con población en situación de riesgo social y mujeres de sectores populares. En 1994 se realizó el primer llamado público que estableció un plazo para la presentación de instituciones y se creó un Tribunal que elaboró el primer Registro. Los requisitos solicitados a las instituciones que trabajan con jóvenes fueron: (i) Antecedentes en la actuación con jóvenes provenientes de hogares con extrema pobreza y en situación de riesgo social; (ii) Contar con un planteo pedagógico de búsqueda de desarrollo de sus personalidades como seres independientes. Cuadro 10 - Tipos de convenios establecidos en la normativa municipal Convenios de Patrocinio. Según el Decreto de Patrocinio Nº 25.398 (13/01/1992), se faculta a la IMM para celebrar convenios de patrocinio para la realización de proyectos, estudios, eventos de interés departamental o zonal, incluyendo intervenciones tendientes a mejorar la infraestructura y mantener, equipar y embellecer los espacios públicos. NO tienen costo para la Intendencia, por lo cual se logran los fines antedichos generando menor presión sobre el presupuesto municipal. Contratos de Concesión de Obra Pública. Según el Decreto Nº 26.207 (13/12/1993), se aprueba la realización de obras de construcción, refacción, embellecimiento y mantenimiento de espacios públicos y edificios municipales, con financiamiento a cargo de particulares y contrapartida a favor de los mismos. El
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propósito es atraer inversión privada hacia objetivos de interés público, pudiendo los particulares explotar parte de la obra realizada, a fin de lograr la factibilidad económica de dichos proyectos. Convenios educativo – laborales. Se describen en el presente texto.
Principales componentes de la política de convenios educativo - laborales. Los convenios educativo - laborales buscan realizar con eficacia determinados servicios municipales concibiendo al trabajo como herramienta pedagógica, para que jóvenes en situación de riesgo social y mujeres de sectores populares adquieran hábitos laborales y valores que les permitan adquirir autonomía laboral y los transformen en ciudadanos activos (Rodríguez, Laurnaga y Garcé. 2000). Como sostiene Buonomo la política municipal de convenios “busca realizar una política social para la promoción de las mujeres y los jóvenes con carencias sociales a partir del trabajo de las ONG que tienen las competencias necesarias, por su propia conformación pero también por su vínculo y penetración en la sociedad para poder llevar adelante las Políticas Sociales que se convenian y que el estado no esta capacitado para hacer” (comunicación personal). Como parte de esta investigación se identificaron ocho componentes que transforman los convenios educativo - laborales en una forma innovadora de gestión de las Políticas Sociales municipales para combate a la pobreza en una opción distinta y opuesta a la privatización de servicios: (i) la donación modal como mecanismo de trasferencia de fondos; (ii) la construcción de registros de instituciones sin fines de lucro como forma de democratizar el acceso; (iii) la construcción de criterios para priorizar los beneficiarios; (iv) el llamado a licitación entre las instituciones registradas como mecanismo para asegurar la universalidad y transparencia; (v) el carácter educativo - laboral como estrategia de intervención; (vi) el tipo de actividades municipales y el público que se prioriza, (vii) la rendición de cuentas al municipio; y (viii) la creación de la Unidad de Convenios como espacio municipal de centralización de las iniciativas. (i) La donación modal como mecanismo de trasferencia económica. La donación modal fue el mecanismo jurídico elegido por la Intendencia Municipal para realizar las transferencias de fondos a las ONGs. Fue el resultado de un intenso debate con el Tribunal de Cuentas (órgano de contralor del Gobierno Central) que sistemáticamente observaba el gasto municipal y permitió desbloquear una situación jurídico - legal propia del marco normativo uruguayo que impedía el desarrollo de una política de convenios entre organismos públicos e instituciones de la sociedad civil. De esta manera, se articularon dos componentes: a) la donación, que reconoce el la trayectoria, los antecedentes, el compromiso y trabajo de promoción social que realizan las ONGs en zonas carenciada y su complementariedad con las Políticas Sociales municipales; y b) el modo, que supone la realización de un servicio o modo a cambio de la donación. Tanto el monto de la donación como el carácter y las condiciones del servicio se establecen en el convenio. De esta manera los convenios permiten cumplir con dos objetivos prioritarios de la gestión municipal: a) el fortalecimiento de la sociedad civil y la construcción de ciudadanía activa como componente central de sus Políticas Sociales, y b) el cumplimiento satisfactorio en calidad de los servicios que son conveniados. La Comuna transfiere a las ONGs un monto que se destina generalmente a tres rubros: salario de los participantes, seguimiento educativo de la ONG, e insumos para el cumplimiento de las tareas. Si bien no existen estudios disponibles, todas las fuentes consultadas coinciden en que el costo municipal de los convenios es mayor que la privatización de los mismos servicios, debido, al apoyo institucional a la ONG con la que se convenia. (ii) La construcción de registros de instituciones sin fines de lucro como forma de democratizar el acceso. La construcción de registros de instituciones sin fines de lucro permitió democratizar el acceso a los recursos y generar un espacio de transparencia y control social de los llamados. Actualmente existen dos registros, uno para instituciones sin fines de lucro que trabajan con jóvenes en situación de riesgo y otro para quienes lo hacen con mujeres de sectores populares. Un Tribunal evalúa la solvencia técnica de las instituciones, su reconocido trabajo en las áreas específicas y con las poblaciones priorizadas, etc. en base a criterios y requisitos públicos pre
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establecidos. El sistema de registro “que implica no cerrar el registro iniciado para que se constituya en una instancia de apertura que se actualice permanentemente” ha logrado construir un espacio común y un universo dinámico de instituciones con las cuales realizar los convenios. Dos resoluciones Municipales han permitido la creación y actualización permanente de registros municipales. Para hacer efectivo su registro las ONGs deben presentar un conjunto de requisitos: nombre de la institución; identidad (naturaleza y perfil); población atendida; antecedentes de experiencias con jóvenes o mujeres; convenios existentes con la Intendencia Municipal de Montevideo; categorización del perfil de la institución en cuanto a: asistencia, recreación, formación y laboral; Inserción en la Comunidad; Equipo Técnico de la institución; servicios que ofrece, zona de influencia y programas en ejecución. (iii) La construcción de criterios para priorizar a los beneficiarios. La construcción de criterios permite identificar con claridad el tipo de beneficiarios que se priorizan. Asimismo se ha conformado un batería de criterios de evaluación para las propuestas que incluye: (a) Proyecto en el que estén incluidos los beneficiarios; (b) Fundamento que articule el proyecto educativo con la experiencia laboral del convenio; (c) Experiencia del equipo técnico de la ONG que realice el acompañamiento pedagógico de la experiencia laboral; (d) Características socio económicas y familiares de los jóvenes y mujeres (indicadores de prioridad). Recientemente se ha iniciado un proceso con la Asociación Nacional de ONGs (ANONG) para la sistematización de los indicadores de evaluación de las propuestas pedagógicas. En el caso de los convenios con jóvenes los criterios utilizados son: población entre 16 y 24 años, pertenecer a hogares en situación de pobreza, desertores del sistema educativo formal, integrantes de un núcleo familiar desarticulado y con al menos un 40% de mujeres. Para las mujeres ser jefas de hogar, mayores de 18 años, con hijos menores a su cargo, desempleadas, viviendo en situación de pobreza y con nivel educativo no superior al ciclo básico de educación secundaria. Como puede apreciarse, todos los criterios favorecen el desarrollo de acciones, proyectos, programas y/o políticas sociales de el combate a la pobreza. Si bien este ha sido el enfoque central desarrollado durante estos años, la situación de crisis ha llevado a que tanto las ONG como la IMM se encuentren en un proceso de revisión para ampliar la respuesta a otros sectores (desempleados, nuevos pobres, etc.). (iv) El llamado a licitación entre las instituciones registradas como mecanismo para asegurar la universalidad y transparencia. El llamado a licitación entre las instituciones registradas supone la aplicación de criterios de universalidad y transparencia en el acceso a los convenios. Con el paso del tiempo la metodología municipal incorporó componentes usuales en las licitaciones con el sector privado. Se cuenta con un pliego de carácter público que establece deberes y obligaciones, montos a transferir, responsabilidades, etc. La adjudicación se realiza a través de una Comisión que cuenta con participación de las ONGs. La Unidad de Convenios se encarga de la elaboración del pliego de licitación, la convocatoria a las ONGs inscriptas en los registros, la integración de la Comisión Asesora de Adjudicaciones, el seguimiento y evaluación de los aspectos administrativos y contenido pedagógicos de las propuestas aprobadas Cuadro 11 - Instructivo municipal utilizado para realizar convenios público - privados 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
El Departamento o Servicio define abrir espacios para pasantías de jóvenes en procesos educativos con ONG. Prevé en su presupuesto anual rubros necesarios para cubrir dichas pasantías. Define áreas en las que será mas adecuado se desarrollen estas pasantías. Elabora Memoria Descriptiva, que contiene actividades a cumplir, personal necesario, perfil de ese personal horarios a cumplir, personal responsable (capataz, coordinador). Derivar la Memoria Descriptiva a la Unidad de Convenios. La Unidad de Convenios elabora el Pliego de Condiciones, realiza el llamado entre las ONG inscriptas en el registro Luego de presentadas las propuestas por las ONG se conforma una Comisión de Evaluación integrada por un representante de la Unidad, uno del Servicio Solicitante y uno de las ONG. Luego de estudiadas las propuestas, la comisión seleccionará la que reúna mayor puntaje adjudicando así la licitación. La Unidad de Convenios elabora el borrador de la letra del Convenio con el asesoramiento jurídico.
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10. Dicho borrador se remite a la Sectorial de Presupuesto a fin de realizar la imputación preventiva, para luego pasar al Sector Acuerdo a fin de redactar la resolución que será firmada por el Intendente. 11. Luego de firmada la resolución vuelve a Contaduría General para su imputación definitiva. 12. Posteriormente se redacta la letra definitiva, la cual será firmada por el Director del Departamento correspondiente y la ONG.
(v) El carácter educativo – laboral de los convenios como estrategia de intervención. El carácter educativo - laboral de los convenios busca reforzar las capacidades de los jóvenes y mujeres a partir de su capacitación individual y grupal en temas relacionados con el tipo de tarea realizada (por ej. jardinería, limpieza, etc.). La propuesta educativo - laboral se constituye en el componente principal al momento de decidir con que ONG trabajar. El que la Intendencia Municipal no cuente con un modelo único de política educativo - laboral reconoce la diversidad de caminos y opciones presentes en las instituciones, permitiendo incorporar valiosos elementos al análisis de las distintas propuestas. En todos los casos las ONGs registradas deberán “realizar un planteo pedagógico de búsqueda del desarrollo de sus personalidades como seres independientes con autonomía de pensamiento y acción y responsables por sus propias acciones y conceptuar el trabajo como herramienta constructiva a tales fines, buscándolos mediante un acompañamiento en la experiencia laboral que habilite la creación de hábitos de trabajo con proyección de futuro respetando los procesos individuales y grupales”. (vi) El tipo de actividades municipales y el público que se prioriza. Se han priorizado experiencias de primer empleo, mejora de las estrategias de empleo y capacitación con jóvenes en situación de riesgo social y mujeres de sectores populares para el barrido de calles y centros comerciales, recolección domiciliaria, erradicación de basurales en zonas de asentamiento, tareas en planta de tratamiento de residuos orgánicos, gestión de paradores municipales en playas, etc. Este tipo de actividades presentan ventajas y desventajas desde el punto de vista de la sostenibilidad en el tiempo de los empleos creados. Por un lado permiten una rápida capacitación laboral a partir de la experiencia generando capacidades reales entre quienes pasan por los convenios. Pero por otro, apuestan exclusivamente a tareas de relativamente baja remuneración dentro del sector servicios, corriéndose el riesgo de una sobre saturación en la medida en el que los convenios continúen implementándose. Estos temas son parte del debate que actualmente mantiene la Intendencia Municipal y las ONGs. (vii) La rendición de cuentas al municipio. Una vez finalizado el convenio la institución que ha lo gestionado debe presentar a la Intendencia una rendición de cuentas relacionada con la ejecución del fondo transferido, con lo que se busca generar, al final del proceso, una instancia de democratización de los resultados del convenio y del uso de los fondos públicos. No fue posible acceder a documentación al respecto. (viii) La creación de la Unidad de Convenios como espacio municipal de centralización de las iniciativas. Si bien siempre existió a nivel municipal un espacio de centralización de los convenios educativo – laborales, con el paso del tiempo la Intendencia institucionalizó la Unidad de Convenios como la unidad técnica responsable de dichas tarea. Este aspecto ha sido evaluado de distinta manera por los diferentes actores consultados. Mientras que para algunos supuso un salto cualitativo que permite identificar un actor claro al interior de la estructura municipal para la realización de los convenios, para otros, su creación a significado un retroceso especialmente en lo político ya que identifican el accionar de la Unidad como excesivamente administrativo. Independientemente de la evaluación sobre su funcionamiento actual, y atendiendo a los peligros derivados de una posible “administralización” de su actividad, la Unidad de Convenios a resultado clave como espacio de referencia intra e inter institucional en la realización de los convenios. La consolidación de una estrategia de ejecución de Políticas Sociales municipales desde la sociedad civil distinta y opuesta a la privatización de servicios. Si bien la IMM no ha desarrollado explícitamente este concepto, resulta claro que los convenios han generado una
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forma novedosa e institucionalizada para la gestión de acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza desarrolladas desde la sociedad civil organizada, conjugando criterios de democratización de la gestión con el fortalecimiento de un espacio público no estatal. Según Buonomo “no es una tercerización, porque cuando tercerizamos, obviamos un componente fundamental que concibe al trabajo como una herramienta educativa en el proceso que recibe el joven durante el convenio. Se busca promover al joven y no darle solo una atención puntual. Finalmente, creemos que con esta política la IMM no traslada su responsabilidad a la sociedad civil. Por otra parte pensamos que las Políticas Sociales se realizan en conjunto con las ONG. Para nosotros el estado debe apuntalar a las ONG para la búsqueda de soluciones, y ese apuntalamiento no debe ser solo la transferencia económica. Se debe generar una alianza con estrategias de trabajo común para la solución de situaciones de pobreza. Es mas caro hacer un convenio que tercerizar un servicio porque el convenio contempla el salario (unas tres veces mas que lo que se paga en el mercado), compra de materiales y ropa de trabajo y el complemento educativo que se le brinda” (comunicación personal). Cuadro 12 - Los numerosos rostros de las privatizaciones Como sostiene Kessler (2003) en el Informe Social Watch 2003, 3n términos generales la “privatización” supone distintas políticas según los países y sectores de servicios. “La forma más directa de privatización es la enajenación: la venta permanente de activos públicos al sector privado. Por lo habitual esto implica una licitación formal pública, donde gana quien presenta la oferta más elevada. Otra forma de privatización es la concesión a largo plazo, donde el Estado retiene la propiedad formal pero le paga a una empresa (u ONG) para que administre sus bienes, realice inversiones y preste servicios específicos, aunque ciertas variaciones de la concesión, como el leasing, no requieren que el operador privado financie las inversiones. Una variación habitual del leasing, especialmente en los servicios de energía y agua, es el acuerdo de “Construir – Operar – Transferir”, por el cual una firma construye y luego administra una empresa durante un lapso extenso, antes de entregar los bienes al gobierno. La palabra “privatización” está desapareciendo gradualmente de los documentos redactados por los bancos de desarrollo. Ahora el término preferido para prácticamente cualquier forma de control ejercido por el sector privado sobre los servicios es el de “sociedad público - privada” (SPP). Mientras el término “sociedad” evoca ideas de cooperación e interés mutuo, las SPP son esencialmente relaciones opuestas en las cuales la responsabilidad del Estado se transfiere de la prestación directa de servicios a asegurar la realización por medio de otro agente. En la salud y la educación, una forma común de SPP es la “tercerización”, por la cual el gobierno puede subcontratar servicios con empresas u ONG que abarcan desde el mantenimiento de escuelas y hospitales, hasta la educación y la atención médica. Aunque existen diferencias significativas entre la privatización de “venta definitiva” y las formas de leasing o administración de las SPP, todas requieren contratos, supervisión, regulación y aplicación por parte del gobierno. Y la mayoría exigen incentivos o recursos públicos para poder prestar servicios a la población pob re. Finalmente, muchos identifican lo que un informe describe como privatización “por defecto”. La erosión de los recursos públicos necesarios para mantener la calidad de los servicios públicos –a menudo acompañada por la desregulación que permite la participación y la inversión del sector privado– resultó en el descenso de la calidad de los servicios públicos y en el correspondiente crecimiento de la prestación privada de los servicios para quienes pueden pagarlos”.
El debate en torno a los aportes de una estrategia de este tipo resultan sumamente importantes ya que la tendencia ha sido (y continúa siendo) la de bajar costos municipales, eliminar áreas de gestión públicas con la idea de que de esta forma se logra una mayor eficiencia. Este aspecto pone nuevamente de manifiesto el debate en torno a los derechos vs. los servicios, reforzando la clara posición municipal en defensa de los primeros. La población en general y especialmente la mas pobre, no solo tiene derecho a contar con obras de infraestructura básica como saneamiento, alumbrado, agua potable, etc. sino que también tiene derecho al trabajo y la educación, un aspecto en el que pretenden incidir los convenios educativo – laborales. Los convenios educativo – laborales como parte de las política municipal. Resulta sumamente interesante identificar la visión de los distintos técnicos municipales en relación a los convenios. Las encuestas tipo Delfi permitieron constatar distintas visiones municipales que van desde quienes consideran “que no existe una política municipal de convenios única, aunque si existe la voluntad manifiesta de cogestión con la sociedad civil, y en función de esto, distintas
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modalidades de convenios aplicadas desde las diferentes Divisiones” hasta quienes si lo consideran como parte de la política municipal. Parecería existir una opinión generalizada que deja librada la realización de convenios a la iniciativa y espontaneidad de los responsables de la estructura municipal, pero algunos técnicos municipales parecen desconocer los criterios establecidos por la Unidad de Convenios para la celebración de los mismos. Entre los principales límites para la adopción de los convenios educativo - laborales como una práctica frecuente se destacan la cultura de inercia de muchos funcionarios de la estructura municipal que no perciben a los convenios como una política municipal para la gestión de las Políticas Sociales, en especial las de combate a la pobreza, y los conflictos derivados de la comparación entre la productividad de los jóvenes en relación a la de los funcionarios municipales (con estabilidad laboral, mas beneficios y mejores salarios). Cuadro 13 - ONGs y convenios educativo - laborales La política de convenios ha impactado fuertemente tanto en el funcionamiento interno de las ONGs como en su relación con la Intendencia. Como sostienen Rodriguez, Laurnaga y Garcé (2000) “para adaptarse a los nuevos roles las ONGs sufren un proceso de transformación institucional y organizacional. Estos procesos adaptativos no solo suscitan problemáticas nuevas en la vida de las ONG, además indirectamente plantean una serie de desafíos para el estado en tanto instancia de regulación del sistema de Políticas Sociales”. En relación al funcionamiento interno las ONGs deben superar nuevos desafíos en relación a su coordinación y competencia surgida a partir de los mecanismos establecidos por el gobierno local para la adjudicación de los convenios (registro licitación, propuesta educativo - laboral, etc.). En su relación con la Intendencia el actual debate se centra en la discusión sobre la reformulación del “vínculo de confianza” entre el Estado y las ONGs, un paso necesario para profundizar las relaciones de cooperación. Los argumentos de las ONGs para defender este tipo de iniciativas se basan en la eficiencia de su gestión en relación a la gestión municipal “fundamentalmente en lo que respecta a la localización de la población mas desfavorecida y al control y seguimiento específico de la población beneficiaria”; a la aceptación de la población en relación al servicio que brindan; a la contribución que realizan, a la democratización fundamentalmente a partir del desarrollo del componente educativo - laboral; la proximidad de las ONGs ejecutoras con los beneficiarios ya que las instituciones cuentan con con larga experiencia en el trabajo con jóvenes en situación de riesgo o mujeres de sectores populares; y el fortalecimiento de la sociedad civil por sobre la centralidad del Estado. Sin embargo, el aumento de financiación estatal a la ONGs podría impactar en aspectos claves que van mas allá de los convenios y que refieren al rol que cada actor debe jugar en la sociedad. De esta manera, el condicionamientos a las iniciativas y a la tradicional capacidad crítica de las ONGs podría verse disminuido, haciendo peligrar buena parte del fundamento conceptual que motivó la implementación de esta política municipal, es decir el fortalecimiento del trabajo independiente de las ONGs para la mejora de las estrategias laborales o el primer empleo de jóvenes en situación de riesgo o mujeres de sectores populares.
Las tensiones. Es posible identificar tensiones al menos en dos campos: (i) el político – partidario con el Gobierno Central; y (ii) el político - ideológico con el sindicato. (i) En lo político, durante 2001 distintos sectores del gobierno nacional (Partido Colorado) cuestionaron fuertemente “la transparencia con la que se realizaba la transferencia de dinero y en los criterios de control”. Si bien el debate tuvo un claro contenido político – partidario, buscando debilitar la gestión municipal, permitió mejorar aspectos técnicos de la política municipal de convenios, mejorando el sistema de llamados (universalizando el proceso de licitación) y controles a la gestión de recursos públicos. (ii) Con el sindicato el enfrentamiento es eminentemente político – ideológico. En un trabajo publicado por CLAES en 1999 (Villarreal y Santandreu. 1999) se analizaba el conflicto surgido entre el sindicato municipal y las ONGs por la política de convenios para la gestión de acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales municipales. Un primer componente de la tensión es el cuestionamiento sindical a la pertinencia de que el Estado (sea el gobierno municipal o nacional) transfiera recursos a asociaciones civiles sin fines de lucro para la gestión de servicios que considera de competencia estatal. Un segundo aspecto es el cuestionamiento sobre si la política de convenios constituye una efectiva política social municipal o es solo una
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política de personal que busca reducir costos municipales en la gestión de servicios. Este aspecto se encuentra directamente vinculado a la reducción del gasto municipal ya que un trabajador joven resulta menos costoso que un funcionario municipal que desarrolle similar tarea (aunque mas caro que un trabajador de una empresa privada). Finalmente se discute sobre los convenios como una estrategia encubierta de flexibiliación laboral en tanto “tercerizan” servicios antes municipales. Este debate ha originado incluso conflictos prolongados con paralización de servicios y ocupación sindical de los lugares de trabajo en relación a la política de limpieza. 6.5.3 Los actores de la experiencia (i) Se identifican cuatro tipos de actores con distintos roles: (iv) Las instituciones sin fines de lucro (o contrapartes de los convenios) gestores de los convenios que identifican a los beneficiarios, se encargan del cumplimiento del acuerdo y desarrollan acciones específicas en el campo educativo (y en algunos casos de seguimiento post convenio). (v) Jóvenes en situación de riesgo y mujeres de sectores populares beneficiarios directos de los mismos mas que actores del proceso. (vi) La IMM que identifica las áreas ya actividades a ser conveniadas y transfiere recursos. 6.5.4 Indicadores de impacto y efecto • Número de Decretos y Resoluciones aprobados: Resoluciones N° 13.753/93, N° 12.87/01 y N° 2.822/96. El artículo 149 del Decreto Municipal N° 26.949 • Número de convenios vigentes: 235 (2000) • Número de convenios educativo - laborales vigentes: 51 (2002) • Número de instituciones sin fines de lucro de la sociedad civil registradas en la IMM: 33 para trabajo con jóvenes en situación de riesgo social; 17 para instituciones que trabajen con mujeres de sectores populares (2002) • Número de Servicios Municipales que convenian: 6 (2002) • Número de jóvenes insertos en el mercado laboral post convenio: 58% (2000) • Números de mujeres que mejoraron sus estrategia laboral post convenio: 48% (2002) Tabla 32 - Número de ONG registradas en 1994 y 2002 1994 2002
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FUENTE: IMM. Unidad de Convenios (2003) Tabla 33 - Beneficiarios y número de convenios educativo - laborales por Departamento Municipal (2002) Departamento Desarrollo Ambiental Descentralización Cultura Acondicionamiento Urbano Desarrollo Económico Secretaría General IMM Total
Número de Beneficiarios convenios 12 346 25 318 7 67 4 28 1 23 2 2 51 784
FUENTE: Unidad de Convenios (2003)
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Tabla 34 - Número de Convenios vigentes al año 2000 según Departamento Municipal Departamento Descentralización Acondicionamiento Urbano Cultura Desarrollo Ambiental Secretaría General IMM UCPM Congreso Nacional de Intendentes Recursos Financieros Total
Número de convenios 117 55 20 18 13 10 1 1 235
FUENTE: Montevideo en cifras 2000 (2002)
6.5.5 Conclusiones • Los convenios han permitido capacitar un importante número de jóvenes y mujeres en situación de riesgo social que de otra manera no hubieran tenido esa posibilidad. • Esta política se ha demostrado como posible para mejorar las estrategias de empleo post convenio. • El reconocimiento por parte del municipio del trabajo de las instituciones sin fines de lucro ha potenciado la gestión de Políticas Sociales para el combate a la pobreza con jóvenes y mujeres. • La política municipal de convenios educativo - laborales iniciada en 1992 por la IMM constituye una forma innovadora de gestión de las Políticas Sociales de combate a la pobreza. • Los mecanismos legales de transferencia de recursos, la conformación de registros públicos, el llamado a licitaciones, los criterios de priorización de los beneficiarios y el carácter educativo - laboral de los convenios conforman una política de gestión democrática y transparente de los recursos públicos a través de ONGs, distinta a la política de privatización de servicios públicos. • Pese a esto, es necesario profundizar el debate sobre el carácter estratégico de la política municipal de convenios como mecanismo innovador para la gestión de Políticas Sociales para el combate a la pobreza, en especial en lo que respecta a sus diferencias con una política de personal, de flexibilización (privatización de servicios) y de reducción del gasto municipal como objetivos encubiertos. • La crisis financiera que atraviesan muchas de las ONGs montevideanas ha motivado una reflexión sobre las potencialidades y límites del trabajo conjuntos con los gobiernos. ¿Hasta que punto la necesaria financiación de las ONGs podría incidir la política de convenios? • Desde el ámbito municipal parece necesario definir con mayor precisión el tipo de instituciones sin fines de lucro con las que se convenia. Si bien no se convenia exclusivamente con ONGs el discurso municipal tiende a generalizar con esta denominación un grupo heterogéneo de actores de la sociedad civil. • Para avanzar en la conceptualización de una política municipal de convenios diferente a la privatización de servicios se debería profundizar si la política de convenios ha permitido abrir nuevos campos de acción y atender nuevos temas (expandir las fronteras de la gestión municipal) o si se tiende a sustituir los servicios municipales (evitando conflictos sindicales en tanto los jóvenes y mujeres que participan de los convenios no son parte del sindicato municipal, disminuyendo los costos municipales ya que si bien el salario de los convenios en mayor que el del mercado pero inferior al de los funcionarios municipales, etc.). • No parece haberse conformado una estrategia conjunta de captación de fondos externos (nacionales o internacionales) entre las instituciones y el municipio para potenciar la implementación de Políticas Sociales para el combate a la pobreza.
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CAPÍ T U L O
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Te convido a creerme cuando digo futuro Si no crees mi palabra Cree en la angustia de un grito Cree en la tierra, Cree en la lluvia, Cree en la savia Silvio Rodríguez Cuando digo futuro (1986)
CAPÍTULO 7 El rescate de la ética y la política en la construcción de una estrategia latinoamericana de Políticas Sociales para el combate a la pobreza A lo largo de 13 años de gobierno municipal progresista, la ciudad de Montevideo ha diseñado una Matriz innovadora de Políticas Sociales que incorpora junto a la salud, la alimentación y el trabajo con la infancia, las mujeres y los jóvenes; las políticas culturales, de tierras y vivienda y transporte. Su accionar se fundamenta en una concepción amplia de Políticas Sociales basadas en la defensa de los derechos, la construcción de ciudadanía y la búsqueda de justicia social. La presente investigación muestra como, aún sin contar con una estrategia institucional, el Gobierno Municipal desarrolló acciones, proyectos, programas y/o políticas innovadora de combate a la pobreza. Sin embargo, la principal contribución al combate a la pobreza de las Políticas Sociales municipales en la ciudad de Montevideo no radica en el éxito de las acciones implementadas. Su principal aporte se encuentra en el rescate de una decidida concepción ética y una clara práctica política.
7.1 La mano izquierda del Estado: rescatando la ética y la política En el título del presente texto aludimos a una expresión utilizada por Piere Bourdieu para referirse a los ministerios encargados de ejecutar las Políticas Sociales o "políticas del gasto" en contraposición a la aplicación de las políticas económicas de corte neoliberal. Sin embargo, en la ciudad de Montevideo La mano izquierda del Estado refiere a una particular forma de acción política basada en una concepción ética que promueve la solidaridad, la defensa de los derechos, la construcción de ciudadanía y la búsqueda de la justicia social; y en una práctica política fundamentada en la transparencia, la participación social y la descentralización. Como sostiene Mariano Arana, Intendente Municipal de Montevideo (2001) “la gestión social municipal de la ciudad de Montevideo, en los últimos once años, ha procurado compatibilizar en la práctica, la estrecha y para nosotros ineludible interrelación que debe existir entre el sustrato ético que debe regular la acción política y, en general, toda actuación pública, y las políticas públicas, entendidas éstas como políticas orientadas al desarrollo económico y social”. La concepción amplia de Políticas Sociales, la asignación de recursos e inversión en obras y servicios, la gestión descentralizada y participativa, el refuerzo de las Redes de protección social y la coparticipación de la sociedad civil en la gestión de las política sociales de combate a la pobreza son algunos de los componentes distintivos de esta particular forma de gobierno. Frente a la tendencia ampliamente difundida que busca construir las explicaciones de éxito o fracaso desde el campo de lo técnico, el caso de Montevideo pretende demostrar que las buenas prácticas solo pueden desarrollarse a partir de una deicida concepción ética y una clara
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práctica política. Por lo tanto, las opciones técnicas que se implementen estarán, en todos los caso, al servicio de la política. 7.2 Una visión amplia de Políticas Sociales municipales En la región se ha desarrollado con diversa intensidad un debate que opone el concepto de “consumidores de servicios” al de “ciudadanos con derecho al usufructo de los mismos”. Dicho debate ha sido motivado por los impactos negativos que tuvieron en diversas ciudades de la Región las privatizaciones de los servicios urbanos. Diversas voces han alertado sobre esto, destacándose la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas que en 2002 propuso que se considerara a la educación, la salud y el acceso al agua potable como derechos de la población y no como servicios a los que solo pueden acceder los consumidores con suficientes recursos económicos. Desde 1990, el gobierno municipal en Montevideo ha defendido la noción de derechos entendiendo que el acceso a servicios urbanos y a Políticas Sociales de calidad es un derecho de todos los ciudadanos, en especial de los mas pobres. El debate entre derechos y servi cios opone dos concepciones de gestión municipal y de construcción de ciudad. Mientras que para unos el costo determina la calidad y el acceso, para otros el Estado debe asegurar (independientemente de quien sea el prestatario) servicios de calidad a todos los ciudadanos. En Montevideo, por ej. la política municipal de subsidio focalizado al boleto de transporte urbano permite a quienes menos tienen disfrutar de sus cuidad o la política de salud municipal brinda asistencia gratuita y de calidad a sectores populares que por distintos motivos no pueden acceder a otras formas de cobertura. Tal y como lo ha expresado el Intendente Arana (2001) “Las Políticas Sociales y culturales constituyen el eje vertebrador de nuestra gestión, en tanto apuntan a la médula de los problemas sociourbanos ”. Esta noción amplia de Políticas Sociales apoyada en la noción de ejercicio de los derechos y construcción de ciudadanía explica, en parte, el desarrollo de acciones innovadoras de combate a la pobreza aún sin contar con una definición municipal explícita en ese sentido. 7.3 El financiamiento de Políticas Sociales y la inversión en obras y servicios en zonas periféricas Pero contar con una visión amplia de Políticas Sociales no resulta suficiente para implementar una estrategia exitosa. Es necesario que las acciones cuenten con recursos y que además, se invierta en forma sostenida en obras y servicios municipales en las zonas mas deprimidas de la ciudad. Montevideo destinan poco mas del 29% de su presupuesto a Políticas Sociales que incluyen, además de las acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales sectoriales y específicas, el subsidio focalizado del boleto de transporte público urbano, la política de tierras y viviendas y las políticas culturales.
Esta doble combinación de un presupuesto que destina un tercio de sus recursos a un conjunto amplio de Políticas Sociales y re asigna la inversión de obras y servicios a las
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Mientras que solo el 18% de la recaudación municipal proviene de las zonas periféricas donde se concentra buena parte de los pobres urbanos, a dichas zonas el Gobierno Municipal vierte el 76% del total de la inversión en vialidad, el 88% de la de salud, el 85% de la de saneamiento y el 70% del total de los recursos de alumbrado público. Todo esto ha permitido una disminución significativa de las Necesidades Básicas Insatisfechas que ubican al Departamento de Montevideo con el menor porcentaje del país.
DEFINIENDO POBREZA EN EL TALLER CON CLASIFICADORES DE RESIDUOS
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zonas periféricas donde se alojan la mayor parte de los pobres, parecería contribuir en gran medida a la explicación del éxito de las Políticas Sociales municipales en general y en particular las de combate a la pobreza. 7.4 La falta de un concepto común de pobreza no limita el desarrollo de Políticas Sociales municipales innovadoras para el combate a la pobreza El trabajo de campo demuestra que la Intendencia Municipal de Montevideo no cuenta con una concepto institucional de pobreza ni ha definido el combate a la pobreza como uno de sus ejes prioritarios de acción. Los técnicos municipales consultados manifestaron utilizar, en términos generales, una definición operativa de pobreza asociada a alguna de las formas de medición. De esta manera son considerados pobres quienes se encuentran por debajo de la línea de pobreza o presentan un determinado porcentaje de NBI. Sin embargo, al ser consultados sobre su gestión cotidiana, todos coincidieron en que, a diario, deben dar respuestas concretas a las demandas de la población, especialmente la mas pobre: consiguiendo alojamiento a familias que han quedado en la calle, derivando a un merendero municipal a quienes no tiene recursos suficientes para alimentar a sus hijos o indicando cuales son los servicios municipales de salud en los que pueden atenderse quienes no cuentan con otro tipo de cobertura. Si tal como se demuestra, la Intendencia Municipal de Montevideo no ha definido el combate a la pobreza como uno de sus ejes de trabajo y los técnicos y responsables políticos municipales carecen de un concepto común, como explicar el desarrollo de acciones innovadoras y exitosas de combate a la pobreza? Para nosotros la explicación radica en la particular forma de gestión desarrollada en Montevideo que denominamos "pedagogía de la espontaneidad" entendida como una particular forma de gestión municipal que supone la implementación de acciones individuales o colectivas, generalmente espontáneas basadas en una decidida concepción ética y una clara práctica política como forma de dar respuesta a los compromisos programáticos asumidos por el gobierno municipal y a la necesidad de dar respuesta a las crecientes demandas de la población especialmente la mas pobre.
Tomemos como ej. el Plan Invierno. Hace tres años, ante el anuncio de una ola de frío polar, los técnicos municipales resolvieron realizar una acción de contingencia y en un día montaron un operativo destinado a dar alimentación y abrigo a quienes se encontraban en situación de calle. Esta “acción espontánea” movida por una fuerte impronta ética y pedagógica, de responsabilidad frente a los mas necesitados, derivó con el paso del tiempo, en uno de los Planes municipales mas interesantes de combate a la pobreza fundamentado en la articulación intra e inter institucional. 7.5 La ejecución descentralizada de las Políticas Sociales municipales es un elemento clave para el éxito de las mismas La opción por la descentralización política y desconcentración de servicios como forma de gestión municipal es una de las principales “marcas” de la Intendencia Municipal de Montevideo. La descentralización democratiza, transparenta y facilita el control ciudadano de la gestión pública. El alojar las Políticas Sociales en la descentralización (Departamento de Descentralización) y ejecutar las acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales municipales desde la estructura descentralizada (a partir del trabajo de los Equipos Sociales Locales y los Concejos Vecinales), ha sido evaluado por el conjunto de actores consultados (municipales y de la sociedad civil) como un aspecto clave en el buen desarrollo de la gestión municipal. El estudio permite demostrar que la combinación de ambos componentes es un aspecto clave para la ejecución exitosa de las Políticas Sociales municipales en general y de combate a la pobreza en particular. La proximidad de los Equipos Sociales Locales a los problemas y demandas de los distintos actores locales; el apoyo de los Centros Comunales Zonales a la implementación de las acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales; la participación de los Consejos Vecinales en la identificación de los temas y problemas que deben ser resueltos; y la participación de distintos sectores de la sociedad civil en la gestión de las acciones, son solo algunos de los aspectos que demuestran las ventajas de contar con una estructura y gestión descentralizadas.
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Veamos un ejemplo. La descentralización es considerada como la estrategia privilegiada para la implementación de las Políticas Sociales para jóvenes, en especial aquellas de combate a la pobreza. Los distintos proyectos que maneja la Comisión de la Juventud se alojan en el ámbito local y se articulan con la estructura descentralizada municipal (CCZ) a la que se suman espacios propios para jóvenes. De esta manera, los Centros Juveniles ubicados en barrios carenciados han permitido trabajar aspectos vinculados a la recreación, capacitación, socialización, contención y promoción de jóvenes en situación de riesgo social como parte de una concepción amplia de Políticas Sociales. Asimismo el trabajo en red y la coordinación al interior de la IMM (con otros programas o planes como los merenderos, salud, etc.) ha permitido potenciar la integralidad de los servicios que se brindan. Asimismo la apuesta a una fuerte participación de la sociedad civil en la gestión se ha demostrado como altamente eficaz (similar a lo que sucede con las Comunas Mujer que también son gestionadas por ONGs). 7.6 Los pobres urbanos han demostrado tener una concepción amplia de pobreza y un importante conocimiento e interés en participar en la gestión de las Políticas Sociales municipales de combate a la pobreza El trabajo de campo permitió hacer visibles las contribuciones de los pobres urbanos en dos aspectos claves: la construcción de un concepto amplio de pobreza y la identificación de las Políticas Sociales municipales. Los Talleres Participativos y Grupos Focales demostraron que, para la mayor parte de los pobres urbanos, la pobreza es vista desde una mirada amplia que involucra la dimensión de los derechos (y no derechos), la mejora de la calidad laboral y de vida, el empleo y la renta, la demanda de servicios urbanos y el desarrollo de las capacidades personales. En la construcción de su concepto de pobreza sólo los “nuevos pobres” en situación de calle antepusieron el empleo y la renta a las demás dimensiones. Junto a esto se hizo visible el aporte de las mujeres en la construcción del concepto demostrándose que la pobreza impacta en forma diferenciada en hombres y en mujeres. En términos generales, los pobres urbanos identifican y utilizan un conjunto amplio de Políticas Sociales, conocen los requisitos para el acceso y se sienten parte de la construcción de muchas de ellas, a partir de las posibilidades que brida la descentralización. 7.7 Es necesario fortalecer la sociedad civil para la gestión de las Políticas Sociales de combate a la pobreza Uno de los fundamentos en los que se sustenta la descentralización tiene que ver con la opción política de fortalecer la sociedad civil (“construir ciudad, construyendo ciudadanía”) reconociendo el la inserción, representatividad y aporte al trabajo social, especialmente con los mas pobres que realzan las ONGs. En este sentido, una de las políticas mas interesantes desarrolladas por la Intendencia Municipal de Montevideo es la política de convenios educativo – laborales entendidos como una forma innovadora de gestión de las Políticas Sociales de combate a la pobreza distinta y opuesta a la privatización de servicios. El mecanismo que permite la transferencia de recursos, la formación de registros públicos, el llamado a licitación entre las ONGs registradas, los criterios de priorización de los beneficiarios y el carácter educativo - laboral de los convenios conforman las principales características de una política de gestión democrática y transparente de los recursos públicos que fortalece el trabajo de la sociedad civil. 7.8 El fuerte carácter gestionista de las Políticas Sociales municipales limita el empoderamiento de la sociedad civil en su diseño y evaluación Si bien no parece existir una definición municipal que limite la participación en el diseño y la evaluación, en términos generales, la participación de la sociedad civil (sea de ONGs o grupos ciudadanos y vecinales) parecería concentrarse casi exclusivamente en el momento de la gestión en detrimento del diseño y la evaluación de las Políticas Sociales. El modelo de gestión desarrollado en Montevideo se asemeja a un rombo: con un momento de diseño predominantemente técnico y alojado en los espacios centrales del municipio; una gestión cada vez más participativa desarrollada por distintos actores de la sociedad civil atraves de distintos mecanismos de transferencia de recursos (convenios educativo - laborales,
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donaciones, etc.); y una evaluación técnico – política fuertemente apoyada en el componente político que re aloja el proceso nuevamente en los ámbitos centrales del municipio. La participación de los pobres urbanos en situación de calle o de los coordinadores y beneficiarios de las Redes de Merenderos en el diseño, ejecución y evaluación de las acciones implementadas y a implementarse es escasa pese a la voluntad municipal y al interés de las gente en participar. 7.9 El fortalecimiento de las “Redes de protección social” permite mejorar el control social en el acceso a recursos públicos, disminuir el caudillismo local y avanzar en la superación de la dicotomía focalización vs. universalidad de las Políticas Sociales La implementación de Políticas Sociales para combate a la pobreza ha generado un amplio debate en torno a si se debe privilegiar el carácter focalizado o universalista de las mismas. El estudio de Montevideo demuestra que al fortalecer las Redes de protección social permite mejorar la gestión universalista incorporando acciones focalizadas para el combate a la pobreza. Tomemos como ej. las Redes de Merenderos. Estos espacios de organización y coordinación han fortalecido la participación vecinal y de la comunidad organizada a partir del proceso de descentralización, asegurando el apoyo alimentario a los sectores mas vulnerables. Las Redes también han contribuido al fortalecimiento de la autonomía local de las organizaciones de la sociedad civil desarrollando un espacio de coordinación inter institucional para el combate a la pobreza. El trabajo coordinado ha democratizado la gestión local generando instancias de control en la distribución y acceso a los recursos con una expansión organizada del número de beneficiarios evitando que “quien mas presiona mas obtiene”. Finalmente el trabajo en Red se ha mostrado como altamente eficaz para el control en el ascenso del “caudillismo local” vinculado a la distribución de alimentos, una preocupación presente en técnicos municipales y coordinadores y beneficiarios de merenderos concientes que “hoy en Montevideo quien maneja la comida maneja el poder”. 7.10 El trabajo intra e inter institucional favorece el desarrollo de acciones de contingencia y la ejecución de Políticas Sociales para combate a la pobreza Debido a la estructura política del Estado uruguayo, buena parte de las políticas son ejecutadas desde el gobierno central, y en el mejor de los casos, aplicadas por los gobiernos departamentales. El escaso nivel de descentralización del Gobierno Central sumado a los bloqueos políticos con el gobierno Municipal de Montevideo, generó numerosos conflictos y un apoyo mínimo del gobierno nacional a la gestión local. Sin embargo, la iniciativa municipal para implementar el Plan Invierno permitió modificar, aunque solo en parte, esta tradición de trabajo político. Para la Intendencia Municipal de Montevideo, es un importante logro político el poder contar para la coordinación de acciones (y eventualmente estrategias) con socios inter institucionales provenientes de organismos públicos no municipales. Este aspecto particularmente relevante para el caso montevideano, incorpora otro elemento a la construcción de una estrategia municipal de combate a la pobreza, demostrando que la optimización de recursos y esfuerzos permite obtener mejores resultados.
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7.11 Contar con un planes participativos como el Plan de Igualdad de Derechos y Oportunidades facilita el diseño de una estrategia municipal de Políticas Sociales para combate a la pobreza El Plan de Igualdad debe ser visto como un valioso aporte para la incorporación de género a la estrategia municipal de Políticas Sociales para el combate a la pobreza ya que permite articular los distintos ejes estratégicos con acciones específicas como por ej. el proyecto Barrido de Centros Comerciales. La existencia del Plan BUSCANDO COMIDA EN UN MERENDERO MUNICIPAL
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facilita la incorporación transversal del tema género en otras acciones, proyectos, programas y/o políticas municipales. Por ej. los convenios educativo - laborales con jóvenes en situación de riesgo incorporan como uno de los indicadores la obligación para al menos un 40% de los beneficiarios sean mujeres. El Plan de Igualdad aportó un marco estratégico al proyecto facilitando su evaluación e incorporación como política municipal. 7.12 La compleja relación entre estrategia, “pedagogía de la espontaneidad” y Políticas Sociales para el combate a la pobreza El caso de Montevideo parecería demostrar que la falta de una estrategia acordada por los actores municipales y extendida a otros actores no es una limitante para la falta de acciones, proyectos, programas y/o Políticas Sociales para el combate a la pobreza. Es la forma de gestión, más que la presencia de una estrategia definida y una conceptualización institucional de la pobreza lo que determina buena parte de los éxitos municipales en este campo. Sin embargo el costo que esto tiene puede resultar elevado para los gobiernos municipales ya que no siempre las poblaciones identifican la magnitud de los impactos, los logros de lo programas se diluyen en la gestión (accionismo) y la inercia (y la permanente respuesta a las demandas) gana terreno frente a la evaluación y el re pensar los programas municipales. Un ejemplo de esto es la falta de evaluación del carácter esencialmente “gestionista” de las acciones desarrolladas que mientras transfiere recursos y fortalece efectivamente distintos actores de la sociedad civil no son capaces de incorporar a las instituciones de la sociedad en el diseño y evaluación de las Políticas Sociales de combate a la pobreza.
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BIBL I O G R A FÍ A
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