Pablo Martín-Aceña

La política industrial española entre 1941 y 1991: Cincuenta años de historia del Instituto Nacional de Industria

1 Introducción En el año 1987 recibí el encargo del por entonces presidente del Instituto Nacional de Industria (INI), Luis Carlos Croissier, de escribir la historia del organismo. Se trataba de preparar un libro que estuviese terminado para 1991, justo cuando se cumpliesen los primeros cincuenta años desde su creación en 1941. Acepté el encargo que comencé a desarrollar en el seno de la Fundación Empresa Pública que dirigía Julio Segura. De manera inmediata se incorporó al proyecto Francisco Comín y juntos, él y yo, nos pusimos manos a la obra para cumplir con una tarea que tenía fecha fija. En 1989 aprovechando nuestra vinculación a la Fundación Empresa Pública (FEP), Julio Segura nos sugirió que podíamos establecer un programa estable de Historia Económica y Empresarial, similar al que ya existía de Investigaciones Económicas. Le agradecimos la propuesta y en poco tiempo montamos el programa, al que la FEP dotó de un presupuesto independiente, con el objetivo de impulsar sobre todo la investigación en historia empresarial. Para ayudarnos en las labores de secretaría contratamos a Cuca Pérez de Ayala, que nos permitió acelerar la puesta en marcha del programa, al tiempo que seguíamos con la historia del INI y emprendíamos la edición de varios libros relacionados con la historia de la empresa en España. 21

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El libro sobre el INI se publicó en 1991. En el Instituto, que celebraba su cincuenta aniversario, se le prestó más bien poca atención. El INI había pasado a la historia y no interesaba mucho conmemorar una institución tan vinculada al franquismo y a la política industrial de la Dictadura. Julio Segura, sin embargo, celebró con nosotros el final del proyecto y la aparición de una investigación que recorría la historia industrial pública española del periodo 1941-1991. En el prólogo que le pedimos que escribiera, Julio Segura señalaba que se vivía un tiempo en el que lo público se encontraba bajo sospecha; de un lado la crisis económica de las décadas de los setenta y ochenta había conducido a una revisión de las formas de intervención del sector público, al que se achacaba la responsabilidad de los déficit presupuestarios y de la acumulación de ineficiencias que restaban flexibilidad a la economía. La solución, se argumentaba, era reducir el tamaño del sector público, un proyecto político en el que coincidían tanto los partidos conservadores como los socialdemócratas. Segura advertía, sin embargo, que los problemas de las economías de mercado no eran las intervenciones públicas ni la existencia de un sector empresarial público, sino el marco institucional y el nivel de eficiencia de los gestores. La falta de eficiencia y de competitividad de las empresas dependía menos de su titularidad y más del contexto en el que desempeñaban sus funciones y de la calidad y competencia de los gestores. Malos gestores y empresas actuando en un entorno protegido y mal regulado siempre da como fruto una economía poco competitiva, poco dinámica y poco innovadora. Ahora que estamos inmersos en una nueva crisis y que de nuevo se pone en cuestión el papel del Estado, lo escrito por Julio Segura en el prólogo al libro del INI no ha perdido actualidad. Con el libro terminado, Julio Segura renovó su confianza en el Programa de Historia Económica. Nació entonces la idea de poner en marcha una serie de documentos de trabajo que recogiesen investigaciones monográficas sobre historia empresarial. Cuca Pérez de Ayala dejó el programa en 1991 y entró a trabajar con nosotros Mercedes Ortiz de Castillejo, que al mando de la pequeña secretaría del programa se convirtió en su columna vertebral. El primer docu22

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mento de trabajo se publicó en 1992 y el último en el año 2003. En esos once años vieron la luz 75 documentos, que juntos conforman, por su número y por su calidad, una colección excepcional de estudios sobre la historia empresarial española. Francisco Comín y yo fuimos los ejecutores del Programa. Julio Segura su inspirador y principal protagonista. Julio Segura ha dedicado una buena parte de su vida académica al estudio de la industria española en todas sus facetas. Prueba de ello, aunque no la única, es su investigación en el marco de la Fundación Empresa Pública y las publicaciones que realizó con sus colaboradores durante el largo tiempo que dirigió el programa de Investigaciones Económicas. Creo que una reflexión sobre lo que significó el INI, cuya historia hoy olvidada Julio Segura promovió, apoyó y financió, es de lo más pertinente. Julio estaba convencido de que el Instituto Nacional de Industria era parte importante de la historia industrial española y por tanto un organismo merecedor de una investigación.

2 Cincuenta años de historia del Instituto Nacional de Industria En una economía social de mercado como la que reconoce la Constitución española se atribuye al Estado un papel importante en la asignación y distribución de los recursos. Aunque no aparece explícito en la Carta Magna, la intervención de los poderes públicos en la economía se justifica por las insuficiencias del mercado y de la iniciativa privada, a la cual no obstante se le otorga prioridad. Al menos cuatro razones avalan que el Estado intervenga en la economía. En primer lugar, cuando el sistema de libre concurrencia no asegura una asignación eficiente de los recursos disponibles; esto es cuando aparecen lo que en la literatura económica se denominan «fallos» de mercado: la existencia de monopolios naturales, estructuras industriales y de servicios no competitivas, bienes públicos y externalidades. En segundo lugar, por motivos de equidad, cuando la distribución de la renta y de la riqueza que genera el mercado 23

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conduce a desigualdades crecientes entre los distintos grupos económicos. En tercer lugar, por el carácter cíclico de la economía, que puede generar desequilibrios permanentes que la alejan de su senda de crecimiento potencial, y en cuarto lugar, la intervención del Estado se justifica cuando quieren alcanzarse rápidamente determinados objetivos de política económica que el mercado no siempre garantiza: el desarrollo económico, la corrección de desequilibrios regionales, la independencia económica, la garantía en el suministro de productos básicos y estratégicos. Para corregir insuficiencias y fallos de mercado, y para obtener objetivos de política económica deseados, el Estado dispone de tres mecanismos de actuación: 1) la actividad reguladora; 2) la provisión o suministro de bienes o servicios públicos, y 3) la intervención directa en la producción a través de la actividad empresarial. La actividad reguladora se ejerce a través de políticas que alteran los parámetros del mercado, fundamentalmente los precios relativos; aquí se incluyen las políticas laboral, arancelaria, de control de precios, así como todas aquellas reglamentaciones que fijan normas de obligado cumplimiento para los agentes económicos. La segunda modalidad de intervención consiste en las políticas de ingresos y gastos públicos, que afectan a la demanda agregada y a la oferta de bienes públicos y preferentes y que generan incentivos fiscales para los agentes privados; por esta vía el Estado encamina las acciones de consumidores y productores en la dirección que estima conveniente para la colectividad y ofrece bienes y servicios que no son provistos por la empresa privada. Finalmente, la tercera modalidad es la intervención directa del Estado en la producción mediante agentes económicos especializados (como las empresas públicas), controlados por los poderes públicos, pero sujetos a las mismas condiciones de mercado que los agentes privados. La empresa pública es, por tanto, una de las formas que puede adoptar la intervención del Estado; quizá no la más importante, y, desde luego, la de aparición más tardía. El origen histórico de las empresas públicas es muy diverso y su generalización es un fenómeno de la segunda posguerra mundial, cuando recorrió Europa una 24

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ola de nacionalizaciones y se amplió la presencia del Estado en la economía. Su nacimiento casi siempre presenta alguna relación con las insuficiencias del mercado a las que acabamos de aludir. En el caso del sector industrial, las intervenciones públicas han buscado, por lo común, los siguientes fines: el apoyo a la industria incipiente, la protección a sectores estratégicos, la defensa de la competencia y la redistribución de la riqueza. En España, desde la guerra civil la existencia de empresas públicas ha sido una constante y el Instituto Nacional de Industria (en la actualidad su sucesora la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales –SEPI) el principal organismo en torno al cual se han agrupado la mayoría de las sociedades industriales de titularidad estatal. El INI ha estado, para bien o para mal, en el centro de la vida industrial española desde 1941 y hasta la formación de la SEPI en 1995, su genuina heredera. ¿Por qué se creó el INI?, ¿Cuáles fueron sus objetivos y cómo los cumplió? ¿Por qué se mantuvo en pie un organismo como el INI, vinculado a la más recalcitrante política autárquica inicial del franquismo? ¿Por qué tras el cambio de estrategia industrial en 1959 no se cerró el Instituto y por qué los gobiernos democráticos terminada la dictadura no lo liquidaron? ¿Qué razones explican su supervivencia durante más de medio siglo? ¿A qué se dedicó durante todo este tiempo y cuál fue su lugar dentro de la economía española? Dar respuesta a estos interrogantes fue la finalidad que nos propusimos Francisco Comín y yo cuando escribimos la historia del INI. Lo que sigue resume lo que en setecientas páginas escribimos hace veinte años, a lo que se añaden algunas reflexiones de aquella investigación que, gracias a la Fundación Empresa Pública y gracias a Julio Segura pudimos llevar a buen puerto.

3 Breve historia del INI Finalizada la guerra civil en 1939, los responsables económicos de la época se propusieron impulsar la rápida industrialización del país, 25

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lo cual exigía movilizar los recursos disponibles y canalizarlos hacia aquellas actividades industriales que proporcionaran materias primas, productos industriales básicos (acero), energía (carbón, electricidad, petróleo) y medios de transporte esenciales. Para ello era preciso disponer de un elevado volumen de inversión, de amplios medios financieros y de una adecuada capacidad empresarial. Aunque parte de los proyectos se confió a la iniciativa privada se consideró, no obstante, que para el cumplimiento del programa de industrialización era necesario el concurso del Estado, porque el esfuerzo inversor deseado superaba las posibilidades de los particulares. La idea de crear una corporación industrial de carácter público surgió del propio Franco y en su diseño intervinieron sus colaboradores militares y civiles más próximos. En la ley fundacional se señalaron con nitidez las razones que llevaron a la creación del Instituto. En primer lugar, la necesidad imperiosa e inaplazable de «vigorizar la economía»; esto es, de realizar un esfuerzo industrializador en gran escala que permitiera el despegue económico de España y que crease una economía potente. Este razonamiento se apoyaba en la convicción de que el país se encontraba económicamente muy atrasado, porque había perdido el tren de la industrialización; se sostenía, sin justificación, que España carecía de un mínimo tejido industrial. En segundo lugar, la incapacidad del sector privado para emprender y liderar el proceso de industrialización. El texto fundacional del INI señalaba que el esfuerzo inversor excedía las posibilidades de la iniciativa privada, y que el país carecía de empresarios dispuestos a protagonizar el renacer de la economía nacional. En tercer término, la deseada industrialización estaba relacionada con la defensa nacional; las autoridades del nuevo Estado pensaban que el objetivo de la defensa exigía la existencia de una estructura industrial fuerte y desarrollada; la guerra civil y la realidad de la Segunda Guerra Mundial contribuyeron a dar fuerza al argumento, y finalmente, se sostenía que no existían las instituciones de crédito idóneas para financiar las inversiones que exigían los programas de industrialización y defensa nacional, bien porque estaban desliga26

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das del crédito a largo plazo, bien porque no disponían del volumen de recursos necesarios. El INI se concibió como un mecanismo para captar recursos y suministrar financiación industrial; surgió, pues, con una inequívoca vocación industrial, pero también financiera, para cumplir funciones semejantes a las que desempeñaría un banco industrial. En resumen, la estrategia de desarrollo que contenía la ley fundacional del INI partía de: a) la necesidad de la industrialización como base de una economía desarrollada e independiente; b) un balance pesimista y negativo del pasado económico, con el que era preciso romper; y c) el fracaso del sector privado y de los empresarios que no habían sabido cumplir su papel histórico de industrializar al país. Naturalmente, la visión del pasado que tenían los responsables políticos y económicos del franquismo estaba cargada de un fuerte sesgo ideológico y ofrecía una interpretación partidista de la historia económica de la España contemporánea, que no se ajustaba a la realidad. Aunque, como sabemos, la economía española se encontraba atrasada con respecto a Europa, resultado de un despegue más tardío y de una industrialización más lenta, lo cierto es que había registrado un progreso continuo entre 1830 y 1930. El atraso era más bien relativo. En 1935, contrariamente a la opinión de las autoridades del nuevo Estado, el país disponía de un importante tejido industrial, la industria representaba el 30% del PIB, y más de un 25% de la población activa estaba empleada en el sector secundario. Durante la primera mitad de la década de 1930 la economía española había atravesado una crisis, consecuencia de la coyuntura internacional depresiva, pero en todo caso, la crisis industrial en España había sido de menores dimensiones que en otros países europeos. El argumento de falta de iniciativa privada o de empresarios poco capaces era, asimismo, parcialmente erróneo. La industrialización española hasta 1935 había sido protagonizada por el sector privado, bien es cierto que bajo la tutela y protección del Estado. A pesar de las afirmaciones de los hombres del franquismo, no puede negarse 27

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la existencia de notables empresarios tanto en el siglo xix como en el primer tercio del xx. Un somero repaso de la historia industrial y empresarial española revela la presencia de gestores innovadores, con capacidad y visión de futuro, y dispuestos a asumir los riesgos que conlleva toda inversión industrial. Finalmente, tampoco puede sostenerse que el país careciese de entidades de crédito vinculadas a la financiación industrial. Aunque el sistema financiero español no había alcanzado el mismo nivel de desarrollo que en otros países, de 1900 a 1930 las vinculaciones entre banca e industria se intensificaron y muchas entidades, particularmente los «seis grandes» bancos, participaron en la promoción y financiación de empresas industriales. Distinto es que a las autoridades que proyectaron el INI no les gustase el modelo financiero existente, o pensaran que eran insuficientes las relaciones entre banca e industria, o deseasen controlar un instrumento financiero propio. Por lo demás, debe recordarse que ya existía una entidad de crédito oficial, creada en 1921, y cuyo objetivo era la financiación de actividades industriales: el Banco de Crédito Industrial. En esencia, el INI fue hijo de un proyecto político autárquico adoptado al final de la guerra civil. Lo que llevó al Estado a convertirse en un gran empresario público fue el convencimiento de la insuficiencia de la iniciativa privada y del mercado para promover la rápida industrialización del país. A la creación del INI contribuyó poderosamente la idea de que era necesario asignar al Estado un significativo protagonismo económico. Sus proyectos –inspirados en el Instituto per la Ricostruzione Industriale (IRI), fundado por Mussolini en 1938– eran edificar una industria fuerte en sectores estratégicos, proveedores de inputs intermedios.

4 La primera etapa autárquica: 1941-1959 Durante su primera etapa, de 1941 a 1959, el INI registró un rápido crecimiento. El énfasis inicial se puso en tres sectores –electricidad, hierro y carbón– que formaban lo que entonces se denominó la 28

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«trilogía industrializadora». A estos sectores se sumarían los transportes, la construcción naval, el refino de petróleo y la automoción. El objetivo final era establecer, con una política de sustitución de importaciones, un sistema industrial completo e integrado para, en último término, alcanzar la autosuficiencia económica. En su primer decenio de existencia fue cuando se gestaron los principales proyectos del Instituto y se crearon las principales empresas nacionales, que de hecho configuraron la trayectoria histórica del Grupo en las décadas siguientes. Entre 1942 y 1950 se constituyeron sus empresas nacionales (E.N.) más emblemáticas, como la E.N. Calvo Sotelo (Encaso), la E.N. del Aluminio (Endasa), la E.N. Elcano, la E.N. de Electricidad (Endesa), la E.N. Hidroeléctrica del Ribagorzana (Enher), la E.N. de Autocamiones (Enasa), la E.N. Bazán, la Refinería de Petróleos de Escombreras (Repesa), la E.N. Siderúrgica (Ensidesa) y la Sociedad Española de Automóviles de Turismo (Seat). Con ellas quedó configurado el «núcleo» del Grupo. En la década siguiente el número de empresas aumentó y el tejido industrial del INI se hizo más denso. El organismo fortaleció su posición en el sector eléctrico con su presencia en Gas y Electricidad (Gesa), Hidroeléctrica Moncabril, Hidroeléctrica de Galicia, y las E.N. de Electricidad de Córdoba (Eneco) y la Unión Eléctrica de Canarias (Unelco); en el refino de petróleo aumentó su presencia a través de la E.N. de Petróleos de Aragón y la E.N. de Petróleos de Navarra, y en la minería del carbón con la E.N. Carbonífera del Sur (Encasur). También incrementó su participación en sectores como la construcción naval, con Astilleros de Cádiz, la construcción de maquinaria, con su entrada en La Maquinista Marítima y Terrestre (MTM), y la química con tres empresas nacionales de celulosas, las de Huelva, Motril y Pontevedra. Asimismo, en los cincuenta adquiere la empresa de construcción de armamento Santa Bárbara. En esos años se edificó el potencial económico del Grupo, pero también se sembraron las semillas de su posterior debilidad industrial. En esta «era autárquica» los aspectos técnicos primaron sobre los económicos; el objetivo fue maximizar la producción, independien29

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temente de su coste. La rentabilidad económica de las inversiones contaba poco y la incidencia de su financiación sobre los precios se consideraba secundaria. Todo se sacrificó al objetivo principal de incrementar la cantidad de bienes y servicios lo más rápidamente posible. La producción se realizó con la reserva del mercado interno, al margen de la competencia internacional. Hasta 1957 los recursos financieros del holding y de las empresas procedieron mayoritariamente del Estado, que los aportaba directamente desde el presupuesto público, o indirectamente mediante al emisión de deuda pública finalista. La primacía de criterios técnicos indujo una gestión poco sofisticada, encaminada a alcanzar objetivos estrictamente cuantitativos y postergando los aspectos de calidad y precio, y, lo que es más grave, cualquier consideración con respecto a su financiación.

5 Ampliación y reorganización: 1959-1976 Con el Plan de Estabilización de 1959 comenzó un proceso lento pero continuo de liberalización de la economía española y de una apertura hacia el exterior, tanto en lo comercial como en lo financiero. Se abandonó la estrategia autárquica de las dos décadas previas y se inauguró una etapa de crecimiento guiada por criterios de mercado. El Plan corrigió los desequilibrios básicos de la economía gestados en la etapa anterior y sentó las bases de una expansión económica firme, en un clima de mayor competencia interna y externa. En el ámbito industrial también se sustituyó la orientación autárquica y la política intervencionista por una liberalización de inversiones y un mayor protagonismo del sector privado. Por lo demás, el periodo estuvo caracterizado por la aplicación de los Planes de Desarrollo. Los años de 1959 a 1962 fueron de transición, pero a partir de 1963 la actuación del INI se sometió al planteamiento económico diseñado en los citados Planes de Desarrollo, y sus inversiones se incorporaron al Programa Inversiones Públicas de cada Plan. El 30

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Instituto, además de abandonar su orientación autárquica, redujo su protagonismo industrializador y pasó a desempeñar un papel subsidiario, limitado al apoyo de la iniciativa privada. El organismo sobrevivió renunciando a sus orígenes y adaptándose paulatinamente a las nuevas circunstancias. Su nuevo y secundario papel se reflejó en una ralentización de sus inversiones y actividades y en que desapareció su funcionalidad industrializadora característica del periodo anterior. En los sesenta predominó su función como holding financiero, acentuada porque sus canales de financiación se alteraron profundamente, reduciéndose las aportaciones del Estado y teniendo que buscar los recursos en los mercados de capitales. Como consecuencia, tanto el Instituto como sus empresas registraron un preocupante deterioro de su situación patrimonial. Asimismo, el Instituto pasó a depender de la Presidencia del Gobierno al Ministerio de Industria, cuyo principal objetivo era la promoción y apoyo a la iniciativa privada. Su traspaso al ministerio le privó de su canal privilegiado con la Presidencia del Gobierno y le hizo más vulnerable a las interferencias sectoriales de la Administración y del sector privado. A partir de 1970 se registraron algunos cambios de importancia. Se realizó una reestructuración del organismo con la finalidad de actualizar y modernizar su funcionamiento. Los cambios consistieron en: una reforma financiera, que reanudó las aportaciones estatales y que permitió al Instituto acudir a los mercados exteriores; una reestructuración de su cartera y una reordenación de sus participaciones accionarias. Así, entre 1970 y 1973 tuvo lugar un intenso proceso de desmovilización de participaciones, llegando a venderse o liquidarse más de una veintena de sociedades. También se trató de introducir en el INI un mayor espíritu empresarial y una mayor racionalidad económica en sus decisiones, con objeto de conseguir que el Grupo funcionase con la eficacia y rentabilidad de las modernas corporaciones industriales. El principio de complementariedad de la iniciativa pública sustituyó al de subsidiaridad y se entronizó el criterio de rentabilidad como guía de la gestión del Instituto y de sus empresas. También se sustitu31

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yeron los antiguos criterios cuantitativos y tecnológicos por otros de naturaleza económico-financiera, en los que lo económico debía primar sobre lo técnico. Al mismo tiempo, se redefinieron sus objetivos industriales: mantener una presencia importante en los sectores básicos de la economía, contribuir a la reestructuración de sectores y empresas e impulsar el desarrollo de sectores de tecnología avanzada. El periodo terminó con el INI azotado por la crisis que se abatió sobre la economía internacional desde 1973, y que en España se complicó al coincidir con la crisis política abierta tras la muerte de Franco y con la transición a la democracia. En estos años se produjo un hecho paradójico y grave a la vez: un paulatino «secuestro» del holding por sus empresas. El Instituto perdió poder de influencia sobre sus empresas y sus directivos, designados con marcado carácter político y que respondían a consignas que les llegaban desde diversas instancias. Además, las empresas perdieron parte de su identidad como sociedades de índole y motivaciones económicas, para desempeñar funciones de naturaleza «social»; la sociedad de cartera quedó a expensas de sus empresas, teniendo que limitarse a procurarles los fondos que precisaban.

6 Crisis económica y reconversión industrial, 1976-1991 Durante los quince años siguientes, de 1977 a 1991, el Grupo INI volvió a registrar notables transformaciones en su estructura que dibujaron una nueva fisonomía en su esquema de participaciones. Como en ocasiones anteriores, los cambios fueron resultado tanto de la influencia de la coyuntura económica como de la política industrial y de la gestión empresarial del propio Grupo. Primero, el INI encajó las secuelas de la transición política abierta con la muerte de Franco, que difuminó sus objetivos. Segundo, la actividad del Grupo quedó marcada por el nuevo papel anticíclico –tan impropio para una empresa pública– que se le encomendó entonces: socorrer a sociedades privadas afectadas por la crisis. De 1977 32

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a 1983 el Grupo INI se deslizó hacia el abismo, plagado de empresas inviables, con exceso de capacidad y con pérdidas crecientes. Solo cuando a partir de 1983 se definió una política industrial global y se abordó coordinadamente la reconversión de sectores en crisis, el INI pudo diseñar una estrategia para salir de una situación de práctica bancarrota. Entonces la política del Grupo se orientó al logro de tres objetivos: ajustes de capacidad, reducción de costes y saneamiento financiero. Además, el Instituto abandonó definitivamente sus funciones de subsidiaridad y complementariedad, sustituyéndolas por el de competitividad, con el objetivo de convertirse en un holding público concurrencial y competitivo con la iniciativa privada. La crisis, la reconversión industrial y los nuevos cometidos asignados del Instituto afectaron profundamente su esquema de participaciones; los cambios se produjeron como consecuencia de: a) la llegada al Grupo de empresas en dificultades durante todo el periodo, pero particularmente entre 1976 y 1983; b) la segregación de la división de petróleo y petroquímica, que fue cedida a un nuevo holding, el Instituto Nacional de Hidrocarburos en 1981; c) el proceso de privatización de empresas desarrollado con celeridad desde 1984, y d) la formación de subholdings, o subgrupos industriales que agrupan empresas de un mismo sector. Además, en 1988 tuvo lugar una importante modificación de la naturaleza jurídica del INI y una modernización de sus objetivos, que se habían mantenido, al menos de manera formal, inalterados desde la fundación del organismo. El Instituto Nacional de Industria, hasta entonces organismo autónomo dependiente del Ministerio de Industria y Energía, se transformó en Sociedad Estatal, con personalidad jurídica propia y sometida plenamente al ordenamiento jurídico privado. La reforma actualizaba los objetivos del Instituto, señalando que éste «tendrá por finalidad impulsar, coordinar y controlar o, en su caso, ejecutar las actividades del sector público empresarial del Estado que tenga encomendadas». Y se añadía textualmente: «En el cumplimiento de sus fines, el Instituto Nacional de Industria actuará de acuerdo con los principios de ren33

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tabilidad y eficiencia en la asignación de los recursos sin perjuicio de atender el cumplimiento de los objetivos de interés general que puedan asignársele». Comparando sus nuevos objetivos con los que se fijaron en la ley fundacional de 1941, que en todo caso no se derogó, resulta obvio que el INI recibió un mandato explícito bien distinto al que se le había encomendado cincuenta años antes. Se modernizaron sus fines, se definieron nítidamente sus responsabilidades con las empresas que integran el Grupo, se regularon claramente sus prerrogativas financieras y su capacidad de endeudamiento, así como las limitaciones y los controles del gobierno sobre las inversiones y las empresas de su Grupo y, finalmente, se estableció legalmente el principio de rentabilidad como criterio de sus actuaciones industriales. También en el ejercicio de 1988 el Ministerio de Industria y Energía estableció las líneas fundamentales de su política a largo plazo con respecto a la empresa pública. En relación con el Grupo INI se determinaron objetivos para un horizonte a largo plazo: en primer lugar, el desarrollo de grupos industriales integrados, con un tamaño empresarial comparable al de sus homólogos europeos, con capacidad para incorporar nuevas tecnologías y para acceder a los mercados internacionales; en segundo lugar, la continuación de las estrategias de ajuste industrial y de saneamiento financiero, con el propósito de que las empresas situadas en sectores en crisis asegurasen su viabilidad, y en tercer lugar, la racionalización de la cartera de negocios y participaciones, a través de nuevas desinversiones en sectores de escaso interés estratégico para el Instituto, así como la continuación de las operaciones de colocación en Bolsa de paquetes accionariales de diversas sociedades. Al mismo tiempo, se generalizó en el ministerio y en el Instituto la idea de que entre las empresas privadas y las públicas no debía existir ningún tipo de diferencia en cuanto a sus objetivos y gestión. Se llegó a la absoluta convicción, repetida en numerosas ocasiones por los responsables de la política industrial, de que el criterio y guía de las actuaciones de las empresas públicas y privadas era el mismo: la cuenta de resultados; no tenía sentido fijar una política 34

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para las empresas públicas específica, distinta de las empresas privadas, puesto que para ambas existían las mismas exigencias: competitividad y rentabilidad. Así pues, a la altura de 1991, cumplidos cincuenta años, el INI autárquico nacido en 1941 había mutado su naturaleza de manera radical. Durante el franquismo sobrevivió a varios cambios de estrategia industrial y después con la democracia se convirtió en un instrumento para los responsables políticos, tanto de los gobiernos de UCD como del PSOE. A ambos les pareció conveniente mantener vivo un organismo que había sido una de las piezas básicas de la industrialización española de la postguerra.

7 El INI en la economía española La inversión total del Instituto registró un aumento ininterrumpido entre 1946 y 1985, mucho más acusado en términos nominales (18,2%) que reales (9,2%), y un descenso apreciable en el último quinquenio, como consecuencia de las fuertes desmovilizaciones realizadas por el organismo. El mayor crecimiento ocurrió en las décadas de formación (1940) y despegue (1950). En los años sesenta y setenta el ritmo de aumento fue aún menor, llegándose a registrar una tasa negativa, en pesetas constantes. En la década de los ochenta la tasa de inversión fue positiva, aunque muy inferior a los registros del periodo 1946-1970. La inversión anual del Instituto al finalizar el primer lustro de su existencia representaba aproximadamente un 2,0% de la Formación Bruta de Capital (FBC). En términos relativos, el mayor esfuerzo inversor del INI ocurrió en los años cincuenta, pasándose del 3,7% en 1950, al 7,0%. La estabilización financiera de 1959 y el papel subsidiario que el I Plan de Desarrollo asignó al organismo, se manifiesta en un descenso de la dimensión relativa de sus inversiones, hasta un mínimo del 1,6% en 1975. En los diez años siguientes se produjo una cierta recuperación, que se explica por el descenso de la inversión privada y el mantenimiento de la inversión pública. 35

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El INI cumplió así un papel compensador, evitando que la caída de la inversión agregada fuese más brusca. Después los planes de reconversión industrial exigieron aún mayores inversiones públicas, con objeto de reestructurar empresas y fomentar nuevas líneas de negocios. En 1950, al final de la primera década de funcionamiento del Instituto, más de la mitad de su inversión se acumulaba en el sector de la energía: el refino de petróleo absorbía el 39,1% y la producción de energía eléctrica el 16,5%, porcentajes que ponen de relieve la clara «vocación» energética del organismo desde sus mismos orígenes. En los años cincuenta la especialización energética se mantuvo, aunque disminuyó su participación al 35,5%, por la ralentización registrada en los desembolsos en el sector de hidrocarburos, si bien las inversiones en el sector eléctrico crecieron más que la media. Pero lo más destacable fue, sin duda, la ampliación de la participación correspondiente al sector minerometalúrgico desde el 4,9 al 36,8%, debido a la creación de Ensidesa en 1950 y a su desarrollo posterior. Así, a los veinte años de funcionamiento del Instituto, a la «especialización» energética de la primera década se añadió la «especialización» siderúrgica; entre ambas industrias acaparaban el 72,3% de la inversión total. Esta misma estructura sectorial se mantuvo, con algunas variaciones, hasta el comienzo de la década de 1980. El sector de hidrocarburos perdió parte de su importancia, disminuyendo hasta un 8,1% en 1980, pero el subsector de electricidad y gas aumentó peso, hasta alcanzar un 23,9% en 1965 y un 30,6% en 1980. Minería y siderometalurgia también mantuvieron su participación en el total, al menos hasta 1970. En este último ejercicio las industrias de «hierro y electricidad» absorbían el 65,3% de la inversión del Instituto y el 52,8% diez años después. Las restantes ramas industriales conservaron su dimensión relativa durante este periodo, apreciándose un ligero incremento de la inversión destinada al sector de transformación. En resumen, a comienzos de los años ochenta las inversiones del INI seguían caracterizándose por una fuerte «especialización» sectorial. A mediados de los ochenta el cambio más notable con respecto al 36

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quinquenio anterior fue la desaparición de la división de petróleo y petroquímica y de las empresas de gas, que pasaron al Instituto Nacional de Hidrocarburos. La participación de la producción física de las empresas del Grupo INI en el total nacional permite calibrar su importancia en los sectores en los que interviene. El Grupo INI contribuía a la producción de doce sectores industriales, aunque sus porcentajes de participación variaron con el tiempo. Para 1950 su contribución era importante en los sectores de refino de petróleo, aluminio, construcción de vehículos (de turismo e industriales) y fertilizantes nitrogenados; en 1963 se habían incorporado el acero, electricidad, construcción de buque y fibras artificiales, y en 1975 el carbón, sales potásicas y celulosa.

8 El INI y la transformación industrial española Más de cincuenta años de historia de un organismo como el INI, nacido en los primeros años de la dictadura franquista, requieren una buena explicación. Y en buena medida debe admitirse que su permanencia obedeció al éxito que acompañó a muchas de sus actuaciones industriales. Su flexibilidad para cumplir los encargos del gobierno y su capacidad de adaptación a las cambiantes circunstancias políticas y económicas explican su pervivencia. En sus cincuenta años de historia, el INI asumió tareas muy diversas y, a veces, contradictorias. Al Instituto se le solicitó que corrigiese los defectos del mercado y supliese la ausencia de iniciativa privada, que promoviese la industrialización del país, cooperara al ahorro de divisas y suministrase las materias primas, la energía y los productos básicos necesarios para la industria; también se le encomendó que contribuyese a la reducción de la dependencia económica y tecnológica del exterior, al mismo tiempo que se le impuso la tarea de compensar los desequilibrios del mercado, mitigar las diferencias regionales y coadyuvar a una distribución de la renta y la riqueza más justa; también se utilizó para cooperar al mantenimiento de la «paz so37

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cial» durante la transición política, salvando empresas privadas en quiebra y sosteniendo sectores en crisis. Cumplir tantos objetivos y subsistir, solo fue posible porque el INI mostró tener una capacidad camaleónica y una flexibilidad que le permitió adaptarse a distintos entornos sociales y económicos. El Instituto Nacional de Industria coexistió con regímenes autoritarios (de varios colores que van del azul del Movimiento al gris tecnocrático) y democráticos (con gobiernos centristas y socialistas), que le encomendaron finalidades muy dispares. Cuando se abandonó la política autárquica, el INI no fue desmantelado, sino reorientado, y cuando advino la democracia, no solo fue absuelto de su pecado original (franquista y autárquico), sino que fue potenciado como herramienta básica de reconversión y reindustrialización. Existe acuerdo en la literatura por lo que se refiere a la contribución del INI a la industrialización española durante el franquismo y a su papel durante el reciente proceso de reconversión; la actuación del Instituto se evalúa, en general, de forma favorable. Esto es, todos los autores coinciden en que el INI impulsó decisivamente el crecimiento industrial en España durante las tres primeras décadas y ayudó a paliar la crisis y a facilitar la reconversión industrial de finales de los años setenta y principios de los ochenta. No es fácil encontrar trabajos en los que se descalifique globalmente su actuación; implícitamente se admite que las autoridades franquistas acertaron en su decisión al crearlo, y, también, que los sucesivos gobiernos franquistas y no franquistas hicieron bien al no desmantelarlo. Existe también coincidencia en un hecho por lo demás incontrovertible: la importancia cuantitativa del INI en la economía española, especialmente en el sector industrial. La participación de la producción de las empresas del Grupo, del volumen de sus inversiones, de los recursos financieros empleados sobre el total nacional demuestran que las actividades del INI tuvieron una notable incidencia en el conjunto de la economía española. Se han emitido, no obstante, juicios muy negativos sobre algunas actividades y funciones del Instituto. Hay coincidencia en aquellos extremos por los que el INI debe ser criticado. Se condena sin pa38

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liativos el modo en que fue financiado y la forma en que el holding financió a sus empresas; asimismo se critica con dureza la ausencia de racionalidad económica en algunas decisiones inversoras; su deficiente gestión interna y la escasa rentabilidad (privada y social) de muchas de sus intervenciones sectoriales. En el prólogo que Julio Segura dedicó al libro motivo de estas páginas señaló que una de sus conclusiones era que el INI, no obstante sus aciertos y su contribución al desarrollo industrial del país no fue indispensable. Existieron siempre buenas alternativas que hubieran permitido prescindir de un organismo como el Instituto. ¿Fue realmente necesario el INI? Hasta finales de 1941 las propias autoridades franquistas no lo consideraron necesario, creyendo que la reconstrucción económica y la industrialización sólo requerirían apoyo público indirecto; y así, se promulgaron una serie de disposiciones que pretendían fomentar la inversión privada en sectores industriales básicos. Pera aquella legislación no logró sus propósitos. Las dificultades económicas en la posguerra civil se agudizaron (escasez de alimentos, estancamiento de la inversión, subidas de precios). Fue entonces cuando se pensó en recurrir a un mecanismo de intervención potente y dadas las preferencias políticas del régimen y la afinidad con la Italia mussoliniana las autoridades franquistas se fijaron en el IRI, pensando que un organismo así sería idóneo para promover la producción y suplir la iniciativa privada. Fue una vez creado cuando se llegó al convencimiento, entonces y después, de que el INI había sido indispensable, ya que sin él la industrialización no habría arrancado. Como, pese a las dificultades y desequilibrios, el país creció entre 1941 y 1975 nadie dudó de la necesidad del INI, ni puso en tela de juicio su funcionamiento y actuaciones, ni su papel central en la economía española. Pero sostener que el país no se hubiese industrializado sin el INI es difícil de aceptar. Primero, el crecimiento fue inexistente hasta bien entrada la década de los cincuenta. Segundo, el país se había logrado un alto nivel de industrialización antes de la guerra civil acercando su nivel de renta al de los países más desarrollados y con 39

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el protagonismo de la iniciativa privada, demostrándose que existía una clase empresarial activa. Tercero, la estrategia industrializadora representada por el INI –la autarquía– no era la única alternativa posible. De hecho, como se comprobaría luego, el despegue fue posible cuando a partir de 1953 y sobre todo tras el plan de estabilización se abandonaron los principios autárquicos, se flexibilizaron los controles, se dejó operar al mercado y la economía española se vinculó a la internacional. No obstante, aunque en la década de los sesenta el papel del INI se redujo de manera notable, el juicio sobre el Instituto no se modificó: se siguió pensando que era necesario, si bien a la vista de las ineficiencias que habían acumulado sus empresas se optó por reorientarlo y buscarle nuevas funciones. Nadie propuso su desmantelamiento. Para las autoridades del período 1960-1975 el INI era tan necesario como antes. No ya como catalizador del proceso de industrialización, que se dejó en manos de las empresas y de los empresarios privados, sino como elemento subsidiario de estas y aquellos. Al INI, además, se le asignaron tareas dentro del modelo intervencionista inaugurado con los planes de desarrollo. Por eso, cuando el principio de subsidiaridad limitó sus inversiones y recortó su protagonismo industrial, el Instituto se convirtió en un holding financiero, suministrando recursos a sus sociedades que éstas manejaban con independencia. De organismo industrial pasó a desempeñar funciones de intermediario financiero. En los setenta a la subsidiaridad se le sumó la idea de la complementariedad y de la competitividad; el Instituto debía cooperar con el sector privado en la eliminación de los estrangulamientos de la economía y competir en aquellos sectores donde se produjeran situaciones que vulnerasen la libre concurrencia; la intervención del INI y de sus empresas públicas debía servir para luchar contra los oligopolios y monopolios. Sabemos sin embargo que para la corrección de imperfecciones del mercado no son necesarias las empresas públicas, ni la existencia de un organismo de las características del INI. Aquellas introducen elementos de irreversibilidad en la actuación del 40

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Estado y en muchos casos los costes de sus actividades exceden los beneficios que se pretenden obtener. El INI nunca fue imprescindible para el buen funcionamiento del mercado, pese a que sus responsables creyesen lo contrario. Una buena política de subvenciones bien controladas y la regulación directa son instrumentos más ágiles para impulsar la competitividad y defender la competencia. Sea como fuere, cuando terminó la Dictadura el INI había sobrevivido y estaba allí considerado como instrumento esencial del entramado económico del país. Frente a esta opinión se levantó en su día la voz discordante del Banco Mundial que en sendos informes de 1962 y 1972 denunciaron el excesivo intervencionismo, los desmesurados privilegios de las empresas públicas y la innecesaria intromisión del Estado en sectores industriales que bien podían ser desarrollados por la iniciativa privada. De hecho, el Banco Mundial recomendó la reducción del tamaño del Instituto y luego su desmantelamiento. Con la democracia, el «axioma de indispensabilidad» se mantuvo. Los políticos de UCD y del PSOE tampoco quisieron desmontar el holding; por el contrario, idearon nuevos cometidos y funciones para conservarlo, pese a sus ineficiencias y elevado coste. El INI constituía la principal corporación industrial del país y una de las más grandes de Europa, lo que proporcionaba a sus dueños capacidad de influencia social y poder económico. Los nuevos gestores de la democracia se percataron pronto de que tenían a su disposición un potente mecanismo de política sectorial fácilmente manipulable. Abierta la transición se comprobó que era un útil mecanismo para compensar la crisis; un instrumento anticíclico para el mantenimiento del empleo y para compensar descensos de renta. Después, en la reconversión industrial las empresas públicas coadyuvaron a la estrategia de reestructuración sectorial que se puso en marcha. Pero en este caso también se sabe que las empresas públicas no son indispensables como mecanismos compensadores de renta y empleo, sino más bien medios costosos, ni son precisas para instrumentar una política industrial eficaz. 41

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En definitiva, el axioma de indispensabilidad que sugiere que sin el INI el crecimiento industrial no se hubiese producido o hubiese sido más lento no se sostiene; tampoco cabe mantener que la reforma del aparato productivo o la reconversión de la industria española no se hubiesen podido llevarse a efecto sin el INI. Lo único que cabalmente puede afirmarse es que lo uno y lo otro se hubieran tramitado de forma muy distinta sin el INI. No: el INI no fue necesario, en el momento de su creación, como tampoco fueron necesarias para la industrialización y el progreso económico del país ni la autarquía, ni el intervencionismo estatal, ni la planificación. Y tampoco lo fue después para, en los setenta y ochenta, remodelar la economía del país.

Referencia Martín Aceña, P., y F. Comín (1991), INI. 50 años de industrialización en España, Espasa Calpe.

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