LA REFORMA CONSTITUCIONAL EN MÉXICO. León Magno Meléndez George *

EPILOGO CODIGO DE HAMMURABI

“.....Pero si ese hombre no atiende a las palabras que he grabado en mi estela, desprecia mis maldiciones y no arredra ante las maldiciones de los dioses, y abole la ley que yo he dado, da un sentido torcido a mis palabras, altera mis signos y designios, borra mi nombre escrito y luego graba el suyo o, por estas maldiciones, instiga a otro a que lo haga, a ese hombre, sea rey, señor, gobernador u otro sujeto, a ese hombre, llámese como se llame, que el gran Anum, el Padre de los Dioses, el que me llamó a mi reinado, le quite la gloria de la realeza; que quiebre su cetro y que maldiga su destino. Que el divino Enlil, el Señor, el fijador de destinos, cuyas órdenes son inmutables, el magnificador de mi realeza, le extienda por doquier revueltas invencibles, un desespero que le lleve a su ruina en su misma sede; que le dé por destino un reinado penoso, escasos días, años de hambruna, tinieblas sin amanecer, muerte de la mirada; que decrete, con su solemne boca, la ruina de su capital, la dispersión de su gente, el cambio de dinastía, la extinción de su nombre y su memoria en el país. Que la divina Ninlil, la Gran Madre, cuyas órdenes tanto pesan en el Ekur, la patrona celosa por mejorar mi fama, agrave su caso en la sala del juicio y la condena que preside el divino Enlil; que ponga en boca del divino Enlil, el Rey, la destrucción de su país, la perdida de su gente y la espiración de su aliento como si fuera agua. Que el divino Ea, el príncipe magno cuyos designios son providentes, el más agudo de los dioses, el que más sabe de todo, el encargado de prolongar los días de mi vida, le prive del juicio y el discernimiento y lo suma en la confusión; que ciegue sus ríos desde los manantiales y que en sus tierras no deje crecer la cebada, vida de su gente. Que el divino Shamash, el juez supremo de los cielos y tierra, que yergue a los seres vivos, el señor, la confianza mía, derribe su realeza, no atienda sus derechos, extravíe su senda, haga resbalar los pies de sus tropas; que le tenga preparado, en los presagios que le pida, el augurio infausto de la erradicación de los cimientos de su realeza y la ruina de su país; que la palabra nefasta del divino Shamash lo tome desprevenido: que el divino Sin, señor de los cielos, dios creador mío, cuya plaga es la más patente de todas las de los dioses, le quite la corona y el trono de su realeza; que le imponga una pena severa, su *

Doctor en Derecho, Miembro del Sistema Nacional de Investigadores SNI, I Investigador del Centro de Investigaciones Jurídico Políticas de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la BUAP. Catedrático del Posgrado de la BUAP.

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mayor castigo que no desaparezca de su cuerpo, de modo que termine los días, los meses, los años de su reinado entre lamentos y lagrimas; que le descubra que hay un rival para su reinado y le destine una vida parecida a la muerte. Que el divino Adad, señor de la abundancia, jefe de canales de cielos y tierra, mi auxiliador, le prive de lluvia de los cielos y del caudal de la fuente; que aniquile a su país con miseria y hambruna; que aturda a truenos su capital y convierta a su país en ruina del Diluvio Universal. Que el divino Zababa, el Gran Luchador, hijo primogénito de Ekur, que avanza a mi derecha, le quiebre el arma en el campo de batalla; que le convierta el día en noche y haga que su contendiente se plante encima de él. Que la divina Ishtar, Señora de la Guerra y la Batalla, la que desnuda mi espada, Virtud Protectora mía, amante de mi reinado, maldiga airada, con rabia inmensa, su realeza; que convierta su fortuna en desgracia; que le quiebre el arma en la guerra y en el campo de batalla; que le tenga dispuestos desorden y revolución; que prostre a sus guerreros y abreve la tierra con su sangre; que deje pilas de cadáveres de sus tropas en campo abierto, que a su ejercito no le permita lograr cuartel; y en cuanto a él, que lo entregue sin condiciones a manos de su enemigo y lo lleve encadenado a un país enemigo suyo. Que el divino Nergal, el más fuerte de los dioses, irresistible en la batalla, el que me asegura el triunfo, con su enorme poder queme a su gente como un incendio desatado en el cañaveral y, con su arma poderosa, lo haga azotar y desmenuce sus miembros como de figurilla de barro. Que la divina Nintu, Princesa Excelsa de los países, madre, creadora mía, le quite al heredero y no deje ni su nombre; que en el seno de su gente no se genere simiente humana. Que la divina Ninkarrak, Hija de de Anum, que intercede por mi bien en el Ekur, haga salir en sus miembros (viriles) grave enfermedad, un mal demoníaco, un bubón doloroso que no se aplaque, cuya naturaleza ignore el médico, que no pueda calmar con vendajes y que, como el mordisco de la muerte, no se lo pueda arrancar, para que, hasta que se le extinga la vida, no cese de llorar por su virilidad. Que los Grandes Dioses de cielos y tierra, que los divinos Anunnaku todos, que el genio del templo, que el templo de ladrillo del Ebabbar lo maldigan con maldición nefasta a él, a su semilla, a su país, a sus tropas: a su gente y a su ejercito. Que, con estas maldiciones, el divino Enlil lo maldiga en virtud de sentencia sentencia inalterable y que le alcancen de inmediato.1

1 Documento extraído de INTERNET, http://abcdioses.noneto.com.

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INTRODUCCION El lector de este artículo se preguntará: ¿qué tiene que ver la parte del Epílogo al Código de Hammurábi transcrito?, bueno, tal vez no sea tan aplicable al trabajo que estamos exponiendo, pero, desde mi punto de vista, refleja lo que Hammurabi sentenciaba para aquellos gobernantes que trataran de reformar la ley, modificando las partes substanciales que habían dado origen a su Estado, y aún todavía más, que no la observaran en sus actos ó no la aplicaran con equidad. Creo que esto debemos de retomar en nuestros días, pensando en que un número importante de personalidades y organizaciones, están pensando en reformar nuestra Constitución, e inclusive, se habla de una nueva Constitución y como consecuencia de un nuevo Estado. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ha sido objeto de considerables reformas que exceden cuantitativamente su propio articulado, la mayoría de las modificaciones, en muchas ocasiones, se han realizado sin un análisis profundo por el Constituyente Permanente, por ejemplo la reforma electoral de agosto de 1996, en que sufrieron algún tipo de cambio 20 artículos constitucionales, 16 se reformaron, 3 se adicionaron y 1 fue derogado en una de sus fracciones, efectuándose sus correspondientes aprobaciones en tan sólo un par de semanas. Lo anterior, debe llevarnos a la siguiente reflexión, nuestra Constitución es, de acuerdo a su posibilidad de reforma, una norma rígida, o como lo señala Loewenstein “semi rígida”. El tema que nos ocupa es de gran interés, pues el hecho de contar con una Constitución Política escrita, ¿implica necesariamente una seguridad jurídica para un proceso de reforma?, que no se preste a la improvisación o al oportunismo político, con la posibilidad de participación de la ciudadanía, fuente de todo poder público. Este trabajo se circunscribe, primero en la realidad constitucional que opera en México, en cuanto al procedimiento para la reforma constitucional, considerando algunos aspectos de sus antecedentes históricos, para continuar con un análisis conceptual, operativo y comparativo de la reforma constitucional, no solo de nuestro país, sino también en algunos otros. Finalmente, este documento aporta unas conclusiones que nos llevan a proponer, un nuevo procedimiento de reforma constitucional, que implique seguridad jurídica para conservar las decisiones fundamentales en el origen de nuestro Estado y, legitimidad para su modificación, basada en la participación ciudadana. Ahora nos preguntamos: ¿el actual procedimiento de reforma constitucional, es el más adecuado a la realidad política, social y cultural de México?, esta pregunta la relacionamos con el artículo 135 de nuestra Carta Magna, esto es, en el caso de una reforma ¿quién tiene esa facultad?, ¿cómo debe hacerse?, ¿dónde?, ¿por qué? y ¿para qué?, las causas pueden ser muchas y muy variadas, sin embargo tratándose de un

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análisis jurídico, el análisis se hará en base al mé todo histórico legal, sin quedar al margen algunas consideraciones sociológicas o políticas. I.-ANTECEDENTES.

a).- Constitución de Cádiz. En relación al tema que nos ocupa, el título X del ordenamiento Constitucional en comento dice: “De la observancia de la Constitución, y modo de proceder para hacer variaciones en ella”, cuyos trece últimos artículos, en lo sustancial podemos resumirlos en dos grandes rubros: a).- Tiempo en que puede hacerse la reforma; y b).Procedimiento. En el primero de ellos se advertía que: “Hasta pasados ocho años después de hallarse puesta en práctica la Constitución en todas sus partes, no se podrá proponer alteración, adición ni reforma en ninguno de sus artículos” (Art. 375), por otra parte, la Constitución Gaditana en sus artículos 376 al 384, estableció el siguiente procedimiento: La “propuesta” de reforma debía ser por escrito, apoyada y firmada cuando menos por veinte diputados, ésta debía leerse por tres veces, con el intervalo de seis días de una a otra lectura y en la tercera de éstas, se deliberaba si hubiera lugar a discusión. Admitida ésta, se procedía bajo las mismas formalidades y trámites que se prescribían para la formación de las leyes, “después de los cuales se propondrá a la votación si ha lugar a declararlo, deberán convenir las dos terceras partes de los” votos.2 “La diputación general siguiente, previas las mismas formalidades en todas sus partes, podrá declarar en cualquiera de los dos años de sus sesiones, conviniendo en ello las dos terceras partes de votos, que ha lugar al otorgamiento de poderes especiales para hacer la reforma”.3 Realizada la declaratoria, se publicaba y comunicaba a las provincias y según en que se hubiera realizado, “determinarán las Cortes si ha de ser la diputación próxima inmediata o la siguiente a ésta la que ha de traer los poderes especiales”.4 La reforma propuesta se discutía de nuevo; y si era aprobada por las dos terceras partes de los diputados, pasaba a ser Ley Constitucional, y como tal, se publicaba en las Cortes, presentándose el decreto de reforma al rey para que la publicara y circulara a todas las autoridades y pueblos de la monarquía. Aún cuando esta Constitución tuvo una relativa aplicación en lo que hoy es México, constituye un antecedente interesante para el tema que tratamos, llevándonos a la conclusión, que esta Carta Fundamental tenía el carácter de rígida, por el proceso extraordinario de reforma que contenía.

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Constitución Política de la Monarquía Española. Artículo 379. Idem. Art. 380. Idem. Art. 381

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b).- Constitución de Apatzingan. Si es bien es cierto que este documento nunca entró en vigor por la situación de inestabilidad que prevalecía en la todavía Nueva España, ejemplo de ello fue su misma formación, que se enfrentó a un Congreso itinerante; de Chilpancingo hubo que “trasladarse a Tlacotepec, Tetela, Ajuchitán, Huetamo, Ario, Uruapan, Tiripitio, hasta llegar, finalmente, a Apatzingan, Michoacán. En este último lugar, se expidió el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado el 22 de octubre de 1814. Generalmente se le conoce con el nombre de Constitución de Apatzingan”.5 La Constitución de 1814 contemplaba en su capítulo XXI denominado “De la observancia de este Decreto” y específicamente en su numeral 237, que señalaba “Entretanto que la representación nacional de que trata el capítulo antecedente, no fuera convocada, y siempre no dictare y sancionare la constitución permanente de la nación, se observará inviolablemente el tenor de este decreto y no podrá proponerse alteración, adición, ni supresión de ninguno de los artículos, en que consiste esencialmente la forma de gobierno que prescribe. Cualquier ciudadano tendrá derecho para reclamar las infracciones que notare”.6 Como puede apreciarse, por el clima político y social que se daba en ese tiempo, el reducido número integrante del Congreso “Constituyente”, propiamente no estableció un procedimiento reformativo, sino que consignó una prohibición expresa, encaminada a cualquier tipo de alteración en la forma de gobierno, inclusive, disponía de acción popular para hacerle frente.

II.-DOCUMENTOS CONSTITUCIONALES.

1.-Acta Constitutiva y Constitución de 1824. Con la consumación de la independencia, las bases del naciente país se fijaron en el Plan de Iguala y los tratados de Córdoba, que optaban por una monarquía moderada; sin embargo, y posterior a la instalación del primer Congreso Constituyente, el 24 de febrero de 1812 y a la tragicomedia encabezada por Iturbide, el 5 de noviembre del siguiente año, se reúne un nuevo Congreso que expide a principios de 1824, el Acta Constitutiva que establecía el sistema federal, estableciendo que sólo podía variarse en el tiempo y términos que prescribiera la Constitución General.

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Rabasa, Emilio O. Historia de las Constituciones Mexicanas.- pág. 11, UNAM, 1997. Derechos del Pueblo Mexicano, México a través de sus Constituciones, Tomo VIII, pág. 962, Cámara de Diputados, México, 1967 6

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Ante esta remisión a la Constitución Federal de 1824, es de destacarse su Título VII denominado “observancia, interpretación y reforma de la Constitución y Acta Constitutiva”, en este se estableció que cualquier observación hecha por las legislaturas locales a el Acta o a la Constitución, procedería hasta 1830, año en el cual el Congreso se limitaría a calificar las observaciones para el siguiente, dicha declaración se pasaba al Presidente para que se publicara y circulara, sin que se pudiera hacerle observaciones. El Congreso siguiente, en el primer año se ocupaba de las observaciones y también en el segundo año de su bienio, para que el próximo se ocupara de ellas. Además de prohibir las observaciones del Presidente es este proceso, tampoco podía sufrir reforma alguna, los artículos que establecieron la libertad de independencia de la Nación Mexicana, su religión, su forma de gobierno, libertad de imprenta y división de los poderes supremos de la Federación y de los Estados. Como puede verse, la Constitución de 1824, estableció un sistema mixto de reforma constitucional de los que actualmente se contemplan, uno relacionado con el sistema francés que implica el cambio constitucional a través de dos o más legislaturas sucesivas, influencia también de la Constitución de Cádiz y, la tendencia de considerar “decisiones políticas fundamentales”, como lo señala Schmitt, esto es, principios que no pueden alterarse. 2.-Constitución de 1836. Ante los vaivenes federalistas -centralistas de la época, surge en 1836 las Siete Leyes Constitucionales, Código Político que recibió su nombre de la estructura en que fue realizado, y es precisamente la Séptima Ley Constitucional denominada “Variaciones de las Leyes Constitucionales”, cuyo contenido era de 6 artículos y 8 transitorios, prevenía que en el transcurso de 6 años, contados a partir de la publicación de la Constitución (la cual fue terminada el 6 de diciembre de 1836), no se le podrían hacer modificaciones. Era el Supremo Poder Conservador el encargado de “Dar o negar la sanción a las reformas constitucionales que acordare el Congreso, previas las iniciativas, y el modo y forma que establece la Ley constitucional respectiva”, además correspondía el derecho de iniciativa al Presidente y a los diputados en “todas las materias”. 3.-Constitución de 1843. Continuando el régimen central, en el año de 1843 surge la Constitución denominada “Bases de la Organización Política de la República Mexicana”, misma que estableció en su artículo 202 perteneciente al Título XI denominado: “De la observancia y reforma de estas bases”, cuyo contenido rompió con la elevada rigidez de los anteriores documentos, al señalar: “En cualquier tiempo podrán hacerse alteraciones o reformas a estas bases. En las leyes que se dieren sobre esa materia, se observará todo lo prevenido respecto de las leyes comunes, sin más diferencia que para toda votación, sea

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la que fuere, no se ha de requerir ni más ni menos de dos tercios de votos en las dos cámaras. El ejecutivo tendrá en estos casos, la facultad 20 del artículo 87”.7

4.-Constitución de 1857. La segunda Constitución federal del país, retomó el rumbo hacia una mayor rigidez que se había perdido con la Base Orgánica, estableciendo en su artículo 127, correspondiente al título VII que: “La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de sus individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas, sean aprobadas por la mayoría de las Legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.” 8 Eduardo Ruiz, Constitucionalista del siglo pasado, comentó: “Al comenzar esta obra, hablando de los inconvenientes de las Constituciones Tradicionales o no escritas y de los que ofrecen las Constituciones escritas, hallamos ser aquellos menores, a la vez que innegables las ventajas que resultan de que la organización política de un pueblo se haga constar en un Código escrito y meditado. Es pues evidente la necesidad de que un pueblo tenga perpetuamente una Constitución escrita; y por el artículo que citado y por el 128 que es su consecuencia, se satisface esta necesidad. La Constitución no puede ser abrogada, deberá existir siempre, aunque se le hagan reformas o adiciones. La historia de México desde la independencia hasta la fecha, confirma esta verdad, si prescindimos de las reformas, veremos que, en sustancia, nuestra Constitución escrita es la misma desde el Acta Constitutiva de 31 de Enero de 1824, sufriendo reformas y adiciones más o menos radicales que han obligado las exigencias del momento, primero en la Constitución de 4 de octubre de 1824; luego en el acta de reformas de 18 de mayo de 1847, y por último en la Constitución de 5 de febrero de 1857, cuya vigencia fue de sesenta años. Las mismas Constituciones del Centralismo, ó sea de la República unitaria, no eran más que variaciones de nuestra primera Constitución, consistiendo la principal diferencia en la forma de gobierno, forma que puede cambiarse conforme al artículo 39 de la actual. Lo que a las Constituciones del Centralismo se les acuso de negativo, es que surgieron de revoluciones armadas, provocando necesariamente reacciones de la misma 7

Artículo 87, fracción XX de las Bases Orgánicas. “Son obligaciones del Presidente: xx. - Hacer dentro de treinta días, observaciones con audiencia del Consejo, a los proyectos aprobados por las Cámaras, suspendiendo su publicación.......” 8 Zarco Francisco. -Historia del Congreso Constituyente.-Edición del Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal.-pág.-889, México, 1992.

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naturaleza, sin embargo, haciendo un juicio imparcial de la historia habrá, que justificar hasta cierto punto esas guerras civiles, ya que las posteriores, también surgieron con antecedentes armados, pero todas, a excepción de las Bases Orgánicas, cerraban del todo las puertas a las reformas en los puntos más importantes, ó señalaban plazos demasiado largos y requisitos complicados, que hacían imposibles las reformas o adiciones. Ahora bien; la posibilidad de modificar ó adicionar una Constitución, es una válvula de seguridad que puede evitar revoluciones armadas, aún cuando éstas puedan estar justificadas, por lo tanto, es necesario que tanto la sociedad como el gobierno, tengan plenos derechos para intervenir en las reformas y adiciones constitucionales, evitando así, posibles insurrecciones o revoluciones armadas. “Consideraciones de otro orden imponen también la necesidad de la reforma constitucional. Es obvio, dice Story, que ningún gobierno humano puede ser perfecto, y que es imposible prever todas las exigencias que en el transcurso de los años requieran diferentes modificaciones en el ejercicio de los poderes, adecuándolo a las varias necesidades del pueblo. Un gobierno que no disponga de medios de cambio, sino que sea fijo e inalterable, tiene que ser, después de algún tiempo, enteramente inadecuado á las circunstancias de la Nación: y, ó degenerará en despótico, ó producirá por su insuficiencia una revolución armada. Es prudente por lo tanto, en toda forma de gobierno, pero principalmente en la republicana, establecer la posibilidad de reformar y mejorar el mecanismo del gobierno, que el tiempo, la experiencia ó las nuevas fases del comercio humano demanden para ponerlo en aptitud de promover el bienestar y la seguridad del pueblo. Lo único que hay de que cuidarse, es de asegurar el gran principio de que la reforma constitucional sea practicable, pero no fácil ni frecuente: que haya deliberación y prudente reserva, y que se sigan los consejos de la experiencia y no del deseo de hacer experimentos, sugeridos sólo por una teoría especulativa.” A estas reglas responde nuestro artículo 127, fijando un procedimiento lento y prudente, en que para la aprobación de las reformas o adiciones se necesita el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes en la Cámara de diputados y en la de senadores, además el consentimiento de la mayoría de las legislaturas de los Estados. Este procedimiento es general para la reforma constitucional, con la excepción de la que se refiere a la erección de un nuevo Estado o Territorio; que sigue el método marcado en la fracción III del artículo 72 de la Constitución de 1857. Notamos en este artículo que el Ejecutivo no interviene en la reforma con su facultad de hacer observaciones a los proyectos de ley, mientras que es forzosa la intervención de las legislaturas de los Estados en el poder constituyente legislativo. Dice Eduardo Ruiz, en cuanto a la participación de las legislaturas, en una reforma constitucional, puede afectar el régimen interior de los Estados; como es a reforma pudiera extenderse hasta cambiar el sistema de gobierno, borrando los Estados que, aunque sólo tienen una soberanía relativa, es siempre soberanía que escuda derechos políticos, creados, adquiridos y trascendentales, que sólo pueden ceder ante

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iguales derechos mantenidos por todo el pueblo, es evidente la justicia con que se invoca el consentimiento de la mayoría de las legislaturas de los Estados, o lo que es lo mismo, la mayoría del pueblo en los diferentes modos en que ejerce su soberanía.9 Es de observarse que este artículo pasa íntegramente a la Constitución de 1917, y es un ejemplo de que nuestro constitucionalismo no es una copia extralógica del norteamericano, pues como lo escribió Rabasa, “los legisladores mexicanos... se inclinaron por tomar el modelo,..... la concepción entre las dos difieren absolutamente.10 , esto concluye porque la reforma en Norteamérica (enmiendas) se puede realizar por el mismo procedimiento, salvo la votación en las entidades federales que también debe ser por las dos terceras partes, pero a través de convenciones. 5.-Debates del Congreso Constituyente de 1916-1917. El actual artículo 135 correspondió originalmente el número 131 en el Proyecto de Constitución de Venustiano Carranza y se presentó como artículo 133 ante el Congreso Constituyente de 1916. En la 54 sesión ordinaria, celebrada el 21 de enero de 1917, se presentó el artículo 131 del proyecto de Constitución, con el número 133 en los siguientes términos: “La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, o que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.” En la 62 sesión ordinaria, celebrada el 25 de enero de 1917, sin discusión y por unanimidad de 154 votos, fue aprobado el artículo 133 del proyecto. Toda vez que como se ha trascrito el actual artículo 135 (antes 133), fue aprobado por unanimidad y sin discusión alguna, se transcribe la presentación y debate en el Congreso Constituyente de 1856, que corresponde al numeral 127 de la Constitución de 1857 y que se presentó como 125 en el proyecto de la segunda Constitución Federal. Sesión del 18 de noviembre de 1856. El artículo 125 decía: “La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Más para que las adiciones reformas lleguen a ser parte de la Constitución se requiere: que un Congreso por el voto nominal de dos terceras partes de sus miembros presentes, acuerde que artículo debe reformarse; que este acuerdo se publique en los periódicos de toda la 9

Ruiz, Eduardo. Curso de Derecho Constitucional y Administrativo. Tomo II, Imprenta de la Secretaría de Fomento. México, 1990. 10 Rabasa, Emilio, La Constitución, y la Dictadura. Séptima Edición, Editorial Porrúa.-pág 81, México, 1998.

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República tres meses antes de la elección del Congreso inmediato; que los electores, al verificarla, manifiesten si están conformes en que se haga la reforma, en cuyo caso lo harán constar en los res pectivos poderes de los diputados; que el nuevo Congreso formule las reformas, y éstas se someterán al voto del pueblo en la elección inmediata. Si la mayoría absoluta de los electores votare a favor de las reformas, el Ejecutivo las sancionará como part e de la Constitución”.11 Fue sucesivamente impugnado por los señores Villalobos, Moreno y Zarco, quienes creyeron que era muy lento el medio que se proponía y que en él se confundían la democracia pura y el sistema representativo. La comisión, en vez de defender su artículo, pidió permiso para retirarlo, y el Congreso se lo concedió. Sesión del 25 de noviembre de 1856. El artículo 125, que trata de la reforma Constitucional, fue devuelto a la comisión porque se creyó que establecía inútiles moratorias que harían casi imposible todo cambio reclamado por la opinión. El nuevo artículo, mucho más sencillo que el antiguo, establece que la reforma necesita ser votada por dos tercios del Congreso y aceptada por la mayoría de los electores que nombran a los diputados del Congreso siguiente, al que toca decretar el resultado. El señor ZARCO, reconociendo que se había simplificado el sistema antes propuesto, contrarió el artículo, haciendo notar que no se había salvado la objeción de que se mezclaba el sistema representativo con el de la democracia pura. De este defecto adolece todavía el artículo al someter al voto de los electores las reformas ya votadas por un congreso. Si el pueblo delega su soberanía en el legislador, a éste toca dar toda clase de leyes sin recurrir al cuerpo electoral y, si la reforma de la Constitución es un punto grave en que debe evitarse toda precipitación, bien puede establecerse que iniciada y votada una reforma por un Congreso, corresponde decretarla como Ley al Congreso siguiente. Esta será garantía suficiente y así, de una manera indirecta en las elecciones, el pueblo se ocupará de la reforma, escogiendo a los que sobre ella han de resolver. Las reformas Constitucionales pueden recaer sobre cuestiones políticas o administrativas que requieran ciertos conocimientos prácticos, y, sin hacer el menor agravio al buen sentido del pueblo, puede asegurarse que serán superiores a la inteligencia de los electores. Hay también la dificultad de la computación de votos de todos los electores, y esta dificultad puede aún retardar las medidas más útiles, el principal defecto del artículo consiste en que, una vez establecido el sistema representativo, se apela a la democracia pura hasta donde cabe en el sistema de la comisión.

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Zarco Francisco.-Historia del Congreso Constituyente.-op.cit. pág. 889.

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El señor MATA dice que el preopinante parte de un supuesto falso, que no habiendo elección directa sino indirecta en segundo grado y no exigiéndose para la reforma el voto de todos los ciudadanos sino el de los electores, no se apela a la democracia, sino al sistema representativo en más o menos grados, puesto que el elector es un delegado del pueblo. En los demócratas no hay inconsecuencia en ir a buscar la opinión del pueblo como fuente de acierto. Si se diera valor al argumento de que el pueblo no sabe y es ignorante, sería preciso quitarle el derecho de elegir, por que no sabrá escoger a los hombres capaces de velar por sus intereses. Pero la comisión tiene confianza en el pueblo y para ilustrarlo en gravísimas cuestiones tiene fe en la predicación del apostolado. Es cierto, que antes el voto de dos Congresos bastaba para sancionar una reforma; pero esta práctica no tiene en su abono más que la rutina. La dificultad de computar los votos no existe, pues esto se hará del mismo modo que se computan en la elección de Presidente. Cada elector dirá simplemente si o no, y luego se verá en que sentido estuvo la mayoría. El señor MORENO cree que el artículo establece moratorias inútiles, como si pretendiéramos que nuestros posteros aceptaran como buenas las leyes q ue les legamos, que acaso no convendrán a sus necesidades. Apelar al voto del pueblo es desnaturalizar el sistema representativo. En el estado actual de nuestro pueblo hay mucho que tener de la superstición de curas ignorantes o supersticiosos. Hay pueblos que necesitan que a fuerza se les haga gozar de reformas útiles, que éstas se introduzcan a palos. El orador recuerda a Moisés y cree que se valió de la fuerza para dar sus leyes. El señor OCAMPO dice que no es grande el defecto del artículo en cuanto a moratorias, pues no da plazos más largos que los del antiguo sistema y sólo introduce la novedad de la apelación al voto de los electores. Si consideramos la cuestión en abstracto, se puede exagerar la ignorancia del pueblo, hablando de reformas constitucionales, de cuestiones políticas y administrativas, cuando se desciende a la práctica que se ve que la dificultad es tan grave como se presenta. Una vez iniciada la reforma la explicarán la prensa y la tribuna, la imprenta sobre todo lo pondrán al alcance del espíritu de los electores, se les presentará ya digeridas, por decirlo así, para que ellos resuelvan, por ejemplo, si es conveniente que el primer magistrado del país sea electo por muchos o por pocos. Entonces para fallar sobre las reformas bastará lo que los franceses llaman grueso buen sentido y nada más. Cuando el orador no sabía lo que era triángulo, ni hipotenusa, ni catetos, no comprendía cómo era que el cuadrado de la hipotenusa fuera igual al de los catetos; pero, cuando se le explicó lo que esto quiere decir, le pareció casi verdad de perogrullo.

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Así en las reformas, cuando se explique lo que ellas importan, el elector será apto para resolver, y no hay que exagerar la dificultad presentando la cuestión en abstracto. No le toca hacer la defensa de Moisés, y se escandaliza de oír a un demócrata que la libertad se ha de introducir a palos, pero lo admirable del legislador hebreo, cuya obra dura todavía, es que no fundó sus leyes en la fuerza sino en la coincidencia y en la razón. Decir sólo yo se, sólo yo mando, y debo ser superior al pueblo porque es ignorante, no es en verdad la doctrina de la democracia. Además, el pueblo no es necio, ¿qué son sus escogidas si confundir el pueblo con la plebe, distinción conocida en todas partes? “Nosotros no somos más que parte del pueblo, y, por muy escogido que hayamos sido, no dejamos de ser pueblo. De un cesto de peras o de bellotas, por más que se escoja, no puede salir más que peras o bellotas”. Expresa en seguida la mayor confianza en el sentimiento del bien que evita errores y extravíos, y, si hay quienes temen la influencia de ciertas clases, una vez que el pueblo la consiente o la admite nada hay que decir, puesto que la democracia se funda en la voluntad del pueblo. El señor ZARCO dice que, cuando asentó que se confundía el sistema representativo con la democracia pura, añadió en lo que cabe en el sistema de la comisión, y que esto prueba que no olvidó que está ya votado el mezquino arbitrio de la elección indirecta. Aunque agradece la elección del señor Mata, sabía muy bien que aún en la democracia pura había algo de sistema representativo, pues el ciudadano que en las repúblicas antiguas tomaba parte en las deliberaciones del pueblo era delegado de los privados de ese derecho, mandatario cuando menos de las mujeres y de los niños, puesto que las asambleas daban leyes para toda la sociedad. Pero no se opone a esta confusión sólo por distinciones abstractas, ni por gusto a la forma, ni por amor a la rutina, sino porque los deseos de la comisión, sobre ser infundados, presentan graves inconvenientes. El primer resultado del artículo será el desprestigio de los congresos en quienes el pueblo delega su soberanía para que expidan toda clase de leyes, y que, sin embargo, cuando se trata de reformas de la Constitución, que a veces puedan versar sobre puntos sencillísimos, se encuentran sin mandato y tienen que ir a buscar al legislador en el cuerpo electoral, convirtiéndose en escrutadores y desempeñando una función mecánica, poco digna en v erdad del representante nacional. Si en las reformas constitucionales se ha de apelar al voto del pueblo, no hay motivo para pasarse de este requisito en las leyes comunes que pueden ser mucho más graves y trascendentales, como el presupuesto y las contribuciones, que más que nada interesan al pueblo, y sobre todo sería preciso someter la Constitución a la misma prueba antes de ponerla en vigor. No sabe por qué la asamblea actual ha de creerse más sabia que las venideras, ha de tener más confianza en su mandato y se ha de figurar que puede interpretar mejor la opinión pública y conocer con más acierto las exigencias del país, No se diga que las

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reformas son más importantes que la Constitución misma. Si se consultara, pues, Constitución se sometiera al voto de los electores, esta idea pasaría, o no, pero no habría lógica y consecuencia en los señores de la comisión. No se puede acusar de falta de fe en el pueblo a los que impugnan el artículo, ni necesitan lecciones de democracia los que contra la mayoría de la comisión reclaman la elección directa y han pedido el juicio por jurados, queriendo que el pueblo sea legislador y juez. Pero adoptado el sistema representativo conviene no desvirtuarlo a cada paso, y seguirlo en todas sus consecuencias. Para fallar sobre ciertas cuestiones no basta el sentimiento del bien, como dice el señor Ocampo, y si su señoría encontró una cosa sencillísima en el teorema de la hipotenusa y los catetos, esto sucede siempre que conocemos la verdad; ésta es la historia del huevo de Colón; pero antes de percibir una verdad, ¿habrá siempre quien nos la demuestre? ¿habrá quien en materias como el juicio por jurados, la libertad de cultos, la división del poder legislativo, los puntos contencioso administrativos, vaya a ilustrar la inteligencia de los electores? ¡La prensa¡ En ella funda su esperanza el señor Ocampo; pero la prensa difunde la verdad y el error, ilustra y también extravía, y, sobre todo, no puede ejercer grande influencia en un país en que la inmensa mayoría de lo s habitantes no sabe leer gracias al abandono con que han visto la suerte del pueblo los que han dirigido los negocios públicos, aunque a veces suelen lisonjearlo demasiado. Conocer que no todos los electores serán aptos para votar sobre puntos constitucionales no es confundir al pueblo con la plebe. Este cargo no puede lanzarse a los que han tenido en el pueblo más confianza que la comisión. Dar el cuerpo electoral funciones legislativas es nulificar al Congreso y llevar agitación a la discordia a todo el país. Los electores dirán, si o no, dice el señor Mata, pero no es justo reducirlos a máquinas de votar, tienen el mismo derecho que nosotros para discutir, para examinar la cuestión, que se le someta, y cuerpos electorales discutiendo sobre la libertad de conciencia, por ejemplo, acaso no llegaría a votar. Si no hubiera otro remedio de conocer la opinión pública la comisión tendrá razón; pero en el sistema representativo, cada elección es una apelación al pueblo. Si un Congreso inicia una reforma, se tratará en la contienda electoral, de ella se ocupará la prensa y los candidatos, los electores desearán conocer las opiniones de aquellos que busquen su sufragio, y el voto del congreso siguiente será la expresión legítima de las aspiraciones del país. Si, por ejemplo, de aquí a cuatro o seis años se vuelve a suscitar la cuestión de la libertad de cultos, y la vota un congreso de progresistas; si el pueblo desea esa reforma, los elegirán, los reforzarán con nombres del mismo partido, pero, si quiere la intolerancia, formará una cámara de sacristanes y de mayordomos monjes. No habrá cuestión grave en que no sea decisivo el resultado de la lucha electoral. Para concluir, hace un resumen de sus objeciones.

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El señor MATA declara que en el seno de la comisión propuso que toda la constitución se sometiera al voto del pueblo; pero que no fue este el parecer de sus compañeros. Así, pues, no le toca el cargo de inconsecuencia. No hay que temer con el preopinante que el pueblo resuelve algunas cuestiones peor que los congresos, pues con la libertad de cultos no podrá nunca hacerlo pero de lo hecho por la asamblea. No hay que temer que la prensa defienda el pro y el contra, y, si se desconfía de la decisión que está en la esencia del sistema representativo, sería preciso proscribir los debates reglamentarios. Los electores dirían si o no, como cuando los diputados son llevados a votar; pero antes la cuestión habrá sido debatida en la tribuna, en la prensa, en las conversaciones particulares, siendo imposible que la constitución de un reglamento de debates a la nación entera.

El orador quiere acercarse más al pueblo, conocer directamente sus opiniones, y con esto creer ser consecuente con su deseo de establecer la elección directa, pues en este punto tampoco les toca los reproches que se dirigen a la nación. No hay comparación entre las leyes comunes, aún cuando verse sobre presupuestos y contribuciones a las reformas constitucionales. Las primeras ya se sabe que no pueden salir de las reglas dadas en las constituciones, y en los impuestos se trata de cuestiones de más o de menos que no afectan el derecho de ciudadano ni la dignidad humana. En las segundas si se trata de estos derechos y de esta dignidad, y por lo mismo se reserva el fallo del pueblo. El señor ARANDA no duda del buen sentido del pueblo, pero encuentra algo de contradicción en que para una reforma se exijan los dos tercios de votos del congreso y la simple mayoría de los electores, cuando tanto el congreso como el cuerpo electoral representan igual número de ciudadanos. Debe por tanto exigir la misma porción en los votos. Si, tratándose de una reforma, fueran llamados a votar todos los ciudadanos, procurarían instruirse para decidir con conocimiento de causa; pero como se llama solo a los electores, y nadie sabe quienes serán éstos, resultará que muchos de ellos, ni siquiera habrán oído hablar de la reforma, y así, habrá tantos inconvenientes los que pretende el señor MATA, como en los casos que se figura el señor Zarco, de que sea preciso entablar discusiones en el cuerpo electoral. Encuentra por último grandísimos inconvenientes y peligrosas complicaciones en que al sistema representativo se unan las funciones electorales legislativas y cree que en el caso de que se trata los electores debían expresar en el mandato de los representantes que los facultan para votar las reformas.

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El señor CENDEJAS defiende el artículo vigorosamente. En su concepto no es injusta la falta de proporción numérica, censurada por el señor preopinante, porque las más veces los dos Congresos no son más que los dos tercios del quórum, es decir, de la mitad y una más del número total, y así realmente no hay desproporción y presenta otras combinaciones numéricas tan poco claras que al fin él mismo las califica de galimatías. Opina que las instituciones políticas para asegurar la paz deben ser tan inmutables en cuanto esto sea compatible, con el progreso de la sociedad. Teniendo presente esta verdad, la comisión propone para las reformas prudentes moratorias que reemplazan a las que quieren los amigos del senado, entre quienes están los impugnadores del artículo; pero hay, sin embargo, una notable diferencia: mientras la comisión procura acercarse al pueblo, como única fuente de poder, los amigos del senado se alejan de él, temiendo acaso su ignorancia. No hay peligro en reunir las funciones electorales y las legislativas, puesto que el poder reside siempre en el pueblo y que las divisiones que del poder hacen las constituciones son sólo de método para organizar la administración. Si hay seguridad de que el pueblo carece de toda inteligencia, de toda capacidad, debería quitársele el derecho de elegir, de que no hará bien uso. Pero el pueblo por fortuna está muy lejos de ser una masa informe, que se amolda a todo, que toma la figura que quiere darle el primero que le toca. Lejos de esto, se ve con la frecuencia que el pueblo no se deja extraviar ni seducir y que, sin equivocarse, conoce perfectamente sus verdaderos intereses. “Si hasta ahora nuestro sistema electoral ha sido casi siempre arma de facción y de bandería, en cuyo uso se han descuidado los intereses del país dando a las elecciones mayor importancia, haciendo depender de ellas los más graves intereses, las cuestiones más arduas, fundamentalmente se puede esperar que sea el remedio de los males de la nación reanimen el espíritu público, destruyan el indiferentismo en política y sean vistas con grandes intereses por todos los hombres de buena fe. Así acabará también ese pretexto eterno de motines que proclaman reformas a la constitución, como lo hizo el Plan de Guadalajara, que produjo la dictadura de Santa Ana. Sabiendo el pueblo que de sus votos dependen las reformas, no harán ningún caso a los que se las prometen por la vía de las asonadas y de los trastornos. Resume todas sus razones, dirigiendo al concluir algunos ataques a los que han defendido la institución del senado como garantía de acierto, y cree que esta garantía es mucho más aceptable y se busca en el pueblo. Dada la hora de reglamento, se levanta la sesión quedando pendiente el debate. Sesión del 26 de noviembre de 1856.

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Siguiendo el debate sobre el artículo 125 del proyecto que trata de la reforma de la constitución, el señor Prieto lo combatió en todas sus partes. Que se exija el voto de los dos tercios del congreso para iniciar una reforma es establecer el predominio de una minoría tiránica, haciéndola omnipotente para frustrar toda reforma, es consentir en que la minoría sirva de obstáculo a todo progreso. Extraño es esta concesión de parte de los defensores de la democracia que forman la comisión. ¿Porqué la minoría ha de dar la ley del pueblo? ¿porqué en este punto se han falseado todos los principios democráticos? Porque la comisión se ha creído infalible, porque es una comisión Pío IX que entiende la democracia a su manera. Consultar el voto de los electores ofrece gravísimos inconvenientes. Los ciudadanos no deberán si serán o no nombrados electores. Cuando lo sean, ignorando de que se trata, se encontrarán obligados sin discutir, sin razonar, sin instruirse, a contestar si o no. El señor Ocampo, que ciertamente merece el nombre de sabio, ha creído que para dar esta respuesta bastará el sentimiento del bien, pero su señoría convendrá en que para resolver cuestiones constitucionales se necesitan conocimientos que no han de reunir todos los electores. No es fácil resolver, por ejemplo con un si o un no la cuestión del senado, que, se han parecido importuna en esta asamblea. Dividido en Francia los pareceres de hombres eminentes, poniéndose de un lado Lamartine del otro Odillon Barrot. Los electores, por más que digan el señor Ocampo, no tiene ciencia infusa ni alguna inspiración extraña que les ilumine. El buen sentido y el talento por si solos no harán que un hombre pueda preparar una lámina para el daguerrotipo; el buen sentido y el talento no bastarán para que otro, tomando un telescopio, pueda hacer cálculos astronómicos. Pero el señor Ocampo, refiriéndose al teorema del cuadrado de la hipotenusa y de los catetos, h a dicho que basta una sencilla explicación para comprender las verdades científicas. Esto es cierto, pero entonces en cada colegio electoral debe haber un catedrático que de explicaciones, y este maestro será un rábula, un tinterillo, que, si se tratara del teorema geométrico, que enseñaría que la hipotenusa es una figura cuadrada o redonda. “¿A dónde vamos a parar con estos absurdos que se quieren derivar del sentimiento del bien? A la insurrección contra la razón y el sentido común”. Iniciada una reforma, habrá electores que la quieran más o menos amplia, más o menos restringida, que la quieran con ciertas restricciones, y ¿Cómo cabe todo esto en el si o no, en el único monosílabo que les permite articular la comisión?, “queremos seguir la voluntad del pueblo, se dice queremos conocerla para que a ella se ajuste el legislador; proclamamos la libertad de la discusión para las reforma, pero a nuestras preguntas sólo se ha de responder si o no, esto es una burla, una ironía, un plagio de la libertad de imprenta de Beaumarchais. Esta no es la libertad, es el ¡atrás¡ de un centinela, es el grito de un pedagogo, y no hay soberanía con consigna, no hay libertad con mordaza, y no hay discusión con gendarmes. Cuando la opinión pública quiere una reforma con ciertas modificaciones, no encontrará ni la fórmula para expresar su pensamiento porque tiene un candado en boca que sólo le deja decir si o no. “Si es cierto que la comisión tiene tanto confianza en el buen sentido del pueblo, razón ha habido para reprocharle que no adoptara el sufragio universal. Habría

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que hacer concesiones a las circunstancias. De esto no hay que escandalizarse, como nadie se admira de que debe llevar arrugas la casaca de un jorobado; pero el reproche es fundado, cuando la comisión que huyó de la elección directa recurre a la democracia pura, y en este punto no hay nada que contestar a las objeciones expedidas en el debate. Es tanto más notable esta inconsecuencia, cuando la comisión consultaba que no pudiesen votar los que no saben leer y escribir. “Decía el señor Zarco que, si el Congreso no tiene autoridad bastante para la reforma y debe someterla al voto del pueblo, no hay motivo para que la Constitución se escape del voto ni para que de él se libren las leyes comunes como las de contribuciones. A esta observación contesta el señor Mata con sueños e ilusiones; quiere que los pueblos sean amantes platónicos, que vean con desdén los intereses materiales, que se dejen esquilmar por que el dinero es una cosa vil, y que piensen sólo en las reformas constitucionales, como si fuera más importante para la nación determinar el número de magistrados de la Corte que poner coto a los gastos públicos y arreglar el presupuesto del ingreso. El señor Mata en su soberano desdén hacia las leyes de imp uestos, dice que éstas son cuestiones de más o menos. Cuestión de más o de menos es la del té de China, cuestión de más o menos es en las colonias inglesas el papel sellado y el impuesto sobre el algodón, y, sin embargo, ella da lugar a la aparición de los Estados Unidos en el mundo: cuestión de más o de menos es que el pueblo coma pan, y no obstante de aquí nace la Revolución Francesa del siglo pasado; cuestión de más o de menos es la muerte del jornalero, el malestar del obrero, y con todo esto se ocupa la revolución de 1848; cuestión de más o de menos es que los buques y las mercancías del mundo pasen por ciertos mares, y así la guerra de Oriente, el grande acontecimiento de nuestra época, ha sido una bagatela. Discurrir así es hacer poesías sobre los intereses más positivos del mundo, y no mirar que el siglo tiende al bienestar material, a consumar la emancipación del hombre por medio del trabajo y de la libertad. “Las dificultades creadas por la comisión cesarían, si la reforma votada, si la aceptaba el siguiente. Con este procedimiento sencillo no había el riesgo de los extravíos de los colegios electorales, que, o se compondrían todos los sabios, o necesitarían bastoneros. Para desconfiar de la aptitud de todos los electores para votar sobre cuestiones constitucionales, basta ver la poca circulación de los periódicos, la escasez de libros que tratan de política, la circunstancia de que a veces no circulan ni las mismas leyes y luego la interpretación que en las aldeas le dan el notario, el cura, el juez de paz. En último resultado estos sabios de mala ralea, estos Sócrates cimarrones, serían los que vendrían a decidir de las reformas. ¡triste esperanza para un país que necesita avanzar en la senda del progreso¡. “Si los electores quedan reducidos a máquinas de decir si o no, no es menos triste la condición del segundo Congreso, que sólo tiene facultad para contar los votos. Los representantes del pueblo, aunque en ellos se ha delegado la soberanía del pueblo, tiene que guardar silencio en muchas cuestiones, porque sus credenciales están truncas, porque hay eclipse en sus poderes, porque tienen en la cámara una manzana vedada: la

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cuestión resulta por los electores. El congreso no es ya legislador, es la máquina que da la última manipulación química a productos ajenos. “Si no se quiere seguir el antiguo sistema, sométase la reforma al examen y al voto de las legislaturas, verdaderos representantes de los estados, así se seguirá por principio federal, y sobre todo se rendirá un homenaje a la razón y al saber, al saber que hoy es el blanco del epigrama y del sarcasmo, como si fuera posible renegar la ciencia y la sabiduría, como si la humanidad, anhelando sumergirse en las tinieblas de la barbarie, pudiera sublevarse contra el entendimiento, contra la más preciosa facultad que pudo conceder el ser supremo, para integrarse ciega al yugo del instituto salvaje y brutal” El señor OCAMPO juzga desventajoso para así tener que hablar después de la brillante improvisación del señor Prieto, en que tanto ha mo strado la facilidad de su solución en el vuelo de sus fantasías; pero tiene que defender a la comisión de infundas inculpaciones, y a esto se limita toda su pretensión. Se ha dicho que la comisión se cree infalible, se la ha llamado la comisión Pío IX, cuando no hace más que someterse respetuosamente sus ideas a la decisión del Congreso y cuando confiesa que se equivoca a menudo. El orador que en lo que a su persona atañe le confiesa francamente, está dispuesto a grandes y frecuentes equivocaciones. Creyó la comisión que era prudente evitar reformas precipitadas y poco calculadas, pensó que la constitución debía ser más respetada que las otras leyes, se figuró que, discutida una cuestión en el congreso, dilucidada por la prensa, formulada en un proyecto claro preciso, podría ser comprendida por todos los ciudadanos, en estos conceptos funda su sistema para las reformas constitucionales. Pudo haber errado, pero creyó que después de la discusión por todo el país de un punto dado, el no tendría nada de abstracto. El señor PRIETO extraña que los electores tengan que decir si o no y ve en esta canción una especie del ultraje a la razón humana; sin embargo, no hay otro medio analítico para averiguar si una proposición cualquiera es acertada por el entendimiento de los hombres, y a este medio recurre el mismo Congreso después del debate sin creer que le agrada su razón. No hay otro arbitro, no hay ni siquiera palabra para expresar una aclamación repentina que tenga algo de inspiración maravillosa. No hay consigna para la inteligencia ni para la libertad, y, si el artículo tiene prevenciones reglamentarias, es sólo para lograr orden y ahorrar tiempo. Si el método propuesto no parece aceptable, la comisión, aprovechándose del debate está en la mejor disposición para modificar el artículo hasta hacer que sea tan fácil reformar la constitución, expedir una ley secundaria, si esto es lo que quiere el Congreso. Los puntos constitucionales no son tan difíciles, si como todos los científicos salen del tecnicismo para llegar a todas las inteligencias. Cuando en la geología se dice capas de tierra en lugar de estratificaciones, los que son geólogos entienden de que se

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trata. Si la palabra estelionato, y otras que se usan en el foro, asustan a los que nos las comprenden, una vez definidas no ofrecen dificultades ni a los más ignorantes. Por fortuna el entendimiento es tan a propósito para recibir la verdad, como los ojos para ver, como el estómago para digerir, y Dios ha hecho que la verdad esté al alcance del entendimiento de los hombres. La comisión ha estado muy lejos de consultar el promedio de las minorías, cuando profesa como dogma democrático y social que la mayoría es la fuente de la verdad y de la ley. Agradece al señor Prieto el inmerecido elogio que ha dispensado; sabe muy poco, sólo tiene el sentimiento del deber, única cosa que lo hace permanecer en la asamblea. Jamás pudo consultar que los que no saben leer ni escribir fueran excluidos de las elecciones, porque entiende que saber leer y escribir es muy poca cosa; que estas dos facultades que se adquieren no son más que medios de saber que de nada sirve si no se estudia y porque cree también, que la tradición oral comunica grandes conocimientos, como lo prueba los difundidos que están en la antigüedad, antes de la invasión de la imprenta. Los diputados no son máquinas que dicen si o no para expresar de una manera terminante su sentir, y la comisión creyó que no degradaba a los electores valiéndose del mismo medio para conocer su voluntad. El señor PRIETO ha abogado por el desarrollo de la mano, de este instrumento prodigioso sin el que la humanidad no hubiera sabido de la barbarie. Pero hay tres cosas que necesitan desarrollar: el corazón, la facultad, el sentir, la moral; el entendimiento, la facultad de conocer la verdad, la razón; y la mano y la industria, la actividad, el medio de hacer efectivas las conquistas de la inteligencia. Pero no es la mano la preeminente, no vale más que la inteligencia y el sentimiento. El señor Prieto se equivoca al ponderar lo que llama intereses positivos; la vida del hombre no se reduce a la materia; su misión no es comer y dormir, y nadie puede negar que es positivo amar y conocer. Es deplorable y aflige en verdad que un poeta sea el que venga a pintar como preeminentes los intereses materiales y a igualar los intereses de Inglaterra en el comercio de China con la libertad y con el amor. Es, exagérense en buena hora los intereses materiales, ellos podrán mucho, valdrán mucho; pero, por grande que sea el positivismo de la época, siempre valdrán más que ellos la libertad y el amor al género humano. El señor Villalobos acusa de inconsecuente a la comisión porque desechando el senado y el voto para la formación de las leyes, los adopta para la reforma de la Constitución, haciéndola pasar por tres cámaras en vez de dos y procediendo

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abiertamente contra la práctica de todos los pueblos que siempre recomiendan la formación de la ley fundamental a una sola asamblea y las leyes comunes a dos cámaras. El artículo es declarado sin lugar a votar y la comisión presenta otros términos: “La presente Constitución puede ser adicionada o reformada; más para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere que el Congreso por el voto de las dos terceras partes de sus individuos, acuerden las reformas o adiciones y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los estados. El Congreso de la Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas”. El señor ANAYA HERMOSILLO contrarió el requisito de los dos tercios de votos como favorable a la operación ejercida por una minoría. El señor GUZMÁN replicó que éste temor es ilusorio, pues en último análisis la minoría no hace, sino que impide que se haga, desde luego explicó después el artículo diciendo que, adaptado el sistema federal siendo soberanos los estados y la constitución el pacto de su alianza es natural que las reformas necesitan de su aprobación, y por esto se busca el voto de las legislaturas. El artículo quedó aprobado por 67 votos contra 14 y se levantó la sesión. Este dato sobre la votación del artículo 125 del proyecto está tomando junto con todo lo transitorio, de la historia del Congreso Constituyente de Francisco Zarco, discrepa de la noticia apartada por el acta oficial correspondiente, que registra 67 votos a favor y 13 en contra.12 6.-Constitución de 1917. Tal como ya se mencionó el texto original en la Constitución de 1917 estableció : “La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones lleguen a ser parte de la Constitución, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerde las reformas o adiciones, o que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados. El Congreso de la Unión hará el cómputo de los votos de las legislaturas y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.” 7.-Reforma Constitucional de 1996. Con fecha 15 de diciembre de 1967, un grupo de diputados miembros del PRI, integrantes de las comisiones Unidas Primera y Segunda de puntos constitucionales, 12

Derechos del Pueblo Mexicano, op. Cit. Pág. 973. También es recomendable, leer la obra citada Historia del Congreso Constituyente de 1857.- op. cit. relativo al artículo 127.

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propusieron una iniciativa para adicionar el artículo 135 a efecto de que, tratándose de reformas constitucionales, la facultad de realizar el cómputo de los votos de las legislaturas locales y la declaratoria respectiva, que hasta entonces se reservaba en forma exclusiva al Congreso de la Unión, pudiera ejercitarla, en los recesos de éste, la Comisión Permanente, a fin de que toda reforma entre en vigor tan luego sea aprobada, sin necesidad de suspender su vigencia hasta la iniciación del siguiente periodo de sesiones del Congreso.

III.-LA REFORMA CONSTITUCIONAL 1.-Principio de rigidez constitucional. Podemos señalar que la Constitución intenta plasmar en normas la realidad de un país. Hermann Heller escribió sobre la Constitución que sólo podía concebirse como un ser al que le dan forma las normas. Jorge Carpizo ha señalado que la Constitución real de un país no es únicamente la realidad ni el folleto denominado Carta Magna, sino es el en el cual la realidad jurídica valorada y el folleto se intersectan.13 Inclusive Ferdiand Lasalle estableció diferencias entre Ley y Constitución llegando a dos conclusiones: Que la segunda si bien es una ley, es fundamental y por otra parte la Constitución se reforma a través de un proceso legislativo extraordinario; así también distingue a la, Constitución real y efectiva, formada por la suma de factores reales y efectivos que rigen a la sociedad, y esa otra Constitución escrita a la que, para distinguirla de la primera daremos el nombre de la hoja de papel. 14 Por lo señalado y ante una realidad dinámica que se modifica de acuerdo a las necesidades y las aspiraciones de un pueblo. Una Constitución escrita debe irse reformando en concordancia con los cambios de la realidad; estas modificaciones pueden realizarse a través de dos grandes procedimientos: la interpretación judicial y la s reformas constitucionales, su aplicabilidad se debe a una serie de factores sociales y políticos. En Estados Unidos los cambios constitucionales “han sido primordialmente a través de interpretación judicial. En México, sin negar la importancia de la Jurisprudencia, nuestra Ley fundamental se ha reformado, principalmente, a través de modificaciones a los textos constitucionales.”15 En un mundo tan heterogéneo, las Constituciones no pueden estar en carta bonadas, por cuanto no lo son las sociedades para las que fueron elaboradas. En tal virtud, dice Calzada Padrón, la diversidad de constituciones ha obligado a realizar varias clasificaciones, de acuerdo con su forma jurídica, su origen y su carácter de reformabilidad.16 13 14 15 16

Carpizo, Jorge. Estudios Constitucionales, Segunda Edición. UNAM, México, 1983. Lassalle, Ferdinand. ¿Qué es una Constitución?, Editorial Siglo Veinte. Buenos Aires Argentina, 1975. Idem. Calzada Padrón, Feliciano. Derecho Constitucional, Editorial Harla, México, 1990.

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Lo anterior, sin dejar de reconocer que existen algunas otras clasificaciones como las señaladas por Daniel Moreno17 y las críticas del constitucionalismo karl Loewenstein 18 en especial de la clasificación por la reforma a las Constituciones que señalaremos más adelante por orden metodológico. La reformabilidad de una Constitución depende de su propia naturaleza; esto es si es rígida o flexible. Al primer caso pertenecen aquellas que requieren de un procedimiento especial, como la mexicana, cuyo procedimiento se encuentra en el artículo 135 que ya hemos mencionado. En el segundo caso, el ejemplo de flexibilidad lo podemos encontrar en el régimen parlamentario. Haurióu ha establecido en su libro de Derecho Constitucional, En este tipo de régimen, el equilibrio primitivo no se realizó mediante el procedimiento de separación, ya que el gobierno participa en la función legislativa, y el parlamento en la ejecutiva, sino a través de la concesión de medios de presión equivalentes. El parlamento, más concretamente, la Cámara de los Comunes puede obligar al gobierno a que dimita, negándole su confianza. El gobierno puede disolver la Cámara de los Comunes y enviarla ante los electores.19 Por otra parte, las constituciones flexibles son aquellas que para reformarlas se sigue el mismo procedimiento que una ley secundaria, “como en los casos de gran Bretaña y Nueva Zelanda. Hay que aclarar que existen muy pocas constituciones flexibles.” 20 Existen tres grandes sistemas de reforma constitucional, estos son: FRANCES.-Obliga a la aprobación de una reforma constitucional por tres legislaturas sucesivas pero diferentes; la Constitución Francesa de 1789 llegó incluso a exigir una cuarta aprobación por otra legislatura, entre otros requisitos. SUIZO.-Éste implica que una reforma constitucional sólo es válida, total o parcialmente, con la realización de un referéndum o referendo, en el que el pueblo sea quien determine si aprueba la reforma o la sustitución de la Constitución vigente. NORTEAMERICANO.-Se determina que la reforma de la Constitución debe ser probada por el Congreso Federal, con una mayoría específica, para después turnarla a las diferentes legislaturas de las entidades que integran la federación y que la aprobación de las mismas debe ser hecha por un número mayoritario a las legislaturas que la rechazaren.

17 18 19 20

Moreno Daniel. Derecho Constitucional Mexicano, Duodécima Edición, Editorial Porrúa, México 1993. Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución, Ediciones Ariel, Barcelona España. 1970. Hauriou, André. Derecho Constitucional e Instituciones Política, Ariel, Barcelona, España, 1971. Carpizo, Jorge, op. cit, p.292.

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Como lo anotamos Loewenstein hace una crítica a la clasificación de las constituciones entre otras por su reformabilidad llamándolos “Los esquemas anticuados de clasificación” señalando: “en relación con la mecánica del procedimiento para enmiendas constitucionales, entre constituciones flexibles y rígidas. En la práctica, esta distinción coincide con la clasificación entre constituciones escritas y no escritas, dado que las formas constitucionales de las últimas pueden ser modificadas por legislación ordinario; hace también referencia, sin embargo, a aquellos Estados con un documento constitucional propio, en el caso de que la constitución misma pueda ser cambiada como una ley corriente; un ejemplo es la Constitución Carlos – Alberto de 1849 en Italia. Esta clasificación es también altamente formalista e irreal. La constitución contenida en un documento se adapta a las transformaciones no sólo a través de una enmienda constitucional formal, sino también por el uso constitucional, las reglas convencionales y la interpretación a través de las instancias gubernamentales, el parlamento y los tribunales. Así, bajo la Constitución de los Estados Unidos, el procedimiento formal de enmienda constitucional, deliberadamente complicado con el fin de asegurar una estabilidad constitucional, no ha sido usado desde la fundación de la República, nada más que trece veces, si se excluye correctamente las diez primeras enmiendas (amendiments). Sin embargo, la constitución originaria ha cambiado de tal ma nera a través de la mutación constitucional y de la interpretación de la suprime Court, que sus creadores no la reconocerían. Por otra parte, los fundamentos de la constitución inglesa no escrita, que aparentemente sería fácil de cambiar a través de ley ordinaria, se han mantenido relativamente estables. Las enmiendas inevitables se han llevado a cabo modificando las reglas convencionales no escritas. Dado que aún en Estados con documentos constitucionales, la enmienda constitucional formal no es el medio más importante para la adaptación del documento constitucional a las transformaciones fácticas y el procedimiento de enmienda constitucional, y con ello la diferencia entre Estados con y sin documento constitucional, han perdido ampliamente su significado como criterio para su clasificación.” 21 2.-Reformabilidad Constitucional Jorge Madrazo, en un artículo que copiló James Frank Smith, siguiendo a Pedro de Vega, afirma “que actualmente una Constitución que no es rígida, no merece ser calificada de Constitución”22 La rigidez en todo caso, satisface dos principios esenciales del Estado Constitucional moderno: la supremacía y la posibilidad de que puedan cambiar; objetándose a las imposibilitan su cambio, “como llegaron a sostener quienes exigieron la unanimidad de votos para la enmienda, sería un acto verdaderamente suicida, ya que condenaría a la constitución escrita y a la realidad política a caminar por rumbos distintos”23 21

Loewenstein, Karl. Op. cit. pags. 208 y 209. Madrazo, Jorge. Derecho Constitucional Comparado México-Estados Unidos, James Frank Smith (coordinador) Tomo I, UNAM, México, 1990. 23 Idem. 22

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Existen muy diversos sistemas de reforma, sin embargo siguiendo las ideas de Arnault, Burdeau y Loewenstein pueden sistematizarse a través de sus procedimientos, dependiendo si existe o no el principio democrático de la participación popular. Siguiendo el criterio planteado, encontramos que las constituciones que contemplan la partic ipación popular para su reforma son las de “Perú, Uruguay, Venezuela, Cuba, Panamá, Ecuador y Guatemala.” 24 Aún cuando no son “sistemas puros” , sino que combinan con otros procedimientos, llegando a ser verdaderos sistemas mixtos. Las modalidades de participación popular entre los países son muy heterogéneas, así por ejemplo: Perú.- Es el caso más simple, la participación ciudadana se limita a la iniciativa popular para la reforma, esta debe contener 50 mil firmas de empadronados electorales. Cuba.- Admite referéndum constitucional, pero sólo si la reforma es total o si se refiere a la integración y facultades de la Asamblea Nacional del Poder Popular o de su Consejo de Estado. Guatemala.-Exige referéndum para cualquier tipo de referencia, excepción hecha al capítulo II, Título I, caso en el cual se exige la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente. Panamá.- El referéndum es alternativo, se puede optar por un sistema basado en el francés con dos legislaturas y tres debates o bien, una sola legislatura y referéndum constitucional. Ecuador.- Además de exigir la iniciativa popular, establece un referéndum facultativo, sólo en los casos en que la iniciativa de reformas del Presidente hubiese sido desechada por el Congreso Nacional o bien cuando el proyecto de reformas aprobado por éste, hubiese merecido observaciones desfavorables del Ejecutivo. Uruguay.- Referendo obligatorio en todos los casos, incluso cuando se hubiese operado un procedimiento por iniciativa popular, o se hubiese convocado a una Convención Nacional Constituyente. Venezuela.-Mantiene al referendo exclusivamente para lo que se llama “reforma general de la Constitución”, y el resto de las enmiendas se concretan mediante un procedimiento parecido al norteamericano. Debe destacarse que varias constituciones latinoamericanas aceptan expresamente la posibilidad de una reforma total, como lo hace la española de 1978; sin 24

Idem.

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embargo, coincidiendo con el constitucionalista Jorge Madrazo, este supuesto “es absurdo, porque reformar la constitución no significa destruirla , sino acoplarla a una realidad histórica, sin que pierda su identidad como estructura conformadora del Estado. La destrucción y reemplazo de una Constitución no es tarea del poder de reforma, sino del poder constituyente”25. Por otra parte, están las constituciones en Latinoamérica que no contemplan la participación popular como elemento para conseguir su reforma, siguiendo el criterio propuesto por Biscaretti, dividiendo en los órganos que intervienen en el procedimiento de reforma, colocando de un lado aquellos procedimientos realizados por los propios procedimientos realizados por los propios órganos legislativos ordinarios pero bajo votaciones calificadas y, del otro, a los procedimientos que se llevan a cabo por órganos especiales y distintos del Poder Legislativo constituido. En el primer caso, podemos agrupar los casos de República Dominicana, Bolivia, Costa Rica, Honduras y Colombia. República Dominicana y Bolivia.- El Congreso debe aprobar una ley especial que declare necesarias las reformas. Sólo después de aprobada la ley el mismo Congreso debe estudiar, y en su caso, aprobar el proyecto concreto de reformas constitucionales, en el primero de los países es posible que sea la misma legislatura la que apruebe la ley especial y la reforma, mientras que en el segundo se requiere que sean legislaturas distintas. Costa Rica y Honduras.- Opera el sistema de doble aprobación por legislaturas diferentes, debiendo mediar entre ambas legislaturas una elección para la renovación del órgano. La Reforma general también es expresamente aceptada mediante el llamamiento de una asamblea constituyente. El segundo de los países tiene un procedimiento muy similar al costarricense. Colombia.- De los anteriores, es el menos agravado, en su artículo 218 recoge el sistema de doble vuelta; pero la Jurisprudencia Constituyente de 1945 aclaró que por segunda legislación ordinaria no se entiende que necesariamente haya existido una legislación para renovar el Congreso sino, simplemente, que se trate de un periodo ordinario de sesiones de la misma legislatura, verdaderamente calificado para la aprobación de las reformas, requiriendo solamente que sea aprobada por la mayoría absoluta de los individuos que componen las cámaras. Dentro de un segundo grupo de constituciones, estarían las que prevén que su reforma se lleve a cabo por un órgano especial distinto de los poderes constituidos. Brasil.- En su actual constitución adopta el sistema de la Constitución Francesa de 1875, mediante el cual el poder reformador reside en una asamblea única que se 25

Madrazo, Jorge. Op. Cit. Pág.196.

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integra por las dos cámaras del Congreso Nacional, trabajando conjunta e indiferenciadamente. Las reformas deben ser aprobadas por los dos tercios de los votos. Argentina.- En esta Constitución se exige que la necesidad de la reforma sea declarada por el Congreso bajo un quórum de las dos terceras partes, pero no se efectuará ninguna reforma sin una convención convocada al efecto. a).-La reforma constitucional en general. Actualmente, casi en todas las constituciones, para la reforma constitucional es necesaria la participación de la ciudadanía como lo señala Carbonell, siguiendo su libro Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes de Derecho en México, El estudio de la reforma constitucional adquiere una mayor relevancia con la consolidación del estado democrático, dentro del cual los ciudadanos pueden intervenir en casi todos los procedimientos de creación y renovación normativa.26 , siguiendo al mismo autor coincidimos con él, cuando afirma que esta actividad es un ejercicio más de democracia dentro del Estado constitucional contemporáneo, con la reforma Constitucional se modifica la concepción de la utopía concreta y el módulo del diseño de vida que el Constituyente había previsto y entendido como deseable para un Estado. Por lo anterior, el procedimiento de reforma debe verse como la fórmula de relevancia máxima, pues para llegar a ella debemos mezclar ingredientes como ¿quién debe tener el derecho de iniciativa de reforma constitucional?, ¿debe existir ratificación popular vía referendo?, o ponderar las dificultades prácticas que puede representar un procedimiento de reforma exclusivamente rígido. Al aceptar que el poder Constituyente originario es un poder de naturaleza extraordinaria, debe convenirse también que su actuación debe limitarse a un momento histórico determinado y debe desaparecer; por otra parte, las mismas requieren crear un mecanismo para llevar a cabo los cambios necesarios de sus preceptos como consecuencia de la perfectibilidad de toda obra humana. La necesidad de que exista un procedimiento de reforma constitucional puede explicarse por razones diversas como: a).- Como una forma de adoptar el texto constitucional, a la cambiante dinámica realidad política: y

y

b).- Como una forma de ir cubriendo las lagunas que pueda tener el texto constitucional.

26

Carbonell, Miguel, Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México. UNAM. México, 1998.

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b).- Reforma constitucional a los principios fundamentales. Existen tradicionalmente dos grandes corrientes que tratan sobre la limitación o ilimitación del órgano revisor denominado por la doctrina :Poder Constituyente Permanente, éste se encarga de las adiciones o reformas a la Constitución . En la primera corriente se encuentra Karl Schmitt quien en su obra “Teoría de la Constitución”, distinguió dos conceptos en lo que basa su pensamiento con relación al tema; las decisiones políticas fundamentales y las leyes constitucionales, las primeras refieren a principios fundantes que no se pueden alterar mientras que las segundas son por su contenido, la normatividad que lleva a la práctica la voluntad constituyente, así este autor concluye que mientras que las normas operativas si pueden variar, las decisiones fundamentales son irreformables, como dice Tena Ramírez, refiriéndose a la Constitución de Weimar, que la decisión a favor de la República, la decisión a favor de la reforma federal, la decisión a favor de una forma fundamentalmente parlamentariorepresentativa de la legislación y el gobierno, y, por último, la decisión a favor del Estado burgués de Derecho con sus principios: Derechos fundamentales y División de Poderes.27 La misma tesis de Schmit en el derecho alemán, la sustentó en el francés Maurice Hauriou, diciendo que en Francia, como en cualquier otro pueblo, existen principios fundamentales susceptibles de constituir una legitimidad constitucional superior a la Constitución escrita, y a fortiori, superior a las leyes ordinarias.28 Es de considerarse una cita que hace el maestro Tena Ramírez, en su obra: “Pero mucho antes que todos los autores citados, un emi nente constitucionalista mexicano, Emilio Rabasa, habla expuesto. Aplicada a nuestro derecho exactamente la misma tesis”.29 Carre de Malberg afirmó que: “el cambio de constitución, aunque sea radical e integral, no indica ni una renovación de la persona jurídica Estado, ni tampoco una modificación esencial en la colectividad que en el Estado encuentra su personificación. Mediante el cambio de Constitución no se constituye un antiguo Estado por una nueva identidad estatal” 30 . En el mismo tenor se encuentra Duguit que opinó: “la asamblea nacional que ha votado esta regla puede, evidentemente, abrogarla en cualquier tiempo”.31 No obstante estas posturas clásicas que animaron al que escribe a presentar este trabajo, hoy tenemos también que analizar las corrientes modernas de la limitación del 27

Citado por Tena Ramírez, Felipe. “Derecho Constitucional Mexicano”.Vigésimacuarta edición. Editorial Porrúa. México, 1990. 28 Idem. 29 Idem. Pág.48. 30 Idem. Pág.52. 31 Idem. Pág.53.

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poder revisor, clasificándolas en tres grupos; los heterónomos y autónomos, los explícitos e implícitos y finalmente los absolutos y relativos; siguiendo la idea propuesta por Pedro de la Vega. Son heterónomos los límites que vienen impuestos por fuentes distintas del propio texto constitucional. La existencia de estos límites se ha defendido desde posiciones iusnaturalistas; también pueden proceder, tal como sucede con las limitaciones a la actuación de constituyente original, por razones del orden internacional; los límites autónomos son los que impone el mismo texto constitucional, que a su vez se pueden dividir en : explícitos e implícitos, como los relativos y absolutos. Los explícitos, también llamados cláusulas de intangibilidad, son los que aparecen formulados expresamente en el texto constitucional, mientras que los implícitos son los que pueden deducirse indirectamente de la Constitución, ya sea como consecuencia de los fundamentos mismos del orden constitucional, bien como correlativo de las singulares calificaciones que se producen en determinados preceptos de la Constitución. La otra clasificación de los límites a la reforma en absolutos y relativos se traduce en la posibilidad o imposibilidad de que tanto los límites explícitos como los implícitos puedan ser superados; es decir, si los límites pueden ser modificados por procedimientos especiales, entonces estaremos frente a un límite relativo, mientras que, si un límite no puede ser superado bajo ninguna circunstancia jurídica, estamos ante un límite absoluto.

IV.- ANALISIS COMPARATIVO 1.- Constituciones de América Latina.

a).-México El procedimiento de reforma en nuestro país es semejante al norteamericano, sin embargo tiene algunas peculiaridades.32 En primer término se encuentran, dos procedimientos de reforma; uno “supergravado” y que sirve para modificar el capítulo territorial y otro, formalmente agravado, “pero absolutamente flexible en la práctica”, que es el utilizado para cambiar las demás partes del texto constitucional. El primero se encuentra regulado en el artículo 73, fracción III y el segundo en el 135 constitucionales. 32

Siguiendo las ideas de Carbonell, Miguel. Op.Cit. Págs. 269-271

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De conformidad con la fracción III del artículo 73 constitucional referente a las facultades del Congreso General, se encuentra la posibilidad de “admitir nuevos Estados en la Unión Federal”. El listado de entidades federativas lo ubicamos en el artículo 43 de la misma Constitución, de modo que la forma en que el Congreso pueda ejercer la facultad que le otorga el artículo 73 es reformada la Constitución. El procedimiento ha de considerarse “superagravado” por los requisitos que establece: Para reformar nuevos Estados dentro de los límites de los existentes, siendo necesario al efecto: •

1° Que la fracción o fracciones que pidan erigirse en Estados, cuenten con una población de ciento veinte mil habitantes, por lo menos;

•

2° Que se compruebe ante el Congreso que tiene los elementos bastantes para proveer a su existencia política;

•

3° Que sean oídas las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, sobre la conveniencia o inconveniencia de la erección del nuevo Estado, quedando obligadas a dar un informe dentro de seis meses, contados desde el día en que se les remita la comunicación respectiva;

•

4° Que igualmente se oiga al Ejecutivo de la Federación, el cual enviará su informe dentro de siete días contados desde la fecha en que el sea pedido; 5° Que sea votada la erección del nuevo Estado por dos terceras partes de los diputados y senadores presentes en sus respectivas Cámaras;

•

•

6° Que la resolución del Congreso sea ratificada por la mayoría de las Legislaturas de los Estados, previo examen de la copia del expediente, siempre que hayan dado su consentimiento las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate.

•

7° Si las Legislaturas de los Estados de cuyo territorio se trate, no hubieren dado su consentimiento, la ratificación de que habla la fracción anterior, deberá ser hecha por las dos terceras partes de total de las legislaturas de los demás Estados.

Por su parte el artículo 135, único que integra el título octavo denominado “De las Reformas de la Constitución”, que en obvio de repeticiones no se reproduce por

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constar en el cuerpo de este trabajo; pero es necesario destacar algunos comentarios: “Ni la doctrina ni la jurisprudencia, ni mucho menos la práctica del poder reformador de la Constitución han encontrado diferencia sustancial alguna entre los términos adicionar y reformar que utiliza el artículo 135. Se ha entendido, desde mi punto de vista correctamente, que existe un solo procedimiento y una sola vía para introducir cambios en el texto constitucional (con la salvedad, ciertamente extraordinaria, del artículo 73, fracción III).” 33 “La Suprema Corte de Justicia de la Nación, con la excepción que se examina más adelante, no ha tenido ocasión para pronunciarse sobre ninguno de los aspectos del procedimiento de reforma, ya que tradicionalmente se ha entendido, de forma bastante simplista, que la Corte no tiene facultades para conocer de la impugnación de actos del reformador de la Constitución.” 34 El jurista Emilio Krieger, critica el sistema de reforma constitucional mexicano basado en tres premisas que considera fundamentales: 1).- La Constitución puede ser reformada por el pueblo, sin embargo en nuestro régimen representativo, manifestando que los vicios y las corruptelas de los procedimientos electorales dañan de tal manera la función de la representatividad de diputados y senadores, que no puede aceptarse que expresen la voluntad popular soberana.35 2).- “En una posición fundada en la más elemental lógica jurídica y no en discutibles conveniencias políticas, cabría afirmar que todas las reformas constitucionales de los últimos años, en cuanto han partido de una iniciativa presidencial, están viciadas de ilegitimidad a nivel constitucional, por la simple y clara razón de que el presidente no está autorizado por norma constitucional alguna para proponer reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.”36 ¨[artículo 89, fracción XX de la Constitución General de la República] Además en este punto agrega que la protesta constitucional que rinde el presidente hace alusión a cumplir y hacer cumplir la constitución, por lo tanto no puede cambiarla. 3).- Agrega además que: “porque las modificaciones constitucionales que implican supresión, eliminación o alteración de los principios normativos esenciales, se hicieron sin haber consultado la opinión del pueblo, quien continua y continuará siendo titular de la soberanía.” 37

33

Idem, Pág. 270 Ibidem. Krieger, Emilio. En defensa de la Constitución. Violaciones Presidenciales a la Carta Magna, Grijalvo, México, 1994 36 Idem. Pág. 21. 37 Idem. Pág. 24. 34 35

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b).-Perú.- En el Capítulo XXV, artículo 206 de la Constitución de aquel país, establece: “Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas. La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de la República. La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la República, con aprobación del Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un número de ciudadanos equivalente al cero punto tres por ciento (0.03%) de la población electoral.38 “En resumen, en la primera parte del artículo 206, el último de la Constitución, existen dos procedimientos distintos excluyentes entre sí, para modificar la Carta. Se puede elegir cualquiera de ellos, aunque luego veremos que en realidad hay tres procedimientos: • Aprobación de la reforma en una legislatura ordinaria o extraordinaria -en este punto no hay distingos- por la mayoría absoluta del número legal de miembros del Congreso y ratificada por referéndum. •

Aprobación de la modificación constitucional en dos legislaturas ordinarias sucesivas por una votación superior a los dos tercios del numero legal de miembros del Congreso. En este caso, la modificación constitucional podrá tener vigencia sin ratificación ad referéndum. Nótese que la Constitución dice que en este caso “puede omitirse” , es decir, es potestativa pero no mandatoria. Por consiguiente, podrá haber modificación constitucional con más de dos tercios de los votos legales del Congreso, en dos legislaturas ordinarias sucesivas, con referéndum.

Aparece aquí un problema en relación al último párrafo del artículo 32 de la Constitución. “Artículo 32.- (...) No pueden someterse a referéndum la supresión o la disminución de los derechos fundamentales de la persona, ni las normas de carácter tributario y presupuestal, ni los tratados internacionales en vigor”. Es necesario concordare este párrafo final con el inciso 1 del mismo artículo, en donde aparece claramente que la supresión o disminución de las normas referidas en dicho párrafo final, no pueden ser sometidas a referéndum. Hay que notar, sin embargo, 38

Comentado por Bernales Ballesteros, Enrique y Otárola Peñaranda, Alberto. La Constitución de 1993. Análisis Comparado. Cuarta Edición. ROA Editora, Lima, Perú. 1998.

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que el artículo 206 no está hecho pensando en esta posibilidad, porque aplicando estas normas en conjunto queda claro, como lo hemos anotado líneas arriba, que no hay dos sino tres formas de modificación constitucional, siendo la tercera la siguiente: •

Los casos de modificación constitucional de que trata el párrafo final del artículo 32 serán aprobados por el voto de más de los dos tercios del número legal de miembros del Congreso, en dos legislaturas ordinarias sucesivas, y sin referéndum Desde luego, el último párrafo del artículo 32 de la Constitución se aplica también a las modificaciones legislativas.

Consideramos que debería hacerse una modificación constitucional de naturaleza técnica, que relacione adecuadamente los artículos 32 y 206, a fin de superar esta deficiencia. También creemos que, salvo estos casos en los que la Constitución establece expresamente que no habrá referéndum, debería haberlo en todos los demás, porque, formal y políticamente, correspondería con el hecho de que la Constitución fue aprobada también por referéndum no es exigible en la segunda de las tres modalidades que hemos señalado anteriormente. El artículo que comentamos continúa diciendo, que el Presidente de la República no puede observar la ley que modifica la Constitución. En este punto la Constitución establece una diferencia sustantiva en relación a las demás leyes, que si pueden ser observadas con los efectos señalados en el artículo 108 de la propia Carta. La excepción de prohibir al Presidente ejercitar la atribución de observación se explica, de un lado, en la naturaleza de la atribución presidencial y, de otro lado, en la naturaleza de la potestad parlamentaria para modificar la Constitución. La atribución presidencial de observar las leyes tiene sentido en el contexto del control interorgánico de poderes, con la finalidad bien de mejorar la calidad técnica de la legislación, bien de no promulgar una norma que vaya contra el criterio del Poder Ejecutivo sobre la materia, o que vaya contra el plan de gobierno que aplica. Al observar, la fuerza para que el Congreso revise la norma y la modifique –concertando con el ejecutivo- o ratifique la norma por una votación calificada que remonte la observación presidencial. Por consiguiente la observación presidencial se inserta en el juego de control de poderes constituidos, dentro del esquema constitucional. La atribución de modificación constitucional es propia de un poder que para estos efectos adquiere las características del poder constituyente delegado, como se le conoce en la teoría constitucional, en otros palabras, es el ejercicio del poder que viene directamente del pueblo, así consignado en la propia Constitución que autoriza el proceso de reforma. De esta manera, al ser la atribución de observación de las leyes, una que se refiere al trámite de las leyes corrientes, la ley de modificación constitucional no puede ser sometida a ella, correctamente, entonces, se establece que el Presidente no puede observar sino que, en este caso, debe promulgar la ley que modifica la Constitución.

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Por otro lado y reforzando el comentario de párrafos anteriores, debemos anotar que el porcentaje para que el pueblo pueda presentar proyecto de este tipo está fijado en una cifra que, en la práctica, obliga a que estas iniciativas sólo puedan ser llevadas a cabo por grupos de interés o por fuerzas políticas que tengan la capacidad organizativa suficiente como para manejar de manera eficiente ese número de firmas . A diferencia de la presentación de la garantía de acción de inconstitucionalidad, que puede ser presentada verdaderamente por iniciativa popular en sentido estricto al requerirse cinco mil firmas (ver artículo 203 inciso 5 de la Constitución), la reforma constitucional requerirá la intermediación activa de organizaciones interesadas en el cambio constitucional. Por consiguiente, salvo raras excepciones, las modificaciones constitucionales sólo podrán ser efectivamente promovidas por instituciones públicas y privadas, no por ciudadanos individuales agregados en un padrón de firmantes. Debemos recordar, que de acuerdo a la constitución consultada, (noviembre de 1997, Tercera Edición) han sido dos los artículos constitucionales reformados. El primero de ellos es el art. 77 (junio de 1995). En la misma fecha fueron reformados los incisos 2 y 3 del art. 200. estas modificaciones, deben precisarse, han sido mas bien adecuaciones y no reformas sustantivas”.39 c).-Cuba.- La Constitución cubana consagra en su capítulo XV, artículo 137, “Esta Constitución sólo puede ser reformada, total o parcialmente, por la Asamblea Nacional del Poder Popular mediante acuerdo adoptado, en votación nominal, por una mayoría no inferior a las dos terceras partes del número total de sus integrantes. “Si la reforma es total o se refiere a la integración y facultades de la Asamblea Nacional del Poder popular o de su Consejo de Estado o a derechos y deberes consagrados en la Constitución, requiere además, la ratificación por el voto favorable de la mayoría de los ciudadanos con derecho electoral, en refrendo convocado al efecto por la propia asamblea”.40 Además de los comentarios ya vertidos sobre el marco constitucional cubano, habría que señalar las características principales de la misma, de acuerdo a las opiniones de Duverger, en relación a la Constitución cubana: 1.-Constitución fuertemente ideologizada; 2.- Define claramente los presupuestos económicos y sociales y las formas de propiedad; 3.- Refiere a organizaciones de masas; 4.- Desarrollo importante de los artículos referentes a derechos económicos, sociales y culturales pero jurídicamente muy controladas las libertades; 5.- La organización institucional se basa en tres principios; democracia socialista, unidad de poder y centra lismo democrático; 6.- Los órganos locales del poder popular, a nivel provincial y local pueden lograr una efectiva labor de 39 40

Idem. Pág. 888 a 890. Constitución de la República de Cuba. Editora Política, La Habana, Cuba. 1992.

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socialización política, constituyendo a la vez una importante descentralización en las tareas de dirección de estado; y 7.- Los Tribunales y la fiscalía están subordinados a la Asamblea Nacional y al Consejo de Estado.41 d).-Estados Unidos.-Es pertinente aclarar, que si bien nuestro actual sistema se asemeja al procedimiento norteamericano no es igual, no sólo por las técnicas concretas, sino por los efectos que en la realidad política han tenido uno y otro. En cuanto al primer aspecto, debe puntualizarse que la ley fundamental norteamericana prevé dos hipótesis distintas para enmendar la Constitución, según sea que el procedimiento se inicie en el Congreso Federal o en las legislaturas de los Estados. En el primer caso, el Congreso debe aprobar la propuesta bajo un quórum calificado de las dos terceras partes de los presentes en cada cámara para ordenar después que la enmienda se s ometa ala decisión de las legislaturas para que sea aprobada por lo menos por las tres cuartas partes de ellas, o bien ordenar que los Estados convoquen convenciones para que decidan sobre la enmienda que, en su caso y en su día, debe ser aprobada también por las tres cuartas partes de los Estados.42 La segunda hipótesis, considerada por los propios norteamericanos como una curiosidad constitucional, parte de la circunstancia de que la reforma de inicia en las legislaturas y no en el Congreso. Después de que por lo menos las dos terceras partes de aquéllas han aprobado el proyecto, este pasa al Congreso, quien al recibir la proposición debe convocar a una asamblea nacional para que estudie las enmiendas.43

C O N C L US I O N E S PRIMERA.- En la historia constitucional de nuestro país hemos transitado por distintos procedimientos de reforma constitucional, unos más “rígidos” que otros. SEGUNDA.- La única reforma hecha en nuestro país, no implicó más que una modificación de forma y la inclusión de la participación de la Comisión Permanente para “agilizar” los cambios. TERCERA.- Existen constituciones que contemplan el principio democrático de participación popular y otras no. CUARTA.-Existen constituciones que su reforma se lleva a cabo por un órgano especial distinto de los poderes constituidos. QUINTA.- Para entender la reforma constitucional hay que entender sus fines y alcances. 41 42 43

Duverger, Maurice. Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, Ariel, Barcelona, España. 1992. Siguiendo las ideas generales de Madrazo, Jorge. Op. Cit. Pág. 198. Idem. Pág. 198.

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SEXTA.- Se requiere hacer un estudio comparativo profundo que permita hacer una propuesta fundada de acuerdo a la realidad del país.

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