La Reforma de los Ferrocarriles: Manual para Mejorar el Rendimiento del Sector Ferroviario

Estudio de Caso: Polish State Railways en Polonia

Estudio de Caso

Polish State Railways en Polonia 1

Introducción

La industria ferroviaria fue devastada por el desplomo de la economía planificada en Europa Oriental y en Asia Central. Los volúmenes de tráfico se desplomaron mientras los clientes tradicionales de los ferrocarriles desaparecían. Al mismo tiempo, el gobierno desreguló el transporte carretero, desencadenando una competencia feroz para el tráfico restante. Para la industria, esto llevó a severos retos financieros, de mercado, de explotación y de activos, pero el gobierno respondió con reformas de la industria ferroviaria bien planificadas y coherentes con el acervo comunitario de la UE en cuanto a ferrocarriles. Este estudio de caso describe las reformas y su impacto en la industria ferroviaria polaca.

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Antes de las Reformas

Al principio de los años 90, el sistema económico soviético se desplomó, reduciendo las expediciones de acero y carbón y el tráfico de carga en Polonia. Los ingresos de los ferrocarriles públicos polacos, Polskie Koleje Panstwowe (PKP), cayeron de un 67% en dólares indexados (Gráfico 1). Esta baja fue acompañada por una caída del 34% en la cifra de negocios de la carga, y del 47% en la de los pasajeros. Al fin del 1999, las subvenciones para sostener a PKP habían alcanzado el 20% del PIB164, y la cuota modal de la carga había bajado del 51 al 35 %165.

Ingresos (en Millones de USD constantes de 2000)

Gráfico 1

164 165

El Banco Mundial

Baja significativa de los Ingresos de Polish State Railways

Ingresos de Carga

Ingresos de Pasajeros

Fuente: Base de Datos sobre los Ferrocarriles del Banco Mundial

Documento técnico No.533–Expenditure Policies Toward EU Accession (Banco Mundial). Base de Datos del Banco Mundial sobre los Ferrocarriles.

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Baja de la Cifra de Negocios de Polish State Railways Para los Servicios de Pasajeros y de Carga

Pasajeros-km (Millions)

Carga (en Miles de Millones de ton.-km)

Gráfico 2

Ton.-km de Carga

Pasajeros-km

Fuente »Base de Datos sobre los Ferrocarriles del Banco Mundial

Al mismo tiempo que los resultados financieros y de mercado de los ferrocarriles se venían abajo, el retraso en el mantenimiento de las vías de PKP seguía acumulándose, aumentando así los costos de infraestructura, y obligando al ferrocarril a imponer límites de velocidad en numerosas líneas (Gráfico 3). Los retrasos de renovación y de mantenimiento se acumularon también en otras categorías de activos: por ejemplo, el 60% del sistema de señalización de PKP tiene más de 40 años.

Gráfico 3

Aumento de la Acumulacion de Retrasos en el mantenimiento de la Infraestructura

Renovación de las Vías

Renovación necesaria

Fuente: Banco Mundial, Polonia: Hacía un Sector de Transporte Terrestre viable.

La productividad de explotación bajó menos que el tráfico e incluso en ciertos casos mejoró, porque PKP usó múltiples estrategias para afrontar las dificultades en los entornos de mercado y financiero (Gráfico 4). La productividad de los empleados mejoró porque PKP transfirió varias actividades no centrales a otros

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ministerios y ofreció indemnidades de despido a ciertos personales. La productividad de los activos se mantuvo mixta mientras PKP respondía al mercado removiendo la capacidad en exceso de la rotación tanto como los límites físicos y políticos lo permitían.

Gráfico 4

Resumen de las Succursales

Productividad de los coches (000, P-km/coche) Productividad de las Locomotoras (000 UT/Loco)

Productividad vagones (000, ton.-km/vagón) Productividad Empleados (UT /Empleado) Productivjdad de las vías (UT /km de vía estándar)

La baja de los ingresos, de los resultados de mercado, el estado de los activos y la productividad de explotación mixta indicaban que se necesitaban reformas dinámicas en la industria ferroviaria polaca.

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Objetivos de la Reforma

Los objetivos de reforma de PKP, tales como adoptados por el consejo de los ministros en 1999, comprendían lo que sigue:  Reestructuración de las finanzas y de la deuda,  Reestructuración organizacional en sociedad por acciones y preparación para la participación del sector privado en sucursales mediante la comercialización,  Reestructuración del empleo para lograr el número adecuado de empleados, asegurando a la vez una protección social, y  Reestructuración de los activos para mejorar el estado de los activos, y reestructurar su control.

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Proceso de Reforma

En 1995, Polonia adoptó la primera ley para reformar el sistema ferroviario. La ley dictaba que PKP separe la contabilidad de la carga, de los pasajeros y de la infraestructura, con el fin de asegurar la transparencia en la explotación de las líneas de negocios de PKP. En 1997, la ley fue completamente implementada cuando el gobierno polaco promulgó la Ley sobre los Transportes Ferroviarios, que alineaba Polonia con el acervo comunitario de la UE, estableciendo la infraestructura, la explotación de la carga, los servicios de pasajeros y la tracción como Direcciones separadas bajo PKP. La ley de 1997 también contribuyó a la participación del sector privado en la industria de suministro ferroviario, y abrió la red férrea a operadores polacos terceros. Esta etapa del proceso de reforma logró entonces tres objetivos mayores:

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 Preparar PKP para su transformación en sociedad por acciones creando líneas de negocios separadas,  Iniciar la participación del sector privado en la industria de suministro ferroviario, y  Abrir la red a operadores polacos terceros. Estos cambios organizacionales prepararon el terreno para futuras reformas, pero no fueron suficientes para que el sector ferroviario pueda soportar la segunda crisis económica, la de 1999. Esta crisis forzó al gobierno a tomar acciones más agresivas para reestructurar PKP, y en 2000, promulgó la Ley sobre la Reestructuración y la Privatización, que formaban parte de la Directiva de la UE 91/440/EEC, y que establecían PKP SA como una sociedad por acciones enteramente controlada por el Estado en Enero de 2001. En Octubre de 2001, 24 sucursales fueron establecidas, incluyendo PKP, que administra la infraestructura, PKP cargo, que explota los servicios de carga, PKP Servicios Inter-Ciudades de Pasajeros, que explota los servicios de pasajeros de larga distancia e internacionales, PKP Energetik, que se encarga de los servicios de energía y de tracción, y PKP Informatyka, que se ocupa de las telecomunicaciones. Urząd Transportu Kolejowego (UTK) fue establecida para regular el mercado ferroviario. El proceso de reforma de la industria ferroviaria, bajo la Ley sobre los Transportes Ferroviarios de 2003, inició la participación del sector privado y fomentó la competencia. La ley reemplazó las concesiones para operar en la red por licencias más liberales, favoreciendo así la participación del sector privado y la competencia en la industria ferroviaria. De 2003 a 2005, el órgano de regulación emitió 57 licencias a operadores independientes. En 2006, bajo las regulaciones de la Unión Europea, la red ferroviaria polaca se abrió a los operadores internacionales. De 2008 a 2010, los esfuerzos de reforma se concentraron en la reducción de las instalaciones no necesarias, y en la búsqueda de recursos financieros para la inversión en la red ferroviaria. Por ejemplo, PKP Cargo redujo sus divisiones de 42 a 16 entre 2008 y 2009, y prevé emitir obligaciones convertibles por un valor de USD 111 millones en 2010.

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Comentarios sobre las Reformas

Un apoyo político insuficiente y una gestión incapaz de dirigir las sucursales dentro de la estructura de sociedad por acciones fueron los obstáculos más grandes a la reforma de ferrocarriles. Porque los políticos y los sindicatos dejaban retrasar las cosas, la participación del sector privado en PKP Cargo fue diferida y, en el caso de ciertas otras sucursales, retrasada de manera considerable. La ausencia de una gestión capaz hizo que la estabilidad financiera de PKP no lograra mejorarse inmediatamente después del establecimiento de la sociedad por acciones. Entre 1990 y 2009, PKP redujo sus efectivos en un 60%. El ferrocarril minimizó los impactos sociales mediante indemnizaciones de jubilación anticipada y de despido, que fueron negociadas entre PKP, los sindicados y el gobierno, y financiadas por PKP a partir de préstamos, de sus fondos propios, y de

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obligaciones. Las negociaciones brindaron la solución a muchos conflictos, tales como el de la regionalización de los transportes de pasajeros, que se resolvió por medio de un acuerdo transparente entre los sindicatos profesionales, el gobierno nacional y los gobiernos locales. Las reformas fueron ajustadas conforme progresaban, la ley de 2000, que establecía la estructura de sociedad por acciones, fue enmendada en 2001, 2002, 2003 y 2004. La ley de 2003 sobre los transportes ferroviarios fue enmendada en 2001. Estas enmiendas respondían a las realidades de las exigencias políticas, económicas, y del acervo comunitario.

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Resultados del Proceso de Reforma

6.1

Resultados financieros

Desde la transformación de PKP en sociedad por acciones, los ingresos combinados de las sucursales aumentaron de un 30 % (Gráfico 5).

Aumento de los ingresos combinados del Grupo PKP

Ingresos (en Miles deMillones Zlotys)

Gráfico 5

Ingresos del Grupo PKP Fuente: Informes anuales del Grupo PKP

En la primera mitad de 2010, los ingresos aumentaron de un 18% más que en la primera mitad 2009166, en gran parte porque varias sucursales están en buena salud financiera (Gráfico 6). PKP LHS realizó beneficios cada año desde 2002, y PKP Cargo también en cuatro de los últimos seis años. Sin embargo, la sociedad de infraestructura y la de pasajeros aún no están en buena salud financiera. Durante la última fase de la reforma, los contratos entre el gobierno y los directores de infraestructura fueron refinados para ofrecer: i) incentivos para un mejor rendimiento y una mejor relación calidad-precio, y ii) el redimensionamiento de la red para que mantenerla en buen estado sea asequible para el gobierno.

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CEE Rail Operators Forum 2010

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Gráfico 6

Resumen de las Succursales

Rentable al menos 50 % del tiempo desde 2002

No Rentable al menos 50 % del tiempo desde depuis 2002

Fuente: Informes anuales del Grupo PKP

6.2

Resultados de Mercado

En Polonia, las empresas de carga ferroviaria se enfrentan con una fuerte competencia del transporte carretero, una de las principales razones del fracaso en mejorar los resultados de mercado. La carga ferroviaria bajó un 28%, el volumen del mercado de pasajeros de un 15% (Gráfico 7), y la cuota modal de la carga cayó de 25 puntos de porcentaje, mientras que el transporte carretero aumentó su cuota modal. Sin embargo, entre 2005 y 2008, la cuota modal de los pasajeros mejoró en respuesta a la mejor calidad de los servicios167 (Gráfico 8).

Baja continua del Volumen del Mercado ferroviario

Carga en Miles de Millones de Toneladas

Pasajeros-KM (Miles de Millones)

Gráfico 7

Carga en Ton.-km

Pasajero-Km

Fuente: Base de Datos sobre los Ferrocarriles del Banco Mundial. UIC

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European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, 2008

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Cuota modal de los Ferrocarriles

Cuota de Mercado

Gráfico 8

Carta (Ton.)

Pasajeros (Miles)

Fuente: Eurostat (Carga), Informes anuales de PKP (Pasajeros). El análisis de la cuota del mercado de carga no incluye el transporte por oleoducto.

En el caso del transporte ferroviario de mercancías, las reformas engendraron con éxito la competencia. Los operadores privados aumentaron su parte del volumen de mercancías transportadas del 55% a fin de 2009, contra un 34% solamente en 2006 (Gráfico 9). Al final del 2009, la cuota de mercado de los operadores privados en toneladas-km subió del 4% en 2004 al 32% (Gráfico 10). Los operadores privados importantes incluyen CT Logistics Group, PTK Holding, y PCC Rail Szczakowa. Una competencia internacional importante también entró al mercado cuando Polonia se unió a la UE.

Aumento de la Cuota de Mercado de los Operadores Privados en Volumen

Cuota de Mercado

Gráfico 9

PKP Cargo Fuente: Grupo PKP

El Banco Mundial

Operadores Privados

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Aumento de la Cuota de Mercado de los Operadores Privados en tonelada-km

Cuota de Mercado

Gráfico 10

PKP Cargo

Operadores Privados

Fuente: Grupo PKP

6.3

Estado de los Activos

Las reformas dieron resultados mixtos en lo que atañe a la mejora del estado de los activos de PKP. Las inversiones totales aumentaron del 230 % o 4.6 mil millones de zlotys polacos en 2008, contra solamente 1.4 mil millones de zlotys en 2003, pero el estado físico no cambió. La inversión en la renovación de las vías aumentó del 580% en 2008 en relación a su punto más bajo en 1999, pero permanece menor al nivel de renovación necesario (Gráfico 11). Aproximadamente el 25% de la red de ferrocarriles se encuentra en un estado insatisfactorio, según PKP. El estado de los activos tales como las locomotoras, los vagones y los coches no es mucho mejor: la edad promedio del material rodante inter-ciudades de PKP era de 24 años al fin de 2008, contra 19.3 años en 2003.

El Banco Mundial

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Mejora en la Renovación de los Activos

Renovación de las vías (km)

Gráfico 11

Ren ovación de las vías

Renovación necesaria

Fuente: Informes anuales de PKP, Banco Mundial, Polonia: Hacía un Sector del Transporte Terrestre viable

6.4

Productividad operacional

El Grupo PKP es el empleador más grande de Polonia, con 13.000 empleados al fin de 2009, después de haber alcanzado los 204.000 empleados en 1999. Por consiguiente, los sindicatos profesionales de los ferrocarriles tienen un peso político significativo. Con su apoyo negociado, las reformas lograron mejorar la productividad del personal, lo que culminó con un aumento del 22% en 2007 (Gráfico 12). Después de 2007, la productividad del personal bajó ligeramente, pero permanece comparable a los promedios de la UE. No obstante, el impacto de las reformas sobre la productividad de los activos es mixto, lo que se ilustra en el Grafico 13. Con respecto a los activos, la productividad de los coches aumentó de manera marginal, y la de los vagones, las vías y las locomotoras bajó de manera importante, debido en parte a los resultados de mercado y al estado de los activos, como ya se describió.

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Gráfico 12 Productividad del Personal en 000 de UT/Empleado)

Mejora en la Productividad del Personal

Productividad del Personal

Gráfico 13

Resultados mixtos en la Productividad de los Activos

Productividad de los coches (000, P-km/coche) Productividad de las locomotoras (000 UT/loco) Productividad de los vagones (000, ton.km/vagón) Productividad de los Empleados (000,UT/ Empleado) oyé Productividad de vías (000, UT /km de vía estándar Fuente: Análisis del Banco Mundial

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Conclusión

Las reformas de los ferrocarriles polacos fueron exitosas en varios frentes. Los ingresos combinados son un 30% más altos que al inicio del proceso de reforma y la salud financiera del comercio de carga está estable. La competencia en el mercado de carga aumentó, y los operadores privados transportan actualmente un 32% de la carga ferroviaria. El mantenimiento y la renovación están entre 230 y 508% más altos que antes de las reformas, y la productividad del personal es de 30% más fuerte. Sin embargo, el proceso de reforma no están determinado, y quedan varios retos importantes: i) el transporte ferroviario de carga está perdiendo su cuota modal en beneficio del transporte carretero, ii) los negocios de pasajeros ferroviarios aún no están estables financieramente, iii) los niveles de inversión en los activos son menores al nivel necesario para compensar la depreciación, y iv) el éxito en la productividad de los activos es mixto. El gobierno debería desarrollar una política equilibrada para sostener la infraestructura ferroviaria y carretera, y para llevar la red al tamaño ideal, permitiendo su mantenimiento en buen estado de manera asequible. El gobierno debe también posicionar PKP Cargo para competir, haciendo participar al sector privado en el control y en la gestión de PKP. Estos retos esperan la próxima fase de la reforma.

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