Presupuesto y Gasto Público 41/2005: 333-348 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2005, Instituto de Estudios Fiscales

La reforma del sistema retributivo del personal de las Fuerzas Armadas VICENTE SALVADOR CENTELLES Ministerio de Defensa Recibido: Febrero 2006 Aceptado: Marzo 2006

Resumen El 4 de noviembre, mediante el Real Decreto 1314/2005, se ha procedido a la aprobación de un nuevo Reglamento de retribuciones del personal de las Fuerzas Armadas. El tratamiento que esta medida ha tenido en los medios de co­ municación, antes y después de su aprobación, se ha centrado -habría que decir que lógicamente—, en el aspecto cuantitativo de la «subida del sueldo de los militares». Sin embargo, esta norma, junto con las previsiones de carácter presupuestario contenidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de septiembre de 2005, va a suponer no sólo un incremento notable de las retribuciones del personal militar sino también un cambio importante en su sistema sa­ larial. La modificación afectará sobre todo a los complementos con la intención de potenciar y diferenciar las retri­ buciones vinculadas a las características del destino. Además, la utilización de las posibilidades que ofrece el nuevo Reglamento puede convertirlo en un instrumento útil de planificación en manos del Ministerio de Defensa para diri­ gir al personal hacia aquellas zonas críticas en la operatividad de nuestros Ejércitos. En las páginas siguientes se ex­ ponen los elementos principales de la estructura retributiva del personal militar, las modificaciones operadas con el nuevo Reglamento y las razones y objetivos que las han motivado.

1. Una valoración del sistema retributivo del personal militar anterior al RD 1314/2005 Las retribuciones de los militares han venido siguiendo la misma estructura que las de los funcionarios civiles de la Administración del Estado. Así lo determina la Ley 17/99, de 18 de mayo, de Régimen del personal de las Fuerzas Armadas, que añade que se adaptarán a la estructura jerarquizada de las Fuerzas Armadas, a las peculiaridades de la carrera militar y a la singularidad de los cometidos que tienen asignados. De acuerdo con el esquema de conceptos retributivos diseñado por la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la Función Pública, se ha distinguido entre retribu­ ciones básicas y retribuciones complementarias. Las básicas (sueldo, trienios y pagas ex­ traordinarias) de los militares coinciden exactamente con las de los funcionarios civiles, con la particularidad de que los grupos de adscripción se determinan en función de las categorías: los oficiales generales y los oficiales (salvo los alféreces) se consideran a efectos retributivos y de derechos pasivos del grupo A, los suboficiales (más los alféreces) del grupo B, y el per­

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sonal de tropa y marinería del grupo C o D, en atención a que sean permanentes o tempora­ les. Detrás de estas adscripciones se encuentra no sólo la equivalencia entre la formación exi­ gida para el acceso a cada categoría con la correspondiente del ámbito civil para el ingreso en los cuerpos de los funcionarios civiles, sino también el principio esencial de las Fuerzas Armadas de igualdad de retribuciones en función del empleo. La identidad entre retribuciones básicas de militares y de funcionarios civiles ha sido positiva para las Fuerzas Armadas, al menos en dos sentidos. Por una parte, ha aportado un esquema claro de referencia aplicable tanto a una parte importante de las retribuciones de ac­ tivo como a las pensiones de clases pasivas (con avances notables, como el caso de los subo­ ficiales al encuadrarse en el grupo B) y, por otra, ha permitido aplicar directamente a los mi­ litares aquellas mejoras que el proceso de negociación colectiva ha conseguido para los funcionarios civiles. Tómese como ejemplo el reciente incremento de las pagas extraordina­ rias con el aumento progresivo de la parte del complemento de destino que a ellas se incorpo­ ra, medida que ha sido el fruto de los acuerdos de la Administración con los representantes sindicales de los funcionarios civiles y que, por razón de esta identidad de retribuciones bási­ cas, se ha trasladado automáticamente al personal militar. Este último aspecto es importante en un colectivo cuya limitación de derechos sociales en materia de sindicación y negociación colectiva puede conducir a que determinados problemas o desequilibrios laborales y retribu­ tivos no afloren con la claridad que lo hacen en el mundo civil o retrasen la manifestación de su importancia. La adaptación del sistema retributivo a las características que configuran la organiza­ ción y la profesión militar a que se refiere la Ley 17/99 se ha venido efectuando con las retri­ buciones complementarias: el complemento de empleo, el complemento específico y el com­ plemento de dedicación especial. El complemento de empleo es a los militares lo que el complemento de destino es a los funcionarios civiles, aunque con algunas particularidades: tiene su misma distribución (hasta treinta niveles) e idénticas cuantías, pero se diferencia tanto en el fundamento que justifica su percepción como en la lógica de su distribución a lo largo de los niveles jerárquicos. En cuanto al fundamento, mientras que en el mundo civil depende del nivel del puesto de trabajo desempeñado o del nivel consolidado por el desempeño de otros puestos anteriores, para los militares está en función del empleo (de soldado a general de ejército) alcanzado en el desa­ rrollo de su carrera militar. Con la excepción de los empleos de la categoría de oficial gene­ ral, cada empleo tiene un nivel determinado partiendo del 29 de coronel en sentido descen­ dente de forma que no se superpongan iguales niveles para empleos distintos (caso singular es el del empleo de alférez que comparte el nivel 24 con el empleo de teniente por la razón de que el primero se ha aplicado casi exclusivamente a oficiales de complemento, de la escala de oficiales y a alumnos). Se trata, y esta es la segunda diferencia, de una lógica distinta a la que se ha aplicado en funcionarios civiles. En este caso, la existencia de puestos de trabajo adscritos indistintamente para funcionarios de diferentes grupos se ha traducido en una su­ perposición de los niveles del complemento de destino que pueden percibir funcionarios de grupos diferentes (de 22 a 30 en grupos A; de 18 a 26 en grupo B, de 14 a 22 en grupo C y de 12 a 18 en grupo D). Por el contrario, en el caso militar, por tratarse de un complemento per­ sonal en atención al empleo alcanzado y no dependiente del destino desempeñado se han di­

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ferenciado claramente los niveles por empleos según su relación jerárquica, de forma que no ha existido superposición ni entre categorías distintas ni entre empleos (con la excepción in­ dicada de alférez y teniente). En la estructura retributiva de los funcionarios civiles, el complemento específico retri­ buye las condiciones particulares (dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompa­ tibilidad, penosidad y peligrosidad) no necesariamente vinculadas al perfil o características profesionales del funcionario que lo ocupa. En el ámbito militar este complemento se ha ve­ nido segmentando en dos componentes: el componente general (en adelante, CGen) y el componente singular (en adelante, CSing). La cuantía del primero, percibida por todos los militares, ha dependido también del empleo que hubiera alcanzado el militar en su carrera, en tanto que el CSing es el único que debía de estar en función de las características del pues­ to o destino ocupado, en definición análoga a la utilizada para el complemento específico de los funcionarios civiles. Para esta división del complemento específico han existido tres razones. En primer lu­ gar, la importancia que en el ámbito militar tiene el empleo, base de todas las relaciones mili­ tares de jerarquía y precedencia. El empleo, que en su origen histórico no era más que la ha­ bilitación personal para poder ocupar determinados destinos, ha devenido no sólo en nuestro caso sino en todos los ejércitos de nuestro entorno en el elemento distintivo que impregna todo el conjunto de relaciones profesionales y en muchos casos hasta personales en las Fuer­ zas Armadas. En segundo lugar, en la medida en que estamos hablando de complemento es­ pecífico, suponía el reconocimiento implícito de que existe una correlación entre las caracte­ rísticas de los destinos y los empleos exigidos para ocuparlos: los destinos atribuidos a un empleo dado deberían tener un denominador común de dificultad técnica o responsabilidad, y este denominador común sería el CGen, percibido con independencia del destino ocupado. Finalmente, y ésta es una razón de carácter más pragmático, el CGen ha permitido que, a di­ ferencia de lo que ocurre en el caso de los funcionarios civiles, una parte de las retribuciones del complemento específico consoliden, que hayan pasado de ser retribuciones vinculadas al puesto a ser retribuciones personales y que se hayan podido percibir, en un porcentaje deter­ minado, durante la situación administrativa de reserva, esto es, el período entre el final de la vida activa como militar y el pase al retiro al cumplir los 65 años. El CGen se ha escalonado por empleos dentro de cada categoría (oficiales, suboficiales y tropa/marinería), aunque las cuantías asignadas a los empleos más altos de la categoría in­ ferior han sobrepasado las correspondientes a los primeros empleos de la categoría superior: así, los CGen de los empleos de suboficial mayor y subteniente eran mayores que los de los empleos de oficiales hasta comandante, en tanto que los del cabo primero y cabo mayor su­ peraban a los de sargento y sargento primero. Este esquema es coherente con una política sa­ larial que prima la experiencia y la progresión en la carrera asumiendo que se puedan produ­ cir solapamientos en los niveles retributivos de trayectorias diferentes, especialmente cuando nos encontramos, como en el caso militar, con que esas superposiciones entre oficiales y suboficiales se producen con edades muy distintas. Este hecho no es ajeno a lo que ocurre en otros ámbitos de la Administración y también en buena parte de organizaciones privadas. Así pues, mientras que el complemento de empleo seguía, como veíamos, el principio puro de la jerarquía, el CGen respondía también a este principio pero sólo dentro de cada categoría (ofi­

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ciales, suboficiales y tropa/marinería), admitiendo cierto solapamiento entre ellas. Esto su­ ponía el reconocimiento, de algún modo, de que la experiencia exigida para el ejercicio de los destinos de los empleos más altos de una categoría (por ejemplo, brigada, subteniente o suboficial mayor) justificaba un mayor CGen que el de los primeros empleos de la categoría superior (en este caso, oficiales), aunque para éstos los requerimientos técnicos, formativos o físicos pudieran ser más exigentes. Ahora bien, la aplicación práctica de estos criterios, por unas razones u otras (casi siem­ pre para encajar las limitaciones presupuestarias), se ha venido concretando en un escalonamiento de cuantías con unos saltos que no han respondido a una mínima regularidad acorde con el avance de las responsabilidades en la carrera, como puede verse en el Gráfico 1. los empleos inferiores de cada categoría (sargento, sargento primero y brigada en suboficiales; y alférez, teniente, capitán y comandante en los oficiales) han tenido cuantías por debajo de lo que exigiría una línea de progresión retributiva sostenida, lo que implicaba que ascender a cualquiera de esos empleos no se traducía en un incremento significativo del Cgen. Caso completamente anormal ha sido el del teniente, cuya cuantía era inferior no sólo al del alfé­ rez sino al de todos los empleos de suboficial salvo el sargento y, lo que es más paradójico, al de todos los empleos de la tropa y marinería.

Gráfico 1. Componente general del complemento específico

Retribuciones 2005 - Antes de RD 1314/2005

Euros/mes 1.200 1.000 800 600 400 200

Tt e. G Gen ra l. era G Div l ra i l. sió Br n ig a C da Tt oro e. n C e C or l om on an el da n C te ap it Te án ni en Al te fé re z Su b. M Su ay o bt en r ie n Br te ig Sa ad a rg en to Sa 1º rg C ab ent o o M ay or C ab o 1º C ab So o ld ad o

0

EMPLEOS

El CSing ha presentado dos problemas, uno estructural y otro cuantitativo. Desde un punto de vista estructural, el anterior Reglamento ya determinaba que era la parte del com­

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plemento específico vinculada directamente al destino ocupado: retribuye las especiales condiciones en que la unidad de destino desarrolle su actividad, así como dentro de la mis­ ma, las particulares o singulares condiciones de determinados destinos, la especial respon­ sabilidad, preparación técnica, peligrosidad o penosidad (art. 5.3 RD 662/2001). Sin em­ bargo, la forma en que ha estado articulado desmentía en la práctica esa afirmación. El empleo, más que el destino, volvía a ser el elemento indirectamente determinante, ya que al existir cuatro posibles tipos (de tipo 1 a tipo 4) por cada empleo, éste pesaba en conjunto más que las características propias del destino 1. La asignación se ha realizado en buena medida en función de las unidades de destino, de forma que todos los puestos de las unidades con asignación de CSing percibían el mismo tipo, cuya cuantía variaba según el empleo. Como se señalaba anteriormente, el peso del empleo en la vida militar alcanzaba incluso a aquellos elementos de la estructura retributiva que, al menos en teoría, no tenían que estar necesaria­ mente vinculados con él. El segundo problema ha sido el de su cuantía. Hay que decir, antes que nada, que más de una cuarta parte (en concreto, el 26,5%) de los destinos militares no han tenido ninguna asignación de CSing: esta carencia ha afectado sobre todo a los empleos más bajos de cada categoría (el caso más extremo es el de los sargentos, con un 86,1% de sus destinos sin nin­ gún tipo de CSing). Dejando aparte los puestos que han carecido de CSing, nos encontramos con que el tipo 1 (el más bajo) lo ha tenido asignado un 39,1% de los destinos, el tipo 2 un 14,5%, el tipo 3 un 19,1% y el tipo 4 (el más alto) no ha llegado a disfrutarlo ni siquiera el 1% del conjunto de militares. A ello, además, habría que unir una segunda consideración: la escasa cuantía de los distintos tipos, incluso del más alto. Sería farragoso referirse caso por caso a los euros correspondientes a cada tipo y a cada empleo empleo. Baste decir que en el caso más extremo de abanico salarial debido al CSing (entre un coronel que perciba el tipo 4 y un coronel que no perciba ningún CSing) la diferencia era sólo del 11% en la nómina men­ sual. Para cualquier otro empleo este intervalo resultaba sustancialmente inferior. Todo ello ha llevado a que el peso del CSing en el conjunto de las retribuciones haya sido muy bajo, como puede verse en el Cuadro 1: variaba por término medio en los oficiales, dependiendo de los empleos, entre el 4,4 y el 7,3% del total de la nómina; en los suboficiales entre el 1,8 y el 3,9%; y, para los soldados, era equivalente en promedio al 1,0%. Queda por determinar qué ha estado ocurriendo con la parte variable de la nómina, la denominada dedicación especial. De manera acertada, en el ámbito militar se ha venido ha­ blando de dedicación especial en lugar de productividad por la dificultad de encajar concep­ tualmente las connotaciones que encierra el término productividad con los cometidos y ac­ ciones de las Fuerzas Armadas, aunque las normas aplicables a los funcionarios civiles y a los militares han reproducido prácticamente el mismo tenor literal: el complemento de dedi­ cación especial (en adelante, CDed) debe retribuir el especial rendimiento, la actividad ex­ traordinaria o la iniciativa con que se desempeña el destino. Es, pues, un complemento cuya finalidad es pagar no lo que se hace sino cómo o cuánto se hace. Si la práctica de este complemento en las Administraciones Públicas ha sido problemá­ tica, en el ámbito de las Fuerzas Armadas la posibilidad y adecuación de una contrapresta­ ción en función del rendimiento presenta algunas particularidades, aparte de las puramente terminológicas, que deben ser destacadas. Y no nos referimos a las funciones o los destinos

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Cuadro 1

Porcentaje de cada concepto retributivo en las retribuciones brutas medias

Retribuciones 2005 - Antes de RD 1314/2005

Retribuciones medias 2005

Retribuciones básicas

Teniente General General de División General de Brigada

67.937,08 61.730,14 54.435,02

Coronel Tte. Coronel Comandante Capitán Teniente Alférez

Empleos

Retribuciones complementarias C. Empleo

CGen

CSing

CDed

35,5 38,0 41,7

20,8 20,7 20,7

20,0 18,5 17,1

10,9 10,5 10,2

12,8 12,4 10,3

46.625,72 40.925,32 35.876,14 32.155,72 27.162,80 25.347,12

47,2 50,9 54,7 57,1 60,8 57,5

21,7 23,7 25,8 25,3 25,0 26,8

16,3 12,8 9,0 8,6 3,3 6,7

7,3 5,2 4,4 4,5 7,1 4,5

7,4 7,5 6,1 4,6 3,8 4,6

Suboficial Mayor Subteniente Brigada Sargento 1.º Sargento

33.268,94 29.062,40 24.448,32 22.961,64 21.244,98

53,1 58,2 66,2 67,2 68,7

19,1 20,4 22,5 21,1 21,6

18,4 17,0 7,3 6,7 3,9

3,9 2,5 1,8 2,9 3,8

5,4 1,9 2,1 2,1 2,0

Cabo Mayor Cabo 1.º Cabo Soldado

20.485,02 17.995,58 16.361,00 14.962,32

58,2 62,2 68,1 71,0

21,1 22,6 21,7 20,2

13,2 9,9 5,8 6,4

5,2 3,1 1,9 1,1

2,4 2,2 2,5 1,2

Cabo 1.º (Temp) Cabo (Temp) Soldado (Temp)

15.484,24 13.420,30 12.636,26

54,4 62,4 63,7

26,3 26,4 23,9

11,5 7,1 7,6

4,5 1,8 1,0

3,3 2,2 1,6

de carácter administrativo, donde prácticamente nada diferencia la actividad de un militar de la que puede realizar otro funcionario civil, sino a lo más propio de la actividad de los Ejérci­ tos, esto es, la preparación y el uso de la fuerza y del apoyo a la fuerza. Se trata de un conjun­ to de organizaciones que demandan de sus miembros, justamente por los fines que justifican su existencia, una disciplina y una disponibilidad para el servicio como reglas de comporta­ miento en grado más intenso que cualquier otra organización, de forma que la profesión de militar, más que una ocupación al uso, se concibe para muchos como una vocación. Una ins­ titución de estas características tiene respecto de sus miembros, al menos potencialmente, un nivel de exigencia extremo (hasta «entregar vuestra vida», como reza el juramento a la ban­ dera recogido en la Ley 17/99) cuya lógica hace difícil, aunque ciertamente no imposible, la contraprestación económica en función de la medida del rendimiento personal. De hecho, si ya en la Administración General del Estado el uso del complemento de productividad ha es­ tado más vinculado al área de actividad y al nivel de responsabilidad que al rendimiento per­

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sonal, o ha tendido a compensar la prolongación de jornada o la jornada partida, en el mundo militar estas derivaciones, por las razones que comentamos, todavía se han acentuado más. Cuando analizamos cómo se ha producido la aplicación práctica del CDed, debemos re­ producir los mismos argumentos que señalábamos para el CSing. El peso del empleo en la vida militar ha vuelto a ser determinante ya que la cuantía del CDed debía estar referida siempre a un porcentaje sobre el importe de los niveles del complemento de empleo. Es ver­ dad que esta redacción tan abierta («un porcentaje») podría haber permitido una práctica más flexible. Sin embargo, la propia naturaleza de la actividad e institución militar y la opción por unos saltos fijos para determinar la cuantía del CDed han conducido a que, en realidad, se haya convertido en un complemento fijo más para unos determinados destinos (cosa a la que no es ajena, como se indicaba, el resto de la Administración), o, ya en el extremo, a un complemento rotatorio en meses alternos si la disponibilidad presupuestaria asignada no lle­ gaba para que todos los que cumplieran determinada condición percibieran todos los meses el porcentaje mínimo fijado. El CDed no ha servido realmente para pagar la iniciativa, rendi­ miento o actividad extraordinaria, sino que se ha utilizado para complementar la retribución de destinos que no se pagaban suficientemente con el complemento específico. Y, aun así, de forma muy exigua debido a las limitaciones presupuestarias: en 2005 un 52,5% de los oficia­ les, un 72,0% de los suboficiales y más de un 81,1% de los soldados y marineros no perci­ bían en su nómina este complemento. Si estas cifras se consideran desde el punto de vista del peso por término medio del CDed en la nómina de los militares nos encontramos con unas ci­ fras de similar orden de magnitud que las del CSing (ver Cuadro 1). A la vista de los comentarios realizados hasta aquí, pueden resumirse las características principales del sistema retributivo del personal militar que ha estado vigente hasta 2005. En general, ha seguido las pautas marcadas por la estructura retributiva de los funcionarios civi­ les en los términos establecidos en la Ley 30/1984. El elemento decisivo que determinaba la retribución ha sido el empleo: si sumamos las retribuciones básicas (relacionadas directa­ mente con las categorías militares), el complemento de empleo y el CGen, nos encontramos con que han supuesto por término medio para los oficiales entre un 85,3% (coroneles) y un 90,9% (capitanes) del total de la nómina, para los suboficiales entre un 90,7% (suboficiales mayores) y un 96,1% (brigadas), y para la tropa y marinería entre un 92,4% (cabos mayores) y un 97,7% (soldados) 2. El peso relativo de la retribución vinculada al destino concreto de­ sempeñado y la parte variable de la nómina han sido mínimos. Además, esta parte variable no ha sido una compensación por el rendimiento sino más bien otro complemento vinculado al puesto o al tipo de jornada. Vista, pues, la incidencia del complemento específico y del complemento de dedica­ ción especial, podemos concluir que un militar del mismo empleo ha tenido, con carácter ge­ neral, una nómina muy similar con independencia de las características del destino desempe­ ñado. Esto no sería especialmente problemático si hubiese mucha homogeneidad entre los destinos correspondientes al mismo empleo. Sin embargo, la realidad demuestra que existen diferencias notables entre los requerimientos y exigencias de los puestos de trabajo, diferen­ cias que no han tenido una traducción en la nómina percibida a fin de mes. El resultado de todo ello es que acaban resultando más atractivos los destinos menos penosos, que no son en general los más vinculados a la operatividad de las Fuerzas Armadas, salvo que en la elec­

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ción personal de uno u otro incidan otro tipo de factores como la localización geográfica o la mejor proyección de la carrera profesional en el futuro. En último extremo, las autoridades del Ministerio de Defensa siempre han podido recurrir a la asignación forzosa de los destinos para aquellos casos que no se han cubierto mediante los mecanismos de voluntariedad. Teniendo en cuenta estas debilidades del sistema retributivo, desde el punto de vista de los responsables de personal en las Fuerzas Armadas la conclusión es que no se ha dispuesto de instrumentos adecuados para poder llevar a cabo una política de personal que haya permi­ tido utilizar la variable retributiva para orientar al personal hacia aquellos destinos más nece­ sarios. Los márgenes que ha admitido el CSing para tratar las diferencias del contenido o de las exigencias de los puestos de trabajo han sido mínimos. Por ello para mejorar retribucio­ nes en destinos complejos, penosos o difíciles de cubrir por una razón o por otra (piénsese, por ejemplo, en el caso de los pilotos, especialmente durante los años noventa, de los desti­ nos embarcados o en zonas geográficas determinadas), ha habido que recurrir a otras formas de compensación económica aunque no tuviesen por finalidad pagar las características del destino. Al caso antes apuntado de utilización del CDed 3 podemos añadir el de los incenti­ vos por años de servicio, fórmula a la que hubo que recurrir para retribuir adicionalmente a soldados destinados en unidades de localización geográfica de difícil cobertura o que exigían el embarque en buques de la Armada.

2. Premisas para la reforma del sistema retributivo del personal militar Teniendo en cuenta lo indicado en las páginas anteriores, para abordar la modificación del sistema retributivo del personal militar se ha partido de las siguientes premisas: • Es adecuado asumir el esquema de los funcionarios civiles ya que, además de cum­ plir lo preceptuado en la Ley 17/99 y fijar un esquema claro de referencia de retribu­ ciones y pensiones, permitirá, como se ha apuntado, trasladar al personal militar aquellas mejoras generales de los funcionarios conseguidas mediante el proceso de negociación colectiva, circunstancia importante dada la limitación de los derechos de representación y negociación de los militares. • Se deben corregir las diferencias observadas en la progresión del CGen y conseguir que el avance en la carrera militar suponga, desde el punto de vista de este comple­ mento, unos saltos retributivos que, aunque no sean necesariamente iguales o de idéntica proporción (ya que tampoco los tiempos medios de permanencia en cada empleo son los mismos), guarden cierta regularidad. • Dada la importancia del empleo en la vida militar, se debe mantener el principio de que la parte sustantiva de la nómina debe estar vinculada a esta circunstancia. Sin embargo, debe incrementarse el peso de las retribuciones asociadas a las condiciones concretas del destino. Es cierto que existe una correlación entre las características de los destinos y el empleo o empleos exigidos en las plantillas para su cobertura. Ahora bien, desde el punto de vista del análisis retributivo, las condiciones del destino y la retribución que le acompañe debieran valorarse con independencia del empleo.

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• El efecto de los dos últimos requerimientos será que las modificaciones retribu­ tivas no se van a repartir de manera igual o proporcional en todos los empleos y destinos. Aquellos empleos más desfavorecidos desde el punto de vista del CGen deben ver mejoradas relativamente sus retribuciones. Lo mismo debe de­ cirse en relación con los destinos: el CSing debe abrir el abanico salarial de los militares del mismo empleo primando los destinos con mayor responsabilidad o penosidad. • La puesta en práctica de todo lo anterior debe permitir que los responsables de perso­ nal puedan contar con instrumentos más flexibles para poder aplicar medidas de polí­ tica retributiva efectivas tanto con carácter general como de utilización en casos sin­ gulares. Además, siendo las Fuerzas Armadas un conjunto de organizaciones complejas y con circunstancias y peculiaridades distintas, debe diseñarse un órgano de aplicación de estas medidas que permita garantizar la coherencia interna entre las distintas unidades y organizaciones que la componen y la coherencia externa con el resto de las Administraciones Públicas. La iniciativa para abordar estos problemas se ha plasmado en dos instrumentos: el Acuerdo del Consejo de Ministros de 2 de septiembre de 2005 y el Reglamento de retribucio­ nes del personal de las Fuerzas Armadas, aprobado por Real Decreto 1314/2005, de 4 de no­ viembre.

3.

El Acuerdo de Consejo de Ministros de 2 de septiembre de 2005

El Acuerdo ha sido la toma de posición política del Gobierno en relación con las retri­ buciones de los militares, valorando el alcance de la reforma y estableciendo una serie de compromisos de futuro, tanto de carácter presupuestario como normativo. El Acuerdo parte del reconocimiento de la labor que realizan las Fuerzas Armadas y de las características de su servicio, para afirmar a continuación que contar con unas Fuerzas Armadas justamente retri­ buidas es uno de los objetivos del Gobierno para la presente legislatura. Resultaría realmente difícil, teniendo en cuenta las características, responsabilidades y riesgos de la actividad militar, valorar en abstracto cuáles debieran ser las retribuciones «jus­ tas» de los militares. Más aún, esos factores podrían introducir unas diferencias tan marcadas entre unos destinos y otros que difícilmente podrían sostenerse. En lugar de ello, tanto en España como, por cierto, en todos los países de nuestro entorno, a la hora de fijar los sueldos de los militares se ha tendido a hacerlo en función de la equiparación o, si no es directamente factible, de la analogía con otras categorías de servidores públicos. Este es el referente que toma el Acuerdo concluyendo que en nuestro país las retribu­ ciones de los militares son inferiores a las de los funcionarios de la Administración General y, en mayor medida, a la de otros cuerpos de funcionarios vinculados a la seguridad. Esta afirmación se deriva de los estudios elaborados por el Ministerio de Defensa y que han servi­ do de base para que este asunto forme parte de la agenda política del Gobierno. En ellos se han comparado las retribuciones medias por empleos de los militares con las equivalentes de

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determinados niveles de funcionarios civiles, de la Guardia Civil, del Cuerpo Nacional de Policía o de las policías autonómicas. Además se han comparado los créditos asignados al Ministerio de Defensa para el abono de los complementos específico y de productividad o dedicación especial con los asignados a otros departamentos. Los resultados de la compara­ ción en ambos niveles llevaban a la misma conclusión: la existencia de un desfase retributivo entre el colectivo militar y otros grupos de funcionarios públicos. Ante esta realidad, el Acuerdo asume la especial responsabilidad del Gobierno para con los militares y toma la ini­ ciativa para dar solución a estos problemas ya que, como decíamos antes, la ausencia de sin­ dicatos y las limitaciones de derechos que caracterizan su régimen jurídico lleva a que deter­ minadas reivindicaciones o carencias no se expliciten en la misma medida en que ocurre en otras áreas de la Administración. Llegados a este punto, es interesante detenerse, siquiera someramente, en el origen de este desfase ya que ha habido momentos anteriores, especialmente a finales de los ochenta, en que se ha realizado un esfuerzo presupuestario importante en pro de los sueldos de los mi­ litares. La actualización anual de las retribuciones del personal militar sigue el mismo meca­ nismo que la de los funcionarios civiles, consistente esencialmente en el incremento de las retribuciones fijas en el porcentaje establecido en la Ley de Presupuestos Generales del Esta­ do para cada año. Ahora bien, la gestión de las relaciones de puestos de trabajo en el ámbito de los funcionarios civiles hace que, además de los incrementos anteriores, las retribuciones fijas puedan acabar teniendo algún otro tipo de incremento por las modificaciones de los complementos específicos asignados a los puestos de trabajo, modificaciones de los niveles del complemento de destino de determinados puestos de trabajo o acuerdos con los represen­ tantes de los trabajadores que inciden en estos parámetros. En suma, se trata de derivas que, con independencia de los cambios en la antigüedad del personal, hacen que el incremento salarial medio de los funcionarios civiles sea siempre algo superior al establecido anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Sin embargo, en el ámbito de los militares no ocurre lo mismo: las cuantías del complemento es­ pecífico y los niveles del complemento de empleo no dependen de decisiones autónomas de los órganos de personal sino que vienen taxativamente marcadas en el Reglamento de retri­ buciones. Así pues, para el conjunto de los militares no se han producido estas derivas retri­ butivas que, de una forma u otra y en mayor o menor cuantía, han afectado a buen número de funcionarios civiles. Esta diferencia, acumulada año tras año, puede provocar una distorsión importante entre unos sueldos y otros. El Acuerdo de Consejo de Ministros, utilizando los datos aportados por los estudios del Ministerio de Defensa a los que nos referíamos, cifra en 450 millones de euros la traducción presupuestaria del desfase de las retribuciones militares, lo que equivale aproximadamente a un 18,6% de la nómina anual del personal militar (descontando indemnizaciones y gratifica­ ciones). En función de todo ello, el Gobierno se compromete a incrementar el capítulo I «Gastos de Personal» del Ministerio de Defensa con 450 millones de euros adicionales (divi­ didos en tres anualidades: 200 millones de euros el año 2006, 200 millones el año 2007 y 50 millones el año 2008).

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Además, partiendo de que las retribuciones básicas de los militares son las mismas que las de los funcionarios civiles, el Acuerdo fija como criterio que las asignaciones presupues­ tarias adicionales se destinen a la mejora del complemento específico y del complemento de dedicación especial (amén del incremento de los niveles del complemento de empleo de los empleos inferiores). Para ello emplaza al Ministerio de Defensa a que en el plazo de dos me­ ses elabore un nuevo reglamento de retribuciones que recoja las cuantías y los criterios deter­ minados en el propio Acuerdo.

4. Las modificaciones del sistema retributivo militar realizadas por el Reglamento de retribuciones de 4 de noviembre de 2005 El Real Decreto 1314/2005, de 4 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de retribuciones del personal de la Fuerzas Armadas es el producto de este compromiso. Las lí­ neas maestras de la reforma parten de las premisas que mencionábamos anteriormente y de los criterios y de los límites presupuestarios fijados en el propio Acuerdo. A continuación se relacionan las principales modificaciones introducidas.

Complemento de empleo El complemento de empleo sigue teniendo la misma distribución y cuantías que el complemento de destino de los funcionarios civiles. Como se indicaba al principio, se ha preferido mantener el esquema que venía siendo aplicable en el reglamento anterior en el sentido de diferenciar claramente los niveles por empleos ya que no se trata, como en el caso de los funcionarios civiles, de un complemento del puesto de trabajo desempeñado sino de un complemento personal según el empleo alcanzado por el militar en su carrera. Ahora bien, puesto que en algunos empleos el salto existente en el anterior Reglamento era de más de un nivel, existían posibilidades de elevar el nivel de algunos empleos, que eran justamente los inferiores. Así pues, con la finalidad de mejorar sus condiciones retributi­ vas, se ha podido elevar un punto el nivel de complemento de empleo de los empleos infe­ riores (desde soldado/marinero hasta sargento primero), sin romper la lógica de aplicación del complemento de empleo.

Componente general del complemento específico (CGen) En el Reglamento se determinan las nuevas cuantías del CGen. Como puede verse en el Gráfico 2, que compara las anteriores cifras con las nuevas, se aprecia el sentido de la modi­ ficación: en todos los empleos sube el CGen pero no en la misma proporción sino de manera diferencial para mantener un sentido progresivo del avance en la carrera profesional. Se co­ rrige la situación del complemento de teniente, que pasa a estar por encima del de alférez, se

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mejoran notablemente los empleos más bajos entre los suboficiales (sargento, sargento pri­ mero y brigada) y se separa el complemento de cabo del de soldado.

Gráfico 2.

Componente general del complemento específico

Retribuciones 2005

Euros/mes 1.400 1.200 1.000 800 600 400 200

Tt e. G Gen ra l. era G Div l ra i l. sió Br n ig a C da o Tt e. ron C e C or l om on an el da n C te ap itá Te n ni en Al te fé re z Su b. Su Ma bt yo en r ie n Br te Sa iga d rg en a to Sa 1 rg º en to C ab o M ay o C ab r o 1º C ab So o ld ad o

0

EMPLEOS RD 1314/2005

Antes de RD 1314/2005

Dejando aparte el caso de los tenientes, los saltos en CGen en el ámbito de oficiales en términos de porcentaje sobre las cuantías del empleo anterior varían, dependiendo de los em­ pleos, entre el 17,7% y el 29,8% (antes los saltos oscilaban entre el 17,5% y el 60,8%). Algo similar podría decirse para la categoría de suboficiales: ahora el abanico de saltos va del 19,1% al 36,5%, mientras que antes los saltos oscilaban entre el 16,9% y el 175,5%.. El re­ sultado de todo ello es que la línea de progresión de la retribución del CGen es más regular y responde mejor a la carrera profesional que la anterior. Las modificaciones operadas en el complemento de empleo y en el CGen se aplican a partir de 1 de noviembre de 2005 por imperativo del propio Reglamento a todos los militares en función de su graduación, tanto a los que se encuentran en activo como a los que están en la reserva. Los incrementos de las retribuciones medias resultantes para el personal en activo son los que figuran en el Cuadro 2. El coste de estas modificaciones es equivalente a los 200 millones de euros adicionales incorporados en el presupuesto del Ministerio de Defensa para 2006.

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La reforma del sistema retributivo del personal de las Fuerzas Armadas

Cuadro 2

Incremento de las retribuciones medias por empleo en 2005 (personal en activo)

Aplicación directa del RD 1314/2005

Media anual 2005 antes de RD 1314/2005

Media anual 2005 RD 1314/2005

Incremento

%

Teniente General General de División General de Brigada

67.937,08 61.730,14 54.435,02

69.745,47 63.379,97 55.893,70

1.808,39 1.649,83 1.458,68

2,7 2,7 2,7

Coronel Teniente Coronel Comandante Capitán Teniente Alférez

46.625,72 40.925,32 35.876,14 32.155,72 27.162,80 25.347,12

48.045,68 42.668,44 38.211,70 34.018,36 29.578,28 26.664,60

1.419,96 1.743,12 2.335,56 1.862,64 2.415,48 1.317,48

3,0 4,3 6,5 5,8 8,9 5,2

Suboficial Mayor Subteniente Brigada Sargento 1.º Sargento

33.268,94 29.062,40 24.448,32 22.961,64 21.244,98

34.571,70 30.366,56 27.229,92 25.383,80 23.459,56

1.302,76 1.304,16 2.781,60 2.422,16 2.214,58

3,9 4,5 11,4 10,5 10,4

Cabo Mayor Cabo 1.º Permanente Cabo Permanente Soldado Permanente

20.485,02 17.995,58 16.361,00 14.962,32

21.510,50 19.052,82 17.672,68 15.698,40

1.025,48 1.057,24 1.311,68 736,08

5,0 5,9 8,0 4,9

Cabo 1.º Temporal Cabo Temporal Soldado Temporal

15.484,24 13.420,42 12.636,26

16.541,48 14.732,10 13.372,34

1.057,24 1.311,68 736,08

6,8 9,8 5,8

Empleos

El Reglamento incluye además otras medidas que no se aplican directamente sino me­ diante resoluciones de un órgano al que se dota de competencias ejecutivas en materia sala­ rial, la Comisión Superior de Retribuciones Militares. La principal de estas medidas es la modificación del CSing, que es la reforma más importante y que más incidencia tendrá en el futuro de la estructura retributiva.

Componente singular del complemento específico (CSing) La finalidad del CSing no varía en relación con el reglamento anterior (retribuir las especiales condiciones en que la unidad de destino desarrolla su actividad, así como, den­ tro de ellas, las particulares condiciones de responsabilidad, preparación técnica, peligro­ sidad y penosidad del puesto), pero cambian sustantivamente tanto su estructura como sus cuantías.

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Vicente Salvador Centelles

A partir de la aplicación del nuevo Reglamento dejará de haber cuatro tipos distintos por empleo. En lugar de ello, se establece en un anexo un listado de 35 posibles valores de CSing. Cada destino podrá tener asignado uno de los treinta y cinco valores independiente­ mente del empleo o empleos exigidos en la plantilla de destinos como requisito para su ocu­ pación. El valor del CSing deberá venir determinado exclusivamente por las especiales con­ diciones de la unidad y por las particulares condiciones del puesto de trabajo, valorando los parámetros indicados de responsabilidad, penosidad, peligrosidad y preparación técnica. Bien es cierto que debe existir a la postre algún tipo de relación entre el empleo exigido y el CSing porque características de los puestos como la responsabilidad y la preparación técnica irán lógicamente en paralelo con el empleo demandado para su desempeño. Ahora bien, aun­ que exista cierta horquilla de valores para los destinos de cada empleo, será bastante más abierta que en la situación anterior (probablemente con un abanico de 7 u 8 valores normali­ zados por empleo, de acuerdo con los estudios previos que se vienen realizando) y con una superposición más amplia entre empleos distintos. Además, se va a poder tratar los casos o supuestos especiales, incluso fuera de esa horquilla, sin tener que recurrir a otros artificios salariales. Todo ello va a suponer un cambio importante en la cultura organizativa de nues­ tras Fuerzas Armadas: sin perder el referente del empleo, la nueva configuración del CSing supondrá abrir de manera significativa el abanico salarial para los militares con la misma graduación 4. Desde un punto de vista cuantitativo, el listado de treinta y cinco posibles valores del CSing abarca una progresión desde el valor mínimo de 25 hasta 1.395 euros mensuales (en euros de 2005), incluyendo otros treinta y tres valores intermedios con una cadencia regular. Con la finalidad de que los parámetros retributivos de funcionarios civiles y militares sean similares, el valor más alto de la lista está constituido por aquella cantidad que, sumada al CGen del general de brigada, equivale al complemento específico homologado más alto de los utilizados para niveles 30. Durante el año 2006 se están efectuando los estudios previos para asignar a cada desti­ no el correspondiente CSing de forma que esta medida pueda aplicarse a partir de 1 de enero de 2007: de hecho, los incrementos presupuestarios comprometidos en el Acuerdo del Con­ sejo de Ministros para los años 2006 y 2007 se utilizarán para financiar los nuevos CSing y para la mejora del CDed. La aprobación de la primera plantilla de destinos con estas caracte­ rísticas corresponderá al Consejo de Ministros.

Otros aspectos del Reglamento En relación con el CDed, el Reglamento únicamente elimina la referencia a un porcen­ taje concreto del complemento de empleo a la hora de fijar las cuantías individuales. Es cier­ to que no dependen del Reglamento los criterios para la aplicación del CDed sino de instruc­ ciones inferiores y de decisiones particulares de los jefes de las unidades. Ahora bien, al quitar esa referencia y al potenciar el CSing se están sentando las bases para una utilización más racional y finalista del CDed. No se oculta que, al igual que ocurre en el resto de la Administración, una parte importante del CDed seguirá estando vinculada a determinadas

La reforma del sistema retributivo del personal de las Fuerzas Armadas

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áreas de actividad o condiciones de destinos, como el tipo de jornada realizado. Sin embargo, la flexibilidad de los mandos para fijar las cuantías será mayor con el nuevo Reglamento y ya se están dando los primeros pasos para poder vincular el percibo de una parte del CDed al cumplimiento de objetivos. Como órgano encargado de la gestión de las competencias retributivas en el ámbito de las Fuerzas Armadas, el Reglamento cambia la composición y, sobre todo, las competencias de la Comisión Superior de Retribuciones Militares: de ser un órgano puramente asesor pasa a ser un órgano decisor sobre aspectos clave de la política retributiva. Así, una vez apro­ badas por el Consejo de Ministros las características retributivas de las plantillas de destinos, corresponderá a la Comisión cualquier cambio o adaptación de las mismas. También le com­ pete la modificación de futuro de las cuantías del CSing que figuran en el anexo del Regla­ mento. Junto con estas atribuciones ejecutivas, la Comisión mantiene las funciones asesoras relativas a cualquier disposición de carácter general que afecte a las retribuciones militares. En cuanto a su composición, están representados el Ministerio de Defensa, los tres Ejércitos y los Ministerios de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas. Como indicábamos más arriba, los Ejércitos son estructuras organizativas complejas con aspectos comunes pero también con elementos específicos que requieren un tratamiento singular. La configuración de un órgano colegiado con facultades ejecutivas pretende garantizar la cohe­ rencia de las medidas adoptadas. Además, la presencia de los ministerios con competencias horizontales permitirá que estas medidas estén en consonancia también con las que se vayan adoptando en otros ámbitos de la Administración. Además de los aspectos mencionados en las páginas anteriores, que constituyen los ele­ mentos básicos de la estructura retributiva militar, el Reglamento contiene también reglas pro­ cedimentales y normas aplicables a determinadas situaciones administrativas o casos particula­ res. De entre ellas mencionamos dos por su especial vinculación con la Fuerzas Armadas: la participación en operaciones de apoyo a la paz y de ayuda humanitaria, y la realización de na­ vegaciones, maniobras o ejercicios. En el primer caso, se establecen los criterios para fijar la indemnización, consistente en la adición de tres posibles variables, cuya cuantía dependerá del tipo de misión y del país en que se desarrolle. En el segundo, se emplaza al Ministerio de De­ fensa para que elabore una norma armonizadora utilizando como criterios comunes la duración y características de los ejercicios, maniobras o navegaciones y fijando la indemnización en función de tres conceptos retributitos: el sueldo, el complemento de destino y CGen. Como se ha indicado a lo largo de estas páginas, las medidas recogidas en el Acuerdo de Consejo de Ministros y en el Reglamento de retribuciones de 2005 no sólo han tenido como finalidad la mejora de las retribuciones militares sino especialmente la reforma de su sistema retributivo para que, siendo coherente con el general de la Administración y respe­ tando las peculiaridades propias del mundo militar (especialmente, la importancia del em­ pleo), respondiera a la multiplicidad de cometidos que conlleva el día a día de las Fuerzas Armadas. Estos cambios normativos se completarán en los próximos años con decisiones de carácter administrativo que deberán conducir a una mayor diversificación de las retribucio­ nes para adecuarlas a las condiciones y características de los destinos y de la forma como se presta el servicio.

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Notas 1.

Caso especial es el de la categoría de oficiales generales, en la que la influencia del empleo en la cuantía del CSing es absoluta ya que existe un tipo único por empleo, tipo que se percibe con independencia del destino que el militar esté desempeñando.

2.

En el caso de los oficiales generales, están vinculados al empleo todos los conceptos retributivos salvo el CDed, ya que el CSing es único para cada empleo.

3.

En todo caso, hay que indicar que una ventaja del uso del CDed para algunos de estos supuestos es la flexibili­ dad del responsable de la unidad para retirárselo a aquellos preceptores que están en períodos de baja en los momentos de mayor penosidad del servicio (por ejemplo, embarque) o que no cumplen el servicio en el modo o grado que se considera adecuado.

4.

Esta necesidad de abrir el abanico salarial en función de las características del puesto y del servicio no es algo exclusivo de nuestro caso. Puede consultarse al respecto el informe elaborado por el National Defense Re­ search Institute de la RAND y dirigido a la Secretaría de Defensa de los Estados Unidos de América, dentro de la revisión cuatrienal del sistema retributivo, de apoyo al personal y de pensiones de sus Fuerzas Armadas (Beth J. Asch, James R. Hosek y Craig W. Martin: A Look at Cash Compensation for Active-Duty Military Personnel. RAND, 2002) «The main conclusion stemming from our analysis is the high degree of similarity in cash compensation among military personnel at each year of service, regardless of branch of service or oc­ cupational group.... the analysis is this report suggests that greater differentiation in military pay and changes in the structure of military compensation may be required» (xvi-xvii).