Robert Savy

La seguridad social en el agro

Oficina Internacional del Trabajo^ Ginebra 1972

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Estudios y documentos Nueva serie, núm. 78

Las denominaciones territoriales empleadas por la Oficina Internacional del Trabajo, en concordancia con la práctica seguida en las Naciones Unidas, y la forma en que aparecen presentados los datos no implican juicio alguno, por parte de la OIT, sobre la condición jurídica de ninguno de los países o territorios citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras. La responsabilidad de las opiniones expresadas en los artículos, estudios y otras colaboraciones firmados incumbe exclusivamente a sus autores y su publicación no significa que la OIT las sancione.

Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías o en oficinas locales de la OIT en muchos países o pidiéndolas a la Oficina Internacional del Trabajo (Sección de Ventas), 1211 Ginebra 22, Suiza, que también puede enviar a quienes los soliciten el catálogo de publicaciones y la lista de aquellas librerías y oficinas.

Imprimerie Vaudoise S.A., Lausana

PREFACIO

Consciente del retraso en que ha quedado el sector agrícola respecto de los demás sectores económicos en el campo de la seguridad social, sobre todo en los países del tercer mundo, la OIT ha emprendido un extenso estudio sobre la protección social en las regiones rurales. Este estudio no debe limitarse a una labor meramente descriptiva, sino que debe servir para hallar las posibilidades de instituir sistemas básicos que aseguren un mínimo de seguridad social a las diferentes categorías de trabajadores rurales menos favorecidos en este respecto (incluidos los pequeños agricultores independientes), particularmente en los países en desarrollo. Una parte de este estudio lo constituye la presente obra, cuya elaboración confió la OIT al Sr. Robert Savy, catedrático de la Facultad de Derecho y Ciencias Económicas de Limoges y eminente especialista de esta cuestión 1. Después de una sección descriptiva (puesta al día por el Servicio de Seguridad de la OIT), el autor pasa a la cuestión de fondo, que consiste en saber de qué manera debe adaptarse el concepto tradicional de seguridad social a las necesidades de los trabajadores agrícolas y cuáles son los aspectos que empieza a presentar una protección social extensa, específicamente agrícola y que abarque no sólo la garantía de los ingresos y de la asistencia médica en el marco de la seguridad social, sino también la garantía de las cosechas, de los medios de producción y del mejoramiento del nivel del empleo de los agricultores, ya sean asalariados o independientes.

1 Véase especialmente su obra La sécurité sociale en agriculture dans la Communauté économique européenne, publicada en 1965.

Ill

SUMARIO

Páginas

Prefacio Introducción Contenido actual del concepto de seguridad social Definición del concepto Controversias doctrinales Definición propuesta Sistemas actuales de seguridad social Contingencias cubiertas Disparidades regionales Situación actual del sector agrícola Aspectos económicos Las dos agriculturas Empobrecimiento del sector agrícola Éxodo rural Aspectos sociológicos Complejidad de las sociedades agrarias Aislamiento del mundo rural PRIMERA PARTE

ni 1 1 2 2 3 5 5 6 7 8 8 10 12 13 14 15

SITUACIÓN ACTUAL 1. Europa

21

Asistencia médica Personas protegidas Trabajadores agrícolas asalariados Agricultores independientes Miembros de cooperativas agrícolas Prestaciones concedidas Indemnizaciones de enfermedad Personas protegidas Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Cuantía de las indemnizaciones Duración de las prestaciones

22 22 22 24 25 26 27 27 28 28 29 30 V

La seguridad social en el agro Páginas

Prestaciones de maternidad Personas protegidas Prestaciones concedidas Indemnizaciones de maternidad Prestaciones diversas relacionadas con la maternidad Prestaciones de vejez Personas protegidas Sistemas universales Protección de los asalariados agrícolas Protección de los agricultores independientes Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Pensión de vejez Prestaciones de invalidez Personas protegidas Prestaciones concedidas Noción de invalidez Otras condiciones Pensión de invalidez Prestaciones de sobrevivientes Personas protegidas Prestaciones concedidas Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional . . . Personas protegidas Asalariados agrícolas Agricultores independientes Prestaciones concedidas Prestaciones en especie Prestaciones de incapacidad temporal Prestaciones de incapacidad permanente Prestaciones por fallecimiento Prestaciones de desempleo Personas protegidas Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Cuantía de las prestaciones Prestaciones familiares Personas protegidas Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Diversas prestaciones Conclusión 2. América Asistencia médica Campo de aplicación Carencia de protección Protección progresiva Paridad con el sector no agrícola Protección especial del sector agrícola Personas protegidas Asalariados agrícolas Miembros de la familia del asegurado Agricultores independientes VI

31 31 32 32 33 33 34 34 34 35 36 36 37 39 39 40 40 41 41 42 42 43 44 44 44 45 46 46 47 47 48 49 49 50 50 50 51 51 52 52 53 54 55 56 57 57 58 59 60 60 60 61 61

Sumarlo Páginas

Prestaciones concedidas Naturaleza de las prestaciones Cuantía y duración de las prestaciones Indemnizaciones de enfermedad Personas protegidas Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Cuantía de las prestaciones Duración de las prestaciones Prestaciones de maternidad Personas protegidas Prestaciones concedidas Prestaciones en especie Prestaciones en metálico Prestaciones de vejez Personas protegidas Asalariados agrícolas Agricultores independientes Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Pensión de vejez Prestaciones de invalidez Personas protegidas Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Pensión de invalidez Prestaciones de sobrevivientes Personas protegidas Prestaciones concedidas Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional . . . Personas protegidas Prestaciones concedidas Prestaciones en especie Prestaciones de incapacidad temporal Prestaciones de incapacidad permanente Prestaciones en caso de muerte Prestaciones de desempleo Prestaciones familiares Personas protegidas Prestaciones concedidas Conclusión

63 63 64 64 64 64 64 65 65 66 66 67 67 67 68 68 69 70 70 70 71 72 72 72 72 73 73 73 74 75 75 76 76 77 78 79 80 81 81 82 82

3. Africa Asistencia médica Intervención de los servicios públicos de salud y de los servicios médicos de las empresas Regímenes de seguridad social Indemnizaciones de enfermedad Exclusión de todos los asalariados agrícolas Protección de ciertos asalariados agrícolas . Protección de todos los asalariados agrícolas

85 86 88 89 90 91 91 92 Vil

La seguridad social en el agro Páginas

Prestaciones de maternidad Personas protegidas Prestaciones concedidas « Modelo francés » Otros regímenes Prestaciones de vejez Personas protegidas Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Pensión de vejez Prestaciones de invalidez Personas protegidas Prestaciones concedidas Prestaciones de fondos de previsión Pensiones de invalidez Prestaciones de sobrevivientes Personas protegidas Prestaciones concedidas Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional . . . Personas protegidas Agricultores independientes Asalariados agrícolas Prestaciones concedidas Contingencias cubiertas Prestaciones en especie Prestaciones de incapacidad temporal Prestaciones de incapacidad permanente Prestaciones en caso de muerte Prestaciones de desempleo Prestaciones familiares Personas protegidas Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Prestaciones Conclusión

92 92 93 93 94 95 96 97 97 98 99 99 100 100 100 101 101 102 102 103 103 103 104 104 105 106 107 108 108 109 109 110 110 111 112

4. Asia

115

Asistencia médica Personas protegidas Prestaciones concedidas Indemnizaciones de enfermedad Personas protegidas Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Cuantía de las prestaciones Duración de las prestaciones Prestaciones de maternidad Personas protegidas Prestaciones concedidas Prestaciones de vejez Personas protegidas

117 118 120 120 120 121 121 121 122 122 122 123 124 124

VIII

Sumario Páginas

Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Cuantía de las prestaciones Prestaciones de invalidez Personas protegidas Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Cuantía de las prestaciones Prestaciones de sobrevivientes Personas protegidas Prestaciones concedidas Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional . . . Personas protegidas Prestaciones concedidas Prestaciones en especie Prestaciones de incapacidad temporal Prestaciones de incapacidad permanente Prestaciones en caso de muerte Prestaciones de desempleo Prestaciones familiares

125 125 126 127 127 127 127 128 128 128 129 130 130 130 130 131 132 132 133 134

Conclusión

134

5. Resumen de la situación

137

SEGUNDA PARTE PERSPECTIVAS Hacia un concepto especifico de seguridad social agrícola

142

6. Necesidades sociales de los trabajadores agrícolas

143

Necesidades sociales de los asalariados agrícolas Lugar que ocupan los asalariados agrícolas en el mundo rural Importancia del asalariado en la agricultura a) Una noción ambigua b) Número incierto de asalariados Condición de los asalariados agrícolas Carácter peculiar de las necesidades sociales de los asalariados agrícolas . . Riesgos comunes a todos los asalariados . a) Riesgos no profesionales b) Riesgos profesionales Necesidades sociales propias de los asalariados agrícolas a) Consecuencias de las condiciones de empleo b) Consecuencias de las condiciones de remuneración Necesidades sociales de los agricultores independientes Lugar que ocupan los agricultores independientes en el mundo rural . . . . Importancia del trabajo agrícola no dependiente Condición de los trabajadores agrícolas independientes a) Aspectos jurídicos

144 144 145 145 146 148 150 150 150 151 153 153 155 158 158 158 160 161 IX

La seguridad social en el agro Páginas

b) Aspectos económicos c) Aspectos sociológicos Características de las necesidades sociales de los agricultores independientes Consecuencias específicas de los riesgos sociales generales a) Riesgos a corto plazo b) Riesgos a largo plazo Necesidades sociales propias de los agricultores independientes . . . . a) Nivel de empleo de los agricultores independientes b) Seguridad de las cosechas Conclusión

163 165 166 166 167 168 171 171 174 175

7. Adaptación de la protección social a las necesidades sociales de los trabajadores agrícolas

177

Adaptación del contenido de la protección social Asistencia médica El problema de la asistencia médica en las zonas rurales a) El problema en los países industrializados b) El problema en los países en vías de desarrollo Algunas experiencias nacionales a) Distribución del personal médico b) Creación progresiva de una organización sanitaria c) Participación de las empresas Indemnizaciones de enfermedad Adaptación a los asalariados agrícolas a) Cuantía de las prestaciones b) Epoca de la interrupción del trabajo Adaptación a los agricultores independientes Prestaciones de maternidad Prestaciones de vejez Adaptación a los asalariados agrícolas Adaptación a los agricultores independientes Prestaciones de invalidez '. . . Adaptación a los asalariados agrícolas Adaptación a los agricultores independientes Prestaciones de sobrevivientes Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional . . El problema de la indemnización El problema de la prevención Prestaciones de desempleo Adaptación al sector agrícola El problema del desempleo estacional Prestaciones familiares Adaptación al sector agrícola El problema en los países en vías de desarrollo Adaptación de la organización de la protección social Adaptación de la organización administrativa El problema del régimen especial para la agricultura a) Datos del problema b) Prácticas nacionales El problema de la caja única El problema de las relaciones con los usuarios a) Descentralización de la gestión b) Simplificación de la gestión X Adaptación de la organización financiera La carga del financiamiento a) Datos del problema b) Prácticas nacionales

178 178 178 179 179 180 181 181 183 184 184 185 187 188 191 192 192 194 196 196 197 199 200 200 202 204 204 206 207 208 209 211 211 212 212 214 216 218 219 222 223 223 223 227

Sumarlo Páginas

Adaptación de las cotizaciones de los trabajadores agrícolas a) Base contributiva de las cotizaciones b) Recaudación de las cotizaciones Conclusiones

229 230 233 234

8. Nuevos aspectos de la protección social agrícola

237

Garantía de las cosechas y de los medios de producción Garantía de las cosechas Garantías previstas a) Personas protegidas b) Contingencias cubiertas c) Indemnización Organización administrativa y financiera a) Organización administrativa b) Organización financiera Garantía de los medios de producción Garantía contra las calamidades agrícolas en el Japón Seguro contra las calamidades agrícolas en el Japón Garantía contra las calamidades agrícolas en Francia Mejora del nivel de empleo de los agricultores Orientación de los excedentes de trabajadores hacia otros empleos . . . . Ayuda a la emigración Ayuda a las mutaciones profesionales a) La experiencia francesa b) Ayuda a las mutaciones profesionales en otros países Incitación a la cesación anticipada de actividad Indemnización vitalicia de cesación de actividad en Francia a) Condiciones exigidas b) Ventajas concedidas Medidas adoptadas en otros países Mejoramiento del nivel de empleo de los trabajadores que permanecen en las tierras Ayuda a las migraciones rurales Ayuda a las mutaciones y transformaciones de las explotaciones . . . . 9. Conclusiones generales Necesidades Limitaciones Método

238 239 240 240 242 243 244 244 245 248 250 251 252 255 257 257 259 259 261 263 263 264 265 267 271 271 272 277 277 280 282

Bibliografía

287

Lista de cuadros 1. Reseña general de los sistemas de seguridad social (número de países donde existen los principales sistemas) 2. América : Número de habitantes por un médico 3. Africa : Número de médicos y de camas de hospital en proporción a la población 4. Asia : Porcentaje de trabajadores asalariados en relación con la población económicamente activa del sector agrícola 5. Número de habitantes por médico y por cama de hospital en diez países de Asia, 1965 y 1966

5 56 87 116 118 XI

INTRODUCCIÓN

El estudio de la seguridad social en la agricultura y en las zonas rurales sólo cobra significado si se establece una comparación con el estado de la protección social en los demás sectores de la actividad económica. En todo el mundo, en efecto, las primeras medidas adoptadas en materia social se aplican a los trabajadores de la industria. Es cierto que el ámbito de aplicación de la seguridad social se ha ampliado hoy en día, pero es partiendo de las necesidades sociales de una población obrera concentrada en zonas urbanas como se han elaborado sus objetivos y precisado sus mecanismos de intervención. Nacida de la revolución industrial, la seguridad social sigue siendo una institución del mundo industrializado. Ahora bien, extender la seguridad social al sector agrícola y a las zonas rurales equivale a implantarla en un medio ambiente muy distinto de aquel en el que se ha venido desarrollando. Inevitablemente va a plantearse un problema de adaptación de las técnicas y hasta de los objetivos. Es preciso conocer los antecedentes. Sólo después de haber precisado el contenido actual del concepto de seguridad social y subrayado las características esenciales del sector agrícola en el mundo se podrá hacer útilmente un balance del desarrollo de la seguridad social en la agricultura.

CONTENIDO ACTUAL DEL CONCEPTO DE SEGURIDAD SOCIAL

El concepto de seguridad social debe precisarse a la vez por sus fines y medios, los principios que sostiene y las políticas que efectivamente aplica. Se trata en primer lugar de determinar lo que quiere ser, y esto constituye el problema de su definición teórica. Pero conviene al mismo tiempo preguntarse qué es, de hecho, en el mundo de hoy, para lo cual habrá que hacer una rápida descripción del estado actual de la seguridad social. 1

La seguridad social en el agro

Definición del concepto

Actualmente está claramente asentado el derecho de todo hombre a la seguridad social. Para convencerse de ello basta referirse al artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, proclamada el 10 de diciembre de 1948, a tenor del cual « toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social ». Este texto tiene sobre todo valor de principio, y no de obligación. En el plano doctrinal, sin embargo, es capital, ya que expresa un consenso general de la opinión internacional en un momento dado. La realización de una política de seguridad social pasa a ser un objetivo al que se adhieren todos los Estados. A partir de entonces se han concertado numerosos instrumentos internacionales, sea para reafirmar la adhesión a los ideales de la seguridad social, sea para tratar de insertarla en el derecho internacional positivo 1. Algunos de estos instrumentos, como la Carta Social Europea 2 o la Carta Interamericana de Garantía Sociales, llamada Carta de Bogotá, tienen solamente alcance regional. Otros son de ámbito universal : así, por ejemplo, el Convenio núm. 102, relativo a la norma mínima de la seguridad social, adoptado por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1952, o el Pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales, adoptado por unanimidad por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 3. De modo que la adhesión a la idea de que una política de seguridad social es necesaria es unánime en el mundo contemporáneo. Con todo, esta unanimidad no debe ocultar las incertidumbres que siguen existiendo en cuanto a qué debe ser la seguridad social. Controversias doctrinales

Cuando se trata de definir el contenido teórico de la seguridad social se siguen oponiendo dos conceptos, a pesar de que la evolución de las instituciones sociales tiende a superar esa oposición. Una definición amplia se basa más en el objetivo final de la seguridad social que en sus técnicas. Es la definición que daba lord Beveridge cuando asignaba como objetivo a la seguridad social la abolición del estado de necesidad asegurando a cada ciudadano un ingreso suficiente, en todo momento, para satisfacer sus necesidades. La seguridad social se propone en ese caso garantizar a todos un mínimo social mediante una mejor distribución 1 J. J. Dupeyroux : « Le droit à la sécurité sociale dans les déclarations et pactes internationaux », en Droit social (Paris, 1960), págs. 365 y siguientes. 2 Léon-Eli Troclet : Législation sociale internationale (Bruselas, Editions de l'Institut de sociologie Solvay), tomo 3. 3 Naciones Unidas : Crónica Mensual, vol. IV, núm. 1, enero de 1967, págs. 123-124.

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introducción

de los ingresos en función de las necesidades. Se borran las fronteras entre la política de seguridad social, por una parte, y la política económica, sanitaria y social, por otra. Cabe reprochar a esta definición su amplitud y su imprecisión, ya que « la hipertrofia del concepto sugiere la negación de su autonomía » x . Otra definición, más restringida, se basa en los objetivos concretos actualmente perseguidos por los sistemas de seguridad social existentes. El Convenio núm. 102 es un excelente ejemplo de esta concepción. Al hacer más hincapié en los mecanismos de protección que en los fines últimos, esta definición tiene la ventaja de ser más práctica, ya que permite determinar la esfera de acción que corresponde a la seguridad social, pero precisamente por tratar de atenerse a los sistemas existentes de seguridad social, tendrá que evolucionar al mismo tiempo que éstos. Ahora bien, la evolución de estos últimos decenios tiende a reducir esta oposición en la medida en que lleva a una ampliación constante del concepto de seguridad social 2. La mayor parte de las veces, la protección social está vinculada al ejercicio de una actividad profesional, pero, en cambio, va dejando progresivamente de constituir la contrapartida de una contribución previa para tomar en consideración las necesidades individuales y colectivas. La mejora constante de la protección concedida a los asalariados, la extensión de las medidas de seguridad social a un número cada vez mayor de personas que no perciben un salario y la agrupación de las diferentes ramas en el marco de un verdadero servicio público de la seguridad social son otras tantas manifestaciones de esta evolución, que hay que tener en cuenta para precisar lo que se entenderá por seguridad social en el presente informe. Definición propuesta Esta definición no tiene otro propósito que marcar los límites del estudio que se va a emprender sobre la seguridad social en la agricultura y en las zonas rurales. Responde a preocupaciones de carácter más metodológico que científico. Nos ha parecido oportuno tratar de buscar las características esenciales en los textos y documentos de las Naciones Unidas y de la OIT, que inspiran en gran parte los sistemas actualmente en vigor. El texto al que conviene remitirse en primer lugar es la Declaración Universal de Derechos Humanos, ya que, después de proclamar el derecho a la seguridad social en su artículo 22, aclara más adelante su contenido. Según el artículo 23, « toda persona tiene derecho al trabajo... ». En el artículo 25 se agrega que « ... tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, 1 2

J . J. Dupeyroux : Sécurité sociale, deuxième édition (París, Dalloz, 1971), pág. 18. Ibid., págs. 86 y siguientes. 3

La seguridad social en el agro

enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad ». En el mismo artículo se dice que « la maternidad y la infancia tienen derecho a cuidados y asistencia especiales ». Los sistemas actuales de seguridad social se proponen precisamente atenuar las consecuencias deplorables de esas situaciones : las enseñanzas de la realidad prolongan las intenciones de la Declaración Universal. La mejor definición de lo que debe ser el campo propio de la política de seguridad se encuentra, sin duda, en la Recomendación sobre la seguridad de los medios de vida, adoptada por la OIT en 1944, a la que nos atendremos en el presente texto 1 : Los riesgos cubiertos por el seguro social obligatorio deberían incluir todos aquellos casos en los que el asegurado se vea impedido de ganar su subsistencia, ya sea a causa de su incapacidad para trabajar o para obtener trabajo remunerado, ya en caso de que muera dejando una familia a su cargo, yv deberían incluir también, siempre que no estén cubiertos por otros medios, ciertos riesgos afines que se produzcan frecuentemente y representen una carga excesiva para las personas que dispongan de ingresos limitados. Entendida de este modo, la seguridad social ha comenzado a aplicarse a las poblaciones rurales con cierto retraso, y, como se verá más adelante, queda aún mucho por hacer para que se generalice. La seguridad social agrícola no ha sido por mucho tiempo más que un tímido reflejo de los sistemas aplicados a los trabajadores de la industria y del comercio. Con todo, hay que señalar en primer lugar que la aplicación al sector agrícola de una seguridad social ajustada a la definición de la OIT anteriormente citada lleva muy rápidamente a superar los mecanismos habituales de la protección social. La Comisión Permanente Agrícola de la OIT ha tomado pronto conciencia de ello. Ya en 1949 adoptó una resolución relativa a la extensión de las medidas de seguridad social a la población agrícola 2 en la que colocaba en el mismo plano « a los riesgos sociales y a los riesgos naturales que afectan a la producción » y reconocía que la incapacidad para el trabajó, la vejez, ... las cargas familiares y las pérdidas de cosechas y de ganado menoscaban seriamente el nivel de vida, a menudo poco elevado, de los trabajadores agrícolas asalariados, de los aparceros, de los labradores y propietarios que trabajan por su propia cuenta, como así también de los miembros de sus familias. En el presente informe se considerará que existe una noción específica de seguridad social agrícola, que, para aportar a los trabajadores de la agri1 OIT: Código Internacional del Trabajo, art. 621 (vol. I, pág. 612), y Convenios y Recomendaciones, 1919-1966, Recomendación num. 67, págs. 491-507. «OIT: Código Internacional del Trabajo, 1955, vol. I I : Anexos (Ginebra, 1957), págs. 767 y siguientes.

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Introducción

cultura una protección comparable a la de los demás trabajadores, debe recurrir a procedimientos de intervención adecuados. Sistemas actuales de seguridad social En el mundo industrial y en las regiones en que prevalecen los centros urbanos es donde la seguridad social se ha desarrollado más rápidamente. Conviene saber el nivel que alcanza para los trabajadores de la industria y del comercio, a fin de apreciar el valor de las medidas adoptadas en el sector agrícola. Basándose en un estudio publicado en 1967, cabe resumir la situación como sigue : Cuadro 1. Reseña general de los sistemas de seguridad social (número de países donde existen los principales sistemas) oresttecSsridad

E

Pensiones Seguro de enfermedad y maternidad Accidentes del trabajo Seguro de desempleo Prestaciones familiares

28 28 28 22 27

™P*

América

Africa

Asia

25 25 26 6 7

24 23 38 2 20

20 23 29 4 8

Fuente : United States Department of Health, Education and Welfare : Social Security Programs Throughout the World (Washington, Government Printing Office, 1969).

Se examinarán sucesivamente la naturaleza de la protección concedida y las disparidades eventuales entre las diversas regiones del mundo. Contingencias cubiertas En primer lugar conviene señalar la generalización del seguro contra los accidentes del trabajo, que cubre a menudo las enfermedades profesionales. Con un campo de aplicación y modalidades bastante diferentes, existe en todos los países del mundo sin excepción. A veces está integrado en un sistema global de seguridad social, pero frecuentemente sigue basándose en el principio de la responsabilidad sin culpa del empleador, combinado con un seguro obligatorio o facultativo con un asegurador público o privado. El seguro contra los accidentes ha sido a menudo la primera medida de protección social adoptada en un país. A nivel parecido se encuentran los sistemas de pensiones (invalidez-vejezsupervivencia) y de los seguros de enfermedad y de maternidad (asistencia médica y prestaciones en dinero), que existen en 99 países de los 123 que han sido objeto del estudio citado. Estos sistemas se aplican concretamente en todos los países europeos sin excepción, en casi todos los países americanos y en cierto número de países de Africa y Asia. Las formas de organización pueden ser también en este caso muy diversas, particularmente en 5

La seguridad social en el agro

lo que se refiere a la prestación de asistencia médica, que puede adoptar la forma de servicios nacionales de salud, de sistemas de prestación gratuita de atención médica o de reembolso total o parcial de los gastos efectuados por los asegurados. Las otras ramas de la seguridad social están mucho menos desarrolladas. Existen regímenes de prestaciones familiares en 62 países, es decir, en la mitad solamente de los países objeto de estudio, y concretamente en todos los países europeos y, como herencia de la colonización, en 20 países africanos sometidos anteriormente a la soberanía francesa. Pero, en cambio, sólo existen en 8 países asiáticos y en 7 americanos, situación que se explica por la estructura y el rápido crecimiento de la población en los países insuficientemente desarrollados. El seguro de desempleo está aún menos extendido ; sólo existe en 22 países de Europa, en 4 de Asia, en 6 de América y en 2 de Africa. Parece, pues, que ciertas ramas de la seguridad social responden a necesidades sociales universalmente sentidas, mientras que otras, como las prestaciones familiares o el seguro de desempleo, se limitan a las regiones más industrializadas que cuentan con una población campesina poco numerosa. No conviene olvidar esta observación al estudiar la seguridad social agrícola. Disparidades regionales Un estudio regional pone de manifiesto que Europa y, en menor medida, América son continentes privilegiados en materia de seguridad social. El retraso de las demás regiones del mundo es considerable. En Europa, todos los países tienen organizados sistemas de pensiones, de seguro de enfermedad y de maternidad, de garantía contra los accidentes del trabajo y de prestaciones familiares. Incluso el seguro de desempleo, aún no generalizado, está muy desarrollado : sólo carecen de él Portugal y algunos países socialistas que consideran el desempleo como una contingencia que debe excluirse en una economía de planificación centralizada. Debe recordarse que Europa es la región más antiguamente industrializada y que es natural que la seguridad social se haya organizado en este continente antes y en forma más completa que en las demás partes del mundo. En América, las pensiones y los seguros de enfermedad y accidentes están prácticamente generalizados en el sector industrial y comercial en favor de los asalariados. Entre las escasas excepciones cabe citar Guatemala y Honduras en lo que se refiere a las pensiones y Barbada 1, Guyana, Jamaica 1

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Solamente prestaciones de enfermedad.

Introducción y Trinidad y Tabago en lo que respecta al seguro de enfermedad. Los no asalariados no están en general protegidos todavía, pero en Europa se extiende la protección a ellos cada vez más. Las prestaciones familiares existen sólo en siete países y un seguro de desempleo en seis, entre los que figuran Estados Unidos y Canadá. La relación directa entre el desarrollo industrial y los progresos de la seguridad social aparece de nuevo. El crecimiento demográfico de América latina dificulta la adopción de medidas de asistencia a las familias, y el carácter estructural del desempleo y del subempieo impone la necesidad de tomar otras medidas además del seguro de desempleo. En los continentes asiático y africano, que están aún menos industrializados y cuya población es en su mayor parte campesina y rural, la seguridad social está todavía en sus comienzos. El ámbito individual de protección es todavía reducido en la medida en que, como se verá más adelante, se limita a menudo a los sectores industrial y comercial. El seguro contra los accidentes del trabajo existe en todos los países, pero únicamente en algo más de la mitad de ellos existe el sistema de pensiones o un seguro de enfermedad. Asia constituye otro ejemplo de que la seguridad social depende del desarrollo económico general : los sistemas de protección social más completos son los de Australia, Nueva Zelandia, Japón e Israel. Conviene recordar que una política de seguridad social sólo puede concebirse y aplicarse como un elemento de política económica global : las medidas adoptadas deben coadyuvar, completar o, al menos, no estorbar la política económica emprendida por las autoridades nacionales. Esta observación es aún más aplicable en materia de seguridad social agrícola, dadas las particularidades de la agricultura en el mundo de hoy. SITUACIÓN ACTUAL DEL SECTOR AGRICOLA

Es evidente que no existe un tipo único y homogéneo de agricultura en el mundo. Las características de la actividad agrícola varían considerablemente en función de los suelos, del clima, de la población, del régimen de propiedad de la tierra, del nivel de industrialización, etc. Sin embargo, al preguntarse con qué dificultades tropezará la aplicación de una política de seguridad social en la agricultura y en las zonas rurales, las observaciones que cabe hacer parecen tener valor universal. El empobrecimiento de la agricultura, la complejidad y diversidad de las sociedades agrícolas, el aislamiento del mundo rural y la decadencia demográfica son otros tantos fenómenos comunes a todos los países y respecto de los cuales conviene recordar los datos esenciales. 7

La seguridad social en el agro

Aspectos económicos

En el plano económico, entendido en sentido amplio, la unidad del mundo agrícola se manifiesta en tres aspectos : diversidad de estructuras agrícolas, bajo nivel de ingresos y éxodo rural. Las dos agriculturas

En todas partes existen dos agriculturas : la primera, a menudo mecanizada, se inserta en una economía de cambio y se caracteriza por el cultivo de vastas superficies, empleo de trabajadores asalariados y comercialización de la producción ; la segunda es tradicional, se basa en microexplotaciones y se dedica al cultivo de plantas comestibles destinadas al autoconsumo. Desde luego, las características de una y otra no son idénticas en los países industrializados y en los países en vías de desarrollo, pero esta división tiene carácter prácticamente universal y ni siquiera los regímenes socialistas han logrado superarla. En Europa occidental se admite hoy que coexisten dos y hasta tres agriculturas. La primera, sector privilegiado que ha llevado ya a cabo su evolución, comprende un pequeño número de agricultores que disponen de superficies suficientes para garantizar el pleno empleo de su mano de obra y de su material, utilizan lo mejor posible las nuevas técnicas, producen a costos competitivos y abastecen por sí solos una parte considerable de la producción objeto de comercio. Esta agricultura no se identifica, por lo demás, forzosamente con una región, aunque tiene tendencia a concentrarse en ciertas zonas del territorio, puesto que existen explotaciones pobres en regiones ricas y viceversa. Otro tipo de agricultura, víctima de los cambios económicos de los países adelantados, no puede llevar ya a cabo el esfuerzo de modernización necesario, por lo que hay que dirigir a los jóvenes hacia los sectores no agrícolas, incitar a las personas de más edad a suspender su actividad y ayudar a los demás a sobrevivir en espera de que termine su vida activa *. Entre estas dos agriculturas existe quizá un tercer sector que podría evolucionar con asistencia adecuada. Cabe temer que una protección social uniforme no responda a la esperanza de los trabajadores ocupados en estos diversos tipos de explotaciones. En los países en vías de desarrollo existe una oposición de la misma índole entre las grandes explotaciones industrializadas y la agricultura tradicional. En Argelia, la agricultura colonial, que representaba el 23 por ciento 1 Véase más adelante segunda parte, capítulo 8. Véase también Comunidad Económica Europea : Mémorandum sur la réforme de l'agriculture (Bruselas, 1969).

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Introducción de las tierras cultivables y el 40 por ciento de las efectivamente cultivadas, disponía antes de la independencia del 75 por ciento aproximadamente de la renta agrícola ; y la agricultura tradicional, que abarcaba el 70 por ciento de la población, sólo representaba el 20 por ciento aproximadamente del ingreso nacional1. En Africa negra, la situación del campesino tradicional no se parece en nada a la del que trabaja en los palmerales del grupo Lever, en las plantaciones de heveas de Firestone (36 000 hectáreas en Liberia) o en las grandes plantaciones de sisal de Tangañica. Un experto de la OIT visitó recientemente en Tangañica tres plantaciones que daban empleo respectivamente a 2 000, 4 000 y 5 700 asalariados2. En Asia coexisten igualmente un sector agrícola moderno y estructurado (plantaciones de Ceilán, Birmania, Indonesia, etc.) y otro arcaico, mucho más importante, que practica una economía de subsistencia y en el que la renta en dinero está substituida por renta en bienes o productos, el mismo trabajador es alternativamente asalariado y empleador y la situación de los miembros de su familia es a menudo equívoca3. En América latina, por último 4, existe la plantación capitalista, de caña de azúcar por ejemplo, que se extiende del Caribe al Brasil y de Colombia a la costa del Perú, a veces bien explotada y a menudo imperfectamente explotada, como ocurre en muchas fazendas de la costa este del Brasil ; pero existe al mismo tiempo el latifundio subexplotado, sea por microarrendatarios (peonaje en Colombia, inquilinos en Chile), sea directamente por un propietario absentista que practica un cultivo extensivo. Existen, por último, los minifundios sin superficie suficiente, sin capitales y cuyo explotador no posee los mínimos conocimientos técnicos necesarios. Por otro lado, no hay que simplificar y considerar que la miseria campesina se presenta únicamente en el sector tradicional y que todos los asalariados de las grandes explotaciones son privilegiados. Sin duda alguna, en líneas generales esto es exacto, mas en los países en vías de desarrollo existen también campesinos individuales acomodados, sea porque tienen a su disposición una superficie suficiente, sea porque la situación de su plantación — por ejemplo, la proximidad de una ciudad — les permite vender sus productos en buenas condiciones. Si bien se tiene conocimiento de grandes plantaciones 1 Yves Lacoste : Géographie du sous-développement Guarís, Presses universitaires de France, 1965), págs. 44-45. 2 OIT : Los trabajadores de las plantaciones, Estudios y documentos, nueva serie, núm. 69 (Ginebra, 1966), pág. 3. 3 OIT, Sixième Conférence régionale asienne, Tokio, septiembre de 1968, Rapport II : La sécurité sociale en Asie : Tendances et problèmes (Ginebra, 1968), pág. 45. 4 Véase el artículo de René Dumont en Les problèmes agraires des Amériques latines (París, Editions du CNRS, 1967), págs. 37-38.

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La seguridad social en el agro

en las que las condiciones de vida y de trabajo son satisfactorias 1, hay otras en las que la situación de los asalariados sigue siendo difícil 2. Aun si se tienen en cuenta estos matices, sigue siendo cierto que el contraste entre un sector agrícola moderno y una agricultura arcaica o tradicional es un elemento universal de la economía agraria y que la política de seguridad social no debe olvidarlo. Empobrecimiento del sector agrícola Tampoco puede ignorarse que los ingresos de los trabajadores agrícolas, asalariados o independientes, son, considerados globalmente, inferiores en todas partes a los de los trabajadores de los demás sectores. Esta escasez relativa de los ingresos agrícolas se da tanto en los países industrializados como en los países en vías de desarrollo, como se ha demostrado a menudo 3. Bastarán algunos ejemplos para recordar las conclusiones. A propósito de los seis países altamente industrializados de Europa occidental, la Comisión de la Comunidad Económica Europea (CEE) escribía en 1969 4 : « Pese al aumento de la productividad agrícola, se ha mantenido la diferencia entre el ingreso agrícola y los ingresos de los demás sectores económicos en general... Hay pocas posibilidades, incluso si se elevan los precios, de reducir en forma durable esta diferencia. » El mismo fenómeno se da en la agricultura socialista. En Yugoslavia, país en el que aproximadamente la mitad de la población activa trabajaba en la agricultura en 1965, la parte de la agricultura en la renta nacional ha variado de 1960 a 1964 entre el 21 y el 28 por ciento aproximadamente 5. La remuneración de los asalariados agrícolas muestra un retraso comparable. Una encuesta efectuada por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) en siete países desarrollados de Europa occidental6 puso de manifiesto que en todas partes, por la misma duración del trabajo, los ingresos de los asalaria1

Como en las haciendas de la costa norte del Perú. Véase C. Collin Delavaud : « Les consequences sociales de la modernisation de l'agriculture dans les haciendas de la côte Nord du Pérou », en Les problèmes agraires des Amériques latines, op. cit., págs. 363-383. 2 Como ocurre en muchas fazendas brasileñas. Véase Marcel Boucher : « Amérique latine : forces et chimères », en Politique aujourd'hui (París), junio-julio de 1969, pág. 60. 3 Conferencia Internacional del Trabajo, 44.a reunión, Ginebra, I960, Informe VI : Contribución de la OIT para elevar los ingresos y mejorar las condiciones de vida en las comunidades rurales, especialmente en los países en vías de desarrollo (Ginebra, OIT, 1959). 4 CEE : Mémorandum sur la réforme de l'agriculture, op. cit., pág. 12. 5 OCDE : Les politiques agricoles en 1966 (Paris, 1967), pág. 665. «OCDE: La situation du travailleur agricole salarié (Paris, 1962), pág. 122. 10

Introducción

dos agrícolas eran inferiores a los de los obreros de la industria de igual calificación. Esta disparidad entre los ingresos agrícolas y no agrícolas es aún más patente en los países en vías de desarrollo, en los que los asalariados son poco numerosos y se encuentran sobre todo en las plantaciones y en las grandes explotaciones, mientras que la gran masa campesina está constituida por agricultores independientes con diferentes estatutos jurídicos. A propósito de los trabajadores de las plantaciones, una encuesta de la OIT 1 relativa a nueve países de Africa, América y Asia permite afirmar que en todos los países (salvo en Isla Mauricio) los salarios de los trabajadores de las plantaciones son inferiores a los de las demás ramas de actividad económica. En Madagascar, en 1968, el salario mínimo por hora variaba entre 16 y 25 francos malgaches en la agricultura y entre 19 y 29 francos malgaches en las profesiones no agrícolas 2. En toda el Africa al sur del Sahara se observa que aumenta la diferencia entre los salarios rurales y los salarios urbanos 3. Aunque las referencias al ingreso medio no tienen gran significado en los países en vías de desarrollo a causa de la gran dispersión de las ganancias, es evidente que los ingresos de la gran masa de campesinos son muy escasos. Esta es la conclusión que se desprende sobre todo de las investigaciones, que vienen a demostrar que los ingresos procedentes de los salarios son superiores a los procedentes de otras fuentes en los países no industriales, contrariamente a lo que sucede en los países desarrollados 4 : incluso teniendo en cuenta los ingresos muy elevados de la gran propiedad, de la banca, del comercio y de la industria, el ingreso medio de los no asalariados sigue siendo inferior al de los asalariados. Algunas cifras ilustran esta afirmación de carácter general : en Venezuela, el ingreso medio de los trabajadores rurales sólo constituye la décima parte del de los habitantes de Caracas, la capital ; en Brasil, los agricultores representaban en 1950 aproximadamente el 61 por ciento de la población activa y percibían el 35 por ciento del ingreso nacional, mientras que en México estos procentajes eran, respectivamente, de 61 y 20 por ciento 5. La situación es análoga en Africa negra de expresión francesa, donde el 80 por ciento de la población percibe el 45 por ciento de la renta nacional. 1

OIT : Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., pág. 126. E. Costa : « Problemas y políticas del empleo en Madagascar », en Revista Internacional del Trabajo, vol. 77, núm. 3, marzo de 1968, nota 2 de la pág. 253. 3 Robinson G. Hollister : « Problemas y políticas de mano de obra en Africa al sur del Sahara >, en ibid., vol. 79, núm. 5, mayo de 1969, pág. 585. 4 A. D. Smith : « Salarios mínimos y distribución de los ingresos, especialmente en los países en vías de desarrollo », en ibid., vol. 76, núm. 2, agosto de 1967, págs. 145 y siguientes. 5 Datos citados por Yves Lacoste, op. cit., pág. 44. 2

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La seguridad social en el agro

Este empobrecimiento general del sector agrícola va acompañado en. todas partes de una gran dispersión de los ingresos, más marcada en el casode los agricultores independientes que en el de los asalariados y más importante en los países en vías de desarrollo que en los demás. Éxodo rural

La estructura demográfica del sector agrícola varía demasiado de un paísa otro para que pueda considerarse como una de sus constantes. En los países. en vías de desarrollo, el número de jóvenes es muy elevado ; de hecho, éste es uno de los signos del subdesarrollo. En los países industrializados, en cambio, el envejecimiento de la población es más acentuado en el campo que en la ciudad. El carácter de los cambios demográficos entre la agricultura y los demás sectores merece, sin embargo, ser subrayado, ya que el fenómeno del éxodo rural es universal y, al elaborar la política de seguridad social, se debe tomar en consideración el hecho de que la agricultura proporciona mano de obra a los otros sectores. El abandono progresivo de la actividad agrícola para asumir un empleo en el sector secundario o en el terciario ha sido estudiado muchas veces 1. El movimiento continúa en los países industriales. Así, por ejemplo, en los seis países que constituyen la Comunidad Económica Europea, el porcentaje de la población ocupada en la agricultura en relación con la población activa ha pasado de 28,79 por ciento en 1950 a 24,13 por ciento en 1955, a 19,65 por ciento en 1960 y a 15,81 por ciento en 1965 2. El mismo fenómeno se observa en los países socialistas. Los efectivos de la mano de obra agrícola han disminuido entre 1950 y 1962 en 33 por ciento en Checoslovaquia, en 16 por ciento en Alemania oriental y Bulgaria, en 12 por ciento en Hungría, etcétera 3. El éxodo rural ha comenzado ya y está aumentando en los países no industrializados 4. En todos los países africanos se registra una migración creciente de las poblaciones rurales hacia los centros urbanos 5, y en Senegal, por ejemplo, el crecimiento demográfico rural ha sido de 1 por ciento al año solamente en el curso del siglo xx, mientras que la población total ha 1

Véase especialmente OIT : Por qué abandonan el campo, Estudios y documentos, nueva serie, núm. 59 (Ginebra, 1960). 2 CEE : Mémorandum sur la réforme de l'agriculture, op. cit., anexo 2. s Gh. Lungu : « Población y mano de obra en Europa oriental y la URSS : estructura y tendencias recientes », en Revista Internacional del Trabajo, vol. 71, núm. 2, febrero de 1965, pág. 166. 4 Conferencia Internacional del Trabajo, 49. a reunión, Ginebra, 1965, Informe VI : Reforma agraria, con especial referencia a los aspectos sociales y del empleo (Ginebra, OIT, 1964), págs. 42-43.. 5

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Robinson G. Hollister, op. cit., págs. 584-585.

Introducción

aumentado en 2 por ciento al año 1. En Asia puede observarse el mismo fenómeno, en una amplitud que varía según los países2. En Malasia, por ejemplo, la proporción de los trabajadores del sector agrícola con respecto a la población activa total pasó de 68,1 por ciento en 1921 a 59 por ciento en 1967 3. Por último, en América latina, de 1950 a 1960, el crecimiento de la población rural fue de 2 por ciento al año, mientras que la tasa de crecimiento global llegó a 3 por ciento. Esta diferencia se traduce, en cifras absolutas, en una afluencia de varios millones de trabajadores rurales hacia las ciudades 4. Evidentemente, las consecuencias del éxodo rural no son las mismas en todas las regiones del mundo. Son graves sobre todo en los países en que el desarrollo industrial es insuficiente, ya que este éxodo agrava el desempleo urbano y da lugar a una urbanización acelerada e incoherente. Sin embargo, en todas partes el sector agrícola toma a su cargo, a pesar de la escasez relativa de sus ingresos, el mantenimiento y formación de los jóvenes, que, llegados a la edad activa, aportarán su fuerza de trabajo a otro sector de actividad. La agricultura se ha convertido en abastecedora de mano de obra para otros sectores en expansión de la economía. Puede incluso suceder, como se ha observado a veces en Africa 5, que el paso a la ciudad no sea definitivo : el trabajador regresa a su comunidad rural de origen cuando abandona su empleo y vuelve a constituir una carga para aquélla. Por supuesto, el sector agrícola obtendrá ventajas indirectas del desarrollo de los otros sectores, pero no hay que subestimar su contribución a la expansión industrial al preguntarse de qué modo se puede financiar su sistema de seguridad social. Aspectos sociológicos La estructura de las sociedades rurales está dominada en gran parte por el lugar que ocupan en la vida económica. Es fácil medir las tensiones a que puede dar origen la oposición entre una agricultura moderna y un sector

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E . Costa : « Problemas y políticas de empleo en el Senegal », en Revista Internacional del Trabajo, vol. 75, núm. 5, mayo de 1967, pág. 475. 2 Z. M. Ahmad y M. J. Sternberg : « Reforma agraria y empleo, en particular en los países asiáticos », en ibid., vol. 79, num. 2, febrero de 1969, págs. 181 y siguientes. »S. H. Saw : « La estructura de la fuerza de trabajo en los Estados Malayos », en ibid., vol. 78, num. 1, julio de 1968, pág. 74. 4 G. W. Jones : « Utilización insuficiente de la mano de obra y tendencias demográficas en América latina », en ibid., vol. 78, núm. 5, noviembre de 1968, pág. 507. 5 Walter Elkan : « Migración circular y crecimiento de las ciudades en Africa oriental », en ibid., vol. 76, núm. 6, diciembre de 1967, págs. 660 y siguientes. 13

La seguridad social en el agro

tradicional y el comportamiento a que conduce el sentimiento de pertenecer a un sector en decadencia. No obstante, otras constantes del mundo agrícola tienen también su importancia. En particular, la aplicación de una política de seguridad social deberá tener presente en todas partes la complejidad de las sociedades agrarias y el aislamiento del mundo rural. Complejidad de las sociedades agrarias Esta complejidad se pone de manifiesto al comprobarse que la distinción entre trabajadores dependientes e independientes no puede explicar la estructura de las sociedades agrarias. Ya en la Europa del Norte hay que distinguir en el grupo de los agricultores independientes a los propietarios de los arrendatarios ; en la Europa mediterránea, hay que añadir la aparcería a estos modos de explotación. En África, donde la tierra no puede ser objeto de apropiación individual, la organización social es todavía más compleja : en la explotación del suelo los poderes se distribuyen entre el jefe de la comunidad, el jefe de la familia y los jefes de casa, y su equilibrio se transforma a medida que estas sociedades tradicionales dan paso a una economía monetaria1. En América latina, el grupo de los asalariados es poco numeroso y muy diverso : los asalariados de las grandes plantaciones tienen un modo de vida análogo al de los trabajadores de la industria y no tienen nada en común con los obreros permanentes de las pequeñas y medianas explotaciones, que se asemejan poco, a su vez, a los obreros estacionales u ocasionales ocupados durante la siembra o la recolección. El grupo de los no asalariados es aún más heterogéneo 2. A este grupo pertenecen los propietarios individuales y los propietarios miembros de un ejido, de una colonia agrícola o de una comunidad titular de un derecho colectivo sobre el suelo, pero también los arrendatarios y los colonos aparceros de toda índole, desde los « yanaconas » de los Andes centrales 3, que deben al propietario varios días de trabajo por semana a cambio de poder disponer de una pequeña parcela de tierra, hasta los trabajadores a quienes se paga con una parte de la cosecha sin que se pueda saber si son o no asalariados ; existen además los ocupantes en precario, los auxiliares familiares de esas diversas categorías de cultivadores, etc. Mientras que la condición del trabajador industrial es homogénea y se ordena alrededor del « modelo » comúnmente admitido del contrato de tra1 G. Gosselin : Développement et tradition dans les sociétés rurales africaines, Etudes et documents, nouvelle série, n° 76 (Ginebra, OIT, 1970). i OIT : La seguridad social en las Americas (Ginebra, 1967), pág. 139. 3 Véase el artículo de F. Chevalier en Les problèmes agraires des Amériques latines, op. cit., pág. 29.

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Introducción bajo, la de los trabajadores agrícolas no se somete a ninguna sistematización. Ahora bien, la diversidad de estas situaciones es la causa de que las necesidades sociales que han de satisfacerse sean muy diferentes y plantea a la legislación de seguridad social problemas difíciles de resolver. Aislamiento del mundo rural

Otra constante que caracteriza igualmente al mundo rural es la de que en ninguna parte está totalmente integrado a la sociedad global. Ello se debe, por un lado, a las ambigüedades de la situación del agricultor. Si es asalariado, escapa al vasto movimiento de concentración del mundo industrial, y ni su modo de vida ni sus relaciones con su empleador tienen el aspecto moderno del anonimato. Si es trabajador independiente, es desde luego propietario total o parcialmente de sus medios de producción, pero se siente dependiente de todos cuantos garantizan su aprovisionamiento o comercializan su producción. Su integración económica se efectúa a costa de su independencia. El sector agrícola se presenta en todos los sistemas económicos como un sector dominado. Esta observación se aplica tanto a la agricultura primitiva africana como a la « urbanizada » de los países de Europa occidental. Las decisiones fundamentales de política económica se toman sin este sector, e incluso en los países en que los movimientos campesinos constituyen grupos de presión poderosos, el mundo agrícola está aislado del poder. Sin que tenga siempre conciencia clara de ello, mide su aislamiento por otros criterios y encuentra prueba del mismo en la manera en que se le excluye de lo que considera como una manifestación moderna del progreso. En primer lugar, siente su aislamiento en el plano físico o geográfico. El mundo rural está aislado, por ejemplo, por la insuficiencia de medios de comunicación : en las zonas rurales hay menos carreteras, menos vías férreas, menos automóviles, teléfonos, etc. Este aislamiento es evidentemente más grave aún en los países nuevos, tanto porque las distancias contribuyen a que sea más difícil de romper como porque los medios para terminar con él son más escasos. Ello explica la existencia de comunidades rurales cerradas, que han tenido que organizarse solas para hacer frente a las necesidades esenciales de la vida social porque no podían esperar ninguna ayuda del exterior. También cabe ver ahí una de las causas del individualismo campesino. Los servicios públicos prestados por los Estados modernos en el plano cultural o sanitario, por ejemplo, llegan más difícilmente a las poblaciones rurales. En los países desarrollados ya no se plantea el problema de la alfabetización, pero el acceso a una enseñanza de más alto nivel o a actividades de orden cultural es mucho más difícil que en los centros urbanos. Se sabe 15

La seguridad social en el agro

cuan escasos son los niños de origen rural que acceden a la enseñanza superior en los países europeos. Es evidente que la normal implantación de establecimientos de enseñanza en los centros urbanos aumenta el costo de la escolaridad para los habitantes de las zonas rurales, lo que constituye un serio obstáculo. Asimismo les es más difícil acceder al libro, al teatro, al cine, a causa de la dispersión de la población. Es cierto que la expansión de los medios de comunicación de masa puede paliar este inconveniente e integrar al mundo rural en la sociedad. En los países del tercer mundo existe este mismo obstáculo, pero a otro nivel : el de la alfabetización. Así, por ejemplo, en las zonas urbanas de Brasil, Venezuela o México la tasa de alfabetización alcanza de 70 a 80 por ciento, mientras que en las zonas rurales más atrasadas la tasa de analfabetismo pasa de 80 por ciento. En Argentina se comprueba que, lejos de reducirse, el analfabetismo parece arraigarse en el campo a causa de las dificultades de educación en el medio ambiente rural y como consecuencia de cierta resistencia de los hacendados 1. La situación es aún peor en las otras regiones del tercer mundo, ya que si la proporción media de analfabetos es de 45 por ciento en América latina, alcanza 70 por ciento en Asia sudoriental, 75 por ciento en el Oriente Medio, 80 por ciento en la India y Africa y 95 por ciento en la mayor parte de Africa negra. Si se tiene presente que la población alfabetizada se concentra en las ciudades, se llega a la conclusión de que en muchas zonas rurales no se encontrará a nadie que sepa leer y escribir. Este es un dato que hay que conocer al tratar de organizar una protección social en beneficio de los trabajadores rurales de estas regiones. Las zonas rurales están también en desventaja en lo que se refiere al equipo sanitario y hospitalario. Sobre este aspecto volveremos más adelante al describir la organización actual de las prestaciones médicas ; aquí nos limitaremos a constatar la generalidad de este fenómeno, del que sólo la gravedad varía según el nivel de desarrollo. En Francia 2, los médicos tienden a concentrarse en las ciudades. Las grandes aglomeraciones de más de 200 000 habitantes, a las que corresponde 30 por ciento de la población francesa, disponen de cerca de 45 por ciento del cuerpo médico ; en cambio, los pueblos y aldeas de menos de 5 000 habitantes, en los que vive el 41 por ciento de la población, disponen de menos del 20 por ciento del número total de médicos. En las regiones rurales con viviendas dispersas es donde la densidad médica es más reducida. La dispersión de los enfermos obligará al médico a desplazamientos costosos, y la imposibilidad de tener a su disposición a proximidad los cuidados necesarios impondrá largas hospitalizaciones 1 M. Ikonicoff : « A propos de l'éducation en Argentine », en Tiers-Monde (París, Presses universitaires de France), enero-marzo de 1966, pág. 161. 2 J. J. Dupeyroux : Sécurité sociale, op. cit., págs. 163-164.

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Introducción

que se hubieran podido evitar en un centro urbano. Es fácil adivinar la incidencia que tiene este aspecto en el costo de la asistencia médica. En los países en vías de desarrollo, la desigualdad de distribución entre las ciudades y el campo viene a agravar una penuria absoluta de medios 1. Cabe dar las cifras siguientes : en Brasil hay cuatro camas de hospital por cada 1 000 habitantes (en comparación con trece en Estados Unidos) y un médico por cada 3 300 habitantes (uno por cada 760 en Estados Unidos) ; en Marruecos y Kenia se cuenta con poco más de una cama de hospital por cada 1 000 habitantes y un médico por cada 10 000 habitantes ; en Indonesia sólo hay un médico por cada 35 000 habitantes. Teniendo presente la extrema limitación de la infraestructura sanitaria, se plantea la cuestión de saber si pueden suministrarse cuidados médicos a los habitantes de las zonas rurales en el marco de un sistema de seguridad social. Conviene observar que la mayor parte de los rasgos que caracterizan al sector agrícola corresponden asimismo al mundo rural en su conjunto. Las actividades económicas de las zonas rurales (artesanía, comercio, servicios diversos, etc.) dependen estrechamente de la actividad agrícola, de tal modo que la mayor parte de los habitantes de las zonas rurales están tan poco favorecidos como los campesinos en la distribución del ingreso global y sufren el mismo aislamiento que éstos. Aun cuando este informe trata principalmente de los problemas de la seguridad agrícola, muchas de las observaciones que contiene pueden aplicarse al conjunto de las zonas rurales. *

*

*

Es evidente que la aplicación de una política de seguridad social al sector agrícola, según los caracteres esenciales que se han precisado, no puede llevarse a cabo sin dificultades. En varias ocasiones se ha tratado de extender a los trabajadores de la agricultura las medidas adoptadas en beneficio de los asalariados del sector industrial, y conviene hacer el balance de esos intentos. En cambio, se ha examinado mucho menos qué adaptaciones convendría aportar al concepto clásico de seguridad social para tener en cuenta las particularidades del mundo agrícola y rural. A este respecto parece haberse impuesto una reflexión sobre las necesidades sociales propias de los agricultores y los medios para satisfacerlas. Esta es la razón por la que el presente estudio se llevará a cabo en un doble plano : • en una primera parte se intentará hacer el inventario de las medidas de protección social adoptadas en las diversas regiones del mundo, tratando de averiguar en qué medida las disposiciones legislativas y reglamentarias 1

Yves Lacoste, op. cit., pág. 112. 17

La seguridad social en el agro

son efectivamente aplicadas. El Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (núm. 102), de la Organización Internacional del Trabajo servirá de marco a este balance ; •

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en una segunda parte se tratará sobre todo de proceder a un análisis de las necesidades sociales de los trabajadores asalariados y no asalariados de la agricultura, a partir del cual se intentará determinar los mecanismos de protección adecuados.

PRIMERA PARTE

SITUACIÓN ACTUAL

EUROPA

1 La política de seguridad social ha encontrado en Europa un campo de experimentación especialmente fértil. Las primeras experiencias datan de fines del siglo xix, y las técnicas de protección contra los diversos riesgos sociales han ido perfeccionándose progresivamente. Por otra parte, la mayoría de los Estados europeos se han preocupado de hacer extensivas al sector agrícola, tanto en la práctica como en la legislación, las medidas tomadas en favor del sector industrial y comercial, y con suma frecuencia los trabajadores agrícolas independientes están incluidos en el campo de aplicación de la seguridad social. Las experiencias sociales europeas se realizan en un contexto económico y social suficientemente homogéneo para que su comparación sea útil, y suficientemente diversificado para que este análisis comparado tenga sentido. Los Estados europeos son homogéneos en el sentido de que se trata de países industrializados en los que el sector agrícola es poco importante, por lo menos en lo que se refiere al número de personas empleadas. Los trabajadores agrícolas desarrollan sus actividades en condiciones técnicas similares, se encuentran en situaciones jurídicas comparables y viven en medios familiares y sociales bastante análogos. Además, en general existe una infraestructura administrativa que permite al Estado ejercer su autoridad sobre el conjunto del territorio y hacer aplicar efectivamente la política decidida por el gobierno. Ahora bien, en lo esencial esta homogeneidad no impide que los problemas sociales del mundo rural se planteen en términos diferentes. En primer lugar, la dimensión de los Estados es muy variable : una solución que es conveniente para Luxemburgo no lo será para la URSS. Por otra parte, el nivel de desarrollo no es uniforme : los países de la Europa mediterránea y algunas democracias populares comienzan apenas a salir del subdesarrollo, mientras que los de la Europa del Noroeste tropiezan ya con los problemas 21

La seguridad social en el agro

de las superdesarrolladas. Por ultimo, algunos Estados se mantienen fíeles a estructuras de producción capitalistas, en las que introducen mayores o menores ajustes, mientras que otros tratan de construir una sociedad socialista. Esto explica el interés que puede tener la descripción de los « modelos europeos » de seguridad social. ASISTENCIA MEDICA

Con arreglo a lo dispuesto en el Convenio num. 102, se trata de garantizar a las personas protegidas la concesión de asistencia médica, de carácter preventivo o curativo, que deberá abarcar todo estado mórbido, cualquiera que fuere su causa, el embarazo, el parto y sus consecuencias. Se refiere, por consiguiente, a las diversas prestaciones que normalmente se designan con el término de prestaciones en especie de enfermedad y de maternidad. En Europa está muy desarrollada la garantía de asistencia médica. No hay un solo país que no la haya organizado y en todas partes los trabajadores agrícolas asalariados gozan de ella, y a menudo abarca también a los agricultores independientes. La infraestructura médica y hospitalaria existente permite, prácticamente en todas partes, proporcionar efectivamente la asistencia prevista por la legislación, como se desprende del estudio de su campo de aplicación y de las prestaciones que entraña. Personas protegidas En todos los países europeos, las personas protegidas son los trabajadores agrícolas asalariados y sus familias y, en algunos de ellos, también los trabajadores agrícolas independientes. Por encontrarse en un punto intermedio entre el trabajo dependiente y el independiente, los miembros de las cooperativas agrícolas de los países socialistas ocupan un lugar particular que conviene examinar. Trabajadores agrícolas asalariados Estos trabajadores gozan en todas partes de la garantía de asistencia médica, tanto para ellos como para sus cónyuges e hijos a cargo. En algunos casos se reconoce la calidad de derechohabiente a los ascendientes a cargo del asegurado, y en ciertas condiciones, también a los parientes colaterales a cargo del asegurado ; así sucede en especial en la República Federal de Alemania, en Italia y en Luxemburgo. Los asalariados permanentes cuentan siempre con esta garantía, que en la mayor parte de los casos se extiende también a los trabajadores no perma22

Europa

nentes. Esta garantía es obvia en todos los países donde el conjunto de los residentes reciben asistencia médica ; en los sistemas que se basan en un seguro social, sólo se los excluye si su actividad agrícola es muy escasa o secundaria. La concesión de asistencia médica está organizada con arreglo a tres formas diferentes : los asalariados agrícolas pueden estar incluidos en un sistema que abarca a toda la población, estar comprendidos en un seguro común para todos los asalariados agrícolas y no agrícolas o pertenecer a un régimen particular creado especialmente para ellos. En Europa existen estas tres modalidades. En unos diez Estados europeos, la totalidad de la población goza, de hecho o de derecho, de asistencia médica. Puede tratarse, como sucede en el Reino Unido, Irlanda, URSS, Bulgaria y Checoslovaquia, de un servicio nacional de salud pública, independiente de las instituciones de seguro social y al que pueden recurrir todos los residentes. En Finlandia, por ley de 4 de julio de 1963 se estableció un seguro obligatorio de enfermedad y maternidad para todos los residentes que prevé el reembolso de los gastos de asistencia médica. En Islandia, las instituciones de seguro pagan directamente los gastos de asistencia médica y abarcan a toda la población. Por último, en Dinamarca, Suiza e incluso Francia, el conjunto de la población está protegida, ya sea porque el seguro facultativo está en realidad generalizado o ya porque la yuxtaposición de regímenes de seguros parciales acaba por cubrir a todos los sectores. En cuatro países, los asalariados agrícolas o el sector agrícola tienen un régimen especial de seguridad social. Por ejemplo, en Grecia 1 todas las personas que ejercen fundamentalmente una actividad agrícola, en calidad de asalariados, trabajadores independientes o trabajadores familiares, se encuentran protegidas por un régimen especial de seguridad social que, además de la asistencia médica, incluye las prestaciones de vejez y la protección contra los daños a las cosechas. Se debe observar, por otra parte, que este régimen especial tiene más bien carácter rural que agrícola, ya que se ha previsto ampliar el alcance de su aplicación a todos los residentes de las aglomeraciones urbanas de menos de 5 000 habitantes que ejerzan profesiones relacionadas con la agricultura. En España, los asalariados agrícolas están protegidos por un régimen especial, del que dependen también, aunque dentro de ciertas condiciones, los explotadores agrícolas independientes. En Francia se aplican reglas especiales a los asalariados agrícolas y a los pequeños aparceros, disposiciones que son distintas de las referentes a los asalariados de la industria y el comercio y de las que se aplican a los agri1

Luc P. Patras : Les assurances sociales agricoles en Grèce (Atenas, 1962). 23

La seguridad social en el agro

cultores independientes. Por último, en Portugal, las « casas del pueblo » encargadas de prestar asistencia médica están ampliando su acción en el medio rural. En materia de asistencia médica, en los demás Estados europeos se aplican a todos los trabajadores agrícolas asalariados las mismas disposiciones que a los asalariados de la industria y el comercio. Así sucede en países tan diferentes como los Países Bajos, Italia o Yugoslavia, donde la ley de 26 de abril de 1969 sobre el seguro de enfermedad y sobre las formas obligatorias de protección de la salud de la población se aplica al conjunto de los asalariados, incluidos los trabajadores agrícolas asalariados, así como a los agricultores y demás trabajadores independientes. Agricultores independientes Naturalmente, estos agricultores reciben asistencia médica en todos los países donde, en una u otra forma, el conjunto de la población se encuentra protegido, por ejemplo, el Reino Unido, Irlanda, Islandia, Finlandia, URSS, Bulgaria y Checoslovaquia. Esta situación no necesita mayores comentarios. Sin embargo, en algunos países, los trabajadores no asalariados de la agricultura están sujetos obligatoriamente a un régimen de asistencia médica, incluso cuando esta protección no existe todavía para los demás trabajadores no asalariados. Además, puede observarse que entre los trabajadores independientes los agricultores son a menudo los primeros que se benefician de las medidas de protección social. En general, existe un régimen especial para los agricultores. En Grecia y España, como se ha indicado ya, comparten este régimen con los trabajadores asalariados de la agricultura, y el seguro se extiende tanto al trabajador como a los miembros de su familia que trabajan normalmente con él. En Italia existe desde 1954 un seguro obligatorio de enfermedad que se aplica a la mayoría de los agricultores independientes, siempre que ejerzan sus actividades en explotaciones que exijan por lo menos treinta días de trabajo por año y en las que la mano de obra familiar realice el 50 por ciento del trabajo. Estas disposiciones tienen como objetivo excluir del seguro a los propietarios de microexplotaciones y, sobre todo, a los grandes agricultores que trabajan principalmente utilizando personal asalariado 1. Desde 1961, en Francia, todos los jefes de explotación y sus trabajadores familiares no asalariados están asegurados sin tener en cuenta su condición jurídica, y también se concede protección a los ex agricultores con sujeción a ciertas 1

Robert Savy : La sécurité sociale en agriculture dans la CEE (Paris, Librairie générale de droit et de jurisprudence, 1965), pág. 27. 24

Europa

condiciones. Un sistema similar se aplica en Luxemburgo después de la aprobación de la ley de 13 de marzo de 1962 y en Austria desde 1965. En Bélgica, por ley de 9 de agosto de 1963 se ha organizado un régimen de seguro obligatorio de enfermedad e invalidez para todos los trabajadores independientes, entre los que figuran los jefes de explotaciones agrícolas. En los Países Bajos entró en vigor desde el 1.° de enero de 1968 un sistema de seguro de gastos especiales de enfermedad, aplicable a toda la población y del que se beneficiarán los trabajadores no asalariados de la agricultura. Por último, a veces los agricultores independientes pueden asegurarse en forma voluntaria. Así lo hacen en Suiza, donde si bien el seguro obligatorio existe en un solo cantón, en realidad más del 80 por ciento de la población está asegurada * ; en Dinamarca, donde la casi totalidad de los residentes están inscritos en cajas de seguro de enfermedad, y en la República Federal de Alemania, donde, con los mismos derechos que los demás trabajadores independientes, los agricultores pueden asegurarse si sus ingresos no pasan de un determinado límite. Miembros de cooperativas agrícolas

Estos trabajadores, en los diversos tipos de explotaciones agrícolas de los países socialistas tienen un estatuto que impide asimilarlos a los asalariados o a los jefes de explotación de los países capitalistas. Si existe un servicio nacional de salud pública que abarque a toda la población, es indudable que estarán protegidos ; ya hemos visto que ésta es la situación en la URSS, Bulgaria y Checoslovaquia. En otras partes se adoptan a menudo medidas especiales en favor de estos miembros de las cooperativas agrícolas. Por ejemplo, en Hungría, todas las cooperativas agrícolas pueden concertar un seguro de enfermedad para sus miembros con la Dirección Regional de Seguros Sociales. Este seguro es facultativo y colectivo. En realidad, todas las cooperativas agrícolas se han adherido a este seguro, en virtud del cual los asegurados y los miembros de sus familias tienen derecho a recibir asistencia médica y otras prestaciones monetarias (prima de natalidad e indemnización de enfermedad o en caso de accidente de trabajo). En Hungría y Rumania, incluso los productores agrícolas independientes y los miembros de sus familias tienen derecho a asistencia médica en el caso de determinadas enfermedades. Sin embargo, en realidad en los países socialistas la tendencia es dar atención médica gratuita a toda la población y, por lo tanto, estas observaciones no tienen sino un interés provisional. 1

A. Saxer : La sécurité sociale en Suisse (Berna, 1964). 25

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Prestaciones concedidas En el Convenio núm. 102 (artículo 10) se prevé que estas prestaciones deberán comprender, en caso de estado mórbido, la asistencia médica general y la asistencia por especialistas, el suministro de productos farmacéuticos esenciales y la hospitalización cuando fuere necesaria ; en caso de embarazo y parto deberán abarcar la asistencia prenatal, la asistencia durante el parto y la asistencia puerperal, prestada por un médico o por una comadrona diplomada, y la hospitalización cuando fuere necesaria. Puede preverse que el beneficiario participe en los gastos, y la concesión de las prestaciones puede subordinarse al cumplimiento de un período de calificación para evitar abusos. En Europa, la asistencia médica concedida a los trabajadores agrícolas y a sus derechohabientes va más allá de las prescripciones establecidas en la norma mínima. En efecto, normalmente se incluyen los servicios dentales, exámenes de laboratorio, suministro de aparatos de prótesis, etc. Estas prestaciones se conceden con arreglo a tres técnicas diferentes. Algunas veces, la asistencia médica corre directamente a cargo de los servicios de salud pública, por ejemplo, en los países socialistas y en el Reino Unido. A menudo se utiliza el procedimiento del pago por terceros, con arreglo al cual la institución aseguradora paga directamente al médico, al farmacéutico o al hospital por los servicios que el asegurado ha recibido directamente de ellos ; este procedimiento se utiliza especialmente en la República Federal de Alemania, Italia y los Países Bajos. En menor número de casos, el propio asegurado debe pagar los gastos de la atención que haya recibido y hacerse reembolsar posteriormente por el seguro ; tal es el sistema utilizado en Bélgica, Francia y Finlandia. La selección de uno u otro de estos diversos procedimientos depende de la manera en que están organizados los servicios hospitalarios y la profesión médica. No corresponde a este trabajo ocuparse ampliamente de los problemas que se plantean al respecto. No siempre se garantiza que estos servicios sean completamente gratuitos. En Bélgica y en Francia no se reembolsa la totalidad de los gastos, y el asegurado tiene que sufragar por su cuenta una « porción moderadora », que oscila entre el 20 y el 30 por ciento. En Italia, junto a las prestaciones obligatorias y gratuitas, existen prestaciones facultativas (ortopedia, prótesis, curas, etc.) que están cubiertas sólo en parte por el seguro. En Finlandia, esta proporción es de 40 por ciento para los honorarios médicos y de 50 por ciento para los medicamentos. También existe una participación en los gastos en el Reino Unido en lo que se refiere al tratamiento odontológico, en la República Federal de Alemania para los medicamentos, en la URSS y Yugoslavia para ciertos productos farmacéuticos que no se consideran indispen26

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sables, y en España para el conjunto de las prestaciones. En Grecia, el seguro sólo cubre los medicamentos urgentes. Por último, se debe indicar que a veces los agricultores independientes cuentan con una protección menos completa que los asalariados agrícolas. En Bélgica sólo existe protección contra los « riesgos graves », especialmente la hospitalización, el parto y algunas enfermedades llamadas sociales (cáncer, tuberculosis, etc.). En España, el seguro sólo cubre la hospitalización con fines quirúrgicos, y en Italia dichos agricultores no tienen derecho al suministro de productos farmacéuticos. * *

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Es conveniente hacer hincapié en la generalización casi absoluta de los seguros médicos en Europa. Todos los asalariados agrícolas se benefician de estos regímenes, con algunas excepciones en el caso de Portugal. En su gran mayoría, los agricultores independientes son admitidos en estos regímenes de seguros, y la asistencia médica se presta de manera efectiva, ya que el •equipo médico y hospitalario, que por cierto es menos denso en las zonas rurales que en las urbanas, es, sin embargo, suficiente para cubrir las necesidades fundamentales. Podrá observarse que existe una tendencia a hacer participar a los asegurados en los gastos médicos, a fin de frenar el aumento desmedido de éstos, y a proteger en forma menos completa a los agricultores independientes que a los asalariados. INDEMNIZACIONES DE ENFERMEDAD

Según el Convenio núm. 102, esta rama de la seguridad social está destinada a conceder indemnizaciones cuando la incapacidad temporal para trabajar, resultante de un estado mórbido, entrañe la suspensión de las ganancias. Esta rama se ha desarrollado sobre todo en lo que se refiere a los asalariados, y los trabajadores independientes sólo están cubiertos por ella de manera excepcional. Personas protegidas

Casi todos los asalariados agrícolas europeos reciben prestaciones monetarias cuando la enfermedad los obliga a interrumpir su trabajo. Hay dos excepciones : Portugal, donde el seguro de enfermedad se limita al suministro de asistencia médica, y Grecia, donde tampoco se pagan prestaciones monetarias. Lo más común es que se apliquen las normas previstas para los asalariados de otros sectores profesionales. Sólo en España y Francia existen regímenes especiales para el sector agrícola, pero esto no entraña una discriminación, y fundamentalmente las prestaciones son las mismas que en el comercio y en la industria. 27

La seguridad social en el agro

En principio, los agricultores independientes no reciben prestaciones monetarias por una incapacidad temporal de trabajo, ya que ésta no entraña, con el mismo carácter automático que para los asalariados, una pérdida de ganancia. Solamente en unos pocos países esta clase de agricultores puede aspirar a estas prestaciones. Así sucede, por ejemplo, en Islandia, en el Reino Unido y en Suecia, porque en estos países existe un seguro nacional que abarca a todas las personas que ejercen una actividad profesional. En los países socialistas, en general corresponde a las cooperativas garantizar los ingresos de sus miembros en caso de enfermedad o de maternidad, y sus respectivas asambleas generales se encargan de decidir el monto de las prestaciones que deben deducirse de sus fondos sociales 1. Sin embargo, en Bulgaria una ley de 1.° de septiembre de 1967 prevé el pago de indemnizaciones de enfermedad a los miembros de las cooperativas y a los miembros de sus familias contratados para efectuar un trabajo regular dentro del plan de trabajo de la granja cooperativa. En Checoslovaquia se adoptaron ya en 1962 disposiciones similares. Prestaciones concedidas

El Convenio núm. 102 prevé que la atribución de las prestaciones puede estar subordinada a un período previo de calificación dentro del seguro y que su duración puede ser limitada. En la mayor parte de las legislaciones europeas se han adoptado efectivamente medidas en este sentido. Condiciones de concesión

A veces no se pone ningún requisito para la concesión de indemnizaciones de enfermedad, o simplemente se verifica si en el momento de la suspensión del trabajo el asegurado ejercía en realidad una actividad cubierta por el seguro. Tal es la práctica que se sigue, por ejemplo, en la República Federal de Alemania, en Alemania oriental, Hungría, Italia, Países Bajos y Suecia. Pero, en general, el asegurado debe probar que está inscrito en el seguro desde hace un determinado tiempo o que ha pagado un número determinado de cotizaciones. En Bélgica y en Luxemburgo se exige haber pertenecido al seguro por lo menos seis meses, y en Bulgaria, Finlandia y Suiza este período se reduce a tres meses. En Polonia es necesario haber trabajado las últimas cuatro semanas o, en su defecto, veintiséis semanas durante los últimos doce meses, y en Dinamarca se exigen cuarenta horas de trabajo durante las últimas cuatro 1 « La seguridad social de los miembros de las cooperativas agrícolas en Europa oriental », en Revista Internacional del Trabajo, vol. LXI, núm. 4, abril de 1960, pág. 372.

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semanas. Podrá observarse que, incluso cuando no se establece ningún requisito particular para los asalariados permanentes, las restricciones son mayores para los trabajadores temporales u ocasionales ; por ejemplo, en Rumania tienen que probar que han trabajado por lo menos cuatro meses durante el último año o diez meses durante los dos últimos años, y en Bulgaria existen normas análogas. En el Reino Unido y en Irlanda se exige un pago previo de cotizaciones que represente por lo menos veintiséis semanas. En Austria es necesario haber cotizado un mínimo de seis meses durante los doce meses anteriores a la suspensión del trabajo, y en Francia, durante los dos tercios de un período de referencia de cien a doscientos días. Por último, en España es necesario haber pagado cotizaciones durante los doce meses anteriores. Cuantía de las indemnizaciones

Como estas indemnizaciones están destinadas a suplir los ingresos que se han dejado de percibir, sería natural que guardaran relación con dichos ingresos, y de hecho es lo que sucede en general. En efecto, las indemnizaciones fijas son raras y se encuentran sobre todo en los países del norte de Europa : Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Islandia, Noruega, Reino Unido y Suecia. No es de sorprender que entre estos países haya algunos que tengan un seguro nacional que abarca a toda la población ; este procedimiento hace innecesario evaluar los ingresos anteriores de los no asalariados y, por esta razón, se adapta muy bien a la situación de la agricultura. Además, podrá observarse que se trata de países de Europa donde la diferencia entre los ingresos es menos acusada. En los demás países, la indemnización por enfermedad constituye un porcentaje del salario o, como en el caso de los miembros de las cooperativas agrícolas de Europa oriental, un porcentaje de la ganancia anterior. Esta indemnización es de 50 por ciento del salario en Alemania oriental (donde, además, el empleador paga directamente 40 por ciento durante seis semanas), en Austria (donde la indemnización llega al 60 por ciento después de seis semanas), en España, Francia e Italia (donde llega al 66 por ciento a partir del vigésimo primer día) y en Luxemburgo. Es de 60 por ciento en Bélgica, 65 por ciento en la República Federal de Alemania, 70 por ciento en Polonia y 80 por ciento en los Países Bajos. En los países socialistas, la indemnización aumenta en relación con el tiempo que el asegurado ha ocupado un empleo ; así, en Rumania, normalmente es de 50 por ciento, pero llega a 70 por ciento después de dos años de servicios, a 80 por ciento después de cinco años y a 90 por ciento después de ocho años. Oscila entre 60 y 85 por ciento en Albania, 65 y 75 por ciento en Hungría, 60 y 90 por ciento en Checoslova29

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quia, 50 y 90 por ciento en la URSS y 80 y 100 por ciento del salario mensual medio en Yugoslavia. De manera general, puede decirse que los asalariados agrícolas reciben las mismas indemnizaciones de enfermedad que los asalariados no agrícolas, y sólo el sistema de suma alzada con que a veces se calcula el salario puede perjudicarlos. Sin embargo, una excepción importante es Bulgaria, donde en 1962 la tasa oscilaba del 30 al 40 por ciento para los asalariados de las granjas del Estado y de las cooperativas agrícolas, mientras que la tasa era del 60 al 80 por ciento en el caso de los asalariados de otros sectores. Los miembros no asalariados de las cooperativas agrícolas de Bulgaria y de Checoslovaquia reciben las mismas indemnizaciones que los asalariados agrícolas. Duración de las prestaciones La duración se calcula teniendo en cuenta dos elementos : el momento desde el que se concede la prestación y el tiempo durante el cual se sigue pagando dicha prestación. El primer problema es el del período de espera. Es verdad que algunas veces la indemnización de enfermedad se paga desde el primer día de incapacidad de trabajo, tal como sucede en Albania, Alemania oriental, Checoslovaquia, Hungría, Polonia, Suecia, URSS y Yugoslavia. Sin embargo, a veces se considera que el asegurado puede, sin grave daño, hacer frente a una suspensión de trabajo de corta duración. Con frecuencia este período de espera es de tres días, por ejemplo, en Austria, Francia, Noruega y Reino Unido ; llega a una semana en Dinamarca y Finlandia, y es de once días en Islandia, pero durante este período recae sobre el empleador la obligación de pagar el salario en su integridad. No siempre está limitada la duración del pago de las indemnizaciones. El asegurado percibe las prestaciones hasta su curación o hasta que se le conceda una pensión de invalidez en Albania, URSS y Yugoslavia, y para algunas enfermedades graves en Noruega, Irlanda y Reino Unido, cuando por lo menos se han pagado 156 semanas de cotización. En los demás Estados europeos el pago de las indemnizaciones tiene una duración limitada. En general no es inferior a 26 semanas, conforme a la norma fijada en el Convenio núm. 102, y este sistema se aplica en Alemania oriental, Austria, Italia y Polonia, pero en determinadas condiciones esta duración puede prolongarse. En otros países se siguen normas muy diversas, y nos limitaremos a dar algunos ejemplos : 78 semanas en tres años en la República Federal de Alemania, 300 días en Finlandia, un año en Bélgica y el Reino Unido, 18 meses en España y dos años en Noruega.

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También en este caso llama la atención la gran homogeneidad de las medidas de protección social adoptadas por los diversos Estados europeos. En todas partes, salvo en Portugal y Grecia, los asalariados agrícolas reciben indemnizaciones de enfermedad. En cambio, casi en todas partes los agricultores independientes se ven privados de este beneficio. En lo fundamental, las técnicas de organización de esta rama de la seguridad social siguen siendo análogas a las que se aplican a los trabajadores de otros sectores económicos. PRESTACIONES DE MATERNIDAD

Según el Convenio núm. 102, las prestaciones de maternidad abarcan la asistencia médica necesaria en caso de embarazo y de parto, concedida a todas las mujeres aseguradas y a las cónyuges de los asegurados, y deben cubrir también, en beneficio de las mujeres aseguradas, la pérdida de las ganancias que es resultado del embarazo, el parto y sus consecuencias. Personas protegidas Conviene distinguir tres grupos entre las beneficiarías de las prestaciones de maternidad : las mujeres que ejercen personalmente una actividad asalariada, las cónyuges de los asalariados y las mujeres pertenecientes al grupo de trabajadores no asalariados de la agricultura. En Europa, todas las mujeres que ocupan un empleo asalariado en la agricultura están protegidas en caso de maternidad. En todos los países, sin excepción, tienen derecho a la asistencia médica que exige su estado y reciben, en diversas formas, las prestaciones monetarias destinadas a compensar la pérdida del salario durante el tiempo en que se ven obligadas a interrumpir el trabajo. Igualmente, en toda Europa, las cónyuges de los trabajadores agrícolas asalariados están protegidas por el seguro de maternidad. En general, reciben prestaciones en especie (servicios médicos) y prestaciones monetarias, que no están destinadas a compensar una pérdida de salario, por ejemplo, indemnización por lactancia o ropa para el niño, primas de natalidad, etc. En el caso de los agricultores independientes, la situación es más complicada. En todos los países donde existe un servicio nacional de salud pública se presta la asistencia médica necesaria a las mujeres embarazadas, y lo mismo sucede cuando el seguro de asistencia médica está en realidad generalizado. Igualmente, en los países en que existe un seguro de enfermedad para los agricultores independientes, existe también el seguro de maternidad, por ejemplo, en España, Francia, Grecia, Italia, etc. En los países socialistas, como Albania, Bulgaria, Checoslovaquia, Polonia y la URSS, en general los miembros de las cooperativas agrícolas están protegidos. 31

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Prestaciones concedidas

Es poco lo que puede decirse de las prestaciones en especie (asistencia médica), que se conceden en forma muy amplia a las mujeres del sector agrícola europeo, cualquiera que sea su condición profesional. Lo que nos interesa en realidad son las prestaciones monetarias, que son de dos clases : unas destinadas a compensar la pérdida de ingresos, y las otras que guardan relación con objetivos mucho más variados. Indemnizaciones de maternidad

En principio, estas indemnizaciones se conceden a las mujeres personalmente aseguradas, es decir, a las asalariadas, y son mucho más raras entre las trabajadoras no asalariadas de la agricultura. El pago de estas indemnizaciones está a menudo subordinado a condiciones de antigüedad, tanto en el seguro como en la profesión, o al pago previo de cotizaciones. Por ejemplo, en Albania y Bulgaria se exigen tres meses de trabajo continuo, en Bélgica, Francia y Noruega diez meses de inscripción en el seguro, un año en Portugal, etc. En algunos casos, la cuantía se fija a suma alzada, especialmente en los países de la Europa septentrional (Dinamarca, Finlandia, Noruega) ; se ha indicado ya que este procedimiento se utiliza en los casos de indemnización de enfermedad. Sin embargo, es más común que estas indemnizaciones se expresen en porcentaje de la ganancia anterior : 100 por ciento en Austria, Bulgaria, Hungría, Países Bajos, Polonia y Yugoslavia ; 90 por ciento en Checoslovaquia ; 60 por ciento en Portugal y en Bélgica, donde, por otra parte, el empleador debe pagar una indemnización complementaria ; 50 por ciento en Francia. Algunas veces, especialmente en ciertos países socialistas, la tasa de la indemnización varía según la antigüedad de los servicios prestados por la asegurada : en la URSS esta tasa oscila entre el 66 2¡3 y el 100 por ciento. A este respecto, las asalariadas agrícolas reciben el mismo trato que las trabajadoras del sector industrial y comercial ; sin embargo, en Italia, donde la indemnización de maternidad representa normalmente el 80 por ciento del salario, las trabajadoras agrícolas asalariadas reciben una indemnización a suma alzada, que varía solamente si trabajan en forma permanente o en forma ocasional. La duración del pago de estas indemnizaciones de maternidad es, en general, de 12 semanas, 6 de las cuales antes del parto y 6 después. En algunos casos es algo más corta : 60 días en Portugal y 54 días en Finlandia. En cambio, puede llegar a 14 semanas en Francia y Dinamarca, 16 semanas en Rumania y en la URSS, 18 semanas en el Reino Unido e incluso 26 semanas en Checoslovaquia. 32

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Son mucho más raros los países donde las mujeres que ejercen una actividad personal no asalariada gozan de indemnizaciones de maternidad ; es cierto que el número de mujeres jefes de explotaciones agrícolas es pequeño. Ahora bien, en el Reino Unido, Finlandia e Islandia, todas las trabajadoras tienen derecho a las mismas prestaciones monetarias, cualquiera que sea su condición profesional. En la URSS, las cónyuges de los miembros de los koljoses tienen derecho a una indemnización comparable a la que reciben las asalariadas durante las 16 semanas de licencia de maternidad, y en Bulgaria se paga durante 120 días el 100 por ciento de la ganancia anterior a las mujeres que trabajan regularmente en una granja cooperativa. Prestaciones diversas relacionadas con la maternidad

Estas prestaciones responden a preocupaciones muy diversas y la mayoría de ellas deberían ocupar un lugar entre las medidas destinadas a dar una indemnización parcial por cargas familiares. Se observará que, debido a la generalidad de los objetivos que persiguen, estas prestaciones se pagan con ocasión de todo nacimiento, sin que se tenga en cuenta la condición profesional o familiar de la madre. En primer lugar, se trata de primas o prestaciones de maternidad, que en general tienen como objetivo fomentar la natalidad, y que existen en muchos países, en especial Austria, Bélgica, Francia, Hungría, Luxemburgo, Países Bajos, Reino Unido y Suecia. Cabe señalar que en Albania esta prima sólo se paga a las madres que residen en zonas urbanas, lo que excluye al sector agrícola. Las otras prestaciones están menos generalizadas. Algunas tienden a favorecer la lactancia materna (Austria, Francia, Luxemburgo, Polonia, Rumania), otras sirven para hacer frente a los primeros gastos relacionados con el nacimiento mediante la entrega de un ajuar de recién nacido (Bélgica, Rumania, Francia) ; finalmente, hay otras prestaciones destinadas a hacer que las madres se sometan a determinada vigilancia médica durante el embarazo ; ésta es la intención, por ejemplo, de los subsidios prenatales de Francia. * *

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Existe también homogeneidad en los sistemas de seguro de maternidad en los países europeos. Puede observarse su generalización en lo que atañe a la asistencia médica, y en cambio las prestaciones monetarias se reservan en general para las mujeres que ejercen una actividad agrícola asalariada. PRESTACIONES DE VEJEZ

Las prestaciones de vejez están destinadas a las personas que han alcanzado una determinada edad y que, por esta circunstancia, se ven obligadas 33

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a interrumpir sus actividades. El Convenio num. 102 prescribe que la edad normal no debe exceder de sesenta y cinco años, que debe concederse una pensión correspondiente a la norma establecida después de treinta años de cotización o de empleo, o de veinte años de residencia, y que debe preverse una pensión reducida después de quince años de cotización o de empleo. Los regímenes de seguro de vejez están también muy desarrollados en Europa. Se benefician de ellos no solamente los asalariados agrícolas, sino también, con frecuencia, los agricultores independientes, y, en general, las prestaciones previstas se ajustan a la norma mínima de seguridad social. Personas protegidas En la mayoría de los casos, la protección contra la vejez forma parte de un contexto más amplio de pensiones que abarca las siguientes eventualidades : invalidez, vejez y sobrevivientes. La descripción de su campo de aplicación hace que se distingan varias hipótesis según la forma en que está organizada esta protección. Sistemas universales En nueve Estados se ha organizado un régimen universal de pensiones que abarca al conjunto de la población y, naturalmente, a los trabajadores asalariados o no asalariados de la agricultura se les aplican las mismas reglas que a los demás ciudadanos. Este régimen existe en cuatro países escandinavos : Dinamarca, Finlandia, Suecia y Noruega, donde una ley de 17 de junio de 1966 hace obligatorio el seguro para todas las personas que residen en el país. Si bien en los Países Bajos el seguro de invalidez está reservado a los asalariados, en cambio, el conjunto de la población goza de un régimen único de seguro de vejez. En Suiza, todos los residentes están asegurados tanto por concepto de vejez como de invalidez, dentro del marco de un régimen federal, siempre que ejerzan una actividad lucrativa. En el Reino Unido, el seguro nacional abarca a todas las personas que han pasado de la edad escolar, sin distinción de profesión, y en Islandia se aplica un sistema similar. Por último, debe observarse que en Italia la ley de 21 de julio de 1965 establece una reforma del sistema actual al prever una pensión universal uniforme para todos, que podrá ser completada por una pensión contributiva que variará según los ingresos. Protección de los asalariados agrícolas Estos trabajadores gozan de seguro de vejez en todos los demás países de Europa, con excepción de Portugal, donde las « casas del pueblo » no pagan en realidad sino prestaciones de ayuda a los trabajadores agrícolas de edad avanzada o inválidos. 34

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Lo más común es que se les apliquen las mismas reglas que a los asalariados del sector industrial o comercial. Este es el régimen utilizado en unos quince países, entre ellos la República Federal de Alemania, Austria, Bélgica, Irlanda, Luxemburgo y los países socialistas. Sólo se encuentran regímenes especiales para los asalariados de la agricultura en España, Francia y Grecia ; ya hemos visto que, en el caso de otros riesgos, es en estos países donde es mayor la tendencia a crear regímenes especiales para la agricultura. Por otra parte, el hecho de que en España y Francia exista un régimen especial no significa que los asalariados agrícolas reciban prestaciones inferiores a las de los trabajadores de otros sectores. Puede observarse que en España la ley de 30 de junio de 1966 se refiere a la seguridad social de todos los trabajadores que obtienen de una actividad agrícola la parte esencial de sus recursos, y en materia de vejez se aplican las mismas disposiciones a los asalariados agrícolas y a los agricultores independientes. En Grecia existe una situación comparable, ya que la ley de 1961 sobre el seguro de enfermedad, de vejez y de cosechas se refiere por igual a los asalariados, a los jefes de explotación y a los trabajadores familiares ; en este país existían el 31 de diciembre de 1967 cerca de 400 000 personas en retiro. Protección de los agricultores independientes

La mayor parte de los trabajadores no asalariados de la agricultura gozan en Europa de un régimen de protección por concepto de vejez. En efecto, al parecer, hasta una fecha reciente sólo cuatro Estados no habían adoptado medidas en esta materia en favor de los agricultores independientes ; estos países son Irlanda, Portugal, Rumania y, por lo menos en el plano federal, Yugoslavia. En todos los demás países existe el seguro. Bélgica ofrece el único ejemplo de un sistema en el que los agricultores están integrados en un régimen de seguro obligatorio de vejez que abarca al conjunto de los trabajadores independientes y a los miembros de sus familias, con excepción del cónyuge, y esta solución se ajusta al espíritu de todo el sistema belga de seguridad social, que no da un trato particular al sector agrícola1. En los demás países se trata de regímenes organizados especialmente para hacer frente a las necesidades de los agricultores independientes. Así sucede, en especial, en varios países de la CEE : en Francia, el seguro se aplica desde 1952 a los jefes de explotación y a los miembros no asalariados de su familia, con excepción de los pequeños aparceros asimilados al sector de los asalariados, pero está limitado a la vejez ; en Luxemburgo y en Italia hay un régi1 A. Trine : « La pension des travailleurs indépendants en Belgique », en Droit social, noviembre de 1959, págs. 564 y siguientes.

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men especial agrícola que abarca a la vez la vejez y la invalidez ; en la República Federal de Alemania, por ley de 27 de julio de 1957, se ha organizado el seguro de vejez de los jefes de explotaciones agrícolas o forestales. En Austria, los explotadores agrícolas, sus cónyuges y los hijos que trabajan en la explotación gozan desde 1958 de un seguro de pensión obligatorio. Se ha dicho ya que en España y en Grecia existe un régimen común para los asalariados agrícolas y los agricultores independientes. En los países socialistas, los miembros de las cooperativas agrícolas gozan, en general, de un seguro de pensión. En Bulgaria, Hungría, Polonia y Checoslovaquia todos los miembros de las cooperativas agrícolas mayores de 16 años están asegurados obligatoriamente, pero el alcance de la protección, así como las tasas de las prestaciones, puede variar según el tipo de cooperativa de que sea miembro el explotador. En estos países, la legislación social es un medio de incitar a los agricultores a adherirse al tipo de cooperativas que las autoridades desean favorecer. Por último, en la URSS, desde el 1.° de enero de 1965, los miembros de los koljoses cuentan con un régimen completo de seguros y pensiones, que ha substituido desde esa fecha a las prestaciones que concedía cada koljós recurriendo a sus fondos sociales. Prestaciones concedidas Condiciones de concesión

La primera condición exigida para poder aspirar a una pensión de vejez es, sin duda, haber alcanzado la edad mínima establecida. En la mayoría de los casos, el derecho a la pensión comienza a los 65 años, pero en algunos Estados es de 60 años, por ejemplo, en Grecia, Irlanda, Italia y la mayoría de los países socialistas. A veces se adelanta la edad de retiro por ineptitud para el trabajo (Francia), y en otros casos, las mujeres pueden aspirar a la pensión a edad más temprana : a los 55 años en Grecia, Italia y la mayoría de los países socialistas ; a los 60 años en Bélgica y el Reino Unido, y a los 62 años en Suiza. Sólo en casos muy excepcionales la edad de retiro pasa de los 65 años ; por ejemplo, ha sido fijada en 70 años en Noruega, en 67 en Suecia y en 67 para los hombres y 62 para las mujeres en Dinamarca. Podrá observarse que la edad de retiro se eleva con el nivel de industrialización. Pero el pago de una pensión está además subordinado al requisito de un período determinado de inscripción en el seguro, o a una duración mínima en el empleo o en el pago de las cotizaciones. No nos interesa en este trabajo entrar en pormenores de reglamentos sumamente complejos, y nos limitaremos a dar algunos ejemplos que ilustran los distintos sistemas que existen en Europa. En Suiza se concede la renta completa al asegurado que ha pagado cotizaciones durante el número de años prescrito para los asegurados 36

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de su grupo de edad, pero en caso contrario se prevé el pago de pensiones parciales. En el régimen de los asalariados de la República Federal de Alemania se adquiere el derecho a la pensión después de 15 años de seguro, y la regla es la misma en el régimen especial de los asalariados agrícolas existente en Francia. En Italia se ha decidido adaptar esta norma a fin de tener en cuenta el nivel de empleo sumamente distinto de los asalariados agrícolas ' : si bien se exigen 15 cotizaciones anuales a los obreros permanentes, en cambio se acepta el pago de 2 340 cotizaciones diarias para los trabajadores estacionales y de 1 560 para los trabajadores ocasionales. En los países socialistas, la técnica utilizada no difiere mucho de la anterior ; por ejemplo, en Rumania se exige un período de seguro de 25 años para los hombres y 20 años para las mujeres, pero se paga una pensión proporcional una vez que la duración del seguro ha alcanzado el límite de 10 años. En el caso de los agricultores independientes se exigen condiciones bastante similares. En Francia se acepta el pago de 5 años de cotizaciones. En la República Federal de Alemania se exigen, como en el caso de los asalariados, 15 años de cotizaciones. Además, el interesado tiene que haber cedido su explotación entre la edad de 50 y 65 años. En la URSS, los miembros de los koljoses tienen que tener 25 años de inscripción en el seguro, en el caso de los hombres, y 20 años en el caso de las mujeres. Pensión de vejez

Como es lógico, la cuantía de la pensión de vejez depende de la duración de las cotizaciones, del empleo o de la residencia, así como del monto de los ingresos profesionales durante el período de actividad. El papel respectivo de esos dos elementos ha sido tratado de diversa manera en las legislaciones nacionales. En los regímenes universales se ha procedido a determinar las pensiones de vejez que se adaptan a las profesiones y a las formas de remuneración más variadas, y es esto, sin duda, lo que explica la frecuencia de las prestaciones uniformes o a suma alzada. Muy a menudo, en estos regímenes existe una pensión cuya base es a suma alzada, que se paga en forma completa o parcial según el número de años de seguro, y a la cual se añade una pensión complementaria que varía con arreglo al monto de las cotizaciones pagadas ; mediante estas pensiones complementarias, el monto de los ingresos influye en las prestaciones de vejez. Nos limitaremos también en este caso a dar algunos ejemplos. En Noruega, el asegurado adquiere cada año « puntos de retiro » en función de sus ingresos anuales. Después de 40 años de seguro recibe una pensión básica de monto fijo, que se aumenta en 50 por ciento si 1

R. Savy, op. cit., pág. 79. 37

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está casado y en 25 por ciento por cada hijo a su cargo. Si tiene menos de 40 años de seguro, recibe una fracción de esta pensión básica en proporción al número de años de cotización ; por último, a esta pensión básica, parcial o completa, se añade una pensión complementaria cuyo monto depende del número de « puntos de retiro » adquiridos. En los Países Bajos, cada año de cotización da derecho al 2 por ciento de la pensión completa a suma alzada. En Suiza es más neto el vínculo con los ingresos anteriores, puesto que la pensión varía según el número de cotizaciones y su monto, que a su vez varía según las ganancias del asegurado. En los regímenes de los asalariados hay mayor interés en que la pensión de vejez sea proporcional al salario anterior. Es verdad que esto es más fácil, por lo menos en la industria, donde la hoja de pago está generalizada y permite un conocimiento preciso del salario, pero en la agricultura, en la que además una parte del salario se paga en especie, a menudo es necesario hacer una evaluación de la remuneración a suma alzada. En Bélgica, la pensión completa puede llegar al 75 por ciento del salario anual medio en el caso de pensionistas cuya mujer no trabaja, y al 60 por ciento en los demás casos. En Francia, el trabajador agrícola recibe a los 60 años el 20 por ciento y a los 65 años el 40 por ciento del salario medio que haya servido de base para pagar las cotizaciones durante los últimos diez años. En Italia, las normas son más complicadas y la pensión básica representa un porcentaje del salario medio que va disminuyendo conforme aumenta ese salario. En Rumania, la pensión oscila entre el 70 por ciento para los salarios elevados y el 100 por ciento para los salarios menos elevados. A menudo, a partir de esa base, el monto de la pensión aumenta con los años de seguro ; en Yugoslavia, la pensión básica, que es el 35 por ciento del salario medio, aumenta en 2 por ciento por cada año de seguro una vez pasado el límite de 15 años ; en Rumania aumenta a una tasa igual al 1 por ciento del salario básico por cada año después del mínimo necesario para la concesión de la pensión íntegra de vejez (en principio, 25 años para los hombres y 20 para las mujeres) ; en Francia, si la solicitud de pensión de vejez se aplaza para una fecha posterior a los 60 años del interesado, la tasa de la pensión se aumenta en un 4 por ciento al año. Son siempre los mismos principios los que encontramos, aunque se aplican en forma diferente. Por último, para los agricultores independientes puede ser más difícil tener en cuenta los ingresos profesionales anteriores, y es más común que se recurra a prestaciones a suma alzada. Ya hemos visto esto en el caso de los regímenes universales que se aplican tanto a los explotadores agrícolas como a los demás ciudadanos. Igualmente, en la República Federal de Alemania, Bélgica, España y Grecia se otorgan pensiones de un monto uniforme, que sólo varían con arreglo a la situación familiar del pensionista y al número de 38

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años de cotización al seguro. En Francia, la pensión es uniforme para los trabajadores familiares y sólo varía en parte la del jefe de la explotación agrícola, en función de la dimensión de ésta. En Austria, los trabajadores independientes, agrícolas o no agrícolas, reciben una pensión cuyo monto se basa en gran parte en su ingreso anterior, puesto que depende de la cantidad de cotizaciones pagadas. En Italia, la importancia de la explotación es la que determina fundamentalmente la cuantía de la prestación de vejez. En los países socialistas existe una preocupación similar ; en la URSS, la pensión de los miembros de los koljoses representa la mitad hasta llegar a 50 rublos por mes, y posteriormente la cuarta parte de su remuneración mensual media, calculada en relación con un período de cinco años durante los diez años anteriores a su solicitud ; en Hungría se aplican reglas similares, pues la pensión representa, después de diez años de seguro, el 33 por ciento del ingreso medio más el 2 por ciento por año de seguro a partir del décimo año, y el 1 por ciento después del vigésimo quinto año, sin que jamás pueda exceder del 70 por ciento de los ingresos. *

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Vemos, pues, que los regímenes de seguro de vejez están prácticamente generalizados en Europa. Solamente los asalariados agrícolas de Portugal y los agricultores independientes de Irlanda, Portugal, Rumania y Yugoslavia no gozan todavía de este régimen. Puede observarse un particularismo más acentuado del sector agrícola en la Europa mediterránea, mientras que en los países de la Europa septentrional hay preferencia por un seguro nacional que, conforme a las mismas reglas, abarque al conjunto de la población. PRESTACIONES DE INVALIDEZ

De conformidad con el Convenio num. 102, las prestaciones de invalidez deben pagarse en caso de « ineptitud para ejercer una actividad profesional, en un grado prescrito, cuando sea probable que esta ineptitud será permanente o cuando la misma subsista después de cesar las prestaciones monetarias de enfermedad ». Personas protegidas El régimen de invalidez suele constituir una parte de la rama general de pensiones, y su campo de aplicación es fundamentalmente el mismo que el del seguro de vejez anteriormente descrito ; por consiguiente, nos limitaremos a señalar aquellos aspectos en que no coinciden esas dos eventualidades. Todos los regímenes universales de seguro de vejez descritos hasta ahora entrañan también la protección contra la invalidez, con una sola excepción, la de los Países Bajos, donde el seguro de invalidez abarca solamente a los 39

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asalariados, pero sin hacer distinción alguna entre el origen profesional o no profesional de la invalidez. Todos los asalariados agrícolas de Europa gozan de protección en caso de invalidez, con dos excepciones : Portugal, donde solamente se conceden prestaciones de asistencia en algunos casos, y Grecia, donde en 1961 entró en vigor un seguro para todos los trabajadores agrícolas, asalariados o no, que abarca solamente la enfermedad, la vejez y los daños a las cosechas. Finalmente, los trabajadores no asalariados de la agricultura no reciben protección de invalidez en los países donde no disfrutan de prestaciones de vejez. Sin embargo, en algunos casos ni siquiera la protección contra la invalidez acompaña a la protección contra la vejez ; ya hemos visto que así sucede en los Países Bajos y en Grecia. La situación es la misma en la República Federal de Alemania. Con estas reservas, puede decirse que el campo de aplicación del régimen de seguro de invalidez es el mismo que el de seguro de vejez. Prestaciones concedidas Noción de invalidez En general, la noción de invalidez es distinta del concepto de incapacidad permanente para el trabajo que se encuentra en los seguros de accidentes del trabajo. Se exige en este caso una incapacidad para el trabajo mucho más grande, y en cambio, cuando se trata de accidentes del trabajo, incluso una reducción mínima de la capacidad de trabajo da derecho a una indemnización. Sólo en forma muy excepcional se confunden ambas nociones, por ejemplo, en los Países Bajos a partir de la ley de 18 de febrero de 1966. No es fácil definir la invalidez. Por supuesto, es necesario partir de un estado fisiológico, pero sólo para sacar las consecuencias en lo que se refiere a la aptitud para el trabajo y para la capacidad de ganancia, puesto que precisamente la finalidad del seguro es compensar parcialmente la pérdida de los ingresos. Con el correr del tiempo, las definiciones se han ido perfeccionando, tomándose en cuenta los progresos de la medicina, las posibilidades de rehabilitación del inválido y su capacidad para readaptarse a un nuevo oficio teniendo presentes sus aptitudes y su formación anterior. Los problemas que hay que resolver son en este caso aproximadamente los mismos para los asalariados agrícolas que para los demás asalariados, pero se plantean en forma muy diferente para los jefes de explotación agrícola, hecho que no se ha tenido todavía en cuenta en las diversas legislaciones. A menudo se exige que la capacidad de trabajo y de ganancia se haya reducido por lo menos en las dos terceras partes ; ésa es la regla que se aplica en Bélgica, Francia, Italia y España. A veces, como sucede en la República 40

Europa Federal de Alemania o en Austria, se acepta una invalidez de 50 por ciento. Pero es cada vez más frecuente que se tienda a no limitarse a porcentajes, y cabe citar la definición más reciente, la de los Países Bajos, como un ejemplo de las nuevas tendencias de la protección en caso de invalidez : se considera inválida a la persona « completa o parcialmente inepta para ganar el salario que podría obtener una persona sana de formación comparable ». Casi en todas partes, la definición de la invalidez es la misma para los asalariados agrícolas que para los agricultores independientes, lo cual no responde necesariamente, como veremos más adelante, a la situación específica de unos y de otros. Otras condiciones

En todas partes existe interés en reservar el beneficio de las pensiones de invalidez a las personas que sin discusión alguna forman parte de la población activa. Por esta razón, es muy raro que no se exija un determinado plazo de seguro o el pago previo de cotizaciones ; esto sucede solamente en los Países Bajos, mientras que en los países escandinavos el requisito se limita a exigir un período mínimo de residencia en el país. Por ejemplo, para tener derecho a las prestaciones de invalidez es necesario un período previo de inscripción en el seguro, que es de 5 años en la República Federal de Alemania y en Italia, de 1 año en Francia y de 1 a 22 años, según la edad del asegurado, en países socialistas, tales como Rumania o la URSS. En Luxemburgo es necesario haber pagado 5 años de cotizaciones ; en España, 60 meses de cotizaciones en los 10 años anteriores a la invalidez, y en Irlanda y Reino Unido el requisito es de 156 semanas de cotizaciones. Pensión de invalidez

Esta pensión depende en todas partes del grado de invalidez y, en general, del monto de los ingresos anteriores y de la duración del período de seguro. Pero las prácticas nacionales son demasiado diversas para poder realizar un estudio comparado. Nos limitaremos a reiterar algunas observaciones hechas ya respecto de las pensiones de vejez. En los regímenes universales, la pensión es a menudo a suma alzada ; entraña una cantidad básica uniforme, variable según el grado de incapacidad, y que se aumenta para tener en cuenta las cargas de familia. En los regímenes de los asalariados se encuentran a veces casos de pensiones uniformes (España), pero lo más común es que su monto dependa de los ingresos anteriores ; por ejemplo, en Francia representa el 30 por ciento del salario medio para los inválidos capaces de ejercer una actividad reducida, y el 50 por 41

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ciento para los que no pueden ejercer ninguna actividad ; en la República Federal de Alemania se tiene en cuenta además la antigüedad en el seguro, puesto que la pensión equivale al 1 por ciento del salario básico por año de seguro en caso de incapacidad parcial, y al 1,50 por ciento en caso de incapacidad total. Podrá observarse que muy a menudo se clasifica a los inválidos en tres grupos : los que pueden ejercer una actividad limitada, los que no pueden ejercer ninguna actividad y los que necesitan la ayuda de una tercera persona ; esta distinción se hace tanto en Francia como en la URSS y Rumania. Es sabido que la pensión de invalidez de los agricultores independientes es a tanto alzado en los sistemas universales de seguro. También lo es en España y en Francia, donde la pensión se ha fijado en 1 000 veces el salario agrícola mínimo garantizado por hora. En las cooperativas agrícolas de Bulgaria varía más en función del grado de incapacidad que del ingreso habitual, que prácticamente no desempeña ningún papel. En cambio, en la URSS, la pensión de los miembros de los koljoses equivale al 50 por ciento de la remuneración media hasta llegar a 50 rublos, y si pasa de esta cantidad, al 25 por ciento. En Italia, Suiza y Luxemburgo existe, por intermedio de las cotizaciones pagadas, una relación entre el monto de la pensión y el ingreso anterior. * Así, pues, los regímenes de seguros de invalidez están también muy extendidos en Europa. Pero la ambigüedad de la noción de invalidez y la duda sobre si se debe relacionar la pensión con el ingreso anterior o hacerla depender de la duración de inscripción en el seguro plantean los problemas consiguientes. Al parecer, hasta la fecha no se ha encontrado la solución más adaptada a la situación de los agricultores independientes. PRESTACIONES DE SOBREVIVIENTES

Según el Convenio num. 102, estas prestaciones deben compensar « la pérdida de medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos como consecuencia de la muerte del sostén de familia ». Personas protegidas A menudo, las prestaciones de sobrevivientes forman parte de la rama general de los seguros de pensiones. En los Países Bajos se ha promulgado una ley que resuelve el problema de las garantías que deben darse a la viuda y a los huérfanos después de la desaparición del jefe de familia. Puede decirse que en todos los países existen prestaciones en favor de los sobrevi42

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vientes, salvo en Finlandia, donde sólo se pagan prestaciones de asistencia fundándose en que la viuda ya gozará de su propia pensión. Por sobrevivientes se entienden generalmente la viuda y los hijos a cargo hasta la edad de 15, 16 o 18 años ; en caso de enfermedad o de continuación de los estudios se aumenta este límite de edad. A veces, para tener derecho a una pensión de sobrevivientes, la viuda debe satisfacer requisitos más severos : tener hijos a cargo, ser inválida o haber llegado a la edad de 40 años (España), 45 (Yugoslavia), 50 (Checoslovaquia) e incluso 55 años (Dinamarca, Hungría y la URSS). Además, en la mayoría de los países socialistas, los ascendientes, hermanos o hermanas que dependían del difunto pueden también gozar de una pensión. Prestaciones concedidas Fundamentalmente se distinguen dos clases de prestaciones. Para hacer frente a los gastos relacionados con la muerte del jefe de familia, suele pagarse a los sobrevivientes una suma en efectivo que representa ya sea el costo de los funerales (Hungría), el equivalente de cierto número de días de salario (20 días en Alemania oriental, 1 mes en Bulgaria, 7 semanas en Polonia, 3 meses en Francia), o una fracción de la pensión que recibía el jefe de familia (del 15 al 40 por ciento del monto anual en Noruega, 3 meses en la República Federal de Alemania). Estas prestaciones por muerte existen en la mayoría de los países europeos. Pero la parte fundamental de las prestaciones de sobrevivientes está constituida por pensiones o rentas pagadas a la viuda y a los huérfanos. No deseamos entrar en los pormenores de una reglamentación que es complicada, pero puede observarse que las pensiones son a suma alzada o, lo que es más corriente, constituyen un porcentaje de la pensión que el jefe de familia percibía o habría percibido. Por esta razón, la viuda recibe en Suiza el 80 por ciento, en Bélgica y en la República Federal de Alemania el 60 por ciento y en Austria y en Alemania oriental el 50 por ciento de la pensión ; el huérfano de padre o de madre recibe el 40 por ciento en Suiza, el 30 por ciento en Italia, el 25 por ciento en Hungría y el 10 por ciento en la República Federal de Alemania ; el huérfano de padre y de madre recibe mayor cantidad : 60 por ciento, 40 por ciento, 50 por ciento y 20 por ciento, respectivamente, en cada uno de esos países. En la mayoría de los países socialistas se aplica un sistema diferente, con arreglo al cual el porcentaje de la pensión pagada a los sobrevivientes depende del número de ellos : 50 por ciento por un sobreviviente, 75 por ciento por dos, 100 por ciento por tres o más en Bulgaria y en Rumania ; si bien los porcentajes son distintos, el principio es el mismo en Albania y en Yugoslavia. En la URSS, la pensión de sobrevivientes se calcula tomando como base el salario que ganaba el sostén de 43

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familia. Por último, en el Reino Unido y en Islandia, la viuda recibe durante los meses que siguen al deceso una pensión temporal más elevada, mientras que en Bélgica se le concede una indemnización de adaptación que representa una anualidad de la pensión. * *

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También en este caso debe observarse que casi todos los países europeos se han preocupado por garantizar los ingresos del grupo familiar después de la muerte del jefe de familia y que, si bien no es posible calcular el valor de la protección dada en cada país, en general los principios aplicados para organizar dicha protección son bastante análogos. PRESTACIONES EN CASO DE ACCIDENTE DEL TRABAJO Y DE ENFERMEDAD PROFESIONAL

Según las prescripciones del Convenio núm. 102, estas prestaciones se conceden cuando un accidente del trabajo o una enfermedad profesional ha creado en un trabajador un estado mórbido, o una incapacidad para trabajar que entrañe la suspensión de ganancias, o una pérdida total o parcial de la capacidad para ganar o, como consecuencia de la muerte del sostén de familia, ha entrañado una pérdida de medios de existencia sufrida por la viuda o los hijos. Por consiguiente, volvemos a encontrar en este caso algunas eventualidades cubiertas por otras ramas de la seguridad social, pero es la circunstancia que ha dado lugar a ellas, y su vínculo con el trabajo, lo que justifica el lugar especial que tradicionalmente se les reserva. Personas protegidas Asalariados agrícolas

Los asalariados agrícolas están protegidos en todos los países europeos,, salvo en Grecia, donde a las víctimas de accidentes sólo se les pagan prestaciones de asistencia médica. En los demás países, el seguro está organizado en forma muy diferente. En algunos Estados, el empleador de dichos asalariados es directamente responsable del pago de las prestaciones previstas por el seguro. Tiene solamente la facultad de asegurarse, si así lo desea, con un asegurador privado o a veces público ; ésta es la situación en Bélgica, Francia y Portugal. Pero en Francia se ha presentado al Parlamento un proyecto de ley tendiente a hacer obligatorio el seguro. Es más común que el seguro sea obligatorio para el empleador, y de esta manera nos acercamos ya a un sistema de seguridad social. En la República Federal de Alemania se aplica este sistema, pues la obligación del seguro existe desde 1886 ; en Dinamarca, Finlandia, Italia y Luxemburgo, el sistema 44

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«s el mismo. También lo es en Suiza, donde la ley federal fija los principios básicos de un sistema de seguro obligatorio propio del sector agrícola, y donde el legislador cantonal establece después las modalidades de aplicación. En los demás países ya no se consideran las consecuencias del accidente desde el punto de vista de la responsabilidad directa del empleador, sino como uno de los riesgos sociales que debe cubrir todo régimen moderno de seguridad social. Este es el método aplicado no solamente en los países socialistas, sino también en el Reino Unido, Países Bajos, Noruega y Austria, así como en el régimen especial agrícola de seguridad social vigente en España desde 1966 1. Agricultores independientes

Esta categoría de agricultores no está todavía enteramente protegida en Europa, pero esta rama de la protección social está desarrollándose continuamente. Los países donde el seguro contra accidentes no existe para los agricultores independientes son en general los de la Europa del Noroeste : Bélgica, Países Bajos, Irlanda, Islandia, Suecia y Finlandia. En otros dos países escandinavos, Dinamarca y Suecia, existe sólo en forma facultativa. A esta lista deben añadirse Suiza y Grecia, donde los trabajadores independientes de la agricultura, al igual que los asalariados agrícolas, no perciben en caso de accidente otras prestaciones que las correspondientes al seguro de enfermedad. En todos los demás países, los explotadores agrícolas y sus trabajadores familiares están asegurados obligatoriamente. Así sucede en Italia desde 1936, en la República Federal de Alemania desde 1942, en Luxemburgo desde 1947 y en Francia desde la ley de 22 de diciembre de 1966, que obliga a los jefes de explotación a contratar, con el asegurador que prefieran, un seguro que proteja a su cónyuge, a sus trabajadores familiares de más de seis años y a ellos mismos contra las consecuencias de los accidentes del trabajo y de la vida privada, así como de las enfermedades profesionales. En España, el régimen establecido para los asalariados en 1966 se aplica también a los trabajadores independientes de la agricultura. En Austria, el jefe de la explotación y sus trabajadores familiares contratan obligatoriamente un seguro particular. Por último, en los países socialistas, los trabajadores agrícolas no asalariados están también asegurados en condiciones en las que se tiene en cuenta la organización social propia de la agricultura. En dichos países se observa 1

Ley de 31 de mayo de 1966 ; véase OIT : Serie Legislativa, 1966 — Esp. 1. 45

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un vínculo muy estrecho entre el seguro de accidentes y las demás ramas de la seguridad social : los servicios de salud pública prestan la atención médica necesaria después de un accidente y, en general, las pensiones por incapacidad permanente son las previstas por el sistema general de seguro de pensiones, que si es necesario se incrementan. Prestaciones concedidas

Se pagan prestaciones en caso de accidente del trabajo o de enfermedad profesional. La noción de accidente del trabajo incluye, en general, el accidente en el trayecto al trabajo, pero esta interpretación no es aceptada aún unánimemente ; por ejemplo, la ley polaca de 1968 no abarca todavía el accidente sobrevenido entre el lugar de trabajo y la residencia. Igualmente, casi en todas partes existe protección contra las enfermedades profesionales, y en general se las define por medio de una lista limitativa que los poderes públicos preparan periódicamente. En esas eventualidades, la víctima de accidente o de enfermedad recibe prestaciones en especie, prestaciones monetarias de incapacidad temporal y una pensión por incapacidad permanente,. parcial o total ; sus posibles sobrevivientes reciben también prestaciones. Prestaciones en especie

En general, las víctimas de accidentes del trabajo tienen derecho a recibir gratuitamente asistencia médica, productos farmacéuticos, servicios de cirugía y otros servicios accesorios necesarios. Si su estado lo exige, pueden ser hospitalizadas y se les suministran los aparatos de ortopedia y de prótesis que necesiten. Hay que señalar que las restricciones que a veces se establecen en materia de asistencia médica, dentro del marco del seguro de enfermedad, se suprimen siempre que se trata de un accidente. La asistencia médica se presta durante todo el tiempo necesario. Las medidas restrictivas tienen carácter excepcional, por ejemplo, en Suiza, donde el seguro protege solamente contra los gastos de tratamiento dentro de límites determinados. Pero cada vez se hacen mayores esfuerzos para que la víctima pueda ejercer de nuevo su antiguo oficio o una nueva actividad compatible con su estado físico 1. En general, el seguro o la institución de seguridad social se hacen cargo de los gastos de permanencia del accidentado en establecimientos de readaptación o de reeducación. Incluso se tiende, mediante prestaciones adecuadas, a ayudar al trabajador a readaptarse. Así, en la República Federal de Alemania se le paga toda o parte de su renta mientras no ha alcanzado en su nuevo empleo la habilidad suficiente para percibir un salario 1 Para una descripción de las medidas tomadas en los países de la CEE, véase Robert Savy, op. cit., págs. 111-112.

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normal ; en España se ha establecido un subsidio de reeducación profesional, y en algunos países socialistas se paga durante algún tiempo una indemnización que compensa la diferencia entre las ganancias anteriores y la nueva remuneración. Prestaciones de incapacidad temporal Como las indemnizaciones de enfermedad, las prestaciones de incapacidad temporal están destinadas a compensar la pérdida de ganancias durante todo el tiempo en que un accidente entrañe una incapacidad temporal total para el trabajo. En general, los agricultores independientes no gozan de estas prestaciones. En efecto, se considera que se trata de un riesgo social que no excede de las posibilidades de un jefe de empresa agrícola. Esta es la solución establecida explícitamente en Italia, España, Francia, Luxemburgo y Austria, así como en la URSS para los miembros de los koljoses. Sólo la República Federal de Alemania les paga estas prestaciones. En cambio, los asalariados agrícolas reciben en todas partes estas prestaciones. A veces se les pagan las mismas prestaciones monetarias que en caso de enfermedad : por ejemplo, en la República Federal de Alemania, Alemania oriental, Austria y Noruega. Pero, a menudo, las indemnizaciones previstas para casos de accidentes del trabajo son más elevadas que las indemnizaciones de enfermedad : por ejemplo, 100 por ciento del salario anterior en Yugoslavia y en la URSS (dentro de un límite máximo), 95 por ciento en Albania, 90 por ciento en Bélgica (a contar del 29.° día), Bulgaria y Rumania, 80 por ciento en los Países Bajos y 75 por ciento en Luxemburgo y Dinamarca. Su concesión no exige ningún período de inscripción en el seguro. Con frecuencia se pagan sin limitación de tiempo hasta que la víctima recupera la salud. Y si se dejan de pagar, es sólo para substituirlas, en el caso de que la víctima no se haya curado, por una pensión de incapacidad permanente. Prestaciones de incapacidad permanente Se conceden tanto a los asalariados agrícolas como a los agricultores independientes. Su monto depende siempre del grado de invalidez, y a menudo, de la remuneración anterior. Conviene señalar, en primer lugar, que las incapacidades parciales permanentes de poca gravedad no dan lugar a la concesión de una pensión, sino simplemente al pago en efectivo de un capital determinado. Este sistema se aplica para las incapacidades inferiores al 10 por ciento en los Países Bajos, al 20 por ciento en Austria, República Federal de Alemania, Alemania 47

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oriental e Italia, al 30 por ciento en Finlandia y Noruega y al 50 por ciento en Dinamarca e Islandia. La prestación que debe pagarse en caso de incapacidad permanente total se fija de manera uniforme en algunos países, por ejemplo, Irlanda, Islandia, Reino Unido y Suecia. Pero es más frecuente que se exprese en porcentaje de la remuneración anterior : 100 por ciento en Bélgica, Italia y Francia, 85 por ciento en Albania y Yugoslavia, 80 por ciento en Luxemburgo, 70 por ciento en los Países Bajos y Polonia y 66,67 por ciento en la República Federal de Alemania y Austria. En algunos países socialistas, el monto de la prestación aumenta con el número de años de seguro : por ejemplo, en Checoslovaquia, donde es del 60 al 70 por ciento del salario más 1 a 2 por ciento por año de empleo, a partir del 21.° o del 26.° año, de conformidad con la categoría del empleo que ocupa el interesado (trabajo penoso e insalubre). A menudo se aplica un sistema regresivo para no tener en cuenta sino parcialmente la parte más elevada de los salarios altos, como sucede en Francia y en la mayoría de los países socialistas. En caso de incapacidad permanente parcial, y si ésta supera el mínimo indicado anteriormente, se paga una prestación proporcional. Por otra parte, con frecuencia no es rigurosamente proporcional al grado de incapacidad, ya que se ha querido favorecer a los accidentados más graves en detrimento de los otros ; por ejemplo, en Francia sólo se tiene en cuenta la mitad de la parte del grado de incapacidad inferior al 50 por ciento, mientras que la cantidad correspondiente a la parte superior al 50 por ciento se cuenta una vez y media. Prestaciones por fallecimiento

Por último, en caso de fallecimiento de la víctima se pagan prestaciones a los sobrevivientes. En relación con las prestaciones de sobrevivientes ya descritas, estas otras no ofrecen ningún carácter especialmente original. * *

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El seguro contra los accidentes del trabajo ofrece una vez más el ejemplo de una protección social muy desarrollada. Todos los asalariados agrícolas están protegidos (salvo en Grecia), así como la mayoría de los agricultores independientes. Los sistemas utilizados se inspiran en distintas fuentes. Sin embargo, al parecer, las técnicas de la seguridad social van substituyendo poco a poco a las del seguro, e incluso cabe preguntarse si la rama de accidentes del trabajo no va perdiendo progresivamente su originalidad e integrándose en un sistema global de protección contra los grandes riesgos sociales. 48

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PRESTACIONES DE DESEMPLEO

Según las disposiciones del Convenio núm. 102, las prestaciones de desempleo deberán pagarse en caso de « suspensión de ganancias, ... ocasionada por la imposibilidad de obtener un empleo conveniente en el caso de una persona... que sea apta para trabajar y esté disponible para el trabajo ». Personas protegidas

Se debe observar en primer lugar que la protección de desempleo se aplica solamente a los trabajadores asalariados. Por supuesto, no es que los agricultores independientes no tengan problemas de empleo, pero hasta la fecha, la política de seguridad social prácticamente no se ha preocupado de ellos y son excepcionales las experiencias tales como el seguro de cosecha, ensayado en Grecia en 1961. En Europa, sólo los asalariados agrícolas están protegidos, y no todos ellos 1. En efecto, hay una docena de Estados donde todavía no se ha organizado un régimen de prestaciones de desempleo. En la mayoría de los países socialistas se considera que la planificación de la economía impide el desempleo y que, por consiguiente, su indemnización resulta superflua, y éste es el criterio seguido en Albania, Polonia, Rumania, Checoslovaquia y la URSS, así como en Hungría y en Yugoslavia, donde, sin embargo, en algunos casos pueden concederse prestaciones de ayuda. En Portugal tampoco existe un régimen de prestaciones de desempleo, pero se comienza a comprender este problema, y en 1965 se creó un servicio nacional del empleo. En algunos otros países, los asalariados agrícolas están explícitamente excluidos del régimen instituido en favor de los trabajadores del comercio y de la industria : por ejemplo, en España, Francia, Grecia, Luxemburgo y Suiza, donde todos los cantones han liberado a los trabajadores agrícolas de la obligación de asegurarse. Por último, en Islandia, el seguro no funciona sino en las aglomeraciones de más de 300 habitantes, con lo cual la mayor parte del sector agrícola queda fuera de él. En Dinamarca, Finlandia y Suecia existe un seguro facultativo de desempleo, y un sistema de seguro obligatorio en otros diez Estados europeos. Este seguro se aplica en todas partes a los asalariados agrícolas permanentes, quedando excluidas en Irlanda sólo las mujeres y en Austria, los asalariados alojados y alimentados por el empleador. En el caso de los asalariados no permanentes se han adoptado disposiciones más restrictivas, y sólo se los admite en el seguro si su actividad agrícola asalariada presenta una determinada regularidad : 3 días por semana en Austria, 30 semanas por año en Noruega y 20 semanas en Suecia. Los trabajadores familiares están gene1 OIT : La sécurité des revenus face aux changements de structure (Ginebra, 1969), págs. 135 y siguientes.

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raímente excluidos del seguro, y sólo se los admite en el Reino Unido, en Dinamarca si trabajan en virtud de un contrato de trabajo y pertenecen a una organización profesional, y en los Países Bajos si trabajan en las mismas condiciones que los asalariados ajenos a la familia. Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Las condiciones de concesión de las prestaciones se definen siempre minuciosamente, porque es necesario hacer distinción entre el desempleado involuntario y aquel que se adapta a su inactividad. Aunque las modalidades de aplicación varíen, en todas partes se exige que el desempleo que se indemniza sea involuntario, que el desempleado esté en condiciones de trabajar y desee hacerlo y que se inscriba en los servicios oficiales de colocación, a los cuales deberá presentarse regularmente. Pero además es necesario que el desempleado pruebe que está incluido en el seguro y que ejercía una actividad regular antes de producirse el desempleo. En este aspecto, las normas son mucho más estrictas que, por ejemplo, en el caso de la concesión de indemnizaciones de enfermedad. En el Reino Unido, Irlanda y Alemania oriental se exigen 26 semanas de cotizaciones en el último año, y en la República Federal de Alemania en el curso de los 2 últimos años ; en Austria es necesario justificar 20 semanas de cotización en los últimos 12 meses, en Noruega 30 semanas, en los Países Bajos 78 días de trabajo, y en Bulgaria 2 años de trabajo durante los últimos 3 años. El mismo requisito se exige en todas partes, aunque en diversas formas. Cuantía de las prestaciones Si se satisfacen estas condiciones, el desempleado recibirá prestaciones monetarias destinadas a compensar la pérdida de salario causada por el desempleo. Lo más frecuente es que las indemnizaciones de desempleo se calculen en porcentaje del salario anterior : de 60 a 80 por ciento en los Países Bajos, según la situación familiar ; de 40 a 90 por ciento en la República Federal de Alemania y de 30 a 60 por ciento en Austria, en razón inversa al monto del salario ; 10 por ciento, más suplementos por cargas familiares, en Alemania oriental. En Suecia y en Noruega, estas prestaciones se fijan a suma alzada en función del tipo de los salarios, y en Dinamarca varían con arreglo a la antigüedad en el seguro. Jamás se pagan a partir del primer día de desempleo. Existe siempre un período de espera, que va de 3 días en la República Federal de Alemania y en Dinamarca a 1 semana en la mayoría de los demás países. se

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Su duración está siempre limitada estrictamente. Se pagan aproximadamente durante 3 meses en Bulgaria, Dinamarca y República Federal de Alemania ; durante 20 semanas en Noruega ; aproximadamente durante 6 meses en Alemania oriental, Finlandia, Irlanda y Suecia ; en el Reino Unido pueden pagarse durante 1 año. En Austria, su duración varía de 12 a 30 semanas, según la antigüedad de la inscripción del trabajador en el seguro. En Bélgica existe el régimen más liberal : no se fija un límite al pago de las prestaciones, pero la administración puede interrumpir este pago en cualquier momento a los trabajadores que no buscan efectivamente un empleo. Conviene señalar de manera particular el régimen vigente en Italia, pues este sistema muestra una preocupación por adaptar las prestaciones a las características peculiares del desempleo agrícola. El trabajador que no ha tenido empleo durante la campaña agrícola presenta antes del 30 de noviembre una solicitud única para todo el año : si ha trabajado menos de 180 días en los 12 meses anteriores a su solicitud, tendrá derecho a una indemnización diaria a suma alzada durante un número de días correspondiente a la diferencia entre 220 días y el número de días de trabajo cumplidos efectivamente. De esta manera, no se indemnizan todos los días de desempleo, y las prestaciones no se conceden sino varios meses después del período de desempleo. *

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La homogeneidad que hemos señalado varias veces en la política de seguridad social de los países europeos no existe en materia de protección contra el desempleo. En más de la mitad de estos países, los asalariados no están asegurados, y ninguno de estos países se ha preocupado por hacer frente a los problemas del empleo de los agricultores independientes. PRESTACIONES FAMILIARES

El Convenio núm. 102 prevé el pago de prestaciones monetarias periódicas a los padres que tienen hijos a cargo, o el suministro a los hijos, o para los hijos, de alimentos, vestido y vivienda y el disfrute de vacaciones o de asistencia doméstica. La situación demográfica que existía en los países europeos hace algunos decenios explica que los sistemas de prestaciones familiares se hayan desarrollado en Europa mucho más que en las demás regiones del mundo. Personas protegidas Las cargas familiares existen en la misma forma en todos los sectores profesionales, y su indemnización plantea problemas comparables, ya se trate de asalariados o de no asalariados. Por esta razón, con frecuencia, los regímenes de subsidios familiares están organizados en forma universal, mientras que los regímenes especiales para la agricultura son muy escasos. 51

La seguridad social en el agro

En Europa hay sólo dos Estados donde los asalariados agrícolas están excluidos del sistema organizado para los trabajadores de otros sectores : Grecia y Portugal ; en estos dos Estados, los trabajadores independientes de todas las profesiones no perciben jamás prestaciones familiares. En los países socialistas puede suceder también que los asalariados que trabajan en explotaciones agrícolas privadas no tengan derecho a prestaciones ; tal es el caso especialmente en Hungría. En todos los demás países, los asalariados agrícolas tienen derecho a prestaciones familiares. Igualmente, los agricultores independientes gozan de estas prestaciones en casi todas partes, pero en los países socialistas sólo los miembros de las cooperativas agrícolas pueden aspirar a ellas. En una docena de Estados existe un régimen universal que abarca a toda la población. Todas las familias que tienen uno o más niños reciben prestaciones en Austria y en la mayoría de los países de la Europa septentrional : Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Islandia y Suecia. Todas las familias con dos niños o más reciben las prestaciones en Noruega y en el Reino Unido, y en la República Federal de Alemania, las familias con tres niños o más. Se trata, pues, de regímenes generales de hecho, aunque no siempre de derecho, en la República Federal de Alemania para las familias con tres niños ; en Alemania oriental, para las familias de asalariados que tengan un niño y para las familias de no asalariados con cuatro niños ; en Francia, para las familias de dos o más niños, y en la URSS, por último, para las familias de cuatro niños o más. En otras partes se trata en general de regímenes distintos para los asalariados y, llegado el caso, para los no asalariados, que protegen a las familias a partir del primer niño : Bélgica, Bulgaria, Italia, Luxemburgo, Polonia, Checoslovaquia y Yugoslavia ; a partir del segundo, en Albania, y según el caso, a partir del primero o del tercero en los Países Bajos, y del primero o del cuarto en Rumania. En la práctica, sólo hay dos regímenes especiales para la agricultura, con la excepción de Francia, donde sólo la administración obedece a reglas especiales : España, donde la ley de 31 de mayo de 1966 creó un sistema especial para los asalariados agrícolas y los agricultores independientes, y Suiza, donde el sistema federal obligatorio se aplica a los asalariados agrícolas, a los campesinos montañeses y, desde hace poco, a los pequeños campesinos de las regiones bajas. Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Por supuesto, para tener derecho a las prestaciones familiares es necesario, en primer lugar, tener a cargo el número mínimo de niños previsto por 52

Europa

la legislación nacional. Se considera que el hijo está a cargo hasta una edad que varía según los países (14 a 16 años en general), edad que, por su parte, se prolonga en casos de estudios o de invalidez. Pero también se tienen en cuenta a veces los ingresos familiares. Por ejemplo, en la República Federal de Alemania se conceden prestaciones por dos hijos solamente si el ingreso de la familia es inferior a un determinado límite. Igualmente, en Alemania oriental la escasez de recursos puede justificar el pago de prestaciones a los no asalariados a partir del tercer hijo y no del cuarto. Existen normas similares en Bulgaria, Finlandia, Países Bajos y Rumania. En estos casos, la asistencia a las familias conserva hasta cierto punto un carácter de ayuda. Por último, se exige a veces que el jefe de familia ejerza una actividad profesional regular, ya que las prestaciones familiares deben añadirse al salario y no substituirlo. Así, en Francia debe probar que trabaja 20 días por mes ; en Bélgica, 100 días de trabajo por año, y en España, el pago de un número mínimo de cotizaciones. Diversas prestaciones

La estructura de los diversos regímenes de subsidios familiares no es homogénea. Si bien todos entrañan el pago de subsidios periódicos de mantenimiento en favor de los hijos a cargo, algunos regímenes se han diversificado y conceden prestaciones cuya finalidad es más precisa. El subsidio de mantenimiento es muy común. En general se paga mensualmente y su monto se fija en una cantidad determinada. A menudo va aumentando con el número de hijos, como sucede en la República Federal de Alemania, Finlandia y Polonia. A veces, las prestaciones son de un monto uniforme para cada hijo, sin hacer diferencia entre el primero, segundo, etc. Esta es la norma en Italia, Suecia y Suiza. En algunos casos excepcionales (Hungría y Yugoslavia), la tasa es regresiva. Entre las demás prestaciones, la más extendida es el subsidio de natalidad, que entraña el. pago a la familia de una determinada suma fija con ocasión de cada nacimiento, o solamente de algunos nacimientos ocurridos en condiciones determinadas. Este subsidio existe en Alemania oriental, Austria, Bélgica, Bulgaria, España, Francia, etc. Esta prestación está claramente destinada a fomentar la natalidad. Habría que citar además las siguientes prestaciones : los subsidios prenatales del régimen francés, que están subordinados a una determinada vigilancia médica durante el embarazo ; la prestación de alojamiento que existe en Austria y en Francia ; las prestaciones concedidas a la madre de familia dedicada al hogar, pagadas en Francia y en forma algo diferente en España y en Italia ; las prestaciones concedidas en varios países socialistas a la madre 53

La seguridad social en el agro

asalariada que debe interrumpir su trabajo para cuidar a un hijo enfermo ; la ayuda especial prevista en Noruega para las madres solteras, y el subsidio familiar de vacaciones en Bélgica. *

*

Cabe señalar que existe una tendencia a la generalización de los subsidios familiares, pero se trata de un fenómeno peculiar del continente europeo, que no se encuentra en otras regiones. CONCLUSION

Partiendo del resumen de la situación general de la protección social de que gozan los agricultores en Europa, pueden hacerse varias observaciones. En primer lugar, debe hacerse hincapié en el auge de la seguridad social en estos países. Todas sus ramas se han desarrollado y en todas partes existe interés en que los trabajadores agrícolas participen en sus beneficios. Sin embargo, se debe indicar también que los progresos de la seguridad social están estrechamente ligados al desarrollo económico general. No es obra del azar que en Grecia y en Portugal la protección a los agricultores sea todavía muy escasa ; el lugar que ocupa el sector agrícola en la economía y el bajo nivel de industrialización explican este retraso. Por último, es sorprendente comprobar que en todas partes se han aplicado a la agricultura técnicas de protección que originalmente fueron elaboradas para hacer frente a las necesidades sociales de los trabajadores de la industria y del comercio. Esta práctica entraña a veces inconvenientes, que hemos mencionado de paso, y, sin embargo, es en Europa donde el trabajo agrícola se diferencia menos del trabajo industrial. Por esta razón, cabe pensar que en las regiones donde la agricultura constituye todavía un mundo cerrado, alejado de los grandes movimientos económicos, esta simple transposición de procedimientos creados en función de la situación del mundo industrial no podrá responder a los objetivos de la política de protección social. Además, esta reflexión sobre la experiencia europea indica lo que hay que hacer para conocer la situación general de la protección social en las zonas rurales de las otras regiones del mundo. Se tratará fundamentalmente de determinar en qué medida el subdesarrollo constituye un obstáculo al progreso de la seguridad social, y si las instituciones que se han organizado responden a las necesidades concretas de las poblaciones rurales de esas regiones.

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AMERICA

Entre las dos guerras mundiales, la seguridad social dejó de constituir una institución específicamente europea, al desarrollarse en el continente americano, pero no, paradójicamente, en Canadá y en Estados Unidos, países donde la supervivencia del espíritu « pionero », la adhesión al liberalismo y la estructura federal del Estado han frenado el progreso de esa institución, sino en gran número de Estados de América latina. De esta suerte, no existe prácticamente en la actualidad ningún país latinoamericano que no haya organizado para sus trabajadores un régimen total o parcial de seguridad social. Pero se incurriría en error si se sacara la conclusión de que en América se ha encontrado el medio de satisfacer las necesidades sociales de las poblaciones agrícolas y rurales, pudiendo tener un carácter equívoco el balance de las medidas adoptadas a este respecto si previamente no se formulan ciertas observaciones. En primer lugar, América no es un continente homogéneo, y los problemas sociales que se plantean a las sociedades superdesarrolladas de Canadá y de Estados Unidos nada tienen en común con los problemas que han de resolver los Estados latinoamericanos. En estos últimos países, de cada dos trabajadores, uno pertenece al sector agrícola, mientras que en las dos primeras naciones citadas, de catorce trabajadores, uno solamente está en dicho sector. En América latina, el producto interior bruto real por habitante es apenas un quinto del registrado en Canadá y Estados Unidos. Trátase, en efecto, de dos universos que nada tienen que ver entre sí. Además, incluso en América latina, el sector agrícola no constituye un medio homogéneo. Mientras que el fenómeno de urbanización se desarrolla rápidamente, las sociedades rurales se resisten a toda transformación. No faltan razones para explicar esta resistencia : núcleos de población retraídos en sí mismos, grandes distancias y dificultades de comunicaciones, y supervivencia de comunidades aborígenes apegadas a su organización social peculiar. 55

La seguridad social en el agro

Además, la estructura agraria del continente latinoamericano es tal que los 125 millones de personas que viven de la agricultura tienen condiciones de trabajo y de vida muy diferentes. Las grandes plantaciones dedicadas a los monocultivos de exportación (café, frutas, caña de azúcar) cuentan con trabajadores asalariados integrados en estructuras económicas relativamente modernas. Pero el latifundio continúa siendo la institución dominante, y en ellos, la mayor parte de las tierras se distribuyen entre campesinos muy pobres y muy ignorantes, establecidos en forma precaria en granjas excesivamente pequeñas y mal comunicadas con los mercados urbanos. De ahí la actualidad que tiene el problema de la reforma agraria en los países latinoamericanos. Además, la infraestructura política, administrativa y social, sin la cual no puede implantarse un sistema de seguridad social, es muy débil. Más adelante señalaremos las insuficiencias del equipo médico y hospitalario, sobre todo en las zonas rurales. Pero tampoco la propia dotación de personal administrativo es suficientemente sólida para facilitar la gestión práctica de las instituciones sociales creadas por los poderes públicos. Esto quiere decir que habrán de tenerse siempre presentes las particularidades del medio agrícola y que convendrá establecer en forma constante una distinción entre las medidas adoptadas teóricamente y la realidad de su aplicación. ASISTENCIA MEDICA

A diferencia de lo que ha podido comprobarse en Europa, en América se carece con frecuencia de los recursos humanos y materiales necesarios para proteger eficazmente la salud de los trabajadores. Y, como en todas partes, son las zonas rurales las que más sufren de esta carencia de medios, como se indica claramente en el cuadro siguiente. Cuadro 2. América : número de habitantes por un médico País

Conjunto del país

Capital

Resto del país

Argentina (1962) Canadá (1961) Colombia (1965) Cuba (1963) Honduras (1965) Uruguay (1963) Venezuela (1963)

670 860 2 390 1 180 5 400 850 1300

270 390 730 320 770 490 460

1000 870 3 170 2 150 10 400 2 070 2 070

Fuente : OMS : Annuaire des statistiques sanitaires mondiales, vol. Ill (Ginebra, 1967).

En cuanto a las camas de hospital, en tanto que existe el mismo número por 1 000 habitantes en Argentina y en Estados Unidos (es decir, 13 camas 56

América

aproximadamente), los hospitales de México tienen menos de 6 camas por 1 000 habitantes, y los de Brasil solamente 4. Sin embargo, en un número bastante elevado de países latinoamericanos, los regímenes de seguridad social prevén, en caso de enfermedad, la prestación gratuita a los trabajadores de asistencia médica, hospitalaria, odontológica y farmacéutica 1. Pero para definir el campo de aplicación de los regímenes de asistencia médica a las poblaciones rurales no basta con atenerse exclusivamente a lo que indican las legislaciones nacionales a este respecto. En ciertos países no existe un seguro propiamente dicho, y, sin embargo, cuentan con un equipo hospitalario suficiente para atender eficazmente a sus habitantes, como ocurre en Argentina. En otros se ha excluido a los trabajadores agrícolas del beneficio de esta protección, aunque su situación a este respecto no es de hecho peor que la de los mismos trabajadores de aquellos países en que, pese a las afirmaciones de la legislación, no se ha procedido a una protección general efectiva. En ese sentido, un análisis puramente teórico no daría idea exacta de la realidad. Con esta reserva previa puede intentarse una descripción sumaria del derecho positivo americano. Campo de aplicación Carencia de protección

Algunos Estados no han organizado ningún régimen de asistencia médica para sus trabajadores, sea cual fuere el sector de actividad de los mismos. Tal es el caso de Argentina, Jamaica y Trinidad y Tabago. Así, los trabajadores de las zonas rurales sólo pueden recurrir, como los de los centros urbanos, a los servicios públicos de salud. Pero su organización es siempre menos eficaz fuera de las zonas urbanas, de suerte que no es posible sacar la conclusión de que existe igualdad de trato entre los trabajadores urbanos y los rurales. En otros países, el sector agrícola está excluido, por lo menos provisionalmente, del beneficio de la protección, como es el caso de Honduras y El Salvador, mientras que en Uruguay el seguro de enfermedad se limita, en virtud de una ley de 24 de septiembre de 1964, a los trabajadores y empleados de determinados sectores de actividad 2. En este caso, el poder ejecutivo está habilitado por simple decreto para conceder esta protección a los traba1 OIT, Octava Conferencia de los Estados de América Miembros de la Organización Internacional del Trabajo, Ottawa, septiembre de 1966, Informe III, parte 1 : Papel de la seguridad social y del mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo en el progreso social y económico (Ginebra, 1966), pág. 10. 2 Obreros y empleados de la industria metalúrgica y ramas conexas, industria textil, artes gráficas e industrias conexas, industria del papel, industria del vestido, transportes, tripulaciones de la marina mercante, pescadores.

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La seguridad social en el agro

jadores agrícolas, lo que, en rigor, equivale a que estos trabajadores no están todavía protegidos. En Ecuador, en virtud del artículo 7 de la ley del seguro social obligatorio, de 25 de julio de 1942, « el Instituto Nacional de Previsión, en la época que juzgare oportuno, ... fijará... las modalidades peculiares del seguro social de los trabajadores agrícolas... ». Por último, en Bolivia, el artículo 253 de la ley de 14 de diciembre de 1956, que promulga el Código de Seguridad Social, dispone : « Inicialmente, no estarán incorporados los trabajadores agrícolas [en el régimen de seguridad social] » 1. Protección progresiva Puede observarse una situación bastante similar en los países en que, después de haber afirmado el derecho de los trabajadores agrícolas a una protección social, se ha decidido hacerla extensiva progresivamente a zonas geográficas sucesivas 2, comenzando en todas partes por las regiones muy urbanizadas e industrializadas y remitiendo a una fecha ulterior su aplicación a las regiones rurales. Este fenómeno puede comprobarse, en forma casi uniforme, en Colombia, Costa Rica, México, Nicaragua, Panamá y Perú. Según los datos compilados por la OIT 3 , esta extensión del seguro se ha efectuado en todas partes en forma bastante lenta. En Perú no han aumentado los efectivos de las personas aseguradas ; en Costa Rica y Venezuela, el aumento del número de asegurados se explica en razón del desarrollo del proceso de urbanización e industrialización más bien que por la extensión del seguro a las regiones rurales. En Panamá, los efectivos de asegurados han aumentado en 52 por ciento entre 1958 y 1963, como resultado de las extensiones territoriales de la seguridad social, pero sin que se pueda decir en qué medida se ha beneficiado la agricultura. En Colombia, en julio de 1963, únicamente algo más de 50 000 personas estaban protegidas en el sector rural 4 ; ahora bien, si se tiene en cuenta que la mayor parte de las grandes plantaciones se encuentran en zonas a las que se aplica el seguro social pueden calcularse los obstáculos con que se ha tropezado para hacer extensiva esta protección al sector agrícola. Además, la legislación sólo se aplica a los trabajadores permanentes, que constituyen la excepción en las explotaciones agrícolas colombianas. En Nicaragua, varias colonias agrícolas han sido incorporadas en 1965 al seguro, y se prevén tres etapas, distribuidas en un período de diez años, para generalizar el sistema. En México, una serie de 1

OIT : Serie Legislativa, 1956 — Bol. 1. Extensión gradual de los regímenes de seguro social en los países de América latina >, en Revista Internacional del Trabajo, septiembre de 1958, pág. 297. 3 Papel de la seguridad social y del mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo en el progreso social y económico, op. cit., págs. 31 y siguientes. 4 OIT : Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., págs. 160 y siguientes. 2

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América

datos estadísticos más precisos permiten analizar más exactamente el retraso relativo del sector agrícola ; así, mientras que el número de asalariados agrícolas es superior a 3 millones, únicamente 54 384 trabajadores agrícolas estaban asegurados en 1962, de un total de 1 464 000 individuos afiliados al régimen de seguridad social. Es cierto que se ha realizado un esfuerzo notable en este país al afiliarse al seguro de 1963 los trabajadores de la caña de azúcar, así como al extenderse la seguridad social a 254 nuevos municipios entre 1961 y 1963 J. Es menester tener presentes estas consideraciones al describir el campo de aplicación del seguro de asistencia médica en el sector rural. Pandad con el sector no agrícola La paridad en la protección entre los trabajadores agrícolas y los no agrícolas no significa que todos los trabajadores agrícolas gocen de asistencia médica, sino simplemente que las mismas reglas se aplican a unos y a otros, pudiéndose tratar de una protección parcial o de un sistema mucho más completo de garantías. Estados Unidos es el único país en que existe un régimen de protección parcial : en virtud de la ley de 30 de julio de 1965, se ha organizado un seguro de asistencia hospitalaria en beneficio de todos los pensionistas de más de 65 años, independientemente de su profesión, así como un seguro médico facultativo para personas de edad avanzada. En América latina, cuatro países (Cuba, Chile, Paraguay y República Dominicana) han organizado un seguro para el conjunto de los trabajadores, agrícolas y no agrícolas, y en principio es aplicable a todo el territorio nacional. También en este caso hay que establecer una distinción entre la realidad y la legislación. Así, en Chile se estima que en 1965 los dos tercios aproximadamente de los asegurados agrícolas posibles se encontraban efectivamente afiliados al seguro, y en Paraguay, el número de cotizantes que residían fuera de la capital no llegaba a 25 000 personas en 1963, pudiéndose deducir, en consecuencia, que la inmensa mayoría de los 500 000 trabajadores asalariados agrícolas con que cuenta el país no estaban protegidos de hecho por el seguro. Finalmente, en Canadá, el 1.° de julio de 1968 entró en vigor un régimen nacional de seguro de asistencia médica para el conjunto de las personas residentes en el país ; este régimen se aplicará en primer lugar a las provincias de Saskatchewan y Columbia Británica, que ya habían instituido espontáneamente un sistema de protección similar, y en el curso de los próximos años se extenderá probablemente a las demás provincias. 1 AISS, XV Asamblea General, Washington, septiembre-octubre de 1964, informe I : Desarrollos y tendencias de la seguridad social (1961-1963), pág. 175.

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La seguridad social en el agro

Protección especial del sector agrícola

Brasil es el único país en donde se ha establecido un régimen especial de protección para los trabajadores rurales. Trátase, por lo demás, de una evolución reciente, ya que hasta 1963 permanecían al margen del sistema de previsión social los 48 millones de personas que viven en las zonas rurales. En virtud de una ley de 2 de marzo de 1963 sobre la condición jurídica del trabajador rural se ha creado una caja de asistencia y previsión, que asegura asistencia médica a los trabajadores agrícolas, caja de la que pueden beneficiarse a título facultativo cierto número de trabajadores independientes. Pero si nos atenemos también en este caso a la realidad, puede comprobarse que la aplicación de estas medidas se ha diferido en razón de la preparación, a partir de 1964, de una reforma profunda de la previsión social, reforma que solamente se ha llevado a cabo recientemente, en virtud de dos decretos legislativos de 1.° de mayo y de 5 de septiembre de 1969, por los que se promulga el reglamento de aplicación de la ley de 2 de marzo de 1963, y según la cual se confía al Instituto Nacional de Previsión Social, instituido dentro del marco del régimen general, la misión de aplicar el programa especial de protección social agrícola. El régimen agrícola se refiere en primer lugar a las empresas cuyo grado de organización permite la aplicación efectiva de las obligaciones impuestas, y se hará extensivo progresivamente a otras empresas, de ser el caso, después de una fase experimental en una zona limitada. Para completar esta exposición, cabe mencionar la protección que han aportado, al margen de los sistemas clásicos de seguridad social, los convenios colectivos y la legislación del trabajo : así, en virtud del estatuto del peón agrícola de la Argentina corre por cuenta del empleador una asistencia médica, cuya importancia varía según la antigüedad del trabajador en la empresa. Personas protegidas

Las medidas de protección de la salud adoptadas en beneficio de los trabajadores rurales se refieren fundamentalmente a los trabajadores asalariados agrícolas y a los miembros de sus familias, haciéndose extensivas a veces bajo ciertas condiciones a los trabajadores independientes. Asalariados agrícolas

Estos trabajadores constituyen la categoría que los regímenes de asistencia médica protegen en primer lugar en el sector rural. La legislación define a esos trabajadores las más de las veces en términos muy generales. De esta suerte, a título de ejemplo, según la ley venezolana del seguro social, de 11 de julio de 1966, « están sujetas al seguro social obligatorio las personas que 60

América

prestan sus servicios en virtud de un contrato o relación de trabajo, cualquiera que sea el monto de su salario y el tiempo de duración » (artículo 3). Según la ley num. 4214, de 2 de marzo de 1963, relativa al estatuto brasileño del trabajador rural, artículo 2, se considera como tal « toda persona física que presta sus servicios a un empleador rural contra el pago de un salario en metálico o en especie, o parte en especie y parte en metálico ». Pero, en general, solamente los asalariados permanentes, o por lo menos todos aquellos que ejercen una actividad regular, se benefician del seguro. Una serie de medidas más restrictivas, que varían, además, según las disposiciones nacionales, se aplican a los asalariados temporales, estacionales u ocasionales. Así, en Venezuela, los trabajadores temporales y los trabajadores a domicilio, cuyas condiciones de trabajo no pueden asimilarse a las de otros trabajadores, están excluidos provisionalmente del seguro. En Perú, estas medidas son más limitadas, al excluir a los asalariados cuyo número de jornadas de trabajo es inferior a 90 por año, aplicándose esta excepción, como en Costa Rica, a la mano de obra que solamente trabaja en las operaciones de siembra y de recolección. En Panamá, la norma es aún más severa, puesto que el seguro se aplica exclusivamente a los asalariados que trabajan por lo menos seis meses por año. No obstante, es de observar que en dos países no se prevén estas excepciones. En Cuba, la ley de 1963 se aplica a todos los trabajadores asalariados de los centros urbanos o de las zonas rurales, permanentes o estacionales, así como a los obreros ocasionales o intermitentes. En la República Dominicana, los trabajadores ocasionales están comprendidos en el seguro. Miembros de la familia del asegurado La asistencia médica y el suministro de productos farmacéuticos se extienden, en general, a determinados miembros de la familia del asegurado. Tal es el caso respecto de los hijos hasta una edad que varía : 6 meses en Colombia ; 2 años en Honduras y en Nicaragua ; 6 años en Panamá ; 15 años en Chile, y de 18 a 21 años en Brasil. El consorte del asegurado está asimismo protegido en general, y, con frecuencia, la concubina goza de los mismos derechos que la esposa. Por último, la protección puede extenderse excepcionalmente a otros miembros de la familia : los ascendientes, en México ; los ascendientes de edad avanzada o inválidos, en Costa Rica, y los hermanos huérfanos e inválidos o menores de 18 años, en Venezuela. Agricultores independientes En razón de que no siempre es fácil establecer una demarcación en América latina entre los trabajadores agrícolas dependientes y los indepen61

La seguridad social en el agro

dientes, ocurre con bastante frecuencia que ciertos agricultores no asalariados estén asimismo protegidos, si bien es cierto que sus necesidades sociales no son muy diferentes de las de los asalariados. Así, en Brasil están obligatoriamente afiliados al régimen especial de los trabajadores agrícolas, además de los asalariados, los colonos o aparceros, los empreiteiros 1, los pequeños propietarios e incluso los empleadores rurales que no cuenten con más de cinco asalariados a su servicio ; además, todas las otras categorías de trabajadores rurales pueden afiliarse facultativamente al seguro. Puede preverse que, cuando este régimen se aplique efectivamente, la mayor parte de la población rural estará protegida. En otros países, un número más limitado de trabajadores independientes puede de ahora en adelante afiliarse al seguro. En México se considera que han de asegurarse obligatoriamente los miembros de los ejidos y los pequeños propietarios rurales miembros de las cajas de crédito agrícola ; en la República Dominicana, la legislación asimila a los trabajadores asalariados los aparceros, los colonos y aquellos trabajadores que, bajo diversas denominaciones, pero con el mismo carácter, explotan tierras a cambio del pago al propietario o al empresario de un canon en especie o que se calcula según la cosecha, a reserva de que no empleen a más de tres asalariados, considerándoselos en este caso como dependientes del propietario para quien trabajan 2. En Perú, la fórmula que se aplica es la misma para los aparceros (yanaconas) y trabajadores asimilados que exploten menos de 4 fanegas de tierrass. En Chile y en Colombia, todos los pequeños trabajadores independientes, sean o no agricultores, pueden afiliarse al seguro, pero, al parecer, los agricultores no se benefician todavía efectivamente de esta medida. Por último, en Canadá, país en que la condición de residente exige la afiliación al seguro, no se establece distinción alguna entre los trabajadores independientes y los asalariados. Un fenómeno de observación muy generalizada se confirma además en América : entre los trabajadores asalariados, los pertenecientes al sector agrícola son los últimos que se benefician de una protección social, en tanto que con frecuencia se procura proteger en primer lugar a los agricultores independientes. 1 Categoría de aparceros dedicados a la creación de nuevas plantaciones de café. Respecto de una descripción de las diferentes formas de aparcería en América latina, véase OIT : Los agricultores sin tierra en América latina, Estudios y documentos, nueva serie, núm. 47 (Ginebra, 1957). 2 Ley núm. 1896, de 30 de diciembre de 1948, sobre los seguros sociales (artículo 1, III, b), y IV).

' La fanega equivale a 0,64 hectáreas. 62

América

Prestaciones concedidas

Muy a menudo, las prestaciones se conceden cuando las personas aseguradas ejercen una actividad sujeta obligatoriamente al seguro, como es el caso, por ejemplo, de Cuba, Chile, México y Paraguay. En ocasiones, no obstante, es necesario justificar el ejercicio de cierta actividad en el curso del período que preceda a la enfermedad : 5 semanas de cotizaciones en Colombia, y 1 mes de cotizaciones en el curso de los 2 meses precedentes en Bolivia. Cumplidas estas condiciones, el asegurado causa derecho a prestaciones, cuya naturaleza, cuantía y duración han de precisarse. Naturaleza de las prestaciones

Las prestaciones comprenden en todos los países, dentro de los límites de los medios disponibles, la asistencia médica y quirúrgica completa, los exámenes radiológicos o de laboratorio, la hospitalización, el suministro de medicamentos y la asistencia odontológica (salvo, a veces, las prótesis). Inicialmente se procuraba sobre todo facilitar asistencia médica con fines curativos ; actualmente se trata de desarrollar al mismo tiempo la medicina preventiva y de lograr la readaptación funcional y profesional de los trabajadores enfermos. Las más de las veces, la asistencia médica se presta por los establecimientos, médicos y personal paramèdico adscritos a las instituciones de seguridad social, o a veces por los servicios públicos de higiene. Existen, sin embargo, algunos regímenes de seguro en virtud de los cuales los trabajadores eligen libremente su médico o su clínica, reembolsándoles seguidamente su caja de seguridad social la cuantía de los honorarios que hayan abonado, como ocurre en Canadá, Estados Unidos y Perú (régimen de los empleados), si bien se trata de casos excepcionales. En principio, la persona interesada no puede, salvo contingencia urgente, recurrir a los establecimientos o médicos privados, por considerarse que la asistencia médica directa constituye el procedimiento más eficaz y económico para utilizar los recursos humanos y el equipo disponible. Esta forma de proceder se impone aún más en las zonas rurales que en los centros urbanos, y el ejemplo de Venezuela muestra que los procedimientos liberales de tipo espontáneo son incapaces de satisfacer las necesidades en servicios médicos de las zonas rurales, puesto que el Estado ha debido tomar la iniciativa de crear las « medicaturas » rurales, según las cuales cada médico está obligado a ejercer la profesión durante determinado período en el sector rural para tener derecho a establecerse posteriormente en el lugar de su elección. 63

La seguridad social en el agro

Cuantía y duración de las prestaciones

Las más de las veces, la asistencia médica es totalmente gratuita como consecuencia de la prestación directa de esa asistencia por los establecimientos públicos o sociales, y únicamente cuando se puede elegir libremente al personal facultativo y se procede al reembolso de los honorarios sobre la base de una tarifa a tanto alzado corre a cargo de los asegurados la parte de esos honorarios que exceda de la tarifa de reembolso. Además, en diversos regímenes, el asegurado ha de pagar toda o una parte de las prótesis dentales. La duración de las prestaciones de asistencia médica varía evidentemente de un régimen a otro. Con gran frecuencia, esta duración es ilimitada, por lo menos en todos aquellos casos en que la persona asegurada continúa trabajando y cumple las condiciones de atribución de las prestaciones. En los casos en que se limita la duración, ésta suele oscilar en general entre 6 meses (Ecuador y Colombia) y 1 año (Venezuela y México), pudiéndose habitualmente ampliar bajo ciertas condiciones. INDEMNIZACIONES DE ENFERMEDAD Personas protegidas

El campo de aplicación de esta rama de la seguridad social es el mismo en principio que el de la rama relativa a la asistencia médica, existiendo únicamente como complemento de esta última, y no se la observa nunca si no se prevé la asistencia médica. En cambio, esta rama de la seguridad social puede a veces no existir cuando funciona un régimen de seguro de asistencia médica, como ocurre en Canadá. Huelga, por tanto, insistir aquí en las explicaciones que ya se han dado a este respecto. Cabe observar, sin embargo, que los miembros de la familia de la persona asegurada y los trabajadores independientes no se benefician, por regla general, de las prestaciones de enfermedad. Respecto de los primeros, la enfermedad no ocasiona directamente una pérdida de ingresos, y en cuanto a los segundos, la naturaleza y la periodicidad de los ingresos se prestan mal a conceder una indemnización en numerario. Prestaciones concedidas Condiciones de concesión

Venezuela y Cuba son los únicos países donde no se exige en el seguro ninguna condición de actividad o de antigüedad para la atribución de prestaciones de enfermedad. 64

América

En otros países se procura, mediante reglas variadas, reservar el beneficio de las prestaciones a los trabajadores asalariados que ejerzan una actividad regular, exigiéndoles que justifiquen determinada duración del trabajo, que se atestigua en general por el pago de cotizaciones durante un período determinado de referencia. Los sistemas más liberales a este respecto son los del Perú, donde basta haber trabajado 4 semanas en el curso de los 120 días anteriores a la enfermedad, y los de la República Dominicana y México, países donde es suficiente haber trabajado 6 semanas en el curso de los últimos 9 meses. Pero generalmente se exige que el asalariado haya trabajado por lo menos la mitad del tiempo de referencia (13 semanas durante los 6 últimos meses en Chile, y 12 semanas en el curso de las 26 semanas que precedan a la enfermedad en Nicaragua), e incluso dos tercios de dicho período (6 meses de trabajo durante los últimos 9 meses en Panamá). Cuantía de las prestaciones

Las prestaciones de enfermedad se calculan en porcentaje del salario anterior. Pero, por tratarse de asalariados agrícolas, y habida cuenta de sus condiciones de empleo y de remuneración en América latina, la aplicación de las reglas previstas para los trabajadores de la industria plantea una serie de dificultades. En efecto, su salario, que comprende prestaciones en especie y una remuneración en metálico, no puede determinarse exactamente por la institución de seguridad social, siendo inevitable en este caso recurrir al establecimiento de un salario a tanto alzado como base. En función de esta situación de hecho habrá, pues, que analizar las normas prescritas por las legislaciones nacionales. En ningún país, la prestación diaria de enfermedad es inferior a la mitad del salario de base, siendo ésta la tasa que prevalece en Costa Rica, Cuba, Paraguay y República Dominicana. Esa misma tasa se eleva al 60 por ciento en México, Nicaragua y Panamá, y puede representar las dos terceras partes del salario en Colombia y el 70 por ciento en Perú. Por último, en Chile representaría la totalidad del salario de base si no se dedujera de ella una cotización de 15 por ciento al seguro, lo que disminuye al 85 por ciento la tasa real. La cuantía de las prestaciones se reduce en caso de hospitalización del asegurado en proporciones que varían si tiene o no cargas de familia. Puede suspenderse el pago de la prestación en Costa Rica y en Panamá si no se observan las prescripciones médicas. Duración de las prestaciones

En general, se exige que la incapacidad temporal de trabajo imputable a la enfermedad tenga una determinada duración para abonar al asegurado un 65

La seguridad social en el agro

ingreso de substitución. De ahí que se haya instituido en casi todos los países un período de carencia que oscila entre 2 días por lo menos (Perú) y 3 días (Colombia y Chile), e incluso 4 días (Costa Rica) y 7 días (Paraguay). En cuanto a la duración de las prestaciones, las reglas en vigor en los países latinoamericanos son bastante homogéneas. En ninguno de esos países se pagan durante un período inferior a 26 semanas, pudiendo en general prolongarse ese pago durante otro período de igual duración. En México, Chile y Venezuela, las prestaciones se abonan durante 52 semanas, previéndose una posible prolongación de 26 semanas. En caso de extinguirse el derecho a las prestaciones diarias, la persona asegurada que no haya recobrado la salud habrá de acogerse al régimen de seguro de invalidez. PRESTACIONES DE MATERNIDAD Personas protegidas

Las prestaciones de maternidad se conceden sea a las trabajadoras personalmente protegidas porque ejercen una actividad profesional propia, que implica su afiliación al seguro, sea a las esposas (o concubinas) de los trabajadores protegidos. Las prestaciones comprenden generalmente prestaciones en especie para el conjunto de las beneficiarías y prestaciones en metálico para las trabajadoras personalmente protegidas en concepto de su actividad. Seis Estados americanos no cuentan con regímenes de seguro de maternidad para ningún sector profesional : Canadá y Estados Unidos, por una parte, y Haití, Jamaica, Uruguay y Trinidad y Tabago, por otra. En otros cinco países, a saber, Bolivia, Ecuador, Guatemala, Honduras (respecto, por lo menos, de ciertas categorías de trabajadores agrícolas) y El Salvador, el sector agrícola está excluido provisionalmente del seguro de que se benefician los trabajadores de otros sectores. No por ello hay que deducir que las trabajadoras agrícolas carecen de toda protección : en cada uno de estos Estados, el empleador está obligado a pagarles todo o una parte de su salario durante el período de descanso prenatal y postnatal. En otros países, las trabajadoras agrícolas están protegidas en caso de maternidad, ya sea en virtud de un régimen de seguro propio (Brasil), ya de conformidad con las normas previstas para las trabajadoras del comercio y de la industria (Cuba, Chile, Paraguay y República Dominicana), y también dentro del marco de un régimen de aplicación territorial progresiva, respecto del cual pueden formularse evidentemente las mismas observaciones que se hicieron a este particular en materia de prestaciones de enfermedad (Colombia, Costa Rica, México y Perú). Es de observar la situación especial de Argentina, que no cuenta con un régimen de prestaciones de enfermedad, pero que protege en caso de maternidad a las trabajadoras asalariadas de 15 66

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a 45 años de edad de la industria y el comercio, así como a las ocupadas en la recolección de frutos y del algodón y en otras actividades agrícolas. La protección se limita en general a las trabajadoras asalariadas, y con frecuencia únicamente a las asalariadas permanentes, aunque a veces puede extenderse, bajo las condiciones y con las reservas ya citadas, a ciertas trabajadoras independientes. Prestaciones concedidas Prestaciones en especie

Mientras que las prestaciones en numerario se conceden a la trabajadora personalmente asegurada, las prestaciones en especie se otorgan asimismo a la esposa que no ejerce una actividad del trabajador asegurado, salvo en Perú y en Argentina. En general, la concubina está asimilada a la esposa legítima bajo ciertas condiciones, de las cuales las contenidas en la legislación colombiana constituyen un ejemplo ilustrativo : «... tendrá derecho [el asegurado] a que se preste la asistencia a la mujer con quien esté haciendo vida marital bajo el mismo techo, siempre que ambos hayan permanecido solteros durante el concubinato y que, además, dicha compañera hubiere sido inscrita en los registros del seguro con 12 meses de anticipación, por lo menos, a la fecha de iniciación del reposo prenatal » 1. Las prestaciones en especie comprenden corrientemente la asistencia médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria gratuita, que se facilita en las mismas condiciones que la asistencia médica en caso de enfermedad. En algunos países se añade a esta prestación una ayuda a la lactancia, sea en forma de subsidio en metálico para la madre que amamanta a su hijo (Chile), sea mediante el suministro de leche o productos lácteos (México). Finalmente, con mucha frecuencia se proporciona, a raíz de cada nacimiento, una canastilla a la familia. En términos generales, las condiciones exigidas para causar derecho a las prestaciones en especie son menos rígidas que las prescritas respecto de las prestaciones en numerario. Así, en México es suficiente estar asegurado para tener derecho a las primeras prestaciones, en tanto que la trabajadora asegurada ha de justificar el pago de un mínimo de cotizaciones. Prestaciones en metálico

En razón de que estas prestaciones tienen por objeto compensar la pérdida de salario como consecuencia del reposo prenatal y postnatal, estos 1 Decreto núm. 2690, de 23 de noviembre de 1960 (artículo 10) ; véase OIT : Serie Legislativa, 1960 — Col. 2.

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subsidios se conceden exclusivamente, como es natural, a las trabajadoras personalmente aseguradas. Las citadas prestaciones pueden preverse dentro del marco de un régimen de seguro de maternidad, o abonarse por el empleador en aplicación de la legislación del trabajo. Las prestaciones de maternidad se calculan en función del salario anterior, y son más elevadas que las prestaciones de enfermedad. De esta forma, la madre asalariada recibe la totalidad de su salario durante 12 semanas en Chile y en Cuba, y durante 8 semanas en Colombia, abonándosele la mitad del salario durante 12 semanas en la República Dominicana, durante 9 semanas en Paraguay y durante 60 días en Costa Rica. Por último, esta prestación representa el 70 por ciento del salario durante 72 días en Perú y el 60 por ciento durante 84 días en México. Las prestaciones que corren a cargo directamente del empleador son pagaderas en general dada la carencia de una garantía a este respecto del sistema de seguridad social, observándose precisamente esta modalidad en aquellos países en que el sector agrícola está excluido del régimen de seguro de maternidad ; también puede ocurrir, como en Honduras, que se exima a los empleadores de esta obligación. Es de observar, por ejemplo, que el empleador ha de pagar la totalidad del salario durante 12 semanas en Nicaragua y durante 75 días en Guatemala, y un 75 por ciento del salario durante 6 semanas en el Ecuador. *

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La conclusión que se desprende del análisis de los regímenes americanos del seguro de enfermedad y de maternidad es contradictoria en ciertos aspectos. Los sistemas de protección que se aplican tienen carácter liberal y tienden a establecer importantes garantías. Pero el hecho es que los únicos beneficiarios efectivos de la protección social son los trabajadores asalariados permanentes, ya privilegiados por la garantía que tienen de percibir regularmente un salario, y cuyas prestaciones de seguridad social contribuyen a consolidar aún más su situación. PRESTACIONES DE VEJEZ Personas protegidas

Las prestaciones de vejez se conceden en todos los Estados americanos, con la excepción de Guatemala y de Honduras. Tampoco se aplican en dichos Estados, salvo en Canadá y Estados Unidos, los sistemas generales que se han desarrollado en Europa. La protección se aplica en primer lugar a los trabajadores asalariados, y en forma accesoria, a ciertos trabajadores independientes. €8

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Asalariados agrícolas En todos los países en que se ha organizado ese tipo de protección, la legislación excluye excepcionalmente de su campo de aplicación a los trabajadores agrícolas asalariados, si bien es el caso únicamente en Bolivia y en Ecuador, países donde se ha prescrito una exclusión similar respecto del seguro de enfermedad. Sin embargo, en Colombia no se aplica a ciertos asalariados agrícolas la legislación correspondiente, ya que la ley de 27 de diciembre de 1961 sobre el reglamento general del seguro social obligatorio de invalidez, vejez y muerte 1 remite a la adopción de textos ulteriores la afiliación obligatoria de los « trabajadores agrícolas de empresas no industrializadas ». El régimen de seguro de vejez establecido en Haití en 1965 parece no aplicarse al sector agrícola. Con estas reservas, los trabajadores agrícolas pueden afiliarse en todos los países al régimen de seguro de vejez según diversas modalidades : •

Puede tratarse, en primer lugar, de regímenes que no se diferencian ni en cuanto a la actividad profesional de los trabajadores ni según el lugar en que la ejerzan. Estos regímenes son en principio de aplicación inmediata al conjunto del territorio nacional. Pero no hay que ocultar que la aplicación de tales regímenes es más difícil en las zonas rurales, pudiéndose deducir de ello que la igualdad oficialmente proclamada entre trabajadores agrícolas y no agrícolas no corresponde en todas partes a la realidad. Tal es la situación que prevalece en América del Norte (Estados Unidos y Canadá), así como en Barbada, Cuba, Chile, Jamaica, Paraguay y República Dominicana.

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Puede tratarse también de regímenes destinados a proteger en un plazo determinado a todos los trabajadores, pero cuya aplicación se hará progresivamente por medio de extensiones geográficas sucesivas, como es el caso de Costa Rica, México, Nicaragua, Panamá, Perú y Venezuela. Ya queda dicho que, en este caso, la protección se organizaba en primer lugar en las zonas urbanas e industrializadas, para extenderse seguidamente en forma más o menos rápida a las regiones rurales.

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Puede tratarse, por último, de regímenes particulares al sector agrícola. Tal es el caso del Brasil, donde en virtud del estatuto del trabajador rural, adoptado en 1963, se organiza un sistema de pensiones para los agricultores, y del Uruguay, país en el que una ley de 20 de octubre de 1950 reglamenta las pensiones de los trabajadores agrícolas 2.

1 Decreto núm. 3294, de 27 de diciembre de 1961, y acuerdo núm. 122, de 18 de diciembre de 1961 (artículo 1.°) ; véase OIT: Serie Legislativa, 1961 — Col. 2. 2 OIT : Serie Legislativa, 1950 — Ur. 2.

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Agricultores independientes Aunque las más de las veces los asalariados y asimilados son los únicos protegidos por el régimen de seguro de vejez, puede ocurrir que ciertos trabajadores independientes — entre los que figuran los agricultores — se acojan a esta protección. Así, en Argentina, la Caja de Previsión Social de los Trabajadores Independientes está destinada a los jefes de explotaciones agrícolas. En Brasil, el estatuto del trabajador rural extiende el beneficio de todos los servicios sociales que prevé a los colonos-aparceros y a los pequeños propietarios que empleen a menos de cinco trabajadores. En Chile, los trabajadores agrícolas independientes cuyo ingreso anual no rebase el salario mínimo de Santiago están asegurados obligatoriamente. En México se encuentran protegidos los miembros de las sociedades locales de crédito agrícola. En la República Dominicana, las reglas estudiadas anteriormente en materia de asistencia médica se aplican al seguro de vejez. En Uruguay están asegurados todos los jefes de explotaciones agrícolas que « trabajen habitual y personalmente en la explotación de sus tierras ». En Estados Unidos, el régimen federal de pensiones se aplica a los trabajadores agrícolas independientes. Finalmente, en Jamaica se proyecta extender próximamente a los trabajadores no asalariados de la agricultura el régimen que entró en vigor en 1966. Hay que subrayar nuevamente que también en este caso la legislación y la realidad no coinciden necesariamente y que el establecimiento efectivo de instituciones sociales tropieza en todas partes con dificultades, para cuya resolución no basta incluso con la creación de un régimen particular en el sector agrícola. Así, en Argentina, la Caja de Previsión de los Trabajadores Rurales contaba 17 000 cotizantes (en trabajadores-año) de unos efectivos totales de afiliados potenciales de 530 000, estimándose que en Uruguay únicamente del 30 al 50 por ciento del número potencial de cotizantes paga efectivamente sus cotizaciones. Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Con la excepción de algunos regímenes no contributivos (Argentina, Canadá, Uruguay), en principio, el derecho a pensión sólo se adquiere cuando el asegurado alcanza una edad mínima y justifica un período determinado de afiliación al seguro. A este respecto, la legislación americana es muy convencional y no comprende ninguna disposición original adaptada a las particularidades del sector agrícola. La edad de retiro se fija habitualmente en los 65 años (Estados Unidos, Canadá, Chile, México) o en los 60 (Cuba, Perú, Venezuela). En ciertos países, la edad de retiro puede adelantarse en 5 años para las mujeres, como 70

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sucede en Cuba y en Venezuela, e incluso en 10 años, como en el caso de Chile, pudiendo asimismo adelantarse en caso de incapacidad de trabajo o si la persona asegurada realiza trabajos penosos, aunque, al parecer, esta nórma no se aplica al sector agrícola. Para causar derecho a una pensión de vejez, el asegurado ha de justificar, en general, haber cotizado al seguro durante un período mínimo, que no puede ser inferior habitualmente a 10 años : 120 meses en Costa Rica, 500 semanas en México y respecto de las mujeres en Chile, 750 semanas en Nicaragua y en Venezuela, 780 semanas en Paraguay y de 400 a 800 semanas en la República Dominicana. El derecho a la pensión completa sólo puede adquirirse después de una carrera profesional de 25 a 30 años de afiliación al seguro : 30 años de servicios en Argentina, 1 550 semanas de cotizaciones al seguro en Perú y 25 años de servicios en Cuba. En algunos Estados, tal vez a fin de resolver ciertos problemas relativos al mercado del empleo, la persona asegurada debe, además, renunciar a toda actividad remunerada, como es el caso especialmente de Argentina, Costa Rica, Cuba y El Salvador. Pensión de vejez La mayor parte de los regímenes americanos de seguro de vejez aplican normas similares para calcular la pensión. En todos los países, salvo en Canadá, donde se paga a cada pensionista una suma uniforme a tanto alzado, existe una relación entre la cuantía de la pensión, por una parte, y el salario que percibía anteriormente y la duración de la afiliación al seguro, por otra. Cuando se cumplen las condiciones que causan derecho a la pensión, la persona asegurada recibe, en casi todas partes, una pensión de base que se calcula en porcentaje de su salario medio de actividad, pudiendo ser el 30 por ciento del salario (Nicaragua, Paraguay), el 40 por ciento (Barbada, Costa Rica, República Dominicana) e incluso el 50 por ciento (Cuba, Chile, Panamá). A esta pensión de base se añade una pensión complementaria que se calcula, también en este caso, en porcentaje del salario, siendo tanto más elevada cuanto más tiempo haya cotizado el asegurado. Así, por ejemplo, en Chile, todo período de 50 semanas de cotizaciones por encima de 500 semanas da derecho a un aumento de la pensión de base igual a 1 por ciento del salario. Sin embargo, este sistema no se observa rigurosamente en todos los países. De esta suerte, según el régimen especial agrícola del Uruguay se concede una pensión igual a V33 del salario medio por año de servicios para los trabajadores y de V55 del salario por semestre de servicios para las trabajadoras. Finalmente, puede comprobarse a veces el establecimiento de una tasa decreciente al tener en cuenta el salario anterior, como es el caso, 71

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por ejemplo, en Estados Unidos, donde se abona el 58,85 por ciento de los 110 primeros dólares del salario mensual y el 21,4 por ciento de los 290 dólares siguientes. PRESTACIONES DE INVALIDEZ Personas protegidas

Todos los Estados americanos han integrado en un régimen único de pensiones las medidas adoptadas en materia de seguro de vejez, invalidez y sobrevivientes del cabeza de familia fallecido. Como resultado de esta integración, el campo de aplicación de los regímenes de seguro de invalidez de origen no profesional es el mismo que el de los regímenes de seguro de vejez, descrito anteriormente. En tres países (Honduras, Guatemala y Haití) no existe seguro de invalidez, y en otros tres (Bolivia, Ecuador y Colombia) el sector agrícola está excluido de este campo de aplicación en su casi totalidad. Dos países (Brasil y Uruguay) cuentan con regímenes propios en la agricultura. En otros países se aplican las mismas normas en materia de invalidez a los trabajadores de la industria y de la agricultura, en la medida en que estos últimos estén sujetos al seguro, tanto de hecho como de derecho. Prestaciones concedidas Condiciones de concesión

El pago de una pensión de invalidez está generalmente subordinado, por una parte, a la comprobación de la incapacidad de trabajo del asegurado, y, por otra, a la afiliación durante un período determinado al seguro. Las legislaciones americanas no presentan en este sentido ninguna originalidad. Se considera las más de las veces como persona inválida a todo asegurado que haya perdido las dos terceras partes de su capacidad de trabajo o de ganancia, habida cuenta de su formación y de su profesión anteriores. Este es el criterio que se aplica en Cuba, Paraguay, Perú y Venezuela. La norma es más liberal en México, donde es suficiente una incapacidad de 50 por ciento, y más exigente en Chile, país donde se requiere, por lo menos, una reducción de 70 por ciento de la capacidad de ganancia. En Canadá y Estados Unidos no se fija el grado de la incapacidad, estableciéndose como condición, sin otra precisión, que la persona asegurada sea incapaz de ejercer una actividad remunerada de cierta importancia. En tres países (Cuba, Chile y Nicaragua) se prevé una invalidez parcial que causa derecho a una pensión reducida. En Cuba no se exige el pago previo de cotizaciones para conceder la pensión. En todos los demás países, en cambio, se requiere un mínimo de 72

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cotizaciones al seguro, cuya duración suele ser de 3 años : 150 semanas en Barbada, México y Paraguay, 36 meses en Costa Rica y Panamá. En ocasiones se exige un período más prolongado de cotizaciones, por lo menos para tener derecho a una pensión completa : 200 semanas en Perú, 250 en la República Dominicana y en Venezuela. Según el régimen especial de pensiones de los trabajadores rurales del Uruguay, el artículo 29 de la ley de 20 de octubre de 1950 dispone que el derecho a jubilación por imposibilidad física para continuar el desempeño de las tareas se adquiere después de diez años de servicios efectivos. En Argentina y en Uruguay, para tener en cuenta la dificultad con que pueden tropezar los trabajadores agrícolas para establecer su actividad pasada, los organismos competentes admiten la atestación de testigos. Pensión de invalidez

La prestación fundamental es una prestación de invalidez destinada a compensar la pérdida de ganancia, y cuya cuantía está en relación generalmente con el ingreso anterior. La pensión se calcula según las normas ya descritas en cuanto al seguro de vejez. A veces se aumenta la cuantía de la pensión de invalidez para tener en cuenta las cargas de familia del inválido, como ocurre en Canadá, Estados Unidos, Panamá y Perú. En general, esta pensión puede suspenderse o suprimirse si el inválido recobra su capacidad de trabajo o si rehusa someterse a los tratamientos médicos y de reeducación funcional que se le prescriban. PRESTACIONES DE SOBREVIVIENTES Personas protegidas

Las prestaciones de sobrevivientes se conceden en todos los países en que se han organizado regímenes de seguro de vejez y de invalidez, y se atribuyen al fallecer el cabeza de familia, siempre que la muerte no haya sido causada por un accidente del trabajo o por una enfermedad profesional *, a fin de prestar ayuda a los familiares próximos bruscamente privados de esos ingresos habituales. Al igual que en Europa, los beneficiarios de las prestaciones previstas en este concepto son normalmente la viuda y los hijos. Casi siempre, la viuda percibe de pleno derecho las prestaciones pagaderas. No obstante, puede ocurrir que se subordine el pago de dichas prestaciones a un requisito de edad (35 años en Canadá, 55 en Barbada y 62 en Estados Unidos) o de situación familiar : por ejemplo, en Estados Unidos la viuda debe tener un hijo a cargo y en Cuba debe haber estado a cargo del 1

En cuyo caso se aplican reglas especiales, como se verá seguidamente. 73

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difunto. Con gran frecuencia se asimila la concubina a la viuda, aunque a veces se observan algunas precauciones para evitar los abusos : así, en Costa Rica y Panamá se exigen de 2 a 5 años de vida en común ; en Venezuela, un hijo menor de edad, y en Chile, que la concubina haya estado a cargo del pensionista. Por último, el propio viudo de la trabajadora pensionada tiene derecho a pensión de sobrevivientes en diversos países (Estados Unidos, México, Paraguay y Uruguay) si el interesado padece una invalidez o estaba a cargo de la trabajadora asegurada. Los hijos menores de edad tienen derecho, por su parte, a dichas prestaciones hasta una edad que varía según las legislaciones nacionales : 14 años en Venezuela y Panamá, 15 en Chile, 16 en México y Paraguay, 17 en la República Dominicana, 18 en Cuba, Canadá y Estados Unidos. En general, este límite de edad se aumenta en caso de invalidez o de prosecución de estudios. El régimen agrícola especial del Uruguay fija este límite de edad en 18 años para los muchachos y 24 para las muchachas, sin que se especifiquen realmente las razones de esta diferencia de trato. Entre otros beneficiarios, figuran muy a menudo en los regímenes americanos los ascendientes del pensionista que estaban a su cargo. Tal es el caso, bajo diversas condiciones, en Costa Rica, Cuba, Estados Unidos, México, Paraguay y Uruguay. Algunas veces incluso los hermanos menores del pensionista tienen derecho a beneficiarse de las prestaciones de sobrevivientes : hasta los 14 años en Panamá y hasta los 18 en Costa Rica y en Uruguay. La definición de las personas beneficiarías es en los países americanos más liberal que la que se establece en Africa, en razón, sin duda, de que las familias son menos numerosas y, en consecuencia, los riesgos de abusos son más limitados. Prestaciones concedidas Los sobrevivientes del pensionista fallecido perciben una pensión calculada en porcentaje de la que recibía el difunto, o de aquella a que hubiera tenido derecho en caso de fallecer antes de disfrutar de esa pensión. La pensión de viuda representa en general la mitad de la pensión del trabajador fallecido, como es el caso en Barbada, Chile, México y Uruguay. La cuantía de esta pensión es inferior en Costa Rica, es decir, solamente de un 40 por ciento. En Canadá varía según la edad de la viuda, y alcanza el 60 por ciento a partir de los 65 años. Por último, en Estados Unidos, la viuda recibe el 82,5 por ciento de la pensión del trabajador fallecido. Es de observar que en Chile la concubina percibe solamente el 60 por ciento de la pensión que hubiera recibido la viuda. Los hijos reciben una fracción que varía entre el 20 y el 25 por ciento de la pensión del trabajador asegurado y que es aumentada las más de las veces 74

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si son simultáneamente huérfanos de padre y madre. Los hermanos menores de edad se asimilan a los hijos cuando se les confiere la calidad de derechohabientes. En Brasil, las personas que estaban a cargo del asegurado fallecido perciben una pensión cuya cuantía total para el conjunto de los derechohabientes es igual al 50 por ciento de la pensión que recibía la persona interesada o de aquella a la cual hubiera tenido derecho, aumentada en 10 por ciento respecto de cada persona a cargo, hasta un máximo de cinco personas. La suma así obtenida se distribuye entre los derechohabientes. La cuantía total no puede ser superior al 70 por ciento del salario mínimo regional. *

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. Los regímenes de pensiones de los trabajadores agrícolas recurren a técnicas muy similares a las establecidas en las legislaciones europeas. Cabe observar, sin embargo, que los índices de protección de la población agrícola son muy inferiores a los registrados en Europa, y en especial, que las medidas adoptadas a este respecto no se aplican a la mayor parte de los agricultores independientes. PRESTACIONES EN CASO DE ACCIDENTE DEL TRABAJO Y DE ENFERMEDAD PROFESIONAL Personas protegidas

En todos los países americanos existe alguna protección de los trabajadores asalariados, e incluso de los no asalariados, contra los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. Pero esta protección se ha organizado de diversos modos : a veces está integrada en un auténtico seguro social, y con frecuencia se basa simplemente en la responsabilidad directa que ha de asumir a este respecto el empleador, que debe o no asegurarse. Puede ocurrir también que, sea cual fuere la modalidad de la protección, el sector agrícola quede excluido totalmente o en parte de esta protección. El seguro contra los accidentes se ha incorporado en los regímenes de seguridad social de unos 15 Estados americanos. Pero algunos de ellos (Bolivia, Ecuador, El Salvador y Honduras) excluyen expresamente a la agricultura del campo de aplicación. Otros regímenes de protección sólo se aplican a las empresas agrícolas que cuenten con más de cinco trabajadores asalariados (Guatemala y República Dominicana) o si están mecanizadas (Colombia). En otros, el seguro es de aplicación general, como en Cuba y Paraguay. Algunos Estados han previsto la aplicación progresiva del sistema de protección, aunque también en este caso las zonas rurales serán las últimas en beneficiarse de la protección, como en Haití, México, Nicaragua y Venezuela. En Jamaica, la ley de 1965 sobre el seguro nacional, que engloba 75

La seguridad social en el agro

a los accidentes del trabajo, no ha entrado en vigor por lo que se refiere a este riesgo. En los demás países, la protección contra los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales reviste más bien modalidades anteriores a las normas de la seguridad social. En este caso, los pagos de ciertas prestaciones a la víctima corren por cuenta del empleador, brindándole la legislación la posibilidad o la obligación de asegurarse contra este riesgo en instituciones de seguros privados o públicos, como es el caso, al parecer, de 11 Estadosamericanos, entre los cuales algunos excluyen total o parcialmente al sector agrícola de esta garantía, como sucede en la mayoría de las provincias de Canadá y de los Estados de Estados Unidos, en Barbada y en Trinidad y Tabago. Los regímenes de protección sólo se aplican a las empresas agrícolas mecanizadas en Argentina y Costa Rica, y en Panamá si emplean maquinaria o cuentan con más de diez trabajadores asalariados. En Uruguay, el seguro es obligatorio para todos los empleadores de asalariados agrícolas, siendo facultativo en Perú. Pero la carencia de seguro no exime, evidentemente, al empleador de asumir la correspondiente responsabilidad, si bien la víctima de un accidente corre el riesgo de encontrarse en situación desfavorable para obtener de un empleador, quizá insolvente y con frecuencia reticente, las prestaciones a que tiene derecho. Finalmente, algunos Estados, al integrar el seguro contra accidentes en su sistema de seguridad social, han previsto en su legislación disposiciones provisionales, que han de aplicarse en todos los casos en que la víctima no haya podido beneficiarse de los regímenes de seguridad social. Estas disposiciones se aplican solamente en aquellos casos en que se ha instituido un régimen general de aplicación progresiva (México, Nicaragua), pudiendo deducirse, de hecho, que son precisamente esas disposiciones las que se aplican con mayor frecuencia a los trabajadores agrícolas. Es de observar en este caso que gran número de trabajadores agrícolas dependientes no están protegidos, especialmente en las explotaciones tradicionales o en las pequeñas empresas agrícolas. Además, en ningún país se ha organizado prácticamente la protección de los agricultores independientes. Prestaciones concedidas Prestaciones en especie

En todos los países americanos, la víctima de un accidente del trabajo tiene derecho a la asistencia médica gratuita que exija su estado, sin tener que justificar una duración previa de trabajo o la afiliación al seguro. Las prestaciones comprenden la asistencia médica, hospitalaria y farmacéutica, como en el caso de las prestaciones de enfermedad, a lo que 76

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puede añadirse, en general, el suministro de aparatos ortopédicos y de prótesis. Son varias las instituciones que se ocupan de la readaptación funcional y de la reeducación profesional de las víctimas, aplicándose en ciertos sectores de actividad programas de prevención de accidentes. Si la víctima recurre a cualquier institución de seguridad social, la calidad de la protección dependerá del equipo sanitario que exista localmente ; si se trata de una sociedad privada de seguro, se corre el riesgo de que esta institución vele más por sus intereses que por la misión que ha de cumplir, y si el empleador presta directamente su asistencia, dependerá de sus medios financieros y de su buena voluntad. Cabe sacar la conclusión de que a los trabajadores agrícolas se les prodiga un trato menos favorable que a los demás trabajadores. Prestaciones de incapacidad temporal

Estas prestaciones, al igual que las prestaciones en especie, tampoco están sometidas a condiciones de duración de trabajo o de pago de cotizaciones, siendo pagaderas desde el momento en que el asegurado haya tenido que interrumpir temporalmente su trabajo por causa de accidente o enfermedad profesional, y son abonadas según el sistema de protección previsto por la legislación nacional, sea por un organismo de la seguridad social, por una compañía de seguros o por el empleador. Estas indemnizaciones se conceden en todos los países, y su cuantía se establece siempre en función del salario medio que la víctima percibía precedentemente, no siendo nunca inferior a la mitad del salario habitual (Costa Rica, República Dominicana y Uruguay, durante los 30 primeros días de incapacidad) ; estas prestaciones representan el 60 por ciento de dicho salario en Nicaragua, las dos terceras partes en Guatemala, Haití y Venezuela, en Uruguay a partir del 31. er día de incapacidad y en Colombia a partir del séptimo mes de interrupción del trabajo, alcanzando el 70 por ciento en Perú y Cuba, el 75 por ciento en Paraguay, el 85 por ciento en Chile e incluso el 100 por ciento en Colombia durante los 6 primeros meses, en Argentina, México y Panamá durante los 2 primeros meses de incapacidad, y en Brasil, donde esas prestaciones son iguales a V30 del salario mensual por día civil. Las prestaciones diarias se abonan, en principio, hasta el momento de curación de la víctima, de su fallecimiento o de la estabilización de su estado de salud, y en estas dos últimas eventualidades se substituyen ciertas indemnizaciones por las pensiones de sobrevivientes o de incapacidad permanente. No obstante, la mayor parte de las legislaciones prevén una duración máxima de pago de las prestaciones temporales. 77

La seguridad social en el agro

Prestaciones de incapacidad permanente

No en todos los países americanos se prevén pensiones proporcionales simultáneamente a la gravedad de la incapacidad de trabajo y a la importancia del salario anteriormente devengado, y en varios de estos países se concede a las víctimas una suma a tanto alzado pagadera de una vez o en veces sucesivas. Puede observarse, en especial, que en los Estados en que el régimen de seguridad social coexiste con un sistema fundado en la responsabilidad del empleador se combina en este caso el procedimiento de la indemnización a tanto alzado con la pensión propiamente dicha. En 10 países americanos se paga una suma a tanto alzado a la persona accidentada con incapacidad permanente. Las modalidades previstas a este respecto son diversas. En 5 Estados, este método se aplica únicamente a los trabajadores no acogidos todavía a la protección de la seguridad social y que sólo pueden recurrir a las prestaciones prescritas por el Código del Trabajo. Así, en Argentina y en México, países en que la víctima percibe alrededor de tres años de salario (1 000 veces y 1 095 veces el salario medio diario) ; en Colombia, donde se le abona el equivalente de 24 a 30 meses de salario, según el grado de invalidez, reduciendo, además, esta suma a la mitad en las pequeñas empresas, y, por último, en Nicaragua y en Venezuela, países donde los trabajadores que sufren incapacidad permanente perciben un capital igual a dos años de salario. Si la incapacidad permanente no es total, este capital a tanto alzado se reduce en todas partes en proporción a la capacidad de trabajo que subsista. En ocasiones, los métodos utilizados consisten en la combinación del pago de una suma a tanto alzado y de la concesión de una pensión, excepción hecha del Brasil, donde, según el sistema de la responsabilidad que ha de asumir el empleador, se paga de una vez la suma equivalente a 4 años de salario (o del 3 al 80 por ciento de esta suma en caso de incapacidad permanente parcial). En Costa Rica, por ejemplo, la víctima percibe las dos terceras partes de su salario anual habitual durante 10 años ; en la República Dominicana se concede la mitad de su salario durante 2 años, y en Guatemala se combina el pago de una suma a tanto alzado con la atribución de una pensión durante el período de readaptación profesional. Se trata en estos casos de procedimientos que se aplican a título temporal o subsidiario, pero que habrán de reemplazarse a corto plazo por el pago de pensiones. Por lo demás, es precisamente este último sistema de pensiones el que se aplica en otros Estados americanos. La pensión se calcula en general en un porcentaje del salario medio percibido por la víctima antes del accidente, salvo en aquellos países en que la referencia al salario se efectúa por medio de un sistema de categorías de cotizaciones. Su tasa se fija habitualmente en función de la importancia de la incapacidad de trabajo, y la pensión es 78

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pagadera durante todo el tiempo que dure esta incapacidad. En muchos países se prevé la revisión de la cuantía de la pensión de conformidad con la evolución de la incapacidad. Puede observarse, sin embargo, que en Panamá su cuantía es decreciente : 60 por ciento del salario durante 3 años ; seguidamente, 40 por ciento durante 2 años, y 30 por ciento durante los 2 últimos años. La pensión puede representar hasta el 85 por ciento del salario habitual en Uruguay, el 70 por ciento en Perú y en Chile, el 66 por ciento en Haití y el 60 por ciento en Nicaragua y en Paraguay. En Cuba, la tasa constituye el 50 por ciento del salario, pero, al igual que otras pensiones, se aumenta de 1 a 1,5 por ciento par año de trabajo que rebase los 25 años de servicios. Si la incapacidad de trabajo de la víctima es solamente parcial, en varios países se concede una pensión proporcional. Prestaciones en caso de muerte

Estas prestaciones se conceden en todos los países, ya que el fallecimiento del asegurado compromete los recursos de la familia y esta contingencia exige una indemnización. Las personas beneficiarías de estas prestaciones son en general la viuda o la concubina, el viudo a cargo o inválido, y los hijos o descendientes menores de 16 años, incluso de 18 años (Panamá, República Dominicana), y excepcionalmente los menores de 21 años (Haití). Además, pueden con frecuencia causar derecho a ciertas prestaciones los ascendientes que estaban a cargo de la persona fallecida (Bolivia, Brasil, Colombia, Cuba). A veces, incluso, como en Chile, México y Nicaragua, los familiares más lejanos pueden percibir prestaciones si se establece que estaban a cargo del trabajador. En este caso es más bien la dependencia económica que el vínculo familiar el factor que determina el derecho a pensión. Pero este vínculo familiar adquiere toda su importancia cuando se trata de fijar la cuantía de las prestaciones concedidas a los sobrevivientes. También en este caso se atribuye una suma a tanto alzado en algunos países : Brasil, donde los sobrevivientes se distribuyen entre sí, según la composición de la familia, la suma equivalente a 2 o a 3 años de salario ; en Argentina, México, Colombia, Venezuela y Nicaragua, en todos aquellos casos en que la legislación del trabajo no haya sido substituida por el régimen de la seguridad social. En todos los países, además, se conceden pensiones a los sobrevivientes y, como es natural, es la viuda la que percibe la parte más importante. Su pensión se calcula sea en porcentaje del salario medio de la víctima fallecida (20, 25 o 30 por ciento de este salario, según la edad o el estado de salud de la viuda, en Costa Rica y, de conformidad con el régimen de seguridad social, en Colombia), sea en porcentaje de la pensión de incapacidad permanente a la que hubiera tenido derecho el trabajador ; es decir, según 79

La seguridad social en el agro

esta modalidad, la viuda recibe alrededor de un tercio en México, la mitad en Chile, Nicaragua y Haití, y del 60 al 100 por ciento en Cuba. Los hijos y demás derechohabientes perciben prestaciones más limitadas, respecto de cuyo total siempre se establece rigurosamente un máximo. *

*

*

Esta rama de la protección social está menos perfeccionada que en Europa, esto es, todavía se aproxima más al régimen de seguro que a las técnicas modernas de la seguridad social. Y aun suponiendo que las disposiciones legales se apliquen en todos los países, gran parte de los trabajadores agrícolas no están aún protegidos. Como ya se ha dicho, los trabajadores independientes quedan excluidos del seguro muy a menudo, aunque también se excluye con la misma frecuencia a los trabajadores asalariados de las pequeñas explotaciones o de las explotaciones no mecanizadas. También en este caso se confirma el hecho de que son precisamente los sectores en que la condición del trabajador agrícola es más precaria los últimos en beneficiarse de las medidas de protección social. PRESTACIONES DE DESEMPLEO

No existen prácticamente regímenes de seguro de desempleo en el continente americano, y de existir excepcionalmente, no se aplican al sector agrícola. Así, Canadá y Estados Unidos, los dos países más industrializados, cuentan con un seguro de desempleo. Pero en Estados Unidos, los trabajadores agrícolas quedan expresamente excluidos, y en Canadá, el seguro instituido en 1941 solamente se aplica a sectores muy limitados de la agricultura, horticultura y silvicultura. En América latina, algunos trabajadores de la industria y el comercio están protegidos contra el desempleo en Chile y en Uruguay, quedando absolutamente excluida de esta protección la agricultura de estos dos países. Las únicas medidas de protección del empleo son las previstas por la legislación del trabajo en caso de licénciamiento. Según estas disposiciones, corre generalmente por cuenta del empleador el pago de una indemnización, cuya cuantía aumenta en función de la antigüedad del trabajador en el servicio. De esta forma, en Argentina, el empleador ha de abonar un mes de salario por año de servicio ; medio mes en Costa Rica, y seis días de salario en Venezuela. Esta indemnización no es pagadera normalmente en caso de baja voluntaria del trabajador en el servicio. Esta situación no significa, evidentemente, que no se plantee ningún problema de empleo en el sector agrícola de América latina, sino todo lo contrario. El subempieo afecta, por ejemplo, a la cuarta parte de la pobla80

América

ción agrícola activa en Colombia y a la tercera parte en Chile 1. En realidad, las soluciones de este problema han de hallarse dentro del marco de una política de desarrollo económico más bien que en el de una política social. PRESTACIONES FAMILIARES Personas protegidas

Los regímenes de prestaciones familiares son todavía escasos en América. Si bien, con bastante frecuencia, ciertas categorías muy limitadas de la población (en particular, los funcionarios públicos) perciben un complemento de remuneración en razón de sus cargas de familia, únicamente en siete países se ha establecido un régimen más amplio de asignaciones familiares, siendo muy excepcional que los trabajadores agrícolas puedan acogerse a esa protección. Dichos trabajadores apenas están protegidos, ni de hecho ni de derecho, en Argentina, Bolivia, Brasil y Colombia. En Argentina, una ley de 1957 prevé la concesión de prestaciones familiares a los trabajadores del comercio y la industria, pero los trabajadores agrícolas están excluidos del campo de aplicación de este sistema. En Brasil, en virtud de la ley de 3 de octubre de 1963 se organizó un nuevo régimen de asignaciones familiares para todos los trabajadores asalariados, con excepción de los trabajadores agrícolas y el personal del servicio doméstico ; los trabajadores del sector rural sólo tienen derecho a un sistema de ayuda a las familias mucho más limitado, establecido en 1941 y que protege a las familias de bajos ingresos que tengan a su cargo ocho o más hijos menores de 18 años. En Bolivia, la ley de 14 de diciembre de 1956, por la que se promulga el Código de la Seguridad Social, que establece diversas prestaciones familiares, dispone en su artículo 253 que, inicialmente, no estarán incorporados los trabajadores agrícolas y del servicio doméstico particular, debido a razones técnico-administrativas. En Colombia, por último, únicamente los trabajadores asalariados de las grandes explotaciones están comprendidos en el campo de aplicación del régimen, que se aplica a las empresas de más de 20 trabajadores o que cuenten con un capital de 100 000 pesos por lo menos. En realidad, sólo en tres Estados no existe discriminación en este sentido respecto de los trabajadores agrícolas. En Canadá, todas las personas residentes se benefician de prestaciones familiares según las mismas normas. En Chile, el régimen de protección se aplica a todos los trabajadores, sea cual fuere el sector profesional a que pertenezcan. En Uruguay, finalmente, la concesión de prestaciones, instituidas en 1950, se ha hecho extensiva, en vir1 OIT : Programa Mundial del Empleo, Memoria del Director General a la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, 1969), pág. 45.

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La seguridad social en el agro

tud de la ley de 22 de octubre de 1954, a todos los trabajadores asalariados del sector agrícola, y se prevé que ciertos agricultores independientes de ingresos modestos podrán a su vez afiliarse al régimen de prestaciones mediante simple decreto. Pero se explica bastante fácilmente el escaso desarrollo de las prestaciones familiares en el continente americano si se tiene en cuenta que el índice medio de aumento de la población (2,8 por ciento) es superior al de Africa (2 por ciento) y al de Asia (1,9 por ciento), que la proporción de jóvenes es excepcionalmente elevada (40 por ciento de jóvenes menores de 15 años, en comparación con 30 por ciento en Europa) y que la población activa es relativamente poco numerosa. Prestaciones concedidas Las prestaciones familiares pagaderas a los trabajadores agrícolas de estos tres países se rigen por reglas diferentes, pero tienen en común el constituir sobre todo asignaciones de manutención en concepto de hijos a cargo. En Canadá, todos los hijos menores de 18 años causan derecho a una asignación mensual si cumplen la doble condición de residir en territorio canadiense y de asistir regularmente a la escuela. La cuantía de dicha prestación mensual era en 1967 de 6 dólares hasta la edad de 10 años, de 8 dólares de 10 a 15 años y de 10 dólares de 15 años en adelante. En Chile causan derecho a las prestaciones no solamente los hijos menores de 18 años (o menores de 23 años en caso de prosecución de estudios o de invalidez), sino también la esposa, los padres inválidos o mayores de 65 años y los nietos huérfanos de corta edad. Para percibir esas prestaciones se exige del trabajador que ejerza una actividad profesional regular. La cuantía de las prestaciones se fija todos los años, pudiendo variar de una profesión a otra ; de ahí la posibilidad de prever para el sector agrícola normas especiales. Finalmente, en Uruguay, país donde sólo los hijos causan derecho a prestaciones hasta la edad de 14 años (y 16 o 18 años en ciertos casos), únicamente se conceden las prestaciones si el cabeza de familia tiene un empleo y si sus ingresos no rebasan cierto límite. CONCLUSION

La evolución de la seguridad social americana brinda la primera ocasión para verificar en qué medida el subdesarrollo constituye un obstáculo a su progreso, especialmente en las zonas rurales. Es de observar, en primer lugar, que la carencia de todo sistema de prestaciones de desempleo o de prestaciones familiares es el signo de una adap82

América

tación de la protección social a las condiciones específicas del medio económico y social. El desempleo y el subempieo son de índole estructural, exigiendo soluciones más bien de orden económico que social. La crisis demográfica que explicaba en Europa el desarrollo de las prestaciones familiares no se manifiesta, sino muy al contrario, en América latina. Hay que señalar asimismo, como se ha hecho respecto de Europa, que no se ha procurado adaptar las técnicas de la protección social a las necesidades propias de los trabajadores de la agricultura o de las zonas rurales. Así, se les han aplicado, mal que bien, procedimientos concebidos para responder a las necesidades de los trabajadores industriales, y si todavía con frecuencia se excluye a los trabajadores agrícolas de la seguridad social, o, si no se los excluye, se comienza por aplicar a las zonas urbanas las medidas sociales, posponiendo a una época posterior su extensión a las zonas rurales, ¿ no se debe ello también, entre otras razones, a la inadaptación profunda de los métodos tradicionales de la seguridad social a las estructuras, instituciones y necesidades de las sociedades rurales ? Por último, si la seguridad social debe constituir un instrumento de redistribución de los ingresos en el sentido de una mayor justicia social, cabría preguntarse si en América latina se ha renunciado ya a este objetivo. El hecho de que los países latinoamericanos se hayan desarrollado más industrialmente constituye ya el signo de que piensan proteger en primer lugar a las clases sociales más prósperas. Y en el propio sector agrícola son los trabajadores de ingresos más elevados y seguros los que se benefician los primeros de dicha redistribución. De esta suerte, América latina corre el riesgo de aumentar las desigualdades entre la agricultura y los demás sectores de actividad, en primer lugar, y seguidamente entre los diversos grupos de trabajadores agrícolas. Si esta desviación se produjera en las otras regiones insuficientemente desarrolladas, la comprobación de esta evolución conduciría, sin duda alguna, a poner en tela de juicio la orientación adoptada hasta entonces por la política de seguridad social.

83

AFRICA

El continente africano ha conocido durante casi un siglo la dominación de las grandes potencias europeas, y la política de protección social de los nuevos Estados independientes de Africa lleva la marca de la herencia colonial. Las instituciones concebidas en Europa para responder a los problemas de una sociedad ya industrializada han sido « trasplantadas » a una realidad africana muy diferente, sea por el colonizador, sea incluso, y no pocas veces, por los propios dirigentes africanos cuya formación intelectual es idéntica a la de aquél. La observación es válida sobre todo, como se tendrá ocasión de ver, para los Estados sometidos en otro tiempo a la soberanía francesa, pero también está justificada, en menor medida, en el caso de las ex colonias inglesas de Africa. Se describirán frecuentemente, por lo tanto, instituciones ya conocidas. No obstante, en cada caso convendrá relacionarlas con el contexto económico y social de la agricultura africana para apreciar más exactamente su verdadero alcance. Existe un rasgo común al Africa negra y al Africa del Norte, a saber, la oposición entre dos agriculturas en forma aún más clara que en América latina. Por un lado, las grandes explotaciones de nivel técnico elevado y que emplean mano de obra asalariada permanente o más a menudo temporera, como son las tierras de colonización del Magreb, dedicadas a la viña y a los árboles frutales, y las plantaciones de palmas oleaginosas, algodón y café, por ejemplo, en Africa negra. Por otro, una agricultura tradicional centrada en el cultivo de plantas comestibles, distribuida por todo el territorio africano y que ocupa a la gran mayoría de la población. Por ejemplo, en Camerún, una parte importante de la población activa trabaja en el sector primario, pero en 1959 se estimaba que de 510 000 trabajadores agrícolas masculinos sólo 40 000 eran asalariados y 470 000 eran agricultores independientes tradicionales. 85

La seguridad social en el agro

En este marco existen sociedades rurales muy diferentes. Hay que dejar aparte a Sudafrica, más industrializada, pero cuya organización social se basa en los principios de la política de apartheid. El Africa negra es « el continente agrario » por excelencia, y « las relaciones místicas entre el hombre y la naturaleza se entablan en la agricultura, que entraña todo un conjunto de ritos y prácticas, cuyo respeto se impone para obtener las cosechas necesarias para la vida... Atentar contra ellos sería un sacrilegio » 1. Una comunidad aldeana asentada en solidaridades complejas sirve de marco a la actividad agrícola, y es en esta escala donde se plantean los problemas sociales. En Africa del Norte, donde el 70 por ciento de la población activa trabaja en la agricultura, los campesinos y los nómadas tienen tradiciones y una organización social muy diferentes ; y la agricultura del valle del Nilo, con fuertes densidades rurales que anuncian ya Asia, plantea problemas que no se parecen en nada a los de las zonas semidesérticas. A este mundo heterogéneo van a aplicarse las medidas de protección social que se describen a continuación. Pero es imprescindible hacer desde ahora dos observaciones previas : • Se trata de una protección limitada a los trabajadores asalariados ; es excepcional que se aplique a los trabajadores independientes, que son, sin embargo, muy numerosos en el sector de la agricultura tradicional. Las garantías que se describirán se aplican casi siempre a una minoría de trabajadores asalariados ocupados en las plantaciones o, al menos, en el sector « industrializado » de la agricultura. •

La ley no suele distinguir entre los trabajadores de la agricultura y los de los demás sectores al definir su ámbito de aplicación, pero esta asimilación aparente no debe llevar a engaño. La aplicación efectiva de los regímenes de protección social se lleva a cabo, en primer lugar, donde tropieza con menos dificultades, es decir, en las zonas urbanas, donde la concentración de la población, la homogeneidad de las condiciones de empleo y la existencia de una infraestructura administrativa permiten establecer instituciones sociales. No hay que olvidar, en consecuencia, que, incluso si los textos no lo prevén expresamente, la aplicación de las medidas de seguridad social es en todas partes progresiva y que las zonas rurales son las últimas en que se aplican.

ASISTENCIA MEDICA

La organización de un sistema que permita proporcionar gratuitamente prestaciones médicas y farmacéuticas ha sido visiblemente frenada en el con1 Véase H. Isnard, en el artículo « Afrique : structure et milieu », en Encyclopaedia Universalis, I, pág. 375.

86

Africa

tinente africano por la insuficiencia del equipo sanitario y hospitalario. En el cuadro que sigue, relativo a veinte Estados africanos, se dan breves indicaciones sobre el número de médicos y de camas de hospital en proporción a la población, y la conclusión que de él se deduce es significativa : existe un médico por cada 4 200 y 6 700 habitantes en los casos más favorables de Libia y Túnez, y un médico por cada 59 000 habitantes en el caso más desfavorable de Etiopía. Basta recordar que hay más de un médico por cada 1 000 habitantes en Europa 1 y un médico por cada 3 170 habitantes en Colombia para darse cuenta del considerable retraso de Africa. Las consecuencias de esta escasez son, por lo demás, más graves para las zonas rurales, debido a la dispersión de la población y a la insuficiencia de los medios de comunicación. Cuadro 3. Africa : número de médicos y de camas de hospital en proporción a la población País

Población total

Número de médicos

Número de habitantes por médico

Número de camas de hospital

Número de camas por 1 000 habitantes

Alto Volta Argelia Botswana Burundi Camerún Congo Costa de Marfil Etiopía Gambia Ghana Kenia Libia Madagascar Marruecos República Sudafricana

4 950 000 12 150 000 580 000 3 275 000 5 350 000 880 000 3 920 000 22 600 000 336 000 7 950 000 9 650 000 1 675 000 6 800 000 14 000 000

91 1419 40 58 200 93 170 382 12 575 900 400 628 1306

54 000 8 500 14 000 56 000 25 000 10 000 23 000 59 000 28 000 14 000 10 000 4 200 10 000 10 000

42 700 597 3 550 13 000 4318 2 500 12 000 337 7 500 12 000 3 657 14 400 20 800

3,5 2,4 4,9 0,6 0,5 1 1 1,2 2,2 2,1 1,4

18 300 000

9 650

1900

Sudán Tanzania Túnez Uganda Zambia

13 950 000 10 350 000 4 450 000 7 750 000 3 850 000

422 420 666 600 300

33 000 24 000 6 700 13 000 13 000

38 500 94 500 13 300

12 1 6,5* 0,9

_

—

i

Î

— —

6 000

0,8

—

—

1

Europeos. « No europeos. Fuente : Afrique 1968 (París, Editions Jeune Afrique).

La cuestión no consiste, por lo tanto, todavía en saber cómo y a qué precio se asegurarán las prestaciones médicas, sino, sencillamente, en saber si podrán prestarse. Se trata más bien de crear urgentemente un equipo sani1 « Répartition urbaine et rurale des médecins », en Revue de la sécurité sociale (París), abril de 1968, pág. 42.

87

La seguridad social en el agro

tario y hospitalario de base, y el seguro de asistencia médica sólo puede desempeñar un papel complementario. El papel fundamental corresponde, más aún que en América, a los servicios públicos sanitarios ; casi todos los dispensarios, hospitales y demás centros médicos están financiados y administrados por el Estado, y los habitantes, sobre todo los de las zonas rurales, sólo pueden recibir la asistencia médica que necesitan de un servicio nacional de salud, sea gratuitamente, sea con una participación total o parcial en los gastos. Los organismos de seguridad social están destinados principalmente a la población asalariada, que en ningún país de Africa representa más de 10 por ciento de la población total. Intervención de los servicios públicos de salud y de los servicios médicos de las empresas

No constituye, por ende, una sorpresa el que en más de treinta Estados independientes de Africa no exista régimen alguno de seguridad social que garantice a los trabajadores las prestaciones médicas o los productos farmacéuticos. Por lo demás, los asalariados de las ciudades y del campo, de la industria y de la agricultura suelen ser tratados de igual modo : ni los unos ni los otros disfrutan de la menor protección en la materia. Con todo, pueden disfrutar gratuitamente de los servicios públicos de salud allí donde existen (hospitales y médicos de la asistencia médica gratuita). Esta situación es la misma en casi todos los Estados del Africa negra, desde los más grandes (el Zaire 1 o Nigeria) hasta los más pequeños (Malawi), y desde las ex colonias (Chad, Senegal) hasta los países que consiguieron su independencia mucho antes (Etiopía o Liberia). En el Africa blanca, del Magreb al Oriente Medio, la situación es mucho menos uniforme. En Argelia, Libia y Egipto existe un régimen de seguro de enfermedad en favor de los trabajadores asalariados no agrícolas, régimen que Argelia ha extendido a los asalariados agrícolas. En Libia, con el tiempo estarán asegurados todos los asalariados, pero, como se procederá por etapas, se ha comenzado por los asalariados de las empresas industriales y comerciales que dan ocupación por lo menos a cinco personas ; así, pues, por el momento, los asalariados agrícolas quedan al margen. En Egipto está prevista la extensión futura del seguro a los asalariados agrícolas, que puede decidirse por decreto del Presidente del país. En Túnez, las prestaciones médicas están a cargo de los servicios públicos de salud en conexión con el sistema de seguridad social. Las ventajas de esta rama se extienden progresivamente a los asalariados de la agricultura. No obstante, el Estado, que soporta la carga principal de la asistencia médica prestada por los servicios públicos de salud, trata de favorecer o pro1

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Anteriormente Congo (Kinshasa).

Africa

mover iniciativas que puedan complementar su actividad. De este modo, los organismos de seguridad social llevan a cabo a menudo su propia acción sanitaria y social. En Camerún, Costa de Marfil, Gabon y Senegal, mutualidades de seguros agrupan, con carácter voluntario, a trabajadores agrícolas a quienes proporcionan, entre otros servicios, atención médica. Empero, es sobre todo de los empleadores de quienes el Estado solicita que le ayuden en su tarea. En la mayoría de los países de habla francesa, disposiciones tomadas particularmente del Código de Trabajo de Ultramar imponen a los empleadores la obligación de proporcionar a los trabajadores de las plantaciones ciertos servicios médicos x. En Costa de Marfil se exige la presencia permanente de un enfermero a partir de 20 trabajadores, un puesto de primeros auxilios y un dispensario con los medicamentos indispensables a partir de 100 trabajadores, y visitas de un médico cada semana o cada quince días según la importancia de la plantación. En Camerún debe haber un médico a jornada completa en las plantaciones que den empleo a más de 1 000 trabajadores, y en Tanzania debe organizarse una asistencia médica regular a partir de 100 trabajadores. En la práctica, sin embargo, la situación es satisfactoria en las grandes empresas, pero, en cambio, resulta muy difícil hacer cumplir las prescripciones legales en las plantaciones pequeñas y medianas. A veces, incluso el empleador debe participar en las prestaciones médicas. Así, por ejemplo, en Rwanda soporta una parte de los gastos presentados bajo este concepto por sus asalariados. En Guinea, el sistema es más complejo. Desde que se promulgó la ley de 17 de enero de 1962, todos los asalariados, incluidos los aprendices, sus cónyuges y sus hijos menores gozan de ciertas garantías. Durante los ocho primeros días, el empleador y el asalariado soportan los gastos por la mitad ; a partir del noveno día, todos los gastos corren a cargo de la Caja Nacional de Seguridad Social. Regímenes de seguridad social

Los regímenes de seguridad social son escasos en Africa y sólo dos experiencias merecen ser examinadas más detenidamente, las de Argelia y Malí, además de la de Guinea, que acaba de mencionarse. En Malí, en virtud de una ley de 9 de agosto de 1962, se había organizado en beneficio de todos los asalariados sometidos al Código del Trabajo, que comprende a los asalariados agrícolas, un régimen de seguridad social que incluía la asistencia médica. Las prestaciones abarcaban atenciones a la vez preventivas (los asalariados debían pasar un reconocimiento médico cada año en principio, lo que hace pensar en la medicina del trabajo) y curativas. 1

OIT : Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., págs. 253 y siguientes. 89

La seguridad social en el agro

De estas prestaciones se beneficiaban no solamente los asalariados, sino también sus cónyuges y los hijos que vivían con ellos en la vivienda puesta a su disposición por el empleador. La asistencia estaba a cargo de un servicio médico de empresa o, más a menudo, de un servicio común a varias empresas de una misma localidad. En 1963 se habían establecido siete centros regionales y estaba previsto el establecimiento de centros secundarios en el futuro. Pero esta experiencia está hoy en día en tela de juicio, y la orientación actual va hacia otro tipo de organización. En Argelia se da una situación única en Africa, ya que existe un régimen especial para los asalariados de la agricultura, que protege a los asalariados que justifican seis meses de afiliación al seguro y ochenta días de trabajo en el curso del semestre que precede a la enfermedad. Estas condiciones son más estrictas que las previstas para los asalariados de la industria, pero excluyen únicamente a los trabajadores ocasionales. Las prestaciones médicas se extienden a las personas a cargo del asegurado : cónyuge y niños menores de catorce años (dieciocho años en caso de aprendizaje y veintiuno en caso de seguir estudios o de enfermedad). Los gastos médicos y farmacéuticos son reembolsables, pero el asegurado participa con el 20 por ciento de esos gastos. Con todo, normalmente, la asistencia se presta gratuitamente en centros de medicina colectiva, que proporcionan también gratuitamente los productos farmacéuticos necesarios. Para las consultas en esos centros no se exige ninguna condición de calificación, bastando el simple registro en el régimen de seguridad social. Cabe hacer observar que los argelinos no cubiertos por este régimen y declarados menesterosos por la alcaldía de su domicilio tienen derecho a recibir atención médica gratuita en los hospitales. INDEMNIZACIONES DE ENFERMEDAD

La prestación en dinero que compensa la pérdida de ingresos ocasionada por enfermedad del asalariado va unida por lo general a la garantía de la asistencia médica. En lo que respecta a Africa, la impresión global es que esta rama de la seguridad social es casi totalmente desconocida. Para explicar este fenómeno no faltan razones, como el pequeño número de asalariados en la economía o la existencia de necesidades sociales más imperiosas que tienen carácter prioritario. Con muy pocas excepciones, Africa no posee todavía la rama de seguridad social relativa a las prestaciones de enfermedad, y los trabajadores de la industria no están mejor tratados que los de la agricultura. Algunas medidas que se han adoptado proceden de tres concepciones : ciertos Estados tienen un seguro, pero excluyen de él a los asalariados agrícolas (Marruecos, Túnez, Libia y Egipto) ; otros protegen solamente a los asalariados de las empresas, agrícolas o no agrícolas, más importantes (Ghana y Tanzania) ; y, 90

Africa

por ùltimo, otros tratan de proteger al conjunto de los asalariados (Argelia y Guinea). Exclusión de todos los asalariados agrícolas

Todos los países de Africa del Norte, con excepción de Argelia, excluyen a los asalariados agrícolas del derecho a recibir prestaciones de enfermedad. Cabe observar la semejanza con la política adoptada en materia de asistencia médica. En Marruecos y en Túnez, los asalariados de la industria, el comercio y las profesiones liberales tienen derecho a una prestación monetaria diaria en caso de suspensión del trabajo debida a enfermedad de origen no profesional, siempre que justifiquen cierto período de calificación en el seguro y el pago de cierto número de cotizaciones, pero los asalariados agrícolas no están incluidos en este régimen, aunque en Túnez el régimen de prestaciones de enfermedad está extendiéndose a los trabajadores asalariados de la agricultura. En Egipto, el Código de Seguros Sociales de 1964 prevé el pago de una tasa diaria equivalente a 75 por ciento del salario a todos los trabajadores y aprendices, salvo a los trabajadores agrícolas y domésticos. Un decreto presidencial puede extender a éstos posteriormente la protección, pero el hecho es que por ahora no están protegidos. En Libia se ha introducido un régimen completo de seguridad social, con asistencia de la OIT, destinado a abarcar a todos los trabajadores asalariados. Los trabajadores no agrícolas serán los primeros que estarán protegidos, y el régimen se extenderá después progresivamente a las diversas regiones del país y a las diferentes categorías de asalariados. Protección de ciertos asalariados agrícolas

En tres Estados del Africa negra se ha instituido un seguro que protege exclusivamente a los asalariados de las empresas más importantes. En Tanzania, un régimen de previsión establece el pago de tasas diarias después de un período de calificación de un año, si la enfermedad dura más de tres meses. Este régimen, preparado con la ayuda de la OIT, está destinado a aplicarse con el tiempo a todos los asalariados no temporeros, pero en sus comienzos se limita a las empresas que emplean a diez o más trabajadores, lo que significa que, de hecho, únicamente los trabajadores agrícolas que trabajan en las plantaciones medianas y grandes están protegidos1. En Nigeria se aplican normas parecidas. En Ghana, el 1.° de julio de 1965 entró en vigor un régimen de previsión por un período de cinco años, pasado el cual se transformaría en régimen de seguros. Este régimen prevé prestaciones 1 Es cierto que en Tanzania no son raras las grandes explotaciones : en 1961, ocho compañías explotaban por sí solas la mitad de la superficie cultivada de sisal en Tangañica (Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., pág. 19).

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La seguridad social en el agro

monetarias después de un período de calificación de dos años, si la enfermedad ha ocasionado una incapacidad para el trabajo de más de tres meses. No obstante, sólo están protegidos por este régimen los trabajadores de las empresas que dan empleo por lo menos a cinco asalariados, aunque se dispone que las demás empresas pueden adherirse, si lo desean, al sistema ; es decir, que la mayoría de los trabajadores agrícolas están excluidos. Es necesario comprender, en efecto, que si se reserva la protección del seguro a los asalariados de las empresas más importantes, se deja fuera de su ámbito de aplicación a un gran número de trabajadores agrícolas, puesto que las unidades de producción son siempre mucho más pequeñas en el sector agrícola que en la industria, y a la agricultura tradicional no le afectan en modo alguno esas medidas. Por añadidura, son los trabajadores que perciben los ingresos más bajos y en la forma más incierta los que quedan al margen de la protección social. Protección de todos los asalariados agrícolas

Al parecer, solamente dos países aseguran una protección sistemática a sus asalariados agrícolas, sea en el marco de un régimen general, sea gracias a un régimen agrícola especial. En Guinea, a partir de 1962 se ha instituido un régimen de seguridad social al que están obligatoriamente afiliados todos los asalariados y aprendices que trabajan en el país, con excepción de los funcionarios. En caso de enfermedad, el empleador debe mantener el salario durante los ocho primeros días, y a partir del noveno, la caja paga una tasa diaria equivalente a la mitad del salario. El procedimiento no carece de interés, sobre todo en cuanto constituye un medio hábil de controlar las suspensiones de trabajo de corta duración. En Argelia existe un régimen especial para los asalariados de la agricultura. Las condiciones de concesión de las prestaciones monetarias son idénticas a las previstas para la asistencia médica. Su importe es el mismo que el del régimen general, es decir, aproximadamente la mitad del salario, pero en principio están limitadas solamente a seis meses, mientras que su duración puede alcanzar tres años en el régimen general. PRESTACIONES DE MATERNIDAD Personas protegidas

La protección en caso de maternidad es ambigua por su índole misma. Puede, en efecto, constituir un elemento de la política de ayuda a la familia, y en este concepto figura entre las medidas tendientes a aliviar las cargas familiares ; pero entraña también un aspecto análogo al de la protección en caso de enfermedad al cubrir los gastos de parto y los gastos médicos rela92

Africa

cionados con éste más la concesión de una prestación monetaria diaria para las trabajadoras asalariadas. Según parece, gran número de Estados africanos no han adoptado ninguna medida particular con miras a proteger la maternidad. Así sucede, entre otros, en Burundi, Etiopía, Gambia, Liberia, Malawi, Sierra Leona, Uganda, el Zaire y Zambia. Ello no impide, evidentemente, que en estos países las mujeres puedan disfrutar de los cuidados que necesita su estado en toda la medida en que el equipo sanitario lo permita. Por otra parte, reglamentos administrativos, convenios colectivos e incluso el Código Civil (Etiopía) prevén a menudo la administración gratuita de prestaciones a toda mujer en caso de maternidad. Se observará, además, que los trabajadores de la industria y el comercio no gozan de un trato más favorable que los del sector agrícola, incluso si, de hecho, en las zonas urbanas que habitan existe un equipo sanitario superior. En cuatro de los cinco Estados de Africa del Norte (Marruecos, Túnez, Libia y Egipto) se ha instituido un seguro de maternidad en el sector no agrícola. En Túnez se está extendiendo ya el régimen al sector agrícola, mientras que en Libia y en Egipto la extensión se llevará a cabo en un plazo que es prematuro establecer. En Argelia, en cambio, un régimen especial para las asalariadas agrícolas prevé casi las mismas prestaciones que el régimen general, pero en condiciones más estrictas. En los demás países existe un régimen más o menos completo de protección de la maternidad. Este régimen es bastante homogéneo en los Estados anteriormente sometidos a la soberanía francesa y adopta la forma de un seguro obligatorio para todos los asalariados, incluidos los trabajadores agrícolas, integrado en el régimen de prestaciones familiares, que incluye a la vez prestaciones en especie 1 y, en beneficio de las trabajadoras aseguradas, tasas diarias calculadas según normas análogas. Fuera del Africa de expresión francesa, algunos Estados se han preocupado por proteger la maternidad, particularmente Isla Mauricio, Nigeria, Somalia y Sudán. Las prestaciones concedidas son muy diversas, pero parecen constituir una protección menos completa que la instituida en el Africa de expresión francesa. Prestaciones concedidas « Modelo francés »

En los países que se inspiran en el « modelo francés » se observa gran diversidad en las prestaciones en especie y hay mucha semejanza en las prestaciones en dinero. 1

Previstas en principio, las prestaciones en especie sólo están verdaderamente organizadas en algunos países. 93

La seguridad social en el agro

Las prestaciones en especie (prestaciones médicas o farmacéuticas, hospitalización durante el parto) no se otorgan solamente a las mujeres asalariadas, sino también a las esposas de los asegurados. Estas prestaciones dependen esencialmente de la manera en que se dispensa la asistencia médica en general, por lo que conviene remitirse a lo ya dicho a este propósito. Así, por ejemplo, en Malí los servicios médicos de la empresa o de la localidad atienden a las parturientas ; en Argelia, las prestaciones en especie concedidas en caso de enfermedad se extienden a la maternidad, y en Guinea, la asistencia médica necesaria se presta gratuitamente en los hospitales públicos. No obstante, incluso cuando no está prevista la prestación médica, se han tomado medidas particulares para la maternidad. En Alto Volta, por ejemplo, la Caja de Previsión Social paga los gastos del parto desde 1967. En Costa de Marfil y en otros muchos países, la Caja de Seguridad Social procura intervenir en el marco de su actividad sanitaria y social, sobre todo desarrollando una acción de protección materno-infantil. En Togo, Camerún y Gabón se suministra a las madres una canastilla. La diversidad de estas iniciativas pone de manifiesto el carácter parcial de las mismas y no debe ocultar la insuficiencia de la asistencia médica en Africa, en caso de parto, particularmente en las zonas rurales. Las prestaciones en dinero corresponden únicamente a las mujeres personalmente aseguradas, que son poco numerosas en la agricultura. En 1963, en Gabón, de 44 000 asalariados, de los cuales 13 380 eran asalariados agrícolas, el número de mujeres empleadas en la agricultura ascendía sólo a 430 1. El porcentaje de la mano de obra femenina es más escaso en las plantaciones africanas que en las asiáticas 2. Quizá sea ésta la razón por la que se ha instituido en su beneficio un régimen bastante favorable. En general, los países anteriormente sometidos a la soberanía francesa prevén el pago de una tasa diaria equivalente a la mitad del salario habitual durante catorce semanas. Algunas veces se va incluso más lejos : en Dahomey y Alto Volta, la prestación monetaria representa la totalidad del salario precedentemente percibido, y en Alto Volta la mitad de la prestación global corre a cargo del empleador. En Argelia, la mujer acogida al régimen agrícola recibe, como en el régimen general, por lo demás, una tasa igual a la mitad del salario durante ocho semanas solamente. Otros regímenes En los demás países, las soluciones aplicadas apenas si presentan rasgos comunes. En Isla Mauricio, todas las mujeres, cualquiera que sea su condi1 2

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OIT : Anuario de Estadísticas del Trabajo (Ginebra, 1967), pág. 46. OIT : Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., pág. 70.

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ción profesional, son asistidas gratuitamente en los hospitales públicos durante el parto, pero no parece que disfruten de prestaciones monetarias diarias. A veces incumbe al empleador, en aplicación de la legislación laboral y siguiendo una práctica ya conocida en América latina, seguir pagando a la mujer asalariada todo o parte de su salario durante el descanso prenatal o puerperal. En Sudán, Burundi y Rwanda, la tasa equivale a los dos tercios del salario ; en el Zaire, la prestación de maternidad representa dos tercios del salario durante doce semanas, si la asegurada justifica haber trabajado nueve meses con su empleador en el curso de los doce meses anteriores al parto ; y en Somalia, por último, después de seis meses de servicios ininterrumpidos la asalariada tiene derecho a la mitad de su salario durante catorce semanas. En todos estos países, el empleador debe, además, por lo general, sufragar los gastos de la asistencia médica. En Nigeria, las mujeres de los asalariados en caso de maternidad son asistidas gratuitamente en los hospitales públicos, y si ellas mismas son asalariadas, perciben durante seis semanas la cuarta parte de su salario habitual. Con todo, para darse cuenta a la vez de la importancia de las cargas familiares y de la necesidad de disminuirlas, hay que tener presentes las condiciones de Africa. En Nigeria precisamente era tradicional que los ricos ayudasen espontáneamente a las familias numerosas, y cada nacimiento daba ocasión a muchos regalos, pero la descomposición de las estructuras tradicionales tiende a hacer menos eficaz esta protección natural, y las familias numerosas se encuentran a menudo en una situación económica difícil. PRESTACIONES DE VEJEZ

En Africa, la creación de regímenes de vejez ha estado determinada en gran parte por consideraciones a la vez económicas y sociológicas. Conviene saber que en las sociedades africanas se respeta profundamente a las personas de edad, se cuenta con su prudencia y se escuchan sus consejos. El resultado de ello es que la inseguridad que entraña la vejez se siente poco, en la medida en que las estructuras familiares y tribuales han subsistido, ya que el grupo toma espontáneamente a su cargo a las personas de edad, de tal modo que es la parte de la población que ha dejado el campo a causa de la industrialización y de la urbanización progresivas la que tiene más necesidad de ser protegida. Esto explica que ciertos países no hayan sentido la necesidad de organizar un seguro de vejez y que la mayoría de los otros se hayan preocupado sobre todo, al instituirlo, de los trabajadores del comercio y de la industria. Por añadidura, y la observación viene a confirmarlo, un régimen de pensiones sólo puede concebirse en una economía monetaria. Sólo cumplirá su 95

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objetivo en la medida en que los ingresos a los que vienen a substituir estas prestaciones se expresen en dinero, por lo que se adaptará más fácilmente a la situación de los trabajadores de las ciudades que a la de los trabajadores rurales, los cuales perciben una parte de los ingresos en forma de prestaciones en especie. Personas protegidas Conviene observar, en primer lugar, que los trabajadores agrícolas independientes no están protegidos en ninguna parte, lo que no quiere decir que los trabajadores independientes de las demás profesiones lo estén mucho más. De hecho, en Africa, la protección en caso de vejez, donde existe, abarca únicamente a los asalariados, es decir, a una escasa minoría de trabajadores y a una ínfima parte de los trabajadores rurales. Hecha esta salvedad, cabe distinguir cuatro grupos de países. 1. En cierto número de ellos no existe régimen de vejez para los asalariados, como ocurre en Etiopía, Somalia y varios Estados sometidos anteriormente a la soberanía británica, como Gambia, Malawi y Sierra Leona, entre otros ; en Sudán sólo existe una obligación directa muy limitada a cargo del empleador, y actualmente se está estudiando la introducción de un sistema general de seguridad social. En Liberia, en las empresas de más de diez asalariados, existe igualmente una obligación directa del empleador. La situación era idéntica hasta hace poco en la mayor parte de los Estados del Africa negra de habla francesa : estos Estados, o bien no habían instituido régimen legal (Camerún y Madagascar), o bien estaban afiliados al Instituto de Previsión y Jubilaciones de Africa Occidental (IPRAO), creado por un convenio colectivo y aplicable únicamente a ciertas empresas de la industria y el comercio y al sector público. Sin embargo, en los últimos años ha disminuido el papel del IPRAO, que ya sólo cuenta entre sus asegurados a algunos asalariados de Senegal. Progresivamente, los Estados se separan del Instituto al crear sus propios regímenes de pensiones ; así ha procedido Madagascar con la ley de 17 de diciembre de 1968, y en Camerún se está examinando un proyecto de ley que instituye un seguro de pensiones. 2. En un segundo grupo de países se ha puesto en aplicación un seguro que protege a la totalidad o a parte de la población asalariada, pero del que a menudo los trabajadores agrícolas están excluidos. Tal es el caso, tanto para las pensiones como para el seguro de enfermedad, de Egipto y Marruecos ; en Libia, sólo los asalariados de las empresas industriales o comerciales que dan empleo a cinco personas por lo menos están actualmente protegidos, y en Burundi, las medidas de principio decretadas en 1962 en beneficio de todos los asalariados entrarán en vigor conforme lo vaya permitiendo la situación económica. Por último, en Costa de Marfil, el sistema de pensiones se 96

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extiende progresivamente a los diversos sectores profesionales, pero todavía no abarca la agricultura. 3. En principio, los trabajadores agrícolas asalariados sólo están protegidos por un seguro en doce Estados : Alto Volta, República Centroafricana, Congo, Dahomey, Gabon, Guinea, Madagascar, Malí, Mauritania, Niger, Togo y el Zaire. El ámbito de aplicación del seguro, que en todos los países se define en términos prácticamente idénticos, se extiende al conjunto de los asalariados sometidos al Código del Trabajo. Los trabajadores ocasionales o temporeros están, sin embargo, excluidos a veces. En este grupo se puede incluir a Rwanda, que desde 1962 cuenta con una pensión de vejez pagadera en principio a todos los asalariados, aunque la manera en que está organizada la hace más semejante quizá a los regímenes de previsión de los Estados de habla inglesa. 4. Existe, por último, el « modelo británico » de sistema de pensiones, organizado en forma de fondo de previsión a base del ahorro obligatorio, en vigor en Ghana, Kenia, Nigeria, Tanzania, Uganda y Zambia. Este sistema abarca a los asalariados, agrícolas o no agrícolas, de todas las empresas en Kenia, de las de cinco o más obreros en Ghana y de las de diez o más personas en los demás países. Es decir, salvo excepciones, no protege al sector agrícola tradicional. Prestaciones concedidas Condiciones de concesión

Se conceden prestaciones monetarias a los asegurados que han alcanzado una edad mínima y que justifican cierta antigüedad en el seguro. En Africa no existe régimen alguno que no sea contributivo, si se exceptúa Sudafrica. En Argelia existe igualmente un subsidio no contributivo en favor de los trabajadores viejos asalariados, que tiene carácter de medida transitoria. La mayoría de las legislaciones fijan la edad de jubilación en los cincuenta y cinco años, y muchas de ellas no distinguen entre hombres y mujeres a este respecto. Las únicas excepciones importantes son Mauritania, Niger, el Zaire, Liberia y Argelia, países en los que se ha fijado la edad de jubilación en los sesenta años. En lo que respecta al derecho a las prestaciones, deben distinguirse tres procedimientos : •

La obligación directa del empleador. Este procedimiento está en vigor en Liberia, donde todo empleador que ocupe a diez asalariados por lo menos debe pagarles a los sesenta años o después de veinticinco años de servicios una pensión de jubilación cuyo importe es igual a 40 por ciento del salario percibido en el momento de cesar en el trabajo. La ley ha pre97

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•

•

visto medidas para impedir los despidos de asalariados por parte de empleadores deseosos de eludir sus obligaciones. El ahorro obligatorio en el marco de un fondo nacional de previsión í. A la edad de jubilación, el asegurado recibe del organismo encargado de administrar el seguro el saldo de su cuenta, es decir, el importe acumulado de las cotizaciones que han abonado su empleador y él, más los intereses. Este es el sistema en vigor en los seis Estados de habla inglesa ya citados. El seguro propiamente dicho, que es el sistema en vigor en la mayor parte de los países. El pago de la pensión está subordinado a cierto período de inscripción o de calificación (veinte años de afiliación en Gabón, Mauritania, Niger y Togo ; diez años de trabajo asalariado en Alto Volta y veinticinco años en Liberia) y al pago de cierto número de cotizaciones (sesenta meses en el curso de los diez últimos años en Gabón y cinco años en Alto Volta).

Pensión de vejez El importe de la pensión de vejez suele depender de la combinación de dos elementos : la duración del seguro y el importe de la remuneración. Es posible conocer el primer elemento con suficiente precisión, si el régimen de seguro se ha organizado adecuadamente, si el registro civil se lleva en forma satisfactoria y si se han logrado superar las dificultades planteadas por las muy frecuentes homonimias. El segundo, en cambio, sólo puede determinarse aproximadamente, sobre todo en la agricultura, donde una parte de la remuneración se hace en especie. Por lo tanto, en general suele hacerse simplemente una evaluación a tanto alzado, partiendo del importe de las cotizaciones pagadas. Conviene señalar que, en Argelia, el importe de la pensión sólo se calcula en función del número de años de seguro y tiene fijada una suma máxima para treinta años de seguro. En la práctica, la gama de técnicas utilizadas es muy amplia. En Liberia, en virtud de la ley de 6 de junio de 1961, la renta que el empleador debe pagar representa por lo menos 40 por ciento del salario en dinero que percibía el trabajador al cesar en su trabajo. El pago está garantizado por los bienes del empleador, y el crédito de la persona jubilada tiene carácter privilegiado. Cabe observar que esta referencia al salario en dinero dificulta la generalización del procedimiento en la agricultura ; no obstante, puede admitirse si se trata solamente de las grandes explotaciones, como 1

Véase Alee L. Parrott : « Les problèmes que pose la transformation des fonds de prévoyance en régimes d'assurance-pensions », en Revue internationale de sécurité sociale, 1968, núm. 4, pág. 561. 98

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sucede de hecho, puesto que sólo están obligadas las empresas de más de diez asalariados. En Burundi, cada año de seguro da derecho a una pensión equivalente a la sesentava parte del importe total de las remuneraciones que sirven de base para el pago de las cotizaciones, de tal modo que después de treinta años de servicios la pensión representa la mitad del salario. En Mauritania, la pensión se calcula a base del salario anual medio, al que se añade, hasta un límite de 60 por ciento del salario base, un aumento de 1,33 por ciento por cada período de doce meses de seguro que pase de ciento ochenta meses (o sea, por cada año después de quince años), lo que, significa el doble de la tasa de base y una pensión igual a 40 por ciento del salario medio de los últimos años al cumplir treinta años de servicios. En algunos países, y concretamente en Alto Volta, Congo, Costa de Marfil, Guinea y Malí, un sistema de puntos atribuidos cada año al asegurado en función de las cotizaciones pagadas permite determinar a la vez la duración del seguro y el importe de la remuneración. Basta que cada año las instituciones del seguro fijen el valor del punto para que la pensión de cada asegurado pueda calcularse fácilmente. La ventaja evidente del procedimiento reside en su flexibilidad, ya que el valor del punto puede fijarse en función de los recursos del régimen ; pero tiene el inconveniente de que no garantiza a los asegurados una pensión que represente un porcentaje determinado de su salario. Además, la experiencia ha revelado que su aplicación resulta muy difícil, y actualmente hay tendencia a abandonarlo. Ciertas circunstancias pueden aumentar el importe de la pensión. En Costa de Marfil y Malí, por ejemplo, el número de puntos aumenta en 10 por ciento por cada hijo a cargo del pensionado, y en Guinea aumenta si se aplaza la fecha en que se comienza a percibir la pensión. Por último, ciertas legislaciones prevén que la pensión no puede ser inferior a un mínimo previamente establecido ; por ejemplo, debe ser igual por lo menos al 60 por ciento del salario mínimo garantizado en Mauritania, al 80 por ciento de este mismo salario en Gabon, etc. PRESTACIONES DE INVALIDEZ Personas protegidas

Los regímenes de invalidez constituyen en Africa, salvo en Argelia, un elemento de los regímenes de pensiones, y su ámbito de aplicación corresponde al del régimen de vejez. Basta recordar sus elementos esenciales. En primer lugar, los agricultores independientes no están nunca protegidos ; la protección abarca sólo una minoría de asalariados ; por otra parte, los asa99

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lariados agrícolas sólo están protegidos en principio en menos de una docena de Estados anteriormente sometidos a la soberanía francesa, en el Zaire y en Rwanda ; por ultimo, ciertos asalariados agrícolas, sobre todo de grandes explotaciones, están afiliados a fondos de previsión que cubren el riesgo de invalidez en seis Estados de habla inglesa. Prestaciones concedidas Prestaciones de fondos de previsión

En los seis regímenes de previsión africanos se conceden prestaciones en caso de invalidez del asegurado. En Uganda, la ley precisa a este respecto que debe tratarse de una invalidez física o mental que entrañe sea la incapacidad total, sea una incapacidad parcial de carácter permanente ; en este último caso, el inválido puede solicitar las prestaciones únicamente si tiene cincuenta años cumplidos o si no puede, de resultas de su invalidez, subvenir convenientemente a sus necesidades. En este caso se le paga sea el importe acumulado de las cotizaciones acreditadas en su cuenta más un interés de 3 por ciento (Ghana, Nigeria y Tanzania), sea por cada año la décima parte de las cotizaciones deducidas de su salario (Rwanda). La invalidez se equipara en este caso a una vejez anticipada y da los mismos derechos que el cumplimiento de la edad de jubilación, pero la protección asegurada puede resultar insuficiente, sobre todo si el trabajador se ha quedado inválido en su juventud. Pensiones de invalidez

En los regímenes de seguro, las condiciones para la atribución de la pensión son muy estrictas. En primer lugar, hay que justificar que la capacidad de trabajo o de obtención de una remuneración se ha reducido en dos tercios por lo menos en relación con la de un trabajador de calificación profesional comparable. En segundo lugar, hay que haber estado afiliado al seguro durante un tiempo suficiente : en el Zaire se exigen treinta y seis meses de afiliación en el curso de los cinco últimos años ; y en Mauritania, cinco años de inscripción y seis meses de cotizaciones. Una vez cumplidas estas condiciones, la pensión de invalidez dependerá a la vez de la remuneración anteriormente percibida y a menudo del grado de invalidez. En Argelia, la pensión se calcula según el salario anual medio de los diez últimos años y su tasa es de 30, 40 o 50 por ciento de ese salario en atención al grado de invalidez. En Guinea, el salario de base es el salario medio desde el comienzo de la afiliación, y la pensión representa 50 por ciento de este salario en caso de invalidez total y no podrá exceder de 30 por ciento para una invalidez parcial. En Mauritania, la pensión de invalidez se calcula como la pensión de 100

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vejez, sin que pueda ser inferior a 60 por ciento del salario mínimo garantizado. Los procedimientos de determinación de la pensión son semejantes a los comúnmente aplicados tanto en Europa como en los sistemas americanos. PRESTACIONES DE SOBREVIVIENTES Personas protegidas

Las prestaciones de sobrevivientes tienen por objeto prestar ayuda a los parientes cercanos del sostén de la familia cuando el fallecimiento de éste tiene por consecuencia privar al grupo familiar de sus ingresos habituales. Los beneficiarios de estas prestaciones son normalmente la viuda y los hijos. Todos los regímenes africanos de pensiones prevén prestaciones en favor de la viuda, pero no debe ocultarse que, en todas las regiones de Africa en que se practica la poligamia, la aplicación de estas medidas es singularmente compleja. Sin entrar en los detalles de una reglamentación muy minuciosa, cabe observar que las condiciones exigidas más frecuentemente en el caso de la viuda se refieren a su matrimonio y a su aptitud para trabajar. Se exige siempre un matrimonio regular con respecto ai registro civil. A veces es necesario además que el matrimonio haya sido contraído al menos dos años antes del fallecimiento del asegurado, como en Congo y en Costa de Marfil. Para tener presentes los problemas que plantea la poligamia, suele preverse que las cónyuges sobrevivientes se distribuyan la pensión o el subsidio al ocurrir el fallecimiento. A menudo se intenta, además, saber si la viuda está en condiciones de trabajar y hacer frente así a las necesidades del grupo familiar. Se presume que no puede trabajar si tiene por lo menos cincuenta años (Alto Volta, Costa de Marfil, Guinea y el Zaire), o incluso cuarenta años por lo menos en Togo, o si es inválida (el Zaire) o tiene dos o más hijos a su cargo (Alto Volta). Por otra parte, casi todos los regímenes se preocupan por la suerte de los huérfanos. Algunos prevén prestaciones en su favor durante todo el tiempo que están a cargo del cónyuge supèrstite (Argelia, Guinea y Malí). Otros, en cambio, exigen que también haya fallecido el otro cónyuge y que se trate de huérfanos de padre y madre, como ocurre, entre otros casos, en Congo y Costa de Marfil. Excepcionalmente pueden existir también otros beneficiarios. En el marco del régimen de previsión de Ghana, el asegurado parece tener derecho a designar a la persona que recibirá las prestaciones a su fallecimiento ; y en Gabón, a falta de cónyuge o de hijos sobrevivientes, son los ascendientes a cargo los beneficiarios. 101

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Prestaciones concedidas Las prestaciones otorgadas a los sobrevivientes del asegurado fallecido consisten sea en una pensión de reversión, sea en una asignación pagada de una sola vez. El pago de una sola vez de un capital fijo es la única solución posible en los sistemas fundados en el ahorro obligatorio, como en Ghana, Nigeria, Rwanda y Tanzania. Los sobrevivientes reciben las mismas prestaciones que el asegurado habría recibido en caso de invalidez o de jubilación, con algunas modificaciones de detalle. Pero el procedimiento del pago único se aplica igualmente en Burundi y Gabón, donde el beneficiario recibe de una sola vez el equivalente de tres mensualidades de la pensión del difunto. En los demás países, la viuda o los huérfanos tienen derecho a una pensión de reversión, que representa un porcentaje determinado de la pensión del difunto. La pensión de viudez es generalmente igual a la mitad de la del cónyuge fallecido, como en Congo, Malí y Mauritania. Las tasas de las pensiones de orfandad varían mucho más, pero el importe global que los huérfanos perciben conjuntamente no puede exceder del de la pensión de viudez o de un porcentaje de la pensión del difunto. A título de ejemplo, cabe citar el régimen de Malí, a tenor del cual cada huérfano recibe el 10 por ciento de la pensión del asegurado fallecido, sin que el importe acumulado de las pensiones de todos los huérfanos pueda exceder del 50 por ciento. PRESTACIONES EN CASO DE ACCIDENTE DEL TRABAJO Y DE ENFERMEDAD PROFESIONAL

En Africa, como en los demás continentes, la indemnización de los accidentes del trabajo y de las enfermedades profesionales constituye la rama más desarrollada de la seguridad social. Ya en 1896, en Natal, se había establecido el principio de la responsabilidad sin falta de los empleadores, y en 1911, la República Sudafricana decidió proteger a la mano de obra indígena contra los accidentes del trabajo. Conviene recordar en particular la influencia, todavía apreciable actualmente, del Código del Trabajo de Francia de Ultramar y de un decreto de 24 de febrero de 1957, en virtud de los cuales se introdujo en todos los territorios sometidos en aquel entonces a la administración francesa un régimen unificado de seguro obligatorio para todos los asalariados, incluidos los agrícolas. Actualmente parece que en todos los Estados africanos existe una protección de todos o parte de los asalariados, incluso agrícolas, contra los accidentes del trabajo. Esta es la única rama de la seguridad social en que puede observarse tal unanimidad. Con todo, la eficacia del sistema varía según las modalidades de organización aplicadas. La eficacia es menor en todos aquellos países en que no se ha superado la fase de la responsabilidad directa del 102

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empleador combinada con una gestión privada de las contingencias para dejar paso a un seguro social generalizado. Personas protegidas En principio, sólo están protegidos los trabajadores asalariados, y los agricultores independientes pueden acogerse al seguro sólo en casos excepcionales. Agricultores independientes Los agricultores independientes sólo gozan de protección en Costa de Marfil y Madagascar. La mutualidad agrícola de Costa de Marfil asegura a los cultivadores agrícolas el reembolso de los gastos médicos, farmacéuticos y de hospital en caso de accidente del trabajo, y el pago de rentas en caso de incapacidad permanente. En Madagascar, los cultivadores que reúnen ciertas condiciones están igualmente protegidos, en especial los que se dedican al cultivo del tabaco. Por último, ciertos Estados prevén la adhesión facultativa al seguro de los trabajadores que no están adscritos a él obligatoriamente (Togo y Gabón, entre otros). Cabe pensar que los agricultores independientes disponen en este caso de la facultad de asegurarse, aunque es probable que, de hecho, no recurran a esta posibilidad. Asalariados agrícolas Los asalariados agrícolas suelen estar casi siempre integrados en un sistema de protección aplicable a todos los trabajadores asalariados. Sólo Argelia constituye una excepción. Como en las demás ramas de la seguridad social, este país ha organizado un régimen agrícola especial, pero las prestaciones concedidas son semejantes a las otorgadas a los asalariados no agrícolas. En los demás países, la protección de los asalariados se organiza siguiendo dos tipos de procedimiento : 1. La mayoría de los países de habla francesa de Africa han establecido un seguro obligatorio de todos los asalariados, administrado, salvo en Camerún, por organismos de seguridad social (cajas de compensación de las prestaciones familiares). Están asegurados todos los asalariados, sin distinción de profesión. En el sector agrícola no se tienen en cuenta para la afiliación obligatoria el importe del salario percibido, ni el número de trabajadores asalariados ocupados en la explotación ni el hecho de que se utilicen o no máquinas en la empresa. Así sucede en Alto Volta, Burundi, República Centroafricana, Congo, Costa de Marfil, Chad, Dahomey, Gabón, Guinea, Madagascar, Malí, Mauritania, Niger, Rwanda, Senegal, Togo y el Zaire. Estos Estados constituyen un grupo cuyo sistema de protección contra los 103

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riesgos profesionales, a pesar de diferencias de detalle, es homogéneo en lo esencial. 2. En otros países, las técnicas de protección tienen más semejanza con los seguros que con la seguridad social, y a menudo se mantiene simplemente la responsabilidad directa del empleador en lo que respecta a la indemnización de los riesgos profesionales y no en todas partes se impone la obligación del seguro. Este es el criterio que sirve de base a los regímenes de los Estados de habla inglesa : Gambia, Ghana, Liberia, Malawi, Nigeria, Sierra Leona, Sudán, Tanzania y Uganda. En general, el campo de aplicación del seguro es más restringido : en Ghana, por ejemplo, no se aplica a los trabajadores de las empresas agrícolas o artesanales que emplean menos de diez asalariados ; en Ghana, Sudán, Tanzania, Uganda y Zambia están excluidos del régimen los asalariados cuya remuneración excede de cierto límite. Entre estos dos grupos pueden señalarse cierto número de situaciones intermedias. Algunos países que excluyen en general a los asalariados agrícolas de su protección social han exceptuado de esta regla los riesgos profesionales, como es el caso de Túnez y Egipto, donde existe un seguro obligatorio, y de Marruecos, donde el empleador agrícola, que está obligado a reparar el daño, tiene derecho a cubrirse con un seguro. En Somalia se estableció en 1951 un régimen de seguro obligatorio que parece aplicarse únicamente a las explotaciones que utilizan máquinas. Prestaciones concedidas Contingencias cubiertas Las contingencias cubiertas son de dos tipos : accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. La definición de accidente del trabajo es en general bastante homogénea y parece plantear pocas dificultades. Así, por ejemplo, la legislación de Mauritania considera como accidente del trabajo todo accidente que sobreviene al trabajador con ocasión de su trabajo. Esta es la fórmula utilizada por el derecho francés y recogida por la mayoría de los regímenes africanos. La definición formulada en Gambia, que es quizá más restrictiva, no es muy diferente y se concentra en el accidente sobrevenido en el ejercicio de la profesión, a menos que se deba a una falta grave del asalariado. Las diferencias que existen en la práctica sólo pueden proceder de la interpretación dada por la jurisprudencia a las definiciones legales. Tiene más importancia saber si los accidentes ocurridos durante el trayecto se pueden asimilar o no a los accidentes del trabajo. Las informaciones recopiladas a este respecto no permiten responder categóricamente. Los países de habla francesa adoptan también en este caso la solución fran104

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cesa al incluir los accidentes sobrevenidos durante el trayecto de ida y vuelta entre el domicilio y el lugar habitual de las comidas o el lugar donde se da la paga y el lugar de trabajo, si este recorrido no ha sido interrumpido o modificado por un motivo personal o independiente del empleo. Esta es la norma aplicable, entre otros países, en Argelia, Mauritania y Malí. Con todo, no hay que exagerar el interés de este problema. A diferencia de los trabajadores de la industria, que frecuentemente viven lejos de su lugar de trabajo, los asalariados agrícolas son alojados por lo general por su empleador y suelen vivir a proximidad de la explotación en que trabajan, aunque es cierto que, en Africa, a veces se hace un largo recorrido para tratar de ser contratado para la jornada en una plantación. A los accidentes del trabajo se suelen asimilar en general las enfermedades profesionales. El sistema más corrientemente empleado es el de una lista de enfermedades que se consideran de origen profesional, establecida por decreto y que abarca los trabajos que entrañan la manipulación o el empleo de agentes perjudiciales o que se efectúan en condiciones tales que exponen a los trabajadores al peligro de contraer estas enfermedades 1. De ocurrir alguna de estas eventualidades, los trabajadores agrícolas que pertenecen a las categorías protegidas disfrutarán a la vez de prestaciones en especie y de prestaciones monetarias. Prestaciones en especie

Las prestaciones en especie suelen ser bastante homogéneas e incluyen siempre la asistencia médica y quirúrgica, atenciones médicas, radiografías, exámenes y análisis de laboratorio, medicamentos y accesorios y la hospitalización. A menudo comprenden también el suministro, renovación o mantenimiento de los aparatos de prótesis estimados necesarios. Sólo algunas veces incluyen asimismo el pago de los gastos ocasionados por el tratamiento, la readaptación funcional o profesional y la rehabilitación de la víctima, como ocurre en particular en Guinea, Camerún, República Centroafricana, Malí, Senegal, Mauritania y Togo, y generalmente en todos los Estados que se inspiran en el « modelo francés ». En casi todos los países, los primeros cuidados están a cargo del empleador. No obstante, las prestaciones son por lo general menos completas allí donde la protección se basa en el principio de la obligación directa del empleador. Así, por ejemplo, en Gambia, la responsabilidad del empleador se limita a 100 libras para los cuidados médicos y farmacéuticos y a 50 libras para el suministro y mantenimiento de aparatos de prótesis, y no parece que 1

A título de ejemplo, cabe citar el decreto del Presidente de la República de Gabón, de 12 de enero de 1967, relativo a la indemnización de las enfermedades profesionales (Journal officiel de la République gabonaise, 1.° de febrero de 1967, págs. 84-85). 105

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esté prevista la readaptación de las víctimas de accidentes. En Isla Mauricio, la obligación del empleador no pasa de 600 rupias en los casos más graves 1 . Prestaciones de incapacidad temporal Las prestaciones de incapacidad temporal existen en todos los sistemas de protección contra los accidentes del trabajo y las enfermedades profesionales. En general, hay una relación entre el importe de la tasa diaria y el del salario precedentemente percibido por la víctima, relación que en Ghana se calcula tomando como base el salario de los doce últimos meses. En los países de habla francesa, esta relación se expresa en porcentaje de un salario medio de base igual a una treintava parte de la remuneración percibida en el curso de los treinta días anteriores al accidente. A veces se fija un salario de base mínimo, como en Madagascar, país en que las tasas diarias deben calcularse sobre una base al menos igual al salario mínimo garantizado. En lo que se refiere al importe de las tasas diarias, los Estados que se inspiran en el « modelo francés » aplican reglas análogas. La tasa es igual a la mitad del salario de base durante los veintiocho primeros días, y a los dos tercios de este mismo salario a partir del vigésimo noveno día. En los demás países, las prácticas son muy diversas y a menudo menos favorables para la víctima. Es cierto que en Túnez y Gabon se paga a la víctima la totalidad del salario durante cuarenta y cinco y treinta días, respectivamente, y después se le pagan los dos tercios, mientras que en Mauritania la tasa diaria representa el 66 por ciento del salario de base y en Liberia el 60 por ciento, pero estas situaciones son excepcionales. En Zambia, la tasa disminuye conforme aumenta el salario, lo que permite establecer un trato de favor para la parte de la remuneración que sirve para satisfacer las necesidades vitales en forma más marcada. En Ghana, la indemnización se concede sea en forma de pagos periódicos a intervalos convenidos por las partes o prescritos por el tribunal, sea en forma de un pago global único calculado según la duración probable de la incapacidad. En cualquier caso, la indemnización no puede exceder de 36 libras ghanesas por mes durante dos años. En general, la indemnización se paga a partir del primer día de incapacidad. Sin embargo, en Túnez sólo se concede a partir del cuarto día, y en Somalia a partir del quinto. En Burundi y Rwanda, el empleador soporta la carga durante los treinta primeros días, pasados los cuales el pago incumbe al Instituto de Seguridad Social. Estas prestaciones se mantienen habitualmente hasta la curación de la víctima, su fallecimiento o la consolidación de 1

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OIT: Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., pág. 155.

Africa su estado. No obstante, a veces se fija un límite absoluto de tiempo : dos años en Ghana, dieciocho meses o dos años en Gambia, etc. Prestaciones de incapacidad permanente

Se conceden prestaciones en todas las legislaciones nacionales cuando la incapacidad permanente alcanza cierta gravedad. Existe, pues, un límite por debajo del cual la víctima puede no tener ningún derecho : en Túnez, por ejemplo, cuando la capacidad de trabajo o de ganancia se reduce menos de 6 por ciento. Por debajo de otros límites se prevé el pago de un capital único en lugar de una pensión : tal es el caso, en particular, de Guinea y Madagascar cuando la incapacidad no pasa de 10 por ciento, y del Zaire y Rwanda cuando es inferior a 15 por ciento. Si la incapacidad supera esos porcentajes, se paga una pensión cuyo importe depende a la vez de la gravedad de la incapacidad y de la cuantía de la remuneración anteriormente percibida. El salario de base que sirve para calcular la renta es al menos igual al que se utiliza para calcular las indemnizaciones en caso de incapacidad temporal. A veces es incluso más elevado, como ocurre en la mayoría de los Estados anteriormente sometidos a la soberanía francesa. En Camerún y Madagascar, particularmente, al salario mínimo se le aplica el coeficiente 1,4. En los países que se inspiran en el « modelo francés », la prestación es igual al salario anual de base multiplicado por la tasa de incapacidad reducida previamente en la mitad para aquella parte de la tasa que no pasa de 50 por ciento y aumentada en la mitad para aquella parte de la tasa que pasa de 50 por ciento, lo que constituye un medio de indemnizar más a las víctimas más gravemente afectadas. En los demás casos, las reglas son muy diversas y al parecer menos favorables. Para citar algunos ejemplos, cabe observar que la prestación por incapacidad total, que puede alcanzar 100 por ciento del salario en los Estados que se inspiran en la legislación francesa, es de 85 por ciento en el Zaire y en Mauritania, y de 80 por ciento en Rwanda y Burundi. En Zambia representa solamente la mitad de las remuneraciones habituales. Excepcionalmente puede ocurrir que no se pague ninguna prestación y que la víctima reciba por toda indemnización un capital que represente un número determinado de mensualidades de su salario medio anterior. En Liberia se paga el equivalente de cuarenta y ocho meses de salario y en Ghana el de cincuenta y cuatro meses de salario, con un mínimo de 400 libras ghanesas. Con frecuencia, las asignaciones pueden aumentar si la víctima tiene hijos a su cargo o si su estado requiere la presencia a su lado de una tercera per107

La seguridad social en el agro

sona. Este aumento varia generalmente entre 25 por ciento (Liberia) y 40 por ciento (Malí y Chad). Prestaciones en caso de muerte

En caso de fallecimiento de la víctima de un accidente del trabajo o de enfermedad profesional, el seguro toma habitualmente a su cargo los gastosde funeral y paga a los miembros sobrevivientes de la familia una pensión de substitución del salario. El subsidio para gastos de funeral existe en todos los Estados que se inspiran en el « modelo francés », y en principio, es igual a treinta veces la remuneración diaria que sirve de base para calcular las indemnizaciones de incapacidad temporal. En Gabon, sin embargo, las reglas son algo diferentes : la Caja Gabonesa de Previsión toma a su cargo los gastos de funeral hasta un límite equivalente a los dos tercios del salario mínimo anual. En otros países existen disposiciones muy diversas. La asignación para gastos de funeral representa un mes de salario en Burundi y cincuenta veces el salario horario en Túnez, mientras que en Liberia el empleador está obligado a proporcionar el ataúd y a reembolsar los gastos de funeral hasta un límite de 50 dólares. Las disposiciones relativas a los derechos de los sobrevivientes difieren también considerablemente. La viuda y los hijos son las personas con derecho a percibir las prestaciones previstas, cuya tasa varía. Limitémonos a señalar que en los Estados que se inspiran en el « modelo francés » el importe acumulado de las prestaciones de supervivientes no puede pasar del 85 por ciento del salario de base, límite que se reduce a 75 por ciento en Túnez. En Malí, cuando el difunto deja varias viudas, la renta se divide por partes iguales entre ellas. En Liberia, los miembros de la familia que estaban íntegramente a cargo de la víctima perciben una suma equivalente a cuarenta y ocho meses de salario ; en Ghana, perciben un capital equivalente a cuarenta y dos meses de salario. En Zambia, la viuda recibe los dos tercios de la prestación que recibía el difunto. En Rwanda y Burundi sólo tiene derecho a una pensión la viuda monógama, así como los hijos menores de dieciséis años ; la tasa es de 20 por ciento del salario de base para la viuda y de 15 por ciento para los hijos, sin que su importe acumulado pueda superar el de la pensión de incapacidad total. PRESTACIONES DE DESEMPLEO

No existe en ningún país africano un régimen de desempleo a favor de los trabajadores agrícolas. Por lo demás, sólo un Estado, Egipto, ha organizado un seguro de desempleo para los asalariados permanentes de la industria y del comercio, a los que se paga durante dieciséis semanas una prestación igual, como máximo, a la mitad del salario, si han estado afiliados al 108

Africa

seguro por lo menos durante doce meses, seis de los cuales en forma conse•cutiva antes de quedar en paro, a condición de que sean aptos para trabajar y estén inscritos en una oficina de colocación. La misma situación existe en América latina. Tampoco en este caso la falta de protección en caso de desempleo significa que no haya problemas de empleo 1. Con todo, estos problemas se plantean aún más para los no asalariados que para los demás, y su amplitud exige la aplicación de soluciones que superan el marco de la seguridad social clásica. PRESTACIONES FAMILIARES Personas protegidas

Las prestaciones familiares ocupan en Africa un puesto bastante importante. Estas prestaciones se introdujeron en forma accidental como consecuencia de la presencia francesa en ciertos territorios. En efecto, el desarrollo en Francia de un sistema muy completo de prestaciones familiares indujo a los europeos instalados en Africa a reclamar también esos beneficios. Posteriormente, por un proceso natural, se pasó a conceder a la población africana los beneficios que los europeos habían obtenido, y de este modo se trasplantó a un ambiente muy diferente una institución creada en principio en países industrialmente adelantados. El resultado es que hoy en día veinte Estados africanos cuentan con un régimen de asignaciones familiares. La legislación de Isla Mauricio es especial, ya que ha establecido desde 1961 un régimen general no contributivo destinado a las personas de ingresos módicos que tienen por lo menos tres hijos a su cargo. En el Zaire, la ley prevé que los empleadores pagarán en ciertos casos un complemento de salario en función de la situación familiar de sus asalariados, y en Katanga se ha organizado un sistema de compensación. En todos los demás Estados del Africa negra anteriormente sometidos a la soberanía francesa existe un régimen obligatorio de prestaciones familiares aplicable a todos los trabajadores asalariados, incluidos los asalariados agrícolas. Al menos en los textos, no existe discriminación en contra de la agricultura, mas es evidente que la aplicación en las zonas rurales de este régimen se hace con mucho retraso, a causa de la dispersión de la población, de la insuficiencia del registro civil y de la falta de estructuras administrativas locales. Ningún otro Estado africano ha adoptado medidas en esta esfera. Cabe observar, sin embargo, que Argelia, Marruecos y Túnez prevén la concesión 1

OIT : Programa Mundial del Empleo, op. cit., pág. 44. 109

La seguridad social en el agro

de prestaciones familiares a la mano de obra no agrícola asalariada. La extensión de este régimen a los trabajadores de las explotaciones autónomas se ordenó en Argelia a partir de 1968, y actualmente está prevista su extensión a los trabajadores asalariados de la agricultura. Prestaciones concedidas Condiciones de concesión Las condiciones de atribución de las prestaciones familiares en los países del Africa de lengua francesa son muy importantes, ya que dan al sistema su significado en el plano demográfico, económico o social. La información de que se dispone permite hacer las observaciones siguientes : •

•

•

ilo

Se quiere evitar que la perspectiva de percibir un subsidio familiar se convierta en un estímulo a la inactividad. Para ello basta evitar que el importe de las asignaciones familiares alcance el nivel del salario medio, excepto a partir de un número muy elevado de hijos, y a la vez, subordinar el pago de las prestaciones al ejercicio de una actividad profesional regular. En Alto Volta y Guinea, por ejemplo, se exigen dieciocho días o ciento veinte horas de trabajo al mes, y en Chad y Gabón, veinte días o ciento treinta y tres horas. Se quiere evitar que la política de ayuda familiar favorezca excesivamente la natalidad disminuyendo el importe de las ventajas concedidas, o incluso suprimiendo toda prestación suplementaria una vez que la familia alcance la dimensión que se considera óptima. Así, en Guinea y Togo se ha limitado a seis el número de hijos que dan derecho a las prestaciones para las familias polígamas, y más recientemente se ha adoptado la misma medida en Alto Volta y Dahomey. De igual modo, el subsidio al hogar del trabajador, cuando existe, no se paga más que para los tres primeros nacimientos (República Centroafricana, Dahomey y Mauritania), según una tasa que es además regresiva, y a veces se precisa que esa tasa sólo se podrá percibir por los hijos del primer matrimonio (República Centroafricana). Si se toman esas precauciones, las prestaciones familiares pueden constituir un incentivo financiero para cierto comportamiento. Si la concesión de subsidios prenatales se condiciona a la declaración de embarazo y a cierta vigilancia médica, se facilita la política de salud pública. Al reservar las asignaciones de maternidad a los hijos regularmente declarados en el registro civil, se favorece un mejor conocimiento de la población. Al exigir que los hijos que dan derecho a las asignaciones de manutención frecuenten con regularidad la escuela, sigan un aprendizaje o hagan estu-

Africa

dios superiores, se fomenta la formación de los jóvenes. Cabe, incluso, perfeccionar el sistema según las necesidades de la planificación nacional y utilizar las prestaciones familiares para orientar a los niños y adolescentes hacia actividades prioritarias. Prestaciones Si se cumplen las condiciones exigidas, las prestaciones concedidas en Africa son de tres tipos : •

En todos los países existen prestaciones prenatales, que representan un anticipo de las asignaciones familiares para los nueve meses del embarazo. Estas prestaciones son por una cantidad fija, como en Camerún, o bien calculadas para cada mes de embarazo en porcentaje de un salario mensual de base, como en Costa de Marfil. Para tener derecho a estas prestaciones hay que haber pasado cierto número de reconocimientos médicos.

•

En todos los países existen asignaciones de manutención, que se pagan por cada hijo a cargo a partir del primero y que consisten en una cantidad fija o en un porcentaje de un salario mensual de base para cada mes (en Costa de Marfil, 10 por ciento por hijo y por mes de salario de base). La noción de hijo a cargo varía de un Estado a otro. Se consideran hijos a cargo no solamente los hijos legítimos, sino también los naturales, adoptivos o incluso los niños recogidos, extensión que a veces crea graves dificultades. El límite de edad puede variar (doce años en Guinea, catorce años en Mauritania), pero, en cambio, se exige siempre la asistencia a un establecimiento escolar, y el límite de edad se eleva en todos los países en caso de continuarse los estudios, de aprendizaje o de invalidez.

•

Salvo en Alto Volta, en todos los países existe todavía un sistema de primas de natalidad, organizado según modalidades muy diversas.

Por lo demás, las cajas de prestaciones familiares prosiguen en la mayoría de los países de habla francesa una política de acción social y sanitaria de gran amplitud e interés. Desde hace poco se han adoptado en dos países, Alto Volta y Dahomey, una serie de medidas para reducir el importe de las prestaciones concedidas, medidas que tienen un carácter circunstancial, ya que están destinadas a disminuir un déficit inquietante, pero que pueden también constituir un primer gigno de interrogación respecto a la orientación de la política de subsidios familiares en Africa. 111

La seguridad social en el agro CONCLUSION

Después de esta larga descripción de las medidas de protección social adoptadas por los gobiernos africanos, se siente la tentación de preguntarse en qué medida los trabajadores agrícolas disfrutan efectivamente de las mismas, dejando aparte aquellos que trabajan en forma regular en las plantaciones o en grandes explotaciones agrícolas. La realidad es que la gran masa de campesinos no está protegida por estas medidas ; los textos la excluyen, en efecto, expresamente cuando se trata de los agricultores independientes, es decir, de nueve campesinos africanos de cada diez. El aislamiento, las incertidumbres del registro civil, las insuficiencias de la administración y la ignorancia de los interesados se oponen a una aplicación efectiva de estas medidas a gran número de asalariados agrícolas. Pero, incluso si es así, ¿ hay que contentarse con proseguir la aplicación de las medidas adoptadas hasta entonces o se debe poner en tela de juicio, teniendo presente la realidad africana, la orientación de la política de seguridad social ? Las conclusiones teóricas a que se ha llegado partiendo de la experiencia latinoamericana se ven confirmadas en gran medida. Es cierto que el desarrollo de la seguridad social ha debido tener presente el medio ambiente económico y social. La falta de toda protección en caso de desempleo, como en América latina, es el primer indicio de ello. En ambos casos, el desempleo es estructural y requiere soluciones de tipo económico. Otro ejemplo es la importancia atribuida al desarrollo de los servicios públicos de salud en detrimento del seguro de asistencia médica. Esta tendencia ya se da en América latina, pero la imperiosa necesidad de concentrar y coordinar todos los medios sanitarios la acentúa aún más en el continente africano. Sin embargo, en ciertas esferas sigue siendo necesario buscar fórmulas más adecuadas que las de los « modelos » europeos, necesidad particularmente clara en materia de prestaciones familiares. Unos quince Estados africanos se han inspirado en el sistema instituido en Francia para corregir su situación demográfica, pero la tasa de natalidad en el Africa negra es de 47 por mil, la tasa de crecimiento demográfico es una de las más elevadas del mundo y el índice medio de duración de vida es de veinticinco años. Es, pues, indiscutiblemente preciso volver a estudiar las prioridades. Por último, la seguridad social se coloca en Africa, aún más que en América latina, al servicio de los más favorecidos. Una minoría de asalariados, los de la industria y algunos de la agricultura, tienen la suerte de percibir regularmente ingresos muy superiores a los del campesino africano. La seguridad social se encarga de garantizar esos ingresos contra las contingencias sociales clásicas y acentúa de este modo las disparidades entre los grupos 112

Africa

en lugar de atenuarlas. Sólo ahora se empieza a percibir este fenómeno paradójico que consiste en que los progresos de la seguridad social pueden frenar la evolución hacia una mayor justicia social en los países en vías de desarrollo. Conviene tomar claramente conciencia de ello para definir orientaciones capaces de evitar este peligro.

113

4 Asia 1 es el continente de lo gigantesco y de los contrastes. Es gigantesca por su población : ocupa la tercera parte de las tierras emergidas y abarca más de la mitad de la población mundial, y el número de sus habitantes (que pasa ya de 1 500 millones) aumenta cada día. En Asia, los contrastes son mayores que en Africa, e incluso que en América. En lo económico se caracteriza por un grave subdesarrollo, aunque es necesario exceptuar a países como el Japón, Israel, Australia y Nueva Zelandia, que se han industrializado y han alcanzado un desarrollo económico que garantiza a sus habitantes ingresos comparables con los de los países desarrollados. Más adelante veremos que el desarrollo de la protección social ha seguido las huellas del desarrollo económico. Casi en toda Asia la población es fundamentalmente rural, pero el continente es demasiado grande para que las condiciones de vida de las poblaciones rurales sean siempre comparables. En el mundo árabe y turco-iranio (Asia sudoccidental), la población sedentaria aumenta a expensas de la nómada, que, sin embargo, subsiste en Irán y en Afganistán. El régimen agrario predominante es el de la gran propiedad, y la vida económica está dominada por el petróleo, cuyos recursos no se emplean siempre en la modernización del país. En Asia meridional (India, Malasia, etc.), donde el 80 por ciento de la población vive de la agricultura, coexisten el cultivo familiar del arroz y las grandes plantaciones : caucho, palmares, sisal, sobre todo en Malasia, en Ceilán y en Indonesia. El Asia del Extremo Oriente — incluidos la China y el Japón — es también distinta : el cultivo del arroz es intensivo gracias al dominio alcanzado en el aprovechamiento del agua, y la agricultura se convierte en un verdadero trabajo de jardinería, en explotaciones cuyas dimensiones son muy limitadas : 1

Incluyendo en ella, a los efectos del presente estudio, el Cercano Oriente y Austra-

lasia. 115

La seguridad social en el agro

por ejemplo, en el Japón el 70 por ciento de las explotaciones agrícolas no llegan a 50 áreas. Por último, el Asia septentrional está casi deshabitada, y en las repúblicas asiáticas de la URSS predominan las actividades de pastoreo. También en este caso, la mayoría de los campesinos no son asalariados. Sin embargo, conviene evitar toda generalización, ya que la estructura de la mano de obra agrícola no es la misma en todas partes. En algunos de los Estados donde domina la agricultura de plantaciones, los asalariados agrícolas representan a veces una parte apreciable de la población agrícola activa (véase el cuadro 4). Cuadro 4. Asia : porcentaje de trabajadores asalariados en relación con la población económicamente activa del sector agrícola País

Año

Porcentaje

País

Año

Porcentaje

Ceilán Malasia Pakistán Irán Indonesia Filipinas

1963 1962 1965 1966 1965 1965

54,8 45 27 25 20,3 13,6

Taiwan Corea del Sur Japón Tailandia República Khmer India

1965 1966 1965 1960 1962 1961

13,6 9,6 5,3 3,1 2,08 1,6

Fuente : OIT : Anuario de Estadísticas del Trabajo, 1969, págs. 90-112.

La organización de la protección social deberá tener en cuenta esta situación ; tampoco podrá ser la misma para los nómadas de Irán, los colonos de Irak, los explotadores de minifundios cingaleses o los ocupantes sin títulos de Filipinas. Hay otros elementos que hacen de Asia un continente complejo. Sobreviven estructuras feudales al mismo tiempo que triunfa el gran capitalismo y se desarrollan las experiencias socialistas más diversas. No es sorprendente, pues, que en esas condiciones el desarrollo de la seguridad social sea muy desigual y que no haya prácticamente homogeneidad alguna en los sistemas de protección social de que pueden gozar los trabajadores agrícolas. La aplicación real de las medidas dictadas por los poderes públicos depende en gran parte del medio político o económico que hemos evocado. Podemos comenzar por establecer una lista de Estados cuya legislación no incluye ninguna medida de protección social para el sector agrícola y de los que, en principio, no volveremos a ocuparnos : •

•

116

en Afganistán existe solamente un seguro contra los accidentes del trabajo de los asalariados en los sectores de la construcción, los transportes, las minas y la industria en general ; en Arabia Saudita, el seguro contra los accidentes del trabajo no se aplica, al parecer, al sector agrícola, y lo mismo sucede con las pensiones

Asia

de ayuda establecidas en 1962 en favor de los inválidos y los ineptos para el trabajo ; •

en Birmania, el seguro de enfermedad y el seguro de accidentes establecidos en 1954 sólo se aplican a las empresas industriales y comerciales de más de diez trabajadores ; por otra parte, su aplicación progresiva ha comenzado por los sectores más urbanizados de Rangún y Mandalay, y actualmente se está tratando de extender estos seguros a unas veinte poblaciones del país ;

•

en Corea del Sur, el seguro contra los accidentes del trabajo está limitado a los asalariados de las empresas industriales y mineras que tienen más de cincuenta trabajadores ;

•

en China, en 1951 se estableció un régimen completo de seguridad social que debía abarcar a la vez la enfermedad, la maternidad, las lesiones profesionales, la invalidez, la vejez y la muerte, pero se aplica solamente a los asalariados de las fábricas, minas y empresas de transporte o de construcción que tienen cien empleados o más 1 ;

m en Jordania existe solamente protección contra los accidentes del trabajo aplicada a los asalariados que trabajan en los establecimientos industriales o comerciales con cinco obreros o más ; •

en Turquía, el 1.° de marzo de 1965 entró en vigor una ley que cubre los accidentes del trabajo, la enfermedad, maternidad, invalidez, vejez y muerte, y se aplica a todos los asalariados de las profesiones no agrícolas.

En los demás Estados asiáticos para los que ha sido posible obtener informaciones no se discrimina concretamente al sector agrícola, pero a menudo este sector sólo aprovecha una parte mínima de las medidas sociales adoptadas, y sobre todo, tanto en la práctica como en la legislación, estas medidas sólo se aplican a una minoría muy reducida de la población campesina. ASISTENCIA MEDICA

Los medios, de protección de la salud de los trabajadores y de sus familias están distribuidos en forma muy desigual en el continente asiático. Los recursos en hombres y en equipo son satisfactorios en algunos países ya industrializados (Australia, Israel, Japón, Nueva Zelandia), pero sumamente escasos en los demás países. El cuadro 5 nos permite formarnos una idea clara de la situación. 1

OIT, Sexta Conferencia Regional Asiática, Informe H, op. cit., pág. 11. 117

La seguridad social en el agro Cuadro 5. Número de habitantes por médico y por cama de hospital en diez países de Asia, 1965 y 1966 País

Número de habitantes por médico

Número de habitantes por cama de hospital

Birmania India Indonesia Irán Japón República Khmer Malasia (occidental) Pakistán Viet-Nam del Sur Nueva Zelandia

9 580 4 830 2 29 500 3 670 910 22 500 5 320 2 5 980 2 37 430 3 830

1 030 1 1 670 1 450 890 90 1 320 250 2 820 590 100

(1965) (1966) (1966) (1966) (1966) (1965) (1966) (1966) (1966) (1965)

(1966) (1965) (1965) (1966) (1966) (1965) (1966) (1966) (1966) (1966)

1

Hospitales del Estado. 1 Personal inscrito. " Estimación. Fuente : OMS : Annuaire de statistiques sanitaires mondiales, 1966 ; vol. I l l : Personnel de santi et blissements hospitaliers (Ginebra, 1970).

Además, como se ha indicado ya respecto de Africa y de América, las zonas rurales son las que cuentan con menos servicios sanitarios. Por ejemplo, según las informaciones de que dispone la OIT, en Taiwan existe un médico por cada 970 habitantes en la capital y uno por cada 2 830 habitantes en el resto del país. En los demás países en vías de desarrollo existen desigualdades de distribución análogas, y lo mismo sucede en la repartición de camas de hospital. Es verdad que al organizar el equipo sanitario y hospitalario, a veces se trata de satisfacer las necesidades concretas de las zonas rurales. Por ejemplo, desde hace quince años, en Birmania, los esfuerzos están dirigidos a crear una red de « centros sociales », donde los trabajadores y sus familiares de las zonas cercanas podrán encontrar medicamentos y consultar a un médico que trabajará en el centro a tiempo parcial. En Irán son las instituciones privadas las que han tratado, con el apoyo del Gobierno, de desarrollar los centros sanitarios y sociales de las zonas rurales. En Israel, donde los seguros sociales comenzaron a organizarse por iniciativa de los trabajadores agrícolas sionistas desde comienzos de siglo, es la caja de seguro de enfermedad Kupat-Holim la que ha construido la mayoría de sus hospitales en zonas rurales. Pero es indudable que, como sucede en Africa, la única forma de utilizar al máximo los recursos sanitarios del país, aunque éstos sean insuficientes, es que el conjunto de la población recurra a la asistencia prestada por los servicios públicos de salud. Personas protegidas Los sistemas de seguro social son raros en Asia, y, cuando por excepción existen, se limitan en la mayoría de los casos al sector industrial y comercial. 118

Asia

Así sucede en Birmania, China y Turquía, como hemos indicado ya. En la India, la ley de 1948 sobre el seguro nacional de los asalariados se limita a los trabajadores de las fábricas y empresas no estacionales que ocupan por lo menos a veinte trabajadores y utilizan fuerza motriz en sus operaciones. Es verdad que se ha previsto hacer extensivas por decreto estas medidas a otras « empresas industriales, comerciales, agrícolas o de otra índole », pero las dificultades con que se ha tropezado para someter al seguro a las empresas ya incluidas en el sistema amenazan con retrasar esta extensión de las medidas. En Irak, la ley de 25 de agosto de 1964, preparada con el concurso de la OIT, reserva los beneficios de un régimen de seguro social de tres ramas (enfermedad, pensiones y riesgos profesionales) a los asalariados de la industria y del comercio. Excluye de su campo de aplicación a los trabajadores agrícolas, salvo si trabajan en ciertas empresas del Estado, a los trabajadores familiares y a los asalariados ocasionales, estacionales o temporales. A veces, sólo una parte de los trabajadores agrícolas o rurales están protegidos. En Pakistán Occidental, por la ordenanza núm. X de 1965, se instituyó un régimen de seguridad social que debe aplicarse por etapas geográficas, categorías de personas y sectores de actividad a todos los asalariados que ganen menos de 500 rupias y que trabajen en la industria, el comercio y la agricultura ; sin embargo, todavía está distante el momento en que todos los trabajadores agrícolas asalariados gocen efectivamente de la asistencia médica prevista por el régimen. En el Líbano, la ley de 28 de septiembre de 1963 prevé la generalización, en tres etapas, de un régimen completo de seguridad social que comprende la prestación de asistencia médica. En la primera etapa, el seguro debe aplicarse a los asalariados no agrícolas ; en la segunda, a los asalariados agrícolas, y en la última, a los trabajadores independientes. Sin embargo, hasta ahora el régimen no parece aplicarse al sector agrícola. En realidad, los asalariados agrícolas sólo gozan de asistencia médica en diez Estados. En Birmania, Ceilán, Chipre, Filipinas, India, Malasia, Nueva Zelandia, Pakistán, Singapur y Tailandia existen sistemas universales no contributivos, con arreglo a los cuales todos los residentes, cualquiera que sea su actividad, gozan de asistencia médica dentro del marco de un servicio nacional de salud pública 1. En el Japón, desde 1945, el seguro de asistencia médica se ha desarro1 Por otra parte, en Irán, en virtud de una ley de 19 de mayo de 1969, se instituyó un régimen de seguridad social para la población rural, cuya aplicación comienza en prioridad por la rama de la asistencia médica en favor de los miembros de las sociedades creadas en el ámbito de la reforma agraria. Dicho régimen se extenderá progresivamente a otras categorías de trabajadores agrícolas y a otras ramas, en especial a las pensiones, habiéndose decidido ya una primera extensión en favor de los asalariados agrícolas por ley de 11 de mayo de 1970.

119

La seguridad social en el agro

liado rápidamente. En este país coexisten un seguro de enfermedad para los asalariados que trabajan en empresas privadas, agrícolas o no, que emplean por lo menos a cinco trabajadores, y un régimen nacional que abarca a todas las personas que no están protegidas por uno de los regímenes de los asalariados. En Viet-Nam del Norte, todos los asalariados tienen derecho a asistencia médica, con excepción de los trabajadores ocasionales y estacionales, así como de algunos trabajadores con contratos de corta duración. En Corea del Norte, desde 1952 el Estado se hace cargo de la asistencia médica para todos los habitantes, pero en condiciones que no se conocen bien. Por último, en Israel no existe un seguro obligatorio, pero el seguro voluntario se ha desarrollado hasta tal punto que prácticamente se protege al conjunto de la población, y la población rural tiene en realidad los medios para atender a su salud. Prestaciones concedidas

El nivel de la asistencia médica prestada en algunos Estados, en la que se incluye a una parte o a la totalidad de los trabajadores agrícolas, varía considerablemente. Por ejemplo, en Taiwan la duración de la hospitalización se limita a cuatro meses, y el asegurado sólo tiene derecho a la asistencia si ha pagado sus cotizaciones por lo menos durante tres meses. En Australia, las prestaciones se limitan al suministro de productos farmacéuticos y a la hospitalización, aunque es verdad que se da asistencia médica gratuita a las personas en retiro cuyos ingresos son bajos, y que todos los residentes tienen derecho a afiliarse a un régimen de seguros subvencionado por el Estado para obtener asistencia médica. En otras partes, la asistencia médica cubierta por el seguro abarca las consultas de médicos generales o de especialistas, los productos farmacéuticos y la hospitalización. Generalmente no se limita la duración de la asistencia médica, y los miembros de la familia del asegurado pueden gozar de la protección del seguro. Debe observarse, sin embargo, que en el Pakistán se puede establecer una cláusula moderadora del 20 por ciento, y que, en el Japón, los miembros de la familia del asalariado tienen que pagar la mitad del costo de la asistencia médica, mientras que, en el régimen nacional, la cláusula moderadora es del 30 por ciento. INDEMNIZACIONES DE ENFERMEDAD Personas protegidas

En general, se prevé como complemento de la asistencia médica la concesión de prestaciones monetarias al asegurado que se ve obligado por una 120

Asia

enfermedad a interrumpir sus actividades. Este es el sistema imperante en Asia, donde todos los países que conceden asistencia médica a una parte o al total de la población agrícola conceden también prestaciones monetarias a los trabajadores asalariados en caso de enfermedad. Por supuesto, las prestaciones sólo se pagan a la persona asegurada. Los trabajadores independientes no pueden aspirar a estas prestaciones, salvo en Australia y en Nueva Zelandia, donde toda persona que ejerza una actividad de carácter permanente tiene derecho a ellas. En Filipinas existe un régimen de seguro social de aplicación progresiva que ha llegado al término de su evolución. Cuando se estableció, en 1957, sólo abarcaba a los asalariados de los establecimientos que empleaban a cincuenta personas o más. En 1958, este límite mínimo se estableció en seis personas, y después de 1960 todos los asalariados de la industria, el comercio y la agricultura están protegidos. Sólo están excluidos los granjeros y aparceros, los asalariados ocasionales y los trabajadores que forman parte de la familia del jefe de la explotación agrícola. Prestaciones concedidas Condiciones de concesión

Por supuesto, es necesario que un accidente o una enfermedad de origen no profesional obligue al trabajador a interrumpir su actividad. A este respecto puede observarse que en Taiwan las indemnizaciones diarias sólo se pagan en caso de accidente que no se deba al trabajo, y no en caso de enfermedad, lo que, en realidad, restringe considerablemente la protección concedida. Los regímenes no contributivos de Australia y de Nueva Zelandia se limitan a exigir que el trabajador enfermo resida en el territorio nacional por lo menos un año antes de la enfermedad. En los demás países se exige también el pago de un determinado número de cotizaciones. Por ejemplo, en Filipinas es necesario probar el pago de doce meses de cotizaciones, y por lo menos una de ellas debe corresponder al año precedente, mientras que en Chipre se exigen veintiséis semanas de cotizaciones y en el Pakistán es menester haber pagado noventa días de cotizaciones durante los seis meses civiles que preceden a la interrupción del trabajo. Estas disposiciones son clásicas en el seguro de enfermedad. Cuantía de las prestaciones

En los regímenes en que los asalariados son los únicos beneficiarios de las prestaciones monetarias del seguro de enfermedad, suele fijarse la cuantía de la indemnización diaria en relación con el salario percibido habitual121

La seguridad social en el agro

mente por el asegurado. Este es el sistema que se sigue en Viet-Nam del Norte, donde la indemnización oscila entre el 70 y el 100 por ciento del salario habitual durante los tres primeros meses, y posteriormente entre el 60 y el 90 por ciento ; en el Japón se fija en el 60 por ciento del salario asegurado ; en Taiwan se calcula sobre la base de la mitad del salario mensual medio ; en Filipinas, por último, representa el 30 por ciento de las ganancias más el 10 por ciento por persona a cargo, dentro de los límites de un monto máximo y mínimo. Existe un sistema similar en algunos países, por ejemplo, Birmania, India, Japón y Pakistán, donde los asegurados están clasificados en ocho categorías de asalariados a las que corresponden ocho tasas de indemnización diaria. En este caso se recurre a una serie de evaluaciones a suma alzada teniendo en cuenta la jerarquía de los ingresos reales. En cambio, en Chipre se paga una asignación semanal a suma alzada, independiente del salario anterior, pero que varía en función de la situación familiar. Este mismo procedimiento se aplica en Australia y en Nueva Zelandia, donde los trabajadores independientes, al igual que los asalariados, reciben una suma alzada que varía con el número de personas a cargo. Duración de las prestaciones

Generalmente se exige que la incapacidad de trabajo tenga una duración determinada para poder justificar el pago de prestaciones. Este período de espera es de tres días en Chipre, Japón, Pakistán y Taiwan, y de siete días en Filipinas, Nueva Zelandia y Australia. Las prestaciones se pagan sin límite de duración mientras dura la enfermedad en Australia, Nueva Zelandia y Viet-Nam del Norte. Su duración se limita a seis meses o veintiséis semanas en Chipre, en el Japón, donde, sin embargo, se pagan durante dieciocho meses en caso de tuberculosis, y en Taiwàn, donde el asegurado que ha pagado las cotizaciones durante más de un año podrá recibir las prestaciones durante nueve meses. Sólo se pagan durante ciento veinte días como máximo por año en Filipinas y noventa y un días en Pakistán. PRESTACIONES DE MATERNIDAD Personas protegidas

Para definir el campo de aplicación de las medidas destinadas a proteger la maternidad no basta tomar en cuenta los regímenes de seguridad social clásicos, sino que, como se ha hecho en relación con Africa y América, conviene además hacer el inventario de las disposiciones de la legislación 122

Asia

del trabajo que obligan a los empleadores a suministrar diversas prestaciones a sus asalariadas en caso de maternidad. En algunos países, el seguro de maternidad está limitado al sector industrial y comercial, por ejemplo, en Birmania, India, Irak, Irán y Turquía. En otras partes, los trabajadores agrícolas no están todavía protegidos o, en todo caso, el seguro sólo se aplica a un reducido número de ellos : así sucede, en las condiciones ya expuestas, en el Líbano y en Taiwan. En realidad, los únicos sistemas de seguro de maternidad que se aplican a la población agrícola se encuentran en los Estados que han organizado para este sector de la población un seguro de enfermedad, por ejemplo, Corea del Norte, Chipre, Japón y Viet-Nam del Norte. Puede observarse que, en Filipinas, el seguro de enfermedad ya descrito no está complementado con un seguro de maternidad, pero la legislación del trabajo corrige parcialmente esta deficiencia. En cambio, en Israel, a pesar de no existir un seguro de enfermedad obligatorio, existe un seguro de maternidad que abarca en realidad a todas las mujeres residentes. Pero, si bien los sistemas de seguro de maternidad son raros, con frecuencia sucede que la legislación del trabajo impone determinadas obligaciones al empleador. Es verdad que a veces estas reglas no se aplican a las asalariadas agrícolas, como sucede en Jordania y en Viet-Nam del Sur. Otras veces se aplican solamente a las asalariadas agrícolas empleadas en las explotaciones que tienen más de cinco trabajadores (Ceilán), o en las plantaciones de más de cincuenta personas (República Khmer), o que trabajan con máquinas en explotaciones de más de cinco personas (Irak). Pero, por lo menos en seis países, la protección se extiende a todas las mujeres asalariadas, incluidas las que ocupan un empleo agrícola ; éste es el sistema seguido en China, Filipinas, Indonesia, Malasia, Siria y Tailandia. Es menester destacar que el alcance de esta protección es más limitado que en un sistema de seguros sociales, pues sólo la mujer que ocupa personalmente un empleo asalariado puede aspirar a esta protección, y en cambio nunca goza de ella la cónyuge del asalariado. Prestaciones concedidas Conviene en este caso hacer una distinción entre las prestaciones concedidas dentro del marco de la seguridad social y las ofrecidas directamente por el empleador. En uno y otro caso pueden ser muy diferentes, y habrá más seguridad de que las beneficiarías obtengan realmente la prestación en la primera hipótesis que en la segunda. Por regla general, la mujer asegurada personalmente y la cónyuge del asegurado tienen derecho a asistencia médica en las condiciones previstas para la concesión de esta asistencia. En Israel, donde este seguro no existe 123

La seguridad social en el agro

en forma obligatoria, perciben una cantidad a suma alzada destinada a cubrir los gastos del parto. En cuanto a las prestaciones monetarias, en todos los regímenes contributivos están subordinadas al pago previo de un mínimo de cotizaciones : por ejemplo, 156 semanas en Chipre, y en Taiwan diez meses en el curso de los dos últimos años. Estas prestaciones sólo se pagan a la mujer que ejerce personalmente una actividad. A veces su monto es a suma alzada, como sucede en Chipre, pero lo más común es que la cantidad se fije en relación con el salario percibido anteriormente, y en Viet-Nam del Norte representa el 100 por ciento, en Israel el 75 por ciento y en el Japón el 60 por ciento. No se plantea el problema de la duración de las prestaciones cuando la asignación es a suma alzada ; en los demás casos se pagan durante un período que oscila entre seis y doce semanas. En los sistemas basados en la responsabilidad directa del empleador, la legislación del trabajo tiende a asegurar a la mujer asalariada la conservación total o parcial de su remuneración habitual durante el reposo anterior y posterior al parto. En algunos casos, la ley exige que la mujer haya trabajado por lo menos un tiempo determinado en la empresa ; por ejemplo, en Malasia tiene que haber trabajado por lo menos noventa días con el mismo empleador durante los nueve meses anteriores al embarazo, y en Siria se exige por lo menos un año de servicios. Si se satisfacen estos requisitos, en China, el empleador tiene que pagar todo el salario durante ocho semanas» en Tailandia durante doce semanas y en Indonesia durante tres meses. En Malasia, el empleador paga una indemnización diaria a suma alzada durante. los treinta días que preceden y los treinta días que siguen al parto ; en Filipinas paga el 60 por ciento del salario durante doce semanas, y en Siria la indemnización de maternidad, que en principio es igual al 50 por ciento del salario durante cincuenta días, llega al 100 por ciento del salario si la mujer prueba que ha trabajado por lo menos tres años en la empresa. PRESTACIONES DE VEJEZ Personas protegidas

En unos veinte países asiáticos se han organizado regímenes de prestaciones de vejez que abarcan la invalidez, vejez y muerte del jefe de familia. Pero en seis de estos países, todo el sector agrícola está excluido del beneficio de esta protección, ya sea en forma permanente (China, Irak, Irán, Siria y Turquía), o por lo menos de manera provisional (Líbano). Entre los demás países pueden apreciarse tres formas distintas de organizar esta protección. En primer lugar, en Australia, Israel y Nueva Zelandia existen regímenes universales que se aplican a todos los residentes, cualquiera que sea el sector profesional en que trabajan, se trate o no de asalariados. Podrá notarse que. 124

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se trata de países desarrollados, cuyas estructuras económicas y sociales son muy distintas de las de los demás países asiáticos. En el Japón, Corea del Norte, Viet-Nam del Norte y Filipinas hay regímenes reservados a los asalariados, incluidos los asalariados agrícolas. Puede considerarse análogo el sistema vigente en Taiwan, que protege a algunos trabajadores agrícolas asalariados y no asalariados en las condiciones ya indicadas. En el Japón, la organización de este seguro es más complicada que la del seguro de enfermedad y coexisten siete sistemas. Los regímenes principales están constituidos por un seguro de pensiones, que desde 1941 incluye a los asalariados ocupados en las empresas que tienen por lo menos cinco trabajadores y, desde la ley de 16 de abril de' 1959, por el régimen nacional de pensiones, que se aplica al conjunto de los residentes no protegidos por los demás regímenes y constituye el esbozo de un régimen universal. Por último, en cuatro Estados hay regímenes de previsión social basados en el principio del ahorro obligatorio, tal como lo hemos visto ya en Africa. Los pagos del empleador y del trabajador pasan a engrosar una cuenta individual cuyo saldo, al que se acumulan los intereses, puede ser pagado al trabajador en determinadas eventualidades 1. En Ceilan, ese régimen de previsión social se aplica esencialmente a los asalariados de las plantaciones que tienen por lo menos 10 acres de superficie o que emplean un mínimo de cinco trabajadores ; en la India se aplica a los asalariados de las plantaciones con más de veinte trabajadores ; en Malasia y en Singapur están sometidos a este régimen todos los asalariados cuyos ingresos son inferiores a un determinado límite. Prestaciones concedidas Condiciones de concesión La forma en que se reconoce el derecho a recibir pensión de vejez depende, por supuesto, del régimen de protección utilizado. Normalmente, la edad de retiro se fija en los sesenta años para los hombres y generalmente cinco años antes para las mujeres. Sin embargo, en Australia, Chipre e Israel se fija en sesenta y cinco años, y en Ceilan y Malasia en cincuenta y cinco años ; sin duda alguna, el nivel de desarrollo y la esperanza de vida resultantes no son ajenos a estas variaciones. En los dos regímenes no contributivos de Australia y de Nueva Zelandia, el derecho de pensión está subordinado a diez años de residencia permanente en el territorio nacional, y en lo que se refiere al régimen australiano, a la 1 El fondo interviene principalmente en casos de invalidez, vejez y muerte, pero también a veces en caso de emigración definitiva, desempleo, compra de una casa, etc.

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La seguridad social en el agro

necesidad de probar que los medios de existencia del beneficiario son inferiores a un nivel determinado. En Nueva Zelandia se exige este mismo requisito para las pensiones concedidas a la edad de sesenta años. En los regímenes de previsión social existe un vínculo obvio entre los pagos efectuados por el afiliado y las prestaciones a que podrá aspirar. Pero en Ceilán, como en la India o en Malasia, se exige además que el afiliado cese toda actividad cubierta por el régimen a fin de que, llegada la edad de retiro, pueda gozar del fondo de previsión. En los regímenes de seguridad social es necesario que el asegurado haya pagado cotizaciones durante un tiempo establecido, por ejemplo, 5 años en Israel, 156 semanas en Chipre y 120 meses en Filipinas. Cuantía de las prestaciones

La cuantía de las prestaciones de vejez se determina a suma alzada o teniendo en cuenta el salario habitual, así como el tiempo de inscripción en el seguro. Las prestaciones a suma alzada se encuentran en los regímenes que protegen al conjunto de la población de un Estado. Son de 13 dólares por semana en Australia y de algo más de 5 libras semanales en Nueva Zelandia, pero en Australia, y también en Nueva Zelandia cuando se concede una pensión a la edad de sesenta años, se trata de una cantidad máxima que puede reducirse teniendo presentes los medios de existencia del beneficiario. En Chipre e Israel se concede también una pensión a suma alzada, que aumenta en función del número de personas a cargo del trabajador retirado. En los países donde existe un fondo nacional de previsión, los beneficiarios perciben las sumas acumuladas en su cuenta individual de ahorro. En los demás países, la cuantía de la pensión de vejez depende, por lo menos en parte, del salario y del número de años de inscripción en el seguro. En el Japón, en el caso del régimen de los asalariados, la pensión está compuesta por una parte a suma alzada (5 000 yens en 1967), a la que se añade el 1 por ciento del salario medio mensual por año de seguro ; en el caso del seguro nacional, es de 200 yens por mes y por año de seguro. En Corea del Norte, la pensión completa no se recibe sino después de veinticinco años de trabajo y representa del 50 a 60 por ciento del salario habitual. En VietNam del Norte, la pensión es equivalente al 45 por ciento de las ganancias medias más un suplemento por año de trabajo que asciende al 1 o 2 por ciento según los casos. En Filipinas representa el 30 por ciento de los primeros 300 pesos de los ingresos mensuales y el 6 por ciento de la cantidad que exceda de ese límite, y se le añade un suplemento por cada mes de seguro después de diez años de inscripción en el mismo. 126

Asia

PRESTACIONES DE INVALIDEZ Personas protegidas

En lo concerniente a la invalidez, las personas protegidas son las mismas que en el caso de las prestaciones de vejez, con dos excepciones, Israel y Chipre, donde no hay régimen de protección en caso de invalidez. Así, las personas cubiertas son : •

en los regímenes universales de Australia y de Nueva Zelandia, todos los residentes ;

•

en Corea del Norte, Viet-Nam del Norte y Filipinas, todos los asalariados agrícolas o no, dentro del marco de un régimen de seguridad social ;

•

en los regímenes de previsión social de Ceilán, India, Malasia y Singapur, algunos asalariados.

Prestaciones concedidas Condiciones de concesión

El derecho de pensión no se reconoce sino cuando el asegurado demuestra su incapacidad para el trabajo y, salvo en los regímenes no contributivos de Australia y de Nueva Zelandia, después de cierto período de afiliación al seguro, con el requisito del pago de un mínimo de cotizaciones. La definición de la incapacidad para trabajar no tiene en cuenta en forma alguna las características peculiares del trabajo agrícola, y en general se formula en términos bastante clásicos. A veces se trata de una incapacidad permanente total, como sucede en Filipinas y en Viet-Nam del Norte. En Australia, el requisito se limita a una reducción de la capacidad de trabajo o de ganancia que llegue al 85 por ciento, y en el Japón al 75 por ciento dentro del régimen de seguro nacional. En cambio, en los Estados que han organizado un fondo de previsión se exige la incapacidad total. Mientras que en Australia y Nueva Zelandia el inválido debe probar una residencia de cinco o diez años, respectivamente, en los otros países se parte de la base de su tiempo de inscripción en el seguro. Esto es obvio cuando se trata de un sistema de previsión, ya que el inválido no podría recibir una cantidad mayor que la que figura en su cuenta individual de ahorro, pero también es común en los regímenes de seguridad social. Por ejemplo, en el Jepón se exigen seis meses de seguro para los asalariados, en Viet-Nam del Norte la exigencia es de cinco años de servicios ininterrumpidos, y en Filipinas, de treinta y seis meses de cotización al seguro. 127

La seguridad social en el agro

Cuantía de las prestaciones

Estas prestaciones no se diferencian de las prestaciones de vejez. Se calculan en la misma forma cuando el inválido está inscrito en un fondo nacional de previsión : en uno y otro caso recibe el saldo de su cuenta individual. La pensión de invalidez es la misma que la de vejez en Australia, Filipinas y Nueva Zelandia, y en caso de incapacidad total, en el régimen de los asalariados del Japón. Sin embargo, existen diferencias menores en Viet-Nam del Norte, donde la pensión de invalidez es algo menos elevada : 35 por ciento de las ganancias medias más un suplemento del 1 al 2 por ciento por año de seguro ; en Corea del Norte, donde se tiene en cuenta el grado de invalidez, y en Taiwan, donde el inválido recibe una suma alzada que va de 1 500 veces el jornal medio en caso de incapacidad total, a 30 veces ese mismo salario cuando se trata del grado más bajo de incapacidad parcial. PRESTACIONES DE SOBREVIVIENTES Personas protegidas

Al igual que en otras partes, en Asia, las prestaciones de sobrevivientes constituyen el complemento habitual de las prestaciones de vejez y de invalidez. En los países donde existe un fondo de previsión, la muerte del asegurado entraña el pago del saldo de su cuenta individual a sus herederos. En los otros países, la ley ha tenido que precisar los miembros del grupo familiar que gozarán de las prestaciones del régimen. En todas las partes, la viuda figura entre los derechohabientes. Sin embargo, a veces se exige que satisfaga ciertos requisitos de edad, invalidez o familia : por ejemplo, en el Japón sólo recibirá las prestaciones, en el régimen de los asalariados, si es inválida, si tiene por lo menos 50 años o si tiene hijos a su cargo, y dentro del régimen del seguro nacional, si tiene 60 años o hijos a su cargo. En forma general, sus derechos serán mayores si su edad o estado de salud hacen más difícil el ejercicio de una actividad remunerada : por ejemplo, en Israel, las pensiones de viudez se fijan con tres tasas diferentes según que la beneficiaria tenga menos de 40 años, de 40 a 49 años o 50 años o más. Sólo excepcionalmente el viudo tiene derecho a las prestaciones de sobrevivientes. En Israel lo tiene si es inválido, y en el Japón, dentro del régimen de seguro de los asalariados, si es inválido y tiene más de 60 años. Podrá observarse que, en lo que se refiere al cónyuge sobreviviente, se exige a veces un determinado tiempo de matrimonio ; a este respecto, la legislación de Nueva Zelandia es característica. 128

Asia

Por último, los hijos dan naturalmente derecho a prestaciones de sobrevivientes durante todo el tiempo en que están a cargo. La edad límite después de la cual son excluidos varía de 14 años (Chipre) a 16 (Australia y Nueva Zelandia) o 18 (Israel y el Japón) ; este límite de edad se prorroga en caso de continuación de estudios o de enfermedad. Además, se trata, en general, de dar prestaciones más importantes al huérfano de padre y madre que al huérfano parcial. A diferencia de lo que hemos podido observar en las legislaciones americanas, es muy raro que, aparte del cónyuge sobreviviente y los hijos a cargo, otros miembros del grupo familiar figuren entre los beneficiarios de las prestaciones de sobrevivientes. Prestaciones concedidas

Además de una asignación de sepelio, destinada a hacer frente a los gastos inmediatos causados por el fallecimiento del trabajador, y que existe en varios países (Taiwàn, Viet-Nam del Norte, Chipre, Australia), en lo esencial, las prestaciones de sobrevivientes tienden a dar al grupo familiar los medios necesarios para subsistir a pesar de la pérdida de sus ingresos habituales. Estas prestaciones pueden tener tres formas distintas. •

A veces consisten, como las prestaciones de vejez y de invalidez, en el pago a los sobrevivientes de una sola cantidad a tanto alzado. Esta es la práctica que se sigue en Taiwan, donde la indemnización representa 27 meses de salario si el asegurado había pagado las cotizaciones durante dos años, 17 meses si había cotizado de uno a dos años y 10 meses si las cotizaciones no llegaban a un año. Igualmente, en Israel, la viuda de menos de 40 años recibirá dos anualidades de la pensión completa del difunto.

•

En otros países, los sobrevivientes reciben una pensión calculada a suma alzada, cuyo monto varía generalmente según la situación familiar. Así, en Chipre, la viuda tiene derecho a una pensión semanal de un monto uniforme, a la que se añade un suplemento progresivamente menor por cada uno de los hijos. En Australia, Nueva Zelandia y Viet-Nam del Norte se han adoptado soluciones similares.

•

Sucede también que la cuantía de las pensiones de sobrevivientes se relacione con la pensión que el trabajador fallecido percibía o habría percibido. Este es el sistema seguido en el Japón, donde la viuda recibe là mitad de la pensión del asegurado, con la garantía de un monto mínimo. 129

La seguridad social en el agro

PRESTACIONES EN CASO DE ACCIDENTE DEL TRABAJO Y DE ENFERMEDAD PROFESIONAL Personas protegidas

El retraso del continente asiático en materia de seguridad social puede apreciarse mejor en relación con la protección contra los accidentes del trabajo. Un número importante de Estados excluye al sector agrícola del campo de aplicación del seguro, o simplemente protege a una minoría de los trabajadores agrícolas, y solamente en algunos países, generalmente industrializados, se encuentran mecanismos de protección comparables a los que están vigentes en Africa o en América. En varios Estados no existe protección alguna para el sector agrícola, a pesar de que han organizado un seguro contra los accidentes en otros sectores. En Birmania, China y Corea del Sur sólo están sometidas al seguro las grandes empresas industriales y comerciales. El sector agrícola está expresamente excluido de la protección del seguro en Irak, Irán, Jordania y Turquía. En otro grupo de Estados, sólo una proporción muy pequeña de trabajadores agrícolas está protegida por el seguro. Así sucede en Malasia y en Taiwan en el caso de los trabajadores de las plantaciones. En Líbano y en Siria, el seguro abarca solamente a los asalariados agrícolas que trabajan con máquinas. En Australia, Filipinas y Nueva Zelandia no existe un régimen de seguridad social que abarque las indemnizaciones por accidentes del trabajo. En el Japón coexisten un sistema de garantía basado en la responsabilidad individual del empleador dentro del marco de la legislación del trabajo y un seguro social de mayor protección que se aplica en realidad al conjunto de los asalariados. Este método ha sido adoptado por algunos otros países asiáticos (Birmania, Taiwàn, India, Malasia y Pakistán), pero hay motivo para pensar que la aplicación efectiva al sector agrícola es aún muy imperfecta. Por último, se ha organizado una seguridad social en Chipre, donde abarca a todos los asalariados, salvo los asalariados a tiempo parcial y los trabajadores familiares, y en Israel, donde están protegidos no solamente los asalariados, sino también los miembros de las cooperativas y los trabajadores independientes. Prestaciones concedidas Prestaciones en especie

Normalmente, estas prestaciones garantizan a la víctima de un accidente del trabajo o de una enfermedad profesional asistencia médica, productos 130

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farmacéuticos, hospitalización y los aparatos de prótesis o de reeducación que exija su estado. Sin embargo, en Birmania, Ceilán y la India, los regímenes basados en la responsabilidad directa del empleador entrañan exclusivamente la obligación de dar prestaciones monetarias. Pero, en las plantaciones, único sector de la agricultura donde se aplican, los empleadores están generalmente obligados a organizar un servicio médico capaz de prestar por lo menos los primeros cuidados necesarios. En algunas provincias de Australia y en Nueva Zelandia existe un límite para los gastos de asistencia médica asumidos por el seguro. En Taiwan, la duración de la hospitalización está limitada a siete meses. En cambio, en los demás Estados no existen estas reservas, y se pagan todos los gastos por concepto de asistencia médica, tanto en caso de accidentes del trabajo como de enfermedades profesionales. Por ejemplo, en Chipre, la víctima recibe la asistencia necesaria en los dispensarios y hospitales públicos, y en Israel se sufragan además los gastos por concepto de reeducación y readaptación. Prestaciones de incapacidad temporal

Estas prestaciones se conceden sin que se fijen requisitos de pago de cotizaciones ni de antigüedad en el servicio cuando el trabajador tiene que interrumpir provisionalmente su actividad como consecuencia de un accidente del trabajo o de una enfermedad profesional. Según la forma en que esté organizado el seguro, los pagos corresponden a un organismo de seguridad social (Israel), a una compañía de seguros (Australia, Filipinas) o al propio empleador si el seguro no es obligatorio (Singapur). Casi en todas partes la cuantía de las indemnizaciones diarias pagadas a la víctima durante su incapacidad temporal para el trabajo está vinculada al salario anterior. Sólo Chipre se exceptúa de esta regla con una asignación semanal a suma alzada, complementada con asignaciones por concepto de hijos a cargo. En Israel, estas indemnizaciones llegan al 75 por ciento de la ganancia anterior, con un límite máximo ; en Nueva Zelandia, al 80 por ciento del salario, con un mínimo y un máximo, y en Taiwàn, al 70 por ciento durante seis meses y al 50 por ciento después de ese plazo. En los regímenes basados en la responsabilidad del empleador, como sucede en Ceilán y la India, las indemnizaciones varían del 35 al 100 por ciento del salario en función inversa de su monto, de suerte que la proporción del salario que se conserva será tanto más elevada cuanto más bajo sea el salario ; en Pakistán existe un sistema similar. Teóricamente, esas prestaciones se pagan solamente durante un tiempo 131

La seguridad social en el agro

limitado, ya que la incapacidad para el trabajo es temporal. Sin embargo, a veces la ley fija una duración limitada a los pagos : 26 semanas en Israel, un año en Chipre y Taiwan. Prestaciones de incapacidad permanente

La manera en que se conceden estas prestaciones responde a dos modelos, uno de los cuales se encuentra en los países asiáticos más desarrollados, mientras que el otro está vigente en los países menos industrializados. En Ceilán y Taiwan, la víctima recibe un capital que se paga una sola vez. Sin duda alguna, la protección dada de esta manera es menos completa que si se pagara una pensión durante toda la vida, pero este método facilita considerablemente la administración del sistema. En Ceilán, la suma pagada en esta forma representa, si la incapacidad es total, de 29 a 70 meses del salario medio mensual, en razón inversa a la importancia del salario ; en Taiwàn, según el grado de incapacidad de la víctima, se le paga de 45 veces a 1 800 veces su jornal medio. La concesión de pensiones exige una técnica más perfecta de indemnización. Sólo se paga un capital cuando el grado de incapacidad es muy pequeño (menos del 20 por ciento en Chipre y del 24 por ciento en Israel). La pensión se fija a suma alzada en Chipre, donde el inválido recibe una asignación semanal que a veces se aumenta en función de sus cargas de familia. En los demás países es proporcional al salario recibido anteriormente, y en caso de incapacidad total representa el 80 por ciento de ese salario en Nueva Zelandia, el 75 por ciento en Israel, el 66 por ciento en el Japón y el 60 por ciento en Filipinas. En caso de incapacidad permanente parcial se paga una pensión proporcional. Debe señalarse que en Filipinas la subvención se paga solamente durante 208 semanas. Prestaciones en caso de muerte

Estas prestaciones incluyen, en primer lugar, una asignación por funerales, que representa alrededor de 200 pesos en Filipinas, tres meses de salario en Taiwan, seis semanas de pensión en Chipre y el costo real de las exequias en Israel y en Nueva Zelandia. Lo fundamental de estas prestaciones es el pago en efectivo en favor de la viuda del trabajador fallecido, del viudo inválido, de los hijos a cargo y, excepcionalmente, de parientes más alejados que estuvieran a cargo del difunto. Lo más común es que se haga un pago único a los sobrevivientes : en la India, 20 a 100 veces la ganancia mensual, y en Ceilán, 26 a 60 veces esa ganancia, en razón inversa de la importancia del salario ; en Malasia, 132

Asia

36 veces el salario mensual medio, y en Taiwan, 37 veces ese salario ; en Nueva Zelandia, 274 veces el monto semanal de la pensión por concepto de incapacidad permanente total. En cuatro países existe un sistema de pensiones de sobreviviente. En Chipre son fijadas a suma alzada. En el Japón, la viuda recibe el 30 por ciento, y cada hijo el 5 por ciento de las ganancias del trabajador fallecido, con un límite del 50 por ciento. En Filipinas, la viuda tiene derecho durante 208 semanas al 45 por ciento del salario del cónyuge fallecido, y los huérfanos perciben durante el mismo tiempo una pensión que será más elevada si son huérfanos de padre y de madre a la vez. En Israel, los derechos de la viuda varían según su edad : un capital igual a tres anualidades de la pensión de incapacidad total si no tiene 40 años ; 40 por ciento de esta pensión si tiene de 40 a 49 años, y 60 por ciento a partir de los 50 años. Las pensiones de huérfanos son, para los huérfanos de padre o de madre, del 20 por ciento para el primer hijo y del 10 por ciento para cada uno de los dos siguientes ; en el caso de huérfanos de padre y madre, la pensión sube al 60 por ciento para el primer hijo, al 20 por ciento para el segundo y al 10 por ciento para cada uno de los dos siguientes. PRESTACIONES DE DESEMPLEO

En Asia, los problemas del empleo se plantean en tales términos que no es posible resolverlos recurriendo a los regímenes clásicos de indemnización. Esto explica que estas prestaciones se encuentren solamente en los países más industrializados. En Austria, Chipre, Japón y Nueva Zelandia se ha organizado una protección sistemática contra el desempleo que no excluye al sector agrícola. En Australia y Nueva Zelandia se trata de regímenes no contributivos reservados a los trabajadores cuya residencia en el país date por lo menos de un año, aptos para el trabajo, deseosos de ejercer una actividad e inscritos en una oficina de colocación. Si se satisfacen estos requisitos, después de un período de espera de siete días, los interesados reciben una indemnización a suma alzada, a menos que dispongan de medios de existencia suficientes. En Chipre existe un seguro, y el desempleado debe probar que ha pagado un determinado número de cotizaciones para poder aspirar, después de un período de espera de tres días, a una asignación semanal que en principio podrá pagársele durante veintiséis semanas. Es necesario añadir que en algunos Estados la legislación del trabajo obliga al empleador a pagar indemnizaciones al asalariado que pierde involuntariamente su empleo ; éste es el sistema aplicado en especial en la India, Israel y Viet-Nam del Sur. Además, en los países donde existe un fondo 133

La seguridad social en el agro

nacional de previsión, a veces pueden pagarse prestaciones de ese fondo en determinados casos de desempleo. PRESTACIONES FAMILIARES

Es lógico que la demografía de los países asiáticos no haya favorecido el desarrollo de los regímenes de prestaciones familiares, y no cabe sorprenderse por el escaso número de estos sistemas. En siete Estados asiáticos existen regímenes de prestaciones familiares. Pero en tres de ellos, Repúbüca Khmer, Irán y Líbano, la protección está limitada a los asalariados no agrícolas. En Viet-Nam del Sur, los asalariados agrícolas están también excluidos, pero se ha establecido un sistema especial para los trabajadores de las plantaciones. Sólo en Australia, Israel y Nueva Zelandia se encuentran sistemas completos de prestaciones familiares que dan a los trabajadores agrícolas el mismo trato que a los demás. En Israel, los asalariados reciben prestaciones a suma alzada por los tres primeros hijos, y todos los residentes, asalariados o no, que tengan por lo menos cuatro hijos a cargo perciben también estas prestaciones. En Australia y Nueva Zelandia, todos los jefes de familia que prueben una residencia de doce meses tienen derecho a una asignación semanal por cada hijo a cargo. CONCLUSION

El examen de los regímenes de protección social establecidos en Asia en favor del sector agrícola confirma impresiones ya presentidas. En primer lugar, existe la convicción de que, si en algunos casos no se ha excluido expresamente a los trabajadores agrícolas del campo de aplicación de las medidas adoptadas, en ninguna parte se indica en qué forma se podrían aplicar efectivamente estas medidas a dichos trabajadores. Si se contara con estadísticas podría comprobarse que, aparte algunos países ya desarrollados, en Asia los trabajadores agrícolas y rurales carecen de toda protección social. Ahora bien, no hay que subestimar los esfuerzos realizados. En algunos países, por ejemplo, los servicios de salud pública ofrecen una protección considerable a la población rural. Además, en algunos países 1 se han adoptado medidas de ayuda para aliviar las consecuencias de la pérdida de cosechas u otros desastres naturales, y el desarrollo de un seguro de cosecha 2 en Ceilán y el Japón indica que existe una voluntad de adaptar las medidas de protección social a la situación peculiar de la agricultura asiática. 1 2

134

Especialmente en Taiwan y en Ceilán. Véase capítulo 8.

Asia

Sin embargo, subsiste la impresión de conjunto. Es en los Estados menos desarrollados donde la población agrícola es más numerosa y donde la seguridad social está menos extendida ; cuando existe protección social, está reservada a los asalariados, y esta protección es tanto menor para la población activa agrícola cuanto menos desarrollado es este sector. Existe un encadenamiento inexorable que hace que los campesinos asiáticos, es decir, casi todos los habitantes de Asia, queden al margen de todas las actividades emprendidas en esta materia.

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RESUMEN DE LA SITUACIÓN

El panorama que hemos trazado de las medidas de seguridad social que se aplican actualmente a los trabajadores agrícolas de todo el mundo no pretende ser exacto en todos los detalles ; en esta materia, la evolución es muy rápida y es difícil reunir los elementos de información. Sin embargo, podemos asegurar que el cuadro corresponde a la realidad. Conviene ahora destacar las características esenciales de este panorama, así como los temas de reflexión que suscita. Tener una visión de conjunto es, en última instancia, preguntarse en qué medida los trabajadores agrícolas tienen la posibilidad de gozar de un régimen de protección social. Ahora bien, a este respecto parecen existir dos situaciones muy diferentes. En la mayoría de los países desarrollados de Europa y de América del Norte, a los que pueden añadirse Australia, Nueva Zelandia e incluso el Japón, todos los trabajadores agrícolas gozan efectivamente de la seguridad social ; tanto los asalariados como los no asalariados están protegidos contra los riesgos sociales que generalmente se incluyen dentro del marco de la seguridad social. Pero los países desarrollados representan solamente una población de 600 millones de personas, o sea, la quinta parte de los habitantes del planeta, y su nivel de desarrollo hace que la población agrícola sea minoritaria en esos países, de tal manera que en realidad el número de personas a las que se aplican las medidas de protección social agrícolas es probablemente inferior a 200 millones. En cambio, en los países en vías de desarrollo, la situación es la siguiente : la ley mantiene a los trabajadores agrícolas fuera de la protección social, o sólo protege a los asalariados agrícolas, o, por último, la protección prevista por la ley no puede aplicarse en reahdad por no existir las infraestructuras necesarias. Ahora bien, en esos países viven más de 2 500 millones de hombres que en su mayoría pertenecen al sector agrícola. Por consiguiente, no es ir contra la 137

La seguridad social en el agro realidad el sostener que hoy la seguridad social en todo el mundo protege a un trabajador agrícola de cada diez. Es necesario, por supuesto, introducir ciertos matices en esta tesis. Es cierto que sólo un agricultor de cada diez goza de un régimen completo de protección social, pero las diversas ramas de la seguridad social se han desarrollado de manera desigual, y algunas de ellas incluyen a un número más importante de trabajadores agrícolas. Por otra parte, la situación no es exactamente la misma en las distintas regiones del mundo. En general, en los países en vías de desarrollo no existe la protección en caso de desempleo, y, con excepción de los Estados del Africa de lengua francesa, tampoco se conocen las prestaciones familiares. No debe sorprendernos este hecho, pues los problemas del empleo son tan graves en esos países que su solución no depende de la terapéutica social, sino de medidas de carácter económico. La tasa de crecimiento demográfico es tan alta que la aplicación de un régimen de indemnización por cargas familiares habría, sin duda, agravado los problemas administrativos y financieros y habría hecho más difícil el desarrollo. Salvo en América latina, tampoco se encuentran prácticamente regímenes de asistencia médica. La penuria de personal y de equipo en materia sanitaria y hospitalaria obliga a concentrar los medios disponibles, lo que explica la tendencia muy general a confiar a los servicios de salud pública o a las instituciones que dependen de organismos de seguridad social la tarea de suministrar asistencia médica al conjunto de la población ; esto hace imposible el ejercicio liberal de las profesiones médicas tal como se conoce en algunos países industrializados. Sin duda alguna, en América latina, la situación es menos grave que en otras partes, ya que desde hace tiempo en este continente se trata de crear una estructura sanitaria en las zonas rurales y existen algunos medios, aunque, por supuesto, aún son insuficientes. En cambio, en la mayoría de los países de Africa y de Asia, las poblaciones campesinas no tienen prácticamente posibilidad alguna de recibir asistencia médica. Las ramas de la seguridad social más desarrolladas son los seguros de pensiones (basados a veces en un sistema de ahorro obligatorio) y el seguro contra los accidentes del trabajo. Pero, incluso en este terreno, en el mejor de los casos los únicos que gozan de protección son los asalariados agrícolas, lo que equivale a decir que la mayoría de los habitantes de las zonas rurales carecen de toda protección. No faltan razones para explicar esta situación. Para que un régimen de seguridad social pueda cumplir sus funciones normales es necesario que los asegurados cuenten con un empleo regular, del que obtengan ingresos suficientes para asegurar su subsistencia y la de sus familias, y ya sabemos que 138

Resumen de la situación

la mayoría de los agricultores del tercer mundo no se encuentran en esta situación. Es menester que exista también una infraestructura administrativa suficiente, sin la cual las instituciones sociales no pueden funcionar. Y podemos añadir aún otra razón : las medidas adoptadas en favor de los trabajadores agrícolas son a menudo la transcripción pura y simple de medidas elaboradas para responder a las necesidades de la clase trabajadora de los países industrializados dentro de un contexto sociológico muy diferente. Por supuesto, su aplicación habría sido mucho más fácil si se hubieran tenido en cuenta las necesidades sociales peculiares de las poblaciones a las que estaban destinadas.

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SEGUNDA PARTE

PERSPECTIVAS

HACIA UN CONCEPTO ESPECIFICO DE SEGURIDAD SOCIAL AGRICOLA

Era necesario hacer un balance tan completo y objetivo como fuera posible para poder calcular las deficiencias de la protección social concedida a los trabajadores agrícolas y, en forma más general, a los habitantes de las zonas rurales. Pero este balance crítico sólo tiene sentido si sirve de base para una investigación sobre las perspectivas de una seguridad social adaptada a la situación real del sector agrícola. Justamente, son los elementos de esta reflexión los que hemos tratado de reunir aquí para dar forma a una noción específica de seguridad social agrícola que, adaptándolos, incorpore al medio agrícola los mecanismos de la seguridad social clásica y, al mismo tiempo, los supere para satisfacer ciertas condiciones peculiares de la actividad agrícola. Trataremos, en primer lugar, de estudiar cuáles son los aspectos de las necesidades sociales de los trabajadores agrícolas que no es posible equiparar a las necesidades de otros trabajadores (capítulo 6). Estaremos entonces en condiciones de precisar qué reajustes deben hacerse en los mecanismos habituales de la seguridad social para satisfacer las necesidades así definidas (capítulo 7). Posteriormente, convendrá elaborar, a partir de algunas experiencias nacionales, nuevas técnicas de protección contra las eventualidades peculiares de la actividad agrícola y que la política de seguridad social había descuidado hasta ahora (capítulo 8).

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NECESIDADES SOCIALES DE LOS TRABAJADORES AGRÍCOLAS

Son dos las críticas principales hechas a la protección social de que gozan los trabajadores agrícolas del mundo entero : no haber sido organizada especialmente para ellos, y constituir sólo un reflejo de las medidas adoptadas en favor de los trabajadores industriales. Se ha llegado a ver en este fenómeno una de las causas del difícil desarrollo de esta protección en las zonas rurales. Ahora bien, no hay que considerar al mundo agrícola o rural como un universo cerrado, cuyos problemas no pueden compararse con los de otros sectores. En la esfera social conviene definir, en la forma más rigurosa posible, el grado de peculiaridad de las necesidades sociales de los trabajadores agrícolas. Sólo este análisis previo nos permite a la vez calcular la falta de adaptación de las técnicas habituales de la protección social y buscar los medios para ofrecer una protección que corresponda a esas necesidades. Podemos ya indicar que, así como los riesgos sociales no profesionales amenazan a toda la población, cualesquiera que sean las actividades ejercidas, en la agricultura se manifestarán de la misma manera que en los demás sectores y sus consecuencias serán fundamentalmente las mismas. Como los trabajadores de la industria, los de la agricultura están expuestos a las enfermedades ; como ellos, envejecerán y correrán el riesgo de la invalidez ; por último, como ellos, deberán criar a sus hijos. Todo esto nos indica que ni la condición profesional del trabajador, sea dependiente o independiente, ni la profesión ni el nivel de desarrollo del medio económico en que actúa son factores de los que dependen estos riesgos. Pueden agravarlos, pero no pueden ni suscitarlos ni hacerlos desaparecer por completo. Está en la esencia misma del hombre el estar expuesto a esas eventualidades. El carácter específico de la actividad agrícola no influye en la naturaleza del riesgo ; en cambio, puede dar a sus consecuencias económicas y sociales una fisonomía particular, y es esta originalidad la que conviene analizar. 143

La seguridad social en el agro

Incluso en el caso de los riesgos vinculados más directamente a la actividad profesional, siempre hay una relación entre el sector agrícola y los demás sectores. Todos los trabajadores están expuestos a los accidentes del trabajo y a las enfermedades profesionales. La gravedad del riesgo y de sus consecuencias puede variar, pero este riesgo existe desde el momento en que se ejerce una actividad. La pérdida del empleo amenaza también por igual a todos los trabajadores, y los asalariados agrícolas no escapan al desempleo. Es verdad que para los agricultores independientes las cosas son más complejas y que los ingresos procedentes de su trabajo pueden verse amenazados por un conjunto de fenómenos naturales o económicos más difíciles de dominar. La solución de sus problemas debe buscarse en las fronteras de la seguridad social clásica, pero para llegar a ella es menester que sus necesidades sociales sean conocidas con exactitud. Por esta razón, trataremos sucesivamente de destacar los aspectos específicos de las necesidades sociales de los asalariados agrícolas y de los agricultores independientes. NECESIDADES SOCIALES DE LOS ASALARIADOS AGRÍCOLAS

A este respecto conviene hacer una observación previa. En la industria, los asalariados constituyen la gran masa de los trabajadores ; en la agricultura, por el contrario, el número de asalariados es mucho menor que el de los agricultores independientes, y este fenómeno se observa tanto en los países industrializados como en los que no lo son. La situación de los asalariados agrícolas en la sociedad es ambigua : ya no pertenecen por completo al campesinado, pero, sin embargo, no se han integrado todavía en la clase obrera. Es necesario describir esta ambigüedad de su posición para comprender mejor el carácter de los problemas que plantean a la política de seguridad social. Lugar que ocupan los asalariados agrícolas en el mundo rural

Los asalariados agrícolas se diferencian de los agricultores independientes fundamentalmente por su condición jurídica ; en principio, trabajan en virtud de un contrato de trabajo, escrito u oral, expreso o tácito, según el cual aceptan trabajar a las órdenes de un empleador a cambio de una remuneración. En este sentido, su condición jurídica es la misma que la de los trabajadores de la industria : están colocados en un estado de subordinación jurídica y económica frente al empleador. Pero es menester evitar toda simplificación ; la definición del asalariado agrícola es tan incierta que resulta difícil conocer 144

Necesidades sociales

su importancia exacta, y la condición de los asalariados es tan diversa que resulta difícil determinar sus características fundamentales. Importancia del asalariado en la agricultura

Al querer determinar la importancia del asalariado en la agricultura se tropieza con un doble obstáculo : no hay estadísticas para evaluar con precisión el número de asalariados agrícolas, y las definiciones son tan diferentes que no se pueden establecer claramente los límites de la noción de asalariado. a) Una noción ambigua

Es indudable que la referencia al contrato de trabajo debería constituir el criterio normal para definir al asalariado, pero la diversidad de situaciones reales en que éste se encuentra en todas las regiones del mundo hace muy difícil calificarlo jurídicamente. En especial, no es fácil distinguir a los asalariados agrícolas de dos grupos de trabajadores agrícolas que en muchos aspectos están muy cerca de ellos : los trabajadores familiares y ciertos arrendatarios sometidos excesivamente a la autoridad del propietario de la tierra. Como los asalariados agrícolas, los trabajadores familiares trabajan bajo la autoridad del jefe de la explotación y, como ellos, son trabajadores dependientes. Pero el hecho de pertenecer al grupo familiar hace que estén más cerca del jefe de la explotación agrícola, y las perspectivas de sucederlo en la dirección modifican su comportamiento : no están proletarizados en la misma medida. En cambio, esos trabajadores familiares no reciben siempre una remuneración regular, por lo cual su situación es a veces más precaria que la de los trabajadores asalariados. En realidad, sus necesidades sociales son comparables a las de los asalariados de todas las explotaciones pequeñas y medianas, que son las más numerosas. Su condición es a menudo más difícil en los países en vías de desarrollo, donde sus ingresos personales son inferiores a los de los asalariados. Así, aun cuando no exista un contrato de trabajo, los trabajadores familiares sufren de la misma subordinación económica y jurídica que los asalariados, y la política de seguridad social debe tener en cuenta esta situación. Igualmente, algunos contratos agrícolas colocan al arrendatario en una situación similar a la del asalariado. Así sucede, por ejemplo, cuando en el régimen de aparcería el propietario suministra el capital de explotación y el capital fijo y toma todas las decisiones relativas a la administración de la explotación agrícola, mientras que el aparcero y su familia aportan solamente su fuerza de trabajo ; todavía subsiste este sistema en algunas regiones de Francia, España e Italia, y el jammesat de Africa del Norte 1 es un ejemplo 1 Conferencia Internacional del Trabajo, 49.a reunión, Ginebra, 1965, Informe VI : Reforma agraria, con especial referencia a los aspectos sociales y del empleo, op. cit., pág. 90.

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La seguridad social en el agro

típico de este régimen. En América latina, los contratos de arrendamiento de la tierra a cambio de trabajo son muy comunes 1 : terraje en Colombia, huasipungo en el Ecuador, yanaconaje, colonato, arrendire, en el Perú. Con arreglo a esos contratos, el arrendatario, y a veces los miembros de su familia, deben trabajar para el propietario durante varios días por semana a cambio de su derecho a cultivar la tierra alquilada. Es fácil imaginarse los abusos a que puede prestarse semejante sistema. Se observa también que esos arrendatarios, al igual que los asalariados, se encuentran jurídica y económicamente subordinados al propietario. Desde el punto de vista sociológico, aunque quizá no desde el jurídico, se les debe considerar como asalariados. bj Número incierto de asalariados En toda tentativa de determinar la importancia del asalariado agrícola en el mundo rural se debe tener en cuenta esta incertidumbre y es necesario interpretar con prudencia los datos disponibles. Sin embargo, podemos mencionar algunas cifras. En los países industriales, donde el sector agrícola da ocupación a una proporción mucho más modesta de la mano de obra, las estadísticas disponibles no siempre distinguen entre los asalariados agrícolas auténticos y los trabajadores familiares ; en cambio, son muy pocos los arrendatarios cuya situación sea comparable a la de los asalariados, y prácticamente se pueden dejar de lado. Así, en 1966, en los seis países de la CEE había alrededor de 3 900 000 jefes de explotación y 3 000 000 de asalariados agrícolas y trabajadores familiares de sexo masculino 2. Pero, si nos limitamos a los trabajadores ajenos a la familia que tengan un contrato de trabajo, puede aceptarse que representan alrededor del 27 por ciento de la mano de obra agrícola en Italia, 20 por ciento en los Países Bajos y entre el 12 y el 15 por ciento en los demás países 3. En cambio, en Portugal, país mucho menos desarrollado, los asalariados representaban todavía en 1960 cerca del 58 por ciento de la mano de obra agrícola total, con una concentración especialmente densa en las explotaciones latifundistas del sur del país 4 . La importancia del número de asalariados agrícolas parece estar vinculada en este caso a dos elementos : su número es tanto mayor cuanto menos elevado es el nivel de Conferencia Internacional del Trabajo, 51. a reunión, Ginebra, 1966, Informe VII (1) : Mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de los arrendatarios, aparceros y categorías similares de trabajadores agrícolas, págs. 33 y siguientes ; Dollfus, op. cit., págs. 355 y siguientes. Véase también OIT : Los agricultores sin tierras en América latina, op. cit. * CEE : Mémorandum sur la réforme de l'agriculture, op. cit., 1969, anexo 11. 8 Savy, op. cit., págs. 9-10. * OCDE : Les politiques agricoles en 1966, op. cit., págs. 491 y 544. 146

Necesidades sociales

industrialización y cuanto más desequilibradas son las estructuras de la propiedad agrícola. Todas estas consideraciones deberían hacernos pensar que existe un número importante de asalariados agrícolas en los países en vías de desarrollo. Pero la realidad no es tan simple, por lo menos en la medida en que podemos comprenderla con los pocos datos de que disponemos. En su mayor parte, la mano de obra agrícola asalariada trabaja en las plantaciones y en las grandes explotaciones agrícolas 1 : por ejemplo, en Isla Mauricio, los asalariados agrícolas representan las nueve décimas partes de la población agrícola activa y prácticamente todos trabajan en las plantaciones ; las plantaciones de Ceilán y Colombia utilizan aproximadamente la tercera parte de los trabajadores agrícolas. En cambio, si bien las plantaciones emplean más de un millón de trabajadores en la India y más de 600 000 en Indonesia, el porcentaje de esos asalariados en relación con la población agrícola activa es muy pequeño. Según una encuesta realizada en ocho Estados2 de Africa, hay aproximadamente 2 590 000 asalariados, 3 770 000 trabajadores familiares y 5 700 000 empleadores y trabajadores independientes, que representan en conjunto algo más del 65 por ciento de la población activa total ; sin embargo, al parecer, en algunos países, en especial en Egipto, se ha sobrestimado el número de asalariados y probablemente se ha incluido entre éstos a los arrendatarios cuya situación es parecida a la de los asalariados. Según otra fuente 3, en 1960, Africa tenía un total de 250 millones de habitantes con unos 100 millones de personas activas, y contaba aproximadamente con 13 millones de asalariados no agrícolas y 6 millones de asalariados agrícolas. En América latina, los últimos datos disponibles 4 indican que el porcentaje de los asalariados en la población agrícola activa oscilaba entre el 67 por ciento en Chile (1960) y el 6 por ciento en Haití (1950), y era del 49 por ciento en Argentina (1960), 25 por ciento en el Brasil (1960), 54 por ciento en México (1960) y 33 por ciento en Venezuela (1961). Según el mismo documento, la mayoría de esos asalariados, permanentes o no, trabajan en las grandes explotaciones y en las plantaciones. Estas cifras son importantes, pero hay que hacer algunas reservas sobre la definición utilizada y es posible que también en este caso se haya incluido entre los asalariados a los « peones1

OIT : Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., págs. 61 y siguientes. Gabón, Ghana, Libia, Sierra Leona, Egipto, Túnez, Costa de Marfil y Argelia. Véase AISS, Tercera Conferencia Regional Africana, Abidjan, 6-14 de septiembre de 1968 : Rapports et documents (Ginebra, 1968), pág. 101. 3 K. C. Doctor y H. Gallis : € Evaluaciones estadísticas del empleo asalariado en Africa », en Revista Internacional del Trabajo, febrero de 1966, págs. 164 y siguientes. 4 Según los datos que figuran en OIT: Anuario de Estadísticas del Trabajo, 1969, op. cit., págs. 60-87. 2

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colonos », cuya situación es intermedia entre el colono aparcero y el asalariado. Asimismo, probablemente muchos de esos asalariados son también trabajadores agrícolas independientes. De todos modos, en cifras absolutas, los asalariados agrícolas son un grupo importante y ninguna política de seguridad social puede pasarlos por alto. Pero, de conformidad con todos estos datos, los asalariados constituyen, en términos relativos, solamente una parte de la mano de obra agrícola, y muy rara vez la más importante. El número relativamente reducido de asalariados es una de las características que distinguen a la agricultura de la industria. Organizar una protección social para los asalariados significa en la industria proteger prácticamente a todos los trabajadores ; en la agricultura significaría dejar de lado a la mayoría de ellos. Condición de los asalariados agrícolas

La complejidad y la diversidad que, según hemos indicado, caracterizan al conjunto del mundo agrícola son también rasgos distintivos de la situación de los asalariados agrícolas. Ni siquiera jurídicamente es homogéneo este grupo, ya que el contrato de trabajo no basta para definirlo. Su situación se caracteriza fundamentalmente por su subordinación jurídica y económica a un empleador o a un propietario. Se trata, por lo tanto, de trabajadores dependientes, pero hay muchos rasgos que diferencian a los asalariados agrícolas de los trabajadores de la industria. Debemos observar, en primer lugar, que la proporción de mujeres en la mano de obra agrícola asalariada es pequeña, especialmente en Europa 1, donde las mujeres representan del 3 al 6 por ciento de los asalariados agrícolas permanentes en Bélgica, Países Bajos y Gran Bretaña, el 9 por ciento en Francia y el 14 por ciento en Italia ; en cambio, su número es mucho mayor entre los trabajadores no permanentes y los ocasionales. Igualmente, en las plantaciones de Africa y de América latina hay pocas trabajadoras, y son más numerosas en las pequeñas plantaciones que en las grandes 2 ; trabajan sobre todo en ciertas épocas, especialmente durante la cosecha. En Asia, las mujeres trabajan principalmente en las plantaciones de té, donde su destreza manual para la recolección es muy apreciada. Estas observaciones nos confirman que sólo en pocas ocasiones ocupan las mujeres empleos asalariados permanentes, pero que, en cambio, suelen participar en forma ocasional en determinados trabajos. El nivel de calificación de los asalariados agrícolas no se aprecia de igual manera que en la industria. En esta última existe una jerarquía rigurosa 1 2

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OCDE : La situation du travailleur agricole salarié, op. cit., pág. 30. OIT : Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., págs. 70 y siguientes.

Necesidades sociales entre los trabajadores : peones, trabajadores especializados, trabajadores calificados, capataces, personal técnico. En general, los asalariados agrícolas no han pasado por un período de aprendizaje y han adquirido sus conocimientos en el ejercicio cotidiano de su oficio. Sólo en las grandes explotaciones existe personal técnico. Durante mucho tiempo, los trabajadores agrícolas permanentes desempeñaban diversas actividades, es decir, estaban en condiciones de efectuar toda una serie de trabajos según las distintas estaciones, pero el progreso de la mecanización está comenzando a establecer diferencias cualitativas entre los trabajadores ; hay ya trabajadores calificados que pueden manejar ciertas máquinas o cuidar a los animales. Sin embargo, es sintomático que en el informe preparado en 1966 por la OIT sobre los trabajadores de las plantaciones no se hable en ningún momento de su grado de calificación profesional. La situación del asalariado agrícola difiere también en otros aspectos de la situación de los trabajadores de la industria. La diferencia entre las clases sociales es menos tajante, y a menudo es posible pasar de un grupo social a otro. Hay asalariados agrícolas, en especial en los países europeos, que después de algunos años de trabajar como tales llegarán a ser agricultores independientes, ya sea en calidad de arrendatarios o de aparceros ; hay otros que son asalariados — a tiempo completo o parcial — y al mismo tiempo cultivan por su cuenta una determinada parcela. Además, en las pequeñas explotaciones, los asalariados realizan un trabajo comparable al de sus empleadores y al de muchos campesinos independientes. Por esta razón, el concepto de « clase salarial » es mucho menos preciso y la conciencia de clase menos clara entre los asalariados agrícolas que entre los trabajadores de la industria, situación que se traduce, quizá, en un escaso desarrollo del sindicalismo obrero en la agricultura 1. Este fenómeno se explica, entre otras cosas, por las causas siguientes : el aislamiento de los asalariados como consecuencia de que, en general, las empresas agrícolas son de pequeñas dimensiones ; el éxodo rural o el acceso a la condición de agricultor independiente, que privan al grupo de asalariados agrícolas de sus elementos más dinámicos ; la supervivencia de cierto paternalismo patronal, y las dificultades que el militante sindical puede encontrar en una sociedad rural donde todo el mundo se conoce. Este escaso desarrollo del sindicalismo agrícola existe tanto en los países industriales2 como en los demás. Igualmente, el aislamiento de las empresas y el bajo nivel cultural de los asalariados han impedido el desarrollo de sindicatos poderosos en las plantaciones, salvo, quizá, 1 J . Milhau y R. Montagne: L'agriculture aujourd'hui et demain (París, 1961), págs. 259 y siguientes. 2 F. Langlois : Les salariés agricoles en France (Paris, A. Colin, 1962).

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en las más grandes, donde el elevado número de trabajadores favorece la aparición de un espíritu sindicalista. Esta situación hace que los trabajadores agrícolas no estén en condiciones de utilizar sus organizaciones para hacer que sus empleadores adopten medidas de protección en su favor. Corresponde al Estado tomar la iniciativa de organizar la protección social que necesitan estos grupos humanos. Las exigencias técnicas del trabajo agrícola y las costumbres del medio rural condicionan también el trabajo de los asalariados agrícolas. Nos limitaremos a recordar algunos fenómenos bien conocidos : ritmo estacional de las labores, largas horas de trabajo en algunas ocasiones, sujeción a las exigencias de la vida animal o vegetal, remuneración pagada parcialmente en especie, etc. Estos elementos son los que determinan el carácter peculiar de las necesidades sociales de los asalariados agrícolas. Carácter peculiar de las necesidades sociales de los asalariados agrícolas

Los asalariados agrícolas están sometidos a los mismos riesgos que los demás asalariados, pero por pertenecer al mundo de la agricultura, sus condiciones de empleo y sus ingresos tienen características especiales, razón por la cual, las necesidades creadas por esos riesgos se manifiestan a veces en formas peculiares. El análisis de esas necesidades nos dará una idea de las adaptaciones que deben hacerse en la seguridad social de los asalariados agrícolas. Riesgos comunes a todos los asalariados

Las eventualidades que amenazan a la capacidad de trabajo o de ganancia de los trabajadores agrícolas asalariados son las mismas contra las cuales la seguridad social protege a los trabajadores de la industria. Sean o no de carácter profesional, los mismos riesgos existen en la agricultura que en los demás sectores. a) Riesgos no profesionales

Esencialmente, el asalariado agrícola pone su fuerza física a disposición del empleador y por ello está expuesto a todos los riesgos fisiológicos que conoce la seguridad social : las enfermedades, los accidentes o la invalidez pueden obligarlo a dejar de trabajar, con lo cual perderá automáticamente sus ingresos. Por consiguiente, será necesario poner a su disposición medios para que recupere la salud e ingresos que substituyan el salario perdido. Se ha discutido mucho si en el trabajo agrícola el trabajador está más o menos expuesto que en el trabajo industrial a enfermedades o a accidentes. Esta controversia parece haber perdido su interés fundamental, y bastará con recordar los elementos básicos del debate. 150

Necesidades sociales

Tratándose de enfermedades, se ha sostenido que las profesiones agrícolas son más sanas que las industriales y que la vida en un medio más natural disminuye los riesgos de enfermedad. Esta afirmación no carece de fundamento, pero, en cambio, hay que tener en cuenta el bajísimo nivel de vida de los trabajadores agrícolas, su alimentación insuficiente o mal equilibrada, las difíciles condiciones de alojamiento, etc. No puede sostenerse que las condiciones sanitarias en que viven las poblaciones rurales sean mejores que las de los habitantes de zonas urbanas. Para convencerse de ello basta observar la difusión de las llamadas « enfermedades de masas » en los países en vías de desarrollo, que, al mismo tiempo, son países rurales. Por supuesto, en estos países existen las enfermedades causadas por la subalimentación, pero además hay millones de individuos atacados por enfermedades parasitarias que a menudo son muy graves 1 . En lo que concierne a la invalidez, la lesión física es más grave para el asalariado agrícola, puesto que ha recibido una formación profesional sumaria y no puede esperar que se le reclasifique en un empleo que exija otra cosa distinta de su fuerza física. Esos empleos existen a veces en los países industriales, pero ninguna reclasificación parece posible en los países en vías de desarrollo, lo que explica la necesidad de dar medios de subsistencia al asalariado agrícola inválido. En el caso de la vejez, el problema es similar. Conforme avanza la edad, las aptitudes físicas se debilitan antes que la capacidad intelectual. Mientras siga siendo necesario el esfuerzo físico en la agricultura, los asalariados tendrán que interrumpir su actividad a una edad determinada, y la seguridad social estará obligada a proporcionarles los medios de existencia indispensables. Las cargas familiares pesan tanto sobre los asalariados agrícolas como sobre los demás asalariados. Quizá en los primeros años la crianza de los hijos es menos cara en un medio rural, pero posteriormente la educación es más costosa, porque los establecimientos de enseñanza o de formación profesional se encuentran lejos. Si se hace abstracción de toda consideración demográfica o económica, las familias rurales tienen tanta necesidad como las demás de recibir ayuda exterior. b) Riesgos profesionales Dada su mayor vinculación con el ejercicio de un oficio, podría pensarse que los riesgos llamados profesionales (accidentes del trabajo y desempleo) tienen un carácter más peculiar entre los trabajadores agrícolas asalariados, lo que es cierto sólo en parte. 1

Ivés Lacoste, op. cit., pág. 111. 151

La seguridad social en el agro

Durante mucho tiempo se sostuvo que los accidentes graves del trabajo eran raros en la agricultura, pues la mecanización era limitada. Esto explica que en algunas legislaciones se limite el seguro a las empresas que utilizan fuentes de energía mecánicas. En realidad, a pesar de la escasez de estadísticas, se puede afirmar que el trabajo agrícola es tan peligroso como muchos otros trabajos industriales 1. Por ejemplo, en Estados Unidos, la agricultura ocupa el tercer lugar entre las actividades peligrosas, después de la minería y de la construcción, en razón del número de accidentes mortales que se producen en este sector. La necesidad de dar una indemnización es tanto mayor cuanto que la prevención de los accidentes del trabajo es muy difícil en un medio rural, dadas las exigencias especiales del trabajo agrícola, la dispersión de las empresas y la baja calificación de la mano de obra. El desempleo agrícola es más discreto que el desempleo industrial, que generalmente es de carácter urbano, y es menos frecuente, por lo menos en los países desarrollados. Por otra parte, como en la agricultura los desempleados están más dispersos y aislados, les resulta más difícil señalar a la atención de las autoridades su situación, pero el desempleo de los asalariados agrícolas existe tanto en los países industrializados como en los que están en vías de desarrollo. En un documento reciente 2 se indica que en 1956-1957 se calculaba que en la India el desempleo era de 7 por ciento de la población rural y 6 por ciento de la población urbana, lo que, si se tiene en cuenta la estructura de la población, significa que la gran mayoría de los desempleados pertenecen al sector rural. En Africa, por ejemplo, en el Senegal, el desempleo estacional en la agricultura alcanza al 30 por ciento de la fuerza de trabajo disponible y en Kenia representa de 500 000 a 700 000 años-hombre. En América latina, el subempieo en todo el sector agrícola llega a veces al 30 por ciento (Chile) o al 40 por ciento (Paraguay) del número total de trabajadores. En los países industrializados, el fenómeno es más complicado. Es cierto que la mayor parte de los desempleados pertenecen a regiones económicamente estancadas, a actividades que desde hace tiempo están en regresión (minería) o a categorías particulares (jóvenes, trabajadores de edad) 3. Pero los asalariados agrícolas también están expuestos al desempleo, como se ha demostrado en el caso de los países de la CEE 4. Por ejemplo, una encuesta efectuada en 1951-1952 por el Parlamento italiano mostró la amplitud del desempleo, especialmente en las provincias del mediodía, y demostró que las dos terceras partes de los desempleados eran analfabetos, 1 Centre national d'études et d'expérimentation du machinisme agricole : La prévention des accidents et le machinisme agricole en France et dans divers pays (París, 1960). 2 OIT : Programa Mundial del Empleo, op. cit., págs. 41 y siguientes. 3 Ibid., págs. 52-53. 4 Robert Savy, op. cit., págs. 129 y siguientes.

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mientras que la otra tercera parte estaba formada por trabajadores que habían hecho estudios primarios pero que no habían recibido formación profesional. En los Países Bajos, sólo rara vez la tasa de desempleo agrícola es inferior al 1 por ciento del número de asalariados. En todas partes, las variaciones del empleo estacional son muy importantes y parecen agravarse desde hace algunos años ; en los países de la OCDE 1, estas variaciones afectan no sólo a la mano de obra no permanente, sino también a los trabajadores permanentes que a veces son licenciados durante el invierno y vuelven a trabajar en primavera. Por consiguiente, la conclusión que se desprende de estas observaciones es la misma a que había llegado la OIT en 1950 : ... las diferencias existentes entre asalariados agrícolas y no agrícolas, en cuanto a los riesgos a que estén expuestos, no parecen ser mayores que las que se encuentran entre las diversas subdivisiones del grupo de trabajadores no agrícolas, a los que se conceden, de ordinario, los beneficios de idénticos regímenes de seguridad social2. Los riesgos sociales a que están expuestos los asalariados agrícolas son, por su carácter, los mismos que afectan a los demás asalariados. Sus características particulares se revelan sólo en la forma en que se presentan estos riesgos, y es en este sentido en el que conviene adaptar los mecanismos de protección. Necesidades sociales propias de los asalariados agrícolas No se podrá proteger eficazmente a los asalariados agrícolas contra los riesgos sociales utilizando únicamente las técnicas de la seguridad social aplicada a los trabajadores de la industria. En el caso de ciertos riesgos, será necesario tener en cuenta a la vez sus condiciones de empleo y, para la mayoría de ellos, sus condiciones de remuneración. a) Consecuencias de las condiciones de empleo El empleo agrícola se caracteriza por estar sometido al ritmo de las labores del campo y de las variaciones estacionales, que son resultado de este ritmo. Esto influirá sobre la organización de la protección contra el desempleo y contra los demás riesgos, por ejemplo, la enfermedad o los accidentes. 1. El desempleo de los asalariados agrícolas, que es una realidad indiscutible, toma formas que le confieren una fisonomía particular. El desempleo parcial, que disminuye la duración del trabajo y que es frecuente en la industria, sólo puede concebirse en las explotaciones agrícolas muy indus1

OCDE : La situation du travailleur agricole salarié, op. cit., pág. 37. « La seguridad social en la agricultura », en Revista Internacional del Trabajo, febrero de 1950, pág. 171. 2

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La seguridad social en el agro trializadas ; prácticamente no existe en la agricultura. El desempleo estructural, tal como se presenta en todos los países del tercer mundo e incluso en algunas regiones de la Europa mediterránea, exige sobre todo remedios de carácter económico, y no es fácil concebir en qué forma un sistema de seguro podría realmente aliviar sus inconvenientes. El desempleo friccional, que es consecuencia del desequilibrio geográfico y profesional de la oferta en relación con la demanda en el mercado de trabajo, existe en la agricultura como en otros sectores, y el seguro contra este riesgo no debe ofrecer dificultades especiales. Pero la característica esencial del empleo agrícola es el desempleo estacional. Ya hemos explicado cómo se desarrolla este fenómeno en las explotaciones agrícolas europeas, pero su amplitud es mucho mayor en todos los países en vías de desarrollo. Por ejemplo, en 1960 las plantaciones de Indonesia utilizaban 391 000 trabajadores permanentes y 227 000 trabajadores de temporada. Para otras regiones no hay datos en escala nacional1, pero sabemos que en las plantaciones de plátanos del Ecuador, en las de café de Colombia y del Perú y en las de algodón de Colombia, por ejemplo, el número de trabajadores de temporada es muy superior al de trabajadores permanentes. En Marruecos, el promedio de desempleo de la población rural es de 150 días por año, y en Madagascar nunca se trabaja más de 250 días. Por consiguiente, para los asalariados agrícolas y sus familias, el problema es vivir durante todo el año con los ingresos procedentes de un trabajo estacional. Su desempleo es involuntario y debería estar protegido por un seguro. Si no se indemniza este desempleo estacional se resta al régimen de protección de los asalariados agrícolas una buena parte de su eficacia, pero asumir el costo de ese desempleo entrañaría un esfuerzo financiero enorme, puesto que se trata de una eventualidad que se presenta cada año en la misma época, y que exige no la adopción de medidas de carácter social, sino de medidas económicas que actúen sobre la estructura misma del empleo. En todo caso, el seguro de desempleo de los asalariados agrícolas tiene características peculiares y convendría adaptarlo a las circunstancias. Esta adaptación es sumamente necesaria, ya que la gran dispersión de los asegurados hará difícil conocer el número de personas sujetas al seguro, y el control de los desempleados será más oneroso y menos eficaz como consecuencia de la escasa concentración de las empresas. Además, es indispensable establecer una estrecha coordinación entre las instituciones de seguro y los servicios de colocación, pues se trata sobre todo de poner fin a este riesgo consiguiendo un nuevo empleo al asegurado y no de indemnizar la pérdida de salario causada por su inactividad. En materia de empleo, las regiones rurales sufren de grave escasez de personal administrativo ; las 1

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OIT : Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., pág. 68.

Necesidades sociales

oficinas especializadas de colocación están instaladas principalmente en los centros industriales ; en los propios países industrializados, y con mayor razón en los demás, sus funciones se confían generalmente a órganos administrativos mal preparados para esta tarea. 2. El carácter estacional de la actividad de los asalariados agrícolas influye también en la forma en que sufren las consecuencias de los demás riesgos sociales a que están expuestos. Efectivamente, el trabajo de algunos meses dará al asalariado y a su familia los ingresos de todo el año, y es éste un fenómeno que la seguridad social deberá tener en cuenta. El problema no es muy importante en el caso de los riesgos « a largo plazo » (vejez, invalidez, sobrevivientes), cuyas prestaciones monetarias se calculan en función del ingreso medio anual. Pero en los casos de incapacidad temporal causada por una enfermedad o un accidente, la pérdida de los ingresos dependerá de la época del año en que se produzca. Basta citar un ejemplo : el asalariado agrícola que trabaja ocho meses al año, de marzo a octubre, sentirá más gravemente toda interrupción del trabajo que se produzca durante el período habitual de empleo, pero si sufre un accidente una semana antes de terminar la temporada, por ejemplo, con una incapacidad temporal de trabajo de tres meses, en realidad perderá una semana de salario y nada más. En cambio, si sufre las consecuencias de un accidente durante cuatro de los ocho meses de la temporada de trabajo, la pérdida de los ingresos representa no solamente la pérdida de cuatro meses de salario, sino, en realidad, la pérdida de la mitad de los salarios del año. La misma dificultad se presenta cuando se trata de ciertos trabajadores permanentes cuyo salario es a menudo más elevado durante el período de gran actividad que en la época de baja actividad ; en algunas regiones de Francia, el salario de los cuatro meses de verano es tan elevado como el de los ocho meses restantes. Se trata de un problema propio de los asalariados agrícolas, y es menester estudiar las adaptaciones que exige su solución. b) Consecuencias de las condiciones de remuneración

Es sabido que la remuneración de los asalariados agrícolas es inferior a la de los trabajadores de la industria. Esta situación se traduce en un nivel de vida más bajo y en menos capacidad para contribuir a la financiación del régimen social. Pero lo que nos interesa especialmente es el carácter mismo del salario de los trabajadores agrícolas y la imprecisión del monto de dicho salario. Mientras que los asalariados de la industria reciben fundamentalmente una remuneración monetaria, muy a menudo, el salario de los trabajadores agrícolas se paga parcialmente en efectivo y en parte en especie. 155

La seguridad social en el agro

La proporción que se paga en especie varía mucho, pero es excepcional que el salario se pague exclusivamente en efectivo. Por otra parte, hay asalariados a los que el empleador aloja y alimenta, lo que constituye un « vestigio de la comunidad doméstica rural del período preindustrial, que abarcaba también a la mano de obra asalariada » 1. Estos trabajadores son en general solteros y se encuentran principalmente en las pequeñas explotaciones agrícolas y su número es bastante importante, incluso en los países industrializados. En 1962, la OCDE los evaluaba en 80 por ciento de los asalariados permanentes en Dinamarca, en 65 por ciento en la República Federal de Alemania, en 45 por ciento en Francia y en 35 a 40 por ciento en Bélgica. Su número tiende a disminuir, pero sigue siendo importante en el sector agrícola tradicional de los países en vías de desarrollo, donde la alimentación y el alojamiento constituyen a menudo la parte principal de la remuneración. Los propios trabajadores agrícolas que tienen un hogar independiente reciben parte del jornal en especie. En general, con arreglo al contrato de trabajo, son alojados en un edificio especial que pertenece al empleador. A veces, el empleador les proporciona ciertos alimentos y algunos productos de la explotación (vino, leche, carne de cerdo, trigo) y les concede algunas otras ventajas (por ejemplo, el derecho a criar ciertos animales). Todo indica que en las plantaciones está disminuyendo progresivamente la práctica de la remuneración en especie 2, pero el hecho de que en algunas legislaciones se haya tenido que estipular que se pague en especie sólo una fracción determinada del salario, o limitar las cantidades retenidas por concepto de prestaciones en especie, muestra la persistencia de esta costumbre. En algunos casos, la remuneración llega a ser exclusivamente en especie, como sucede con los compartecipanti italianos 3, y en realidad se llega a una situación muy similar en algunos contratos agrarios de América latina, donde, a cambio de los días trabajados para el propietario, el trabajador tiene derecho a cultivar por su cuenta una pequeña parcela4. La condición del asalariado agrícola es en estas circunstancias análoga a la del explotador de un minifundio. Si el obrero agrícola tiene que interrumpir su trabajo por una razón cualquiera (enfermedad, accidente, desempleo, invalidez o vejez), la pérdida del salario no equivale solamente a la pérdida de un ingreso en efectivo. Es más o menos que eso. A menudo, en el caso de una interrupción de trabajo de corta duración, el empleador seguirá proporcionando las prestaciones en especie, y de esta manera será menor el perjuicio sufrido. Pero en otros casos, 1

OCDE : La situation du travailleur agricole salarié, op. cit., pág. 26. OIT : Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., págs. I l l y siguientes. ' O C D E : La situation du travailleur agricole salarié, op. cit., pág. 112. 4 Dollfus, op. cit., págs. 355 y siguientes. 2

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Necesidades sociales

el trabajador perderá a la vez su salario en efectivo, sus prestaciones en especie y, sobre todo, su alojamiento. En estas circunstancias, una prestación monetaria indemnizará solamente una parte del perjuicio, pero no compensará como es debido la pérdida del salario en especie. Es éste otro aspecto del carácter peculiar de las necesidades sociales de los trabajadores agrícolas asalariados. Otra dificultad surge cuando se trata de hacer que el monto de las prestaciones monetarias sea proporcional al salario que percibía el trabajador, cosa que se intenta lograr en un número considerable de regímenes de seguridad social. En efecto, hay dos circunstancias peculiares del trabajo agrícola que harán especialmente difícil evaluar el salario real de los trabajadores. En primer lugar, la existencia de un salario en especie. Suponiendo que se opte por pagar exclusivamente prestaciones monetarias, será menester proceder a evaluar en dinero las prestaciones concedidas en especie. El primer obstáculo es que estas prestaciones son distintas de una explotación a otra, e incluso de un asalariado a otro. Llegan a plantearse a este respecto verdaderas cuestiones de principio. Los productos que el trabajador tiene derecho a obtener de la explotación, ¿ deben evaluarse al precio de producción o al precio al por menor ? La primera solución parece la más razonable y es favorable al trabajador cuando el empleador retiene de su salario global en efectivo el monto de las prestaciones en especie concedidas ; pero cuando el trabajador reciba de la seguridad social un ingreso que substituya al anterior, tendrá que obtener esos productos al precio normal del mercado. La misma duda puede plantearse respecto del alojamiento : como éste depende del contrato de trabajo, y como el asalariado no puede ejercer los derechos que el contrato de alquiler da al inquilino de un alojamiento, es normal evaluar dicho alojamiento en un monto inferior al de un alquiler normal ; pero si el trabajador agrícola pierde su alojamiento en un local especial, deberá alojarse en las condiciones que ofrezca el mercado. Por consiguiente, no es fácil evaluar las prestaciones en especie, y se comprende que todos los regímenes de seguridad social no hayan tenido en cuenta esta dificultad. Además, aun si se resolviera este problema subsistiría una segunda dificultad tan delicada como la primera. Para calcular las prestaciones monetarias, la institución de seguridad social tendría que estar en condiciones de conocer y verificar el monto real del salario percibido. En la industria, el asegurado presenta la hoja de pago que le entrega su empleador. Sin duda es posible utilizar este mismo procedimiento en las grandes explotaciones, que emplean abundante mano de obra, cuentan con servicios administrativos y llevan la contabilidad de las diversas operaciones de la empresa. Pero estas grandes explotaciones no abundan. En una encuesta realizada por la OIT 157

La seguridad social en el agro

sobre las plantaciones se observaba * que en Colombia hay muchos pequeños empresarios que no cumplen con esta obligación ; tampoco es insólito que en el sector agrícola de otros países, muchos empleadores no entreguen hojas de pago a su personal asalariado. La forma en general muy deficiente en que está organizada la inspección del trabajo agrícola y las costumbres del medio hacen pensar que no se podrá corregir rápidamente esta situación, y conviene tenerla en cuenta al preparar un régimen de protección social. NECESIDADES SOCIALES DE LOS AGRICULTORES INDEPENDIENTES

Ya sabemos que, a diferencia de lo que sucede en el sector industrial, la mayor parte de la mano de obra agrícola está formada por trabajadores no asalariados : jefes de explotación independientes y trabajadores familiares. Pero tanto la situación de estos agricultores como la de los asalariados es ambigua. Salvo una pequeña minoría, no pertenecen aún a la clase de trabajadores independientes del comercio y de la industria, porque el oficio que desempeñan es al mismo tiempo un estado que los mantiene radicados en una sociedad rural específica. En su mayor parte son trabajadores manuales ; por su trabajo, por su género de vida y a menudo por el nivel de sus ingresos, se encuentran muy cerca de los asalariados agrícolas, pero los separa de ellos el hecho de ser responsables de la dirección de una empresa agrícola y de obtener sus ingresos no de un salario pagado por un empleador, sino de los productos de su explotación. Como puede verse, se trata de un grupo bastante ambiguo. El lugar que ocupa en la sociedad rural permitirá analizar mejor sus necesidades sociales propias. Lugar que ocupan los agricultores independientes en el mundo rural Para poder conocer el lugar que ocupan los agricultores independientes en el mundo rural es necesario, en primer lugar, determinar la importancia relativa del trabajo agrícola no asalariado, a fin de mostrar que ninguna política de seguridad social puede pasarlos por alto ; pero, sobre todo, se trata de demostrar la diversidad de las condiciones de esos trabajadores agrícolas para comprobar que no es posible dar soluciones uniformes a sus problemas sociales. Importancia del trabajo agrícola no dependiente Las observaciones que hemos hecho sobre el lugar que ocupa el asalariado agrícola nos permiten tener ya una idea de la importancia de este tra1

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OIT : Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., pág. 103.

Necesidades sociales bajo. Es verdad que todos los datos deben ser interpretados con cautela, ya que, como sabemos, las definiciones son imprecisas. En cierto sentido, la situación de los trabajadores familiares es similar a la de los asalariados, pero sus ingresos varían con arreglo a los resultados de la explotación y en este aspecto se apartan de los asalariados. En la práctica y en virtud de la legislación, algunos arrendatarios se encuentran en un estado de subordinación que los acerca a la condición de asalariados, pero su remuneración depende fundamentalmente de la cosecha obtenida en su pequeña parcela, y desde este punto de vista están en la misma situación que un pequeño propietario. Por otra parte, la realidad ofrece situaciones aún más complejas. Por ejemplo, se indica1 que en algunos países de Africa los empleadores africanos, para evitar las obligaciones creadas por el empleo de asalariados, declaran como ayudantes familiares a trabajadores que en realidad no pertenencen a su familia, y que, además de la alimentación y el alojamiento, reciben solamente una suma módica o un regalo (una cabra, una oveja) al terminar el período de empleo ; en cambio, en Francia, a los ayudantes familiares se los inscribe como asalariados para que gocen de las ventajas sociales más importantes. Por consiguiente, al considerar las informaciones estadísticas es necesario tener en cuenta estas incertidumbres. Para los seis países de la CEE se dispone de datos proporcionados por las autoridades de la Comunidad 2. Estas informaciones nos permiten comprobar el franco predominio de la mano de obra familiar, y puede decirse que en la explotación agrícola media trabajan, además del jefe, un ayudante familiar — dos en algunos casos — y un solo asalariado, y en muchos casos ninguno. Es una estructura que es necesario conocer para apreciar, por ejemplo, las consecuencias que puede tener la enfermedad o el accidente de un trabajador en la marcha de la explotación. En la CEE, el número de trabajadores familiares es algo superior al de los jefes de explotación. Pero en los distintos países no se calcula de la misma manera el trabajo de las mujeres, con lo cual los resultados carecen de precisión, pues, en realidad, en el grupo de los trabajadores familiares hay un 70 por ciento de mujeres (15 por ciento solamente en el grupo de los jefes de explotación), y es sabido que con frecuencia las mujeres sólo trabajan a tiempo parcial en la explotación. En 1960, Noruega contaba 22 000 asalariados agrícolas, 145 000 jefes de explotación y 87 000 trabajadores familiares no remunerados 3. En el mismo año, los 1

Albert L. Godart : « Aspectos sociales y culturales del desarrollo rural integrado en algunos países de Africa occidental », en Revista Internacional del Trabajo, septiembre de 1966, pág. 298. 2 Véase CEE : L'emploi agricole dans les pays de la CEE, serie « Politique sociale », num. 7 (Bruselas, 1964), y Mémorandum sur la réforme de l'agriculture, op. cit. 3 OCDE : Les faibles revenus dans l'agriculture O'aris, 1964), pág. 379. 159

La seguridad social en el agro

trabajadores no asalariados constituían aproximadamente el 63 por ciento de la población activa agrícola española. En 1960, una publicación de la OIT 1 señalaba que en América latina había un número relativamente elevado de agricultores independientes (propietarios o arrendatarios), que en varios países era superior al de los asalariados, y también la importancia del grupo de los trabajadores familiares no remunerados, que en relación con los trabajadores agrícolas activos representaban el 78 por ciento en Bolivia, el 48 por ciento en Haití, el 26 por ciento en el Brasil y el 17 por ciento en México y en Venezuela. Si se considera que en Africa el sector agrícola da ocupación a 80 de los 100 millones de trabajadores activos, y que el número de los asalariados agrícolas es aproximadamente de 7 millones 2, se llega a la conclusión de que más de siete trabajadores de cada diez son trabajadores agrícolas no asalariados, lo que nos da una idea de la importancia de este grupo en el conjunto de la población. Por último, dada la falta de información estadística global, en lo que se refiere a Asia nos limitaremos a dar algunos ejemplos 3. En Ceilán encontramos 889 000 asalariados, 618 000 jefes de explotación y 140 000 trabajadores familiares, pero se trata de una situación realmente excepcional. En el Japón hay más de 4,5 millones de jefes de explotación, cerca de 6,5 millones de trabajadores familiares y 576 000 asalariados ; en Pakistán, cerca de 12 millones de jefes de explotación, 7 millones de trabajadores familiares y unos 3 millones de asalariados. Por consiguiente, en todas las regiones, los trabajadores agrícolas no asalariados son los más numerosos y en su mayor parte pertenecen al sector tradicional de la agricultura, lo que significa que una política de protección social agrícola no puede ignorar a estos trabajadores. Condición de los trabajadores agrícolas independientes

La condición de los trabajadores agrícolas independientes es muy diversa y su complejidad es tan grande que hace difícil todo análisis. No hay ningún nexo entre el jefe de una gran explotación de la zona de París y el campesino bamileke del Camerún Oriental, y tampoco tienen nada en común el miembro de un koljós soviético y el arrendatario de un minifundio de las regiones andinas o el cultivador de arroz del Viet-Nam. Para poder analizar adecuadamente las necesidades sociales que deberá satisfacer una política de pro1 OIT, Conferencia Interamericana de Seguridad Social, VI reunión, documento V : La seguridad social en la agricultura (1960), pág. 28. 2 Doctor y Gallis, op. cit., pág. 161. 3 OIT : Anuario de Estadísticas del Trabajo, 1968.

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tección social es indispensable saber cuáles son los aspectos de su condición que separan o vinculan a estos trabajadores. Esta condición tiene aspectos jurídicos, económicos y sociológicos cuyas características esenciales es necesario mencionar. a) Aspectos jurídicos

En el plano jurídico hay que hacer dos distinciones dentro del grupo de los trabajadores no asalariados de la agricultura. La primera es la distinción, ya conocida, entre jefes de explotación y trabajadores familiares, que influirá en la protección social en la medida en que los trabajadores familiares son generalmente una mano de obra auxiliar dedicada a tareas prácticas, mientras que el jefe de explotación tiene también que dirigir los trabajos. La segunda distinción se hace dentro del grupo de los jefes de explotación, y consiste en separar a los que son propietarios de la tierra que trabajan de los que solamente son arrendatarios por un tiempo determinado ; su estabilidad en la explotación depende de que sean propietarios o arrendatarios, y es fácil comprender la importancia que puede tener esta estabilidad para garantizar los ingresos del grupo familiar. Si el explotador está seguro de esa estabilidad, podrá hacer inversiones y organizar su producción a un plazo más o menos largo ; si, por el contrario, en todo momento corre el riesgo de ser expulsado por el propietario, se limitará a cultivar la tierra para obtener de ella el máximo rendimiento económico en el menor tiempo posible. A este respecto existen situaciones muy diversas. En todas partes hay campesinos que son propietarios de la tierra que trabajan, y ni siquiera en los países socialistas ha sido totalmente eliminada la propiedad individual. El mayor número de campesinos propietarios se encuentra en Europa occidental : más del 80 por ciento de la tierra en la República Federal de Alemania, aproximadamente el 75 por ciento en Italia y en Luxemburgo, algo más de la mitad en Francia, 45 por ciento en los Países Bajos y sólo una tercera parte en Bélgica 1. En Estados Unidos predomina también la explotación directa, que abarca aproximadamente las dos terceras partes de la tierra, y lo mismo sucede en Canadá. En los países socialistas hay todavía cierto número de campesinos propietarios, por ejemplo, en Yugoslavia, donde el sector socializado abarca solamente el 10 por ciento de las tierras, pero la propiedad del suelo va unida en general a la adhesión a cooperativas que prevén una integración más o menos importante, hasta tal punto que el propietario no puede decidir por sí mismo el cultivo del suelo. Pero hay también otras formas de propiedad distintas de la individual, y la propiedad colectiva existe en el mundo en diversas formas. En Africa, la 1

Milhau y Montagne, op. cit., pág. 100. 161

La seguridad social en el agro

tierra no puede ser de propiedad individual y el hombre tiene solamente el derecho a utilizar el suelo, que es de propiedad de una entidad trascendente que varía según las creencias 1. Vemos que coexisten un derecho eminente y un derecho de utilización atribuido según las reglas de cada comunidad rural. En México, el ejido es una institución en la que una parte de la tierra puede ser dedicada a la explotación individual, pero el ejido es administrado por la asamblea de todos los ejidatarios. En 1950 había más de un millón y medio de ejidos. En América latina hay otros ejemplos de propiedad colectiva de la tierra, especialmente las comunidades indígenas de Bolivia y del Perú 2 . Se encuentran formas más modernas de esta propiedad en la URSS, donde el koljós es propietario de la tierra y del ganado, y en Israel, donde el grado de colectivización va en aumento : de los moshav-ovdim al moshav-shituff y al kibbutz 3. La noción de propiedad de la tierra es multiforme, y la condición del campesino es muy diferente según el tipo de propiedad. Hay muchos explotadores agrícolas que no son propietarios de la tierra que cultivan, y también en este caso se presentan situaciones muy distintas. No disponemos de estadísticas precisas sobre el número de arrendatarios, aparceros y categorías similares, pero la OIT consideraba en 1966 4 que con sus familias representaban aproximadamente las dos quintas partes de la población agrícola mundial. Estas formas de explotación se encuentran en todas las regiones del mundo. En algunos países donde el arriendo de la tierra está muy extendido, por ejemplo, Bélgica, los Países Bajos y el Reino Unido, los arrendatarios gozan de un grado suficiente de seguridad y protección. Pero en otras regiones, especialmente en Europa meridional, Oriente Medio y Asia, a menudo los arrendatarios están tan sometidos al propietario que su situación resulta muy insegura. Su situación es especialmente grave en América latina, donde los contratos de arrendatarios, aparceros y medieros son de muy corta duración y, en virtud de los mismos, los arrendatarios deben dedicar al propietario un determinado número de días de trabajo y a veces el propietario tiene el monopolio de la compra de la cosecha del explotador. Se encuentran también ocupantes precarios sin título de ninguna clase (intruso en el Brasil, precarista en Chile, parásito en Costa Rica) que no gozan de ninguna garantía legal. Estas situaciones jurídicas en apariencia

1

K. M'Baye : « Afrique » (Droit), en Encyclopaedia Universalis, vol. I, pág. 442. OIT : La seguridad social en la agricultura, op. cit., págs. 26 y siguientes. Véase también el artículo de F. Chevalier en Les problèmes agraires des Amériques latines, op. cit., pág. 29. 3 Milhau et Montagne, op. cit., págs. 85 y siguientes. 4 OIT : Mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de los arrendatarios, aparceros y categorías análogas de trabajadores agrícolas, op. cit., págs. 6 y siguientes. 2

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comparables ocultan situaciones que en realidad son muy heterogéneas : el arrendatario belga y el arrendatario de un minifundio andino no esperan lo mismo de una política de protección social. bj Aspectos económicos

No se trata de hacer aquí el inventario de los problemas económicos de la agricultura mundial, sino simplemente de poner de relieve algunos aspectos que no pueden ignorarse en una política de seguridad social. En primer lugar, se debe observar que la función del sector agrícola no es la misma en los países industrializados y en las regiones en vías de desarrollo. En este último caso se trata sobre todo de desarrollar la producción agrícola, tanto para asegurar la subsistencia de la población (cultivos de alimentos) como para que la colectividad nacional obtenga los capitales necesarios para su desarrollo. En el primer caso se trata de una agricultura de elevado nivel de productividad, en estado permanente de superproducción, para la cual los problemas de los precios y de los mercados son fundamentales ; los países de la CEE constituyen un ejemplo excelente de esta situación 1. Como la seguridad social no debe ir en contra de los objetivos de la política económica general, será necesario concebirla de tal manera que se adapte a uno u otro de estos tipos de agricultura. Por otra parte, es indudable que en todas partes los ingresos de los agricultores independientes se prestan a las mismas observaciones. Se ha dicho ya hasta qué punto los ingresos del sector agrícola eran, en su conjunto, inferiores a los de otros sectores. La escasez de los ingresos se deja sentir aún más en el caso de la mayoría de los campesinos independientes, sobre todo en los países en vías de desarrollo. Limitándonos a Africa, se estima que en Dahomey 2, los ingresos de los asalariados son diez veces superiores a los de los agricultores, situación que tiene graves consecuencias, porque los campesinos son atraídos por los centros urbanos, donde no encuentran trabajo, y la presión que ejercen es un factor de inestabilidad política que perjudica al desarrollo económico. Ahora bien, se trata de un fenómeno muy general, como lo demuestra el vínculo que existe entre el monto del ingreso nacional y la proporción correspondiente a los agricultores en la población activa ; en todos los países donde el ingreso per capita es inferior a 200 dólares, por lo menos el 60 por ciento, y en la mayoría de los casos del 70 al 75 por ciento de la población activa, pertenece al sector agrícola3. Si se tiene en cuenta la dispersión de los ingresos, puede verse que la escasez de éstos es aún mayor que la que se desprende de un examen de los 1

CEE : Mémorandum sur la réforme de l'agriculture, op. cit. Godart, op. cit., pág. 299. 3 Lacoste, op. cit., págs. 251-253. 2

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promedios. Es verdad que existen diferencias en los salarios agrícolas, pero estas diferencias son modestas dentro de un mismo país y sólo adquieren importancia si se comparan los salarios de los países industrializados con los de los países en vías de desarrollo. Entre los agricultores independientes esta dispersión de los ingresos es mucho más evidente. Si se toman como ejemplo algunos Estados de la CEE, se aprecia que en Italia el ingreso medio por trabajador varía de 1 a 4 entre las provincias del mediodía y la Lombardia1, y que en Francia el ingreso bruto por explotación fue en 1966 tres veces más elevado en la región de París que en el Lemosín2 ; en la República Federal de Alemania se observan diferencias análogas entre las pequeñas explotaciones de Baviera y las granjas de remolacha del noroeste. Por supuesto, esta dispersión es más grave en los países en vías de desarrollo, donde la gran desigualdad en la repartición de la tierra es una prueba indiscutible de ese fenómeno. En América latina, el 1,5 por ciento de las explotaciones abarca aproximadamente el 65 por ciento de las tierras cultivables, y estos latifundios, apenas explotados, se encuentran también en la cuenca del Mediterráneo y en el Cercano Oriente. En Asia, donde no abundan los latifundios, las tierras pertenecen en su mayor parte a propietarios acaudalados, que las hacen cultivar por jornaleros o aparceros, quienes están obligados a entregarles gran parte de la cosecha. A pesar de las reformas agrarias iniciadas, esta concentración de la propiedad se acentúa a veces como consecuencia del endeudamiento de los campesinos, que de esta manera quedan totalmente sometidos a sus acreedores. A menudo ha reaparecido la « servidumbre por deudas justamente cuando las formas de subordinación ancestrales comenzaban teóricamente a ser ilegales » 3. Debemos señalar, por último, que la pobreza ha hecho que los agricultores independientes de todo el mundo traten de conseguir ingresos complementarios fuera de sus explotaciones. Siempre que pueda, el campesino pobre de América latina o de Asia trabajará algunos días en las obras públicas, la construcción o las plantaciones ; las mujeres de las comunidades indígenas de Bolivia hilan (70 por ciento de las familias indígenas) o tejen (25 por ciento de las familias) la lana ; en algunas regiones del Ecuador se fabrican sombreros de paja y en general se desarrollan diversas actividades de artesanía. Una encuesta realizada a comienzos de 1950 reveló que en Turquía el 10 por ciento de los campesinos trabajaban en calidad de asalariados en otras explotaciones agrícolas, mientras que el 15 por ciento complemen1

Savy, op. cit., pág. 272. Rapport de la Commission des comptes de l'agriculture, citado en Le Monde (París), 10 de mayo de 1969. 3 Lacoste, op. cit., págs. 75 y siguientes. 2

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taban sus ingresos trabajando fuera de la agricultura. En la propia Europa puede apreciarse en el sector rural un aumento de los ingresos de origen no agrícola, y un estudio reciente de la OCDE ha mostrado claramente 1 la evolución de lo que se podría denominar agricultura a tiempo parcial. Por ejemplo, en 1960, en la República Federal de Alemania, el 44 por ciento de los explotadores agrícolas contaban principalmente con ingresos de carácter no agrícola ; en Noruega, menos de la mitad de los explotadores declararon dedicarse exclusivamente a la agricultura, y en Canadá, en 1958, aproximadamente la cuarta parte de los ingresos de las familias de los agricultores procedían de actividades no agrícolas. cj Aspectos sociológicos La elaboración de una política de seguridad social debe tener en cuenta, por último, una serie de elementos sociológicos propios del trabajo agrícola en general o de las comunidades agrarias instaladas en una determinada región del mundo. Debemos subrayar en primer lugar la coincidencia entre la familia y la empresa, rasgo que caracteriza a la totalidad de muchas explotaciones de tipo familiar2. Este rasgo es importante, porque pone de relieve toda la ambigüedad de la situación del jefe de explotación, que es a la vez jefe de familia y jefe de empresa, y tiene que conciliar constantemente los intereses contradictorios de una y de otra, a menudo sin comprender muy bien el problema. Pero esta coincidencia es fundamental, en particular, porque de ella pueden sacarse conclusiones útiles sobre lo que debería ser la protección social de los agricultores. Si la política social se dirige al trabajador y la política económica a la empresa, la confusión de la vida profesional y de la vida familiar obliga a vincular de manera mucho más estrecha que en otros sectores los aspectos económicos y los aspectos sociales de la política agrícola. A partir de este hecho podemos orientarnos hacia una noción concreta de seguridad social agrícola, cuyos rasgos y límites será necesario determinar en el momento oportuno. Pero la protección social debe también respetar, quizá utilizar, y en todo caso no ignorar las estructuras sociales que las comunidades rurales se han dado espontáneamente. Es necesario conocer las sutiles jerarquías que se han creado en las aldeas africanas, las complicadas solidaridades establecidas en función de la edad o del parentesco, las costumbres de ayuda mutua que se han formado, la distribución ancestral de las tareas entre los sexos o las generaciones, que aún hoy se respeta. Es necesario saber que la aldea india 1 2

OCDE : Les faibles revenus dans l'agriculture, op. cit. Henri Mendras : Sociologie rurale (Paris, Les Cours de droit), págs. 74 y siguientes. 165

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tiene características absolutamente propias, que las comunidades indígenas de América tienen sus propias reglas sociales, que los pastores y los campesinos tienen diferentes sistemas de valores. Por último, es necesario preguntarse qué consecuencias pueden tener los nuevos mecanismos de protección social sobre las estructuras tradicionales, calcular los peligros que entraña su destrucción y comprender sobre todo las desviaciones que podrían producirse en su funcionamiento como consecuencia de su adaptación a estas nuevas medidas 1. Es decir, no existe una seguridad social agrícola, y es necesario que todas las medidas sean cuidadosamente adaptadas al medio de que se trate. Características de las necesidades sociales de los agricultores independientes Las características de los agricultores no asalariados están estrechamente unidas a la originalidad de su condición. Por tratarse de trabajadores, algunas de esas necesidades serán las mismas que las de los demás trabajadores, adaptadas a los aspectos propios de la labor agrícola, y exigirán solamente un reajuste de los mecanismos normales de la seguridad social. Pero, como obtienen sus ingresos de una actividad independiente que obedece a leyes técnicas o económicas particulares, surgirán otras necesidades cuya satisfacción exigirá una verdadera superación de la seguridad social clásica. Consecuencias específicas de los riesgos sociales generales Ya hemos visto que la gran mayoría de la población agrícola no asalariada realiza un trabajo manual que fundamentalmente depende de la fuerza física ; prácticamente, esta situación es análoga a la de los asalariados agrícolas, situación que, a su vez, es similar a la de los trabajadores de la industria. Por otra parte, los jefes de explotación, además de participar con frecuencia en los trabajos mismos, tienen que hacerse cargo de la dirección de la empresa. Si se presentan las eventualidades que la seguridad social debe normalmente prever (enfermedad, accidente, invalidez, vejez, muerte, cargas familiares), los jefes de explotación resultarán perjudicados. Los riesgos a que están sometidos todos los trabajadores tienen el mismo carácter y sólo se distinguen por la forma en que se manifiestan. Son estas peculiaridades las que trataremos de determinar. A veces no existe ninguna peculiaridad. Por ejemplo, en materia de asistencia médica, las necesidades de los agricultores independientes son perfec1 A título de ejemplo conviene recordar que la autoridad de los jefes de familia se ha reforzado como consecuencia de la campaña en favor del desarrollo rural en la región de Gbeya (República Centroafricana) ; véase Gosselin, op. cit., págs. 103 y siguientes.

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tamente comparables a las de los asalariados agrícolas, a las de todos los habitantes de la zona rural e inclusive a las necesidades del conjunto de la población. Todo hombre está expuesto a sufrir una enfermedad o un accidente, y la seguridad social debe darle los medios para recuperar la salud. Todos los habitantes de las zonas rurales, cualquiera que sea su condición profesional, se encuentran en la misma situación, y en especial, pueden ser también víctimas de la posible escasez de hospitales o medios sanitarios. Pero lo más común es que se presenten ciertas peculiaridades. Se plantean problemas diferentes según se trate de riesgos a corto plazo o a largo plazo. a) Riesgos a corto plazo

En primer lugar, debemos preguntarnos qué consecuencias puede tener sobre la situación de los trabajadores agrícolas no asalariados una incapacidad de trabajo temporal, cuyo origen sea una enfermedad, un accidente o un parto. Como la víctima es un trabajador independiente, la evaluación y la indemnización de los perjuicios sufridos plantean problemas delicados. Las consecuencias de la interrupción del trabajo varían, en efecto, considerablemente según las circunstancias : superficie de la explotación, tipo de enfermedad, estación, clase de cultivo y quizá otros elementos más. En la pequeña explotación sé deja sentir más que en las grandes la enfermedad de un trabajador, dada la escasez de sus recursos de mano de obra : por ejemplo, en la explotación familiar europea media, con dos unidades de hombre-trabajo, la incapacidad de uno de los trabajadores hace que el otro no pueda realizar ciertas labores agrícolas que exigen un mínimo de dos hombres. Igualmente, la incapacidad del pequeño explotador que participa en los trabajos manuales se dejará sentir más gravemente que la incapacidad del jefe de una importante empresa agrícola, que podrá seguir dando sus instrucciones a pesar de la enfermedad o ser substituido provisionalmente por un miembro del personal de dirección. Los perjuicios sufridos serán distintos si el enfermo es un trabajador familiar o el jefe de la explotación. Cuando uno de estos ayudantes deja de trabajar, el perjuicio no se traduce inmediatamente en una pérdida en efectivo, como sucede con un asalariado, y lo que la explotación necesita no es tanto el dinero como la mano de obra. Sin embargo, hay que hacer algunas distinciones. Si se trata de la época de escasa actividad, o si los demás miembros de la familia pueden realizar el trabajo del enfermo, no existe perjuicio y la indemnización no es necesaria. Si, por el contrario, hay un exceso de trabajo, la ausencia de un trabajador puede poner en peligro toda o parte de la cosecha y con ella los ingresos de un año de trabajo, y en este caso, los perjuicios sufridos serían mucho mayores de lo que cabría esperar de una 167

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breve interrupción del trabajo. Cuando el jefe de explotación se pone enfermo y ninguna persona de la familia está en condiciones de asumir la dirección de los trabajos, las consecuencias pueden ser aún más graves. En todas estas hipótesis es casi imposible evaluar la importancia del perjuicio sufrido, y si se pudiera hacerlo, la indemnización monetaria no sería satisfactoria, pues habría que designar a la persona beneficiaria. En efecto, cuando un trabajador familiar está enfermo y los trabajos de explotación se ven amenazados, es la explotación en su conjunto la que soporta la pérdida. El trabajador familiar enfermo sólo sentirá las consecuencias de manera indirecta, como miembro del grupo familiar, y sería inoportuno pagarle una indemnización de enfermedad, puesto que lo más probable es que no tenga una remuneración regular. Por esta razón, conviene orientarse hacia una indemnización funcional, cuyo carácter corresponda al daño sufrido, incluso si para ello es necesario alejarse de los mecanismos habituales de la seguridad social. Podrá observarse, además, que el problema se plantea en términos absolutamente idénticos para toda incapacidad temporal de trabajo, se deba ésta a una enfermedad o a un accidente. Cabe entonces preguntarse si la distinción entre lesiones profesionales y no profesionales, que ya ha comenzado a ponerse en tela de juicio en algunos países *, no es especialmente inadecuada a la situación de los trabajadores agrícolas no asalariados. La maternidad, que puede dar también origen a una incapacidad temporal, constituye para los trabajadores independientes un riesgo social mucho menos grave. En efecto, sólo atañe a la mano de obra femenina, y generalmente es una mano de obra auxiliar, cuya ausencia momentánea perjudicará muy poco a la buena marcha de la explotación (salvo, quizá, durante algunos períodos de trabajo intensivo o si la mujer interesada es al mismo tiempo el jefe de la explotación). Si bien debe proporcionarse atención médica de maternidad a las trabajadoras agrícolas independientes o asalariadas, en cambio, la indemnización de incapacidad temporal resultante no es una de las tareas más urgentes de la seguridad social agrícola. b) Riesgos a largo plazo Estos riesgos entrañan generalmente una incapacidad permanente, a menudo definitiva, para trabajar. Se trata de la invalidez total o parcial, de origen profesional o no, y de la vejez. Ya hemos visto que en este sentido los asalariados agrícolas no plantean ningún problema especialmente grave, pero no sucede lo mismo con los explotadores y sus trabajadores familiares. 1 En especial en los Países Bajos (véase anteriormente) y en Francia, donde los accidentes del trabajo y los accidentes de la vida privada que hayan sufrido los agricultores son indemnizados de la misma manera.

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Nadie pone en duda la necesidad de la protección. En efecto, la invalidez del jefe de la explotación o de sus trabajadores familiares tendrá consecuencias mucho más graves que su enfermedad. Privará a la explotación, durante un período largo y quizá definitivo, de una parte de sus recursos de mano de obra. Si es indispensable contratar a un asalariado para substituir al inválido, se incurrirá en gastos considerables. Por último, la explotación tendrá que asumir además los gastos de la asistencia médica permanente que exija el estado de salud del inválido o los costos de su reeducación. La muerte del trabajador plantea también en la agricultura el problema de los recursos de los sobrevivientes, incluso si la explotación de donde proceden los ingresos subsiste después de la muerte del que la explotaba, y no hay razones de peso para negar a los agricultores no asalariados que hayan llegado a la vejez el beneficio de una prestación que va generalizándose, pero es necesario calcular exactamente el carácter peculiar de las necesidades que se tratará de satisfacer. ¿ Puede aplicarse a los agricultores independientes la noción de invalidez establecida para los asalariados agrícolas (reducción de la capacidad de trabajo y de las ganancias teniendo en cuenta el estado físico, la edad, la formación profesional o el grado de instrucción) ? Indudablemente, puede aplicarse a los trabajadores familiares que, como los asalariados, aportan solamente su fuerza de trabajo a la explotación ; parece lógico incluirlos en la categoría de asalariados. En cambio, es muy difícil calcular la reducción de la capacidad de ganancia del jefe de la explotación. A menudo, a pesar de un estado de salud deficiente, seguirá en condiciones de dirigir la explotación, y la invalidez sólo le causará un perjuicio en la medida en que su participación directa en los trabajos sea necesaria para la marcha de la explotación, y en esta última hipótesis el perjuicio se evaluará sobre la base del precio que habrá sido necesario pagar por la mano de obra que lo substituya. Vemos, por consiguiente, que el estado de invalidez de un jefe de explotación no depende solamente de las lesiones físicas que haya sufrido, sino también de otros elementos ; más que de su propio estado de salud, las consecuencias de la invalidez dependen de las dimensiones de la explotación, de sus recursos de mano de obra y de la capacidad de sus trabajadores familiares para llevarla adelante. Es indiscutible que los mecanismos habituales del seguro de invalidez no son apropiados en este caso. Es obvio que en agricultura la noción de vejez no es distinta de la misma noción en otros sectores. En la medida en que la gran mayoría de los agricultores no asalariados participan en la ejecución de los trabajos agrícolas, a partir de una determinada edad no tendrán ya la fuerza física necesaria para realizarlos. También en este caso es necesario hacer distinciones. El jefe de explotación puede seguir cumpliendo un trabajo de dirección hasta una 169

La seguridad social en el agro

edad avanzada, pues ya sabemos que, en general, los agricultores no dejan voluntariamente el lugar a los más jóvenes. Los trabajadores ancianos, que en general siguen viviendo en la explotación agrícola, pueden seguir realizando pequeños trabajos compatibles con su edad o su estado de salud ; para ellos el retiro no constituye esa ruptura brutal que significa para los asalariados. Observemos además que en la agricultura el problema de la edad de retiro forma parte esencial de las preocupaciones económicas que volveremos a estudiar. Es sabido que en todo el mundo el promedio de edad de los jefes de explotación es elevado y que esta situación constituye un freno a la evolución de la agricultura. Al fijar la edad del retiro deben tenerse en cuenta estos problemas, así como el nivel del empleo y las estructuras agrarias. Suponiendo que se resuelvan estos problemas, será todavía necesario adaptar a su situación especial las prestaciones pagadas a los agricultores no asalariados. Sabemos que es difícil calcular las prestaciones monetarias de los asalariados agrícolas en función de su salario anterior, porque no es posible evaluarlo con exactitud. En este aspecto, la situación es más difícil1, porque, al igual que en el caso de los asalariados, una parte apreciable de la ganancia se paga en especie : se trata del autoconsumo, que es tanto más importante cuanto más tradicional es la agricultura. Además, sería menester distinguir entre los ingresos netos y los ingresos brutos, es decir, tratar de hacer una evaluación imposible de los gastos de explotación, y la confusión del presupuesto familiar con el de la empresa hace aún más difícil la evaluación. Por consiguiente, sería necesario encontrar técnicas originales para determinar los recursos de los agricultores. Pero aun suponiendo que se encuentren, habrá que preguntarse si es oportuno hacer que las pensiones sean proporcionales a los ingresos anteriores. Hay en esto una paradoja, pero puede sostenerse que el perjuicio causado por la vejez o la invalidez será tanto menor cuanto más importante sea la explotación, puesto que, como ya hemos visto, la gran explotación está organizada de tal manera que la incapacidad de un trabajador familiar, e incluso la vejez o una determinada incapacidad física del jefe de la explotación, podrían superarse con bastante facilidad. Es necesario hacer adaptaciones, porque las necesidades sociales de los agricultores independientes tienen características peculiares. Por otra parte, estos reajustes pueden no ser suficientes, ya que algunas de las necesidades sociales de los agricultores no pueden compararse plenamente con las de los demás trabajadores, y conviene analizar también estas necesidades. 1 « La seguridad social en la agricultura », en Revista Internacional del Trabajo, marzo de 1950, pág. 304.

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Necesidades sociales

Necesidades sociales propias de los agricultores independientes El propósito de la seguridad social es garantizar los ingresos procedentes del trabajo. En la medida en que esos ingresos toman la forma de un salario se han elaborado técnicas satisfactorias de garantía, y estas técnicas constituyen los actuales regímenes de seguridad social. Pero si se trata de agricultores independientes, los ingresos proceden exclusivamente de la cosecha, comercializada o consumida, y todos los acontecimientos que puedan poner en peligro la cosecha, tanto en cantidad como en valor, influirán también en los ingresos de los trabajadores agrícolas. Es cierto que corremos el riesgo de salimos del marco tradicional de la seguridad social clásica, pero lo importante es determinar con qué medios podrán satisfacerse las necesidades que se presentan. Por supuesto, hay que dejar que el agrónomo decida los conceptos teóricos que mejor se adapten a una zona determinada y los medios que han de usarse para mejorar los métodos de cultivo, que a menudo son arcaicos. Es necesario también que el economista asuma la responsabilidad por las medidas adoptadas para estabilizar los precios de los productos agrícolas, pero debe partir siempre del principio de que el precio de los productos agrícolas es más bien la remuneración del trabajo y no la del capital del explotador. Es indudable que una política agrícola destmada a orientar y modernizar la producción, unida a una organización de los mercados y a una regularización de los precios, es la base indispensable de una política de seguridad social agrícola, del mismo modo que una política de pleno empleo constituye el apoyo necesario de una política de seguridad social en el sector no agrícola. Por consiguiente, la seguridad social por sí sola no puede garantizar los medios de subsistencia de los trabajadores agrícolas, pero puede contribuir mucho a consolidar los resultados obtenidos en el plano de la técnica agronómica y de la acción económica, siempre que se adapte a las nuevas necesidades. Al parecer, la seguridad social debe hacer frente a las eventualidades que afectan tanto al nivel del empleo de los agricultores como a la seguridad de las cosechas. a) Nivel de empleo de los agricultores independientes Normalmente, los agricultores independientes no conocen el riesgo de desempleo, porque no están al servicio de otra persona. Por consiguiente, la indemnización de desempleo, tal como existe para los asalariados, no tiene el mismo interés para ellos. Algunas veces se inscriben como desempleados porque desean cambiar de profesión y buscan un empleo no agrícola. Por ejemplo, en Yugoslavia * representan cerca de la mitad del número ' S . Obradovic : « Tendencias y problemas del empleo en Yugoslavia >, en Revista Internacional del Trabajo, junio de 1967, págs. 619 y siguientes. 171

La seguridad social en el agro

de desempleados inscritos, y el hecho de que la mitad de ellos tengan explotaciones de menos de una hectárea muestra que tratan de librarse así de un subempieo crónico. Pero no es esta situación la que merece principalmente nuestra atención. Una política de protección social debe interesarse fundamentalmente por el riesgo que corren los agricultores no propietarios de perder su empleo y por el desempleo encubierto de muchos trabajadores agrícolas no asalariados. La protección del trabajador asalariado contra un despido abusivo es una manera de protegerlo contra la pérdida de su empleo y contra el desempleo ; igualmente, la protección del explotador no propietario contra una expulsión abusiva le dará garantías contra los mismos riesgos. Actualmente, el problema se plantea en forma muy aguda. En la mayoría de los países insuficientemente desarrollados, los contratos se conciertan por un año, o sólo por una campaña agrícola ; a menudo autorizan al propietario a expulsar al arrendatario sin previo aviso y sin motivo de ninguna clase. En América latina especialmente, donde hasta 1960 sólo tres Estados habían reglamentado los contratos rurales, las normas tradicionales son muy variables, pero con frecuencia la duración de los contratos es muy breve y sin garantía de renovación, lo que se traduce en una gran inestabilidad de los explotadores. En Africa del Norte, el jammesat se concierta al final del verano o al comienzo de las lluvias de otoño, y se termina después de la cosecha, de siete a nueve meses más tarde ; puede renovarse en forma tácita. En Canadá, en especial en la provincia de Saskatchewan, hay todavía contratos de un año. Es indudable que esta práctica tiene inconvenientes de carácter agronómico (desgaste de suelos, negativa a realizar inversiones, etc.), pero desde el punto de vista social significa también que cada año muchos campesinos se verán obligados a buscar nuevas tierras que cultivar, con el riesgo de no encontrarlas y de verse reducidos a la inactividad. Todo ello sin contar que la amenaza de expulsión los coloca bajo la total dependencia del propietario. Indudablemente, las medidas que deben tomarse para aliviar este riesgo corresponden al marco de una política de protección social agrícola. Por otra parte, un fenómeno similar al desempleo de los asalariados impide a veces que los agricultores independientes obtengan de su trabajo todos los ingresos que podrían esperar. A diferencia de los asalariados, no se los priva bruscamente de su empleo, pero ejercen sus actividades en condiciones tales que éstas no se traducen en una remuneración normal. Se trata del subempieo de la mano de obra agrícola no asalariada, que se hace palpable al efectuar una comparación entre el potencial de trabajo de esta mano de obra, el trabajo que efectivamente realiza y el trabajo que se nece172

Necesidades sociales sita para llevar adelante una explotación racional de la tierra1. Este subempleo es consecuencia de una estructura desequilibrada del régimen de tenencia de la tierra, ya sea porque el país sufre de escasez absoluta de tierras cultivables (Países Bajos), ya sea porque la mala distribución de la propiedad ha creado artificialmente esta escasez, lo que es más frecuente. Se ha indicado ya la importancia de este desempleo encubierto en Europa 2, es decir, en todos los lugares donde hay explotaciones familiares antieconómicas, como sucede por lo menos con la mitad de las explotaciones en el perímetro de la cuenca del Mediterráneo (Italia, España, Grecia y Portugal) ; este fenómeno afecta también a países más industrializados, ya que en 1959 3 se consideraba que había un excedente de mano de obra en más de 100 000 explotaciones en Bélgica, 350 000 en la República Federal de Alemania y 800 000 en Francia. Pero, por supuesto, es en los países en vías de desarrollo donde peor se utiliza la mano de obra, lo que se explica por la coexistencia de grandes explotaciones con trabajadores asalariados, por una parte, y de minifundios, por la otra, que a menudo son trabajados por arrendatarios. El trabajador que no tiene un empleo en una gran explotación agrícola en calidad de asalariado sólo muy pocas veces cuenta con tierras suficientemente grandes como para trabajar en ellas todo el tiempo, y le es muy difícil encontrar un empleo fuera del sector agrícola debido a la falta de industrialización del país. Un estudio reciente de la OIT 4 ofrece muchos ejemplos de esta utilización insuficiente de la mano de obra. Se calcula, por ejemplo, que en la India, del 25 al 35 por ciento de los agricultores propietarios y de los arrendatarios cultivadores constituyen un exceso de mano de obra ; en Filipinas, algunos, agricultores sólo pueden trabajar a tiempo completo durante cuatro o seis meses al año ; en algunas regiones de América latina, donde predomina el monocultivo, los agricultores trabajan menos de cien días durante el año. El continente africano no escapa a esta regla, ya que, por ejemplo, en Marruecos la población rural está desempleada ciento cincuenta días por año, en promedio, y en Madagascar el subempieo afecta del 12 al 80 por ciento de la población campesina, según las regiones 5. Este fenómeno existe también en los países socialistas ; en efecto, según una encuesta realizada en 1957 en 49 granjas colectivas, los trabajadores habían tenido ciento sesenta días de desempleo en el año. 1

Véase « Medición del subempieo », en Revista Internacional del Trabajo, octubre de 1957, págs. 391 y siguientes. 2 Savy, op. cit., págs. 136 y siguientes. 3 OCDE : La petite exploitation familiale agricole, problème européen 0?aris, 1959). 4 OIT : Reforma agraria, con especial referencia a los aspectos sociales y del empleo, op. cit., pág. 38. 5 OIT : Programa Mundial del Empleo, op. cit., págs. 41-42. 173

La seguridad social en el agro

Existe, pues, una forma peculiar de desempleo agricola, y cabe preguntarse si la política de seguridad social puede aliviar los inconvenientes o disminuir su amplitud, y en qué forma. b) Seguridad de las cosechas

El agricultor no asalariado obtiene sus ingresos de la cosecha, y si ésta se ve amenazada, también corren peligro sus recursos. Los riesgos económicos que pesan sobre la comercialización de la cosecha (precios y mercados) exigen una terapéutica distinta de la que puede ofrecer la política de protección social. Pero la cosecha está también expuesta a considerables riesgos naturales, cuyas consecuencias sociales deben conocerse. En efecto, lo que caracteriza a la actividad agrícola es su dependencia de los fenómenos naturales 1. Los incendios, la inundación, la sequía, la helada, el granizo, los insectos, etc., son factores que pueden destruir total o parcialmente la cosecha de un año. Ahora bien, en todos los países del mundo son muy pocos los agricultores cuya situación financiera sea suficientemente sólida para hacer frente a las consecuencias. La subsistencia del grupo familiar puede verse amenazada en las regiones de cultivo de alimentos, donde la mayor parte de la cosecha está destinada al consumo propio, y es así como nacen las grandes hambres colectivas. En todos los casos disminuirán. los ingresos familiares, lo que impedirá al explotador no propietario pagar el alquiler de la tierra, con lo cual aumenta el riesgo de expulsión o por lo menos su dependencia en relación con el propietario. Otra consecuencia es el endeudamiento del campesino propietario, que se convertirá en prisionero de sus acreedores y que quizá tendrá que abandonar su tierra, lo que agravará la desigualdad en la distribución de las tierras cultivables. Por último, entre otras consecuencias están la imposibilidad de pagar los impuestos o de reembolsar los préstamos contraídos, la incapacidad para realizar nuevas inversiones que, sin embargo, son indispensables, o para conservar y renovar oportunamente los edificios y materiales. A la postre, es la colectividad en su conjunto, aparte del agricultor, la que tendrá que soportar las consecuencias de esta situación, y el campesino vivirá constantemente con el temor de que un fenómeno natural, contra el cual nada puede hacer, venga a anular los resultados de su trabajo. Al igual que la cosecha, el ganado está amenazado por riesgos naturales, especialmente por enfermedades, que pueden poner en peligro los ingresos de los agricultores. En efecto, el ganado no sólo suministra alimentos (carne, leche) y productos destinados a la industria (lana, cuero), sino que en muchos 1 P. K. Ray : « El seguro de las cosechas y los problemas de su aplicación en los países insuficientemente desarrollados », en Boletín Mensual de Economía y Estadística Agrícolas (Roma, FAO), vol. IV, núm. 6, junio de 1955, págs. 1-9.

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Necesidades sociales

países constituye la fuerza esencial de trabajo. En las regiones ganaderas es un elemento muy importante del capital de explotación. En caso de enfermedad o de accidente que causen la depreciación o la muerte del animal, el explotador ve desaparecer a la vez una inversión costosa y la fuente de sus futuros ingresos 1. Este riesgo es más grave en los países en vías de desarrollo que en los demás países, lo que se explica porque a menudo las condiciones de higiene y de alimentación de los animales son deficientes, porque el equipo veterinario es insuficiente y por los escasos conocimientos técnicos de los ganaderos. Las consecuencias de la mortalidad del ganado son comparables a las de la pérdida de las cosechas : la substitución de los animales desaparecidos obligará al agricultor a contraer costosos préstamos, y si no los reemplaza tendrá que resignarse a ver disminuir la capacidad de producción de su explotación. Esos riesgos peculiares ponen en peligro los ingresos de los agricultores, y una política de protección social adaptada al mundo agrícola debería prever los medios para indemnizarlos por estos daños. CONCLUSION

Este análisis nos ha permitido conocer mejor las necesidades sociales de los trabajadores agrícolas, así como las diferencias que los separan de los trabajadores de la industria. Es verdad que la diversidad de las sociedades agrarias de todo el mundo hace muy difícil la sistematización, pero, a pesar de ello, es posible hacer algunas observaciones que sirvan de base para elaborar una seguridad social adaptada al sector agrícola. En primer lugar, resulta a todas luces indudable que los trabajadores agrícolas necesitan protección social. Están expuestos a los mismos riesgos sociales que los demás trabajadores y a otros que son propios de su actividad. Aunque estos riesgos se manifiestan de manera diferente, su gravedad es la misma. Por otra parte, los bajos ingresos de los agricultores y la precaria situación de su empleo impiden la previsión de carácter individual. Una protección verdadera sólo puede basarse en la seguridad social, que si bien se ha comenzado ya a organizar en los países industriales, en cambio, apenas existe en los demás países. Pero esta seguridad social tiene que ser adaptada a las características del mundo rural y a las necesidades sociales específicas que hemos definido. A causa del aislamiento del mundo rural, será necesario encontrar una organización adecuada. Como consecuencia de la situación económica y demo1 P. K. Ray : « El seguro del ganado y los problemas de su aplicación en los países insuficientemente desarrollados », en Boletín Mensual de Economía y Estadística Agrícolas (Roma, FAO), vol. IV, num. 3, marzo de 1955, págs. 1-7.

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La seguridad social en el agro

gráfica de la agricultura, habrá que establecer reglas especiales de financiación, y para hacer frente a las formas muy especiales de los riesgos del sector agrícola, contra los que debe proteger la seguridad social, será necesario elaborar técnicas apropiadas de indemnización. Las adaptaciones serán relativamente pequeñas para los asalariados agrícolas, pero mucho más importantes para los agricultores independientes. En realidad, cabe pensar que se necesita no una mera adaptación de la seguridad social, sino una verdadera superación del marco tradicional de esta seguridad. Para resolver los problemas que plantean el subempieo de los agricultores independientes, el carácter precario de la tenencia de la tierra y la inseguridad de las cosechas tendrán que desarrollarse gradualmente técnicas muy distintas de las que practica actualmente la seguridad social. Dichas técnicas constituirán un elemento de este concepto específico de seguridad social agrícola, cuyo contenido conviene definir.

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ADAPTACIÓN DE LA PROTECCIÓN SOCIAL A LAS NECESIDADES SOCIALES DE LOS TRABAJADORES AGRÍCOLAS

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El estudio de las condiciones en que los trabajadores agrícolas ejercen su actividad ha confirmado que están expuestos a riesgos sociales de la misma naturaleza que los que amenazan a los demás trabajadores, pero que tales riesgos se manifiestan a veces en forma peculiar. El grado de peculiaridad de las necesidades sociales de los agricultores varía según los riesgos, el nivel de desarrollo económico del país, las estructuras agrarias, y sobre todo, según se trate de trabajadores asalariados o de agricultores independientes, incluso si esta distinción es más difícil de establecer en los países en vías de desarrollo que en los industrializados. El primer problema que hay que resolver a este respecto es, además, el de la distinción que hay que establecer entre los trabajadores asalariados y los que no lo son, pudiéndose imaginar las dificultades con que se tropieza a este respecto si se tiene en cuenta lo que ya queda dicho acerca de la vaguedad de la noción del asalariado en agricultura. No obstante, puede formularse un criterio al particular. Así, cabe considerar como trabajadores dependientes, asimilados a los asalariados titulares de un contrato de trabajo expreso o tácito, a todos los agricultores no propietarios que pagan el arriendo de la tierra, en su totalidad o en una proporción determinada, mediante jornadas de trabajo en beneficio del propietario o entregando a éste una parte de la cosecha. La situación de estos trabajadores permite, en efecto, al propietario intervenir en la dirección y explotación, ya que sus ingresos dependen directamente de la importancia de dicha cosecha, esto es, no se los puede considerar como jefes de explotación libres y responsables. La asimilación de estos trabajadores independientes a los trabajadores asalariados, en todas las ramas de la seguridad social donde es posible, se justifica por su dependencia de hecho respecto del propietario de la tierra. Esta es la solución prevista en la legislación francesa al asimilar los pequeños aparceros a los trabajadores asalariados ; diversas legislaciones latinoamericanas prevén disposiciones similares. 177

La seguridad social en el agro

Si bien hay que afirmar aquí la necesidad de adaptar la seguridad social clásica a las necesidades peculiares de los trabajadores agrícolas, hay que evitar, sin embargo, sacar la conclusión de que conviene establecer un régimen agrícola especial de seguridad social. Este problema se estudiará oportunamente. Una adaptación de esta naturaleza significa únicamente que, en el contexto de un régimen general o especial, deben modificarse, concretarse o matizarse las modalidades de protección previstas en cada contingencia, a fin de tener en cuenta las observaciones formuladas acerca de la situación social de los agricultores. Una adaptación de este género ha de referirse simultáneamente al contenido de la protección social otorgada y a la forma en que ha de organizarse dicha protección. ADAPTACIÓN DEL CONTENIDO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

El balance de la seguridad social agrícola se ha establecido respecto de cada una de las nueve contingencias previstas en el Convenio sobre la seguridad social (norma mínima), 1952 (num. 102). El mismo método se aplicará para definir, respecto de cada una de estas contingencias, las adaptaciones que convendría introducir en los mecanismos de protección habituales, y para describir las experiencias ya emprendidas con miras a esta adaptación. Cuando sea necesario, se estudiarán distintamente los problemas específicos de los trabajadores asalariados y los de los no asalariados, comparando la situación de los países industrializados con la de los países en vías de desarrollo. Asistencia médica La asistencia médica tiene por objeto, como es sabido, proporcionar a las personas aseguradas una ayuda apropiada en caso de estado mórbido de origen no profesional. A este respecto, los Estados han adoptado modalidades muy diferentes1. Sea cual fuere el tipo de organización del seguro que se establezca, el problema de la asistencia médica se plantea en las regiones rurales en condiciones que es necesario especificar antes de exponer algunas de las experiencias emprendidas para resolverlo. El problema de la asistencia médica en las zonas rurales Ante todo hay que señalar dos factores fundamentales : la asistencia médica sólo puede proporcionarse si existe una infraestructura médica y hospitalaria suficiente y si su costo no rebasa las posibilidades de la economía del país. Ahora bien, como es sabido, el sector rural está insuficiente1 Conferencia Internacional del Trabajo, 52.a reunión, Ginebra, 1968, Informe VI (1) : Revisión de los Convenios núms. 24 y 25 sobre el seguro de enfermedad, pág. 23.

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Adaptación a las necesidades sociales

mente equipado a este respecto, y en razón de su aislamiento, el costo de dicha asistencia es más elevado que en el sector urbano. Trátase de una doble desventaja, pero cuya gravedad no afecta en la misma forma a los países industrializados que a los demás. a) El problema en los países industrializados

En los países industrializados de Europa y de América del Norte, el equipo sanitario es efectivamente menos importante en las regiones rurales, si bien es suficiente para prestar una asistencia médica fundamental. Por eso puede decirse que en estos países no se plantean problemas particulares en el sector agrícola en materia de asistencia médica. Así, los trabajadores agrícolas, asalariados o no, e incluso la población rural en su conjunto, pueden, al igual que los demás habitantes del país, o bien recurrir al servicio nacional de higiene o utilizar los servicios de médicos o establecimientos de la institución de seguridad social, o elegir libremente su facultativo, cuyos honorarios les serán reembolsados ulteriormente. El único problema es quizá el de dirigir a los médicos hacia las zonas rurales peor provistas de equipo sanitario. Los Estados tienen a su disposición toda una gama de procedimientos de estímulo o de coacción para lograr este objetivo, procedimientos a los cuales pueden recurrir según las necesidades locales (incitamientos económicos, autorizaciones previas para instalarse en los centros urbanos, etc.). bj El problema en los países en vías de desarrollo En estos países, en cambio, el problema se plantea en términos muy diferentes, especialmente en las zonas rurales. En las circunstancias actuales, las más de las veces, no puede garantizarse una asistencia médica ; además, la penuria general de capitales necesarios al desarrollo impone ciertas opciones que, sin sacrificar al equipo sanitario, sólo dan por resultado progresos muy lentos. No existen soluciones milagrosas. No obstante, parecen imponerse ciertos principios para utilizar en la forma más eficaz los medios disponibles : •

El ejercicio liberal de actividades médicas, paramédicas y hospitalarias es en general inadecuado según las modalidades que la mayor parte de los países europeos han aplicado. La situación sanitaria general de estos países es tal que la salud constituye un servicio público. Los recursos en personal y en equipo han de utilizarse donde sean más eficaces, en tanto que en un sistema liberal los recursos se aplicarían allí donde fueran más rentables desde el punto de vista financiero 1. Por lo demás, la mayor 1

Así, en Irán, un experto de la OIT pudo comprobar en 1967 que los servicios públicos tropezaban con dificultades para lograr los servicios de personal médico, en razón de los altos ingresos que lograba el cuerpo facultativo en el ejercicio privado de su profesión en las grandes ciudades. 179

La seguridad social en el agro

parte de los Estados del tercer mundo han tomado conciencia de esta situación, sea desplegando sus esfuerzos en el desarrollo de los servicios públicos de higiene dependientes del Estado, sea encomendando a las instituciones de seguridad social la organización de sus propios servicios médicos y hospitalarios. •

En caso de coexistencia de diversas iniciativas paralelas en materia médica y hospitalaria (servicios del Estado, organización de cajas de seguridad social, fundaciones, establecimientos privados), conviene establecer entre ellas una coordinación rigurosa. La competencia de estas instituciones entre sí constituye un despilfarro inadmisible.

•

Deben tomarse medidas para combatir la tendencia natural de los médicos a ejercer su actividad en los centros urbanos, donde las condiciones de vida son más fáciles y mejores las perspectivas de elevados ingresos.

•

El afán perfeccionista puede ser un pretexto peligroso para descuidar ciertas empresas modestas, que podrían constituir con frecuencia una base inicial para resolver el problema planteado. En efecto, la existencia de instalaciones elementales, la presencia de un enfermero o de un funcionario de salud pública, si bien son elementos que no constituyen el objetivo ideal, representan, sin embargo, un progreso en relación con la situación actual. Indudablemente, más vale multiplicar los equipos de esta especie que concentrar los esfuerzos en organizaciones modelo, que son más prestigiosas que eficaces.

•

Por último, en los casos de grandes explotaciones agrícolas (sobre todo las plantaciones) existe la posibilidad de hacer que corra a cargo de los empleadores la creación de establecimientos sanitarios, a los cuales tengan acceso no solamente su personal, sino también sus familias e incluso el conjunto de la población local. Las empresas se beneficiarían así, indudablemente, del mejoramiento del estado sanitario en general.

Huelga decir que estos principios han de aplicarse teniendo presentes las condiciones propias de cada país, aunque algunas realizaciones, ya antiguas, se han inspirado en ellos. Conviene citar aquí algunas de las más importantes de dichas experiencias. Algunas experiencias nacionales Estas experiencias, de carácter muy diverso, se refieren simultáneamente a las medidas que hay que adoptar para lograr una mejor distribución del personal médico, a la creación progresiva de establecimientos sanitarios y a la contribución que pueden facilitar las empresas al desarrollo del equipo sanitario. 180

Adaptación a las necesidades sociales

a) Distribución del personal médico Ya se han citado las medidas vigentes en Venezuela, donde una ley sobre el ejercicio de la profesión médica obliga a cada nuevo licenciado en medicina a ejercer durante determinado período en el sector rural, antes de tener derecho a establecerse en el lugar de su elección. En Colombia se creó en 1949 el servicio de higiene rural para mitigar la penuria de médicos en las regiones rurales : todos los estudiantes de medicina y de odontología han de efectuar, para obtener su título, un período de prácticas de un año en las zonas rurales. En México están en vigor disposiciones análogas : un período obligatorio de prácticas de seis meses para todos los estudiantes en localidades de menos de 5 000 habitantes o alejadas de centros que disponen de servicios médicos. Esta experiencia es tanto más significativa cuanto que cierta proporción de estos jóvenes médicos, una vez que han obtenido su título, se instalan en el lugar en que han efectuado su período de prácticas rurales. Limitadas a algunos Estados de América latina, estas medidas podrían, indudablemente, aplicarse en escala mucho mayor. bj Creación progresiva de una organización sanitaria Evidentemente, en todas partes se ha procedido progresivamente a la creación de servicios médicos y hospitalarios. Pero en este caso se trata de ver cómo puede constituirse una organización sanitaria a partir de iniciativas muy modestas, perfeccionándose después progresivamente. En este sentido merece citarse la experiencia de Chile 1. En este país se renunció muy rápidamente al sistema que consistía, por parte de la institución de seguridad social, en reembolsar a los médicos privados las visitas que hacían a los asegurados rurales, ya que no solamente era esta práctica muy onerosa en razón de los gastos de desplazamiento a que daba lugar una sola visita por parte del facultativo, sino que tampoco se mitigaban así las consecuencias de la penuria de personal médico. A partir de 1933 se inició la instalación de una amplia red integrada por los siguientes elementos : •

el consultorio, policlinico o médico primario, ubicado en pueblos y aldeas, contando con uno, dos y hasta tres médicos, con atención de especialidades (en particular, pediatría) ;

•

dependientes de los centros anteriores, la instalación de « postas », pequeños edificios en que reside una matrona o practicante y ubicados en centros de atracción con unos 500 asegurados en promedio, visitadas por los médicos una, dos o tres veces por semana ;

1 A. Mallet : « Seguro social de los trabajadores agrícolas en Chile », en II Congreso Iberoamericano de Seguridad Social : Actas y trabajos CLima, Comisión Iberoamericana de Seguridad Social, 1954), tomo II, págs. 88-108.

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La seguridad social en el agro

•

las estaciones médico-rurales, que son casetas con sala de espera, sala de consulta y curación, pero que no cuentan con personal residente. Estas postas son atendidas por el médico los días de « ronda », y a su llegada se han concentrado los enfermos ambulatorios ;

•

el « poste » del servicio rural se coloca a lo largo del camino que recorrerá el médico en su ronda, y se entrega un gallardete o banderola con los colores del seguro, para que sea izado si enferma un asegurado o si por su estado no puede trasladarse hasta la estación o posta más cercana.

Evidentemente, el sistema no era perfecto, y solía ocurrir que había que esperar varios días para consultar al médico. Pero era la mejor manera de utilizar los recursos en personal y en equipo de que disponía el país. Desde entonces se ha ido perfeccionando el sistema, especialmente al dotar de camas a los dispensarios para la hospitalización, y esforzándose por crear en las pequeñas localidades « centros de atención rural », que abarcan una población de 15 000 a 30 000 habitantes y que están provistos de un equipo mucho más completo que los dispensarios (cirugía, rayos X, laboratorios). Otras iniciativas del mismo género para adaptar la asistencia médica a las características propias del medio rural se han emprendido en diversos países. Así, por ejemplo, existen servicios sanitarios móviles en Ecuador, Nigeria y Puerto Rico. En Brasil, el servicio de sanidad pública especial, creado en 1942, ha establecido puestos sanitarios (posíos de saude) en las regiones rurales, y su personal es el único que proporciona asistencia médica a millones de personas. México cuenta con servicios médicos rurales, que generalmente están adscritos a las explotaciones agrícolas colectivas. En el Japón se ha tratado también de vincular el desarrollo de la asistencia médica a los progresos del movimiento cooperativo agrícola : las cooperativas se han agrupado en el seno de 21 « federaciones de bienestar », que administran así 137 hospitales y 80 clínicas, en los que prestan servicios más de 1 000 médicos y 3 000 enfermeras. En China, los estatutos de las comunas populares prevén que éstas habrán de « crear gradualmente establecimientos de servicio médico y perfeccionar estos servicios de suerte que cada comuna cuente con su hospital central ; que cada gran brigada disponga de su propia clínica para poder tratar las enfermedades benignas ; que cada brigada de producción cuente con sus propios enfermeros o enfermeras, parteros o comadronas » *. Basándose en estas diversas experiencias, se impone pro1

Artículo 18 de los estatutos de la comuna Spoutnik (Revue de droit contemporain (Bruselas), diciembre de 1959, pág. 262). 182

Adaptación a las necesidades sociales

ceder a un análisis de conjunto para definir las ventajas de la creación de una organización sanitaria minima 1. e) Participación de las empresas

La ventaja que presentan las grandes empresas agrícolas, especialmente las de las plantaciones, es que constituyen una estructura adecuada para la instalación de servicios médicos en regiones mal equipadas o que carecen desde todos los puntos de vista de instituciones en que puedan apoyarse tales servicios. Pero también presentan quizás el inconveniente de que, al confiarles en la materia responsabilidades excesivamente amplias, se brinda la ocasión de que se acentúe cierto tipo de paternalismo. Las personas responsables de la política social habrán de examinar en cada caso los riesgos y las ventajas de tal fórmula. Pero este procedimiento no es nuevo. Así, en la URSS, las cajas de previsión de los koljoses comenzaron por sufragar los gastos en los establecimientos de asistencia médica2. En la mayoría de los países, la legislación impone a los empleadores la obligación de proporcionar a los trabajadores de las plantaciones ciertos servicios médicos 3, cuya importancia varía según los efectivos de la mano de obra. De esta forma, una gran hacienda azucarera del Perú, que constituye una verdadera colectividad, con sus 2 600 trabajadores permanentes y 16 500 habitantes, cuenta actualmente con un hospital, siete médicos y cincuenta enfermeras, que garantizan gratuitamente toda la asistencia médica necesaria 4. Pero en este particular, las condiciones dejan aún mucho que desear en todas partes. Además, cabe preguntarse sobre la eficacia de una asistencia médica limitada exclusivamente a los trabajadores, y de la cual no se benefician ni los miembros de sus familias ni los habitantes de la localidad en que vive esa mano de obra. En este sentido constituiría indudablemente un gran progreso que el conjunto de la población rural tuviera acceso a los servicios médicos de las empresas, en condiciones financieras que habría que determinar. En este sentido, además, se orientan ciertas legislaciones promulgadas recientemente en Africa. Así, en Guinea, los empleadores están obligados, si cuentan con efectivos suficientes de asalariados, a proporcionar asistencia médica al trabajador, a su esposa e hijos que vivan con él ; el costo de esta 1 1 . Kanev : « Planification de l'assurance-maladie et des services de santé dans les pays en voie de développement », en Revue internationale de sécurité sociale, 1967, num. 4, págs 514 y siguientes. 2 Jean Chombart de Lauwe : Les paysans soviétiques 0?aris, Editions du Seuil, 1961), pág. 293. 3 Los trabajadores de las plantaciones, op. cit., págs. 253 y siguientes. 4 Véase C. Collin Delavaud : « Les conséquences sociales de la modernisation de l'agriculture dans les haciendas de la cote nord du Pérou », en Les problèmes agraires des Amériques latines, op. cit., pág. 368. A este respecto, podrían citarse gran número de ejemplos comparables en las plantaciones.

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La seguridad social en el agro

asistencia corre a cargo, a partes iguales, del empleador y del trabajador durante los ocho primeros días de enfermedad, y a continuación, totalmente a cargo de la Caja Nacional de Seguridad Social. La legislación de Malí va más lejos al obligar a todos los empleadores, sean cuales fueren los efectivos de sus trabajadores, a afiliarse a un servicio médico común a todas las empresas, que presta asistencia preventiva y curativa a los asalariados y a los miembros de sus familias. Pero la organización del sistema ha sido difícil, no estando protegidos por el mismo los trabajadores no asalariados, que constituyen, no obstante, la mayoría de la población rural africana. En otros países se tiende hacia una medicina preventiva de tipo colectivo ; de esta forma, unidades médicas de gran movilidad visitan sistemáticamente toda la población para descubrir los focos endémicos graves y proceder a inmunizaciones colectivas. Por ejemplo, en Alto Volta (4 millones de habitantes, aproximadamente), 15 médicos y 300 enfermeras permiten someter a exámenes médicos cada tres años al conjunto de la población 1. Estos problemas no son evidentemente los únicos que plantea la extensión de la asistencia médica a las zonas rurales. A este respecto, habría que insistir muy particularmente en que también serían necesarias la elevación del nivel de vida general, una mejor alimentación y condiciones más higiénicas para mejorar el estado sanitario de las poblaciones, por estar bien demostrado que los progresos de la protección social van vinculados al desarrollo económico general y no pueden preceder a éste. Asimismo, no convendría subestimar las vacilaciones de que dan muestra muchas poblaciones para dirigirse a los servicios médicos, cuando éstos existen2 : de ahí la inmensa tarea que hay que emprender a este respecto y la atención más grande que hay que prestar a las actitudes, creencias y sistemas de valores de ciertas poblaciones. Indemnizaciones de enfermedad

Las prestaciones de enfermedad tienen por objeto compensar la pérdida de ingresos como consecuencia de la interrupción del trabajo provocada por la enfermedad. El problema de su adaptación a las condiciones de los trabajadores agrícolas se plantea en términos muy diferentes según se trate de asalariados o de agricultores independientes. Adaptación a los asalariados agrícolas

La dificultad de aplicar a los asalariados agrícolas los mecanismos habituales de las prestaciones de enfermedad radica en que sus salarios compren1 Pierre Roques : Les pays en voie de développement (París, Cours IEP, 1964-65), pág. 77. 2 Michel Launay : Paysans algériens (París, Editions du Seuil, 1963), pág. 315.

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Adaptación a las necesidades sociales

den una parte de prestaciones en especie y en la consiguiente y ardua tarea de evaluar su cuantía ; en efecto, la mayor parte de los sistemas de seguridad social relacionan la cuantía de las prestaciones de enfermedad con los ingresos anteriores. Además, el carácter frecuentemente estacional del empleo agrícola hace, como queda dicho, que la gravedad del perjuicio sea muy variable según el momento en que se produzca la interrupción del trabajo. a) Cuantía de las prestaciones Sobre la forma de evaluar las prestaciones en especie cabe establecer desde ahora el siguiente principio : sólo se puede recurrir a una evaluación a tanto alzado, a la cual procederán sea los poderes públicos por vía reglamentaria, sea las organizaciones de empleadores y de trabajadores por medio de convenios colectivos. No obstante, queda por resolver una cuestión do fondo : ¿ hay que evaluar estas prestaciones a un precio inferior al del mercado, en razón de que se trata de un alojamiento por servicios prestados o de productos cosechados en la explotación, o bien hay que evaluarlas, por el contrario, al precio a que el trabajador habría de adquirir esos artículos en el mercado ? La segunda hipótesis sería la más justa en este caso si se quiere compensar el perjuicio que sufra el trabajador, ya que el seguro interviene en el momento en que el asalariado pierde, con su salario, el beneficio de esas prestaciones, teniendo que procurarse, en consecuencia, los artículos equivalentes y al precio, evidentemente, normal. De hecho, si nos atenemos a la realidad, cabría admitir que respecto de las interrupciones de trabajo de corta duración no se tengan en cuenta las prestaciones en especie al fijar las prestaciones de enfermedad, ya que el trabajador continúa beneficiándose, en general, de las primeras ; en cambio, conviendría tenerlas presentes evaluándolas a su valor normal a partir del momento en que la incapacidad de trabajo exceda de cierta duración. Pero este problema se plantea solamente en un régimen de seguro de enfermedad ya establecido, y las medidas que se sugieren aquí podrían preverse únicamente para el sector moderno de la agricultura, donde los empleadores están en situación de hacer frente a las tareas administrativas que plantea dicho problema. Mucho más importante es disponer, como muchas legislaciones nacionales ya lo han hecho, que el empleador no tendrá el derecho de privar al trabajador asalariado de su alojamiento mientras que la interrupción del trabajo no rebase determinado período. Esta medida es necesaria tanto para no perturbar las condiciones de existencia de la familia como para que el trabajador tenga las mayores posibilidades de incorporarse a su empleo después de la curación. Además, ya hemos visto lo difícil que es para la institución de la seguridad social determinar la cuantía exacta del salario real de los trabajadores 185

La seguridad social en el agro

agrícolas a causa de las prestaciones en especie y de la carencia casi generalizada de nóminas de pago, no pudiendo, en consecuencia, establecer una proporción entre las prestaciones de enfermedad y el salario anterior. Pero, a este respecto, la práctica ha permitido establecer una serie de procedimientos, entre los cuales puede elegirse el que se considere más apropiado a la situación de la agricultura en un determinado momento. • La solución más simple consiste en pagar prestaciones de enfermedad de una cuantía uniforme a todos los asalariados agrícolas, que es la fórmula que se aplica sobre todo en los países del norte de Europa, en Australia y en Nueva Zelandia. Cabría pensar en el recurso a este sistema en muchos países en los que el bajo nivel cultural medio y la penuria de personal administrativo calificado exigen la simplificación de la gestión del régimen de seguro y en donde, además, no son muy importantes las diferencias en el nivel de los salarios agrícolas. •

Sin llegar al extremo de establecer prestaciones uniformes para el conjunto de los obreros agrícolas, se pueden asimismo fijar diversas tasas a tanto alzado, evidentemente artificiales y ficticias, pero que se aproximen a la media de los salarios de un grupo determinado de trabajadores. En este caso no habrá que calcular la cuantía del salario de cada trabajador, sino solamente determinar el grupo en que ha de incluirse. Este sistema de categorías de salarios, actualmente muy generalizado, se aplica según diversas modalidades que permiten referirse, en forma más o menos aproximada, a las remuneraciones reales según el número de categorías o de grupos establecidos, y presenta, por lo tanto, cierta flexibilidad. El procedimiento en cuestión se aplica en Grecia, Japón y varios países latinoamericanos.

•

Por último, cuando el sector agrícola se ha desarrollado lo suficiente para que los empleadores indiquen a la institución de seguridad social la cuantía real del salario, es posible calcular las prestaciones de enfermedad en porcentaje de ese salario, como puede observarse en los Países Bajos, donde el escaso número de asalariados agrícolas, el alto grado de evolución de la agricultura, el papel de los sindicatos y la fijación de salarios por vía de convenios colectivos son todos ellos elementos que permiten el recurso eficaz a este procedimiento.

En muchos países, la evolución a este respecto muestra que se procura llegar por etapas al establecimiento del método de referencia al salario real 1 . Así, en Francia, desde el 1.° de enero de 1969, las cotizaciones y las pres1

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R. Savy, op. cit., pág. 42.

Adaptación a las necesidades sociales

taciones se calculan sobre la base del salario real ; en la República Federal de Alemania se ha dejado de aplicar desde 1961 el sistema de distribuir a los asegurados en trece categorías de salarios para referirse ahora a un salario normal (Regellohn), que se aproxima mucho a la cuantía del salario real ; en Italia, por último, se renunció en 1963 a un sistema de prestaciones a tanto alzado, teniendo en cuenta actualmente el salario mínimo de cada categoría de trabajadores. Puede observarse que se trata de países en los que la agricultura ha evolucionado muy rápidamente en el curso de los últimos años, y donde las técnicas de la protección social se han modificado al mismo tiempo que el medio al que se aplican. b) Epoca de la interrupción del trabajo

El problema que se plantea cabe resumirlo así : el perjuicio causado al trabajador será más importante si la enfermedad se manifiesta al comienzo del período normal de actividad, si se trata de un trabajador estacional, o en el momento de los grandes trabajos, cuando los salarios son más elevados, si se trata de trabajadores permanentes. ¿ Cómo puede tenerse en cuenta esta particularidad del trabajo asalariado ? A este respecto hay que considerar dos aspectos. En primer lugar, hay que evitar los abusos, y ante todo la indemnización por un perjuicio que no existe. Por ejemplo, como es sabido, en Cuba, el período normal de actividad dura de tres a cuatro meses en el cultivo de la caña de azúcar ; de cuatro a seis meses, en el del sisal, y de un mes y medio a dos meses, en el del tabaco. Una enfermedad que se manifieste fuera de estos períodos no debería normalmente dar lugar al pago de prestaciones, por lo que convendría prever condiciones tales de atribución de las prestaciones en numerario de forma que se excluya toda incapacidad de trabajo •que se produzca fuera del período de actividad estacional. Se ha creído hallar la solución a este problema al exigir que el asegurado se encuentre •efectivamente ejerciendo una actividad asalariada en el momento de la realización del riesgo, o que haya trabajado durante algún tiempo mínimo en el curso de un período de referencia que precede a la interrupción del trabajo. En realidad, esta norma conviene sobre todo a los trabajadores permanentes. Si el trabajador agrícola cae enfermo el último día de la campaña azucarera, por ejemplo, cumplirá todas las condiciones requeridas para causar derecho a las prestaciones de enfermedad, aunque su padecimiento sólo le haya hecho perder una jornada de salario. Probablemente, por temor a que se cometan estos abusos se ha excluido con frecuencia a los trabajadores no permanentes de la protección. Esta exclusión no obedece a los principios «de la seguridad social, y los trabajadores agrícolas estacionales son excesivamente numerosos en el mundo para que se los continúe ignorando. La solu187

La seguridad social en el agro

ción podría consistir quizá en exigir de los trabajadores estacionales que justifiquen su actividad en el curso de los doce meses anteriores a la interrupción del trabajo, en cuyo caso sólo se indemnizarían las jornadas o las semanas respecto de las cuales se hubiere efectuado un trabajo en el curso de la jornada o de la semana correspondiente del año precedente. En segundo lugar, después de tratar de evitar los abusos, hay que abonar a los trabajadores las prestaciones de enfermedad que correspondan efectivamente a la pérdida de ingresos sufrida. Para el obrero estacional que trabaja cuatro meses por año, cada jornada de salario constituye su medio de vida durante tres días, como es el caso de muchos trabajadores de las plantaciones y de los leñadores europeos, cuya actividad se concentra en los meses de invierno. Además, como es sabido, los salarios de los trabajadores permanentes correspondientes a los períodos de grandes trabajos son con frecuencia más elevados que los salarios de la temporada de inactividad ; así, la interrupción del trabajo que experimente en el mes de agosto el trabajador de una explotación de cereales de la región de París, por ejemplo, le causará más perjuicios que si la enfermedad sobreviene en el mes de febrero. No es fácil adaptar la cuantía de las prestaciones de enfermedad a esta situación. No obstante, si se calculan refiriéndolas al salario real, será posible lograr que correspondan a la cuantía del salario percibido en el curso del período correspondiente del año anterior ; si las prestaciones se establecen a tanto alzado, pueden fijarse a tasas diferentes, según los períodos del año, en función de las variaciones medias de los salarios reales. Es de observar que existen soluciones técnicas si se tiene la voluntad de adaptar la protección social habitual a las necesidades específicas de los asalariados agrícolas. Adaptación a los agricultores independientes

Es menester formular una observación previa a este respecto : la indemnización de la interrupción del trabajo por causa de enfermedad de los agricultores independientes no es probablemente un objetivo prioritario de la política de seguridad social. Aunque es indispensable proporcionar asistencia médica a estos trabajadores en caso de enfermedad, lo cierto es que pueden en general soportar la incapacidad temporal — siempre que no se prolongue exageradamente — sin grave pérdida de ingresos del grupo familiar. Además, la indemnización en metálico es inadecuada a la situación de estos agricultores independientes : en efecto, esta indemnización no se justifica respecto del jefe de explotación, ya que, si los miembros de su familia o sus trabajadores efectúan las labores durante su enfermedad, el interesado no sufrirá perjuicio alguno, y se justifica aún menos en cuanto a los trabajadores familiares, a quienes no se remunera habitualmente y a quienes la explotación agrícola continuará garantizando su subsistencia. 188

Adaptación a las necesidades sociales

De esta suerte, para calcular el riesgo social que ha de indemnizarse, así como sus consecuencias, no hay que situarse al nivel del trabajador enfermo, a título individual, sino que en este caso hay que referirse a la propia explotación agrícola y determinar en qué medida la incapacidad temporal de trabajo de uno de sus miembros compromete los ingresos del grupo familiar. La seguridad social no tiene por objeto garantizar mayores medios de existencia individuales, sino los recursos globales de un conjunto de personas unidas entre sí por vínculos económicos y sociales muy estrechos. Ante una situación semejante, hay que desviarse considerablemente de los mecanismos habituales de la seguridad social, debiéndose estudiar en ese sentido dos procedimientos de utilidad práctica. El primero es, en cierto modo, de orden curativo. Si se comprueba que la enfermedad de uno o varios trabajadores de la explotación ha comprometido gravemente las cosechas previstas y han disminuido, por esta razón, los ingresos del grupo familiar, se indemnizan en este caso las pérdidas sufridas en este concepto por causa de enfermedad dentro del marco del seguro de cosechas 1, asimilando estas pérdidas a las provocadas por las catástrofes naturales (heladas, sequías, etc.). De esta forma, las prestaciones en metálico por incapacidad temporal de los agricultores independientes no deberían ya preverse en el sistema clásico de seguridad social, sino más bien en el régimen de seguro de cosechas. Este sistema parece ofrecer ciertas ventajas, ya que, al igual que dichas catástrofes, naturales, la enfermedad es un riesgo aleatorio, y al calcular sus consecuencias en las cosechas se descarta toda indemnización en los casos en que esa enfermedad no se justifique, sea porque la interrupción del trabajo se haya producido durante un período de actividad agrícola reducida, sea porque la importancia de la explotación, su organización, sus efectivos de trabajadores asalariados o los que no lo sean le hayan permitido remediar los inconvenientes resultantes de la incapacidad temporal de trabajo del jefe de la explotación o de uno de los miembros de su familia que lo ayudan. Pero el recurso a este procedimiento supone que se cuenta con la organización de un seguro de cosechas. El otro sistema es de índole preventiva. La incapacidad temporal priva a la explotación de una parte de la mano de obra que necesita, y para evitar que sufra un perjuicio a este respecto habrá que poner a su disposición una mano de obra de substitución o recurrir a cualesquiera otros medios para efectuar oportunamente las labores importantes. Ahora bien, una serie de prácticas espontáneas, que se aplican desde hace mucho tiempo en todas las colectividades agrarias, muestran que la ayuda mutua es la solución natural de este problema, ayuda que es la consecuencia inevitable del aislamiento 1

Véase más adelante, capítulo 8, págs. 238-248. 189

La seguridad social en el agro

del mundo rural, y que ha sido siempre la norma vigente sean cuales fueren la época y el régimen económico y social. Marc Bloch ha señalado así 1 que el régimen de señorío de la Edad Media era, por lo menos, tanto una sociedad de ayuda mutua como una sociedad de siervos y señores. En los países europeos esta práctica ha sobrevivido pese a las transformaciones de la agricultura. Tal es el caso especialmente de Francia por lo que se refiere a la vendimia y a la trilla, así como en Bretaña en cuanto al parto de las vacas y al traslado del agricultor que abandona su explotación 2. En las sociedades rurales africanas se produjo un fenómeno similar 3 : los agricultores se ayudan entre sí por turno, cada uno de ellos ayudando a los demás y a los miembros de su familia cuando laboran sus tierras, pero sin remuneración en metálico. En América latina, la tradición inca tiene las mismas características a este respecto por lo que se refiere especialmente a la institución del ayllu, en el marco del cual existía un alto grado de solidaridad 4. En Haití, el coumbite es una forma análoga al trabajo colectivo de las tierras. Esta ayuda mutua espontánea puede responder perfectamente al problema que ocasiona la enfermedad de uno de los trabajadores de la explotación ; pero las antiguas estructuras comunales tienden a modificarse como consecuencia del fortalecimiento de las prerrogativas individuales en detrimento de las colectivas. La cuestión que se plantea en este caso es saber si será posible incorporar esta tradición de ayuda mutua en las nuevas instituciones y estructuras. Este problema se ha resuelto en los koljoses soviéticos, donde la explotación no se perjudica por la enfermedad de uno de los miembros de la organización, aunque el problema tiene cierta similitud con el que afecta al trabajador asalariado, ya que al miembro del koljós se le remunera en función de su rendimiento, de suerte que su incapacidad de trabajo da lugar a una reducción de sus ingresos individuales. Por consiguiente, este ejemplo no brinda perspectivas prácticas. En cambio, pueden hallarse soluciones de orden más práctico en las fórmulas de cultivos colectivos que se aplican tanto en los países socialistas como en los de economía libre. Así, por ejemplo, existen en Checoslovaquia diversos tipos de cooperativas en las que el trabajo se efectúa en común, sea durante los períodos de grandes labores 1 Marc Bloch : Les caractères originaux de l'histoire rurale française (Paris, 1955), págs. 67 y siguientes. 2 Milhau y Montagne : L'agriculture aujourd'hui et demain, op. cit., pág. 320. 3 Albert Tévoédjré : < Estrategia para el progreso social de Africa y contribución de la OIT », en Revista Internacional del Trabajo, vol. 79, num. 1, enero de 1969, págs. 71-97. 4 José Miranda : « La propiedad comunal de la tierra y la cohesión social de los pueblos indígenas mexicanos », en Les problèmes agraires des Amériques latines, op. cit., págs. 157 y siguientes.

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(tipo I), sea en forma permanente (tipos II y III), y en las que la remuneración de los miembros, a diferencia de los koljoses, depende simultáneamente de la aportación de tierras y del trabajo prestado 1. De esta forma, el grupo de cooperadores, más numeroso que el grupo familiar, puede soportar las consecuencias de la incapacidad temporal de uno de sus miembros. Una situación análoga existe en Israel, no solamente en los kibbutz, sino también en ciertas aldeas cooperativas (moshav-shituff), donde las familias viven individualmente, pero la explotación de la tierra es colectiva. En Francia, las agrupaciones agrícolas de explotación en común (GAEC) pueden constituir una estructura en cuyo seno puede resolverse este problema. Y en términos más generales, el desarrollo de las cooperativas agrícolas, sobre todo en las regiones donde se han emprendido reformas agrarias 2, puede contribuir a la realización de este objetivo. Pero es evidente que se trata en este caso de un concepto de la seguridad social agrícola muy diferente de los « modelos » habituales. Prestaciones de maternidad

La protección de la maternidad plantea, en su aplicación a las trabajadoras agrícolas, pocas dificultades peculiares. En este sentido basta remitirse fundamentalmente a lo expuesto acerca de la asistencia médica y de las prestaciones de enfermedad. Esta protección tiene por objeto, en primer lugar, proporcionar a las trabajadoras todos los servicios de asistencia médica y de hospitalización de que tienen necesidad durante su embarazo y parto. No se plantean en este caso necesidades peculiares, sino únicamente las inherentes al medio rural, que se refieren sobre todo al equipo sanitario insuficiente. Las observaciones formuladas acerca de la asistencia médica en general pueden aplicarse asimismo a la protección de la maternidad. Este tipo de protección comprende además prestaciones en numerario. Algunas de estas prestaciones corresponden a preocupaciones de orden demográfico (primas de natalidad) o de higiene (primas de lactancia), y por su naturaleza se destinan al conjunto de la población, por cuya razón las trabajadoras agrícolas pueden aspirar a esas prestaciones en las mismas condiciones que las demás categorías de trabajadoras. Otras prestaciones tienen por objeto compensar la pérdida de ingresos de la trabajadora que ha de interrumpir su actividad durante el período de reposo prenatal y post1 Véase « La seguridad social de los miembros de las cooperativas agrícolas en Europa oriental », en Revista Internacional del Trabajo, vol. LXI, núm. 4, abril de 1960, págs. 372-391. 2 Reforma agraria, con especial referencia a los aspectos sociales y del empleo, op. cit., págs. 40 y siguientes.

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La seguridad social en el agro

natal. Si la interesada es una trabajadora agrícola asalariada, las reglas establecidas para la concesión de prestaciones de enfermedad a los asalariados agrícolas podrán aplicarse sin inconveniente. Pero si se trata de una auxiliar familiar o de un jefe de explotación, el problema que ha de resolverse es comparable al que plantea la incapacidad temporal por causa de enfermedad de los agricultores no asalariados ; también hay que observar en este caso que la mano de obra femenina familiar desempeña solamente un papel de ayuda estacional, que el número de mujeres que dirigen explotaciones agrícolas es muy reducido y que las mujeres asumen en general esta responsabilidad a una edad o en una situación familiar (viudez) en las que es poco frecuente la contingencia de maternidad. Así, es necesaria la concesión de prestaciones de maternidad a las trabajadoras asalariadas, imponiéndose menos esta protección respecto de las trabajadoras no asalariadas. Prestaciones de vejez

Las prestaciones de vejez tienen por objeto garantizar los ingresos de un trabajador que ha de cesar en su actividad profesional por razón de edad. La adaptación de los métodos de esta rama del seguro a las necesidades sociales de los agricultores se limita a modalidades de detalle respecto de los asalariados agrícolas ; en cambio, por lo que se refiere a los agricultores independientes, es la propia finalidad de la institución de seguridad social la que está en tela de juicio. Adaptación a los asalariados agrícolas

Los trabajadores agrícolas tienen necesidad de una protección en caso de vejez, pudiéndoseles aplicar, fundamentalmente, los sistemas utilizados normalmente en los regímenes correspondientes de los trabajadores asalariados del sector no agrícola. Sin embargo, hay que formular reservas a este respecto, especialmente por lo que se refiere a la situación de los trabajadores estacionales, a la forma de evaluación del salario de referencia y a la cuestión del alojamiento. Es conocida la importancia de las actividades estacionales en agricultura, así como los grandes efectivos de asalariados que trabajan solamente durante un breve período del año. Estos trabajadores no se benefician con mucha frecuencia de las pensiones de vejez, pese a que tienen necesidad, quizá en mayor grado que otros trabajadores, de tal protección, ya que las labores de temporada son en general penosas, y al llegar a cierta edad han de renunciar a esa actividad ; además, la inestabilidad crónica de su empleo no les permite hacer ahorros para la vejez. Ciertas dificultades administrativas pueden explicar la exclusión de estos trabajadores del régimen existente de protección ; en efecto, se trata con frecuencia de una mano de obra que se des192

Adaptación a las necesidades sociales

plaza muy a menudo para proceder sucesivamente a las cosechas en dos zonas diferentes, siendo difícil seguir el curso de su actividad profesional. Además, sus breves períodos de cotizaciones al seguro les suelen conferir el derecho a pensiones muy modestas, a menudo inferiores a la tasa mínima prevista en muchas legislaciones nacionales. En los regímenes que establecen una relación entre la pensión de vejez y los ingresos en concepto de actividades profesionales se plantea el problema de la evaluación del salario que ha de utilizarse como base de cálculo de la pensión, problema que ya se mencionó a propósito de las prestaciones de enfermedad y que conviene resolver, según el nivel de desarrollo de la agricultura, por los mismos procedimientos : una evaluación a tanto alzado ; un sistema de categoría de salarios, o la referencia al salario real siempre que sea posible establecerlo. Pero, sea cual fuere el medio utilizado, sería menester evaluar las prestaciones en especie a su precio normal, a fin de que el trabajador que cese de beneficiarse de esa protección, al llegar a la edad de retiro, pueda efectivamente adquirir con su pensión los artículos equivalentes. Merece que se llame la atención acerca de una de estas prestaciones en especie : el alojamiento inherente al servicio prestado, del que se verá necesariamente privado el trabajador al jubilarse, puesto que el empleador necesitará del mismo para alojar a su sucesor. Así, pues, hay que tratar de proporcionar un alojamiento a los trabajadores agrícolas jubilados, ya que casi todos ellos estaban alojados por su empleador. En este sentido se han emprendido iniciativas interesantes en Suecia y en Dinamarca que conviene señalar 1. En estos casos, el Estado concede subvenciones a las autoridades locales que construyen viviendas de alquileres modestos para personas de edad avanzada ; además, en la tercera parte de los municipios daneses existen hogares para ancianos, donde los pensionistas pueden instalarse con su mobiliario personal. Asimismo, en Suecia, la pensión se completa con un « suplemento comunal de vivienda », por iniciativa de los municipios, que se ha instituido prácticamente en todo el país y que representa la totalidad del alquiler de las viviendas destinadas a las personas de edad. En Suecia, en realidad, este sistema se aplica al conjunto de las personas residentes, aunque por su carácter parece responder a una necesidad concreta de los asalariados agrícolas. En Francia, un procedimiento completamente diferente, cuya finalidad es la adquisición de una vivienda en las comunidades rurales, se ha instituido desde hace ya mucho tiempo : la vivienda de jubilación (domaine1 N. Questiaux : « Rapport sur la politique de la vieillesse en Suède et au Danemark », en Politique de la vieillesse, La Documentation française (Paris, 1962), pâgs. 426 y siguientes.

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retraite) 1. Este programa consiste en un sistema de capitalización, organizado con el concurso de las cajas de crédito agrícola, según el cual, los trabajadores de recursos modestos proceden a pagos periódicos, capitalizándose las sumas abonadas en condiciones ventajosas. El capital acumulado se entrega al interesado al cumplir 65 años, y sólo puede utilizarlo para adquirir o acondicionar una pequeña propiedad rural. Por lo demás, esta institución es poco conocida y no se ha desarrollado como hubiera cabido esperar. En Austria, los trabajadores agrícolas disfrutan de préstamos a bajo interés para la construcción de una casa o de un apartamento. Estos ejemplos muestran la forma en que el problema de la vivienda de los trabajadores agrícolas de edad avanzada puede abordarse tanto por el Estado como por la previsión individual. Adaptación a los agricultores independientes

Podría plantearse la cuestión de saber si las pensiones de vejez son necesarias para los agricultores independientes. En efecto, como queda dicho, el hecho de que estos trabajadores alcancen la edad de retiro no implica para ellos la obligación de cesar en su actividad ni una disminución radical de sus ingresos, puesto que con frecuencia continúan dirigiendo su explotación y se dedican a pequeños trabajos compatibles con su edad y estado físico ; además, unos continúan viviendo en el seno de sus familias, y si la generación siguiente toma el relevo no existe razón alguna para que disminuya la totalidad de los ingresos. Pero el presente análisis de esta adaptación se refiere sobre todo al sector tradicional de la agricultura, donde se han modificado todavía bastante poco las estructuras familiares. Cuando se moderniza la agricultura se instaura otro género de vida. Las exigencias del progreso técnico incitan a los jefes de explotación a jubilarse a una edad más temprana. Las diferencias entre las generaciones, tanto en sus modos de vida como en la manera de dirigir la explotación agrícola, hacen que sea más difícil su cohabitación. Para mitigar estas tensiones y acelerar la modernización del sector agrícola hay que proporcionar al jefe de explotación de edad avanzada los medios de vivir en forma independiente. En este sentido es sintomático el hecho de que sea precisamente en los países industrializados (sobre todo Europa occidental) donde más se ha desarrollado la protección de los agricultores independientes, protección que es mucho más necesaria en estos países que en otros. Admitida esta necesidad, queda por resolver la forma de modernizar la protección. En los países industrializados no existe obstáculo alguno para que los agricultores se asimilen a otros trabajadores independientes, como en 1

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Dictionnaire rural permanent (París), fascículo 27.

Adaptación a las necesidades sociales

Bélgica, o a otras categorías de la población, como ocurre en todos los países que han organizado un sistema universal de pensiones. En los demás países, en cambio, el sector agrícola conserva su carácter peculiar y los agricultores no asalariados se hallan más próximos de los asalariados agrícolas que de los trabajadores independientes del comercio y de la industria, lo que, sin duda, explica que en España y en Grecia, países en los cuales el sector agrícola moderno ocupa todavía un lugar modesto, se aplique a los trabajadores agrícolas y a los agricultores independientes un régimen único de seguros de vejez. Por tanto, no puede aplicarse en la materia una solución uniforme, debiendo preceder a toda decisión a este respecto un estudio profundo de la situación de la sociedad rural, así como de las repercusiones económicas de las medidas adoptadas, especialmente en la evolución de las estructuras agrarias. Pero, de todos modos, se trata de un problema que habrá de resolver la legislación sobre pensiones de vejez si se quiere establecer — puesto que está abierta la discusión acerca de este punto — una relación entre la pensión y los ingresos anteriores del agricultor o de sus auxiliares familiares, ya que en este caso, para determinar los ingresos reales de un agricultor surgirán dificultades todavía mayores que en el caso de un obrero agrícola. Prácticamente, y habida cuenta de las características peculiares del sector agrícola de un determinado país, podrá elegirse entre las tres soluciones siguientes : •

Prestaciones uniformes, que es el sistema más simple y frecuente, especialmente en los sistemas universales de pensiones, puesto que permite proporcionar a cada persona interesada unos ingresos mínimos, pudiéndose completar éstos, dado el caso, por medio de la previsión individual o por regímenes complementarios de pensiones.

•

Un sistema de prestaciones cuya cuantía varíe según la importancia de la explotación, que guarda generalmente una relación con la importancia de los ingresos, pero que es más fácil de determinar con precisión que estos últimos. Tal es el sistema vigente en Francia, donde el retiro agrícola comprende un elemento de base fijo al que se añade una pensión complementaria cuya cuantía oscila en función de la duración de las cotizaciones y la importancia de la explotación, de conformidad con un sistema de puntos de jubilación. También se aplica este procedimiento en Italia, país donde la pensión varía proporcionalmente a las cotizaciones abonadas, dependiendo éstas de la cifra media presunta de las jornadas de trabajo efectuadas, lo que refleja bastante bien la importancia de la explotación. De esta forma se realiza en beneficio del jefe de explotación 195

La seguridad social en el agro

cierta adaptación de la pensión a los ingresos anteriores. Es de sorprender que este sistema no se aplique nunca a los auxiliares familiares, a los que se paga una pensión a tanto alzado. En efecto, incluso si los ingresos de la explotación son ante todo los del jefe de la misma, su importancia determina en gran medida el nivel de vida de las personas que trabajan con él, las cuales, según este sistema, no están protegidas contra una reducción radical de sus ingresos reales en el momento en que cesen de trabajar. •

Prestaciones cuya cuantía varíe según los ingresos reales. Puede tratarse de ingresos como los que se evalúan a efectos fiscales, aunque puede utilizarse un procedimiento más flexible, que se asemeja a los sistemas relativos a las categorías de salarios de los trabajadores agrícolas ; es decir, existen diversas categorías de cotizaciones que causan derecho a pensiones diferentes, entre las cuales elegirá el agricultor en función de su sentido de previsión, evidentemente, pero también de su capacidad contributiva, esto es, de sus ingresos.

Prestaciones de invalidez Estas prestaciones tienen por finalidad remediar las consecuencias de la « incapacidad para ejercer una actividad lucrativa cualquiera, en un grado prescrito, cuando sea probable que esta incapacidad será permanente o cuando subsista a la terminación de un período prescrito de incapacidad temporal o inicial » 1. Se trata aquí, en principio, de la invalidez de origen no profesional, aunque la distinción entre los dos tipos de invalidez tiende a desaparecer. La adaptación de esta rama de la seguridad social a los trabajadores agrícolas apenas presenta dificultades ; sólo merece precisarse la definición de la noción de invalidez de los agricultores independientes. Adaptación a los asalariados agrícolas Las reglas previstas para los trabajadores del sector no agrícola pueden fundamentalmente aplicarse a los asalariados agrícolas, con las reservas indicadas a propósito de las pensiones de vejez, que cabe resumir como sigue : •

Deberían adoptarse medidas en beneficio de los asalariados agrícolas no permanentes, para quienes la invalidez constituye una contingencia aún más grave que la vejez.

•

La evaluación del salario de referencia podría efectuarse como en el caso de la vejez, fijando el mismo valor a las prestaciones en especie.

1 Artículo 8 del Convenio sobre las prestaciones de invalidez, vejez y sobrevivientes, 1967 (num. 128).

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Adaptación a las necesidades sociales

•

Las soluciones sugeridas para resolver el problema de la vivienda deberían hacerse extensivas a los asalariados agrícolas inválidos.

Además, hay que hacer hincapié en la necesidad, por lo menos en los países industrializados, de prestar atención particular a la reintegración del inválido en la vida activa. En general, las legislaciones nacionales contienen disposiciones satisfactorias en cuanto a la readaptación profesional y la reeducación funcional de los inválidos 1, aunque los medios financieros continúan siendo insuficientes para su aplicación. Sin embargo, queda aún mucho por hacer para facilitar la colocación del ex inválido, para orientarlo hacia un trabajo que corresponda a sus aptitudes y para vencer las reservas de los empleadores. En ciertos países, la legislación obliga a las empresas cuyos efectivos de trabajadores rebasen determinados límites a reservar a los inválidos una proporción fija de los empleos vacantes, como es el caso de las empresas agrícolas que cuenten con más de nueve trabajadores en la República Federal de Alemania, quince en Francia, veinte en Bélgica y cincuenta en Italia. Este límite es excesivamente elevado para que la medida sea eficaz, habida cuenta del gran número de pequeñas y medianas explotaciones agrícolas. Convendría, por tanto, reducirlo considerablemente, mientras que la legislación del trabajo debería considerar en forma más realista la remuneración de estos trabajadores. El problema de la readaptación profesional de los inválidos se plantea asimismo en los países en vías de desarrollo. Pero no es posible hacer todo al mismo tiempo, y en este sentido, las autoridades responsables han de definir las prioridades. Ante la penuria de equipo sanitario, y teniendo presente el subempieo crónico de la mano de obra, cabe preguntarse si en estos países no deberían dedicarse los principales esfuerzos a otras tareas prioritarias. Adaptación a los agricultores independientes

Las observaciones formuladas a propósito del seguro de vejez, tanto por lo que se refiere a la conveniencia de la protección como al sistema de cálculo de las pensiones, son asimismo válidas para el seguro de invalidez. En cambio, la forma de definir el concepto de invalidez parece más compleja, por lo menos por lo que concierne a los jefes de explotación. Puede admitirse, en efecto, que se apliquen a los auxiliares familiares, que aportan fundamentalmente a la explotación su fuerza de trabajo, los mismos criterios de evaluación de invalidez que a los trabajadores asalariados. Respecto del jefe de la explotación pueden calcularse, evidentemente, las repercusiones de las lesiones fisiológicas que presente en su aptitud para efeci Véase, respecto de la CEE, R. Savy, op. cit., págs. 70-71. 197

La seguridad social en el agro

tuar los trabajos agrícolas o para realizar los actos normales de la vida corriente. Como se indicó anteriormente, se tropezará con grandes dificultades para evaluar la pérdida de ingresos como resultado del estado de salud del jefe de la explotación, ya que la disminución de estos ingresos podrá variar apreciablemente según la importancia de la explotación, el sistema de cultivo y los recursos de mano de obra. Y, sin embargo, en ninguna parte se han tenido en cuenta estas dificultades, aunque a veces se ha conjeturado su existencia al recomendar, por ejemplo, que la invalidez se calcule, en parte, en función de « la capacidad de ganancia vinculada a las posibilidades económicas de trabajo » *. En la mayor parte de los países se aplica la misma definición de la invalidez a los trabajadores asalariados y a los agricultores independientes. En Francia, esta definición es diferente, pero no contribuye a resolver verdaderamente este problema, ya que la legislación exige simplemente de los agricultores independientes, para causar derecho a la pensión de invalidez, que se los « reconozca como totalmente incapaces para ejercer la profesión agrícola ». La norma es rigurosa, pero imprecisa. Este problema merecería estudiarse con atención, pudiéndose formular a este respecto la realización de dos tipos de estudios : •

Un estudio de los criterios objetivos aplicables a la invalidez del jefe de explotación. Evidentemente, las lesiones fisiológicas tienen importancia, pero su gravedad relativa no puede ser la misma para dicha persona que para los trabajadores asalariados, según que las lesiones afecten a la aptitud física para participar en las labores o a la aptitud intelectual para dirigir la explotación. Además, convendría tratar de establecer en qué grado la estructura de la explotación (superficie, organización, situación) puede contrarrestrar las consecuencias de esas lesiones fisiológicas. Pero seguramente no puede establecerse un baremo por el que se fijen respecto de cada explotación la parte que ha de corresponder a los criterios médicos y la concerniente a los criterios económicos. No obstante, sería útil contar a este respecto con elementos de información.

•

Un estudio sobre el procedimiento para verificar el grado de invalidez, tanto más importante cuanto que no se dispondrá pobablemente jamás de un baremo satisfactorio a este respecto. En este sentido, la legislación francesa se ha fundado en las repercusiones de la importancia que han adquirido los criterios no médicos. En caso de que los servicios médicos no reconozcan la invalidez, la persona asegurada puede recurrir a una comisión regional de invalidez, en la que los médicos son minoritarios y 1

Pavel Makkaveiskii : « Rapport sur l'harmonisation des critères pour l'évaluation de l'invalidité », en Bulletin de l'AISS, octubre-diciembre de 1962, págs. 117 y siguientes. 198

Adaptación a las necesidades sociales

de la cual forman parte representantes de los asegurados ; esta comisión reconoce frecuentemente la calidad de inválido, en tanto que incluso los únicos elementos médicos del expediente no permiten atribuir esta calidad ; evidentemente, la comisión tiene menos ocasiones de rehusar el reconocimiento de esa invalidez, pese al dictamen facultativo, si bien la adopción de este criterio podría constituir también una parte de su misión. Mediante este procedimiento se logra una adaptación de la protección de los agricultores independientes en caso de invalidez a su situación particular. Prestaciones de sobrevivientes

La contingencia cubierta en este caso es la pérdida de los medios de existencia que sufren la viuda y los hijos por el fallecimiento del cabeza de familia. Esta rama del seguro se integra en general en el régimen de pensiones, siendo en este caso también válidas las observaciones ya formuladas en materia de vejez y de invalidez. Nos limitaremos, por tanto, a añadir brevemente ciertos detalles relativos, sobre todo, una vez más, a los agricultores independientes. En primer lugar, hay que hacer hincapié en la necesidad de tener en cuenta las estructuras familiares cuando se trata de definir a los beneficiarios de las prestaciones de sobrevivientes. En Europa, por ejemplo, donde el grupo familiar es restringido y se organiza en torno al matrimonio, el seguro se aplica a la viuda, a los hijos menores y, según los casos, a los ascendientes a cargo. En cambio, en Africa, donde el concepto de familia tiene un carácter mucho más amplio, sobre todo en el medio rural, cabe vacilar entre dos fórmulas contradictorias : extender el círculo de los beneficiarios para abarcar a todos los miembros de la familia, o, por el contrario, renunciar a esta rama del seguro en razón de que los vínculos y solidaridad famiüares espontáneos son suficientes para asegurar la subsistencia de la viuda y de los hijos. Asimismo es de observar que el fallecimiento del jefe de familia no tiene las mismas consecuencias para los sobrevivientes de los asalariados agrícolas que para los de los agricultores independientes. En efecto, los primeros sufren una pérdida radical de los ingresos, especialmente de carácter alimentario, que perciben mensualmente o por quincena ; de ahí que necesiten una ayuda inmediata en metálico, tal como prevén la mayor parte de las legislaciones. En cambio, los sobrevivientes de los agricultores independientes no experimentan la misma necesidad de estas prestaciones en numerario, ya que el fallecimiento del jefe de la explotación no da lugar a la pérdida inmediata de los ingresos del grupo familiar, puesto que estos ingresos son los de la empresa en cuestión, cuyos sobrevivientes continuarán explotándola ; es 199

La seguridad social en el agro

decir, los ingresos disminuirán quizá a cierto plazo, pero no desaparecerán completa e inmediatamente, como en el caso del asalariado agrícola. Por último, hay que señalar que ciertas medidas pueden ser necesarias para proteger a los colonos, aparceros y categorías análogas de agricultores. Al fallecer el propietario de una explotación agrícola, la propiedad pasa a manos de los sobrevivientes, quienes, en principio, son los herederos. Al morir un colono, se plantea la cuestión de saber si la viuda o los hijos heredarán el derecho al arriendo. En este caso, la mejor protección consiste en garantizar la posibilidad de que los sobrevivientes continúen explotando la propiedad agrícola arrendada. Siguiendo el ejemplo de ciertas legislaciones europeas, las legislaciones nacionales podrían disponer que, en todo caso, los sobrevivientes prosigan la explotación hasta que concluya el ciclo anual de cultivos, y que hereden del difunto el derecho al arriendo siempre que dispongan de la mano de obra necesaria para continuar dicha explotación. Prestaciones en caso de accidente del trabajo y de enfermedad profesional

Esta rama es con frecuencia la más antigua de la seguridad social, y en todo caso, la más extendida, revistiendo en general la forma de una responsabilidad que ha de ser asumida por el empleador, incluso en los países en que la seguridad social se encuentra aún en sus fases iniciales. En razón de la peligrosidad de las labores agrícolas, hay que organizar esta fórmula de protección, ya que hasta ahora no siempre se han tenido presentes las condiciones peculiares del sector agrícola. Esta adaptación debería efectuarse tanto en materia de indemnizaciones como de prevención de los accidentes del trabajo. El problema de la indemnización

Este problema se plantea según modalidades que, por lo que se refiere a los mecanismos de protección, apenas difieren de las ya descritas a propósito de las demás contingencias cubiertas por la seguridad social. En efecto, la originalidad de este riesgo sólo radica en la causa que lo produce : tanto en sus manifestaciones como en los remedios que exige se confunde con los riesgos de enfermedad, invalidez o muerte del cabeza de familia. Su peculiaridad es un producto de la evolución histórica de la protección social. Así, la asistencia médica necesaria a las víctimas de accidentes del trabajo o de enfermedades profesionales puede efectuarse en las mismas condiciones que la concesión de esta asistencia a otros enfermos o personas accidentadas ; también en este caso hay que resolver las mismas dificultades, pudiéndonos remitir a lo que ya se ha dicho en páginas anteriores a este respecto. En caso de incapacidad temporal, las prestaciones en numerario requieren las mismas 200

Adaptación a las necesidades sociales

adaptaciones que se han descrito respecto de las prestaciones de enfermedad de los asalariados agrícolas, por una parte, y de los agricultores independientes, por otra. Si el accidente deja como secuela una incapacidad permanente, parcial o total, serán los problemas de invalidez los que hay que resolver, y en caso de muerte de la víctima se aplicarán los procedimientos relativos a las prestaciones de sobrevivientes. Así, pues, son de otro tipo las adaptaciones que han de establecerse, y se refieren fundamentalmente a la definición de las contingencias que ha de cubrir esta rama de la seguridad social, si subsiste como rama autónoma. A este respecto, pueden formularse tres observaciones. La primera se refiere al concepto mismo de accidente del trabajo. En general, se exige que el trabajo sea la causa directa del accidente, o por lo menos que sobrevenga con ocasión de ese trabajo, y que la víctima se encuentre bajo la dependencia del empleador en el momento de producirse. Posteriormente se ha ampliado esta definición al tener en cuenta los accidentes sufridos en el trayecto de ida y vuelta del trabajo, y si bien es muy importante para los trabajadores del sector no agrícola, que habitan cada vez más lejos de su lugar de trabajo, es una ampliación de la definición que presenta menos interés para los asalariados agrícolas, ya que están generalmente alojados por su empleador y no viven nunca alejados de la explotación en que trabajan. En cambio, podrían establecerse otras ampliaciones del concepto de accidente del trabajo, que corresponderían a modalidades muy precisas de las labores agrícolas. Así, en la República Federal de Alemania se garantiza la indemnización de los accidentes de que puedan ser víctima los trabajadores con motivo de la conservación o reparación del utillaje, fuera de las horas y lugar de trabajo, incluso si el herramental es de su propiedad ; esta disposición beneficia especialmente a los leñadores, que con frecuencia son propietarios de sus herramientas : hachas y tronzadores, por ejemplo. El segundo problema se refiere al concepto de enfermedad profesional. Es evidente que, por su naturaleza, estas enfermedades están estrechamente relacionadas con el ejercicio de una determinada actividad. En la mayor parte de los países se ha convenido en la necesidad de establecer una lista especial de enfermedades profesionales agrícolas teniendo en cuenta la influencia que ejercen en la salud de los trabajadores la manipulación frecuente de substancias tóxicas (abonos, productos antiparasitarios o anticriptogámicos), el contacto con animales que sufren enfermedades transmisibles al hombre o la permanencia prolongada en un medio patógeno. Esta adaptación a las características particulares del trabajo agrícola se impone desde el momento en que se ha decidido hacer extensiva a la agricultura la protección contra las enfermedades profesionales. 201

La seguridad social en el agro

La última cuestión se refiere a la distinción entre accidentes del trabajo y accidentes de la vida privada de los agricultores independientes, distinción que no puede establecerse en razón de la coincidencia de la vida familiar con la actividad profesional en las muy numerosas explotaciones familiares. En algunos países, para proceder a la aplicación de las disposiciones que preveían esta distinción, los tribunales han elaborado una jurisprudencia ingeniosa, según la cual, la solución de este problema consiste en que corran por cuenta del seguro tanto los accidentes de la vida privada como los del trabajo, tal como prevé la reciente legislación francesa, al sacar la consecuencia lógica de la identificación de la familia con la explotación en el medio agrícola. Pero si se consideran en pie de igualdad los accidentes de origen no profesional y los accidentes de trabajo, ¿ no equivale ello a poner en tela de juicio este concepto particular del trabajo tradicionalmente establecido y que ha conducido a una protección especial de las víctimas de estos accidentes ? Es de observar en este caso la existencia de una nueva tendencia que niega la autonomía de la rama de accidentes del trabajo al estimar que lo importante no es el origen del riesgo, sino la gravedad de sus consecuencias sociales, y según la cual no existiría razón alguna para considerar en forma diferente el accidente de la circulación ocurrido en domingo del accidente profesional que sobrevenga en la fábrica o incluso del accidente de trayecto sufrido después del trabajo, en caso de que todos estos accidentes entrañen las mismas consecuencias. La legislación vigente en los Países Bajos ya prevé esta fórmula para indemnizar la incapacidad de trabajo. No obstante, respecto de la agricultura conviene estudiar con prudencia este sistema, que podría aplicarse sin dificultades en todos aquellos países en que la seguridad social haya alcanzado un nivel elevado, y sería oportuno que las víctimas de accidentes del trabajo se beneficiaran de las medidas generales adoptadas en materia de asistencia médica, de indemnizaciones por incapacidad temporal de trabajo y de prestaciones de invalidez o de sobrevivientes. Pero en los muchos países en que el sector agrícola no está protegido aún contra estas contingencias sería peligroso detener el desarrollo de un seguro contra accidentes del trabajo, que, aunque imperfecto a veces, constituye con frecuencia la única protección social organizada. El problema de la prevención

La seguridad social moderna tiene una finalidad tanto preventiva como curativa, como lo demuestran los esfuerzos emprendidos para mejorar las condiciones de higiene y la protección médica preventiva. Un objetivo de esta naturaleza es aún más necesario en el caso de los accidentes del trabajo, y se procura cada vez más prevenirlos. 202

Adaptación a las necesidades sociales

Este tipo de prevención es más difícil en la agricultura que en otros sectores, ya que los medios utilizados con este fin han de adaptarse a las características del medio rural. En efecto, la dispersión de las explotaciones agrícolas y de los trabajadores, la diversidad de horarios y del ritmo de actividad y la imprecisión de los puestos de trabajo son otros tantos elementos que quitarán a las técnicas de prevención utilizadas en la industria gran parte de su eficacia : así, los procedimientos de vulgarización colectiva empleados en las fábricas alcanzarán a pocas personas y convencerán aún a menos. Además, las condiciones de trabajo son casi imposibles de modificar : jornadas a veces muy prolongadas, en las que la fatiga acumulada es generadora de accidentes ; labores muy diversas que exigen cada una determinada habilidad manual que cada vez hay que aprender nuevamente, con el consiguiente peligro que implica todo aprendizaje, y equipos de trabajadores, más o menos homogéneos, que se constituyen gracias a la ayuda mutua en momentos de ciertos grandes trabajos. Por último, se carece con frecuencia de los medios financieros necesarios para acondicionar y proteger los locales y el material. Pero una medida podría adoptarse, por lo menos, en todas partes : la protección de las máquinas agrícolas peligrosas. En efecto, sea cual fuere el contexto económico o social, el hecho es que estos materiales se fabrican en serie, que es en general fácil guarnecerlos con dispositivos de protección y que el control puede efectuarse en el momento de su fabricación, de la venta o de la importación por los países que no cuentan con una industria nacional. En este sentido pueden seguirse además diversos procedimientos : en la República Federal de Alemania, los reglamentos establecidos por las cajas agrícolas de seguro contra los accidentes prescriben las medidas necesarias ; en Francia y en los Países Bajos se determina por decreto la forma de proteger cada material. Pero en otros países europeos, nada parece haberse hecho al respecto. De ahí que la Comisión de la CEE recomendase en 1963 * que, para eliminar en la medida de lo posible los peligros a que dan lugar la mecanización y la motorización, « deberían establecerse y aplicarse, si no se ha hecho todavía, disposiciones de protección ». Nada parece que se oponga seriamente a la adopción en tal sentido de dichas disposiciones. En los países industrializados, en los que la mecanización se ha extendido al conjunto del sector agrícola, el alcance de esas medidas será mucho más amplio que en los países en vía de desarrollo, cuyos sectores tradicionales serán escasamente afectados. Pero es, indudablemente, por esa vía por la que hay que comenzar. 1 CEE : Programme d'action de la Commission en matière de politique sociale dans l'agriculture (rapport V/VI/COM(63)353 final) (Bruselas, 1963), pág. 41.

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La seguridad social en el agro

En cambio, para actuar sobre los otros factores que intervienen en la seguridad del trabajo (estado de ánimo favorable a la prevención, condiciones de trabajo, acondicionamiento de los locales de trabajo), la tarea es mucho más difícil. Efectivamente, existen tensiones que no pueden modificarse, en particular el ritmo de las labores. El resto es un problema de educación más bien que de imposiciones, y como es sabido, la obra educativa es una tarea más difícil de llevar a cabo en los medios rurales a causa de su aislamiento. Pueden observarse, sin embargo, iniciativas interesantes emprendidas en ciertos países industrializados, que, por lo demás, son los únicos cuyos recursos en personal administrativo hacen posible esas medidas : en Italia, los funcionarios de la institución de seguro visitan a los empleadores agrícolas para recordarles sus obligaciones y formular sugerencias sobre las precauciones elementales que han de observar ; las cajas del seguro disponen asimismo en la República Federal de Alemania y en los Países Bajos de controladores técnicos, cuya misión es similar ; también en Italia, la prevención de accidentes figura en los programas de enseñanza, y en especial, se dedican diversas lecciones a la prevención de accidentes en la agricultura en los cursos de cultivos industriales destinados a los futuros maestros 1. Trátase de procedimientos que los Estados deberían aplicar dentro de sus posibilidades. Aun cuando en los países en vías de desarrollo, los muy escasos animadores rurales tienen que cumplir, sin duda, tareas más urgentes, no debe plantear mayores dificultades la adaptación de este objetivo de seguridad a los programas de enseñanza elemental. Prestaciones de desempleo

Estas prestaciones sólo se refieren a los trabajadores agrícolas asalariados, puesto que, como queda dicho, los problemas de empleo que se plantean a los agricultores independientes no pueden resolverse dentro del marco de los regímenes clásicos de prestaciones de desempleo. Pero incluso en el caso de los trabajadores asalariados se ha podido comprobar la gravedad del desempleo a que están expuestos, así como el débil desarrollo de las medidas de protección a este respecto, constituyendo ello el signo de que los mecanismos actuales no se han adaptado a la situación de esos trabajadores. Adaptación al sector agrícola

Generalmente se explica el retraso de la protección contra el desempleo en el sector rural por las dificultades de orden administrativo, que indudablemente existen, pero que no son las únicas. 1 Osvaldo Molinari : « La enseñanza de la seguridad en las escuelas italianas », en Revista Internacional del Trabajo, vol. XLVI, núm. 6, diciembre de 1962, págs. 591-616.

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Adaptación a las necesidades sociales

Esta forma de protección se destina a los trabajadores asalariados. Pero, en la agricultura, el concepto del asalariado no siempre es claro, siendo necesario por tanto definir más exactamente los trabajadores agrícolas que deberían beneficiarse del seguro de desempleo. En este sentido sería menester excluir a los trabajadores familiares, cuyo estatuto social, a mitad de camino entre el salariado y el trabajo independiente, es equívoco : los vínculos familiares, los creados en virtud de una comunidad doméstica, el apego común a la empresa y el interés a largo plazo de los descendientes del agricultor independiente crean una situación de hecho que permite excluir la perspectiva de desempleo de los trabajadores familiares. Asimismo cabe descartar de esta contingencia a los asalariados agrícolas que exploten además tierras de cierta importancia, por estimarse que su situación particular implica en sí misma medios de protección suficientes contra el desempleo ; muchos Estados han adoptado disposiciones en este sentido. Habiéndose precisado de esta forma el campo de aplicación de la protección, difícilmente cabe explicarse por qué no se extienden a los asalariados agrícolas las prestaciones contra el desempleo, por lo menos en todos los países industrializados, en los que, en efecto, la forma del desempleo es en principio normal, es decir, ni exclusivamente estructural ni principalmente estacional. Las dificultades administrativas con que se tropieza no son un obstáculo infranqueable : la prueba es que diversos países lo han allanado. El problema se refiere más bien al control de la realidad del desempleo, habida cuenta de la dispersión de las explotaciones y de los trabajadores. Pero este control puede realizarse en todos los países en que se han creado estructuras administrativas sólidas y dotadas de ramificaciones suficientes en las zonas rurales, como es el caso de todos los países industrializados, sin excepción. Los servicios oficiales del empleo, que tienen por misión procurar lo más rapidamente posible una nueva ocupación al desempleado, serán tanto más eficaces cuanto que dispongan de ramificaciones más descentralizadas, no existiendo razón que se oponga a que dichos servicios procedan al control de los desempleados. En la actualidad, únicamente Italia parece haber previsto en la materia disposiciones originales, que conviene describir : en el contexto de cada municipio, el desempleado ha de inscribirse en la oficina del corresponsal local del servicio de listas nominativas de trabajadores agrícolas, y si el prefecto lo estima necesario, el interesado tendrá que dejar constancia de cada jornada de desempleo en una cartilla prevista a estos efectos ; en razón de que este corresponsal local actúa en general al mismo tiempo de representante en el municipio de los servicios del empleo y de la institución del seguro de desempleo, se ha hallado el medio de lograr una coordinación satisfactoria a un nivel en que la administración puede tratar directamente con los administrados y en el que el control parece que 205

La seguridad social en el agro

se puede ejercer con eficacia. Habría que estudiar los resultados reales de la experiencia italiana para determinar las enseñanzas que puedan aprovecharse. En cambio, puede concebirse que esta protección sea difícil de aplicar en los países en vías de desarrollo, por la naturaleza misma del desempleo agrícola. Quizá sea posible organizar esta protección en el plano administrativo respecto de los asalariados permanentes del sector moderno de la agricultura, especialmente en las plantaciones, aunque también en este caso habría que determinar si el desempleo constituye para estos trabajadores un riesgo real, pero se carece de datos informativos sobre esta cuestión. Además, el grueso de la mano de obra agrícola asalariada trabaja en estas regiones en forma no permanente y generalmente estacional, planteándose, por tanto, el problema a estos trabajadores bajo modalidades diferentes. El problema del desempleo estacional

Este desempleo no sólo existe en la agricultura, ya que, por ejemplo, se produce también corrientemente entre los trabajadores de la edificación. Y no tiene carácter accidental, sino crónico, como consecuencia de determinadas situaciones económicas o de la exposición de las actividades agrícolas a las condiciones climatológicas. El desempleo estacional se registra también en los países industrializados, pero sólo afecta a una modesta proporción de la mano de obra asalariada. En los Países Bajos y en Suecia, por ejemplo, un trabajo agrícola de menos de seis meses por año es suficiente para causar derecho a las prestaciones de desempleo. Pero en los países del tercer mundo, el trabajo estacional es la regla general, y el permanente, la excepción. Cabe, incluso, preguntarse si es conveniente prever una indemnización en la medida en que constituya la norma que el trabajador agrícola subsista durante un año con los ingresos que le producen algunos meses de trabajo. En este caso, la noción de riesgo social no refleja exactamente la situación ; se trata más bien de un riesgo económico, que desaparecerá solamente cuando las transformaciones económicas modifiquen la estructura misma del empleo. Si suponemos, no obstante, que interviene la seguridad social, habría de hacerlo en las dos formas siguientes : La acción más urgente consistiría en indemnizar el desempleo involuntario que se produzca en el curso del período habitual de empleo. Si las catástrofes naturales, por ejemplo, llegan a destruir los cultivos, el agricultor independiente sufrirá una pérdida, cuya indemnización correrá eventualmente por cuenta del seguro de cosechas ; pero estas calamidades naturales también causarán una pérdida de ingresos para los asalariados que habrían trabajado en las diversas operaciones de cultivo y de la recolección. Esta pérdida será 206

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tanto más grave cuanto que esos trabajadores esperan obtener de estos pocos meses de trabajo los recursos para subsistir todo el año. Convendría, pues, proceder al estudio, al igual de lo que se sugirió en caso de incapacidad temporal de trabajo, de un sistema según el cual se puedan conceder prestaciones de desempleo durante todo período de inactividad involuntaria o que se produzca en un momento en que, el año precedente, el desempleado haya trabajado efectivamente. Asimismo podría concebirse — en una fase intermedia entre aquella en que el desempleo estacional es demasiado importante para poder indemnizarse y aquella en que cabe proceder a esta indemnización porque el desempleo sólo afecta a un reducido número de trabajadores — una indemnización parcial de la inactividad estacional. También en este caso, la experiencia italiana puede brindar útiles enseñanzas. Así, los asalariados agrícolas solamente tienen derecho al seguro de desempleo si han trabajado menos de 180 días en un año, no estando protegidos por el seguro si rebasan ese límite, y se les paga una prestación diaria uniforme durante un período que corresponde a la diferencia entre 220 días y el número de jornadas de trabajo efectivamente cumplidas, de suerte que no se indemnizan todos los días de desempleo, es decir, no se garantiza a los trabajadores un ingreso permanente, sino un ingreso mínimo durante un período también mínimo en el curso del año. Es de observar asimismo que las prestaciones no se abonan cada día, sino que se calculan al finalizar el año y se pagan en dos partes, en enero y en marzo ; de esta forma se tiene en cuenta el hecho de que el desempleo se repite las más de las veces cada año, y generalmente durante los meses de invierno. Trátase en este caso, al parecer, de un mecanismo original bastante flexible para poder adaptarlo a gran número de países cuyo proceso de industrialización, ya iniciado, tardará aún bastante tiempo en llevarse a cabo. Prestaciones familiares

Hay que señalar, en primer lugar, que las prestaciones familiares son solamente uno de los medios de la política de ayuda a las familias. En efecto, existen otros, por ejemplo, los privilegios fiscales en función de la situación de familia1, la creación de instituciones y servicios sociales en beneficio de las familias (casas cuna, guarderías de niños, colonias de vacaciones, ayuda doméstica, etc.) e incluso la reducción de las tarifas de transportes para las familias numerosas. Pero en razón de sus bajos ingresos o de la forma en que se ajusta su impuesto directo, los trabajadores agrícolas pagan ya pocas 1 Dr. Willi Albers: « La famille et l'impôt », en Familles dans le monde (Paris), diciembre de 1959, pág. 251.

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contribuciones. Además, los servicios sociales se organizan de preferencia en los medios urbanos, y por último, los agricultores recurren excepcionalmente a los medios de transporte. Por esta razón, la población agrícola se beneficia muy poco de estas medidas. Las prestaciones familiares son, por tanto, el medio más eficaz de ayudar a las familias campesinas, y más generalmente a las familias rurales. Por otra parte, si se considera que la seguridad social constituye un medio de redistribución de la renta nacional en el sentido de una mayor justicia, el pauperismo relativo de la agricultura, como ya se indicó, justifica que el sector agrícola se beneficie de prestaciones familiares i. Así, las prestaciones familiares revisten una importancia particular en una política de seguridad social adaptada a las auténticas necesidades del sector agrícola. Pero las modalidades de estas prestaciones también han de ser objeto ellas mismas de adaptaciones, especialmente en los países en vías de desarrollo. Adaptación al sector agrícola

En este caso, indudablemente, no es necesario establecer distinción entre los asalariados agrícolas y los agricultores independientes, ya que las necesidades fundamentales que hay que satisfacer son las mismas para unos y otros. Pero, para el conjunto de los trabajadores agrícolas, la naturaleza y cuantía de las prestaciones familiares han de fijarse en forma especial. En cuanto a su naturaleza, estas prestaciones comprenden generalmente, como es sabido, subsidios de manutención que se abonan periódicamente en función del número de hijos, a los que se añaden, a veces, otros subsidios especiales que persiguen cada uno de ellos una finalidad determinada. Cuando se trate de resolver problemas de disminución del crecimiento demográfico (primas a la natalidad) o de problemas sanitarios, no existirá razón alguna para que se trate al sector agrícola en forma diferente que a los demás sectores de actividad. En cambio, cabe preguntarse sobre la oportunidad de instituir en la agricultura prestaciones que, como el subsidio de salario único o la prestación a la madre de familia en Francia, tienen por objeto que la mujer permanezca en su hogar y disuadirla de que ejerza una actividad profesional. Este procedimiento puede ser eficaz en otros sectores de actividad, si la cuantía de estas prestaciones es bastante elevada en comparación con el salario a que renuncie la trabajadora. Pero en la agricultura, este sistema no tiene ningún valor práctico, ya que, en el caso de los agricultores independientes, nada impedirá a la madre de familia que preste una 1 Dr. Giovanni Rainero : « Rapport sur les prestations familiales dans le secteur agricole », en CEE : Conférence européenne sur la sécurité sociale, vol. 1 (Bruselas, 1962), pág. 428.

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ayuda en las labores agrícolas siempre que ello sea necesario, e incluso ocurre que la esposa del asalariado agrícola efectúa ciertos trabajos en muchas explotaciones pequeñas y medianas. Indudablemente, convendría más bien renunciar a las prestaciones de este tipo y aumentar simplemente la cuantía de los subsidios de manutención. También sería conveniente examinar de nuevo el problema de la cuantía de las prestaciones. En razón de que los gastos en concepto de alimentos son menos elevados en el sector agrícola debido a los ingresos en especie que perciben los trabajadores del campo, cabría admitir que las prestaciones fuesen más reducidas respecto de los hijos de corta edad. En cambio, el costo de varios servicios, especialmente la educación y la formación profesional de los hijos, justificaría que, a partir de los diez años de edad, por ejemplo, se aumentaran considerablemente los subsidios de manutención. De esta forma se podría compensar en parte la desventaja que para las zonas rurales representa su aislamiento. En el caso de trabajadores independientes, quizá habría que mantener las prestaciones abonadas en concepto de los hijos que efectúen el servicio militar, puesto que en este caso no se cuenta con su concurso en la explotación, y su substitución por mano de obra asalariada puede representar una pesada carga. El problema en los países en vías de desarrollo

El problema de las prestaciones familiares se plantea en forma muy diferente en los países en vías de desarrollo. Una serie de sólidos argumentos pone en duda la oportunidad de crear un régimen de prestaciones familiares en dichos países ; pero otras consideraciones, que no carecen de fundamento, preconizan, por el contrario, su creación en las zonas rurales. Conviene indicar aquí ambas opiniones divergentes 1. Contra la concesión de prestaciones familiares se aducen, en primer lugar, consideraciones de orden demográfico. Aun cuando no sea su objeto principal, estas prestaciones ejercen, más o menos, un efecto de aumento de la natalidad. Ahora bien, en todos los países en vías de desarrollo, el rápido crecimiento demográfico constituye un problema. Así, en momentos en que se estudia la posibilidad de recurrir a una limitación de los nacimientos, no parecería indicado adoptar medidas que aumenten los índices de natalidad. En el mismo sentido se presentan razones económicas : las prestaciones familiares contribuyen a aumentar los gastos en concepto de bienes de consumo, en tanto que los Estados se preocupan por constituir un ahorro capaz de financiar el desarrollo general ; además, el hecho de dedicar parte del pre1 Jacques Hochard : « La place des allocations familiales dans les régimes africains de sécurité sociale >, deuxième Conférence régionale africaine de l'AISS, Rapports et documents (Ginebra, 1966), págs. 243 y siguientes.

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supuesto social a las prestaciones familiares entraña el riesgo de frenar el desarrollo de otras ramas de la seguridad social que han de satisfacer necesidades más urgentes. Pero el problema que se plantea es de carácter más complejo. En Africa, donde se han podido prever las consecuencias de un régimen de prestaciones familiares destinado de hecho en la actualidad a los trabajadores asalariados, se ha comprobado que la existencia de un régimen de prestaciones de este tipo aumenta la atracción que ejerce el medio urbano en las poblaciones rurales. No solamente son los salarios más elevados — relativamente, claro está — en los centros urbanos, sino que, además, se añaden a estos salarios prestaciones sociales muy importantes. De ahí la inmigración en masa hacia las ciudades de trabajadores rurales que incrementarán el número de desempleados, y de ahí, también, la afluencia de hijos procedentes de las regiones rurales, acogidos por los cabezas de familias que trabajan en los centros urbanos y que causan derecho a prestaciones. Para poner término a esta situación generadora de desequilibrios y tensiones, sólo son posibles dos soluciones : suprimir las prestaciones familiares concedidas en las zonas urbanas — aunque ya se sabe cuan difícil es todo retroceso en la esfera social —, o bien ofrecer a las poblaciones rurales ventajas que las disuadan de proseguir el éxodo, aunque el costo que esto representaría sería sin duda considerable. Si se impusiera la necesidad de instituir en las zonas rurales un régimen de prestaciones familiares, convendría, por lo menos, adaptarlo de suerte que se pusiera en la mayor medida posible al servicio del desarrollo. La cuantía de las prestaciones debería ser modesta, para que constituyan un ingreso complementario y no de substitución. Su concesión habría de subordinarse a las condiciones que ya se han indicado 1, evitando simultáneamente que estas prestaciones sean un estímulo demasiado acusado a la natalidad y que fomenten la inactividad. También se las podría utilizar como incentivo financiero con vistas a mejorar las condiciones de higiene, a observar un respeto más estricto de las disposiciones del estado civil, e incluso a proceder a cierta planificación de la formación de los jóvenes rurales, formación que, a su vez, contribuiría al desarrollo general. Como síntesis de las adaptaciones sugeridas en el contenido de la protección social de los trabajadores agrícolas, cabría formular las siguientes observaciones. En todos los países industrializados existe un sector moderno de la agricultura en el que ha desaparecido prácticamente todo carácter específico de i Véase anteriormente, capítulo 3, págs. 110-111. 210

Adaptación a las necesidades sociales

los problemas sociales, no existiendo así obstáculo alguno a que los asalariados agrícolas se asimilen totalmente a los asalariados de otros sectores de actividad. Abstracción hecha de la garantía de las cosechas, los trabajadores independientes de la agricultura pueden, por su parte, ser asimilados sin mayores dificultades a otros trabajadores independientes. Pero este sector continúa siendo minoritario, en razón de los efectivos de trabajadores con que cuenta. En todos los países subsiste un amplio sector tradicional en el cual los problemas sociales están todavía condicionados por el hecho de que los trabajadores agrícolas integran un medio que continúa teniendo carácter peculiar. Es precisamente en este sector donde son más necesarias las adaptaciones descritas. También hay que establecer una distinción entre la agricultura tradicional de los países desarrollados, en los que puede concederse eficazmente una amplia protección social adaptando los mecanismos clásicos a las características del medio, y la agricultura de los países en vías de desarrollo, en los que frecuentemente no existe diferencia alguna entre los trabajadores asalariados y los no asalariados, y en los que ha de procederse a una elección difícil entre necesidades sociales igualmente urgentes. ADAPTACIÓN DE LA ORGANIZACIÓN DE LA PROTECCIÓN SOCIAL

Las particularidades de orden social que presenta el sector agrícola no influyen solamente en el contenido de la protección social que ha de concederse a los trabajadores del campo. Tales características pueden condicionar también la forma en que ha de realizarse esta protección. Así, los bajos ingresos entrañan una capacidad contributiva modesta y plantean el problema de la aptitud de los agricultores para financiar su seguridad social ; el nivel cultural de las poblaciones rurales no es quizá suficientemente elevado para que éstas puedan someterse a las técnicas administrativas habitualmente utilizadas. La diversidad de las sociedades rurales y de sus necesidades obliga a preguntarse si las adaptaciones necesarias pueden efectuarse en los regímenes existentes de seguridad social, o si hay que crear regímenes especiales para la agricultura. Es menester formular todas estas preguntas, entre otras, al examinar una a una las modalidades de la organización administrativa y de la organización financiera de la seguridad social. Adaptación de la organización administrativa

La administración de un régimen de seguridad social presenta características comunes, sea cual fuere la población protegida. Existen funciones 211

La seguridad social en el agro

que hay que cumplir en todas las circunstancias : registro de las personas protegidas y de los empleadores ; recaudación de las cotizaciones ; estudio de los expedientes de las prestaciones ; pago de las prestaciones ; gestión financiera ; conflictos, etc. En el fondo, nada cambia si la población protegida es la población rural. Y, sin embargo, se afirma a veces que únicamente un régimen especial concebido concretamente para los trabajadores agrícolas podrá garantizar una gestión eficaz de su protección social. Tal es la controversia que hay que zanjar previamente, tras lo cual cabrá interrogarse acerca de la forma en que ha de efectuarse la elección entre la caja única y la pluralidad de organismos, así como sobre el modo de organizar los contactos necesarios entre la institución de seguridad social y las personas protegidas, teniendo en cuenta los factores inherentes al medio agrícola. El problema del régimen especial para la agricultura Siendo necesaria la introducción de modificaciones en la protección social de la mano de obra agrícola, ¿ han de contar estos trabajadores con su propio régimen de seguridad social o pueden integrarse en el sistema general aplicado a los trabajadores urbanos ? Es ya muy antigua la discusión de esta alternativa 1, y los partidarios del particularismo agrícola están convencidos de la idoneidad de la primera fórmula, al invocar en apoyo de su tesis las singularidades sociales del sector agrícola y las ventajas psicológicas de una administración adaptada a la mentalidad campesina, y que podría « incluso humanizar la legislación, explicarla, vulgarizarla y, asimismo, en sentido contrario, expresar ante los poderes públicos las aspiraciones profundas de los asegurados » 2. Difícilmente puede asombrar a priori el hecho de que un particularismo en la administración responda a un particularismo de la protección concedida. Y con todo, hay que preguntarse si se justifica este criterio, e informarse acerca de las soluciones que aporta la práctica de los Estados a este problema, lo que constituirá el medio de dilucidar esta discusión. a) Datos del problema Sea cual fuere la población protegida, agrícola o no, las autoridades políticas de cada Estado habrán de escoger entre cierto número de opciones en cuanto a los principios mismos de la gestión de la seguridad social. ¿ Debe el propio Estado ocuparse de su gestión por medio de servicios administrativos que dependan directamente de él ? ¿ Deberá el Estado confiar, por el 1 Véase « La seguridad social en la agricultura », en Revista Internacional del Trabajo, vol. XLI, núm. 3, marzo de 1950, págs. 285-315. 3 P. Moreau : « La protection sociale agricole », en Bulletin de l'A ISS, enero-febrero de I960, pág. 9.

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contrario, esa gestión a organismos de derecho público, dotados de personalidad jurídica y de autonomía financiera, colocados bajo su tutela, o habrá de delegar dicha gestión en organismos de derecho privado, con fines lucrativos o sin ellos, sometidos a un control más discreto por su parte ? Como puede verse bien a las claras, los problemas sociales de la agricultura pierden a este nivel todo carácter peculiar. La decisión que se tome a este respecto dependerá de las tradiciones nacionales, de opciones ideológicas, de la importancia de los intereses privados, etc. El mismo problema se planteará cuando se trate, por ejemplo, de decidir la forma de designar al responsable de la institución de seguridad social. La solución más generalizada, en Africa y en América latina especialmente, es la del establecimiento público autónomo, colocado bajo la tutela del Estado. Pero una vez efectuada esta elección, quedan aún muchas por hacer : ¿ han de nombrarse los miembros del consejo de administración de este establecimiento público por el Estado, o han de elegirlos los asegurados o los cotizantes ? ¿ Será designado el director por el consejo o por el Estado ? ¿ Será esta tutela rigurosa o se permitirá que los organismos gocen de verdadera autonomía ? Las respuestas a estas preguntas tampoco habrá que buscarlas en el particularismo agrícola. Las autoridades políticas se pronunciarán por la fórmula que sea en función de otros elementos, y no existe razón de peso para aplicar una solución diferente al régimen social de los agricultores que al de los demás trabajadores. El único elemento que pudiera justificar un régimen especial para la agricultura sería que las funciones administrativas fuesen fundamentalmente diferentes. No es éste el caso en la actualidad, puesto que, como ya se indicó, las autoridades se han limitado con frecuencia a hacer extensivos a los trabajadores agrícolas los mecanismos de protección social establecidos para los otros trabajadores. Pero tampoco sería el caso probablemente si se procediera a las diversas adaptaciones a que se ha hecho referencia en el presente informe. Basta para convencerse de ello proceder a un breve análisis de las tareas administrativas que han de efectuarse. Respecto del registro de las personas protegidas y de las empresas, esta función es evidentemente más difícil en la agricultura que en la industria (dispersión de las explotaciones agrícolas, bajo nivel cultural, etc.), pero no es en sí diferente ; se trata en todos los casos de constituir, con la ayuda de las autoridades administrativas, de los empleadores y de los interesados, un fichero de los trabajadoras agrícolas, de las empresas, y, según el caso, de los agricultores independientes. En cuanto a la recaudación de las cotizaciones, es evidente que pueden plantearse problemas especiales ; así, la base contributiva no será siempre la misma que en el régimen general, pudiéndose a este respecto concebir sistemas de pago originales — de los que se tratará más adelante —, C 213

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si bien cabe observar aquí que el particularismo será mucho más acusado respecto de los agricultores independientes que respecto de los trabajadores asalariados. Por lo que se refiere al examen de las solicitudes de prestaciones, a los servicios de las mismas y a los conflictos con los asegurados, difícilmente se justifica la necesidad de aplicar al sector agrícola técnicas de administración diferentes en la gestión de los riesgos sociales clásicos K No se pretende, ciertamente, que la administración de un régimen de seguridad social en el sector agrícola no plantee dificultades particulares : lo que se quiere subrayar es que la creación de un régimen especial para la agricultura no basta en sí misma para resolver esas dificultades, no siendo tampoco seguro que dicha iniciativa facilite su solución. De esta suerte, la gestión de un régimen de seguridad social para los asalariados agrícolas no crea ningún problema que no pueda resolverse dentro del marco de un régimen general. Las dificultades que plantea la forma de remuneración de esos trabajadores son las mismas que pueden observarse en el caso de los empleados de los servicios domésticos, y las dificultades inherentes a la actividad estacional también afectan a los trabajadores de la industria de la edificación ; no obstante, tanto aquéllos como éstos se integran con frecuencia en un régimen general cuando están protegidos. Incluso respecto de los agricultores independientes, abstracción hecha del seguro de cosechas, se llega a una conclusión análoga : siempre que se somete a un régimen obligatorio a los trabajadores independientes hay que utilizar técnicas nuevas para recaudar las cotizaciones. En realidad, los regímenes especiales de la agricultura no responden a una exigencia técnica, lo que no quiere decir que, en un momento dado y en un determinado país, una serie de razones de orden psicológico o político no puedan conducir justificadamente a las autoridades a instituir esos regímenes. b) Prácticas nacionales Si nos atenemos a las prácticas nacionales, cabe citar además un número muy escaso de regímenes especiales agrícolas. Algunos de éstos existen en Europa, aunque puede observarse que es precisamente en este continente donde más se ha desarrollado la seguridad social agrícola y donde la estructura de los organismos ha de imputarse en primer lugar a las circunstancias históricas de su desarrollo 2. En Francia, por ejemplo, las cajas de la mutualidad social agrícola administran en cada departamento el conjunto de los sistemas de protección social de los agricultores asalariados y no asalariados, dependiendo del Ministro de Agricultura ; no son de la competencia de 1

Evidentemente, no sería así en el caso del seguro de cosechas. Véase más adelante, capítulo 8. 2 R. Savy, op. cit., págs. 232 y siguientes. 214

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dichas cajas los accidentes del trabajo, pero también se manifiesta el particularismo agrícola a su respecto : en tanto que, en el régimen general, el seguro contra dichos accidentes está integrado en la seguridad social, tal protección ha conservado su autonomía en la agricultura, donde la sociedad de seguros mutuos, integrada por los agricultores, y las compañías privadas de seguros garantizan conjuntamente la gestión. En la República Federal de Alemania, una serie de organismos pertenecientes al sector agrícola administran el seguro contra los accidentes del trabajo, el régimen de prestaciones familiares, el seguro de vejez de los trabajadores no asalariados y una parte de estos seguros sociales de los trabajadores asalariados ; en los Países Bajos, las asociaciones profesionales agrícolas administran fundamentalmente el seguro contra accidentes, mientras que en la industria es el Banco de Seguros del Estado la institución que monopoliza esta gestión ; en Italia, las mutualidades comunales y provinciales administran el seguro de enfermedad de los agricultores ; en Austria existe un régimen especial agrícola en materia de seguro de enfermedad y de pensiones de los agricultores independientes ; en España, la reforma de la seguridad social, introducida en 1966, prevé la gestión de la protección social de todos los trabajadores agrícolas por una mutualidad nacional especial ; en Grecia, por último, se ha creado, en forma de establecimiento público, el Instituto Nacional de Seguros Sociales, que administra simultáneamente el seguro de enfermedad, de vejez y de cosechas. En otras regiones del mundo es excepcional la creación de una organización administrativa especial para la agricultura. Respecto de Africa, pueden citarse el régimen argelino, heredero de la tradición francesa, y las mutualidades agrícolas establecidas en Costa de Marfil. Entre los países latinoamericanos, Uruguay cuenta con un seguro de pensiones especial para los asalariados agrícolas, y en Brasil se había proyectado la creación de un régimen agrícola también especial, pero se ha confiado al Instituto Nacional de Previsión Social la aplicación del programa especial de protección social agrícola. Se puede tender a veces a establecer una correlación entre la existencia de regímenes agrícolas de seguridad social y la aplicación efectiva de la seguridad social al sector agrícola. Sin embargo, no hay que fiarse de las apariencias. En efecto, los obstáculos que se oponen a la extensión de la protección social a las zonas rurales en general en los países en vías de desarrollo no se allanarían con la creación de un organismo administrativo autónomo. En cambio, el caso de Bélgica, país que rehusa dar cabida al menor particularismo agrícola, o los regímenes universales de los países nórdicos son ejemplos que muestran que puede protegerse eficazmente a las poblaciones campesinas dentro del marco de un régimen general. Los argumentos esgrimidos para impugnar la oportunidad — salvo en el plano polí215

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tico o psicológico — de los regímenes sociales especiales de la agricultura contribuyen, por lo demás, a apoyar la tesis de la caja única. El problema de la caja única Se trata en este caso de establecer si un organismo único debe administrar el conjunto de los riesgos sociales en una circunscripción territorial determinada. Son conocidos los puntos de vista divergentes a este respecto 1 : la simplicidad y la economía de la gestión abogan en favor de la unicidad, aunque los partidarios de la pluralidad de las cajas invocan en su apoyo el respeto a la libre elección del asegurado, el temor al burocratismo, la flexibilidad y las ventajas de la competencia entre las cajas. ¿ Puede influir en la elección que haya que hacer a este respecto la naturaleza de los problemas sociales que se plantean en el sector agrícola ? Una primera tendencia del derecho moderno de la seguridad social consiste en confiar a un organismo único el monopolio de la gestión de un riesgo social dado en una circunscripción territorial determinada. Quiere esto decir que se priva al asegurado de elegir libremente la institución aseguradora. Esta libre elección podría admitirse cuando, en sus comienzos, la protección contra los riesgos sociales recurría a las técnicas clásicas del seguro ; esta posibilidad ya no tiene razón de ser en una seguridad social que, en su conjunto, tiende a concebirse como un servicio público, y de hecho, rara vez se observan ejemplos de organismos de seguros que se hagan competencia entre sí en los diversos sistemas de protección social agrícola. Esta competencia puede observarse las más de las veces en la rama relativa a los « accidentes del trabajo », siendo muy difícil de evitar cuando la garantía de los trabajadores descansa en la responsabilidad directa del empleador, quien tiene la posibilidad, y a veces la obligación, de conceder un seguro. Es menester asimismo citar el caso de Bélgica, país donde diversos organismos profesionales o mutualidades contribuyen conjuntamente a la gestión de las ramas del seguro de enfermedad, invalidez, desempleo y prestaciones familiares. En otros países, esta competencia entre organismos es excepcional e impugnada : así, en Francia, la gestión del seguro de enfermedad, de maternidad y de invalidez de los agricultores se distribuye entre las cajas de la mutualidad social agrícola, las mutualidades y las sociedades privadas de seguros2. Ahora bien, las mismas razones que han obligado a descartar la pluralidad de organismos competidores en los regímenes generales son asimismo válidas 1

Paul Durand : La politique contemporaine de sécurité sociale (París, 1953), págs. 368 y siguientes. 2 Respecto de un intento de justificación, por lo demás poco convincente, véase Paul Robillard : « La participation des sociétés d'assurances à la gestion d'une assurance sociale », en Droit social, abril de 1962, págs. 241-249. 216

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para el sector rural. En primer lugar, la unicidad de las cajas constituye el medio de excluir a las sociedades privadas de seguros del sector social, en el que no tienen misión que cumplir, ya que sus fines lucrativos se ajustan mal al objetivo de la política social, sus gastos administrativos no son en general inferiores a los de un organismo público, y la inversión de sus reservas, importante en el plano del desarrollo económico, escapa a las autoridades públicas. Además, si la afiliación es obligatoria, la competencia que pueden ejercer otros organismos obligará a la creación de órganos de coordinación, que entorpecerán la gestión y harán que ésta sea más costosa. En este sentido es significativo el ejemplo del seguro de enfermedad, maternidad e invalidez de los agricultores franceses. Por último, los países en vías de desarrollo no pueden permitirse el lujo de crear varias administraciones paralelas, entre las cuales se dispersaría el escaso personal calificado disponible, argumento que aboga también en favor de que un organismo único se encargue de la gestión de varios riesgos. La otra tendencia de la seguridad moderna consiste, en efecto, en confiar a un solo organismo la gestión de todas las ramas que constituyen el régimen nacional de la seguridad social. Originalmente, al tener que garantizar la protección de cada nuevo riesgo, surgía un nuevo órgano administrativo, y las secuelas de esta pluralidad son todavía numerosas en los países europeos, en los que gravitan en la forma más acusada las tradiciones históricas. También puede citarse nuevamente el ejemplo de Bélgica, donde el seguro contra cada riesgo se administra por una serie de organismos correspondientes ; por lo que se refiere solamente a los trabajadores asalariados, se cuenta en este país con cajas especiales que se ocupan respectivamente del seguro de enfermedad e invalidez, del seguro de pensiones, de las enfermedades profesionales, del desempleo, de las prestaciones familiares y de las vacaciones anuales. Pero en aquellos casos en que la creación de la seguridad social ha tenido carácter menos espontáneo y en los que el Estado ha desempeñado un papel estimulante más acusado para proceder a esa creación, la gestión del sistema se ha confiado a un número limitado de organismos, como es el caso de Francia, de los regímenes recientes de seguridad social de los países latinoamericanos, y sobre todo, de los regímenes africanos. En los Estados de Africa de lengua francesa se ha desarrollado el mismo proceso : la caja de prestaciones familiares se hace cargo de la administración de la rama de accidentes del trabajo cuando la misma no es de la competencia de los seguros privados, substituyéndola posteriormente por una caja nacional de seguridad social única cuando se amplía la gama de riesgos cubiertos. Las ventajas de la unicidad son tales que incluso cuando coexisten diversos organismos ha habido necesidad de establecer una estructura unitaria encargada del cumplimiento de cierto número de tareas comunes ; así, en Bélgica se ha 217

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confiado a la Oficina Nacional de Seguridad Social la recaudación de todas las cotizaciones, incumbiendo después a la misma distribuirlas entre los diversos organismos de gestión a prorrateo de las sumas necesarias para asegurar el servicio de prestaciones 1. En Italia, la creación del servicio de contribuciones unificadas en la agricultura responde a las mismas necesidades. También en este caso, las razones que en todas partes abogan en pro de la unicidad de las cajas son válidas en el sector agrícola. En la medida en que sea el mismo el campo de aplicación de las diversas ramas de la seguridad social, basta proceder una sola vez al registro de las personas sujetas al seguro, siendo así posible la recaudación única de las diversas cotizaciones ; por último, la modernización de los métodos de gestión es tanto más fácil cuanto más importante es la gestión del seguro. Evidentemente, subsiste un peligro que no ha de subestimarse. Si se descarta la hipótesis de un régimen especial agrícola en favor de un régimen único para el conjunto de la población asegurada y si se confía a un organismo también único la gestión exclusiva del conjunto de los riesgos en una determinada circunscripción se corre el peligro del gigantismo administrativo y de la expansión de la burocracia. Y, sin embargo, estas medidas son necesarias a nivel de la estructura administrativa del sistema, aunque se impone una adaptación de los métodos de administración en el plano de los contactos con las personas aseguradas. El problema de las relaciones con los usuarios

Si se constituyen organismos de administración complejos, difícilmente podrán imprimir a sus relaciones con las personas aseguradas el carácter personal y humano que han de tener. Este peligro de extensión de la burocracia es más grave todavía en un régimen agrícola de seguridad social : efectivamente, la dispersión de las explotaciones, el alejamiento de las personas interesadas del centro administrativo donde la caja tiene su sede y las dificultades de comunicaciones son todos ellos elementos que contribuyen a aislar a los organismos de gestión. La resistencia que muestran los agricultores para proceder a todo intercambio de correspondencia con las cajas, su preferencia por los contactos personales — que la diversidad de las situaciones individuales hace además indispensables — y los muy bajos niveles culturales de estos agricultores, lo que les impide proceder ellos mismos a operaciones administrativas simples, son asimismo factores que obligan a que los organismos de gestión se aproximen en la mayor medida posible a las personas aseguradas. Dos conceptos clave han de orientar la política 1 Freddy Kelders : L'organisation administrative de la sécurité sociale en Belgique (Lieja, 1955), pág. 8.

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administrativa de las instituciones de seguridad social : descentralización y simplificación. a) Descentralización de la gestion

La descentralización no es necesaria en el mismo grado respecto de todos los riesgos. Las relaciones entre la persona interesada y su caja suelen ser poco frecuentes en materia de pensiones, una vez que se han liquidado sus derechos. Pero, en cambio, serán mucho más frecuentes si se trata de la protección contra los riesgos a corto plazo, que pueden sobrevenir a menudo en la gestión de las prestaciones familiares en razón de los cambios en la situación de familia o del control de las diversas condiciones de atribución de las prestaciones, especialmente por lo que se refiere a los subsidios de desempleo, ya que es necesario verificar la situación. Por eso sería conveniente, a estos efectos, que cada usuario tuviera la posibilidad en cualquier momento de entrevistarse con un representante competente de la institución de seguridad social. Si se tene en cuenta la escasa dotación de personal administrativo en las zonas rurales, cabe imaginar las dificultades con que se tropieza en este particular, sobre todo en los países insuficientemente desarrollados. Muchos informes de expertos de la OIT constituyen la prueba de estas dificultades. Así, en Rwanda no existe ninguna relación directa entre la caja establecida en la capital y sus miembros, debiéndose recurrir a las administraciones prefectorales para la realización de ciertas tareas. En Camerún, la creación de los servicios regionales de previsión social — que ha tenido lugar según los objetivos previstos — parece haber sido la causa de conflictos de atribución de las prestaciones y de divergencias en la interpretación de la legislación ; además, solamente se han podido instituir cuatro centros regionales en un país de más de 5 millones de habitantes y de una extensión de 475 000 km2, de suerte que no ha sido posible resolver el problema. Conviene, pues, describir algunas experiencias de descentralización administrativa que han intentado ciertos países, y de las cuales pueden extraerse algunas enseñanzas. La experiencia francesa ocupa un lugar aparte, ya que no se sitúa en el plano de las tareas administrativas propiamente dichas. Cada mutualidad social agrícola es en principio competente en un departamento, y en cada cantón y municipio existen delegados elegidos por los agricultores, que ejercen voluntariamente sus funciones : estos delegados están encargados, en principio, de asegurar el enlace entre la mutualidad y sus miembros, pero no tienen atribuciones administrativas. En Italia y Grecia también se ha procurado facilitar a nivel del municipio los contactos entre la institución del seguro y sus miembros. En Italia, el seguro de enfermedad de los agricultores independientes se administra por cajas comunales, o intermunicipales si el número de asegura219

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dos de un municipio es inferior a 100 ; esta fòrmula presenta además la ventaja de evitar ciertas inmoralidades gracias al control recíproco y espontáneo que se ejerce entre los miembros del seguro, evitándose así el recurso abusivo al mismo. En especial, cada municipio italiano cuenta con un delegado municipal del Servicio de Contribuciones Unificadas en la Agricultura. Este funcionario es la persona clave en el ámbito local de la seguridad social agrícola : establece la base tributaria de las cotizaciones que han de pagar los agricultores a partir del número teórico de jornadas de trabajo necesarias para explotar la propiedad agrícola, recauda las cotizaciones y establece la lista nominal de asalariados agrícolas afiliados obligatoriamente al seguro social, clasificando por separado a los trabajadores permanentes, a los ocasionales y a los jornaleros. La presencia de este delegado en el círculo de agricultores le permite entablar todos los contactos necesarios para cumplir sus funciones, y sería interesante disponer de un balance concreto de los resultados obtenidos con este sistema. El ejemplo griego es quizá más significativo aún, en la medida en que el nivel general de desarrollo es menos acusado y más notable la carencia de personal administrativo en las zonas rurales. Cuando, en 1962, se instituyó en la agricultura el seguro de enfermedad, de vejez y contra los daños causados en las cosechas, se hubo de proceder a la afiliación obligatoria de los trabajadores agrícolas distribuidos en 6 000 aglomeraciones, con una extensión de 131 000 km2 1. Para realizar este proyecto había que efectuar los menores gastos posibles, ya que la legislación limitaba a 200 funcionarios los efectivos del OGA (Instituto de Seguros Sociales Agrícolas) y a 3 por ciento de los ingresos anuales los gastos administrativos. Por eso, se decidió recurrir a las estructuras administrativas existentes. Así, en cada municipio se designó un corresponsal del OGA, elegido, en principio, entre los funcionarios públicos, nombrándose en general a estos efectos al maestro local. Esta persona es quien garantiza el enlace con los afiliados al seguro ; el juez de paz adopta las decisiones relativas a la atribución de pensiones, actuando en este caso como autoridad administrativa, y los pagos se efectúan por medio de la cooperativa, mientras que el Banco Agrícola garantiza la gestión financiera por cuenta del OGA. Este sistema presenta sus ventajas en la medida en que se logra por su intermedio una administración muy descentralizada utilizando plenamente una estructura administrativa preexistente. Pero convendría determinar si, de hecho, no se plantean problemas excesivamente graves de enlace y coordinación entre los diversos órganos que participan en la gestión del sistema. 1 Luc P. Patras : Les assurances sociales agricoles en Grèce, op. cit., págs. 46 y siguientes.

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Y, sin embargo, el caso de Grecia no puede constituir un ejemplo ilustrativo, puesto que se trata de un país relativamente privilegiado : en efecto, no en todas partes se cuenta con un maestro local y una cooperativa en cada municipio para apoyar la acción de los organismos de protección social de los agricultores. Esta penuria de personal administrativo es un obstáculo que no hay que subestimar en el desarrollo de la seguridad social de las zonas rurales, no vislumbrándose, en consecuencia, los medios para resolver este problema. Entre las posibles fórmulas de acción a este respecto cabría preguntarse si los esfuerzos actualmente emprendidos en materia de animación rural, especialmente en Africa, no deberían hacerse extensivos a la formación de personal administrativo local capaz de participar en la aplicación sobre el terreno de las medidas de seguridad social. En este sentido pueden citarse, por ejemplo, los centros de expansión rural polivalentes del Senegal1, cuya jurisdicción abarca, es cierto, un número considerable de localidades de 15 000 a 20 000 habitantes. En la mayor parte de los países africanos se están llevando a cabo proyectos de la misma naturaleza 2, pero habría que determinar si pueden utilizarse en la esfera social sin desviarlos de su objetivo fundamental, que debe continuar siendo el desarrollo económico del sector agrícola. Quizá convendría también aprovechar la red de cooperativas que se crea al introducir reformas agrarias, o apoyándose espontáneamente en las antiguas tradiciones comunales 3, como ocurre en México, donde están protegidos sólo los agricultores independientes miembros de las sociedades locales de crédito agrícola o de crédito ejidal, instituciones que se encargan de la gestión del seguro. Asimismo, el nuevo régimen de Irán de seguridad social agrícola proyecta recurrir a los servicios de las sociedades agrícolas. También quizá, por último, un estudio a fondo de las estructuras sociales tradicionales permitiría descubrir la existencia de instituciones locales que podrían asociarse a las tareas de la protección social4. Pero, de todos modos, la dotación de personal administrativo continuará siendo muy insuficiente durante largo tiempo. Este fenómeno, unido al bajo nivel cultural de las 1 E. Costa : « Problèmes et politiques de l'emploi au Sénégal », op. cit., págs. 478 y siguientes. 2 Yves Goussault : « La animación y la participación en las instituciones rurales del Africa negra de habla francesa », en Revista Internacional del Trabajo, vol. 77, núm. 6, junio de 1968, págs. 585-611. Véase también Robert Badouin : « La structuration de l'encadrement agricole en Afrique noire francophone », en Tiers-Monde, París, julioseptiembre de 1965, págs. 777 y siguientes. 3 Jaime Llosa Larrabure : « Cooperación popular : Un nuevo enfoque del desarrollo comunal en el Perú », en Revista Internacional del Trabajo, vol. 74, num. 3, septiembre de 1966, págs. 253-272. 4 Albert Godart : « Aspectos sociales y culturales del desarrollo rural integrado en algunos países de Africa occidental », ibid., págs. 292-313.

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poblaciones protegidas, impondrá una simplificación de la administración de la seguridad social. b) Simplificación de la gestión

Una contradicción subsiste en primer término. Querer adaptar los mecanismos de indemnización a la complejidad de las situaciones que entrañan las sociedades rurales agrava aún más esa complejidad. Con la simplificación se corre el riesgo, en cambio, de proceder a una protección a veces mal adaptada a las necesidades que hay que satisfacer. Así, en cada caso conviene calcular las posibilidades y tener en cuenta estas exigencias contradictorias. Por otra parte, existe un límite por debajo del cual no cabe en absoluto reducir las formalidades administrativas, es decir, hay que evitar toda ilusión en cuanto a las ventajas que pueden esperarse de una simplificación administrativa 1. En efecto, la simplificación se logrará según la forma en que se haya organizado la protección social. Si un organismo único administra los diferentes riesgos, será necesario un solo registro ; si las prestaciones en numerario se establecen en una tasa uniforme, o por lo menos a tanto alzado, su cálculo exigirá pocas relaciones con los beneficiarios, y si las cotizaciones se basan en elementos objetivos, podrán determinarse sin solicitar de los miembros del seguro que proporcionen estos datos. En los países industrializados, además, el problema es de solución mucho más fácil. En general, los campesinos pueden llenar ellos mismos los formularios que se les exige, y si tropiezan con dificultades, siempre pueden encontrar a su alrededor alguien que pueda cumplir este requisito en su lugar (secretario del ayuntamiento, vecinos, etc.). De esta forma se establece fácilmente la filiación del interesado, y no se plantean dudas en cuanto al nombre y apellido y fecha de nacimiento de los habitantes. También en este caso, una vez más, es en los países en vías de desarrollo donde se plantean las mayores dificultades. En razón del número de analfabetos en las zonas rurales, huelga solicitar de los miembros del seguro que rellenen los formularios, y acaso algunos empleadores sean incapaces de establecer la solicitud de registro de sus trabajadores. En ciertos países, el número de nombres patronímicos es muy reducido, por lo cual es necesario completar la identidad del asegurado con el nombre de sus padres ; casi en todas partes, los documentos de filiación de los asegurados son incompletos, y hay que contentarse con una fecha de nacimiento aproximada. Será, pues, necesario que los funcionarios de la institución del seguro efectúen por sí mismos casi todas las operaciones admi1 « L'inscription et l'identification des assurés et la perception des cotisations », en Bulletin de l'AISS, octubre-diciembre de 1962, págs. 127 y siguientes.

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nistrativas, sin que se pueda contar con el concurso de los propios afiliados : de ahí la necesidad de descentralizar la gestión. En fin de cuentas puede observarse que la simplificación de la administración de la seguridad social no es resultado simplemente de una acción específica. Esta simplificación ha de obedecer a un estado de ánimo, y el deseo de lograrla ha de inspirar las decisiones que se adopten en todas las esferas : estructura de los organismos, condiciones de atribución y cuantía de las prestaciones, fijación y recaudación de las cotizaciones, etc. Además, para evitar graves errores, toda extensión de la seguridad social a las zonas rurales ha de ir precedida de un inventario riguroso de las dificultades previsibles respecto de la administración del sistema (analfabetismo, estado civil, efectivos del personal administrativo local) y de los medios apropiados para allanar esos obstáculos. Adaptación de la organización financiera

Todo régimen de protección social tiene que obtener los recursos e ingresos necesarios tanto para el funcionamiento administrativo de los organismos de gestión como para el servicio de prestaciones previstas por la legislación. Ahora bien, el financiamiento de la seguridad social de los trabajadores agrícolas puede plantear en todos los países problemas difíciles : los bajos ingresos agrícolas crean, en efecto, el problema del financiamiento del régimen de protección social, y la naturaleza de los ingresos y el estado actual de las condiciones de existencia en las zonas rurales también plantean la cuestión de las modalidades según las cuales debe establecerse la contribución de los trabajadores agrícolas. La carga del financiamiento

No es seguro que el volumen de los gastos de la seguridad social sea el mismo en la agricultura que en los demás sectores de actividad, y menos cierto aún que esta carga pueda distribuirse como se hace en estos sectores. Habría que determinar si en la materia existen características propias a la agricultura y, con este objeto, examinar detalladamente los elementos del financiamiento de la protección social agrícola y las soluciones que aporta a este sistema la práctica de los Estados. a) Datos del problema

Estos datos son complejos, por lo que nos limitaremos a los aspectos fundamentales de los mismos. Al parecer, une serie de factores económicos, demográficos y técnicos intervienen simultáneamente en el mismo sentido : la agravación de los gastos en concepto de la seguridad social en el sector rural y la disminución de la capacidad contributiva de los agricultores. 223

La seguridad social en el agro

Ya se conocen algunos factores de orden económico. Así, es un hecho comprobado que tanto los ingresos de los trabajadores agrícolas como los de los agricultores independientes son en todas partes, como promedio, inferiores a los de los trabajadores de otros sectores. Por consiguiente, será difícil que estos trabajadores puedan soportar deducciones de sus ingresos comparables con las que se efectúan en otras profesiones. Además, estas deducciones sólo pueden concebirse en efectivo, y representarán una carga muy pesada en aquellos casos en que la parte principal de los ingresos agrícolas se perciba en especie, debiéndose tener presente, además, que las cotizaciones sociales se añaden a una carga fiscal preexistente. Por último, hay que tener presente que la modalidad de formación de los precios agrícolas, en los que el costo de la producción interviene frecuentemente en forma limitada, hace que el volumen de las cargas sociales sea más importante para los agricultores que para otros jefes de empresa. Así, es un fenómeno bien conocido que todos aquellos sobre quienes gravitan cargas sociales se esfuerzan por transferir los correspondientes efectos a otros grupos 1 : los trabajadores, al reivindicar aumentos de salarios, tratan de que el costo de éstos recaiga sobre los empleadores ; los industriales o comerciantes, al aumentar sus precios en la misma cuantía, cargan estos aumentos en los precios de sus productos. Esta transferencia de los aumentos de los salarios y de los precios puede efectuarse, además, en diversos grados, aunque en la agricultura está sujeta a determinados límites en razón de que los precios agrícolas son en su mayoría precios de mercado, esto es, sensibles a las variaciones de una oferta imprevisible frente a una demanda rígida, en los cuales es difícil incluir la cuantía de las cargas sociales. Evidentemente, en períodos de penuria, los precios agrícolas elevados permiten que el agricultor transfiera sus propias cargas, e incluso más, a los compradores ; pero, en períodos de abundancia, esta posibilidad puede desaparecer completamente. Ahora bien, la agricultura de todos los países desarrollados experimenta desde hace varios años un período de abundancia, y en los países en vías de desarrollo la situación es, de hecho, la misma respecto de los productos agrícolas destinados a la comercialización y exportación, habida cuenta de la organización internacional actual del mercado de los productos básicos. Ya se han indicado también los factores demográficos del financiamiento de la protección social agrícola. Una población siempre está constituida por personas activas y por personas inactivas. Las activas trabajan, crean riqueza, perciben ingresos y pueden por ello participar en el financiamiento de los gastos sociales. Las inactivas (inválidos, enfermos, desempleados y, sobre 1 Paul Durand : La politique contemporaine de sécurité sociale, op. cit., págs. 291 y siguientes.

224

Adaptación a las necesidades sociales

todo, menores y ancianos) no trabajan, no perciben ingresos, pero consumen. La seguridad social tiene precisamente por objeto redistribuir entre los elementos inactivos de la población las sumas que deduce de los ingresos de los elementos activos 1. La carga que pesa sobre los trabajadores agrícolas será más gravosa si el número de personas inactivas, señaladamente el número de menores y de ancianos, es más elevado en la agricultura que en los demás sectores profesionales. Pero, incluso si se carece de elementos rigurosos de estimación 2, cabe afirmar que tal es efectivamente el caso. En los países industrializados, el número de hijos a cargo varía escasamente entre la industria y la agricultura, aunque, en cambio, en este último sector se registra una elevada proporción de personas de edad. Ya se indicó la importancia que reviste este fenómeno en los países de la CEE 3. Pero esta tendencia se observa también en otros países, y en 1950, el porcentaje de personas mayores de sesenta y cinco años en la población activa era, respectivamente, en el sector agrícola y en el sector no agrícola, de 11,3 y 3,2 en Suecia, 15,6 y 4,9 en Japón y 7 y 3,6 en el Reino Unido 4 . Ahora bien, una población activa envejecida anuncia a muy corto plazo un aumento de los elementos inactivos respecto de los elementos activos. Conviene indicar, además, que el envejecimiento es más acusado entre los agricultores independientes que entre los trabajadores agrícolas, y que es también más acentuado cuanto más pequeñas son las explotaciones. Asimismo, las regiones o países donde la estructura de las explotaciones es menos satisfactoria, los ingresos individuales más bajos y la capacidad contributiva más débil son precisamente aquellos en donde el crecimiento demográfico es más rápido. En los países en vías de desarrollo, la carga que representan los ancianos no es la más gravosa, sino la de los menores. La proporción de personas mayores de sesenta y cinco años, que oscila entre 8 y 13 por ciento en los países industrializados, sólo varía en este caso entre el 3 y 4 por ciento. En cambio, los menores de quince años representan del 40 al 45 por ciento en los países en vías de desarrollo, en tanto que en los países industrializados el porcentaje correspondiente oscila entre el 24 y 32 por ciento 5. De esta suerte, en todas partes, la carga absoluta que representa la agricultura es más gravosa, por contrar mayor número de personas inactivas que la industria, y las consecuencias de 1

F. Netter : La sécurité sociale et ses principes (París, 1959), págs. 233 y siguientes. Especialmente en razón de que el número de personas activas varía según que las mujeres ejerzan una actividad total o parcial. 3 Robert Savy, op. cit., págs. 276-277. 4 A. Zelenka : « Algunas observaciones sobre los regímenes especiales de seguridad social en la agricultura », en Revista Internacional del Trabajo, vol. LXVIII, núm. 4, octubre de 1963, págs. 385-395. 5 Pierre Roques : Les pays en voie de développement, op. cit., pág. 92. 2

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La seguridad socia! en el agro

esta situación se agravan por el fenòmeno ya descrito del éxodo rural. Los jóvenes, cuyo sector agrícola les ha asegurado la manutención y la instrucción, aportarán su fuerza de trabajo, en el momento de incorporarse a la población activa, a los sectores secundario y terciario. Finalmente, habría que determinar, tratándose en este caso de los factores técnicos del financiamiento de la protección social agrícola, si el costo en sí de los servicios que presta la seguridad social no es más elevado en las zonas rurales que en el sector urbano. La tarea es ardua en razón de que las estadísticas y las informaciones disponibles sobre esta cuestión son muy insuficientes. Nos limitaremos a señalar que los gastos de administración serán más elevados en el sector agrícola por ser onerosa la necesaria descentralización de la gestión ; asimismo, en igualdad de condiciones de protección, la asistencia médica será más cara en el sector agrícola a causa de la dispersión de los enfermos, del costo de los desplazamientos de los mismos y de los médicos, y de la duración más prolongada de las hospitalizaciones ante la imposibilidad de prestar asistencia domiciliaria. Apenas existe razón alguna para que otras prestaciones (pensiones, prestaciones familiares) sean menons onerosas. Cabe, pues, suponer que la organización de la protección social en la agricultura es probablemente más costosa que en el sector urbano. De esta forma quedan bien establecidos los términos en que se plantea el problema del financiamiento de la seguridad social agrícola. El sector agrícola está en peores condiciones para hacer frente al esfuerzo contributivo necesario, y, no obstante, es precisamente este sector el que ha de soportar las cargas más onerosas. Ha sido menester tener en cuenta estos elementos, sobre todo estableciendo una distribución equitativa de las cargas sociales en el conjunto de la población activa nacional ; es decir, la organización de un régimen único de seguridad social o la participación del Estado en el financiamiento han constituido los medios de expresar esta solidaridad nacional. Pero si no hay que subestimar la situación de inferioridad del sector agrícola, es asimismo importante subrayar que se trata de una desventaja global, de importancia relativa. Ahora bien, en razón de las disparidades regionales y de la notable dispersión de los ingresos agrícolas, existen en todas partes agricultores que pueden contribuir — en igualdad de condiciones que los empresarios de otros sectores económicos — al financiamiento de la protección social. Estos agricultores han adquirido la costumbre de invocar como pretexto las dificultades del sector agrícola tradicional para obtener de las autoridades públicas un trato preferencial en general, del que se benefician además en mayor grado que los agricultores más indigentes. No debería admitirse esta amalgama entre agricultores cuya condición es tan diferente. Y a la solidaridad nacional indispensable para financiar los gastos sociales del sector agrícola debería añadirse una solidaridad profesional, en 226

Adaptación a las necesidades sociales

el seno del sector agrícola, en la que los agricultores más favorecidos participasen en una redistribución de los ingresos agrícolas en beneficio de los más desfavorecidos. b) Prácticas nacionales

Las prácticas nacionales son, indudablemente, muy diversas. Además, los regímenes especiales agrícolas son excepcionales y es difícil obtener de las informaciones disponibles los elementos característicos del sector agrícola. Sin embargo, puede decirse que si en todos los países, como es natural, los agricultores han de participar en el financiamiento de su sistema de protección social, la participación de la colectividad nacional acompaña necesariamente a la extensión de la seguridad social al sector agrícola. No interesa describir en detalle la modalidad de financiamiento de las diversas ramas en los diferentes países. Bastará con proporcionar algunas indicaciones de conjunto. En principio, los beneficiarios participan siempre, por lo menos en parte, en el financiamiento del sistema del que perciben o percibirán prestaciones. Tal es el caso tanto de los trabajadores asalariados como de los agricultores independientes. Las excepciones a esta regla son limitadas : así, los trabajadores agrícolas no participan en los gastos del seguro contra accidentes del trabajo, gastos que corren por cuenta exclusiva, en general, de los empleadores, ni en los gastos de las prestaciones familiares, cuya carga se distribuye habitualmente entre el empleador y el Estado. Puede ocurrir asimismo que el Estado costee sea el conjunto del sistema social (Australia), sea el sistema social agrícola (Grecia, desde 1964), sea una rama determinada (las prestaciones familiares en la URSS ; las prestaciones en Checoslovaquia ; las prestaciones de desempleo en Hungría, y la asistencia médica en todos los países donde funciona un servicio nacional de salud pública). Constituye un hecho muy excepcional que determinados trabajadores agrícolas sean eximidos de toda cotización social, circunstancia que sólo puede observarse si concurren condiciones muy estrictas relativas a la edad de los interesados, a los ingresos y a la importancia de la explotación agrícola. En términos generales puede afirmarse que los empleadores y los trabajadores participan conjuntamente en el financiamiento del seguro de enfermedad, del seguro de pensiones y del seguro de desempleo de los asalariados agrícolas ; que los agricultores independientes cotizan respecto del conjunto de los riesgos en cuanto a los cuales se ha organizado su protección ; que los empleadores financian exclusivamente el seguro contra los accidentes del trabajo, y que los empleadores, los agricultores independientes y el Estado contribuyen conjuntamente a financiar los regímenes de prestaciones familiares. 227

La seguridad social en el agro

Pero lo importante es calcular en qué medida participa la colectividad nacional en el financiamiento de los gastos de la seguridad inherentes al sector agrícola. La situación a este respecto en Asia y en Africa ofrece escaso interés, en razón de que la protección social sólo excepcionalmente se extiende al sector agrícola ; no obstante, puede observarse que el país de Asia en el que la contribución del Estado es más elevada, Japón, es precisamente aquel en que los trabajadores están protegidos efectivamente ; en cambio, en Africa, el Estado participa en forma muy limitada en los gastos de la seguridad social, en razón de que también precisamente su intervención no ha sido necesaria por haberse hecho extensivas las medidas de protección social a las zonas rurales. Son, por el contrario, más significativas las prácticas que se observan en Europa y en América latina, las cuales muestran que la participación de la colectividad nacional en el financiamiento de la seguridad social agrícola — participación que se admite generalmente — reviste la forma sea de una ayuda directa del Estado, sea de una compensación interprofessional. La ayuda directa del Estado puede realizarse según modalidades múltiples. En Italia, el Estado subvenciona directamente el régimen de seguro de enfermedad de los explotadores agrícolas x y los aumentos de las pensiones de los asalariados. En Francia, el Estado interviene de diversas maneras : destinando al financiamiento de las prestaciones familiares de los agricultores el importe de los impuestos de circulación sobre los productos agrícolas, concediendo a las cajas de seguro anticipos de reembolso hipotético y tomando a su cargo una parte de la cotización del seguro de enfermedad de los agricultores no asalariados que viven en pequeñas explotaciones. Puede observarse que este último procedimiento presenta la ventaja de tener en cuenta, en la distribución de los recursos proporcionados por el Estado, las disparidades graves que existen entre los ingresos y la capacidad contributiva de los agricultores, reservando la ayuda del Estado a los más desfavorecidos de ellos. En 1969, en Francia, el conjunto de la protección social agrícola se financiaba a razón del 27,3 por ciento con las cotizaciones de los agricultores ; del 2 por ciento con los impuestos sobre los productos agrícolas, y del 70,7 por ciento con recursos extraprofesionales, que representan la contribución de la colectividad nacional. En ciertos países latinoamericanos corre por cuenta del Estado una parte de la cotización de ciertos agricultores independientes. Así, en Chile, el agricultor paga — respecto de las ramas de la seguridad social a las que esté afiliado obligatoriamente — la misma coti1 3 600 liras por afiliado al seguro, una contribución anual de 2 000 millones y medio de liras y, además, otras contribuciones extraordinarias que se conceden especialmente.

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Adaptación a las necesidades sociales

zación que el trabajador agrícola, más la mitad de la cotización patronal, abonando la otra mitad el Estado. En México, la mitad de la cotización de los miembros de las sociedades locales de crédito es sufragada por el Estado. Suele ocurrir con mucha frecuencia que las subvenciones del Estado al sector agrícola no se prescriban por la legislación. De esta forma, cuando los trabajadores agrícolas se integran en un régimen general de seguridad social respecto del cual el Estado acepta cubrir el déficit, esto constituye una ayuda concreta al sector agrícola, si es este sector el principal responsable de dicho déficit, pero únicamente la realización de estudios muy detallados de los resultados de los organismos permitiría establecer las características de este fenómeno. La compensación entre los diversos sectores puede también presentarse bajo aspectos muy variados, sobre todo en materia de prestaciones familiares. En la República Federal de Alemania, hasta 1964, las cajas agrícolas sólo habían de obtener de los agricultores la tercera parte de los recursos que necesitaban, proporcionando el resto las cajas industriales, comerciales y artesanales. A partir de 1964, el Estado garantizó este financiamiento. En Francia, dentro del marco del presupuesto anexo de prestaciones sociales agrícolas, una parte importante de los recursos provienen del sector industrial y comercial ; pero los sindicatos de trabajadores censuran este procedimiento, que consiste, según ellos, en financiar las prestaciones de los empleadores de la agricultura mediante las cotizaciones de los trabajadores industriales, argumento que no deja de ser justo, por lo menos en parte. Pero también puede ocurrir que esta compensación sea mucho más discreta. En la casi totalidad de los regímenes latinoamericanos, la cotización uniforme exigida a los miembros del seguro rurales y urbanos oculta de hecho una transferencia social, ya que esta cotización es superior, respecto de los trabajadores de la industria, al costo real de las prestaciones que perciben, e inferior a este costo real en el caso de los trabajadores de las zonas rurales. Este mismo fenómeno debe poder observarse en otros regímenes generales de seguridad social, especialmente en los regímenes universales. Estas transferencias son lógicas en un sistema de seguridad social, uno de cuyos objetivos ha de ser precisamente la redistribución de los ingresos en forma más equitativa. Adaptación de las cotizaciones de los trabajadores agrícolas

Sea cual fuere su volumen global, la contribución de los trabajadores agrícolas al financiamiento de su protección social debe adaptarse para tener en cuenta las características particulares del sector agrícola ya descritas : importancia de los ingresos en especie ; dificultad para evaluar la cuantía de 229

La seguridad social en el agro

los ingresos ; promedio bajo del nivel cultural de las poblaciones, y efectivos insuficientes del personal administrativo. La simplificación de esta adaptación deberá condicionar las soluciones que se elijan. La primera simplificación habrá de consistir en reagrupar, en la mayor medida posible, en una contribución única las diversas cotizaciones destinadas a cubrir cada uno de los riesgos. Trátase, por lo demás, de una tendencia general de la seguridad social moderna, pero que se justifica aún más en la agricultura ; en efecto, si se establece una cotización única, bastará fijar de una vez la base tributaria y su cuantía, reduciéndose así considerablemente las formalidades que han de cumplir los miembros del seguro. El objetivo que ha de alcanzarse consiste, ciertamente, en que cada año el agricultor reciba una sola solicitud de cotizaciones y efectúe un solo pago, incluso si se le confiere la facultad de hacer ese pago en varias veces. Como ejemplo ilustrativo de esta tendencia en materia agrícola se puede citar el servicio de contribuciones unificadas en la agricultura que recauda el conjunto de las cotizaciones sociales de los agricultores en Italia, así como el caso de Francia, donde las cajas de las mutualidades sociales agrícolas han adquirido la costumbre de agrupar las solicitudes de las cotizaciones de los agricultores independientes. Habrá que establecer otras simplificaciones o adaptaciones en las reglas relativas a la fijación de la base contributiva y a la recaudación de las cotizaciones. Es evidente que los procedimientos utilizados en el sector no agrícola difícilmente pueden aplicarse en la agricultura. a) Base contributiva de las cotizaciones

Salvo en los regímenes, poco numerosos, en que las cotizaciones son uniformes, se ha recurrido habitualmente en la industria y en el comercio al siguiente procedimiento : las cotizaciones pagaderas por los trabajadores se calculan a partir de su salario real, y las de los trabajadores independientes se basan en sus ingresos reales o establecidos a tanto alzado. Respecto de los trabajadores agrícolas, ya se ha indicado la razón de la dificultad de establecer la referencia al salario real. Sólo puede recurrirse a esta referencia en la hipótesis, aún excepcional, de una agricultura muy desarrollada, como es el caso de los Países Bajos. De no poder utilizarse este procedimiento, el sistema de salario calculado a tanto alzado es un medio de combinar una relativa simplificación con cierta correspondencia con el salario real, pudiéndose, en efecto, perfeccionar este cálculo recurriendo a las categorías de salarios. Pero, si bien el salario a tanto alzado se utiliza en muchos países europeos, no es seguro que pueda aplicarse satisfactoriamente a gran número de países menos desarrollados, ya que sería necesario que el empleador declare a su personal ; que comunique seguida230

Adaptación a las necesidades sociales

mente a la institución de seguridad social el número de jornadas de trabajo efectuadas por cada obrero, y que proceda, según los casos, al cálculo de la cotización total que ha de pagar. Sería interesante, por tanto, mencionar aquí ciertas experiencias que relacionan, efectivamente, el importe de las cotizaciones con un elemento conocido y estable : la explotación. La experiencia más conocida a este respecto es la italiana : una comisión tripartita provincial, compuesta de representantes del Estado, de los empleadores y de los trabajadores, fija todos los años respecto de cada región agrícola el número teórico de sus jornadas de trabajo-hombre necesarias por año para explotar normalmente una hectárea de diversas clases de tierra. Una vez por año, el empleador proporciona al servicio de contribuciones unificadas en la agricultura, que dispone de un delegado comunal, datos informativos acerca de la importancia y estado de su explotación. A partir de ese momento se puede determinar, aplicando a los datos de cada explotación los cupos que fija la comisión, el número de jornadas teóricas de trabajo respecto de las cuales el empleador habrá de cotizar ; este número se multiplica por la cuantía de la cotización diaria, que se fija por decreto, pudiéndose determinar de esta forma la cotización global pagadera. Es evidente el interés que presenta este procedimiento, ya que el empleador solamente tiene que indicar una vez por año los cambios que se hayan operado en su explotación. El inconveniente que tiene es de orden económico, ya que, al basarse más bien en la mano de obra teóricamente necesaria que en la que efectivamente se utiliza, el procedimento puede frenar el proceso de modernización de los métodos de cultivo, razón por la cual solamente es admisible dicho sistema en las regiones de mano de obra agrícola excedentaria. Un sistema análogo se aplica en México, donde las cotizaciones fluctúan según la importancia de la explotación y la naturaleza de los cultivos : así, se establece en cada municipio o región agrícola el número de jornadas de trabajo por hectárea necesarias para proceder a una explotación normal, asignando a dicho número un coeficiente si se trata de tierras irrigadas, y se aplica a este número teórico de jornadas de trabajo un salario de base que se revisa cada dos años. Podrían citarse otros ejemplos inspirados en el mismo principio, especialmente el caso de la República Dominicana. Respecto de los agricultores independientes es aún más difícil la referencia al ingreso real, en razón del autoconsumo, de la diversidad de los gastos de explotación y de la carencia de contabilidad en la mayor parte de los casos. Es necesario tratar de establecer una cotización que pueda calcularse fácilmente y que corresponda a la capacidad contributiva real de cada miembro del seguro. En virtud de la gran dispersión de los ingresos agrícola, hay que renunciar al sistema de la cotización por capitación, que 231

La seguridad social en el agro

es igual en su cuantía para todos los afiliados a un mismo régimen. Esta fórmula es, evidentemente, la más simple de todas, y se aplica con bastante frecuencia en los regímenes universales del seguro de pensiones, sobre todo en los países nórdicos, recurriendo también a ella el seguro de vejez de los agricultores independientes de diversos Estados de la CEE. Pero una cotización uniforme puede gravar excesivamente los ingresos más bajos e impide toda redistribución de los ingresos en el seno mismo del grupo asegurado. En este caso podría tratarse de corregir los efectos de esta cotización uniforme, como se hace en Francia, donde corre por cuenta del Estado una parte de las cotizaciones del seguro de enfermedad de los pequeños agricultores y donde asimismo, en el seguro de vejez, dicha cotización se completa con una contribución que varía según los ingresos catastrales de la explotación. Pero en tal caso, el procedimiento pierde la simplicidad, que constituía su ventaja fundamental. De ahí que a la cotización por capitación se prefieran con frecuencia fórmulas según las cuales se hace variar la cuantía de la cotización en función de la importancia de la explotación, puesto que según estas fórmulas se aplica un criterio objetivo, fácil de controlar y tanto más satisfactorio cuanto que los ingresos del agricultor aumentan habitualmente, dentro de ciertos límites, con la extensión de la propiedad agrícola. De esta forma, los seis países de la CEE utilizan, por lo menos para el financiamiento de ciertos riesgos, la explotación agrícola como base tributaria de las cotizaciones sociales. Estos países se refieren en general al ingreso catastral de las tierras explotadas, es decir, a un ingreso ficticio asignado a cada parcela en función de su naturaleza (prados, tierras, bosques) y de su calidad, y a veces, como ocurre en Italia, a la mano de obra teórica necesaria para explotar esa propiedad agrícola. Pero no hay que ocultar algunas de las dificultades con que tropieza este procedimiento. Así, será necesario que la administración de la seguridad social lleve al día un fichero de las explotaciones, tarea que es de gran complejidad, como puede colegirse, incluso en un país como Francia, que dispone de una administración experimentada y donde los agricultores están relativamente arraigados en sus heredades. En estas circunstancias, cabe imaginar los obstáculos que hay que allanar en las regiones del mundo en que los agricultores no propietarios, titulares de contratos de arrendamiento de corta duración, cambian muy frecuentemente de explotación. Pero, en definitiva, volvemos siempre al mismo principio : al dar garantías de estabilidad al arrendatario o al aparcero se facilita también la gestión de un posible sistema de protección social. De todos modos, en espera de esta hipotética estabilidad, sería indudablemente oportuno que el propietario fuese responsable ante la institución de seguridad social de la declaración de los agricultores que explotan sus tierras. 232

Adaptación a las necesidades sociales

b) Recaudación de las cotizaciones

Con objeto de simplificar la administración del sistema, conviene que el afiliado al seguro pueda pagar de una vez las cotizaciones correspondientes a un año, que es una ventaja más que presentan los sistemas por los cuales varían las cotizaciones según la importancia de la explotación, ya que la base contributiva es constante durante toda la época de cultivos y permite calcular respecto de una sola operación la cotización pagadera correspondiente a todo el año ; pero la base contributiva constituida directa o indirectamente por los salarios varía demasiado en el tiempo para que pueda procederse en esta forma. En cuanto a la forma de efectuar el pago de las cotizaciones, los dos grandes procedimientos teóricamente posibles son el sistema de los sellos y el sistema de las nóminas de salarios proporcionadas por los empleadores. Desde hace mucho tiempo se discuten las ventajas respectivas de ambos sistemas, pero a partir de los problemas que hay que resolver en el sector no agrícola. En general, se ha llegado a la conclusión de la superioridad que presenta el sistema de las nóminas de salarios, comprobándose que es este procedimiento el que se utiliza cada vez más, aunque queda aún por determinar si el estado actual de la agricultura no exige, también a este respecto, adaptaciones especiales. Según el sistema de las nóminas de salarios, el empleador notifica a intervalos regulares a la institución de seguridad social la cuantía de los salarios que se pagan a cada uno de sus trabajadores, pagando la cotización correspondiente. Con objeto de simplificar el procedimiento, y si la base tributaria de las cotizaciones está constituida por un salario establecido a tanto alzado, el empleador puede indicar sólo la duración del trabajo efectuado por cada asegurado y la categoría a que pertenezca. Este procedimiento es el único posible en todos los regímenes en que la tasa de la cotización represente un determinado porcentaje del salario real, o en caso de que el número de tasas establecidas a tanto alzado sea excesivamente elevado : en efecto, la multiplicidad de las tasas hace que no sea practicable el citado sistema de sellos. Pero el procedimiento en cuestión implica que la institución del seguro consigne las indicaciones de las nóminas de salarios en las cuentas individuales de los asegurados, para determinar, llegado el momento, el derecho a las prestaciones de los interesados, lo que no constituye un obstáculo infranqueable, y entraña, sobre todo, que los empleadores estén en situación de formular las declaraciones requeridas, requisito que es evidentemente posible en los países industrializados y en el sector agrícola moderno de los países en vías de desarrollo ; en cambio, habrá que excluir probablemente este sistema en el sector agrícola tradicional de los países del tercer mundo. 233

La seguridad social en el agro

El método de sellos consiste en pegar en una tarjeta o cartilla de cotizaciones, establecida a nombre de cada asegurado, una estampilla o viñeta que certifica el pago de la cotización. Estos sellos los adquiere el empleador en un organismo autorizado, y se pegan en dicha cartilla en el momento del pago del salario. La cartilla es válida durante un período determinado (seis meses o un año), a cuya expiración se remite a la institución de seguridad social, que la conserva para determinar los derechos a las prestaciones. El procedimiento presenta ciertos inconvenientes : solamente se puede aplicar en el caso de cotizaciones establecidas a tanto alzado ; se corre el peligro de la pérdida de la cartilla o de la utilización fraudulenta de los sellos, y la institución puede sufrir una pérdida financiera si el empleador espera hasta que expire el período de validez de la cartilla para adquirir las estampillas. Sin embargo, el sistema parece adaptarse mejor al nivel de instrucción de los agricultores de muchos países en vías de desarrollo, puesto que la cartilla y las viñetas pueden representar símbolos comprensibles incluso para los asegurados analfabetos, la cuenta de cada asegurado se mantendrá obligatoriamente al día, ya que la constituye la propia cartilla, y será así más fácil seguir los desplazamientos del trabajador de un empleador a otro o de una región a otra. Sería necesario establecer el balance de los resultados del método de las estampillas en los países que lo han utilizado, y determinar si la dificultad de extender la protección social a las zonas rurales no radica, en parte, en técnicas administrativas inadecuadas. Además, es de observar que el método de los sellos, así como el de las nóminas de salarios, puede aplicarse también al pago de las cotizaciones de los agricultores independientes, a reserva de modificaciones de detalle, planteándose en este caso el problema en términos similares. Pero, en cuanto a las cotizaciones pagaderas por los agricultores independientes, existen quizá otras posibilidades de recaudación de las contribuciones. Así, cabe concebir un descuento anticipado respecto del precio de la cosecha siempre que ésta se comercialice por medio de cooperativas o se pague por intermedio de cajas de crédito cooperativo. Este procedimiento no solamente constituiría una simplificación administrativa, sino también una adaptación de la fecha de pago de las cotizaciones a las entradas en metálico de los agricultores. De esta suerte, en México, las sociedades de crédito agrícola o de crédito ejidal proceden cada año al pago de la cotización correspondiente al conjunto de sus miembros. CONCLUSIONES

El financiamiento de los regímenes de seguridad social es la única esfera en que se ha tratado en todas partes de adaptar las normas vigentes a las 234

Adaptación a las necesidades sociales

características propias del sector agrícola : en efecto, en todos los países, la colectividad nacional participa en los gastos de dichos regímenes de seguridad social agrícola. Indudablemente, ha sido el tipo de adaptación más fácil, pero también el de necesidad más inmediata. Sin embargo, lo más importante es, sin duda, proporcionar a los trabajadores agrícolas una protección que satisfaga sus propias necesidades, tanto por medio de las prestaciones que se les concedan como por la administración del sistema. Sin embargo, todo, o casi todo, queda aún por hacer. Se han llevado a cabo, ciertamente, experiencias de sumo interés en algunos países, experiencias que se ha procurado describir, pero sin poder establecer un verdadero balance de sus resultados. No obstante, existen procedimientos para adaptar a la agricultura la política de la seguridad social, habiéndose indicado en el presente informe algunos de ellos, sin otra pretensión que la de sugerir los métodos de estudio más exhaustivos sobre los medios de aplicación de tales sistemas.

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NUEVOS ASPECTOS DE LA PROTECCIÓN SOCIAL AGRICOLA

La adaptación de la seguridad social clásica a las necesidades sociales de los trabajadores agrícolas no permite satisfacerlas todas. Indudablemente, tal adaptación es suficiente para los asalariados, ya que con la evolución de la agricultura su situación tiende a asimilarse a la de los trabajadores asalariados de otros sectores de la economía. Esta adaptación es muy importante para los agricultores independientes, puesto que constituye el medio de establecer mecanismos de protección ajustados a las modalidades que revisten para ellos los riesgos sociales. Empero, no resuelve problemas muy graves que se plantean en todos los países a los jefes de explotaciones agrícolas y a sus auxiliares familiares. El subempieo que padecen un número excesivo de ellos y la inseguridad que en todas partes amenaza a las cosechas y a los medios de producción son riesgos de tal importancia para los ingresos del grupo familiar que no puede desinteresarse de ellos una política de seguridad social. Pero, ¿ se refiere realmente este problema a la seguridad social ? Ya se ha dado una explicación sobre el particular 1. Evidentemente, en este caso hemos superado ya la esfera bien conocida en la actualidad de la seguridad social clásica. Sin embargo, puede decirse que cuando se empezó a hacer extensiva a los trabajadores independientes la protección social, prevista originalmente sólo para los trabajadores asalariados, se iniciaba una empresa cuyas ramificaciones no se habían vislumbrado. Durante mucho tiempo se hizo un alto a medio camino al aplicar a los trabajadores independientes las técnicas de protección vigentes para los trabajadores asalariados. Hoy en día nos vamos dando cuenta gradualmente de que la seguridad social no puede definirse en función de sus técnicas : es el objetivo que persigue lo que la caracteriza. Mientras se trate de garantizar los ingresos producto del 1

Véase anteriormente, capítulo 6. 237

La seguridad social en el agro

trabajo contra los riesgos de toda naturaleza que los amenazan, nos encontraremos dentro de la propia jurisdicción de la seguridad social. No cabe duda alguna de que esta ampliación del concepto de la protección social plantea en términos nuevos el problema de las relaciones entre la política de seguridad social y la política agrícola o la política económica. Pero, ¿ es tan reciente esta evolución ? La seguridad social clásica ya había establecido estrechas relaciones con la política de salud pública o con otras formas de acción social, incluso con la política económica general. Se van a plantear nuevos problemas de coordinación, pero también se habían planteado en el pasado. La noción de seguridad social no puede petrificarse en su contenido después de un cuarto de siglo o de medio siglo de existencia, y nada más normal que tratar de adaptarla a los nuevos riesgos sociales cuya realidad se ha ido estableciendo progresivamente. Existe hoy una noción específica de la seguridad social agrícola cuyos límites están todavía mal definidos 1, pero a cuya precisión contribuyen las experiencias nacionales cada vez más numerosas. Como contribución a esta ampliación del concepto de la seguridad social intentaremos a continuación describir las medidas adoptadas por las diversas legislaciones nacionales para tratar de garantizar a los agricultores la seguridad de sus cosechas y para mejorar su nivel general de empleo. GARANTÍA DE LAS COSECHAS Y DE LOS MEDIOS DE PRODUCCIÓN

Como se sabe, los agricultores independientes obtienen sus ingresos de las cosechas, comercializadas o consumidas por ellos mismos. Si fenómenos naturales o accidentales imprevisibles destruyen la cosecha, o incluso los medios de producción de la que la misma depende, quedan comprometidos los ingresos de esos trabajadores en la misma forma que peligran los ingresos de los trabajadores asalariados a causa de las enfermedades o los accidentes. La seguridad social agrícola debe, por tanto, mitigar las consecuencias de tales contingencias en los ingresos de los agricultores. No incumbe a la política de seguridad social preocuparse de la elección de los cultivos que haya que emprender, ni de los mejores métodos para realizarlos, ya que ésa es la misión de la política agrícola. Tampoco es de su competencia ocuparse de las salidas comerciales de las cosechas, de su comercialización o de sus precios, que asimismo es de la incumbencia de la política económica. La política de la seguridad social consiste en este caso en indemnizar las pérdidas sufridas si son destruidas o corren peligro las 1 Robert Savy : «La notion de sécurité sociale en agriculture», en Droit social, febrero de 1962.

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Nuevos aspectos de la protección

cosechas antes de comercializarlas, en tanto que el agricultor haya hecho por su parte todo lo que fuere normalmente necesario para evitar esos daños. Las experiencias emprendidas en la materia son muy escasas, y las más de las veces consisten en una garantía de las cosechas, especialmente en forma de un seguro de cosechas obligatorio. Más excepcionalmente, esos sistemas tienden a proteger los medios de producción, y a veces, por último, tratan de garantizar simultáneamente las cosechas y los medios de producción contra ciertas catástrofes naturales en la agricultura. Garantía de las cosechas

La primera tentativa para crear un seguro de cosechas se efectuó en Estados Unidos en 1938, como resultado de una iniciativa gubernamental y ante la imposibilidad de que los agricultores se aseguraran contra este riesgo en las sociedades privadas de seguros. Aproximadamente en la misma época, el Japón estableció un sistema análogo, que hubo de transformarse en 1947 a fin de abarcar en forma mucho más general el conjunto de las catástrofes agrícolas. La FAO ha estudiado a su vez este problema l con vistas a la posible extensión de este tipo de seguro a los países de Asia y de Extremo Oriente. Dicha Organización ha insistido en las ventajas del sistema : estabilización de los ingresos de los agricultores ; distribución del costo de las pérdidas de las cosechas entre las colectividades de agricultores más importantes, y mejora de la situación de los agricultores respecto del crédito agrícola al evitar la acumulación de deudas a que dan lugar inevitablemente dichas pérdidas. Pero la FAO no ocultaba las dificultades con que tropieza este seguro, sobre todo en los países en vías de desarrollo. La carencia de datos fidedignos acerca de los rendimientos y las pérdidas en cada región y respecto de cada cultivo impide conferir a dicho sistema bases actuariales sólidas. La diversidad de los métodos de cultivos según las particularidades regionales influye en los rendimientos y hace que sea más complejo el cálculo de las primas del seguro. La multiplicidad de las explotaciones, las insuficiencias del catastro, las relaciones tan variadas entre el propietario y el agricultor arrendatario dificultan sumamente el censo de los afiliados al seguro y la fijación de las tasas de las primas del seguro y de las indemnizaciones. Por último, los bajos ingresos de los agricultores plantean el problema del financiamiento, al tiempo que la gestión del sistema puede verse comprometida por la ignorancia general de las poblaciones protegidas y la carencia de personal competente, especialmente a nivel local. Todos estos 1 FAO : Rapport du groupe de travail sur les assurances-récolte et bétail (Roma, 1957).

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obstáculos son bien conocidos, y son precisamente los que comprometen la extensión de la seguridad social clásica a las poblaciones rurales. Pese a estas dificultades, se han proseguido algunas experiencias. El interés que presentan es que se sitúan en contextos económicos y sociales muy diferentes. El seguro de cosechas funciona en países industrializados como Estados Unidos y Canadá, aunque también existe este tipo de seguro en Ceilán, cuyo desarrollo industrial apenas ha comenzado, y en Grecia, país que todavía no ha llevado a cabo su industrialización. En Estados Unidos, este seguro fue creado en virtud de una ley de 1938, y en Canadá se implantó este sistema, en forma muy limitada, en 1939, mediante la concesión de una ayuda a los agricultores de las praderas en caso de mala cosecha, habiéndose desarrollado posteriormente en virtud de una ley federal de 1959 que prevé un campo de aplicación mucho más amplio para dicho seguro. En Ceilán se han realizado proyectos piloto al respecto, durante cuatro años a partir de 1957, en superficies limitadas de tierras dedicadas al cultivo del arroz con cascara (paddy), a fin de obtener informaciones suficientes acerca del interés y el costo del seguro. Posteriormente se pudo generalizar el sistema en virtud de la ley de 1961. En Grecia se inició este sistema en 1948 mediante el establecimiento de un seguro obligatorio contra el granizo y las heladas para los productores de uvas de Corinto, seguro que se hizo extensivo en 1961 al conjunto de productores agrícolas del país. Seguidamente se hará el balance de estas experiencias tan diversas, examinando una por una las garantías que han aportado a los agricultores, así como la forma en que se ha organizado el seguro. Garantías previstas Para evaluar la importancia de las garantías previstas hay que determinar previamente quiénes están protegidos, contra qué contingencias y cuál es la indemnización que se concede en caso de realización del riesgo respecto del cual se ha contraído el seguro. a) Personas protegidas Los diversos sistemas de seguro que se describen aquí apenas se asemejan entre sí. Dos de ellos son obligatorios (Ceilán y Grecia) y los otros, facultativos (Canadá y Estados Unidos). Esta elección previa entre la libertad y la obligación influye evidentemente en el campo de aplicación del seguro, siendo el de Grecia el más amplio, ya que abarca obligatoriamente a todas las personas que ejerzan fundamentalmente una actividad de productor agrícola ; al establecerse este sistema de seguro se calculaba en 1 200 000 aproximadamente el número de esos agricultores 1. En Ceilán se ha insti1

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Patras, op. cit.

Nuevos aspectos de la protección

tuido un sistema obligatorio que ha ido entrando en vigor gradualmente. En efecto, puede aplicarse a todos los tipos de cultivos, pero en la actualidad se limita al cultivo del arroz con cascara, debiendo extenderse a todas las regiones productoras del país, aunque por etapas sucesivas ; así, a partir del ensayo que abarcaba 28 000 acres al comienzo, el seguro se extendió a 65 000 acres en 1962-1963, y el objetivo previsto para la temporada de 1968-1969 era de 400 000 acres. En Estados Unidos, el seguro facultativo reviste todavía, desde ciertos puntos dé vista, un carácter experimental1. Este seguro no puede contraerse en todas partes. Los agricultores solamente pueden hacerlo en 1 200 distritos, y únicamente respecto de determinados cultivos. En 1964, las pólizas del seguro se referían a veintidós tipos de cultivos, especialmente de cereales, algodón, tabaco, soja, cacahuete y diversas frutas y legumbres. En 1965 se iniciaron algunas experiencias con el cultivo de la caña de azúcar. Por último, en Canadá2, las autoridades provinciales son competentes para instituir el seguro, en la inteligencia de que solamente cuentan con la ayuda del Gobierno federal si observan las reglas prescritas en la ley federal de 1959. La afiliación al seguro es facultativa, pero es indispensable que el 25 por ciento, por lo menos, de los agricultores de la región protegida participen en el sistema para que se les pueda conceder la ayuda de la Federación. En realidad, se ha aplicado todavía escasamente esta legislación, encontrándose el sistema aún frecuentemente en la fase de estudios preliminares. No obstante, en Manitoba funciona desde hace varios años un seguro que protege los cultivos de cereales, granos de lino y azúcar ; los cultivos de cereales y de patata están protegidos en la isla del Príncipe Eduardo, y los de cereales, en Saskatchewan ; en otras provincias se han emprendido programas de seguros de las cosechas, especialmente en Alberta y en Nueva Escocia. La elección entre el seguro obligatorio y el facultativo presenta en este caso las mismas modalidades que en la seguridad social clásica en sus comienzos. Respecto del seguro facultativo se corre un doble riesgo 3 : por una parte, que el asegurador elimine los riesgos más graves porque se crearía un desequilibrio de compensación respecto de los menos graves, y, por otra, que los agricultores sólo se aseguren si estiman que el riesgo que se corre es superior a lo normal. Consecuentemente, el seguro habría de abstenerse de proteger las situaciones más graves, o bien reagrupar sólo los riesgos graves en detrimento de su equilibrio financiero. El problema se ha 1

OCDE : Les politiques agricoles en 1966, op. cit., págs. 309-310. Ibid., págs 233-234. 3 Netter, op. cit., págs. 192 y siguientes. 2

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resuelto ahora en materia de seguridad social al generalizarse el principio de la obligación, que es el único mediante el cual puede establecerse una compensación satisfactoria de los riesgos, ya que parece difícil que el seguro de cosecha pueda equilibrarse sin que tenga un carácter obligatorio. En primer lugar, por razones actuariales : como ya se ha indicado, en Canadá, por ejemplo, se exige en ciertos casos un porcentaje mínimo de asegurados en una región determinada. Y también porque en caso de que ocurra una catástrofe en una región en la que únicamente esté asegurada una minoría, el Estado no podrá denegar cualquier forma de socorro a los agricultores no asegurados, y en este sentido cabe imaginar el malestar que produciría entre los que hayan tenido la precaución de asegurarse verse tratados en pie de igualdad respecto de los que no contrajeron tal seguro. Así, pues, la obligatoriedad del seguro descarta esta dificultad. b) Contingencias cubiertas

El seguro cubre los daños causados a las producciones agrícolas entre el momento en que se procede a los cultivos y el correspondiente a la realización de la cosecha, pudiendo brindar una protección muy amplia al prever todos los riesgos naturales a los que están expuestos los cultivos, o limitarse, por el contrario, a ciertos riesgos cuyas consecuencias sean más graves o cuyas manifestaciones sean las que mejor se conozcan. Grecia es el país en que las contingencias cubiertas se definen en la forma más restringida : el seguro protege únicamente contra los daños causados por el granizo o las heladas. En Ceilán, la legislación prevé la intervención del seguro en las nueve contingencias siguientes : falta de agua ; sequía ; exceso de agua ; inundaciones ; enfermedades de las plantas ; daños causados por los insectos ; destrozos causados por los jabalíes y por los elefantes salvajes, y, por último, pérdidas sufridas por la utilización de métodos de cultivo homologados ; es de observar el interés que presenta este último riesgo, cuyo carácter puede incitar a los productores a adoptar métodos de cultivo más modernos. En Canadá y Estados Unidos, la definición de las contingencias cubiertas es mucho más amplia. El seguro estadounidense consiste en general en un seguro contra « todos los riesgos », que protege contra las pérdidas inevitables provocadas por las intemperies, las plagas de insectos, los incendios o por el concurso de cierto número de otras circunstancias, prestándose en este caso menos importancia a las causas de los daños que a sus consecuencias en las cosechas. Según modalidades diferentes, el seguro excluye los riesgos evitables, especialmente aquellos que pueden explicarse en razón de que el agricultor no ha prestado la atención necesaria a sus cultivos o no ha observado las precauciones habituales en su región. 242

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c) Indemnización

La indemnización del seguro a los agricultores se establece en todas partes según reglas fundamentalmente comparables entre sí ; así, dichos agricultores sólo tienen derecho a la indemnización si las pérdidas sufridas rebasan un límite que se fija previamente, y las indemnizaciones no representan nunca la totalidad de los daños. En este caso se aplican las técnicas — bien conocidas de la seguridad social clásica — del pequeño riesgo y del ticket moderador. De esa suerte, por ejemplo, se establece en Grecia una franquicia de un 20 por ciento, y en Ceilán solamente se paga la indemnización si las pérdidas representan por lo menos el 30 por ciento del valor de la cosecha prevista en la jurisdicción del seguro. Asimismo, en este último país se abona la indemnización en caso de mala cosecha según un doble límite del 50 por ciento del daño total y de un máximo en numerario que se fija por acre en función de la gravedad del riesgo y de la productividad de la zona. En Canadá, la protección, que ha de fijar cada gobierno provincial, no debe rebasar el 60 por ciento del valor del rendimiento medio a largo plazo de las cosechas. En Estados Unidos, la cuantía de la garantía por acre no puede exceder del 75 por ciento del rendimiento medio correspondiente a un período prolongado o del costo habitual de producción en la región que sea del caso, es decir, esta suma oscila generalmente entre el 50 y el 70 por ciento del rendimiento obtenido a lo largo de un período prolongado. Por último, en Grecia, la indemnización no puede ser nunca superior al 75 por ciento del valor de la pérdida sufrida, ascendiendo, como promedio, al 74 por ciento respecto del granizo y al 60 por ciento respecto de las heladas. Como cabe suponer, la evaluación de los daños y la fijación de la indemnización dan lugar a varias dificultades. De esa forma se plantea, por ejemplo, el problema de saber si hay que evaluar la cosecha en función de su volumen exclusivamente, o si conviene tener en cuenta la calidad de los productos que han de cosecharse. Las consideraciones cualitativas pueden ser capitales respecto de ciertos cultivos, especialmente el del tabaco o de las frutas. Las soluciones previstas varían en función de las posibilidades de aplicar efectivamente las medidas adoptadas : en Grecia se ha optado por un seguro cuantitativo, excepción hecha del cultivo del tabaco ; en Estado Unidos, en cambio, se garantizan tanto los riesgos de pérdida de calidad como de cantidad, si bien se considera que la abundancia de la producción puede compensar la disminución de su calidad. Además, cabe establecer reglas de indemnización diversificadas para satisfacer necesidades asimismo diferentes. Así, en Ceilán, para estimular la adopción de métodos de cultivo más modernos, se prevé una protección más elevada en beneficio de quienes los utilizan. También puede tenerse en cuenta 243

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el momento en que se produce el daño ; así, también en Ceilán se abona solamente el 15 por ciento de la indemnización si se destruyen los cultivos cuando no es tarde aún para proceder a una nueva siembra, y el 70 por ciento para los daños que ocurren inmediatamente antes de la floración. Un problema delicado es el de la verificación de la importancia de los daños. La víctima debe advertir inmediatamente a la institución del seguro, la cual procederá a una evaluación por sus expertos. En Grecia se ha tratado de codificar el procedimiento que ha de aplicarse a este particular. Como el seguro es obligatorio, no existe una póliza que contenga las obligaciones contractuales del asegurador y de los asegurados : en efecto, el reglamento de la institución del seguro fija unilateralmente los derechos y obligaciones de las partes interesadas. Todos los años, el agricultor ha de establecer y presentar al OGA (Instituto de Seguros Sociales Agrícolas) una declaración de cultivo en la que figuran, además de su filiación y los elementos de identificación de la explotación, la indicación de los tipos de cultivos emprendidos, de la fecha de las siembras o de la plantación, del rendimiento previsto y de la época y duración de la cosecha. En caso de siniestro, dicho agricultor hace una declaración de los daños, cuyo contenido no puede estar en contradicción con el de la declaración de cultivo. La pérdida sufrida se calcula por ingenieros o técnicos del OGA, de la Banca Agrícola o de la administración, con el concurso de las autoridades locales y especialmente con ayuda de los guardas jurados. Organización administrativa y financiera El procedimiento de evaluación de los daños supone que los agricultores puedan establecer una declaración de sus cultivos una vez por año y que el seguro disponga en el ámbito local de personal administrativo y técnico competente. Al parecer, en Grecia se logra allanar estos obstáculos, que, evidentemente, no existen en Canadá y Estados Unidos. En Ceilán, en cambio, se formulan muchas quejas, después de algunos años de experiencia al respecto, acerca de la penuria de personal competente en el plano local. Los problemas de organización que se plantean al seguro de cosechas son en realidad aquellos con que tropieza la seguridad social clásica en las zonas rurales, dificultades que se refieren tanto a la organización administrativa como a la organización financiera. a) Organización administrativa En primer lugar, es de observar que en todas partes se ha instituido una gestión pública del seguró de cosechas, lo que revela que se trata de un seguro creado al margen de la esfera del seguro privado. En Estados Unidos, los seguros privados lo rechazaron, y en Ceilán procedieron a un estu244

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dio previo y renunciaron a este tipo de seguro en razón de los considerables riesgos financieros que en su opinión entrañaba tal empresa. En consecuencia, la seguridad del asegurado no puede establecerse en el contrato individual de seguro concluido con su asegurador, ya que en este caso es todo el grupo social interesado el que ha de participar en el seguro, esto es, la seguridad social substituye a la previsión individual y al seguro privado en esta esfera, como en muchas otras. En Ceilán, el Estado administra directamente el seguro por intermedio del Ministerio de Agricultura y de sus servicios, y el Ministro del ramo consulta, antes de tomar una decisión, con los representantes de los agricultores. En cada zona de cultivo en que es obligatorio el seguro se han establecido « comités de cultivo », mientras que cooperativas de tipo general se encargan de aplicar las medidas correspondientes en el ámbito local. En Grecia, la gestión del seguro se confía al OGA, que es una institución pública con personalidad jurídica y autonomía financiera, y que funciona bajo la dependencia del Jefe del Gobierno y del Ministro de Agricultura. El consejo de administración del OGA comprende representantes de los asegurados, funcionarios, personalidades competentes y el gobernador del Banco Agrícola. Su personal, poco numeroso, goza de un estatuto de derecho privado. El OGA recurre a nivel local simultáneamente a las sucursales del Banco Agrícola de Grecia (de cada diez agricultores, nueve tienen una cuenta en este establecimiento) y a los propios corresponsales que en cada municipio se ocupan también de otras ramas de los seguros sociales agrícolas. Hay que subrayar la originalidad de la experiencia griega, en virtud de la cual un organismo único se encarga de administrar a la vez las ramas clásicas (enfermedad y vejez) y las nuevas (cosechas) de la seguridad social agrícola. En Estados Unidos, la Corporación Federal de Seguros de Cosechas es una sociedad estatal que depende del Departamento de Agricultura. En Canadá, las modalidades de la gestión pueden variar de una provincia a otra, aunque las autoridades provinciales y el Gobierno federal ejercen un control muy severo de este sistema, y al aportar su concurso financiero insisten,. en contrapartida, en intervenir en la administración. b) Organización financiera

Hay que subrayar una característica común en materia de financiamiento del seguro de cosecha : en todos los países, el Estado aporta su concurso financiero, llegando incluso a veces a sufragar la totalidad de los gastos. Estados Unidos es el país en que la contribución del Estado es la más modesta. Así, corren por cuenta del Estado los gastos administrativos, pero nada más. Las primas del seguro que pagan los agricultores han de ser sufi245

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cientes, según las propias disposiciones de la legislación, para hacer frente a las indemnizaciones en concepto de pérdida de cosechas y para constituir una reserva. En efecto, de 1948 a 1964, esto es, durante un período de diecisiete años, las indemnizaciones abonadas representaron el 93 por ciento de la cuantía total de las primas pagadas. El valor de las primas varía ampliamente según las regiones y los cultivos, tratándose de fijar esa cuantía teniendo en cuenta la probabilidad del riesgo. Como puede comprobarse, el sistema no se ha desviado todavía de las técnicas tradicionales del seguro. En Grecia se aplica una solución muy diferente. Inicialmente se había previsto el financiamiento del sistema de seguridad social agrícola — cuyo seguro no es más que uno de los elementos — a razón de una tercera parte mediante las contribuciones de los agricultores y las dos terceras partes por medio de recursos que representan una contribución de toda la colectividad nacional : el producto de ciertos impuestos con que se grava sobre todo a la población urbana (altos ingresos, sociedades, productos importados, etc.) y una tasa sobre la venta de los artículos agrícolas. Pero desde el primer año de vigencia del sistema no se observaron las proporciones previstas : de un total de 1 250 millones de dracmas en 1963, las cotizaciones de los asegurados representaban solamente 250 millones, es decir, el 20 por ciento, en lugar de la tercera parte prevista. En 1964 se llegó a la conclusión de la necesidad de suprimir la contribución de los agricultores 1, lo que constituye una prueba más de que hay que proceder a transferencias en beneficio del sector agrícola en el financiamiento del sistema social. En Canadá y en Ceilán, la fórmula aplicada es una combinación de estos dos criterios. El sistema canadiense de financiamiento es muy complejo, y según la legislación de 1959, el Gobierno federal puede costear la mitad de los gastos administrativos y el 20 por ciento de las primas. Además, se ha ensayado un sistema de reaseguro : las autoridades provinciales abonan al Gobierno federal una prima de reaseguro correspondiente al 2,5 por ciento del conjunto de los riesgos cubiertos ; en contrapartida, el Tesoro Público federal interviene, después del agotamiento eventual del sistema del seguro provincial, para pagar el 75 por ciento de las solicitudes no satisfechas, corriendo el 25 por ciento restante a cargo del Gobierno provincial. Partiendo de la idea del reaseguro se ha llegado a establecer un mecanismo en virtud del cual el Estado sufraga el posible déficit, sistema del que existen varios ejemplos en los regímenes de seguridad social. En Ceilán hay un sistema muy parecido : el Estado concede una subvención que habría de representar originalmente la diferencia entre las cargas teóricas actuariales del sistema y el producto de las cotizaciones, pero 1

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OCDE : Les politiques agricoles en 1966, op. cit., pág. 384.

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que, de hecho, es igual a la diferencia entre las indemnizaciones concedidas y las primas recaudadas. Esta contribución representa, como promedio, del 15 al 20 por ciento del conjunto de los gastos, registrándose diferencias bastante grandes según los años : así, la sequía de la temporada de 1964-1965 provocó un déficit importante. El resto de los recursos lo proporcionan los agricultores asegurados en forma de una prima uniforme, independientemente de la probabilidad del riesgo, que sólo puede variar según el volumen de las cosechas. Puede observarse a este respecto la diferencia que existe con la práctica seguida en Estados Unidos : el régimen de Ceilán se desvía del sistema de seguros, y, al establecer la compensación entre las zonas de pocos riesgos y las demás, fija los objetivos y finalidades de los sistemas modernos de seguridad social. Además, también en este país las modalidades de pago de las primas se han previsto de forma que se tengan en cuenta las particularidades de la actividad agrícola ; así, se admite el pago de primas después de la cosecha (lo que únicamente permite el seguro obligatorio), y se autoriza a los agricultores que lo deseen a saldar sus deudas en especie, suministrando arroz con cascara a sus cooperativas. *

Estas experiencias de garantía de las cosechas son poco numerosas, pero significativas. En primer lugar, porque ninguna de ellas parece haber fracasado. Por el contrario, su esfera de acción se extiende progresivamente en Ceilán y en América del Norte, aunque en Grecia parece haberse llegado a un ritmo normal a este respecto, ya que se han establecido anualmente 300 000 peritajes de daños en 1 200 000 explotaciones sujetas al seguro. Además, estos resultados, logrados a veces por técnicas muy diferentes, constituyen una serie de elementos de información para establecer un modelo de seguro de cosechas que corresponda a la situación de una agricultura determinada. También se esbozan ya tendencias sobre el problema del seguro obligatorio o facultativo, las modalidades de gestión y la participación de la colectividad nacional en el financiamiento del sistema. No hay que creer, no obstante, que aparte de estas experiencias nada se haya hecho dentro del marco del seguro clásico para garantizar la seguridad de las cosechas. Existe, efectivamente, en algunas partes la posibilidad de asegurarse, pero siempre en condiciones mucho más restringidas. Así, tenemos, por ejemplo, el seguro contra el granizo, tal como lo establece en Francia la Mutualidad Agrícola, siendo ésta la única contingencia prevista : el seguro garantiza la pérdida del volumen de las cosechas causada por el granizo. Las plantas que pueden asegurarse se han clasificado en nueve categorías según se vulnerabilidad al granizo, estableciéndose primas diferentes ; es decir, las primas se fijan según la probabilidad del riesgo. Esta es una rama 247

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de seguro agrícola que se ha desarrollado bastante poco y cuyos resultados financieros son siempre inciertos. Respecto de la temporada de 1967, la relación entre los siniestros y las cotizaciones fue del orden de 107 por ciento 1. En algunos departamentos particularmente afectados por el granizo se ha podido, sin embargo, generalizar este seguro gracias a las subvenciones de las autoridades públicas departamentales. ¿ No constituye ello otra prueba de que la protección de las cosechas difícilmente puede integrarse en el seguro tradicional y que únicamente la transición a una garantía social generalizada podrá proporcionar su equilibrio al sistema ? Garantía de los medios de producción La cosecha puede comprometerse en forma directa si es destruida por las heladas, los insectos o el granizo, pero también puede serlo indirectamente cuando resulta imposible llevar a término normal los cultivos o los planes financieros como consecuencia de acontecimientos fortuitos que causan daños, no a la cosecha en sí misma, sino a los medios de producción de que ésta depende. La economía rural muestra que la actividad agrícola supone el concurso de tres elementos : la tierra, el hombre que aporta su trabajo y el capital de explotación que el hombre utiliza para el trabajo de la tierra. Ninguna actividad agrícola es posible, en principio, sin que concurran estos tres medios de producción. De la tierra no se tratará aquí ; pero ello no quiere decir que la tierra esté armoniosamente distribuida ni que todos los trabajadores agrícolas cuenten suficientemente con ese medio de producción ; sin embargo, no es de la incumbencia de la política de seguridad social intervenir en la materia a título principal. Dicha política puede ejercer repercusiones en la repartición de las tierras y desempeñar un papel de incitación nada insignificante, como veremos más adelante, pero la reforma agraria no es asunto de su competencia. Tampoco puede hacer nada la seguridad social contra la carencia o insuficiencia de ciertos elementos del capital de explotación : animales, material agrícola, edificios, semillas o plantas, ya que la misión del crédito agrícola es proporcionar a los agricultores los medios de procurarse estos elementos. En cambio, puede plantearse un problema de la jurisdicción de la protección social cuando uno de los medios de producción existentes es destruido o inutilizado fortuitamente para cumplir su función normal y cuando este acontecimiento entraña la pérdida total o parcial de la cosecha prevista, comprometiendo así los ingresos del agricultor y de su familia. Esta contingencia apenas ha sido objeto de atención, y la protección contra la 1

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Bulletin d'information de la Mutualité agricole (París), enero de 1969, pág. 15.

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misma, cuando se organiza, incumbe en general al seguro Ubre, pudiéndose producir fundamentalmente, al parecer, según las tres hipótesis siguientes. La primera es aquella en que uno o varios trabajadores no asalariados que explotan su propiedad son víctimas de incapacidad temporal de trabajo. Ya hemos visto las dificultades con que tropieza la seguridad social clásica, con sus técnicas propias, para indemnizar adecuadamente este riesgo. Su importancia es, en efecto, directamente proporcional a las consecuencias que puede tener en las cosechas. Muchas veces este riesgo no tendrá ningún efecto perjudicial, por no haber labores suficientes en el momento en que sobreviene o porque los otros trabajadores de la explotación han podido realizarlas a tiempo. En cambio, una incapacidad de trabajo, incluso breve, que afecte al único trabajador de la propiedad podrá comprometer toda la cosecha al sobrevenir en momentos en que han de efectuarse labores de cultivo fundamentales. La fórmula ideal consistiría, claro está, en hallar el medio, a base de la ayuda mutua o en otra forma, de hacer que se efectúen las labores oportunamente. De no ser así, cabría imaginar que la garantía de las cosechas, tal como se ha descrito anteriormente, interviniese en esta contingencia. La segunda hipótesis es más clásica y se realiza cuando el incendio u otro siniestro (tempestad, ciclón, etc.) destruyen las dependencias de las explotaciones con el material y los productos que contienen. Los seguros privados han sabido adaptarse a esta situación, y en todos los países los agricultores tienen la posibilidad de contraer un seguro contra incendios. En Francia, la mayor parte de las pólizas de seguro están en posesión de las cajas de seguros mutuos agrícolas, administradas por representantes elegidos por los agricultores, y puede afirmarse que están asegurados casi la totalidad de estos últimos. Lo mismo ocurre en todos los países desarrollados. Son de observar las modalidades particulares de gestión del sistema francés — muy descentralizado —, que permite simultáneamente establecer mejores relaciones entre los asegurados y el asegurador y evitar los abusos : en efecto, existen alrededor de 25 000 cajas locales cuya jurisdicción se extiende en principio al municipio, y cuyo secretario conoce individualmente a todos los asegurados. Se ha tratado algunas veces de extender el seguro al riesgo de « tempestad », pero se ha tropezado con muchas dificultades en razón de que es una tarea muy delicada efectuar el correspondiente estudio actuarial. De todas formas, por lo que se refiere al incendio, la posibilidad de prever con suficiente precisión la frecuencia del riesgo y la importancia de los daños, unida a la generalización espontánea del seguro, hace pensar en la posibilidad de obtener una protección satisfactoria recurriendo para ello al seguro privado. Finalmente, la última hipótesis se refiere a los accidentes de todo género que puede sufrir el ganado. En las regiones de cría de ganado, estos acci249

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dentés pueden tener graves consecuencias 1, en razón de que todo o casi todo depende de este ganado, ya que proporciona la fuerza de trabajo, la leche, los productos de la cría para su venta, etc., revistiendo cada una de estas funciones una importancia variable. Si el ganado muere o contrae ciertas enfermedades (el aborto epizoótico, por ejemplo) haciendo peligrar su productividad, se comprometerán de esta forma los ingresos que el agricultor esperaba obtener. En este caso, el seguro sería necesario por las mismas razones que justifican el seguro de las cosechas : garantizar los ingresos, evitar el endeudamiento y permitir la reconstitución del ganado. Pero este seguro es muy difícil de organizar y solamente puede funcionar dentro del marco del seguro clásico en condicones muy rigurosas : zona del seguro muy reducida para evitar los abusos ; limitación del sistema a los asegurados que sepan tratar al ganado adecuadamente ; exclusión de los riesgos de epizootia, y revisión frecuente de la cuantía de las primas del seguro como consecuencia de las fluctuaciones del valor del ganado. Es decir, este seguro no se aplicará jamás a la gran mayoría de ganaderos, especialmente los de los países en vías de desarrollo, donde la cría de ganado se caracteriza por la frecuencia de las epizootias, la insuficiencia de los servicios veterinarios y la mediocridad técnica de los agricultores. Incluso en un país como Francia, este seguro está desgraciadamente poco extendido, y la Mutualidad Agrícola daba en 1961 la cifra aproximada de 250 000 animales asegurados respecto de 100 000 agricultores afiliados al seguro. Además, si en este caso el seguro privado no parece que pueda dar soluciones satisfactorias, los poderes públicos han vacilado en todas partes en extender a la protección del ganado los mecanismos de garantía de las cosechas. En este sentido, el ejemplo del Japón es significativo : según su sistema de protección contra las calamidades agrícolas, el seguro de las cosechas es obligatorio y el de los animales, facultativo. Los agricultores deben quizá preocuparse de la prevención de la mortalidad y de la morbilidad del ganado más bien que de asegurarlo. Garantía contra las calamidades agrícolas Las medidas que se han citado hasta ahora tienen un objeto muy limitado : unas protegen las cosechas, y otras, los medios de producción cuando se producen ciertas, contingencias. Pero estas medidas son independientes entre sí, como si no existiera un vínculo entre la cosecha y los factores de producción de los que se deriva. Solamente en dos experiencias parece haberse tenido una visión global de los riesgos naturales a que está sometida la explotación agrícola, experiencias mediante las cuales se ha tratado de 1

FAO : Rapport du groupe de travail sur les assurances-récolte et bétail, op. cit., págs. 25 y siguientes. 250

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•organizar en forma coherente la garantía, y que por ser además muy diferentes han de describirse separadamente : en el Japón, un seguro indemniza •a la vez las pérdidas de producción y de capital en caso de cataclismos naturales 1 ; en Francia corren por cuenta del Estado las consecuencias de los riesgos no asegurables en la media en que el agricultor se haya protegido •contra los riesgos asegurables 2. Seguro contra las calamidades agrícolas en el Japón

Ya desde antes de la segunda guerra mundial, el Japón había establecido •dos sistemas, independientes el uno del otro, de indemnización contra las calamidades agrícolas : uno se aplicaba al ganado, en tanto que el otro protegía el arroz, el trigo, la cebada y la morera. Posteriormente, en 1947, se integraron estos dos sistemas en un seguro único, en virtud del cual se ofrece a los agricultores una indemnización por pérdidas de la producción o del capital que sufran a causa de calamidades agrícolas que no puedan evitarse. La protección concedida es de tres clases : el seguro de las cosechas y el de los capullos del gusano de seda son obligatorios, y toda explotación agrícola de una superficie superior a un mínimo determinado ha de afiliarse a la institución aseguradora ; el seguro de los animales es facultativo. Las cosechas protegidas son las del arroz con cascara y el de las tierras altas, el trigo y la cebada. Si los rendimientos son, respecto de las cosechas protegidas o de los capullos de gusano de seda, inferiores al 30 por ciento, por lo menos, del nivel normal, en razón del mal tiempo, de calamidades o de destrucción por los insectos, el agricultor tiene derecho a una indemnización. Pero esta indemnización no corresponde a la totalidad de los daños sufridos, limitándose al 63 por ciento de los daños causados a las cosechas y a la mitad de las pérdidas de los capullos del gusano de seda. Se aplican en este caso los principios, ya descritos, de la organización de todo sistema de seguro de cosechas. Pero la originalidad del sistema japonés consiste en que prevé también un seguro de los animales, es decir, los bovinos, équidos, caprinos, ovinos y porcinos reproductores : así, toda pérdida en caso de muerte, incapacidad total, enfermedad o heridas de estos animales causa derecho al pago de una indemnización, cuya tasa no puede rebasar el 80 por ciento de las pérdidas en concepto de muerte o incapacidad total, ni el 100 por ciento por enfermedad o heridas, a condición, además, de que las pérdidas no excedan de límites especificados previamente. Sería interesante conocer la importancia exacta del seguro de animales en el sistema japonés : número de agricultores 1 2

OCDE : Les politiques agricoles en 1966, op. cit., pág. 464. Ley nûm. 64-706, de 10 de julio de 1964 {Journal officiel, 12 de julio de 1964). 251

La seguridad social en el agro

afiliados al seguro, efectivos de los animales asegurados y resultados financieros de esta rama. Pero se carece de los elementos de información necesarios. El seguro contra las calamidades agrícolas se organiza en la forma más descentralizada posible. A nivel local, existen asociaciones mutualistas cuya jurisdicción es normalmente la aldea o el burgo, y, en caso de no existir, incumbe a los municipios cumplir su misión. Estas mutualidades están federadas a nivel de departamento, y en la esfera nacional, el Estado se encarga, por medio de una cuenta especial, del conjunto de la gestión del seguro. La asociación mutualista asegura al agricultor, la federación reasegura a la asociación y el Estado reasegura, a su vez, a la federación. Trátase de las técnicas del seguro, pero integradas en una estructura original de carácter público muy acusado, característica que ya se ha subrayado a propósito del seguro de cosechas. Los recursos del sistema provienen en parte de los agricultores asegurados y en parte del Estado, cuya contribución es, una vez más, indispensable. En el ejercicio de 1964, las primas del seguro alcanzaron la cifra de 23 000 millones de yens, de los cuales el Estado abonó 13 000 millones. El Gobierno sufraga una parte de los gastos de administración y una fracción de las primas. En virtud de la antigüedad del sistema, se dispone de series estadísticas correspondientes a más de veinte años, de suerte que puede calcularse la prima sobre bases actuariales sólidas. Esta prima se ha dividido en tres fracciones que corresponden, respectivamente, a los riesgos « normales », a los riesgos « anormales » — que sobrevienen con escasa frecuencia — y a los riesgos « absolutamente anormales », que se producen muy excepcionalmente. El Estado abona íntegramente la fracción de la prima correspondiente a los riesgos absolutamente anormales, la mitad de la fracción correspondiente a los riesgos anormales y una parte más reducida de la fracción relativa a los riesgos normales. Es decir, el Estado sufraga la mitad, por lo menos, de todos los gastos. El ejemplo japonés confirma una vez más que la agricultura no puede financiar por sí misma su sistema de protección contra los riesgos que afectan a los ingresos agrícolas. Garantía contra las calamidades agrícolas en Francia El sistema creado en Francia a partir de 1965, en aplicación de la ley de 10 de julio de 1964, presenta la particularidad de establecer una definición muy amplia de la noción de calamidad agrícola y de la noción de daños cubiertos, ofreciendo además el interés de subordinar el seguro contra los riesgos no asegurables a la suscripción previa por parte del agricultor de un seguro contra los riesgos asegurables ; en cambio, las reglas de indemnización se establecen en forma tan vaga y los procedimientos se adaptan de tal modo 252

Nuevos aspectos de la protección

que la protección depende de los recursos con que cuente el sistema, sin que exista ninguna garantía seria a este respecto. El régimen francés de garantía abarca todas las explotaciones agrícolas destinadas a la obtención de productos animales o vegetales. Las calamidades agrícolas objeto de esta garantía son los « daños no asegurables de importancia excepcional provocados por variaciones anormales de intensidad de los elementos naturales ». En este caso no se procede ya, como en Ceilán o en Grecia, a una enumeración de las contingencias previstas, sino que se establece una definición general que puede adaptarse mejor a la diversidad de los fenómenos contra los cuales se tiene la intención de precaverse. Sin embargo, es evidente que ciertas contingencias no pueden incorporarse a esta definición, como son la mayoría de los incendios o las enfermedades de los animales, que se consideran como riesgos asegurables. Los daños que pueden indemnizarse se clasifican en tres categorías : edificios, aperos de labranza dados en arriendo, bienes semovientes, cultivos estacionales y cosechas, cultivos permanentes, y finalmente, las tierras, obras, trabajos y bienes inmuebles que por su naturaleza son indispensables a la utilización de dichas tierras. Esta disposición es interesante, ya que asimila las cosechas propiamente dichas a los medios de producción : de ahí la originalidad del sistema francés. El Fondo Nacional de Garantía de Calamidades Agrícolas, establecido en virtud de la ley de 1964, puede intervenir en tres formas diferentes : por medio de indemnizaciones a los agricultores víctimas de calamidades naturales ; por medio de incitaciones financieras al seguro individual de riesgos asegurables, o por el pago de una parte de los intereses de los préstamos concedidos a los damnificados. En primer lugar, las indemnizaciones sólo pueden concederse si un decreto, dictado previa consulta a la Comisión Nacional de Calamidades Agrícolas, reconoce el carácter de calamidad agrícola a los daños sufridos por los agricultores en una zona y fecha determinadas. Además, el beneficio de la indemnización únicamente se concede a los agricultores que justifiquen que los elementos principales de la explotación estaban asegurados contra uno, por lo menos, de los riesgos que se consideren como normalmente asegurables según los usos de la región. Suponiendo que se cumplan estas dos condiciones, cada agricultor damnificado debe formular, dentro de los veinte días siguientes a la publicación del decreto por el que se atesta el carácter de calamidad agrícola, una solicitud de indemnización, que seguidamente completará con una declaración escrita de los daños sufridos. La institución del seguro de cada agricultor procede a una evaluación provisional de los daños. A continuación se transmiten los expedientes a un comité departamental de peritaje, el cual propone al prefecto los que justifiquen la concesión de una indemnización. Una vez que dicho comité de peritaje haya evaluado la 253

La seguridad social en el agro

cuantía global probable de los daños sufridos en la región, la Comisión Nacional de Calamidades Agrícolas determina los porcentajes de indemnización que propone en función del volumen global de las pérdidas a escala nacional y de los recursos financieros disponibles. A partir de este momento incumbe a los Ministros de Agricultura y de Hacienda fijar la cuantía de los créditos concedidos y poner éstos a disposición del Fondo Nacional de Garantía de las Calamidades Agrícolas. Seguidamente, el prefecto puede determinar, a propuesta del comité departamental de peritaje, la suma que haya de abonarse a cada damnificado. La indemnización concedida no puede rebasar el 75 por ciento de los daños sufridos, ni la cuantía del valor convenido en el contrato de seguro que cubre los elementos de la explotación destruidos o dañados. En segundo lugar, a fin de estimular a los agricultores a que se aseguren contra los riesgos agrícolas asegurables, corre de cuenta del Fondo Nacional de Garantía de Calamidades Agrícolas durante siete años, por lo menos, una parte de las primas del seguro relativas a estos riesgos. Esta participación no puede rebasar la mitad de la prima en el curso del primer año, ni de 10 por ciento durante el séptimo año. Respecto de los dos primeros años (1965 y 1966), esta prima fue, respectivamente, del orden de 22 y 18 por ciento para las viñas y cultivos frutales y de hortalizas, y de 10 y 8 por ciento respecto de los demás cultivos y de los bienes de producción destinados a la explotación. En los departamentos cuyo consejo general haya decidido conceder por su parte una ayuda propia puede asignarse un suplemento de subvención por lo que se refiere al seguro contra el granizo. Por último, el mencionado Fondo puede sufragar una parte de los intereses de los préstamos concedidos a determinados damnificados, para lo cual es necesario que la cuantía de los daños alcance o pase del 60 por ciento del valor de los bienes damnificados, y de todas formas, el agricultor ha de sufragar por lo menos la mitad de estos intereses. Para financiar este sistema se recurre simultáneamente a una participación de los asegurados y al concurso del Estado. Los agricultores han de pagar una contribución complementaria a las primas del seguro relativas a las cosechas o a los edificios ; por su parte, el Estado concede una subvención cuya cuantía es, por lo menos, igual al producto de esta contribución adicional, y finanza, además, la fracción de las primas de los seguros que pueden descontarse a los agricultores durante los siete primeros años de funcionamiento del régimen. No se cuenta con una administración especial para la gestión de este régimen, y son los servicios estatales los que se ocupan de ello en colaboración con los aseguradores privados. Este sistema de garantía contra las calamidades agrícolas, que entró en vigor en 1965, es aún demasiado reciente para evaluar sus resultados. No 254

Nuevos aspectos de la protección

obstante, este régimen de seguro constituye una innovación que puede ser fecunda en razón de que establece una distinción entre los riesgos que pueden garantizarse adecuadamente por los seguros privados y aquellos respecto de los cuales es necesaria la intervención de los poderes públicos en el plano administrativo y financiero. El sistema tiene también la ventaja de que tiende a proteger tanto las cosechas como los medios de producción, y procede, en esta forma, a un análisis realista de las condiciones de la actividad agrícola. Por último, son interesantes las medidas que aplica este sistema de incitación al seguro personal : así, por ejemplo, las pólizas correspondientes al riesgo de « granizo » de la Mutualidad Agrícola han aumentado en 24 por ciento en 1967, y el número de departamentos que subvencionan este tipo de seguro ha pasado de 30 en 1966 a 41 en 1968 1. Los inconvenientes que presenta el sistema, por importantes que sean, no modifican el valor ejemplar de los principios que lo han inspirado. Cabe, sin embargo, criticar señaladamente la complejidad y el exceso de centralización del procedimiento de indemnización. Y hay que lamentar, sobre todo, que se trate de una simple asistencia a las víctimas de calamidades agrícolas cuya importancia depende de la decisión ministerial especial, lo que limita notablemente el valor de la aplicación de este régimen. *

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Nos hemos limitado aquí a describir algunas experiencias nacionales, cuyo carácter restringido hay que subrayar especialmente. En la mayor parte de las regiones del mundo, nada se ha hecho para garantizar la seguridad de las cosechas. De las observaciones formuladas anteriormente pueden desprenderse, sin embargo, dos conclusiones : la inseguridad de las cosechas puede comprometer gravemente los ingresos agrícolas, es decir, los ingresos del trabajo de los agricultores no asalariados, por una parte, y la existencia de técnicas con que ya se cuenta para asegurar a los agricultores dentro del marco ampliado de una seguridad social que corresponda a sus necesidades sociales, por otra. MEJORA DEL NIVEL DE EMPLEO DE LOS AGRICULTORES

El subempieo crónico de los agricultores independientes, a cuya importancia ya se hizo referencia, no es tanto la causa de la inestabilidad de sus ingresos como del bajo nivel permanente de éstos. Este desempleo plantea a los responsables de la política social agrícola problemas más complejos que el desempleo de los trabajadores asalariados. Evidentemente, esta situación 1

Bulletin d'information de la Mutualité agricole (París), enero de 1969, pág. 15. 255

La seguridad social en el agro

no reduce bruscamente al trabajador a la inactividad, pero sí hace que su capacidad de trabajo se utilice mal o insuficientemente ; tampoco le priva radicalmente de todo recurso, pero la débil productividad de su trabajo le impide beneficiarse de un ingreso satisfactorio, no siendo este desempleo accidental y provisional, como el desempleo verdadero, sino permanente, y el perjuicio que causa no puede calcularse con exactitud ni indemnizarse adecuadamente. Y, sin embargo, la mejora del nivel de empleo debe ser a la vez un objetivo y un medio necesarios de la política de seguridad social. Debe constituir un objetivo, porque esta mejora aumenta en sí misma el nivel de los ingresos, y un medio, porque al aplicarlo facilita notablemente el desarrollo de otras ramas de protección social. El subempieo es el resultado de la ruptura de un equilibrio entre el hombre y la tierra, y las medidas tendientes a reducirlo tendrán por objeto restablecer ese equilibrio modificando la distribución de uno y otro de esos elementos. Pero, ante todo, hay que precisar que no todas estas medidas son de la competencia de la política de seguridad social, ni incluso de la política social en general. Puede decirse, para tratar de definir su carácter, que tales medidas tienen por objeto una distribución más racional de los hombres, procurando, mediante otras disposiciones, repartir mejor las tierras. Las reformas agrarias no forman parte de esas medidas, ni tampoco las operaciones de revalorización de los recursos regionales, realizadas en todas partes, ni las operaciones de concentración parcelaria, aunque, evidentemente, estas reformas y operaciones ejercen repercusiones en el empleo, pero la responsabilidad a este respecto deben asumirla las autoridades encargadas de la política agrícola o de la política de fomento de los recursos de un país. Si, en cambio, ciertas medidas tendientes a mejorar el nivel de empleo de los agricultores independientes se sitúan dentro del marco de esta noción específica de seguridad social agrícola, que tratamos de definir aquí, es a la vez por el objetivo que persiguen y por su técnica. El hecho de colocar a un agricultor subempleado en un empleo más estable, agrícola o no, o prepararlo para que desempeñe esta nueva ocupación, es el equivalente de lo que hacen tradicionalmente los servicios del empleo mediante los regímenes de seguro de desempleo de los trabajadores asalariados. La atribución de un complemento de pensión de jubilación a un agricultor para incitarlo a que cese en su actividad es utilizar, con fines de mejorar el nivel de empleo, un mecanismo clásico de los regímenes de pensiones. Las diversas incitaciones individuales, que van a describirse seguidamente, forman parte, naturalmente, de una política de seguridad social adaptada a las necesidades específicas de los trabajadores no asalariados de la agricultura. Es de observar, además, que las medidas adoptadas a este respecto se encuentran sobre todo en los países industrializados, donde el subempieo agrí256

Nuevos aspectos de la protección

cola, si realmente existe, obedece a causas muy diferentes de las que lo provocan en los países en vías de desarrollo. Es en Francia, al parecer, donde se emprendieron las primeras experiencias en la materia. Pero estas medidas no se adaptan a la situación característica del tercer mundo, y no conviene atribuirles un valor de ejemplaridad, que no siempre tienen. Tales experiencias tienden simultáneamente a orientar a los excedentes de trabajadores agrícolas hacia nuevos empleos, a incitar a los agricultores de edad avanzada a que cesen en su actividad y a mejorar las condiciones de empleo de los trabajadores que permanecen en sus tierras. Orientación de los excedentes de trabajadores hacia otros empleos

El subempieo implica un excedente de mano de obra agrícola, y el primer medio para reducirlo consiste en orientar el exceso de trabajadores hacia otros empleos. En este sentido existe una tendencia espontánea que reviste la forma de éxodo rural, pero esta tendencia no es suficiente cuantitativamente ni satisfactoria cualitativamente, ya que el éxodo del sector agrícola no corresponde siempre a las necesidades en mano de obra de otros sectores de la economía. En consecuencia, los poderes públicos han decidido intervenir sobre ese movimiento migratorio. En los países excesivamente poblados se ha tratado ya desde hace mucho tiempo de favorecer la emigración, a veces incluso dentro del marco de la propia seguridad social. En Europa se intenta desde hace algunos años prestar ayuda a los trabajadores agrícolas para que ocupen un empleo en los sectores secundario o terciario por medio de estímulos de carácter social. Ayuda a la emigración

Esta ayuda — que puede describirse en pocas palabras — es tradicional en ciertos países europeos, en particular en los mediterráneos, y ha ido aumentando en los países en vías de desarrollo, especialmente de Africa y de Asia, hasta tal punto que algunos Estados han tomado medidas para limitar la llegada de inmigrantes a sus territorios. Es conocida la importancia de la mano de obra portuguesa, argelina y turca en determinados países industriales de Europa occidental. En la República Federal de Alemania se registró en el verano de 1964 la llegada del millonésimo extranjero1, siendo significativo el origen de estos trabajadores : menos italianos, estabilidad de los efectivos españoles y griegos y, sobre todo, un número creciente de turcos y de trabajadores procedentes de países no europeos. Las corrientes migratorias internacionales se modifican, pero es siempre de las regiones 1 Véase « Escasez de mano de obra y política activa del empleo en Europa en 1964 », en Revista Internacional del Trabajo, vol. 72, núm. 1, julio de 1965, pág. 4.

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La seguridad social en el agro

insuficientemente industrializadas, de economías predominantemente rurales, de donde proceden los trabajadores agrícolas desempleados o subempleados : la emigración italiana disminuye, porque Italia se industrializa rápidamente, y son los países vecinos que todavía no se han industrializado los que toman el relevo. La emigración es con frecuencia un elemento de la política de mano de obra de estos países : así, el Gobierno turco, por ejemplo, alienta la emigración, y las autoridades argelinas muestran gran interés en favorecer el trabajo de sus nacionales en Europa. Estas políticas de ayuda a la emigración pueden ser además muy diferentes 1. En Italia, la Constitución reconoce solemnemente el derecho a la emigración, lo que releva la importancia que se ha concedido desde hace mucho tiempo a esta política para reabsorber los excedentes de mano de obra. Las autoridades proporcionan una ayuda a los emigrantes garantizándoles su transporte y su alojamiento en los centros de emigración, y un organismo semioficial, el Instituto Nacional de Crédito, concede préstamos a los emigrantes que deseen instalarse en el extranjero, préstamos de los cuales pueden también beneficiarse los agricultores. En los Países Bajos, donde es difícil la instalación de los agricultores a causa de la penuria de tierras cultivables, se ha aplicado una política activa de fomento de la emigración. Así, se ha procurado impartir a los emigrantes conocimientos profesionales, creando para ello, por ejemplo, centros especiales de formación profesional agrícola para esta mano de obra migrante 2, facilitándoseles, además, una ayuda financiera importante en forma de préstamos, subvenciones y pago de los gastos de transporte o de mudanza. De esta suerte, muchos agricultores holandeses se han instalado en diversos países — como Francia — con sus ganados y su material, gracias a la ayuda del Estado holandés. En algunos Estados africanos y asiáticos, la emigración es una de las contingencias que dan derecho a prestaciones especiales de seguridad social. Ya se ha mencionado la fórmula de las cajas de pensión adoptada señaladamente en Ghana, Nigeria y Uganda, según la cual se concede a la persona asegurada el saldo de su cuenta individual en caso de invalidez, vejez o muerte. Además, se prevé que toda persona asegurada que abandone definitivamente el territorio nacional perciba una prestación de migración que represente la acumulación de sus cotizaciones, o las abonadas en su nombre, además de los intereses correspondientes a estas sumas. Al proceder de esta forma se ha querido evitar que la existencia de una cuenta de ahorros obli1 Véase OIT : Las migraciones internacionales, 1945-1957, Estudios y documentos, nueva serie, núm. 54 (Ginebra, 1959). 2 « Organización de la emigración de los Países Bajos », en Revista Internacional del Trabajo, vol. LI, núm. 4, abril de 1955, págs. 476 y siguientes.

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gatoria a nombre del asegurado en su país de origen constituya un freno a la emigración, que se desea fomentar para descongestionar el mercado de trabajo. Ayuda a las mutaciones profesionales Trátase en este caso de incitar a los excedentes de trabajadores agrícolas a que abandonen la agricultura y de proporcionarles los medios para realizar esta mutación en las mejores condiciones, facilitándoles para ello conocimientos profesionales adecuados y asegurándoles una acogida apropiada en el nuevo medio de trabajo, lo que constituye una especie de supervisión del fenómeno natural del éxodo rural por parte de las autoridades públicas. A estos efectos, se ha tratado en Francia de crear una organización coherente, que conviene describir, después de lo cual se pasará revista más rápidamente a las medidas adoptadas en otros países. a) La experiencia francesa La experiencia francesa de ayuda a las mutaciones profesionales forma parte de una política global de mejoramiento de las estructuras agrícolas iniciada a partir de 1962 en virtud de la ley núm. 62-933, de 8 de agosto de 1962, complementaria de la ley de orientación agrícola. De conformidad con esta ley, se creó el Fondo de Acción Social para la Reorganización de las Estructuras Agrícolas (FASASA), constituido por la partida correspondiente de un capítulo del presupuesto del Ministerio de Agricultura y destinado a recibir el conjunto de los créditos destinados a las medidas tendientes a mejorar el empleo y las estructuras agrícolas 1. La aplicación de estas medidas se confía a un establecimiento público, creado en 1966 : Centro Nacional para la Adaptación de las Estructuras de las Explotaciones Agrícolas, administrado en común por el Estado y los representantes de las organizaciones profesionales agrícolas. La ayuda a las mutaciones profesionales que presta el FASASA tiene por objeto de orientar los excedentes de mano de obra agrícola en el plano regional o en una explotación determinada hacia actividades de los sectores secundario o terciario. No se trata en este caso de acelerar el éxodo rural, sino de proporcionar una ayuda selectiva destinada exclusivamente a los trabajadores agrícolas subempleados. La referencia al subempieo es el elemento que determina el campo de aplicación de estas medidas 2. 1 Pierre Legendre : « La population agricole (1954-1962) et le FASASA », en Annuaire officiel de la France rurale dans le Marché commun (Paris, 1967). 2 Decreto núm. 69-189, de 26 de febrero de 1969 (Journal officiel, 27 de febrero de 1969, pág. 2123). No obstante, es de observar que no se exige la condición de subempleado en las zonas llamadas « de renovación rural ».

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La seguridad social en el agro

Para causar derecho a esta ayuda, a la cual sólo puede aspirarse una vez, hay que justificar un año, por lo menos, de actividad agrícola y tener menos de cincuenta años de edad. Pero la condición fundamental consiste en exigir de los candidatos que se encuentren en situación de subempieo, es decir, que existan excedentes de agricultores independientes y de sus auxiliares familiares, y que estén desempleados los asalariados agrícolas. En este sentido se ha adoptado un reglamento en el que se define la situación de subempieo. Tal es el caso respecto de los agricultores cuando su explotación no alcance una superficie de referencia prescrita reglamentariamente para cada región, o cuando, si se trata de colonos, éstos son desalojados de las tierras como consecuencia del ejercicio del derecho de recuperación por parte del arrendador. Por su parte, se considera que los hijos de los agricultores están en demasía si sus padres, los colonos, son desalojados de las tierras en las condiciones indicadas anteriormente o si la explotación en que trabajan es excesivamente exigua, habida cuenta de la naturaleza de los cultivos y del número de personas que están ocupadas en esas labores. Respecto de los trabajadores agrícolas, la situación es más simple : tendrán derecho a la ayuda prevista si están registrados como solicitantes de empleo y si no tienen trabajo, o si no tienen un empleo satisfactorio, a condición de que deseen prepararse para ejercer un oficio respecto del cual se haya comprobado por parte de las autoridades competentes que existe penuria de mano de obra. Cumplidas estas condiciones, hay que procurar que estos trabajadores agrícolas adquieran las calificaciones necesarias a su mutación profesional. Así, serán admitidos gratuitamente sea en centros públicos o privados reconocidos, sea en centros de formación de empresa o de varias empresas en común, también reconocidos. La duración de los cursillos de capacitación profesional varía de tres meses a un año, y puede prorrogarse excepcionalmente hasta dos años si la calificación profesional así lo exige y si responde a una necesidad manifiesta. El FASASA sufraga los gastos en concepto de la formación del educando, así como, llegado el caso, los gastos de desplazamiento de dicho educando a los efectos de su formación. Pero el educando percibe además : •

un subsidio a tanto alzado para sufragar, durante el período del cursillo de formación, los gastos de manutención del interesado y de las personas a su cargo. Este subsidio es actualmente igual al salario mínimo interprofesional garantizado, aumentado en 10 por ciento ;

•

una prima de partida y de instalación, cuyo beneficio se adquiere cuando el educando pase satisfactoriamente las pruebas que sancionan su aptitud para ejercer su nuevo oficio. La cuantía de esta prima varía en función de la situación familiar del interesado y del grado de extrañamiento en

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Nuevos aspectos de la protección

el nuevo medio que exige su readaptación profesional, y no puede ser inferior a 800 horas de salario mínimo, ni superior a 2 400 horas de este mismo salario. La prima se abona en dos partes : la primera, al finalizar el cursillo de formación, y la segunda, después de seis meses de ejercicio del nuevo oficio ; •

el reembolso a tanto alzado de los gastos de transporte y de mudanza al lugar de ejercicio de la nueva profesión.

Además, la mayor parte de estas prestaciones pueden concederse a los trabajadores agrícolas subempleados que no deseen abandonar la agricultura y quieran adquirir una formación que les permita ejercer un oficio de ayuda para obtener ingresos complementarios. Pero estas medidas se aplican únicamente a zonas y a profesiones estrictamente definidas. En 1.° de junio de 1969 se habían presentado 33 212 solicitudes de ayuda, habiéndose aceptado 28 025. El número de educandos que habían concluido su formación se elevaba a 16 062 ; 4 600, aproximadamente, seguían cursos de formación, y 5 800 esperaban ingresar en un centro de formación. El número de candidatos que renunciaron a su readaptación profesional, después de haberse acogido al beneficio de la ayuda, se elevó a 1 474, es decir, un porcentaje de 5 por ciento de renuncias. b) Ayuda a las mutaciones profesionales en otros países

Los problemas que la política francesa de mejoramiento de las estructuras agrícolas trata de solucionar se plantean en gran número de otros países. La Comisión de la CEE ha insistido, en su memorándum de 21 de diciembre de 1968 sobre la reforma de la agricultura (conocido por el nombre de Plan Mansholt), en la gravedad de dichos problemas, al observar que : « La migración de esas personas hacia empleos mejor pagados, que ofrezan condiciones sociales más satisfactorias, no es... solamente una cuestión de justicia social, sino que constituye también el imperativo económico de la actualidad » i. Dicha Comisión preconizaba a estos efectos cierto número de medidas que comprendían ventajas para los beneficiarios comparables a las del sistema francés : mejora de la formación en las zonas rurales ; creación de nuevos empleos, y ayuda a la readaptación profesional con el concurso del Fondo Social Europeo. En efecto, ciertos Estados miembros de la CEE ya se han encauzado por esta vía. En los Países Bajos se han realizado estudios para favorecer la adaptación de los trabajadores rurales, especialmente de los trabajadores familiares, a las exigencias de la baja estructural del nivel de empleo agrícola : 1

CEE : Mémorandum sur la réforme de l'agriculture, op. cit., pág. 34. 261

La seguridad social en el agro

así, las organizaciones profesionales agrícolas asesoran a los agricultores acerca de su orientación, y el Estado puede abonarles subvenciones 1. En Bélgica, en virtud de una ley de 1.° de julio de 1963, se ha instituido una ayuda a los trabajadores independientes que deseen mejorar su formación, y los agricultores que han de abandonar su profesión tienen la posibilidad de aprender otro oficio en poco tiempo 2. Tienen acceso a esa formación todos los adultos, asalariados o independientes, que justifiquen haber trabajado regularmente durante dos años en el curso de los tres años que precedan a su solicitud. La duración del período de aprendizaje es de un año. El educando percibe un salario durante su formación, y se le reembolsan sus gastos posibles de desplazamiento. En Italia se ha desarrollado escasamente la formación profesional de los adultos, si se tiene en cuenta la poca importancia de los subsidios que se conceden a los educandos, insistiéndose sobre todo en la formación de los jóvenes3. En la República Federal de Alemania, en virtud de la ley de 25 de julio de 1969 sobre la promoción del empleo, las oficinas de colocación pueden conceder a los agricultores que quieran readaptarse profesionalmente un subsidio provisional, cuya cuantía se establece en función del empleo que obtendrá normalmente el interesado una vez terminada su formación. Otros países industrializados han adoptado asimismo medidas para incitar a los trabajadores agrícolas a ocupar empleos en otros sectores de actividad. En Canadá se estudian una serie de proyectos en este sentido. En Estados Unidos4, la ley de 1962 sobre mano de obra y formación profesional, promulgada para hacer frente al problema del desempleo en la agricultura, dispone que los miembros de las familias rurales cuyos ingresos anuales sean inferiores a 1 200 dólares se asimilarán a los desempleados y se beneficiarán en este concepto de una prioridad para recibir una nueva formación. En Irlanda, en virtud del programa de desarrollo de las regiones rurales, se trata de concentrar los esfuerzos en la formación profesional en las regiones superpobladas, en las que muchos jóvenes están obligados a abandonar la agricultura. En Suecia, por último, se ha establecido un programa bastante amplio de readaptación profesional de los adultos ; así, se han organizado cursillos de formación de dos semanas a dos años de duración, durante los cuales el educando percibe un subsidio de subsistencia que representa del 40 al 80 por ciento del salario de un trabajador industrial ; además se conceden subsidios 1 OCDE : « Les programmes de développement régional rural... », en Documentation dans l'agriculture et l'alimentation, núm. 66, agosto de 1964, págs. 127-139. 2 Idem : Les politiques agricoles en 1966, op. cit., pág. 220. 3 Zarka, op. cit., pág. 37. * OCDE : Les politiques agricoles en 1966, op. cit., pág. 322.

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especiales para reembolsar los gastos de desplazamiento o de transporte relacionados con el cambio de empleo, se otorga una ayuda de « iniciación » para estimular la movilidad de la mano de obra y se presta interés particular al alojamiento de los trabajadores que se desplazan 1. Evidentemente, hay que señalar que esta política de orientación de los trabajadores hacia la industria se limita a los países ya industrializados, en los que la evolución normal conduce a limitar cada vez más el empleo agrícola. Esta orientación solamente es eficaz en la medida en que un sector industrial en expansión pueda ofrecer empleos a los excedentes de mano de obra agrícola, y no corresponde a la situación existente en los países en vías de desarrollo, donde son muy escasos los empleos industriales y donde el desarrollo general no se produce mediante la fase exclusiva de la industrialización, sino que supone un desarrollo agrícola importante. Incitación a la cesación anticipada de actividad

Otro medio para mejorar el empleo agrícola consiste en incitar a los agricultores independientes a que cesen en su actividad anticipadamente. Esta medida presenta un triple interés : se disminuye de esta forma el número de trabajadores agrícolas ; la liberación de las tierras que implica esta medida permitirá un agrandamiento de las explotaciones vecinas y un mejoramiento del nivel de empleo de quienes las trabajan, y, por último, se facilita el acceso de los trabajadores más jóvenes a las responsabilidades del jefe de explotación. La Comisión de la CEE ha preconizado medidas de esta naturaleza en su memorándum sobre la reforma de la agricultura2. Hasta la fecha, es Francia el país en el que se han adoptado las disposiciones más elaboradas en este sentido, al concederse la indemnización vitalicia de cesación de actividad ; pero este ejemplo también lo han seguido algunos Estados, cuyas experiencias conviene describir. Indemnización vitalicia de cesación de actividad en Francia

Esta indemnización vitalicia constituye fundamentalmente un complemento anual de la pensión concedida a los agricultores de edad que ceden libremente su explotación o cesan en su actividad en la misma, favoreciendo así la reestructuración de los bienes raíces. Trátase de una de las acciones emprendidas desde 1963 dentro del marco del FASASA. Su régimen se ha modificado varias veces para tener en cuenta los resultados de la experiencia adquirida progresivamente, y en la actualidad se ha establecido en 1 2

OCDE : Les politiques agricoles en 1966, op. cit., pág. 613. CEE : Mémorandum sur la réforme de l'agriculture, op. cit., págs. 33 y siguientes. 263

La seguridad social en el agro

virtud de un decreto de 26 de abril de 1968 1. Se ha recurrido en este caso, para incitar a los agricultores de edad a que cesen en su actividad, a una técnica muy similar a la del seguro de pensiones. Pero esta analogía no ha de ocultar las diferencias : la indemnización vitalicia de cesación de actividad no es una pensión de vejez propiamente dicha, ya que constituye una ventaja no contributiva de carácter complementario cuya finalidad es económica y social. a) Condiciones exigidas Las condiciones que hay que cumplir se refieren a la vez al agricultor que cede sus tierras, al beneficiario de la cesión y al interés que presenta la operación desde el punto de vista de la reestructuración parcelaria. El agricultor ha de justificar que ejerce fundamentalmente una actividad de explotación agrícola desde hace cinco años por lo menos, y solamente puede aspirar a la indemnización vitalicia de cesación de actividad si ha alcanzado la edad en que puede concedérsele una pensión de vejez : sesenta y cinco años, en principio, y de sesenta a sesenta y cinco años en caso de incapacidad de trabajo. Además, es menester que en el momento de su cesación de actividad beneficie una superficie comprendida entre un mínimo fijado en tres hectáreas de superficie agrícola útil en policultura y un máximo de cuatro veces la superficie mínima de instalación2. Estas disposiciones tienden a reservar el beneficio de la indemnización vitalicia de cesación de actividad a los verdaderos agricultores, quedando excluidos de esta indemnización los jefes de explotaciones cuya superficie sea tal que ya tengan una estructura equilibrada. Para asegurarse de que el candidato a la indemnización cesa efectivamente en su actividad, se exigirá, si se trata del propietario, que sus tierras se cedan en toda propiedad o en subarriendo, y si se trata de un arrendatario, que se atribuya a un nuevo agricultor la heredad por medio de un nuevo contrato o que el arrendador recupere la explotación. Dicho solicitante tendrá, además, que comprometerse a renunciar definitivamente a toda actividad profesional agrícola, permitiéndosele, sin embargo, conservar para subvenir a sus necesidades personales parcelas de subsistencia, cuya superficie máxima se fija en cada departamento. El beneficiario de la cesión debe ser un agricultor que ya ejerza fundamentalmente la profesión de jefe de explotación y que tenga menos de cincuenta años. Esta cesión le permitirá agrandar su propiedad y garantizar 1 Decreto núm. 68-377 (Journal officiel, 28 de abril de 1968), modificado en cuestiones de detalle por los decretos de 5 de diciembre de 1968, de 26 de febrero de 1969 y de 19 de junio de 1969. 2 La superficie mínima de instalación, que representa el umbral de viabilidad de una explotación familiar, se fija respecto de cada región agrícola por decreto del Ministro de Agricultura (decreto núm. 69-589, de 19 de junio de 1969).

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en mejor forma el pleno empleo de su mano de obra y la utilización de su material. Si el agricultor de edad avanzada cede la propiedad en beneficio de sus descendientes directos (lo que es frecuentemente el caso en las explotaciones familiares), no es aplicable el límite de edad de cincuenta años, y no se exige tampoco del cesionario que haya estado instalado anteriormente como jefe de explotación. La cesión de las tierras a una sociedad de reorganización de la tenencia de la tierra 1, que las utilizará, de conformidad con su cometido, para mejorar la estructura de las explotaciones vecinas, puede asimismo justificar la concesión de la indemnización vitalicia de cesación de actividad. También se tiene en consideración el interés de la operación realizada de esta forma desde el punto de vista de la reorganización de la tenencia de la tierra. Distinguiremos aquí dos situaciones que presentan un interés desigual y que darán lugar cada una de ellas a la atribución de una indemnización vitalicia de cesación de actividad de una cuantía diferente. Se concede una indemnización, llamada normal, sin condición de superficie si las tierras que se ceden se atribuyen a una sociedad de reorganización de tenencia de la tierra o a una agrupación forestal o pastoril, si esas tierras están incorporadas a una o varias explotaciones vecinas, o si su utilización responde a un objetivo de interés general (repoblación forestal, creación o agrandamiento de una zona urbana, industrial, turística, etc.) ; se concede la misma indemnización cuando la totalidad de las tierras cedidas se transfiere a un familiar o pariente hasta el tercer grado, o a una tercera persona, pero, en este caso, el cesionario ha de disponer de una superficie igual por lo menos a la superficie mínima de instalación. Puede concederse también una indemnización superior si la explotación agrícola que se cede es de cinco hectáreas por lo menos, si las tierras se transfieren a una sociedad de reorganización de la tenencia de la tierra, o si su incorporación a explotaciones vecinas permite lograr una mejora notable de la concentración parcelaria, lo que suele ocurrir si los beneficiarios de la cesión alcanzan o rebasan la superficie mínima de instalación. b) Ventajas concedidas

Originalmente, la indemnización vitalicia de cesación de actividad comprendía una parte fija de 750 francos por año y otra móvil proporcional a la superficie de las tierras abandonadas, no pudiendo exceder el total de 1 500 francos por año. En 1964 se aumentaron estas cifras a 1 000 y a 2 000 francos, respectivamente, pero sin cambiar las modalidades de cálculo. En 1 Sociedad de economía mixta que funciona bajo el control del Estado, encargada de intervenir en el mercado de la tierra, para evitar la especulación, y de mejorar la estructura de las explotaciones existentes y crear explotaciones rentables.

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virtud de la reforma introducida en 1968, se renunció a tener en cuenta la superficie cedida, estableciéndose dos tasas a tanto alzado. Así, el agricultor que se limite a ceder su parcela de tierra, sin que esta aportación permita constituir una unidad rentable económicamente, percibirá la tasa normal de 1 500 francos por año, y el agricultor cuyas tierras permitan constituir explotaciones viables en las condiciones indicadas anteriormente recibirá la tasa establecida más un aumento de 3 000 francos por año. El efecto de incitación de la indemnización se incrementa por el hecho de que dos terceras partes de esta indemnización pueden transferirse a la esposa del beneficiario y de que su cuantía no se computa en los recursos de su titular para fijar sus derechos a una prestación de vejez no contributiva. En 1968 1 se creó una indemnización vitalicia excepcional de cesación de actividad para ciertos agricultores que no hubiesen alcanzado la edad exigida para obtener una pensión de vejez. Esta indemnización puede concederse a partir de los 60 años a los agricultores cuyas explotaciones se encuentren en zonas de economía predominantemente agrícola a las que se apliquen medidas prioritarias2 ; a aquellos agricultores contra quienes se haya entablado un proceso de expropiación ; a los repatriados, y a las viudas de los agricultores. Cuando estas diversas categorías de beneficiarios cesan en su actividad, en las condiciones ya indicadas, perciben la citada indemnización vitalicia, que se calcula, según los casos, sea a razón de la tasa normal, sea a razón de la tasa aumentada. Pero, además, para compensar la carencia provisional de una pensión de vejez, se les abona un suplemento igual — según que la indemnización de base corresponda a la tasa normal o a la tasa aumentada — a 3 000 y 4 500 francos, respectivamente, por año, respecto de una persona sola, y a 4 500 y 6 000 francos por año respecto de una familia. A partir del momento en que se les concede una pensión de vejez, estas personas pierden el beneficio del suplemento provisional. Por último, en virtud del decreto núm. 69-332, de 11 de abril de 1969, se ha creado una indemnización de espera destinada a ciertos agricultores de las zonas de renovación rural de cincuenta y cinco años de edad, cuya explotación tenga una superficie comprendida entre tres hectáreas y la superficie mínima de instalación. Los beneficiarios de esta indemnización han de ser, por consiguiente, pequeños agricultores que trabajen solos, sin contar con mano de obra asalariada ni auxiliares familiares, y han de contraer el compromiso de cesar en su actividad a los sesenta años en las condiciones 1 Decreto núm. 68-378, de 26 de abril de 1968, modificado por los decretos de 5 de diciembre de 1968 y de 26 de febrero de 1969. 2 En particular, las zonas de renovación rural instituidas en virtud del decreto de 24 de octubre de 1967 : Bretaña, Auvernia y Lemosín.

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exigidas para beneficiarse de la indemnización vitalicia de cesación de actividad. El prefecto, a quien incumbe estatuir acerca de la solicitud de esa indemnización de espera, puede subordinar su atribución a la limitación, reducción o supresión de ciertas producciones de conformidad con la política agrícola del Gobierno. La indemnización de espera se abona hasta el momento en que, a los sesenta años, puede substituirse por la indemnización vitalicia o normal, y su cuantía anual es de 1 500 francos. Los agricultores franceses brindaron muy rápidamente una acogida favorable a estas medidas. En 1.° de enero de 1969 se habían formulado ya cerca de 215 000 solicitudes. Se rechazaron 28 907 de ellas y se concedieron 141 017 indemnizaciones relativas a cesaciones de actividad correspondientes a 2 512 168 hectáreas. Trátase, por tanto, de una empresa de gran envergadura, localizada, además, en el sur y en el oeste del país, donde eran más agudos los problemas de subempieo : a título de ejemplo, es de observar que el número de indemnizaciones concedidas en 1.° de mayo de 1969 era de 88 en Sena y Marne (región de París), de 5 549 en Finisterre (Bretaña) y de 5 188 en las Landas (sudoeste). Es difícil emitir un juicio de conjunto acerca de estas medidas. Los medios agrícolas, que tienden a ver en ellas más bien un medio de aumentar los ingresos de los agricultores de edad que un instrumento de mejora de las estructuras agrarias y del nivel del empleo, les reprochan el rigor y la complejidad de las concesiones de atribución de las indemnizaciones, de suerte que ponen en tela de juicio la finalidad misma de estas medidas. De la experiencia francesa pueden sacarse, al parecer, dos conclusiones : por una parte, muestra en primer lugar la posibilidad de vincular la concesión de prestaciones de carácter social a criterios de orden económico, debiendo tenerse presente esta posibilidad por lo que se refiere a la introducción de una protección social en los países en vías de desarrollo ; y, por otra, la experiencia en cuestión abre además a los países industrializados, en los que se plantean problemas comparables a los de Francia, una vía que ya han seguido algunos de ellos. Medidas adoptadas en otros países

En algunos países, todos ellos industrializados, se han adoptado medidas que obedecen a las mismas preocupaciones. En algunos casos se trata todavía de proyectos o de planes iniciales, pero en la República Federal de Alemania, Bélgica, Irlanda, Países Bajos. Polonia y Suecia ya se han promulgado y aplicado disposiciones concretas a este respecto. Pueden citarse en este sentido los proyectos del Reino Unido y del Japón. En este último país, el Ministro de Agricultura publicó en agosto de 1967 un plan para adaptar la agricultura japonesa a las nuevas condiciones creadas como resultado de una rápida industrialización. Uno de los objetivos 267

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de este plan es crear en el pais un nucleo estable de familias campesinas que disfruten de un nivel de empleo y de ingresos comparable al de la familia obrera media de las zonas urbanas, lo que constituye una vez más el propósito de establecer una paridad entre la agricultura y los demás sectores, principio que inspira la política agrícola de los países avanzados. Para alcanzar este objetivo, se trata de crear, entre otros medios relativos a la política agrícola o a la política económica en general, tres tipos de pensiones : una pensión normal de vejez ; otra, llamada de « abandono de la tierra », para los agricultores dispuestos a cambiar de actividad profesional, y otra para los agricultores de edad avanzada que deseen tomar el retiro en beneficio de un sucesor más joven. En el Reino Unido, un libro blanco publicado en 1965 formula una serie de proposiciones con vistas a mejorar las estructuras de las explotaciones agrícolas y de constituir unidades rentables. Así, se proyecta conceder una ayuda financiera a los agricultores que abandonen las explotaciones no rentables, sea con vistas a una fusión que se efectúe en concepto privado, sea con vistas a su adquisición por el Estado. Los agricultores menores de cincuenta y cinco años habrán de percibir, además del precio de las tierras de su propiedad, una suma a tanto alzado de 500 libras más 15 libras por cada acre de tierra abandonada ; a partir de sesenta y cinco años cobrarían una pensión vitalicia de una cuantía anual de 100 libras más una libra por cada acre de tierra abandonada, y entre los cincuenta y cinco y sesenta y cinco años podrían elegir entre la suma global a tanto alzado y la pensión. Tres Estados miembros de la CEE han adoptado también medidas de este tipo. En la República Federal de Alemania se ha establecido a partir del 1.° de enero de 1969 una prima a tanto alzado de 500 marcos por hectárea para los agricultores que arrienden sus tierras durante largos períodos, es decir, durante dieciocho años por lo menos. El objeto de esta medida es, en primer lugar, lograr la estabilidad del agricultor no propietario. Y sobre todo, se ha previsto la concesión de la pensión vitalica a los agricultores de sesenta años de edad, incluso de cincuenta y cinco años en ciertos casos, que cedan sus tierras entre el 1.° de agosto de 1969 y el 31 de diciembre de 1973, reservándose ellos únicamente las instalaciones de explotación. Esta indemnización de cesación de actividad se ha fijado en 275 marcos por mes para una familia y en 180 marcos por mes para una persona sola ; pero, a diferencia del sistema francés, la indemnización no es acumulable con la pensión de vejez, que, llegado el caso, debe deducirse. En Bélgica, en virtud de la ley de 8 de abril de 1965, se ha instituido un Fondo de Saneamiento de la Agricultura para abonar una indemnización de cesación de actividad a los agricultores de edad y de bajos ingresos que abandonen voluntariamente su explotación, siendo su cuantía de 24 000 francos belgas por año. Para causar 268

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derecho a esta indemnización hay que cumplir condiciones análogas a las exigidas en Francia. Así, el solicitante debe tener cuarenta años por lo menos y haber ejercido durante cinco años fundamentalmente la actividad de agricultor, si bien sus ingresos profesionales no deben rebasar la suma de 25 000 francos belgas por año. El interesado debe cesar toda actividad agrícola, sea cediendo en plena propiedad o alquilando las tierras de las que es propietario, sea renunciando al arriendo de las mismas si es arrendatario. Finalmente, es necesario que el beneficiario de la cesión, teniendo en cuenta las tierras así sobreañadidas, se encuentre a la cabeza de una explotación de unos ingresos profesionales netos de 35 000 francos anuales por lo menos. El beneficiario de la indemnización puede conservar y explotar por su cuenta una superficie máxima de una hectárea. En los Países Bajos se estableció en 1965 un Fondo de Desarrollo y de Racionalización, cuyo objeto es procurar la desaparición de las pequeñas explotaciones no rentables, habiéndose instituido en ese sentido dos programas distintos de cesación de actividad. El primero se destina a los agricultores de edad, y si los interesados tienen menos de cincuenta años y sus ingresos medios correspondientes a los tres últimos años han sido inferiores a 8 500 florines anuales, tienen derecho, al ceder sus tierras, a una indemnización mensual de 213 florines, que aumenta progresivamente hasta alcanzar la suma de 489 florines al cumplir los sesenta años ; si estos agricultores liquidan su explotación a la edad de sesenta y cinco o más años, perciben una prestación vitalicia mensual de 103 florines. Se han adoptado disposiciones bastante estrictas en lo que se refiere a la reorganización de la tenencia de la tierra a que ha de dar lugar esta cesación de actividad. De esta forma, cuando la explotación se encuentre en una región a la que se aplique un proyecto de concentración parcelaria, las tierras han de cederse a la Fundación de Administración de Tierras 1, y si se trata de arrendatarios, la Fundación puede disponer libremente del arriendo. Este sistema entró en vigor el 1.° de mayo de 1964, y a fines de 1965 se habían formulado 8000 solicitudes, aproximadamente, concernientes a explotaciones de una superficie media de seis hectáreas, habiéndose aceptado alrededor de 2 000. El segundo programa, que entró en vigor el 1.° de enero de 1966, prevé la concesión de una indemnización de cesación de actividad a todo agricultor, sean cuales fueren su edad o sus ingresos. Basta para ello que el interesado venda su explotación, o si es arrendatario, que ceda su derecho de arriendo a la Fundación de Administración de Tierras, recibiendo a partir de ese momento una indemnización a tanto alzado de cesación de actividad igual a diez veces el valor del alquiler de las 1 Organismo público encargado de intervenir en el mercado de bienes raíces para facilitar la constitución de explotaciones agrícolas rentables.

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tierras cedidas. Aparte de su efecto directo en las estructuras agrarias, esas medidas presentan, en opinión de las autoridades holandesas, la ventaja de la aceptación por parte de la opinión agrícola del criterio de que ciertas explotaciones no rentables no podrían subsistir. Las disposiciones tendientes a favorecer la cesación de actividad de ciertos agricultores que se aplican en algunos otros países son mucho menos homogéneas, y no siempre responden a objetivos idénticos1. En Irlanda se ha tratado en 1965 y 1967 de alentar a los agricultores de edad a que cedan sus tierras cuando no puedan ya explotarlas en forma satisfactoria y no tengan herederos que puedan proseguir sus actividades ; a la edad de sesenta años, dichos agricultores pueden ceder sus tierras a un organismo público de bienes raíces, eligiendo a cambio entre un pago al contado o una pensión vitalicia de una cuantía actuarial equivalente. Se prevén diversas ventajas complementarias : una fracción de la pensión puede deducirse de la cuantía de los recursos para calcular el derecho a una pensión de vejez ; los inválidos que no hayan alcanzado todavía la edad de retiro pueden recibir una prestación de espera, y por último, puede autorizarse al beneficiario a que resida toda su vida en la vivienda situada en las tierras vendidas. En Suecia se instituyeron en 1967 indemnizaciones de cesación de actividad para los agricultores que cedan sus tierras antes de haber alcanzado la edad normal de admisión al régimen nacional de pensiones de vejez, que en este país se fija en sesenta y siete años. Por último, en Polonia se han adoptado disposiciones aparentemente análogas : los agricultores que transfieran sus tierras al Estado se beneficiarán de pensiones de vejez, cuya cuantía varía según la importancia de las tierras transferidas. Pero, en este caso, el objetivo no consiste solamente en actuar sobre las estructuras agrarias, sino que se trata al mismo tiempo de transformar el régimen económico reforzando el sector socializado de la agricultura. Esta política, al igual que la que tiende a dirigir hacia otros empleos los excedentes de trabajadores agrícolas, solamente se ha emprendido en países industrializados. Estas medidas no parece que puedan, efectivamente, resolver los problemas de la tierra y del empleo de los países en vías de desarrollo, puesto que tal política se limita a los países donde la tierra no se ha concentrado en un escaso número de propietarios y donde lo más urgente es reagrupar las tierras dispersas para transformarlas en unidades rentables, ya que el subempieo tiene por causa el minifundio. En la mayor parte de los países del tercer mundo, el subempieo tiene su origen en la coexistencia del minifundio y del latifundio, y conviene que desaparezcan al mismo tiempo 1 Véase OIT : La sécurité des revenus face aux changements de structure, op. cit., págs. 120-122.

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uno y otro. La reforma agraria no puede revestir, por tanto, la forma de las incitaciones individuales a las que han recurrido los países europeos. Mejoramiento del nivel de empleo de los trabajadores que permanecen en las tierras

En realidad, todas las incitaciones a que se ha hecho referencia tienen por objetivo el mejoramiento del nivel del empleo de los trabajadores que permanecen en las zonas agrícolas. Cuando se disminuyen los efectivos de trabajadores en la agricultura, incitando a unos a que tomen el retiro y a otros a que ocupen empleos industriales o comerciales, el alivio que experimenta el mercado de trabajo agrícola beneficia a aquellos que permanecen en la agricultura ; de esta suerte, las tierras liberadas por las personas que abandonan la agricultura, en particular, han permitido la expansión de las explotaciones vecinas, mejorando el nivel de empleo de su mano de obra y de su material. Pero puede procederse en forma más directa todavía. El papel habitual de los servicios del empleo es procurar trabajo permanente a un asalariado que hasta ese momento trabajaba ocasionalmente o se encontraba desempleado parcialmente. Este procedimiento puede adaptarse a la situación de los agricultores : así, incitando a un jefe de explotación a abandonar una propiedad en la que se encuentra desempleado para instalar a otro agricultor a quien se le garantizará el pleno empleo se suprime una situación que se asemeja al desempleo parcial. Es en Francia donde se ha tratado fundamentalmente de aplicar una política de ese tipo organizando desde hace unos veinte años migraciones interregionales, que se han completado recientemente mediante un sistema de mutaciones de explotaciones agrícolas. Estos proyectos son parte integrante, como los otros, del FASASA. Ayuda a las migraciones rurales

La política de ayuda a las migraciones rurales iniciada en Francia en 1949 1 se basaba en el hecho de que existían regiones superpobladas de tierras escasas y caras, en las que eran muy reducidas las posibilidades de instalación de los agricultores (especialmente, las regiones del oeste y del noroeste del país), así como regiones de escasa densidad relativa de población agrícola en comparación con las superficies cultivadas, donde se disponía de explotaciones en mejores condiciones. Es decir, existía el problema 1 Véase Pierre Legendre : « Les migrations rurales », en Droit social, noviembre de 1963, págs. 513-529, y « L'exode professionnel des agriculteurs et le FASASA », ibid., septiembre-octubre de 1964, págs. 469-476.

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clásico del mercado de trabajo, cuya solución exigía corregir la inadaptación geográfica de las ofertas y solicitudes de empleo, y dirigir a los trabajadores agrícolas hacia las regiones en que les sería fácil lograr un empleo no asalariado. A partir de 1949, la Asociación Nacional de Migraciones Rurales, organismo privado que ha concluido un convenio con el Estado y se ha incorporado en 1966 al Centro Nacional de Reorganización de las Estructuras de las Explotaciones Agrícolas, institución encargada de aplicar los diversos proyectos del FASASA, viene organizando consecuentemente estas migraciones interregionales. En las regiones del oeste y noroeste de Francia, donde los excedentes de mano de obra provocan una tensión extrema en el mercado de las explotaciones agrícolas, un sindicato de emigración selecciona a los candidatos migrantes que desean instalarse en otras regiones en que puede disponerse de explotaciones. En estas regiones, un sindicato de acogida selecciona las explotaciones, dándolas a conocer al sindicato de emigración. Los candidatos a la migración se benefician de la búsqueda gratuita de esas explotaciones y de la seguridad de que las que se les recomiendan son rentables, evitándose así la intervención de ciertos intermediarios poco escrupulosos, en la misma forma en que para los asalariados se han substituido las oficinas de colocación con fines lucrativos por los servicios públicos del empleo. Se concederá una ayuda especial si el candidato migrante justifica una calificación profesional comprobada por cinco años de práctica agrícola, si se compromete a permanecer cinco años por lo menos como jefe de explotación en la zona de acogida y si la explotación en que se instale es de una superficie igual, por lo menos, a la superficie mínima de instalación. Cumplidas estas condiciones, el FASASA sufraga los gastos anteriores a la migración (gastos de visita de la explotación, posibles estudios previos, etc.) y reembolsa total o parcialmente los gastos de transporte y de mudanza del migrante y de su familia, así como la mudanza del ganado y del material. El migrante puede, además, causar derecho a subvenciones destinadas a sufragar los primeros gastos de explotación (trabajos de equipo, compra de materiales, gastos de la primera campaña), y durante los dos años siguientes a su instalación se beneficiará de la ayuda técnica de un consejero de gestión. Finalmente, podrá obtener préstamos a largo plazo y bajo interés del Crédito Agrícola. El balance de esta política no es espectacular, pero es suficiente para revelar el interés que presenta. Al cabo de veinte años, las estadísticas establecidas el 31 de diciembre de 1968 muestran que alrededor de 10 000 familias, que representan algo más de 48 000 personas, han sido transferidas. Pero es sobre todo interesante observar que estos migrantes han abandonado 272

Nuevos aspectos de la protección

151 000 hectáreas en la zona de partida para ocupar 407 000 en las regiones de acogida. De esta forma se han liberado tierras en las regiones superpobladas, mejorando el nivel de empleo de los agricultores que permanecen en las mismas, en tanto que los migrantes se hacen cargo de explotaciones más grandes que las que han abandonado, pudiéndose crear de esta forma una situación de pleno empleo de la mano de obra. Esta migración interior ejerce además efectos múltiples con el transcurso del tiempo, ya que los hijos del agricultor migrante, en lugar de constituir una carga el día que se instalen en el mercado de las explotaciones de las regiones de partida, podrán, por el contrario, hacerse cargo de las explotaciones abandonadas de las regiones de acogida. Esta política ha tropezado, desgraciadamente, con dos obstáculos : por una parte, la insuficiencia de los créditos que se han puesto a disposición de los sindicatos, y, por otra, ciertos reparos de los agricultores de las regiones de acogida, en las que la llegada de los migrantes ha entrañado frecuentemente un alza de los precios de los arriendos y de las tierras. De todos modos, tal política constituye un medio especial de garantizar la compensación geográfica de la mano de obra en la agricultura y de mejorar el nivel del empleo : la experiencia adquirida por Francia en esta esfera podría aprovecharse prácticamente en otros países. Además, en la propia Francia se ha ampliado el campo de aplicación de esta política concediendo ventajas comparables a los agricultores que, sin abandonar sus regiones de origen, mejoran sus condiciones de empleo al transformar sus explotaciones y al instalarse en otras de mayor superficie. Ayuda a las mutaciones y transformaciones de las explotaciones

Una antigua reivindidación de los agricultores franceses consistía en reclamar ventajas comparables a aquellas de que se benefician los migrantes, habiéndose tratado de satisfacerla dentro del marco del FASASA, pero subordinando la ayuda a una mejora apreciable del nivel del empleo de la mano de obra, tal como prevén diversos textos legislativos concernientes a las mutaciones y a las transformaciones de las explotaciones agrícolas 1. Puede hablarse de una mutación de explotación cuando un agricultor que justifique cinco años de práctica profesional o posea un diploma equivalente a un certificado de aprendizaje abandone una explotación de una superficie inferior a la superficie mínima de instalación y se establezca en una explotación de una superficie superior a esta superficie mínima de instalación y que sea igual a una vez y media la superficie de la explotación inicial. Es necesario, además, que esta última explotación se ceda a una sociedad de 1 Decreto num. 63-454, de 6 de mayo de 1963, modificado por el decreto núm. 65581, de 15 de julio de 1965.

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reorganización de la tenencia de la tierra o se utilice para mejorar la estructura de las explotaciones vecinas en determinadas condiciones. Si tal es el caso, el agricultor que proceda a esta mutación recibe una ayuda que corresponde fundamentalmente a la concedida en el caso de las migraciones rurales : gastos de visita, transporte y mudanza, subsidio de instalación, ayuda técnica y préstamos especiales del crédito agrícola. Se considera que se produce la transformación de la explotación cuando un agricultor, aun permaneciendo en la misma propiedad cuya superficie es inferior a la superficie mínima de instalación, orienta su actividad hacia cultivos más intensivos, de suerte que, teniendo en cuenta los coeficientes propios de cada tipo de cultivo, su superficie ponderada aumenta por lo menos en 50 por ciento y alcanza la superficie mínima de instalación. Esta transformación ha de autorizarse por los servicios del Ministerio de Agricultura en función de las condiciones ecológicas del medio, de las orientaciones generales de la producción y de la situación del mercado. Una vez cumplidas estas condiciones, el agricultor interesado puede aspirar a una subvención de instalación, así como a préstamos análogos a los concedidos a los migrantes. En 31 de diciembre de 1968 se elevaba a cerca de 2 200 el número de subsidios abonados en concepto de las mutaciones realizadas ; la superficie media de las explotaciones abandonadas era de 12,7 hectáreas, y la de las explotaciones nuevamente ocupadas, de 32,8 hectáreas. La mayor parte de estas mutaciones han tenido lugar en la región oeste del país, precisamente donde es más grave el subempieo de la mano de obra agrícola. En la misma fecha se registraron algo más de 500 transformaciones de explotaciones, especialmente en Finisterre, Aveyron y Drôme, tratándose sobre todo de transformaciones en cultivos de hortalizas en invernaderos y cultivos frutales, habiendo aumentado el ingreso agrícola, como promedio y después de la transformación, en 250 por ciento. En otros países, entre los que figuran la mayor parte de los países europeos, se aplican medidas tendientes a favorecer las reagrupaciones de las explotaciones agrícolas 1 ; pero estas medidas se refieren en general más a la distribución de las tierras que a la distribución de la mano de obra, y sus técnicas están, por esta razón, más alejadas de las de la política social. Cabe pensar que estas acciones continuarán desarrollándose, en la medida en que correspondan a las orientaciones de la CEE 2 y a las necesidades de los agricultores minoritarios de los países muy desarrollados. 1

Véase OECE : La petite exploitation familiale, problème européen, op. cit. CEE : Mémorandum sur la réforme de l'agriculture, op. cit., capítulo V (párrafos 68-101). 1

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Nuevos aspectos de la protección

Teniendo presente que la seguridad social ha de intervenir en favor del trabajador en todos los « casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad » 1, las diversas medidas que hemos descrito encuadran perfectamente en una política de seguridad social. ¿ Quiere esto decir que gracias a las experiencias emprendidas en los diversos países del mundo se pueda afirmar que se ha hallado la solución a los problemas sociales de los agricultores independientes ? Sería falsa tal pretensión, pero sería igualmente falso poner en duda el valor de las enseñanzas que pueden obtenerse de estas experiencias. Las soluciones que esperan los agricultores de la era industrial apenas se asemejan a aquellas a que aspira la inmensa masa del campesinado tradicional del tercer mundo. Lo que separa a ambos grupos es en fin de cuentas más importante que la aparente comunidad del oficio que los une. En razón de que tanto unos como otros agricultores obtienen sus ingresos de las cosechas, se han podido establecer efectivamente los principios de un seguro de cosechas susceptible de aplicarse a todos. Por lo demás, se trata en un caso de realizar un desarrollo que continúa siendo hipotético, y la política de protección social no puede ni absorber los créditos que les son necesarios ni aplicar mecanismos algunas de cuyas consecuencias frenarían esa política. En el otro caso, basta, por el contrario, incluso si el problema es grave, atenuar los efectos desfavorables en el sector agrícola de un desarrollo industrial demasiado avanzado. Pueden encontrarse soluciones técnicas a los problemas de los países industrializados, porque se cuenta para ello con capitales, hombres y equipos. Esas soluciones se imponen con una concordancia que se ha observado en todos los países que han alcanzado determinado nivel de desarrollo. En los países insuficientemente desarrollados, la tarea no es de la misma naturaleza ; las soluciones urgentes son de orden económico y político, y el técnico de la protección social sólo puede intervenir eficazmente una vez que se hayan adoptado esas soluciones, lo que demuestra la misión que ha de cumplir la seguridad social en la prosecución de los objetivos trazados.

1

Declaración Universal de los Derechos del Hombre, artículo 23. 275

CONCLUSIONES GENERALES

Debemos realizar todavía una inmensa tarea para dar a los habitantes de las zonas rurales la protección social que necesitan, y las dificultades que habrá que vencer son considerables. Pero, después de haber hecho este balance de la situación y de haber reflexionado sobre sus limitaciones, comienza a ser posible tener un mejor conocimiento de la tarea que hay que cumplir. Desde ahora es posible apreciar mejor, tanto cuantitativa como cualitativamente, el carácter de las necesidades sociales que hay que satisfacer ; sin duda alguna, se ve más claramente en qué condiciones serán satisfechas estas necesidades, y por último, quizá estemos ya en condiciones de esbozar algunos de los métodos de trabajo que sirvan para alcanzar ese ambicioso objetivo. Por todo ello, debemos sacar conclusiones adecuadas sobre este triple aspecto. NECESIDADES

Por supuesto, desde hace ya mucho tiempo se presentía la amplitud de las necesidades sociales que debían satisfacerse1. Tenemos ahora la certidumbre de que, en escala mundial, nada ha cambiado fundamentalmente en esta materia. La política de protección social sigue siendo tan necesaria como antes para los trabajadores agrícolas y rurales, y las medidas que se han adoptado ya al respecto no son por cierto suficientes. I. La protección social de los agricultores y de los que viven en el medio rural sigue siendo necesaria por múltiples motivos. En primer lugar, por obvias razones de justicia, ya que, si la misión de la política de seguridad social es liberar a los hombres de la necesidad, esta 1 Véase OIT : Informe de la Comisión Permanente Agrícola, 1938, en Código Internacional del Trabajo, 1955, vol. II : Anexos, pág. 730.

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La seguridad social en el agro política debe estar dirigida a todos los hombres, y en especial a aquellos que todavía no se han incorporado a la civilización industrial y urbana. Basta con que existan necesidades sociales para que se reconozca el derecho a la protección social. Ahora bien, como hemos demostrado ampliamente, los trabajadores rurales están expuestos a riesgos sociales que en lo fundamental son similares a los que corren los demás trabajadores. Algunos de esos riesgos amenazan a todos los hombres, cualquiera que sea el oficio que desempeñen o su condición social. La enfermedad, la vejez, la invalidez y las cargas familiares engendran necesidades del mismo tipo ; a veces son una fuente de gastos que gravan los recursos del grupo familiar (asistencia médica, gastos de mantenimiento y educación de los niños) ; otras veces hacen que el trabajador se encuentre físicamente incapacitado para trabajar, lo que entraña una reducción de sus ingresos. Los accidentes del trabajo existen también en el medio agrícola y rural, y lo mismo puede decirse del desempleo de los asalariados agrícolas o del subempieo de los agricultores independientes. El carácter aleatorio de las cosechas, que constituyen más la remuneración de un trabajo que la utilidad de un capital, amenaza también a los ingresos familiares. El conjunto de esos riesgos hace que los trabajadores rurales no tengan seguridad en sus ingresos, y aunque esta inseguridad cobra a veces formas peculiares en el mundo rural, no por ello la protección se hace menos necesaria. Por otra parte, prácticamente nadie pone en duda la necesidad de esta protección en los países industrializados. En cambio, en los otros países existe la tendencia a considerarla menos indispensable por razones de prioridades económicas siempre discutibles. Por supuesto, existe la tentación de reservar las primeras medidas de protección social a los trabajadores industriales para favorecer la adaptación al medio industrial y urbano. En realidad, éste es el criterio que se ha seguido con más frecuencia, y el ejemplo africano es característico de tal actitud. Sin embargo, es necesario comprender claramente que con esta política se corre el riesgo de aumentar la disparidad entre las condiciones de trabajo y de vida en el campo y en las ciudades, de alentar un éxodo rural desordenado, de acelerar la decadencia de las estructuras sociales tradicionales en un momento en que las estructuras modernas no existen todavía y de suscitar una urbanización anárquica que se traducirá en el hacinamiento de los trabajadores en barrios insalubres. Por supuesto, no se trata simplemente de una política de seguridad social ; en realidad lo que se plantea es todo el problema del lugar que corresponde al desarrollo industrial y al desarrollo agrícola en el proceso global de desarrollo. Sin embargo, al consolidar la situación de los asalariados industriales, que constituyen relativamente una minoría privilegiada tanto por el nivel como por la regularidad de sus ingresos, la seguridad social contribuirá a 278

Conclusiones generales

aumentar la tirantez entre los grupos, perjudicando el equilibrio político y social sin el cual no es posible lograr el desarrollo económico. Es ésta una razón más para poner rápidamente en práctica una protección social que se adapte a las necesidades de las sociedades rurales. II. Ahora bien, sabemos que esta protección social no está todavía asegurada de manera suficiente. Las necesidades existen y se dejan sentir en mayor grado cuando las sociedades tradicionales entran en proceso de transformación. No se las satisface ni cuantitativa ni cualitativamente. En efecto, vemos que a menudo los sistemas de seguridad social existentes no se aplican al sector agrícola. Los agricultores están protegidos solamente en Europa y en algunos países industrializados de Asia o de América. En todas las demás regiones no se ha hecho prácticamente nada al respecto, y, sin embargo, en los países en vías de desarrollo la población rural sigue siendo muy importante, y fundamentalmente está constituida por agricultores no asalariados. Si se piensa que en el mejor de los casos los regímenes de seguridad social se aplican únicamente a los asalariados agrícolas, tenemos que llegar a la conclusión lógica de que sólo una escasa minoría de la población rural goza de protección. Si vamos más allá de los textos legales y nos interrogamos sobre la aplicación efectiva de las medidas adoptadas, podremos apreciar que la escasez de servicios sanitarios en el campo, la debilidad de la infraestructura administrativa de las zonas rurales, el bajo nivel cultural de las poblaciones interesadas y la resistencia de algunas estructuras sociales tradicionales han paralizado la organización de instituciones de protección. No constituye, por cierto, una exageración decir que hoy la seguridad social en todo el mundo protege apenas a un trabajador agrícola de cada diez, y esta proporción es aún mucho menor en las regiones menos industrializadas. Además, si se hace un estudio cualitativo de los sistemas sociales vigentes, nos vemos obligados a expresar nuevas reservas. Lo más común ha sido extender a toda la población agrícola, o a una parte de la misma, las medidas ya adoptadas para el comercio y la industria. Este procedimiento no presenta graves inconvenientes para el sector moderno de la agricultura, donde las condiciones de trabajo y de vida tienden a acercarse a las de la industria. En cambio, hace ineficaz toda acción donde la actividad agrícola ha conservado su carácter peculiar, y justamente es en este sector tradicional donde vive la gran mayoría de la población agrícola. No volveremos a ocuparnos aquí de los inconvenientes de esta falta de adaptación, que el presente estudio permite conocer mejor. Buscando la forma de efectuar un análisis previo y cuidadoso de las necesidades sociales propias de los trabajadores agrícolas y las adaptaciones que pueden imaginarse, se contribuirá quizá a definir mejor las prioridades y a lograr una mayor eficacia de la política de seguridad 279

La seguridad social en el agro

social. Pero en la actual situación, en la que no existe ninguna protección o, si existe, no se ajusta a las necesidades, lo fundamental es destacar que es urgente adoptar medidas en este terreno. LIMITACIONES

Toda acción emprendida para llevar a la práctica una política de protección social adaptada al mundo agrícola y rural sólo será eficaz si antes se satisfacen ciertas condiciones previas. En efecto, el técnico de la seguridad social sabe que su intervención está limitada por opciones políticas que en gran parte no dependen de él, y que debe adaptarse a estructuras sociales que no puede modificar a su gusto. Estas limitaciones políticas y sociológicas no deben subestimarse. I. Las limitaciones políticas son resultado de las decisiones tomadas en cada Estado por la autoridad política en las diversas esferas de su competencia, decisiones que los sistemas de seguridad social tienen que respetar. No se trata, por supuesto, de que la seguridad social sea una técnica neutral, ni de que los expertos en seguridad social deban encerrarse dentro de un tecnicismo estrecho. Es indudable que no es posible concebir la organización de una política de seguridad social en los lugares donde subsistan estructuras sociales o políticas que faciliten o autoricen la opresión del trabajador. Es necesario hacer desaparecer la esclavitud, el trabajo forzoso e incluso las formas más sutiles de dependencia económica permanente de los trabajadores rurales antes de pensar en liberarlos de la enfermedad, el desempleo o la inseguridad de sus ingresos. La seguridad social exige una determinada libertad del trabajador, y es menester recordar este principio. Además, con sus trabajos, el técnico de la seguridad social deberá informar a la autoridad política sobre los hechos y consecuencias de sus decisiones, y una vez adoptada una decisión le corresponderá poner en marcha los mecanismos adecuados para dar plena eficacia a la acción. Ahora bien, las opciones de carácter político, hechas en el plano de la filosofía política general, de la economía e incluso de la administración normal del país, condicionarán la forma en que se organizará el régimen de protección social. A continuación daremos algunos ejemplos. En el nivel superior, la opción entre una sociedad o un modelo de desarrollo capitalista o socialista es específicamente de carácter político, pero tiene consecuencias sobre el sistema de protección social. En una sociedad liberal, la seguridad social tendrá que funcionar dentro del mecanismo de la economía de mercado, adaptarse a una disciplina de planificación flexible o a la ausencia de toda planificación, ajustarse al ejercicio más o menos liberal de las profesiones médicas, etc. En una sociedad socialista, el desa280

Conclusiones generales

rrollo de la seguridad social será un elemento de la planificación de los recursos humanos, que a su vez está ligada a la planificación general. Incluso si la realidad nos enseña que no hay que exagerar estas oposiciones y que existen modelos de carácter intermedio, la opción política dicta en parte la organización de los sistemas sociales. Igualmente, la decisión de realizar o no una reforma agraria es de índole política. Por supuesto, consideraciones de orden técnico o económico pueden hacer deseable una modificación de la estructura agraria, pero la decisión de proceder a la reforma y las modalidades de la misma dependen de la actitud general del poder político frente al derecho de propiedad, de sus relaciones con la clase de propietarios agrícolas, de la relación de las fuerzas entre el Estado y los posibles beneficiarios de la reforma, y quizá también de presiones exteriores. Sabemos hasta qué punto la organización de un sistema social agrícola depende de la estructura agraria. Las decisiones de orden económico crearán también limitaciones a la política de seguridad social. Si se da prioridad al desarrollo industrial, bastará con organizar la protección social agrícola en tal forma que aquél no se vea en peligro ; si, por el contrario, se da prioridad al desarrollo agrícola, los mecanismos de protección social podrán ser uno de sus elementos esenciales. Igualmente, el deseo de limitar el consumo para favorecer las inversiones no dejará de tener consecuencias, y ya hemos visto cómo una política de ayuda familiar puede ponerse al servicio de objetivos económicos cuyo carácter debe ser definido por el poder político. Hay otros problemas, en apariencia más técnicos, que tienen también su dimensión política. El hecho de confiar o no la gestión del seguro contra los accidentes de trabajo a compañías de seguro privadas puede depender de la capacidad del Estado para resistir a la presión de ciertos intereses. Limitarse a un sistema completo de prestaciones legales, dejar que la previsión individual cumpla un papel o conservar un régimen de asistencia equivale a tomar partido en lo que se refiere a las relaciones del hombre y de la sociedad. Muy a menudo, la decisión relativa a la forma en que se administrarán los organismos de seguridad social significa proyectar en esa esfera un concepto más general de la democracia. Podemos ver que las limitaciones políticas son múltiples, y es necesario saber que la política de protección social puede tener autonomía sólo dentro de las fronteras que fijan esas limitaciones. II. Pero éstos no son los únicos límites. Las limitaciones que dependen del estado de la sociedad en que deben funcionar las instituciones de seguridad social son tan imperiosas como mal conocidas. Entramos así en el terreno del sociólogo, pero conviene precisar los aspectos fundamentales. 281

La seguridad social en el agro

Es muy común que las estructuras sociales tradicionales presenten resistencia a la aplicación de un sistema de protección social. Esta resistencia se explica, en primer lugar, porque la iniciativa emana de una autoridad considerada como extranjera por el grupo interesado, cuyas preocupaciones no se comprenden muy bien ; de ahí el riesgo de una reacción de « rechazo » como consecuencia de este « trasplante » institucional. Este fenómeno se ha producido, por ejemplo, en Europa, donde los agricultores han admitido con dificultad las medidas encaminadas a facilitar el abandono de actividades agrícolas marginales. A menudo, las medidas de protección social pondrán en peligro las estructuras familiares (por ejemplo, la noción de hijo a cargo, o de cónyuge), el régimen de la propiedad o de la explotación de la tierra (por la definición de los explotadores o por el sistema de cotizaciones) o la relación entre las generaciones (por el régimen de prestaciones de vejez) ; existe el riesgo de que no se acepten estas medidas si no se ha tenido cuidado de adaptarlas lo más hábilmente posible a este contexto sociológico. Ahora bien, tiene un carácter aún más limitativo la deficiencia de las estructuras modernas sobre las que debe basarse la protección social agrícola. Sin mencionar las limitaciones financieras creadas por los bajos ingresos agrícolas, podemos referirnos brevemente a la gran desventaja en que se encuentran las zonas rurales, en especial en los países en vías de desarrollo. El número de médicos o auxiliares médicos y de camas de hospital es trágicamente insuficiente en Asia, en Africa e incluso en América latina. No hay personal administrativo suficiente para garantizar una aplicación efectiva de las medidas adoptadas, y la amplitud del analfabetismo impide la colaboración de las poblaciones. Los proyectos más interesantes estarán condenados al fracaso si no se tienen en cuenta estas realidades. Por esta razón es absolutamente indispensable conocer perfectamente la sociedad rural a que se aplicará la protección social proyectada. El estudio previo de sus estructuras, creencias y sistemas de valores permitirá evitar errores, y quizá lograr el apoyo, por lo menos en la etapa inicial, de las instituciones tradicionales. El inventario de sus recursos en equipos y en hombres se traducirá, sin duda, en iniciativas cuya modestia será compensada por su realismo. Los Estados, después de las organizaciones internacionales que han tomado en este sentido las primeras iniciativas, tendrán interés en iniciar sin pérdida de tiempo los estudios que constituirán el apoyo insustituible de las medidas que adopten posteriormente. METODO

Por supuesto, no existe ningún método infalible para elaborar la mejor política de protección social agrícola, pero si se tienen presentes los ambi282

Conclusiones generales

cio-sos objetivos que han de alcanzarse y la dificultad de los obstáculos que seerá necesario vencer nos sentimos inclinados a reflexionar sobre las precauciones que deben tomarse y sobre la manera de concebir esta política / para evitar los escollos más peligrosos, y llegamos a la conclusión de que sería muy conveniente elaborar una doctrina coherente de la protección social agrícola que los Estados tendrán que aplicar en función de sus opciones políticas y de las limitaciones que les imponga su propia situación. I. Es posible elaborar una doctrina de la protección social en las zonas rurales basándose en un studio de los elementos que integran el presente ensayo. Nos limitaremos a dar algunos ejemplos. La manera de organizar los servicios médicos en las zonas rurales ha sido objeto de iniciativas muy diversas : en un país se ha dado más importancia a la medicina preventiva que a la atención médica ; en otro, se ha organizado una red descentralizada y móvil de enfermeros o de funcionarios de salud pública, y en otros se ha tratado de lograr que las empresas participen en el esfuerzo sanitario. Cada experiencia ha permitido apreciar sus ventajas y sus desventajas, y conviene hacer un balance de la situación. Sería útil examinar sobre el terreno los resultados concretos de los métodos de gestión del régimen agrícola utilizados en Italia y en Grecia ; hacer un balance de la actividad de las cooperativas rurales en materia social en los países donde se ha utilizado este sistema, especialmente como consecuencia de una reforma agraria, y estudiar si la cobranza de las cotizaciones mediante el método de las estampillas es satisfactoria. Es también necesario efectuar encuestas más ambiciosas. Por ejemplo, ¿ es posible poner en marcha una acción encaminada a hacer extensiva la seguridad social al mundo rural sin haber tratado antes de calcular el costo ? A este respecto existen solamente trabajos de investigación parciales, inciertos y discutibles. Es necesario encontrar un método que permita distinguir en el presupuesto social de cada Estado los gastos que corresponden realmente al sector agrícola o rural. No es posible establecer verdaderas prioridades entre las medidas que han de adoptarse sin conocer antes de manera precisa el costo de cada una de ellas. Por último, sería muy útil efectuar, con la colaboración de la FAO, una investigación sobre el papel que desempeñan los seguros privados y el seguro social en la protección de las cosechas y de los medios de producción. Es indudable que todos estos trabajos contribuirían a aclarar las respuestas que han de darse a ciertos problemas. Pero, junto con esta investigación, es indispensable hacer un estudio crítico de las sugerencias presentadas en este trabajo, para adaptar los mecanismos de la protección social a las necesidades peculiares de los habitantes de las zonas rurales. Estas sugerencias tienen su origen en un análisis de las 283

La seguridad social en el agro

insuficiencias de los sistemas vigentes, pero para quien las hace resolta difícil ver todos los posibles inconvenientes. Algunas de dichas sugerencias son de corto alcance y se refieren solamente a cuestiones de detalle. Otras, en cambio, merecen un estudio más cuidadoso de sus consecuencias, por ejemplo, el procedimiento sugerido para reconocer el derecho a las prestaciones de los trabajadores de temporada (págs. 183 y 202), el criterio propuesto para distinguir a los trabajadores dependientes de los trabajadores independientes (pág. 173), el vínculo que ha de establecerse en la agricultura entre los accidentes del trabajo y los de la vida privada en perjuicio de la autonomía de la noción de accidente del trabajo (pág. 198) o la manera de hacer que el régimen de prestaciones familiares sea un sistema de incentivos que responda a los objetivos del desarrollo. Todos estos elementos, revisados y completados según sea necesario, pueden servir para elaborar esta doctrina general de la protección social agrícola. II. La extensión de la protección social a las zonas rurales de cada país debe correr a cargo de los Estados. El método que se les sugiera debe dejar intacta su posibilidad de opción en todos los casos en que sea necesario tomar decisiones políticas. Les corresponde determinar el modelo de desarrollo que ha de utilizarse y la filosofía política que debe inspirar su acción. Es necesario indicar solamente que esas decisiones deben tomarse de manera inequívoca y que deben conocerse exactamente las limitaciones que dependen del estado de la sociedad a fin de que los técnicos de la seguridad social puedan trabajar con provecho. En ese marco previamente definido, la elaboración de un proyecto coherente de extensión de la protección social al sector agrícola y rural exige, necesariamente, la participación de expertos de varias disciplinas. Junto con los expertos en seguridad social, desempeñarán un papel importante el agrónomo, el economista, el sociólogo y el jurista. Será necesario saber si las medidas proyectadas tendrán o no repercusiones en los métodos de cultivo, el ritmo de trabajo, la selección de una determinada teoría ; todo esto incumbirá al agrónomo. Los proyectos podrán influir en el desarrollo económico general, y por consiguiente, sobre los movimientos de la mano de obra, el ahorro, el consumo, etc., y corresponderá al economista calcular esas consecuencias para adaptar las medidas de protección social a los objetivos económicos generales. El sociólogo determinará si los mecanismos que han de organizarse son o no compatibles con el medio social y sugerirá la mejor manera de incorporarlos a las estructuras de la sociedad de que se trate. Por último, corresponderá al jurista plasmar en leyes y reglamentos lo que todos los demás habrán querido hacer, puesto que, a la postre, toda la obra emprendida tomará la forma de un conjunto de reglas y se olvidarán las 284

Conclusiones generales

intenciones de sus autores, conservándose solamente la expresión jurídica que se les habrá dado, y es fundamental no haber traicionado esas intenciones. En realidad, un trabajo de esta índole no puede llegar a conclusiones, o mejor dicho, las personas que están capacitadas para influir en las instituciones y en los hombres son las llamadas a sacar conclusiones. Como un paso previo a la acción, se han reunido los elementos necesarios para meditar sobre los problemas y se han sugerido los temas de esta meditación, que sólo tendrá sentido si lleva a la acción.

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La seguridad social en el agro

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