LA TOMA DE DECISIONES EN LA IMPLEMENTACIÓN DE LAS GRANDES INFRAESTRUCTURAS

PERE MACIAS i ARAU FUNDACIÓ CERCLE D’INFRAESTRUCTURES

RESUMEN Uno de los grandes problemas en relación a la implementación de nuevas infraestructuras es el proceso de toma de las decisiones previo a su ejecución. La complejidad institucional y la necesidad de dar estricto cumplimiento a las normativas aplicables se yuxtaponen a la imprescindible participación de los ciudadanos, única garantía para su adecuada inserción social. En este sentido la comunicación valora algunos procesos de toma de decisión en relación a las líneas de alta velocidad construidas o en fase de ejecución en España: el AVE de Madrid a Sevilla y las líneas de alta velocidad Madrid-Barcelona y Barcelona-frontera francesa. Los procesos de toma de decisión, su adecuación a los planes vigentes y el papel de las distintas administraciones públicas, y de los profesionales intervinientes, constituyen el objeto de la comunicación.

0.- INTRODUCCIÓN.Las grandes infraestructuras constituyen unos artefactos muy potentes en un doble sentido. En primer lugar a causa de los impactos – positivos y negativosque suponen para los territorios a los que sirven. Y, también, a causa de los efectos que producen en el sistema crediticio al movilizar ingentes recursos económicos necesarios para su puesta en servicio. Como consecuencia de estos dos factores, la toma de decisiones en relación a la implementación de las grandes infraestructuras, es un proceso de gran complejidad, en el cual intervienen múltiples actores, jugando cada uno de ellos un papel específico. Cuando, en la actualidad, nos referimos a la toma de decisiones con relación a las grandes infraestructuras, estamos hablando de Gobernanza. Este término se define como el sistema de normas y actitudes que establecen las pautas de comportamiento adoptadas por los distintos actores presentes en un proceso de

toma de decisiones. Como se ve, aparecen dos elementos en la anterior definición: -

El sistema de normas y el código que rige las actitudes. El establecimiento de las reglas del juego adoptadas por cada actor.

En relación al primer elemento, convendrá conocer los sistemas normativos vigentes en cada escenario, como condicionantes básicos. Pero, asimismo, deberemos averiguar cuales serán las actitudes, o pautas de comportamiento de dichos actores en ausencia de normativa o, incluso, en caso de existencia de la misma, en una escala que va desde el respeto a la legalidad hasta su desprecio. Y, por lo que se refiere al segundo elemento, se tratará de establecer las estrategias que siguen los actores en la persecución de sus respectivos objetivos. El estudio de la Gobernanza es una disciplina reciente. El conocimiento de los mecanismos de toma de decisión en los asuntos públicos ocupa a muchos estudiosos en los distintos ámbitos de la acción de las administraciones públicas. Uno de estos ámbitos, en los cuales las decisiones gubernamentales pueden afectar más substancialmente a la sociedad, es el de las grandes infraestructuras, especialmente en el proceso de su implementación. Vamos a precisar el significado de estas expresiones. En primer lugar, hablamos de implementación. La palabra es la que parece más ajustada: bajo este concepto de implementación, se encuentra no sólo un proceso de índole física ( en cuyo caso hablaríamos de implantación) sino un proceso mucho más complejo y dilatado, consistente en la planificación, programación, proyectación y, finalmente, la construcción, puesta en servicio y operación de la infraestructura. Implementar el tren de alta velocidad no consiste solamente en construir una plataforma, instalar vía, catenaria e instrumentos de control, habilitar estaciones y comprar trenes. Consiste, en crear un sistema capaz de ser operado con eficiencia para ofrecer un servicio al usuario. Y, en proyectar el mejor itinerario, situando adecuadamente las estaciones de acuerdo con los intereses de los ciudadanos, sean o no usuarios del servicio. Consiste también en programar eficientemente su ejecución y, claro, en planificar desde donde, hacia donde y por donde pasará la línea, que características tendrá el servicio y como va a financiarse el proyecto. Grandes infraestructuras. Su definición no es evidente. Pero si que lo es el ejemplo de las nuevas líneas de alta velocidad construidas o en ejecución en España. Vamos, por lo tanto a concentrar nuestra atención en el proceso de implementación de una gran infraestructura. Se trata de la línea ferroviaria de alta velocidad Sevilla- Madrid- Barcelona- frontera francesa (o, como vamos a ver en las dos líneas Sevilla- Madrid y Madrid- Persignan). Este caso resultará un auténtico paradigma puesto que contiene todos los elementos y abarca un amplio abanico de episodios útiles para ilustrar cómo se producen los procesos de toma de decisiones.

1.- UNA DECISIÓN HISTÓRICA.“Es la primera vez en la historia política de España que el gobierno de la nación escucha el consejo de una tertulia. La sociedad civil, una de cuyas principales instituciones es la tertulia, tiene motivos para estar de enhorabuena.” 1 Quién suscribe esta afirmación, el recientemente desaparecido periodista Luis Carandell, relata cómo, finalmente, el gobierno había adoptado, en 1988, una sabia decisión, la de corregir el error histórico del ancho de vía llamado “normal” en España, que había supuesto nuestro aislamiento ferroviario y un freno a las relaciones comerciales entre la península ibérica y el resto de Europa. Su referencia a la “tertulia del Alabardero”, tiene un punto de crueldad para los ingenieros de caminos: “La anomalía histórica cometida por los ingenieros españoles hace casi siglo y medio y sostenida de forma contumaz por los sucesivos gobiernos, va a ser reparada. Y uno no sabe que admirar más en el señor ministro de transportes (José Barrionuevo) y en el gabinete Gonzalez, si la “sensibilidad ferroviaria” que con ello demuestra o la humildad que, contra los pronósticos de prepotencia, hace gala al allanarse a los argumentos esgrimidos por la tertulia. Y si, ya en su día, sus miembros pudieran felicitarse de que el Honorable señor Pujol, presidente de la Generalitat de Catalunya, abrazara sus tesis a pesar de haber tenido sus orígenes en una taberna de Madrid, hoy han de congratularse de que el Gobierno central las secunde, aun a sabiendas de haber sido apoyadas primero en Barcelona”. El relato periodístico de Carandell, más allá de su irónico lenguaje, pone de relieve algunos aspectos que resultan, para nuestros objetivos, de un gran interés. Trae a colación el acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 1988, 2 en el cual el Ejecutivo español aprueba la introducción del ancho de vía internacional (1.435 mm.) en las líneas de nueva construcción para Alta Velocidad, considera prioritaria la construcción de nuevas líneas para la Alta Velocidad y por lo tanto de ancho internacional, en los corredores MadridCórdoba- Sevilla y Madrid- Zaragoza- Barcelona- Frontera francesa y , finalmente, encarga a RENFE la elaboración de un informe de conversión de líneas a ancho internacional en el horizonte del año 2000, que debe ser remitido al Gobierno en el plazo de seis meses. Este acuerdo, efectivamente, constituye un hito histórico en la vida del ferrocarril español, por la valiente decisión de reparar el desaguisado cometido por nuestros ancestros, con la complicidad de los políticos liberales, tanto moderados como progresistas, del período isabelino 3 . Pero, más allá de este aspecto, nos interesa poner de relieve el hecho de que una decisión tan trascendental se tomara tan sólo un año después de la aprobación del PTF, el Plan de Transporte Ferroviario, un ambicioso documento que establecía el

marco para la modernización de los ferrocarriles españoles en el horizonte del año 2000. 4 2.- EL PLAN DE TRANSPORTE FERROVIARIO DEL 1987.¿Cuáles eran las determinaciones de dicho Plan en relación a la cuestión del ancho de vía de la red RENFE? ¿Y cuales eran las decisiones que tomaba para definir las características de las líneas, referidas a sus velocidades de proyecto? Como veremos no tenían nada que ver con el acuerdo del Consejo de Ministros, al cual nos hemos referido. 2.1.-EL ANCHO DE VIA EN EL PTF.La única referencia al ancho de vía que contiene el texto del PTF aparece en el epígrafe “el tráfico internacional “(de mercancías) y no puede resultar más frustrante: “La continuidad del trafico ferroviario a través de redes de ancho de vía diferente está resuelta técnica y económicamente. El sistema de cambio de ejes con el que se viene operando constituye una solución probada y económicamente satisfactoria. Otras soluciones tales como la utilización de ejes de ancho variable, resultan específicamente aptas para el transporte de viajeros…” La intención de los responsables ministeriales acerca del mantenimiento del ancho de vía ibérico no admite lugar a dudas. En las diversas comparecencias públicas o ante las Cortes para explicar el contenido del PTF, los altos funcionarios, empezando por el propio ministro Abel Caballero, son contundentes: “La cuestión del ancho europeo y su traslación a España es un problema espúreo, no es un problema real” 5 o también cuando el 8 de marzo del 87, ante la Comisión de Industria, Obras Públicas y Servicios del Congreso de Diputados, el ministro responde a los portavoces de los grupos parlamentarios que le reprochan la ausencia del cambio de ancho en el PTF. Su argumentación se basa en descalificar dos posibles alternativas para la introducción del ancho europeo en España, la primera, la transformación a ancho europeo de toda la red ferroviaria de RENFE, y la segunda el establecimiento de una red troncal de ancho europeo que comprendería las líneas Sevilla – Irún y Madrid- Barcelona. En relación a la primera, los argumentos esgrimidos son de índole económica y la conclusión tremendista: “si se hace en el ritmo anual de cambio de lo que es renovación de vía, 500 kilómetros anuales, nos iríamos a un plazo aproximado de entre 25 y 30 años…tendríamos establecido el doble ancho de vía, dentro de nuestro país, durante veinticinco años. En términos de operatividad, a nadie se le escapa lo que esto significa. Significa que el problema del cambio de ejes en la frontera francesa lo tendríamos introducido en todo el país durante veinticinco años... Yo creo que es fácil deducir que esto podría tener como resultado la desaparición del ferrocarril.” 6 Y a la otra solución, la que se adoptaría el año siguiente, el entonces ministro la desprecia igualmente por pretender “tener redes duplicadas”. En definitiva, concluye Abel Caballero: “…estamos tomando una buena opción, desde luego la única posible. Quiero decirlo con claridad: estamos tomando la única opción posible.” La realidad era obvia, desde el Ministerio nadie creía en el ancho europeo, lo cual contrastaba con la creciente opinión pública favorable, que también hacía

mella en algunos directivos de RENFE. En este sentido es muy indicativo que desde la Revista VIA LIBRE, vinculada a la empresa ferroviaria estatal, a principios del año 1988, se formule a Antonio Monfort, entonces asesor del ministro Caballero, la siguiente pregunta: “hay quienes dicen que en RENFE desde los más altos directivos hasta el último agente se declaran en privado a favor del ancho internacional…” La respuesta del asesor es concluyente: “…es un proyecto inviable desde el punto de vista de la explotación…Se puede circular a alta velocidad con ancho nacional y lentamente en ancho internacional y nosotros queremos circular a alta velocidad en nuestro ancho.” 7 La posición del Ministerio no variaría hasta el verano del mismo año, cuando el nuevo ministro, José Barrionuevo, al poco de tomar posesión del cargo, inicia un proceso de cambio radical en la cuestión del ancho de vía, influido tanto por aquellos que desde RENFE apostaban por la adecuación al ancho UIC, cómo por el Presidente de la Generalitat de Catalunya, con quién mantenía una excelente relación surgida de los contactos institucionales mantenidos cuando era Ministerio de Interior. En su ánimo, pesa decisivamente una reunión mantenida en la Casa dels Canonges con Jordi Pujol, con otro personaje clave de la implantación de la Alta Velocidad en España, Albert Vilalta, que en aquel momento era el máximo directivo de Ferrocarrils de la Generalitat y con Joaquim Tosas, que sería el gran impulsor de la conexión ferroviaria de ancho internacional con el Puerto de Barcelona, para dar salida a las mercancías y ampliar su hinterland. El 23 de octubre, el Consejo de Ministros acuerda encargar a RENFE un dictamen preliminar sobre las posibilidades de implantar el ancho de vía internacional en los ferrocarriles españoles. Como relata Javier Pérez Sanz, uno de los autores de dicho informe: “A raíz de este acuerdo, RENFE se puso a trabajar de la forma más diligente que fue posible y en un plazo relativamente corto de 15 o 20 días se elaboró un primer informe para dar respuesta inicial a este mandato del Gobierno”. 8 Este dictamen, publicado por RENFE, con fecha de noviembre de 1988, se adjunta al acuerdo de 9 de diciembre y constituye su base argumental. Nuestra tesis es que si, desde la empresa ferroviaria, en un breve lapso de tiempo se pudo elaborar un documento tan solvente acerca de la adopción del ancho de vía internacional, fue debido a la existencia de un amplio convencimiento acerca de su bondad, y de un sólido bagaje técnico por parte del personal técnico de la misma. 2.2.-LAS LINEAS DE ALTA VELOCIDAD Y EL PTF.En relación al segundo aspecto del acuerdo de diciembre, o sea el referido al establecimiento de las dos líneas de alta velocidad prioritarias y a las propias características de la “alta velocidad”, también cabe afirmar la novedad que supone en relación a los planteamientos del PTF. Este Plan, ya en la definición de sus objetivos no contemplaba la formulación de una Red específica de alta velocidad. Cuando establecía los objetivos que deben perseguir las Infraestructuras previstas en el Plan, era meridianamente claro: “las características de explotación de la Red Básica deben ser homogéneas, resolviéndose prioritariamente la totalidad de los estrangulamientos existentes.” Y añadía: “Los trazados ferroviarios de

aquellos corredores ferroviarios en los que el ferrocarril sea competitivo deben ser mejorados para alcanzar tiempos de viaje inferiores a los actuales. Así en la Red Básica las nuevas variantes se diseñarán para velocidades máximas de 200 Km/h. y las obras de desdoblamiento de vías se aprovecharán para elevar velocidades por encima de 160 Km/h,…” Es de destacar que, ni tan siquiera se utiliza la denominación de líneas de alta velocidad para describir las características de la red. Estos objetivos tan poco ambiciosos, generaban unas propuestas del Plan, que consistían en la ejecución del llamado Nuevo Acceso Ferroviario a Andalucía (NAFA) , del que tendremos ocasión de hablar más adelante, en la adecuación del triángulo Madrid-Barcelona-Valencia a velocidades máximas de 200 Km/h. y en el desdoblamiento de la vía en ciertos tramos congestionados de la red. La opción escogida por el PTF se alejaba del llamado modelo francés de alta velocidad, consistente en la implantación de nuevas líneas paralelas a las existentes y destinadas exclusivamente a los trenes de gran velocidad, el paradigma de las cuales era el TGV Paris- Lyón, que desde su entrada en servicio, el año 1981, constituyó un éxito indiscutible. Se pretendía adoptar un modelo, más inspirado en el alemán, que consistía en la progresiva mejora de las líneas existentes y su adaptación a velocidades máximas de 250 Km/h. La contraposición entre estos dos modelos ha generado a lo largo de estas últimas décadas amplía bibliografía, entre la cual cabe destacar las aportaciones del profesor Andrés Lopez Pita, cuyas conclusiones en este tema fueron recientemente presentadas en el marco de una jornada de la Fundació Cercle d’Infraestructures en Girona. Sus criterios consisten en basar la toma de decisiones acerca de las características de cada servicio ferroviario en la “atracción del ferrocarril como modo de transporte”, definida como “aquella calidad de la oferta que, optimizando recursos económicos, suponga una presencia significativa de este modo en el sistema de transportes de un corredor y determine un balance de explotación positivo para el ferrocarril”. 9 En este sentido los planteamientos del PTF eran absolutamente insuficientes para muchas relaciones. El caso más emblemático era el de la relación MadridBarcelona, cuya previsión de tiempo del tren más rápido se establecía en nada más y nada menos que en cinco horas y veintiocho minutos. No hace falta apelar más que al sentido común para darse cuenta de la extrema fragilidad conceptual de un Plan, que prevé para la relación ferroviaria entre las dos principales ciudades del país un tiempo tan poco competitivo. Esta cuestión provocó arduos debates en el Congreso de los Diputados, en el seno de la discusión parlamentaria del PTF. El Diputado catalán Recoder Miralles le planteaba al Ministro: “…no entiendo como se explica que Madrid y Barcelona quedan en el futuro Plan unidas por ferrocarril a cinco horas y veintiocho minutos de viaje. En Europa sería impensable que dos conurbaciones de tres millones y medio de habitantes cada una de ellas, no estuvieran enlazadas por ferrocarril en el mínimo tiempo posible.” La respuesta del Sr. Caballero es indicativa de la poca confianza en las posibilidades reales del ferrocarril: “Su señoría plantea que el MadridBarcelona es lento. Funcionará con el máximo de velocidad que plantea el Plan, que es asequible, que es realista y que tiene suficiente visión de futuro con lo que es un diseño de ferrocarril”. 10 Un año después, el Pleno de la

cámara, aprobaría una propuesta de resolución sobre el PTF. 11 La primera de las recomendaciones hace expresa mención de la línea Madrid- Barcelona, con la propuesta de construir variantes a 250 Km/h. para reducir el tiempo de viaje del orden del 40%. Dicha reducción, de haberse llevado a cabo hubiera comportado un trayecto de más de cuatro horas de duración, difícilmente competitivo con el avión. El planteamiento de las infraestructuras del PTF, basado en la simple modernización de la Red Básica, constituía un evidente retroceso en relación no tan sólo a lo que sucedía en Europa, sino incluso en relación a las potencialidades técnicas de la ingeniería ferroviaria española. En la década anterior, desde la dinámica Dirección de Innovación de RENFE se había redactado un anteproyecto de línea de alta velocidad entre Madrid y Barcelona. Fernando Oliveros y un reducido equipo técnico lograron convencer a la cúpula de la empresa para acometer un proyecto de tamaña ambición. Leemos en una crónica periodística, como Francisco Lozano Vicente, presidente del Consejo de Administración de la compañía, en junio de 1973 proclama cómo uno de los méritos de su gestión directiva: “…pero lo que es más importante, RENFE, estará en condiciones de iniciar la construcción de las líneas de alta velocidad en combinación con la Red europea de este tipo y situar nuestras dos grandes ciudades a dos horas y media de duración de viaje.” 12 Este anteproyecto de ferrocarril MadridBarcelona, que por estar guardado en una gran caja necesaria por el gran volumen de documentación que lo componía, era cariñosamente denominado “el piano”, se conserva en la Fundación de los Ferrocarriles Españoles y constituye un testimonio de la ambición de nuestros ingenieros, fue archivado el 1976 y ha sido tristemente pospuesto durante años, a causa de decisiones tan desafortunadas como las contenidas en el PTF del 1987. Nos hemos referido al principio de la comunicación a que la Generalitat de Catalunya había sido una administración dispuesta a defender el ancho de vía UIC. No sólo eso. De forma paralela a la formulación del PTF, el gobierno catalán había estado trabajando en un tren de ancho internacional que conectara la ciudad de Barcelona con la frontera francesa. Transcribimos el acuerdo tomado por el Consell Executiu el 4 de diciembre de 1986: 1.- “Dar conformidad y asumir las conclusiones del Estudio de Factibilidad de una conexión ferroviaria de ancho internacional entre la frontera francesa y Barcelona, como base previa para el ejercicio de la Generalitat en materia de ferrocarriles de interés para Catalunya i, atendiendo a que el Estado y la Comunidad Económica Europea podrán estar interesados en dicho ferrocarril, comunicar este acuerdo a los respectivos órganos representativos a los efectos oportunos.” 2.- “Iniciar los tramites pertinentes para el establecimiento de un nuevo ferrocarril de ancho internacional entre Barcelona y la frontera francesa y, en su caso, suscribir los oportunos convenios para llevar a termino la nueva línea en colaboración con las instancias estatales interesadas”. Más allá de cuestiones competenciales, el órdago de Catalunya era evidente. Lo cual se pone de manifiesto, de entrada, en la definición de la línea. Se habla, como atributo básico de la misma, de una línea de ancho internacional.

Lo importante es la conexión con Europa y, por lo tanto, hay que suprimir barreras: la primera es nuestro ancho “anormal”. Con razón Carandell loa la posición avanzada del ejecutivo catalán. Ya se puede comprender como esta visión chocará pronto con un Ministerio tan conservador en materia de política ferroviaria. El anterior estudio de factibilidad, genera un anteproyecto, completado en 1989 que define con precisión de 1:5.000 el trazado en planta de la nueva línea y dos años después un proyecto que, serviría de base a GIF, cuando este organismo acometió, por fin, la construcción de la línea, a finales de siglo. Y, como no podía ser de otra manera, dicho trazado se corresponde a las características de un tren de alta velocidad, que permite un tiempo estimado de recorrido para los 145 Km. que separan Barcelona de Persignan, de 45 minutos (frente a las tres horas actuales). Y, lo que es más novedoso, se trata de una vía apta para el tráfico mixto: capaz de acoger tanto trenes de pasajeros como mercancías. Esta cuestión, fundamental para conseguir alcanzar el objetivo de conectar el Puerto de Barcelona con la red europea, conllevaría también múltiples debates con los responsables ministeriales. Felizmente, estos debates se resolvieron, para esta y para otras líneas de nuevo cuño, con la posibilidad de su utilización para los trenes de mercancías. La cuestión de las velocidades, por lo tanto quedaba en el PTF, establecida en el umbral 160- 200 Km/h, con eventuales referencias a 250 Km/h. En el primer caso aquella era la velocidad objetivo para los desdoblamientos. Y, para las variantes se establecían unas velocidades comprendidas entre 160 y 250, siempre en función de “las características topográficas”. Así a la variante vasca Bilbao- Vitoria se le asignaba la menor velocidad, y, en el extremo contrario a las variantes de acceso a Andalucía y al Noroeste peninsular, se pretendía un diseño “para velocidades de 200 Km/h. e incluso de 250 en los tramos que lo permitan sus características topográficas.” Era evidente que el modelo escogido para la modernización del ferrocarril en España no partía de un planteamiento funcional, sino que se basaba en la progresiva adaptación y mejora de la red existente. Y, el resultado de la aplicación de dicho modelo puede evaluarse en algunas de las intervenciones que se desarrollaron a partir de sus determinaciones. Un ejemplo lo constituye el servicio Euromed entre Catalunya y el Pais Valencià. Con unas velocidades medias inferiores a los 120 Km/h. difícilmente se pueden conseguir tiempos de recorrido competitivos. Y, a pesar de contar con idéntico material móvil que el del AVE de Sevilla (aunque con menor potencia motora), sus resultados de captación de usuarios y de rentabilidad económica no admiten comparación con aquel. Es la constatación de que el modelo del PTF (variantes y mejoras) no puede competir con el modelo de tren de alta velocidad. En este sentido la aportación de Michel Walrave fue clave al formalizar la interdependencia de los parámetros económicos, técnicos y de explotación. Tal y como nos relata Lopez Pita: “Gracias a él, nos acostumbramos a una nueva forma de pensar en relación con el ferrocarril, la técnica no era un fin en sí mismo, sino una valiosísima herramienta al servicio de unos objetivos comerciales, en el marco de un balance de explotación deseablemente positivo.” 13 Lamentablemente estos postulados no fueron adoptados en el PTF. El profesor Rafael Izquierdo en su comparecencia ante los diputados de la Comisión de Industria, Obras Públicas y Servicios, para evaluar dicho Plan, era bien

elocuente: “Para el usuario la alta velocidad nada tiene que ver con velocidades máximas ni comerciales. Lo único que le interesa es coger el tren en Lyón o en Paris y recorrer 410 km. en dos horas menos cinco minutos, de centro a centro. Para el usuario la alta velocidad es esta.” 14 A partir del acuerdo de diciembre de 1988, no todo cambió en la implementación de la alta velocidad en España. Puede decirse que hubo una de cal y una de arena. La construcción del AVE de Sevilla constituyó un auténtico éxito. Sus quince años de historia han confirmado el acierto de las decisiones tomadas en su momento. Y, paralelamente, en estos mismos quince años, la implementación de la segunda línea de alta velocidad, la de Madrid a Barcelona, ha resultado el paradigma de todo lo contrario: controversias, dilaciones, incidentes, retrasos…Seguramente una de las causas de tan divergentes escenarios pueda encontrarse en que, la línea de Sevilla, a partir de un determinado momento fue tratada por sus promotores – RENFE- según los cánones del modelo funcional al cual nos hemos venido refiriendo. Veámoslo. 3.-DEL NAFA AL AVE.Los orígenes de la línea de Sevilla cabe buscarlos en 1978, cuando el entonces presidente de RENFE, Ignacio Bayón encarga un estudio sobre la problemática y futuro de los trenes diurnos de largo recorrido, con el horizonte del año 2000. El estudio planteaba la modernización de la red, con un techo de velocidad de 200 Km/h., y descartaba la opción de crear una nueva red de alta velocidad. Una de las múltiples conclusiones del Estudio era la necesidad de mejorar el servicio ferroviario con Andalucía, para lo cual era imprescindible eliminar el cuello de botella de Despeñaperros, un difícil tramo de 25 Km.en vía única, con radios de 300m. y pendientes de hasta 16 milésimas. En un primer momento se pensó en la posibilidad de duplicar la vía por el trazado existente. Pero se desistió a la luz de las grandes dificultades orográficas. En el año 1979, concretamente el 13 de julio, tiene lugar una reunión de los servicios técnicos de RENFE, en la cual se analiza un nuevo trazado, que se denomina “Nuevo acceso ferroviario a Andalucía desde la Meseta”. Consiste en una variante desde Brazatortas hasta Alcolea, a las puertas de Córdoba, que acorta la relación entre Madrid y dicha ciudad en 90 Km. 15 y que se conocerá, en adelante, como el NAFA o como la variante de Brazatortas. Y, en realidad durante muchos años sólo se habla de este tramo, y no de una línea de Madrid a Sevilla. La variante conectaría con la línea de Madrid a Badajoz y supondría el abandono del tradicional acceso al Sur de la península por Manzanares y Linares. El 11 de octubre de 1986, se presenta oficialmente en Sevilla, con la significada presencia del Vicepresidente Alfonso Guerra, la todavía denominada línea Brazatortas- Córdoba. Era calificada como la obra ferroviaria de mayor envergadura realizada en la España del siglo XX. La distancia entre Madrid y Sevilla quedaría reducida a 482 Km. ( que finalmente se reducirían a 471) 16 y a velocidades de 200 Km/h., el tiempo de viaje sería de tres horas. Claro que para conseguirlo se tenía que actuar también sobre los otros tramos, de Madrid a Brazatortas y de Córdoba a Sevilla, dónde se

completarían las duplicaciones de vía y se adecuarían a la velocidad prefijada. Como es lógico suponer, todo ello en ancho ibérico y sin planteamientos de línea de alta velocidad. Un año después, el PTF consolida la política de grandes variantes ferroviarias. Pero, paralelamente se ha estado conpletando el proyecto constructivo del tramo Getafe- Brazatortas con velocidad de 250 Km/h. Y, en 1988, el director de Ingeniería de RENFE, Gonzalo Martín Baranda, habla ya de trazados que permitirán alcanzar los 300 Km/h. Cuando, en diciembre de este año se toma la decisión de cambiar el ancho de vía, se consolida el proyecto unitario de un Tren de Alta Velocidad entre Madrid y Sevilla. No ha sido fruto de ningún proceso de planeamiento reglado, sino que, más allá del PTF vigente, y en abierta confrontación a los postulados de dicho plan, el primer tren español de alta velocidad surge de un proceso de sucesivas decisiones que conducen irremisiblemente a un final feliz. De un desdoblamiento de vía a una variante; de la mejora del trazado al diseño de una línea de alta velocidad, del ancho ibérico al ancho internacional. Y, lo que es más importante, de una visión limitada a una óptica de gestión integral del servicio. 4.-A MODO DE CONCLUSIÓN El análisis de los procesos de implementación de las primeras líneas de alta velocidad en España, nos permite presentar las siguientes conclusiones: -

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En relación a las administraciones: un cambio en la persona que ejercía las funciones de Ministro de Transportes (de Abel Caballero a José Barrionuevo) fue el elemento clave que permitió la decisión más relevante en la historia del ferrocarril español desde el informe Subercase. La circunstancia de la aportación personal es más relevante, si cabe, puesto que se trata de dos ministros del mismo partido y bajo el mandato del mismo presidente de Gobierno. Sin embargo, la personalidad abierta y la capacidad de diálogo del segundo es la que facilita la adopción del ancho de vía y la entrada de España en el universo de la alta velocidad. En relación a los profesionales: es clave para la toma de decisiones acertadas, el papel de determinados técnicos, que trasladen y adecuen las innovaciones mundiales a los ferrocarriles españoles. En este sentido la labor de Fernando Oliveros, como Director de Innovación de RENFE, proyectando en 1975 la línea de alta velocidad Madrid-Barcelona, es un buen ejemplo. Y, lo es también la aportación del profesor Lopez Pita, tan relevante en cuestiones como la adecuación comercial de las velocidades, el tráfico mixto en las nuevas líneas, los servicios regionales de alta velocidad, la interacción ferrocarril-avión o la conformación de la red europea de ferrocarriles. Como lo han sido las sucesivas promociones de ingenieros al servicio de los entes ferroviarios españoles. En relación a la estructura del Estado: el papel decisivo que la Generalitat de Catalunya ha jugado en el establecimiento de la alta velocidad en España, va mucho más allá de las meras posibilidades competenciales. No solamente por su diseño de la línea de Barcelona a Francia y su participación decisiva en el trazado de la línea de Madrid, sino como se ha visto en la influencia ejercida de cara a la adopción del ancho UIC en el

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Madrid-Sevilla y por tanto ya en toda la red ferroviaria de nueva construcción. Otras Comunidades Autónomas han participado también muy activamente en todo el proceso. En este sentido puede concluirse que la descentralización política española ha actuado como elemento motor del desarrollo de la red. En relación a los Planes de Ferrocarriles: Ni el Plan General de Ferrocarriles de 1980, ni el PTF, ni el PDI, ni el PIT, ni siquiera el PEIT pueden considerarse como los hacedores de la nueva política ferroviaria española. Es mucho más decisivo el impulso dado a partir de acuerdos concretos como pueden ser el ya mencionado de cambio de ancho, o el de creación del Gestor de Infraestructuras Ferroviarias, impulsor del actual proceso de construcción de las diversas líneas de alta velocidad. En relación a las pautas de comportamiento de los actores: han venido condicionados por factores económicos, tales como la propia crisis de las empresas ferroviarias públicas, la limitación de inversiones públicas impuestas para favorecer la convergencia monetaria, o, en sentido contrario, por la aplicación más que generosa de fondos europeos de la que ha dispuesto el Estado Español en un prolongado período. Pero también ha habido factores culturales que han pesado sobre las decisiones de los actores: el mayor grado de integración europea, la confianza en determinada tecnología… En relación a los planteamientos estratégicos: la génesis de la implantación de la línea de Sevilla es el mejor ejemplo para poner en tela de juicio cualquier planteamiento estratégico convencional. La improvisación en la toma de decisiones fundamentales presidió todo el proceso, pero como había una meridiana claridad en el objetivo de acercar Andalucía a Madrid, las decisiones fueron coherentes y los resultados muy positivos. En cambio en la línea de Barcelona, la colisión continua entre las estrategias encontradas del gobierno autonómico y el del estado, ha comportado un proceso de implementación extraordinariamente complejo y poco satisfactorio.

Como conclusión final cabe constatar la necesidad de analizar con precisión este proceso de implementación de las primeras líneas de alta velocidad en España, lo cual puede comportar un caudal de conocimientos imprescindibles para corregir los procesos.

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Luis Carandell en Tertulia y ancho de vía”.(1989) Revista VIA LIBRE, Enero 1989. Acuerdo del Consejo de Ministros de 9 de diciembre de 1988, a propuesta del Ministro de Transportes, Turismo y Comunicaciones, José Barrionuevo Peña. 3 La cuestión del ancho de vía ha sido profusamente estudiado por Jesús Moreno Fernández en “El ancho de la vía en los ferrocarriles españoles: de Espartero a Alfonso XIII”, (1996) Editado por Toral Technical Trade. 4 Hemos tomado como referencia el texto del PTF publicado en el Diario Oficial del Congreso de los Diputados de 21 de noviembre de 1987, Serie E núm. 63, con motivo de la remisión por el Gobierno a los efectos de su tramitación en la Comisión de Industria, Obras Públicas y Servicios. 5 Entrevista a Abel Caballero Ministro de Transportes, VIA LIBRE junio 1987. 6 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados, Comisiones, núm. 236. 8 de marzo de 1988. 7 VIA LIBRE febrero 1988. “Antonio Montfort: es posible una variante a 250 Km/h entre Zaragoza y Barcelona. 8 Javier Pérez Sanz y Manuel Megía, en Metodologías para el análisis de factibilidad y de alternativas de implantación, ponencia del Seminario sobre La introducción del Ancho Internacional en la red ferroviaria española. (1989) Fundación de los Ferrocarriles Españoles. 9 Andrés López Pita (1998) Pendulación, basculación y construcción de infraestructuras ferroviarias. Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. 10 Diario de Sesiones del Congreso de Diputados. Comisiones. Año 1987, núm. 101. Sesión celebrada por la Comisión de Industria, Obras Públicas y Servicios, el 2 de abril de 1987. 11 Boletín Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie E, núm. 102. 21 de mayo 1988. 12 Revista VIA LIBRE, julio 1973. Discurso del Presidente de RENFE, Francisco Lozano Vicente. 13 Andrés López Pita (2006) Pasado, presente y futuro de los servicios interurbanos de viajeros en el ferrocarril europeo. CENIT. UPC. 14 Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados. núm. 229. Comisiones. Sesión celebrada el 1 de marzo de 1988. 15 José Muñoz Aza, (1999) La verdad sobre el Ave. 16 MOPT (1993). El coste de la línea de alta velocidad Madrid-Sevilla. MOPT-RENFE 2