Las actividades de protección ambiental en la planeación nacional Martha Inés Usaquén Chía1

Resumen

El presente documento es un informe de avance en relación al tema general de las actividades de protección ambiental, a partir de su priorización en los planes de desarrollo nacional en el periodo comprendido entre 1998 a 2014. Se ubica en los lineamientos del Proyecto: Planeación y Desarrollo Local en Colombia. Una mirada desde el DHIS, como parte de la Línea: Institucionalidad y Desarrollo Social. Presenta una síntesis de los lineamientos ambientales más representativos de cada plan, su diagnóstico y estrategia de solución, que permitirá en un próximo avance, presentar conclusiones sobre la efectividad de la política ambiental, en temas tan relevantes como: evaluar el progreso ambiental, la forma en que se articulan los problemas ambientales a las políticas de los diferentes sectores y a la política económica misma. Palabras clave: Planes de desarrollo, política ambiental, medio ambiente.

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Economista; Especialista en Proyectos de Desarrollo; Magíster en Ciencias Económicas. Profesora-investigadora, Universidad De La Salle. Miembro del Grupo de Investigación en Economía y Desarrollo Humano. Correo electrónico: [email protected]

Introducción

El presente documento es un informe de avance en relación al tema general de las actividades de protección ambiental2, a partir de su priorización en los planes de desarrollo nacional en el periodo 1998 a 2014. Se ubica en los lineamientos del Proyecto: Planeación y Desarrollo Local en Colombia. Una mirada desde el DHIS, como parte de la Línea: Institucionalidad y Desarrollo Social y cuenta con el apoyo de los pasantes Luisa Esteban y Jeff Vargas en la consecución y organización de información. Se parte del supuesto que los gobiernos presentan los planes de desarrollo como el medio posible para trazar el camino a seguir en la búsqueda del desarrollo económico, social, sustentable o sostenible, según sea el criterio del equipo que gobierna, que a su vez responde a lineamientos de modelos internacionales, con las mismas preocupaciones. El tema ambiental es considerado en el capítulo 8° de la Constitución Política Colombiana (1991), donde se consigna que es “obligación del Estado proteger las riquezas naturales de la Nación” y la biodiversidad, elementos clave en el manejo ambiental incluida su protección, sostenibilidad, eficiencia e incluso cultura ambiental. Igualmente, planificar y controlar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, opciones necesarias para recorrer el camino del desarrollo sostenible, por lo que las dimensiones económica, social y ambiental deben integrarse en los planes de desarrollo. Pensar el desarrollo sustentable y sostenible como lo afirma La Cepal (1999), más que una meta definida para un período de tiempo, debe ser entendida como el camino por construir por una sociedad, que le permita alcanzar un determinado nivel de desarrollo, que conduzca a mejorar las condiciones de vida y que se puedan ajustar a los continuos cambios climáticos. Este documento corresponde a la segunda entrega de avances de la investigación sobre el tema a desarrollar según el plan académico, su única pretensión es recibir aportes del par calificador que permitan potenciar el análisis del tema que busca finalmente cumplir los requerimientos necesarios en calidad y extensión para ser publicable.

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“relaciona aquellas actividades donde el principal propósito es tratar, reducir, prevenir o eliminar los efectos contaminantes o cualquier otra degradación del medio ambiente debido a la presión de las actividades económicas (EUROSTAT 2007), citado en (DANE 2011:3)

La primera entrega denominada - Desarrollo sostenible y medio ambiente- inicia con la presentación de un marco teórico-conceptual que da claridad a las categorías desarrollo sustentable y sostenible; ecosistema global y subsistema económico; externalidades negativas y derechos de propiedad. Lo complementa la presentación del panorama general que enfrenta la región producto de la inserción de nuevas tecnologías, en el marco del modelo de desarrollo sostenible y su relación con la comunidad global, en el ámbito del comercio internacional, del manejo de los recursos productivos y su impacto en el medio ambiente. A continuación se presentan los lineamientos generales descritos en los diferentes planes de desarrollo, como objetivo a desarrollar en este informe.

Presentación de los lineamientos del plan Esta segunda etapa en la construcción del tema, (informe de avance) está dedicada a revisar cada uno de los planes de gobierno a partir de 1998, con el ánimo de resaltar el interés en los temas medio ambientales, visto a través de los objetivos y metas propuestos, estableciendo en parte el compromiso que cada Plan tiene con el tema ambiental y la forma en que promueven el desarrollo sostenible.

1. Cambio para construir la paz Corresponde al plan de gobierno 1998-2002, en su presentación se acogen los lineamientos internacionales relacionados con la conservación del medio ambiente entendido como el camino hacia el desarrollo sostenible. Su interés gira en torno a la restauración y conservación de las áreas consideradas prioritarias, ubicadas en las regiones que además de requerir desarrollo de una política ambiental en temas como agua, biodiversidad y bosques, son clave en la construcción de paz. El propósito particular de esta política se desarrollará desde la conservación y restauración de las áreas definidas, dinamización del desarrollo sostenible tanto urbano como rural en procura de la sostenibilidad ambiental de los diferentes sectores productivos, actividades que requieren según el plan, la participación activa y descentralizada de los diferentes actores del entorno en el ejercicio de sus derechos y deberes para con el medio ambiente, bajo los lineamientos del sistema nacional ambiental.

Las áreas estratégicas de intervención se clasificarán principalmente, a partir de variables como población, capital natural3, que requiere mayor protección y en general la condición social y económica de los asentamientos humanos de la región. Se busca alcanzar el “equilibrio necesario entre el uso y la conservación de los recursos, de tal manera que se garantice la renovación permanente de éstos y en consecuencia el sustento futuro de la población en condiciones de bienestar” (DNP. 1999:321), es decir que se garantice el desarrollo sostenible. En síntesis, “la conciencia ambiental es, a partir de ese proceso, el resultado del aprendizaje sobre el sentido de la vida, sobre la dimensión del ser humano y su lugar en el mundo, y la capacidad limitada del planeta Tierra, como soporte de la vida misma.” (DNP. 1999:357), por tanto el éxito depende de la posibilidad de ejecución que alcance una comunidad, de su cultura y conciencia medio ambiental, lo que en términos de North4 depende de la forma en que las comunidades apropien las instituciones (reglas de juego) no formales sobre el tema.

2. Hacia un Estado comunitario Es el nombre del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006, que en su capítulo II titulado -Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleodedica el numeral 8° a la sostenibilidad ambiental con los siguientes subtítulos: a) conservación y uso sostenible de bienes y servicios ambientales. b) Manejo integral del agua. c) Generación de ingresos y empleo verde. d) Sostenibilidad ambiental de la producción ambiental y e) Planificación y administración eficiente del medio ambiente, que se reseñan a continuación en forma muy sucinta. 

conservación y uso sostenible de bienes y servicios ambientales,

En el desarrollo de este objetivo se busca fortalecer acciones como consolidar el Sistema de áreas protegidas, generando planes de manejo para cerca de 14 áreas del Sistema de parques nacionales naturales, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Forestal, además de las políticas para la conservación de humedales, páramos, mares y costas, entre otros. 3

Corresponde a los recursos naturales, que no son producidos por el hombre y se diferencia del capital natural cultivado, producto de la intervención como plantación de bosques, criaderos de peces, campos agrícolas, entre otros. 4 Para North, en la interacción de los individuos y entre estos y su entorno, se presentan reglas de juego formales como las normas y las leyes, y las no formales, aquellas que la comunidad convierte en institución al aceptarlas.

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manejo integral del agua

Trata de garantizar la cantidad y calidad del agua a través del ordenamiento y el manejo de las microcuencas con el fin de disminuir la presión del recurso hídrico y reducir la demanda. Además, se promueve la prevención y control de la contaminación, a través del plan de manejo de aguas residuales, igualmente ajustará la normatividad vigente bajo la implementación de la Ley Nacional del Agua. 

generación de ingresos y empleo verde

Se trata de implementar una estrategia de apoyo financiero para promover el mercado verde, promoviendo la investigación y la organización de esta, fomentando el mercado de empresas dedicadas al aprovechamiento de residuos sólidos, energías limpias y minería sostenible. 

sostenibilidad ambiental de la producción ambiental

Para efectos de alcanzar este objetivo, se generarán mecanismos para garantizar la sostenibilidad de la producción nacional y reducir los sobrecostos de la gestión ambiental, incorporando el componente ambiental a la planificación sectorial, permitiendo desarrollar indicadores ambientales. Igualmente, se diseñarán incentivos económicos y financieros para quienes alcancen procesos de producción y extracción con tecnologías más limpias5. 

Planificación y administración eficiente del medio ambiente

Por último, frente al tema de planificación y administración del medio ambiente, las autoridades ambientales se agrupan en el –sistema nacional ambiental SINAquien coordina los planes de gestión ambiental regional, los planes de ordenamiento territorial –POT- para los municipios y los planes trienales de las corporaciones autónomas regionales, ejerciendo como ente rector el Ministerio del Medio ambiente. Así, se busca fortalecer la gestión ambiental en el marco del SINA con el fin de crear un desarrollo sostenible donde se involucre la política nacional de investigación ambiental y la política nacional de educación ambiental, articulando fuentes de financiación propias y de apoyo internacional, que permitan contrarrestar las dificultades presupuestales e incrementen los recursos del Fondo de Compensación Ambiental.

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Incluye métodos, procesos, tecnologías y adquisición de equipos, capaces de reducir la generación de contaminantes (DANE 2011)

También, el Plan explicita que este fondo se encarga de distribuir recursos de las corporaciones más prósperas con destino a las de menor capacidad presupuestal, aportando cerca del 54% del total de los recursos de las entidades beneficiadas. En cuanto a la gestión ambiental (funcionamiento e inversión) se financia con recursos provienen del Presupuesto General de la Nación (25%) y de recursos administrados por las entidades públicas del sector (75%) principalmente las corporaciones autónomas regionales.

3. Estado comunitario: desarrollo para todos En cuanto al Plan de Desarrollo 2006-2010 en la presentación del Tomo I, capitulo 5, corresponde a – una gestión ambiental y del riesgo que promueva el desarrollo sostenible- donde desarrollan dos componentes fundamentales como son la gestión ambiental propiamente dicha y la gestión del riesgo para la prevención y atención de desastres. Se considera que “La degradación ambiental y la ocurrencia de desastres de origen natural, que resultan como una de sus consecuencias, son manifestaciones de un inadecuado proceso de desarrollo” (DNP 2007:243) afirmaciones que sustentan la necesidad de dedicar mayores recursos a la prevención de desastres, de ordenar ambientalmente el territorio, cuyo desarrollo sostenible mejorará la calidad de vida de las comunidades. Igualmente presenta los principios orientadores de la gestión ambiental que buscan mejorar la eficiencia y la transparencia de entidades como el SINA, que permita alcanzar una coordinación institucional más efectiva, mejorar su capacidad administrativa y técnica, proveer regulaciones más eficientes, contar con más y mejor información, mejorar la formulación y evaluación de sus políticas, y fortalecer los mecanismos de participación pública y rendición de cuentas. También busca que, la gestión ambiental se desarrolle con transparencia, eficiencia, mayor articulación interinstitucional, participación, sostenibilidad ambiental, enfoque territorial, visión eco-sistémica y equidad; todos ellos principios que deben desarrollarse con el propósito de alcanzar la tan deseada sostenibilidad ambiental. Dicha gestión ambiental busca reducir la vulnerabilidad al riesgo de los grupos más pobres y propiciar en estas comunidades un mejor nivel de vida. El ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, el SINA y el DNP en la búsqueda de instrumentos que permitan evaluar la política ambiental, adelantarán acciones que permitan priorizar la investigación y la información; asegurar la sostenibilidad financiera institucional; diseñar indicadores para evaluar no solo el impacto de la inversión, sino, la política ambiental en busca de un mejoramiento continuo.

Para alcanzar los principios descritos, se presentan algunos de los temas estructurales que el plan desarrolla y que se convierten en componentes y estrategias de gestión a saber: 

Planificación ambiental en la gestión territorial:

Diseñada para promover, apoyar y fortalecer procesos sostenibles de desarrollo regional basados en patrones de uso y ocupación del territorio acorde con la biodiversidad, la población, la cultura y el potencial de desarrollo propios de cada uno. 

Gestión integrada del recurso hídrico:

“La gestión ambiental ha de estructurarse en torno a la gestión integral del agua, en tanto es el elemento vital en los ciclos y procesos naturales de la estructura ecológica y del hombre y determinante de los procesos de ocupación del territorio y del desarrollo de las actividades productivas de la sociedad.” (DNP. 2007:349). Para garantizar la sostenibilidad y el manejo de la oferta de agua en el país, se iniciarán o continuarán los procesos para la formulación e implementación de los planes de ordenamiento y manejo de las cuencas abastecedoras de agua. La prevención y control en la contaminación hídrica, son factores a considerar en el manejo del recurso. A través de Colciencias, para el manejo integral del agua, se buscará la financiación de investigaciones en desarrollo y transferencia de tecnologías y eficiencia de sistemas productivos en el uso del agua. Se requiere incorporar el territorio marítimo y las potencialidades de los espacios oceánicos y las zonas costeras e insulares al desarrollo del país, acciones que contribuirán al desarrollo regional y al fortalecimiento de las capacidades territoriales. 

Conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad

El uso sostenible de la biodiversidad, se convierte en una ventaja comparativa que le aporta al país, y debe convertirla en una ventaja competitiva, esto requiere el acompañamiento de acciones concretas que propendan por su conocimiento y conservación y de mecanismos que promuevan la distribución justa y equitativa del beneficio derivado de su uso. Igual de importante es fortalecer la cooperación internacional para el adecuado manejo de las áreas fronterizas protegidas. Además, es fundamental impulsar los mercados verdes y el biocomercio a través de políticas nacionales de aprovechamiento sostenible de la biodiversidad y de los

servicios ambientales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible. 

Promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles

Los diferentes sectores productivos deben apropiar la variable ambiental para dejar de verla como un costo adicional y empezar a considerarla como lo que verdaderamente representa –una oportunidad- para crear competitividad y facilitar el acceso a los mercados nacionales e internacionales. Así mismo es fundamental promover una cultura de consumo sostenible, para ello se formularán e implementarán herramientas y metodologías adaptadas a las condiciones sociales, económicas y ambientales de las regiones y del país. También es imperativo la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero en el marco del Mecanismo de Desarrollo Limpio del Protocolo de Kyoto, que fortalecerá el portafolio de proyectos de reducción de emisiones. Finalmente, es pretensión del Plan que, la gestión ambiental y del riesgo en Colombia, se consoliden como parte fundamental de la construcción social del territorio, entendida como la forma en que nos relacionamos con las demás personas y con el medio en el que habitamos, configurando así los espacios geográficos de la Nación.

4. Prosperidad para todos Corresponde al Plan de Desarrollo 2010-2014 que dedica el capítulo VI a la – Sostenibilidad ambiental y prevención del riesgo- que a partir del deterioro generado por los cambios climáticos obliga a reorientar la política ambiental. Los componentes del plan se desarrollan a partir de cuatro tópicos: a) Gestión ambiental integrada y compartida. b) Gestión del riesgo de desastres: buen gobierno para comunidades seguras. c) Respuesta a la ola invernal 2010-2011 y d) Canasta y eficiencia energética. El Plan promulga la necesidad de convertir la adversidad de los desastres naturales en una oportunidad de construcción y cambio, que debe partir de un diagnóstico minucioso sobre cómo se está desarrollando la gestión ambiental y el manejo y prevención que se le da al riesgo en el país, para proceder a corregir las fallas que se estén presentando y prevenir situaciones futuras, lo que implica un mayor conocimiento de nuestra situación geográfica.

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Gestión ambiental integrada y compartida.

Como se expresa en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, citado en el Plan “Existe un amplio reconocimiento de la relación directa entre el deterioro ambiental, el aumento de la pobreza y su carga desproporcionada sobre los segmentos más vulnerables de la población” (DNP 2011:564), toda vez que se refleja entre otros, en la mala condición de vivienda, salud y educación. Entonces, el objetivo primordial en términos ambientales será mantener el capital natural y los servicios que se desprenden del ecosistema, convirtiéndolos en el soporte que dinamizará las locomotoras de la prosperidad democrática, que además implica trabajar en función del desarrollo sostenible. En este nivel de problemas, se presenta un exhaustivo diagnóstico y las estrategias de acción en temas como biodiversidad; gestión del recurso hídrico, gestión ambiental sectorial y urbana; cambio climático; y de buen gobierno para la gestión ambiental. 

Gestión del riesgo de desastres: buen gobierno para comunidades seguras.

La integración de las políticas de manejo del riesgo deben estar presente en todos los niveles de los planes, programas y proyectos con intereses en el desarrollo sostenible. Requiere considerar “actividades de prevención, mitigación y preparación (ex ante),…, rehabilitación y reconstrucción (ex post)” (DNP 20011:593) acciones que tienen por objetivo la reducción del riesgo. 

Respuesta a la ola invernal 2010-2011

“El proceso de reconstrucción debe basarse en un trabajo interinstitucional que integre los ámbitos nacional, regional, departamental y municipal, que garantice transparencia, eficiencia y respeto por la autonomía local y focalice las acciones estratégicas a ser adelantadas” (DNP 2011:601). El resultado debe evidenciarse en mayores niveles de recuperación y fortalecimiento tanto de la población como de la infraestructura pública.

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Canasta y eficiencia energética.

Se trata de garantizar el autoabastecimiento energético y la sostenibilidad ambiental del país, que depende del uso dado a las fuentes de energía existentes, tratamiento que afecta en forma directa la calidad de vida de una población y de su medio ambiente.

El plan resalta la distribución de consumo final de energía, (figura VI-1:610) siendo el mayor consumidor el sector transporte con 35% (convirtiéndolo en el mayor emisor de CO2 con 33%), seguido por la industria con 28% (sus emisiones suman el 20% incluyendo manufactura y construcción y 23% para industrias energéticas), el tercer puesto lo ocupa el sector residencial con 21%, el resto está distribuido entre agropecuario y minero 7%, comercial y público 6%, no identificado 2% y construcción 1%. Por fuente, la canasta energética asigna el 42% a petróleo y derivado, 14% a electricidad, 12% a gas natural, carbón y otros cada uno 8%, y el resto corresponde a leña 11% y bagazo y residuos 5%.

A manera de conclusión La síntesis aquí expuesta, da cuenta de cómo las actividades de protección ambiental en la planeación nacional, los temas de biodiversidad y desarrollo sostenible, de conservación de áreas prioritarias después consideradas protegidas, uso y conservación de los recursos, entre otros, no le ha sido indiferente a ninguno de los gobiernos de turno, que lo exponen con mayor o menor detalle en sus planes de desarrollo. Hasta aquí cada plan resalta su interés por alcanzar el tan anhelado desarrollo sostenible, no se presentan cambios significativos o diseño de políticas nuevas, que vislumbren un panorama más favorable, solo se han cambiado los nombres o se le ha dado un nivel de participación diferente, que repercutirá en la ponderación del gasto, situación que responde en parte, a las condiciones coyunturales que ha enfrentado el país en cada momento. Entonces, la siguiente etapa del documento debe ser la de avanzar en la revisión documental de los planes de desarrollo, ahora a nivel departamental y local, dado que el esquema general acordado compromete la revisión y análisis de 32 departamentos, con el ánimo de trabajar sobre los indicadores de gestión ambiental, que permitan presentar conclusiones sobre la efectividad de la política ambiental, en temas tan relevantes como: evaluar el progreso ambiental, la forma en que se articulan los problemas ambientales a las políticas de los diferentes sectores y a la política económica misma, tareas todas por desarrollar, para concretar el documento final comprometido en el plan académico actual.

Bibliografía Comisión Económica Para América Latina y el Caribe CEPAL (1999). La dinámica del desarrollo sustentable y sostenible. CEPAL. Departamento Nacional de Estadística DANE (2011). Dirección de síntesis y cuentas nacionales, cuenta satélite de medio ambiente. Ficha metodológica, cuenta de gasto en protección ambiental. DANE. Bogotá. Departamento Nacional de Planeación –DNP- (1999). Cambio para consgtruír la paz. DNP. Recuperado de https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=_8KOB4G8yNA%4d&tabid=1238 Departamento Nacional de Planeación -DNP- (2003). Hacia un estado comunitario, DNP. Recuperado de https://www.dnp.gov.co/Portal/0/archivos/documentos/GCRP/PND/PND.pdf Departamento Nacional de Planeación –DNP- (2007) Estado comunitario: desarrollo para todos. Tomo I. DNP. Recuperado de https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=WSgQTUkodjQ%3d&tabid=65 Departamento Nacional de Planeación –DNP- (2011) Prosperidad para todos. DNP. Tomo II. Recuperado de https://www.dnp.gov.co/LinkClick.aspx?fileticket=_8KOB4G8yNA%3d&tabid=1238 República de Colombia. (1991) Constitución Política Colombiana. Imprenta Nacional. Bogotá.