LAS IMPLICANCIAS DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1994 Roberto Bavastro Documento 21

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Julio de 1999

Las opiniones y puntos de vista expresados en este documento son del autor y no reflejan necesariamente los de la Fundación Gobierno y Sociedad. Registro de Propiedad Intelectual en trámite.

INDICE DESAGREGADO

1. CREACION DEL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS. DELIMITACION DE POSICION INSTITUCIONAL DENTRO DEL PE Y RESPECTO AL PL DESIGNACION Y REMOCION POR PARTE DEL PRESIDENTE Y DEL CONGRESO TEORÍA DEL “ FUSIBLE” DESCOMPRESION DE TAREAS ADMINISTRATIVAS DEL PRESIDENTE POSIBLE COMPETIDOR DEL PRESIDENTE Y/O SUCESOR 2. REDUCCION DEL MANDATO DEL PRESIDENTE A CUATRO AÑOS CON REELECCION INMEDIATA POR UN SOLO PERIODO. MAYOR FLEXIBILIDAD DEL DISEÑO INSTITUCIONAL MENOR NECESIDAD DE GENERAR Y REGENERAR LIDERAZGOS MAYOR CONTROL Y PARTICIPACION DEL ELECTORADO MAYOR PROBABILIDAD PE OBTENGA MAYORIA LEGISLATIVA (SENADO DESDE 2003) MAYOR PROBABILIDAD DE CONSEGUIR APOYOS POR PARTE DEL PE MAYOR INCENTIVO PARA GOBERNAR “ RESPONSABLEMENTE” TENSIÓN: SE FORTALECE A PE, MIENTRAS SE INCENTIVA LA BUSQUEDA DE APOYOS PARA ASEGURAR GOBERNABILIDAD Y TENER MAS CHANCE DE REELECCION 3. ELECCION DIRECTA DE TRES SENADORES, REDUCCION DE LOS MANDATOS Y DE LA RENOVACION PARCIAL DE LA CAMARA. MAYOR CONTROL Y PARTICIPACION DEL ELECTOR (ELECCION DIRECTA Y MENOR DURACION DE MANDATO) MENOR CONTROL E IMPORTANCIA DE ELITES PARTIDARIAS LOCALES LIMITACION PARA QUE UN PARTIDO CONTROLE LOS 2/3 DEL SENADO (PJ) INCIDENCIA DE LA RENOVACION PARCIAL POR TERCIOS (SE ALTERNAN LOS DISTRITOS, NO SE DIVIDEN) ESTRATEGIA CUANDO COINCIDE LA RENOVACION DEL DISTRITO CON LA ELECCION PRESIDENCIAL ESCALONAMIENTO DE MANDATOS. ELECCIONES CADA 2 AÑOS, COINCIDENTES CON LA ½ DIPUTADOS Y CADA 4 CON PRESIDENTE (ESTRATEGIA DEL PARTIDO EN EL ÁMBITO PROVINCIAL, SIMULTANEIDAD O NO DE ELECCIONES NACIONALES Y PROVINCIALES) MAYOR PROBABILIDAD DEL PRESIDENTE DE LOGRAR MAYORIAS LEGISLATIVAS RELAJAMIENTO DE LA DISCIPLINA PARTIDARIA DESCENTRALZADA POSIBLE CONSECUENCIAS DEL VOTO LIMITADO – LISTA INCOMPLETA. ESTRATEGIA DE LA ELITE PARTIDARIA PROVINCIAL 4. ELECCION DIRECTA POR DOBLE VUELTA VICEPRESIDENTE DE LA NACION. DIFERENCIA CON BALLOTAGE TRADICIONAL 2

DEL

PRESIDENTE

Y

MAYOR PROBABILIDAD PE LOGRE MAYORIA LEGISLATIVA (CASI SIMPLE PLURALIDAD) FUERZA EL VOTO DEL ELECTOR EN LA PRIMERA VUELTA INCIDENCIA DEL VOTO EN BLANCO PARA DEFINIR UNA VUELTA INCENTIVA COALICIONES ELECTORALES EN 1 VUELTA REFUERZA LA LEGITIMIDAD DEL GANADOR OTORGA MAYOR PESO ELECTORAL A LOS DISTRITOS GRANDES Y DESVALORIZA LOS PEQUEÑOS 5. ELECCION DIRECTA DEL JEFE DE GOBIERNO Y LA REFORMA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES –AUTONOMIA–. DISMINUYE ATRIBUCIONES DE PE MAYOR IMPORTANCIA Y PARTICIPACION DEL ELECTORADO DE LA CIUDAD GENERADOR DE LIDERAZGOS: NUEVO ESPACIO ELECTORAL PARA COMPETIR POR LA PRESIDENCIA Y MAYOR IMPORTANCIA DEL DISTRITO (COMO VIDRIERA PARA LOS CANDIDATOS) POTENCIA ESTRATEGIA DE LOS CANDIDATOS: SIMULTANEIDAD O NO DE ELECCIONES LOCALES CON LA NACIONAL 6. REGULACION DE LA FACULTAD PRESIDENCIAL DE DICTAR REGLAMENTOS DE NECESIDAD Y URGENCIA (DNU) Y LEGISLACION DELEGADA. POTENCIA LAS ATRIBUCIONES DEL PE: MAYOR DISCRECIONALIDAD (LIMITA SOLO ALGUNOS TEMAS: PARTIDOS POLITICOS Y REGIMEN ELECTORAL) LO COLOCA POR SOBRE EL RESTO DE LOS ACTORES E INSTITUCIONES POLITICAS (DESVIRTUA CHECKS & BALANCE) NO SE ESTABLECE CLARAMENTE LOS MECANISMOS DE CONTROL SOBRE LOS DNU (COMISION BICAMERAL) IMPACTA SOBRE LA SEGURIDAD JURIDICA –IMPREVISIBILIDAD- (LEY VS. DECRETO) PUEDE INCENTIVAR CORRUPCION Y CLIENTELISMO POR PARTE DEL PE PUEDE IMPACTAR SOBRE LA RELACION NACION – PROVINCIAS, PRIVILEGIANDO AL PEN IMPORTANTE HERRAMIENTA PARA LA RESOLUCION DE SITUACIONES DE CRISIS Y/O DE URGENCIA (PERO CON IMPACTO SOBRE LA INSTITUCIONALIZACION Y EL CONTROL SOBRE EL PODER) 7. REGULACION DE LA FACULTAD DE OBSERVAR PARCIALMENTE LOS PROYECTOS DE LEY Y LA PROMULGACION PARCIAL DE LOS MISMOS. POTENCIA LAS ATRIBUCIONES DEL PE: MAYOR DISCRECIONALIDAD COLOCÁNDOLO POR SOBRE EL RESTO DE LOS ACTORES E INSTITUCIONES POLITICAS (DESVIRTUA CHECKS & BALANCE) DESINCENTIVA LA INSISTENCIA CONGRESIONAL: DIFICIL DE LOGRAR (2/3 DE CADA CAMARA) FACILITA EL “ CONTROL” DEL PE SOBRE LO LEGISLADO POR EL CONGRESO DESINCENTIVA LA CONSTRUCCION DE ACUERDOS Y CONSENSOS (COOPERACION) EN EL CONGRESO DESINCENTIVA LA EMERGENCIA DE LIDERAZGOS ALTERNATIVOS DESDE EL CONGRESO 3

PUEDE IMPACTAR SOBRE LA RELACION NACION – PROVINCIAS, PRIVILEGIANDO AL PEN IMPACTA SOBRE LA SEGURIDAD JURIDICA: EL CONGRESO DEBE TRATAR DE INSISTIR MIENTRAS DE HECHO EXISTE UNA LEY; INCERTIDUMBRE SOBRE CUANTO TIEMPO PERDURARA LA NORMA. 8. PROCEDIMIENTOS PARA AGILIZACION DEL TRAMITE DE DISCUSIÓN Y SANCION DE LAS LEYES REDUCCIÓN A TRES LAS INTERVENCIONES POSIBLES DE LAS CÁMARAS: PROBABLE AGILIZACION DEL TRAMITE LEGISLATIVO ELIMINA POSIBILIDAD DE VETOS INSTITUCIONALES TIENDE A FAVORECER MAS A LA CAMARA DE ORIGEN EXTENSIÓN DE SESIONES ORDINARIAS DEL CONGRESO: TIENDE A REDUCIR EL CONTROL DEL PEN SOBRE LA AGENDA CONGRESIONAL (EXTRAORDINARIAS) PROBABILIDAD DE AUMENTAR LA PRODUCTIVIDAD Y CALIDAD LEGISLATIVA DE LAS NORMAS PUEDE DIFICULTAR AL LEGISLADOR EL CONTACTO CON SU DISTRITO (SOBRE TODO EN CAMPAÑA ELECTORAL) PROCEDIMIENTO DE APROBACIÓN DE LEYES EN GENERAL EN PLENARIO Y EN PARTICULAR EN COMISIONES: PERMITIRIA AGILIZAR EL TRAMITE LEGISLATIVO (SOBRE TODO EN RECINTO) AUMENTA LA IMPORTANCIA DE LAS COMISIONES Y DE SUS AUTORIDADES DESFAVORECE A LAS MINORIAS (LE QUITA CAPACIDAD DE CONTROL Y DE NEGOCIACION) FAVORECE A LOS PARTIDOS MAYORITARIOS, ESPECIALMENTE AL OFICIALISMO (SI EL PE CONTROLA EL BLOQUE MAYORITARIO Y/O LA COMISION EN CUESTION) AUMENTA LA PROBABILIDAD DE INTRODUCIR MODIFICACIONES “ EN PARTICULAR” , APOYADAS POR LOS PARTIDOS MAYORITARIOS, EXCLUYENDO A LOS MINORITARIOS 9. CONSEJO DE LA MAGISTRATURA Y JURADO DE ENJUICIAMIENTO: DESIGNACION DE LOS MAGISTRADOS FEDERALES. REMOCION DE LOS MAGISTRADOS FEDERALES. ATRIBUCIONES Y/O RECURSOS PERDIDOS POR LA CORTE SUPREMA (PRESUPUESTO Y FACULTADES DISCIPLINARIAS). DESIGNACION Y REMOCION DE LOS JUECES DE LA SUPREMA CORTE. 10. CONTROL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA. AUDITORIA GENERAL DE LA NACION (AGN). DEFENSOR DEL PUEBLO.

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11. ESTABLECIMIENTO DE MAYORIAS ESPECIALES PARA LA SANCION DE LEYES QUE MODIFIQUEN EL REGIMEN ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLITICOS. 12. INTERVENCION FEDERAL. 13. FORTALECIMIENTO DEL REGIMEN FEDERAL Y DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL. 14. MECANISMOS DE DEMOCRACIA SEMIDIRECTA: INICIATIVA POPULAR. CONSULTA POPULAR VINCULANTE Y

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NO

VINCULANTE.

INTRODUCCION El objetivo de este trabajo, es realizar una evaluación de los impactos institucionales, actuales y futuros, producto de la Reforma Constitucional de 1994. En este sentido, se trata de focalizar el análisis sobre algunos cambios introducidos; especialmente, aquellos que, hemos estimado, son los más importantes para la evolución y funcionamiento de nuestras instituciones y actores políticos.

Así, daremos cuenta de los principales aspectos reformados y de sus efectos, reales o probables, sobre el comportamiento de los principales actores políticos. Por lo tanto, no se encontrará, aquí, un análisis pormenorizado, ni descriptivo, de todos y cada uno de los puntos reformados. Contrariamente, hemos privilegiado la observación y la especulación sobre los cambios más relevantes y sus reales o posibles consecuencias.

En particular, debemos remarcar que, en favor de facilitar la lectura y seguimiento del trabajo, hemos preferido señalar, en cada caso, el articulado atinente al cambio analizado (texto recuadrado). Es por ello que, en algunos casos, también hemos incorporado (en el articulado citado) los artículos de la Constitución que, aunque no han sido alterados, hacen a la comprensión de aspecto analizado.

1. LA CREACION DEL JEFE DE GABINETE DE MINISTROS Este capítulo de la Constitución introduce la figura del Jefe de Gabinete. Esta innovación, estaría llamada a ser una de las más importantes que incorpora el texto constitucional, debido a su posible impacto sobre el funcionamiento y estabilidad de las instituciones de la República. Se trata, principalmente, de una nueva institución destinada a atenuar nuestro “ hiperpresidencialismo”.1

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Sobre la caracterización de “ hiperpresidencialismo” , entre otros, sugerimos ver: Carlos Nino, “ Presidencialismo vs. Parlamentarismo” , en: Consejo para la Consolidación de la Democracia, Presidencialismo vs. Parlamentarismo: Materiales para el estudio de la Reforma Constitucional, EUDEBA, Buenos Aires, 1988; Carlos Nino, “ El presidencialismo y la justificación, estabilidad y eficiencia de la democracia” , en: AA: VV., Presidencialismo y estabilidad democrática en la Argentina, Centro de Estudios Institucionales CEI, Buenos Aires, 1991. Para una revisión histórico-institucional, ver: Natalio Botana & Ana María Mustapic, “ La Reforma Constitucional frente al régimen político” , en: Dieter Nohlen & Liliana De Riz (Comps.), Reforma Institucional y Cambio Político, CEDES-Legasa, Buenos Aires, 1991.

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Desde esta perspectiva, el Jefe de Gabinete de Ministros, se presenta como el “fusible” que permitiría, al Presidente de turno, utilizarlo como instrumento para la resolución de escenarios de “ crisis de gobierno” , evitando así una “ crisis de régimen” . La posibilidad de encontrar estos escenarios, parece dada, a partir que el Presidente de turno (y su partido) pierdan una compulsa electoral parlamentaria (elecciones intermedias de renovación legislativa) y/o, a partir del desencadenamiento de una crisis que “jaquee” al gobierno de turno. En los presidencialismos, estos escenarios, suelen verse acompañados por la posibilidad de observar situaciones de “ parálisis institucional”. Esto es, cuando el Presidente no tiene una mayoría legislativa que apoye su programa o decisiones Respecto a las evaluaciones sobre la Reforma Constitucional (antes y después de realizada) y su implementación, véase: Carlos Acuña, “ Algunas notas sobre los juegos, las gallinas y la lógica política de los pactos constitucionales (reflexiones a partir del pacto constitucional en la Argentina)” , en: Carlos Acuña, La nueva matriz Política Argentina, Nueva Visión, Buenos Aires, 1995; Raúl Alfonsín, Democracia y Consenso. A propósito de la Reforma Constitucional, Corregidor, Buenos Aires, 1996; Consejo para la Consolidación de la Democracia, Reforma Constitucional: Dictamen preliminar del Consejo para la Consolidación de la Democracia, EUDEBA, Buenos Aires, 1986; Consejo para la Consolidación de la Democracia, Reforma Constitucional: Segundo dictamen del Consejo para la Consolidación de la Democracia, EUDEBA, Buenos Aires, 1987; Carlos Corach, Reforma Constitucional. Una constitución para los argentinos del siglo XXI, Ediciones Nuevo Derecho Argentino, Buenos Aires, 1994; Liliana De Riz, “ Reforma constitucional y consolidación democrática” , en: Sociedad, núm. 6, Buenos Aires, abril de 1995; Delia Ferreira Rubio & Matteo Goretti, “ La reforma constitucional argentina: ¿un presidente menos poderosos?” , en: Contribuciones, núm.1, KAS – CIEDLA, Buenos Aires, 1995; Matteo Goretti, “ Constitución e Instituciones: La Reforma Institucional como estrategia de cambio. Algunas propuestas para el caso argentino” , Documento de Trabajo núm. 108, ITDT, 1989; Mark P. Jones, “ Evaluating Argentina’s Presidential Democracy: 19831995” , en: Scott Mainwaring & Matthew Shugart, Presidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge University Press, Cambridge, 1997; N. Guillermo Molinelli, “ Cómo funcionaría la nueva Constitución” , en: La Ley, 24 de marzo de 1994; Héctor Muzzopappa, Catalina Smulovitz & Mario Wainfeld (Comps.), Actores e Instituciones. Sistema político y Constitución en la Argentina, Fundación Friedrich Ebert-Legasa, Buenos Aires, 1989; Gabriel Negretto, “ Constitution-Making and Institutional Design. The Reform of Presidentialism in the Argentine Constitution of 1994” , Latin American Studies Association, Chicago, September 1998; Horacio Rosatti y Otros, La Reforma de la Constitución. Explicada por miembros de la Comisión de Redacción con la colaboración del Dr. Jorge Mosset Iturraspe, Rubinzal – Culzoni Editores, Buenos Aires, 1994; Mario Serrafero, Las formas de la reforma: entre Maquiavelo y Montesquieu, CEAL, Buenos Aires, Tomo 1 y 2, 1994; Mario Serrafero, “ Conjeturas Institucionales” , en: Agora. Cuadernos de Estudios Políticos, núm.2, Buenos Aires, verano de 1995; Daniel Sabsay & José M. Onaindia, La Constitución de los argentinos. Análisis y comentario de su texto luego de la reforma de 1994, Errepar, Buenos Aires, 1994; Catalina Smulovitz, “ Reforma Constitucional y consolidación democrática en la Argentina. ¿Fundación de un nuevo juego o retorno a la inestabilidad de reglas?” , en: Cuadernos del CLAEH, núm. 43, 2da serie, año 12, 1987. Respecto al surgimiento y evolución de nuestro diseño institucional, véase: Natalio Botana, “ Tradiciones e instituciones en la democracia argentina” , en: E. Garzón Valdés, M. Mols & A. Spita (Comps.), La nueva democracia argentina (1983-1986), Sudamericana, Buenos Aires, 1988; Sebastián Etchemendy, “ Los fundamentos teóricos de los presidencialismos Argentino y Norteamericano” , en: Agora, núm. 8, año 4, verano de 1998; Jorge Mayer & Alejandra Gaete, “ La República Vacía (Genealogía del Presidencialismo Argentino, 2do movimiento)” , en: Hipòlito Orlandi (Comp.), Las Instituciones Políticas de Gobierno I, EUDEBA, Buenos Aires, 1988; Mario Serrafero, Estudios sobre la Constitución Nacional. Momentos Institucionales y Modelos Constitucionales, Biblioteca Política Argentina Nro. 428, CEAL, Buenos Aires, 1993. Luis Tonelli, “ Estabilidad y diseño institucional en política. Un marco interpretativo para la creación y reforma intencional de instituciones, aplicado al proceso constitucional argentino (1853-1880), Segundo Congreso Nacional de Ciencia Política, SAAP, Mendoza, noviembre de 1995.

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importantes de gobierno (sea, por haber perdido la mayoría parlamentaria en una o ambas cámaras; sea, porque su “coalición” , o parte de ella, abandona el apoyo brindado al Ejecutivo como producto de la situación de crisis)2.

En estos casos, el Jefe de Gabinete, sería el instrumento que permitiría construir nuevos consenso (cooperación) y/o un “cogobierno” con la principal oposición. Ello, posibilitaría resolver el problema de la “parálisis institucional” y ayudaría a la superación de la “crisis de gobierno”.

Sin embargo, a nuestro juicio, sería muy poco probable que esta institución pueda cumplir tan importante rol. Centralmente, esto se debe a que, el Jefe de Gabinete (según detalla nuestra Constitución de 1994 en los artículos 100 y 101), no es el equivalente institucional de la figura del Primer Ministro (Jefe de Gobierno) para los diseños parlamentarios o semipresidencialistas.

Nuestro texto constitucional es muy claro cuando señala, en el artículo 99 inciso 1, que es el Presidente el “Jefe del Gobierno y el responsable político de la administración general del país” . Es más, sólo es atribución discrecional del Presidente, la delegación de las

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Sobre las ventajas y desventajas de los diseños presidencialistas, véase: Juan Linz, “ Democracia presidencial o parlamentaria: ¿hay alguna diferencia?” , en: Consejo para la Consolidación de la Democracia, Presidencialismo vs. Parlamentarismo: Materiales para el estudio de la Reforma Constitucional, EUDEBA, Buenos Aires, 1988; Juan Linz, “ The Perils of Presidentialism” , en: Journal of Democracy, Vol. 1, núm. 1, Invierno 1990; Juan Linz, “ Los dos rostros de la democracia”; en: Facetas, núm. 92, Madrid, 1991; Juan Linz & Arturo Valenzuela, “ Presidencialismo, Semipresidencialismo y Parlamentarismo” , en: Estudios Públicos, núm. 36, Santiago de Chile, Primavera 1989; Juan Linz & Arturo Valenzuela (eds.), Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make the Difference?, Johns Hopkins University Press, Baltimore, 1992; Juan Linz & Arturo Valenzuela (Ed.), The Failure of Presidential Democracy, Vol. 1 & 2, The Johns Hopkins University Press, 1994. Y, además: Donald Horowitz, “ Comparing Democratic Systems” , en: Journal of Democracy, Vol. 1, núm. 4, Primavera, 1990; Mark P. Jones, Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracies, University of Notre Dame, Notre Dame-London, 1995; M. P. Jones, op. cit., 1997; Scott Mainwaring, “ Presidentialism in Latin America” , en: Latin American Research Review, Vol. XXV, núm. 1, 1990; Scott Mainwaring, “ Presidentialism, Multipartism, and Democracy: the difficult combination” , en: Comparative Political Studies, vol. 26, núm. 2, Julio 1993; Scott Mainwaring & Matthew Shugart, “ Juan Linz: presidencialismo y democracia. Una revisión crítica“ , en: Desarrollo Económico, núm. 135, vol. 34, octubre-diciembre 1994; Dieter Nohlen, “ Presidencialismo versus Parlamentarismo” , en: Dieter Nohlen & Mario Fernández (Comps.), Presidencialismo versus Parlamentarismo. América Latina, Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1991; Giovanni Sartori & otros, “ Consideraciones sobre alternativas semipresidenciales y parlamentarias de gobierno” , en: Estudios Públicos, núm. 42, Santiago de Chile, Otoño 1991; Giovanni Sartori, Comparative Constitutional Engineering: An inquiry into structures, incentives and outcomes, Macmillan Press, 1994; Matthew Shugart & John Carey, Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge University Press, New York, 1992; Arturo Valenzuela, “ Latin America: Presidentialism in Crisis” , en: Journal of Democracy, Vol. 4, núm. 4, Octubre 1993.

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funciones y tareas que deberá realizar el Jefe de Gabinete (salvo las que establece el texto constitucional en sus artículos 100 y 101); y, fundamentalmente, la designación y remoción del mismo depende del Presidente (a excepción de la remoción del Jefe de Gabinete por parte del Congreso).

En este punto, en particular, es importante detenernos para considerar el alcance de la remoción vía legislativa y de la designación y remoción por decisión del Presidente. En lo que respecta al Presidente, el mismo, no tiene ningún tipo de restricción institucional a la hora de designar o de remover al Jefe de Gabinete. En lo atinente al Congreso Nacional, para proceder a la remoción del mismo (moción de censura), debe alcanzar la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras (Artículo 101). Este requisito hace, en nuestro caso, que la posibilidad de ejercer la remoción vía congreso sea, en la práctica, de difícil concreción (sobre todo, cuando el partido del presidente tiene mayoría en una o ambas cámaras legislativas). Por otra parte, obsérvese que, aún cuando el Congreso tenga éxito en el procedimiento de remoción, nada imposibilita que el Presidente pueda designar a quien quiera. Inclusive, puede volver a designar al mismo Jefe de Gabinete que acaba de ser removido, en una posición de franco enfrentamiento con el Legislativo. Aunque, en la práctica, esta posibilidad pueda resultar extraña, no hay limitación institucional que indique al PEN la imposibilidad de hacerlo (sólo podría sustentarse, tal limitación, en la “ interpretación del espíritu” de la norma).

La moción de censura constituye una manifestación de desaprobación, de rechazo, de la gestión del Jefe de Gabinete o, indirectamente, de la política del Presidente (o de algún otro Ministro). El mayor problema es que, cuando la acción de censura se encuentra dirigida a la política del Presidente, la remoción del Jefe de Gabinete no tiene porque tener un efecto decisivo sobre la política presidencial. Esto es, el Congreso no podrá asegurarse, por este recurso, trabar la decisión presidencial; puede cambiar el Jefe de Gabinete pero no la política del Presidente. Entonces, el recurso legislativo continua siendo la modificación durante el trámite legislativo o la no-sanción del proyecto del ejecutivo3.

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N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, Congreso, Presidencia y Justicia en Argentina. Materiales para su estudio, Fundación Gobierno & Sociedad, Temas Grupo Editorial, Buenos Aires, en prensa; Cap. 2 y 3. Gabriel Negretto, op. cit., 1998; págs. 15-27. Mario Serrafero, op. cit., 1995; págs. 113123.

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El diseño del mecanismo de censura, y particularmente el diseño de la figura del Jefe de Gabinete, hacen que: el motivo que da lugar al recurso de remoción, pueda ser confuso y ambiguo en cuanto al objetivo de su planteamiento. De este modo, sus efectos, queden desdibujados o sean casi nulos, porque el Jefe de Gabinete no es el Jefe de Gobierno. Por lo tanto, no es quien, en última instancia, tiene la decisión final sobre las políticas a implementar.

En cuanto a su posición institucional, tampoco queda claro: cuál es la ubicación del Jefe de Gabinete. Por un lado, se encuentra colocado en una posición más importante frente a los otros Ministros del Ejecutivo Nacional (sobre todo, por las funciones que cumple). Por el otro, es el único miembro del Gabinete que puede ser removido por el Congreso (sin la utilización del juicio político), debido a que es el nexo entre el Ejecutivo y el Legislativo. Ello, lo coloca, en la práctica, en una posición mucho más débil que cualquier otro miembro del Gabinete Nacional. Además, es el único miembro del Ejecutivo que puede encontrarse fuertemente presionado por las cámaras legislativas para comparecer ante ellas (interpelación y moción de censura); y, también, es el único que tiene la obligación de asistir alternativamente a cada una de las cámaras para la presentación de los informes mensuales que determina el texto constitucional4. Por lo demás, el Jefe de Gabinete, como cualquier otro Ministro, se encuentra sujeto al Juicio Político en los artículos 53 y 59 de la Constitución Nacional.

Todo esto, coloca a la figura del Jefe de Gabinete de Ministros en una posición institucional ambigua, frente al resto de los miembros del Ejecutivo Nacional. Además, su estabilidad no sólo depende del Presidente sino, también, del Congreso. Ello, determina una situación de excesiva debilidad de no tener certidumbre acerca del apoyo del propio Presidente y de no contar con un apoyo partidario importante en la Legislatura.

En definitiva, volviendo a considerar la posibilidad de que, este instituto, pueda funcionar como “fusible”, se debe meditar sobre los incentivos que, esta institución, presenta para 4

Sobre los informes mensuales del Jefe de Gabinete en el Congreso, sugerimos ver: “ ¿Sirven los informes del Jefe de Gabinete?” , en: Semanario Parlamentario, año IX, núm. 402, 1998.

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cualquier actor político que aceptase cumplir la función de Jefe de Gabinete en una situación de “ crisis de gobierno” . Más aún, sí dicho rol estaría ocupado por algún miembro relevante de la oposición como modalidad de resolución de una situación de crisis. En otras palabras: ¿qué incentivos tendría la oposición para ocupar el cargo (cooperar con el oficialismo) y conformar de hecho un “ cogobierno”?. Sí la crisis del gobierno es producto de haber perdido alguna elección “ intermedia” , por qué cooperar cuando la oposición tiene enfrente la posibilidad cierta de obtener el “ premio mayor” : la presidencia. Sí la crisis del gobierno es sólo producto del mal desempeño (administrativo y de toma de decisiones), por qué cooperar abiertamente, formando un virtual “cogobierno” , cuando la oposición puede “ facilitar” el tratamiento legislativo (dar quórum, apoyar la sanción de los proyectos en general, etc.) sin asumir los posibles costos de las medidas.

En el mismo sentido, podemos observar el escenario desde la perspectiva del Presidente. Se debe considerar que, para que exista la posibilidad de que el Ejecutivo busque el apoyo de la oposición para formar un “ cogobierno” de hecho, deberíamos presuponer que: el Presidente tiene la “vocación” de privilegiar el acuerdo y la cooperación como instrumento de resolución de la crisis, antes que la utilización de atribuciones discrecionales como los decretos de necesidad y urgencia y/o el veto parcial y promulgación parcial de las leyes (u otros recursos como el estado de sitio o las intervenciones federales).

Para complementar este análisis, nos proponemos resaltar otros dos aspectos en referencia a la creación de la figura del Jefe de Gabinete. El primero, trata del impacto, que la institucionalización de dicha figura, ha tenido y pueda tener sobre la “desconcentración” de las tareas específicamente “administrativas”, que se encontraban sólo en manos del Presidente. En este sentido, puede considerarse que, varias de las funciones que cumple el Jefe de Gabinete, permiten evitar la “sobrecarga” de tareas administrativas al Presidente. En particular, este aspecto puede verse reforzado a partir de la decisión presidencial de “delegar”, en manos de su Jefe de Gabinete, nuevas tareas y/o funciones (se establezcan, las mismas, como prácticas para-institucionales o se formalicen en reglas escritas; como, por ejemplo, mediante la Ley de Ministerios)5.

El segundo y último punto de este capítulo, trata de una observación especulativa sobre

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el futuro impacto de la figura del Jefe de Gabinete en lo que respecta a los liderazgos6. Específicamente, nos podemos preguntar: sí, desde esta función, es probable que, quién la desempeñe, pueda ascender como una figura que tenga chances de competir por el liderazgo partidario con el Presidente de turno.

La primera respuesta sería negativa, sobre todo, considerando que el Presidente tiene una gran discrecionalidad sobre las funciones y la estabilidad en el cargo del propio Jefe de Gabinete. Sin embargo, dicha figura, podría cobrar una relevancia mucho mayor a medida que, el cargo, sea ocupado por personajes relevantes del escenario político. En otras palabras, si los próximos presidentes no se configuran como líderes fuertes en el ámbito nacional (y, aún dentro de su propio partido), es más probable que, el cargo de Jefe de Gabinete, sea ocupado por un actor político con peso propio y, que ello, pueda traducirse en la valorización de desempeñar el cargo en cuestión.

Además, esta posibilidad podría potenciarse si, el partido en el gobierno, resulta ser una coalición de partidos. De este modo, el cargo de Jefe de Gabinete, puede realzarse como un espacio importante a la hora de “negociar” la composición del Ejecutivo y la distribución de poder entre los miembros de la coalición. Es importante destacar que, como las coaliciones electorales, en los diseños presidencialistas, no encuentran demasiados incentivos institucionales para mantenerse luego de celebrada la elección presidencial, la función de Jefe de Gabinete, podría ser un elemento de cierto peso en el proceso de negociación dentro de la coalición electoral y, a la vez, actuar como un incentivo (aunque no decisivo) a favor del mantenimiento de dicha coalición una vez en el gobierno.

En este sentido, la designación, como Jefe de Gabinete, de un miembro de la coalición de gobierno que no sea del mismo partido del Presidente, puede incentivar la disciplina partidaria del bloque parlamentario de la coalición gobernante. Esencialmente, porque, su designación, sea el producto de una negociación dentro de la coalición y no, una decisión unilateral del Presidente. Por supuesto que se convertirá en un potencial 5

N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa; Cap. 2 y 3. Gabriel Negretto, op. cit., 1998; págs. 15-27. Mario Serrafero, op. cit., 1995; págs. 112 – 113. 6 Mario Serrafero, “ Liderazgo y reelección presidencial en la Argentina” , en: Desarrollo Económico, núm. 132, vol. 33, enero-marzo de 1994.

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competidor del Presidente. Más aún, cuando el Jefe de Gabinete sea un miembro de la coalición de gobierno pero no del partido del Presidente. Sin embargo, una importante limitación es que, el Jefe de Gabinete, continua supeditado a la designación y remoción por parte del Presidente.

Artículo 99º. - El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: 1. Es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país. Artículo 100º. - El jefe de gabinete de ministros y los demás ministros secretarios cuyo número y competencia será establecido por una ley especial, tendrán a su cargo el despacho de los negocios de la Nación, y refrendarán y legalizarán los actos del presidente por medio de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia. Al jefe de gabinete de ministros con responsabilidad política ante el Congreso de la Nación, le corresponde: 1. Ejercer la administración general del país. 2. Expedir los actos y reglamentos que sean necesarios para ejercer las facultades que le atribuye este artículo y aquellas que le delegue el presidente de la Nación, con el refrendo del ministro secretario del ramo al cual el acto o reglamento se refiera. 3. Efectuar los nombramientos de los empleados de la administración, excepto los que correspondan al presidente. 4. Ejercer las funciones y atribuciones que le delegue el presidente de la Nación y, en acuerdo de gabinete resolver sobre las materias que le indique el Poder Ejecutivo, o por su propia decisión, en aquellas que por su importancia estime necesario, en el ámbito de su competencia. 5. Coordinar, preparar y convocar las reuniones de gabinete de ministros, presidiéndolas en caso de ausencia del presidente. 6. Enviar al Congreso los proyectos de ley de Ministerios y de Presupuesto nacional, previo tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Poder Ejecutivo. 7. Hacer recaudar las rentas de la Nación y ejecutar la ley de Presupuesto nacional. 8. Refrendar los decretos reglamentarios de las leyes, los decretos que dispongan la prórroga de las sesiones ordinarias del Congreso o la convocatoria de sesiones extraordinarias y los mensajes del presidente que promuevan la iniciativa legislativa. 9. Concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates, pero no votar. 10. Una vez que se inicien las sesiones ordinarias del Congreso, presentar junto a los restantes ministros una memoria detallada del estado de la Nación en lo relativo a los negocios de los respectivos departamentos. 11. Producir los informes y explicaciones verbales o escritos que cualquiera de las Cámaras solicite al Poder Ejecutivo. 12. Refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente. 13. Refrendar conjuntamente con los demás ministros los decretos de necesidad y urgencia y los decretos que promulgan parcialmente las leyes. Someterá personalmente y dentro de los diez días de su sanción estos decretos a consideración de la Comisión Bicameral Permanente. El jefe de gabinete de ministros no podrá desempeñar simultáneamente otro 13

ministerio. Artículo 101º. - El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 71. Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras.

2. REDUCCION DEL MANDATO DEL PRESIDENTE A CUATRO AÑOS CON REELECCION INMEDIATA POR UN SOLO PERIODO En primer lugar, el acortamiento del mandato presidencial, presenta una mayor flexibilidad para el funcionamiento del diseño institucional. En caso que, el Presidente, pierda el apoyo de la opinión pública y el apoyo electoral en la elección intermedia, la posibilidad de cambio de gobierno, es una situación temporal relativamente cercana, quedarían sólo dos años para las elecciones presidenciales y no cuatro. Esto, también tiende a evitar que las “crisis de gobierno” se traduzcan en “crisis de régimen”7.

En segundo lugar, haber acortado el mandato junto al establecimiento de la reelección inmediata por un período, incentiva al Ejecutivo a: ser más responsable y cuidadoso frente a las políticas a implementar; buscar la construcción de acuerdos y consensos más duraderos, tanto en el Legislativo como frente a los Gobernadores; y, a estar más predispuesto a escuchar e interpretar las demandas de la opinión pública. Básicamente, porque la atención de estos tres aspectos redundaría en posibilidad de alcanzar el premio de la reelección8.

Así, desde la perspectiva del Ejecutivo y, también, desde la del resto de los actores políticos (sobre todo los Legisladores y los Gobernadores), se verá incentivada la necesidad de buscar la construcción de acuerdos y consensos que permitan la negociación y la implementación de las políticas. Fundamentalmente, porque, para el resto de los actores políticos, el Presidente que se encuentra transitando su primer mandato 7

Al respecto ver: Juan Linz & Arturo Valenzuela, op. cit., 1994. Sugerimos ver los análisis de: Mark P. Jones, op. cit., 1997; págs. 293 a 298. N. Guillermo Molinelli, “ A favor de la reelección presidencial o reflexiones fríamente” , I Congreso Nacional de Ciencia Política, SAAP, Córdoba, noviembre de 1993. N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa; Cap. 2 y 3. Gabriel Negretto, op. cit., 1998; págs. 15-27. Dieter Nohlen, op. cit., 1991. Mario Serrafero, Reelección y sucesión presidencial, Ed. de Belgrano, Buenos Aires, 1997. Matthew Shugart & John Carey, op. cit., 1992. 8

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buscará, casi por definición, su reelección. Así, se presupone, que el Ejecutivo será un actor dispuesto a negociar y que, muy probablemente, sea el que más chance tiene de continuar en el poder.

Esencialmente, la posibilidad de la reelección, hace que, el PEN, tenga mayores incentivos para la negociación y para no actuar irresponsablemente frente a las decisiones públicas. Sin embargo, este incentivo, se potencia cuando se trata del primer período de un presidente y, se debilita, una vez alcanzada la reelección (lame duck). Efectivamente, una vez comenzado el segundo período consecutivo y, a medida que se acerca la nueva elección presidencial, los principales actores políticos pierden el incentivo de cooperar con el Ejecutivo Nacional (y viceversa). En este punto, el diseño institucional, sacralizado en la Constitución de 1994, no encuentra demasiados instrumentos capaces de atenuar este efecto.

En este punto, tanto los representantes legislativos como los Gobernadores, comienzan a vislumbrar la necesidad de realinearse en torno a nuevos liderazgos en vista de la siguiente elección presidencial. Sin embargo, instrumentos como: la Jefatura de Gabinete; la simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas; y, de las nacionales y provinciales (sobre todo, las de gobernadores), pueden resultar mecanismos manipulables para atenuar o exacerbar el dilema de la cooperación durante el segundo período presidencial consecutivo.

Por otra parte, según las perspectivas del observador, se podrá argumentar que: mediante la reeleccióninmediata, se fuerza al Presidente a buscar la negociación y que esto puede debilitarlo, produciendo decisiones políticas de “ peor” calidad. A nuestro entender, todo mecanismo que busque o incentive la cooperación y, que evite, las decisiones arbitrarias y unilaterales, es naturalmente preferible y deseable. Se trata, de afirmar la convicción que presupone: que una decisión política puede ser mejor o peor desde el punto de vista estrictamente técnico, pero que debe ser una decisión consensuada para que sea acatada, respetada y previsible (legalidad y legitimidad).

En segundo lugar, la reducción de período presidencial y la reelección inmediata, también ayudan a mitigar un dilema que es propio de los diseños presidencialista: la

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necesidad de generar liderazgos alternativos. En efecto, la posibilidad de la reelección inmediata, disminuye la necesidad de “inventar” liderazgos ante cada elección presidencial. Esto mitiga, en parte, la encrucijada a la que se veía expuesto nuestro sistema; aunque, por supuesto, no la resuelve.

Sin embargo, en este sentido, el efecto más relevante, se puede observar, en la posibilidad de continuidad que tendría la implementación de un programa de gobierno9. Si, con un período de seis años sin reelección inmediata, el plazo, se vislumbraba como muy extenso, cuando una Administración perdía apoyo; un mandato de cuatro años con una única reelección inmediata, aparece como una solución acorde y flexible. Esto es, si el programa político del oficialismo de turno cuenta con el apoyo suficiente (y por ende el Presidente), el ejercicio del poder por ocho años (reelección mediante), es un tiempo más que prudente para el desarrollo del programa de gobierno. En contrario, si el oficalismo de turno no cuenta con el apoyo necesario, un período de cuatro años, con elección intermedia, parece un plazo mínimo y conveniente para la alternancia del poder.

En tercer término, el cambio analizado, redunda en una mayor participación por parte del electorado. Dicha participación, se desdobla en dos ámbitos, aunque decisivamente conectado entre sí. El primero, es el ámbito electoral. Esto es, las elecciones presidenciales se producen con mayor asiduidad que antes (de seis a cuatro años), otorgándole, al elector, más chances en cuanto a la periodicidad de su participación electoral. El segundo, le otorga más relevancia y una mayor capacidad de control (o por lo menos de demanda) al elector, debido a la posibilidad de reelección inmediata. Por lo tanto, un Presidente que actúe irresponsablemente y que no sea permeable a las necesidades y demandas de la opinión pública, tendrá menos chances de alcanzar su reelección. Además, la mayor relevancia del electorado, se plasma en el cambio de la forma de elección del Presidente (elección directa frente a la indirecta por Colegio Electoral).

Finalmente, otro aspecto muy relevante, producto de este cambio constitucional, es que: el PEN, tiene mayor chance de alcanzar mayorías legislativas propias en el Congreso. En primer lugar, esta probabilidad se observa en el particular mecanismo de ballotage

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establecido para la elección presidencial. En la práctica, el hecho de “bajarle” el piso electoral en la primera vuelta, la convierte casi en una elección a simple mayoría de sufragios (nos ocuparemos de este tema en el punto correspondiente). En segundo término, la simultaneidad de las elecciones presidenciales y legislativas junto al acortamiento de los mandatos, producen un efecto que potenciaría dicha propensión a alcanzar mayorías legislativas (también nos ocuparemos de este tema en el punto correspondiente). Aunque, este efecto se ve fuertemente relativizado porque, nuestras elecciones legislativas, son todas de “renovación parcial”, lo que limita su impacto sobre la composición de las cámaras del Congreso10.

Artículo 90º. - El presidente y vicepresidente duran en sus funciones el término de cuatro años y podrán ser reelegidos o sucederse recíprocamente por un sólo período consecutivo. Si han sido reelectos o se han sucedido recíprocamente no pueden ser elegidos para ninguno de ambos cargos, sino con el intervalo de un período. Artículo 91º. - El presidente de la Nación cesa en el poder el mismo día en que expira su período de cuatro años; sin que evento alguno que lo haya interrumpido, pueda ser motivo de que se le complete más tarde. Cláusulas Transitorias: Novena. - El mandato del presidente en ejercicio al momento de sancionarse esta reforma, deberá ser considerado como primer período. (Corresponde al artículo 90.) Décima. - El mandato del presidente de la Nación que asuma su cargo el 8 de julio de 1995, se extinguirá el 10 de diciembre de 1999. (Corresponde al artículo 90.)

3. ELECCION DIRECTA DE TRES SENADORES, REDUCCION DE LOS MANDATOS Y RENOVACION PARCIAL DE LA CAMARA En primer lugar, la elección directa de los Senadores, redundará en una mayor participación del elector mediante el sufragio y en una mayor posibilidad de control por parte del representado. Esto, como producto de la elección directa y del acortamiento del mandato, le esta otorgando, al elector, la posibilidad de elegir, cada cuatro años, a sus representantes a Senadores Nacionales sin intermediaciones. 9

Ver: Juan Linz & Arturo Valenzuela, op. cit., 1994; Scott Mainwaring & Matthew Shugart, op. cit., 1994. Mark P. Jones, op. cit., 1997; págs. 293 a 298. Scott Mainwaring & Matthew Shugart, “ Presidencialismo y sistema de partidos en América Latina” , en: PostData, núm. 3-4, agosto de 1998. N. Guillermo Molinelli, 10

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De este modo, no sólo se reduce la participación de la elite provincial partidaria sobre la nominación de los candidatos sino, también, sobre la elección de los mismos; ya que, antes, eran las propias Legislaturas Provinciales las que elegían a los Senadores Nacionales (a excepción de la Capital Federal). Esto podrá determinar un reforzamiento de la figura del candidato, tanto por tratarse de una elección personalizada (las listas constarán de dos candidatos) como porque, el postulante, debe pasar la compulsa electoral para su consagración, no dependiendo ya de la negociación en la Legislatura Provincial correspondiente.

En segundo, por tratarse de una elección personalizada, podría existir un relajamiento de la disciplina partidaria descentralizada. En este sentido, debido al reforzamiento de la figura de los candidatos, su dependencia del partido político al nivel provincial se verá atenuada. Aunque, el partido continúa siendo quien detenta el monopolio de las candidaturas, la necesidad de “exponer” a los candidatos en elecciones directas, redundará en una limitación para la elite partidaria local respecto de la nominación de los candidatos. Así, quienes resulten electos, tendrían, en comparación al procedimiento anterior para la elección de los Senadores Nacionales por las Legislaturas Provinciales, mayores incentivos (y posibilidades) para responder ante el electorado y no sólo a los designios del partido al nivel local.

En tercer término, la renovación parcial legislativa y el escalonamiento de los mandatos, podrán tener también consecuencias significativas. La particularidad que mostrará nuestro Senado Nacional a la hora de renovar sus miembros, es que, dicha renovación parcial legislativa, se realizará según distritos electorales (Provincias) y no, dividiendo a la Cámara por miembros. Esto es, a su turno, se renovarán todos los representantes (Senadores Nacionales) del distrito en cuestión (la Provincia). De este modo, cada dos años, simultáneamente con la renovación parcial de los Diputados Nacionales, un tercio de la Provincias deberán renovar también a sus Representantes en el Senado Nacional. Aquí, el PEN, podrá manipular la convocatoria a elecciones, haciendo o no coincidir las elecciones de renovación parcial de ambas Cámaras. Esta posibilidad, puede convertirse Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa; Cap. 3. N. Guillermo Molinelli, “ Nuestra excéntrica renovación parlamentaria” , La Nación, 12 de noviembre de 1997.

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en una herramienta de negociación entre el Ejecutivo Nacional y las elites partidarias provinciales, ante la conveniencia de uno u otro de realizar simultáneamente las elecciones de renovación parcial legislativa.

En lo que respecta a la simultaneidad de las elecciones legislativas de renovación parcial y las elecciones para cargos ejecutivos, tanto provinciales como nacionales, cabe señalar que: cada cuatro años coincidirán la elección presidencial, la elección de la mayoría de los Gobernadores y la renovación parcial del Congreso Nacional (un tercio de los Diputados Nacionales, todos los distritos según miembros, y un tercio de los Senadores Nacionales, según distrito electoral). Aquí, nuevamente, aparece la posibilidad de manipular la convocatoria a elecciones por parte del PEN, determinando la simultaneidad o no de las elecciones del Ejecutivo Nacional y las del Legislativo Nacional. Sin embargo, también es importante notar que, la simultaneidad con la elección de Gobernador, queda exclusivamente en manos de la Provincia en cuestión (del Gobernador)11.

Esta verdadera ingeniería electoral podrá determinar diferentes estrategias de los diversos actores políticos, tanto al nivel nacional como provincial, ante la conveniencia o no de “ pegar” las distintas elecciones. Esto, implica la conformación de diversos y fluctuantes escenarios, ya que no sólo dependerá de la mencionada simultaneidad sino, también, de los distritos (Provincias y Ciudad de Buenos Aires) que, a su turno, deban renovar sus autoridades (tanto el Gobernador o el Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires, como los Senadores Nacionales). A continuación presentamos una tabla detallando el calendario electoral:

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Mark P. Jones, op. cit., 1997; págs. 293 a 298. N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa; Cap. 2. Gabriel Negretto, op. cit., 1998; págs. 15-27.

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4 años

4 años

PRESIDENTE

PRESIDENTE

2 años

2 años

2 años

2 años

½ DIPUTADOS ½ DIPUTADOS ½ DIPUTADOS ½ DIPUTADOS NACIONALES NACIONALES NACIONALES NACIONALES (TODOS LOS (TODOS LOS (TODOS LOS (TODOS LOS DISTRITOS) DISTRITOS) DISTRITOS) DISTRITOS) 2 años

2 años

2 años

2 años

1/3 SENADORES 1/3 SENADORES 1/3 SENADORES 1/3 SENADORES NACIONALES NACIONALES NACIONALES NACIONALES (CADA DISTRITO (CADA (CADA (CADA A SU TURNO) DISTRITO A SU DISTRITO A SU DISTRITO A SU TURNO) TURNO) TURNO) 4 años GOBERNADORES GOBIERNO

4 años Y

JEFE

DE GOBERNADORES GOBIERNO

Y

JEFE

DE

En el plano electoral, nos parece relevante considerar las posible implicancias de la utilización del voto limitado – lista incompleta para la elección de Senadores Nacionales. El voto limitado – lista incompleta, se define por la característica de que: el elector sufraga por una cantidad menor de cargos de los que están en disputa. En este caso, en particular, el sufragante seleccionará una boleta partidaria conformada por dos candidatos, mientras que habrá tres bancas en juego para el distrito (Provincia) en cuestión. Esta modalidad, es producto del mecanismo de distribución de escaños establecido constitucionalmente, el cual establece dos cargos para el partido político ganador y un cargo para el que resulte segundo.

Además, se debe considerar cómo puede impactar la utilización del voto limitado a la hora de observar las posibles estrategias de los partidos al nivel provincial o local. El voto limitado podría permitir, a la elite partidaria local, especular con la posibilidad de “salir segundo” en las elecciones a Senadores Nacionales (cuando el Gobernador separa la elección del Ejecutivo Provincial de las Nacionales). Se trata de un posible cálculo especulativo, aunque de difícil utilización, dónde, por ejemplo, el Gobernador considere más oportuno contar con un solo Senador de su partido (apoyado y controlado por él); y

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no, de obtener dos bancas senatoriales para su partido, cuando el que entraría segundo es un virtual competidor partidario.

En este caso, el Gobernador y/o su facción partidaria, estaría privilegiando el control del partido al nivel provincial, en detrimento del resultado electoral medido en bancas legislativas nacionales. Con ello, podría apostar a relativizar el cargo de Senador Nacional, tratando de reforzar su propia figura como el principal actor (y negociador) de su distrito frente al Ejecutivo y al Legislativo Nacional. Por supuesto, que para quién decida semejante estrategia, los costos a asumir no serían menores. En este caso, debido a que, en la práctica, sería casi imposible separar la elección de los Senadores Nacionales de la de Diputados Nacionales, deberá soportar la posibilidad de que su propio partido también alcance sólo el segundo puesto en las elecciones de Diputados Nacionales (obteniendo, así, una menor cantidad de bancas en la cámara baja nacional).

En este sentido, la consecuencia más importante que se podrá observar, es que: estas prácticas, pueden resultar en una exacerbación de la indisciplina partidaria al nivel local, incentivado la fragmentación del propio partido en el distrito. Dicha posibilidad, se refuerza, sobre todo, en los distritos que eligen una cantidad importante de Diputados Nacionales (es decir, que renuevan más de cinco bancas), ya que se encontrarían importantes incentivos para “ir por fuera del propio partido”12.

Otro aspecto importante, de este cambio constitucional, es que: se verá aumentada la posibilidad de que el PEN obtenga mayoría propia en el Congreso Nacional. No sólo se podría observar esto como producto de la simultaneidad de las elecciones sino, sobre todo, debido al acortamiento del mandato de los Senadores Nacionales (y del Presidencial). Esto determina que, cada cuatro años, coincidan las elecciones de los Senadores y Diputados Nacionales con la presidencial, reforzándose así la probabilidad de que el PEN logre una mayor representación parlamentarias de su partido. Sin embargo, cabe recordar que, dicha posibilidad, se encuentra diluida debido a que las renovaciones legislativas son parciales y no totales, lo que “amortigua” el impacto electoral sobre la 12

Sobre la utilización del voto limitado–lista incompleta (especialmente, “ la borratina” ) y las posibles consecuencias sobre los partidos políticos, sugerimos ver: Ana María Mustapic, “ El partido conservador de la Provincia de Buenos Aires ante la intervención federal y la competencia democrática: 1917-1928” , Documento de Trabajo núm. 95, ITDT, Buenos Aires, 1987.

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composición definitiva del Legislativo Nacional.

Finalmente, es imperioso recordar el motivo esencial que llevó a introducir este cambio constitucional en la Reforma de 1994: la intención de evitar que un solo partido político (en este caso el PJ) alcance una mayoría de 2/3 en la Cámara de Senadores de la Nación. En efecto, con la incorporación de un Senador Nacional por la primera minoría, especialmente, el Radicalismo, pretendió imposibilitar al Justicialismo obtener el control de una mayoría calificada. Esta motivación no es menor, ya que, con el control de los 2/3 del Senado Nacional, por ejemplo, se podría hasta dar “media sanción” a una proyecto de ley de reforma de la Constitución Nacional ( y, el mismo, estaría sustentado por un solo partido político).

En este punto, también es importante señalar que, las próximas elecciones legislativas del 2001, tendrán un impacto particular en la composición del Legislativo Nacional y, por ende, en la distribución del poder. La particularidad esta dada en que, por única vez, se elegirá a todos los Senadores Nacionales conjuntamente. De este modo, para el próximo gobierno, las elecciones del 2001, será un acontecimiento decisivo respecto del futuro de la propia administración. A nuestro entender, el resultado de las mismas, afectará definitivamente el derrotero de los dos últimos años de gobierno de la próxima administración nacional, fundamentalmente, porque impactará sobre la composición de todo el Senado Nacional.

Artículo 54º. - El Senado se compondrá de tres senadores por cada provincia y tres para la ciudad de Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta, correspondiendo dos bancas al partido político que obtenga el mayor número de votos, y la restante al partido político que le siga en número de votos. Cada senador tendrá un voto. Artículo 55º. - Son requisitos para ser elegido senador: tener la edad de treinta años, haber sido seis años ciudadano de la Nación, disfrutar de una renta anual de dos mil pesos fuertes o de una entrada equivalente, y ser natural de la provincia que lo elija, o con dos años de residencia inmediata en ella. Artículo 56º. - Los senadores duran seis años en el ejercicio de su mandato, y son reelegibles indefinidamente; pero el Senado se renovará a razón de una tercera parte de los distritos electorales cada dos años. Cláusulas Transitorias:

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Cuarta. - Los actuales integrantes del Senado de la Nación desempeñarán su cargo hasta la extinción del mandato correspondiente a cada uno. En ocasión de renovarse un tercio del Senado en mil novecientos noventa y cinco, por finalización de los mandatos de todos los senadores elegidos en mil novecientos ochenta y seis, será designado además un tercer senador por distrito por cada Legislatura. El conjunto de los senadores por cada distrito se integrará, en lo posible, de modo que correspondan dos bancas al partido político o alianza electoral que tenga el mayor número de miembros en la Legislatura, y la restante al partido político o alianza electoral que le siga en número de miembros de ella. En caso de empate, se hará prevalecer al partido político o alianza electoral que hubiera obtenido mayor cantidad de sufragios en la elección legislativa provincial inmediatamente anterior. La elección de los senadores que reemplacen a aquellos cuyos mandatos vencen en mil novecientos noventa y ocho, así como la elección de quien reemplace a cualquiera de los actuales senadores en caso de aplicación del artículo 62, se hará por estas mismas reglas de designación. Empero, el partido político o alianza electoral que tenga el mayor número de miembros en la Legislatura al tiempo de la elección del senador, tendrá derecho a que sea elegido su candidato, con la sola limitación de que no resulten los tres senadores de un mismo partido político o alianza electoral. Estas reglas serán también aplicables a la elección de los senadores por la ciudad de Buenos Aires, en mil novecientos noventa y cinco por el cuerpo electoral, y en mil novecientos noventa y ocho, por el órgano legislativo de la ciudad. La elección de todos los senadores a que se refiere esta cláusula se llevará a cabo con una anticipación no menor de sesenta ni mayor de noventa días al momento en que el senador deba asumir su función. En todos los casos, los candidatos a senadores serán propuestos por los partidos políticos o alianzas electorales. El cumplimiento de las exigencias legales y estatutarias para ser proclamado candidato será certificado por la Justicia Electoral Nacional y comunicado a la Legislatura. Toda vez que se elija un senador nacional se designará un suplente, quien asumirá en los casos del artículo 62. Los mandatos de los senadores elegidos por aplicación de esta cláusula transitoria durarán hasta el nueve de diciembre del dos mil uno. (Corresponde al artículo 54. ) Quinta. - Todos los integrantes del Senado serán elegidos en la forma indicada en el artículo 54 dentro de los dos meses anteriores al diez de diciembre del dos mil uno, decidiéndose por la suerte, luego que todos se reúnan, quienes deban salir en el primero y segundo bienio. (Corresponde al artículo 56. )

4. ELECCION DIRECTA POR DOBLE VUELTA DEL PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE DE LA NACION En primer lugar, la elección directa del Ejecutivo Nacional, determina una mayor participación del elector. Ahora, es el sufragante, el que mediante su voto directo consagrará a la fórmula electoral ganadora (sea en la primera vuelta electoral o en la segunda), sin depender de las posibles negociaciones que se podían llevar a cabo dentro del

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Colegio Electoral (elección indirecta, según lo establecía el antiguo texto constitucional de 1853-60). Este cambio constitucional coloca, al electorado, en la posición de sopesar, desde la primera vuelta electoral, la emisión de su voto. En este sentido, no sólo suele incidir, en las preferencias del elector, el partido y/o candidato (o imagen de los mismos) sino, también, la posibilidad de que la elección presidencial se decida desde la primera vuelta13.

Este efecto, no debe ser menospreciado. La teoría indica que: este tipo de elección suele tener efectos “ mecánicos” y “ psicológicos” sobre el comportamiento del sufragante14. Mientras, los efectos “ mecánicos” son propios de las características del sistema electoral que se defina para determinar al ganador; los efectos “ psicológicos” abarcan también la percepción del elector sobre el posicionamiento electoral de los partidos y/o candidatos y la configuración del sistema de partidos políticos.

En efecto, nuestro particular “ Ballotage” , se define por: requerir un piso electoral inferior al habitual para decidir un ganador en la primera vuelta electoral (más del 45% de los votos positivos, sin considerar los votos en blanco, o una diferencia porcentual de 10% entre el primero y el segundo, siempre que el primero supere el 40% de los votos positivos, sin considerar los votos en blanco). A nuestros ojos, esta desviación del formato tradicional de la ”doble vuelta”, es un elemento decisivo sobre la mecánica de funcionamiento de la elección presidencial y sobre la percepción del elector.

Es decir, en términos de Duverger, se produce tanto un efecto “ mecánico” como “ psicológico” . El primero de estos efectos, tiende a convertir, este tipo de elección, en una elección a simple pluralidad de sufragios (es decir, gana el que más votos obtiene). El segundo, impacta sobre las estrategias electorales de los partidos y sobre el 13

Sobre el funcionamiento y características de nuestro Ballotage, véase: Francisco Castiglione, “ Ingeniería política, Reforma Constitucional y Ballotage” , en: Ricardo Sidicaro & Jorge Mayer (Comps.), Política y Sociedad en los años del menemismo, Carrera de Ciencia Política de la UBA y Oficina de Publicaciones del CBC de la UBA, Buenos Aires, 1995. 14 Para los efectos de los sistemas electorales sobre el comportamiento del elector y los sistemas de partidos, sugerimos ver: Maurice Duverger, “ La influencia de los sistemas electorales en la vida política” , en: AA.VV., Diez textos básicos de Ciencia Política, Ariel, Barcelona, 1992; Giovanni Sartori, “ Sistemas Electorales” , en: Giovanni Sartori, Elementos de Teoría Política, Alianza, Madrid, 1992; Matthew Shugart, “ The electoral cycle and institutional sources of divided presidential government” , en: Amreican Political Science Review, vol. 89, núm. 2, junio 1995; M. Shugart & J. Carey, op. cit., 1992; Rein Taagepera &

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alineamiento del voto del elector. Al bajar el umbral electoral de la primera vuelta y por contar con un partido que siempre oscila el 40% de los votos (el PJ), la primera vuelta electoral se convierte, en la práctica, en la segunda vuelta. Esto es, como existen fuertes probabilidades de que un partido alcance el requisito pretendido desde la primera vuelta electoral (el PJ), el resto de los partidos políticos, encontrarán fuertes incentivos para aliarse desde el primer turno; ya que, de no hacerlo, facilitarían al otro partido (PJ) decidir la elección en la primer compulsa. Mientras que, los electores, en general, se verán incentivados a decidir su voto por uno de los principales partidos o coaliciones (voto útil), en vez de hacerlo por un partido (menor) de su real preferencia (voto sincero)15.

En definitiva, haber diseñado un sistema electoral “casi a la medida de uno de los actores”, determina que se desnaturalice el principio y propósito del Ballotage (umbral del 50% para consagrar un ganador en el primer turno). El Ballotage Tradicional, establece la posibilidad de que el elector pueda, libremente, elegir un partido de su preferencia en la primera vuelta y, si no hay una mayoría “ natural” que supere el 50%, fuerza al elector, en la segunda ronda, a seleccionar a uno de los dos principales contendientes.

Cabe recordar que, el PJ, siempre ha sido el partido que mayor resistencia presento para adoptar el Ballotage. El Justicialismo siempre abogó por la elección a simple pluralidad de sufragios, tratando de evitar cualquier instancia que incentive al resto de los partidos a aliarse en su contra. Sin embargo, esta “ solución de compromiso” , alcanzada tras el “ Núcleo de Coincidencias Básicas” y la Reforma del ’94, permitió que, el Radicalismo, haga recaer sus expectativas en el segundo turno electoral, mediante la construcción de alianzas electorales. Mientras que, para el Justicialismo, fue un “ traje a medida” que potencia sus chances desde la primera vuelta.

En contraste, la experiencia de la elección presidencial de 1995, enseñó, a los principales actores políticos, que era imperioso la construcción de alianzas o coaliciones electorales desde la primera vuelta, si es que pretendían competir en paridad de fuerzas Matthew Shugart, Seats and Votes. The effects and determinants of electoral systems, Yale University Press, New Haven & London, 1989. 15 Mark P. Jones, op. cit., 1997; págs. 293 a 298. N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa; Cap. 3. Gabriel Negretto, op. cit., 1998; págs. 15-27.

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con el PJ. Así, prácticamente, la primera vuelta de nuestro Ballotage, crea fuertes incentivos para que se concreten alianzas o coaliciones y fuerzan al electorado a decidir su voto por alguna de las principales opciones electorales, en franco detrimento de los terceros partidos. En definitiva, esta configuración se acerca, más que al Ballotage Tradicional, a una elección de una única vuelta dónde, resulta ganador, el que más votos obtenga (a simple pluralidad de sufragios).

Por otra parte, la introducción del Ballotage, determinó un mecanismo claro de definición de la elección presidencial. Evitando, así, posibles manipulaciones dentro del Colegio Electoral y, también, reforzando la legitimidad electoral del que resulta ganador (sea en la primera o en la segunda vuelta). Este punto, es de vital importancia, ya que no deja lugar a dudas de la representatividad del ganador; imposibilitando, así, que resulte electa una fórmula presidencial que haya sido apoyada por una escueta primera minoría electoral (nunca puede ser inferior al 40% de los votos positivos)16.

En segundo término, la introducción del voto directo y del Ballotage, hacen que sólo algunos distritos electores tengan un peso decisivo en el resultado electoral. Efectivamente, la concentración del electorado en pocos distritos (fundamentalmente, Ciudad de Buenos Aires –aprox. 11%-, Provincia de Buenos Aires –aprox. 38%-, Santa Fe –aprox. 9%- y Córdoba –aprox. 9%-) hace que sea, en ellos, dónde, con mayor probabilidad, se decida el resultado final de la elección presidencial. Los cuatro principales distritos electorales de la Nación concentran (en cuanto a “electores hábiles” ) alrededor del 67% del total del padrón electoral. Este hecho fáctico, determina que, algunos distritos sean más importantes que otros, otorgándole un mayor peso específico tanto en el plano electoral nacional como en el ámbito de los propios partidos políticos (nominación de candidatos y coalición que sostiene a los postulantes, tanto para la realización de interna partidarias como para la elección general).

En tercer lugar, la utilización de nuestro Ballotage (con un umbral electoral inferior en la primera vuelta), aumenta la probabilidad de que, el PEN, obtenga una mayoría 16

Sobre la elección indirecta de Presidente y Vice y los Colegios Electorales, véase: N. Guillermo Molinelli, Colegios Electorales y Asambleas Legislativas 1954-1983, Manantial, Buenos Aires, 1989; y, N. Guillermo Molinelli, “ Elección Presidencial de 1995 y representación proporcional: un patrón y varios problemas” , I Congreso Nacional de Ciencia Política, SAAP, Córdoba, 1993.

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legislativa propia17. Fundamentalmente, esto se debe a que, la primera vuelta electoral, “ funciona” casi como una elección a simple mayoría (y a que, en general, el elector no corta la boleta). Por supuesto, como anteriormente señalamos, este efecto se ve fuertemente mitigado por las renovaciones parciales legislativas.

Un cuarto punto, generalmente, poco considerado es: el efecto de los votos en blanco. En nuestro caso, el voto en blanco juega un papel muy importante en la resolución de la elección presidencial. Los porcentajes de las distintas fórmulas presidenciales se establecen según los votos válidos positivos, es decir, sin considerar los votos en blanco. Esto determina que, los principales partidos (especialmente, el partido que se encuentre primero electoralmente), tenga mayor chances de alcanzar el umbral electoral requerido en la primera vuelta. En efecto, al no considerar los votos en blanco, el porcentaje de sufragios de los partidos aumenta (por reducirse la base sobre la cual se calcula dicho porcentaje), lo que facilita, al primero, alcanzar el requisito establecido en el primer turno electoral. Así, se refuerza, también, la caracterización de nuestro Ballotage como: “ una elección que tiende a ser a simple pluralidad de sufragios” (nuestra especulación, es que: será, precisamente, el voto en blanco, el que permitirá decidir la próxima elección presidencial de 1999 en la primera vuelta electoral).

Finalmente, es muy importante recordar que, la introducción de la elección directa del Presidente y Vice, es un cambio cualitativo respecto a la utilización del voto indirecto mediante Colegio Electoral. Ahora, no existe ninguna posibilidad de que, mediante acuerdos y negociaciones dentro del Colegio Electoral, se pueda ungir una fórmula presidencial que no haya sido sustentada mayoritariamente mediante el sufragio directo de la ciudadanía. Esto, evita cualquier tipo de manipulación y/o tergiversación de la voluntad del elector, reforzando la legalidad y legitimidad de la fórmula presidencial electa. Artículo 94º. - El presidente y el vicepresidente de la Nación serán elegidos directamente por el pueblo, en doble vuelta según lo establece esta Constitución. A este fin el territorio nacional conformará un distrito único. Artículo 95º. - La elección se efectuará dentro de los dos meses anteriores a la conclusión del mandato del presidente en ejercicio.

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M. Shugart & J. Carey, op. cit., 1992; y, S. Mainwaring & M. Shugart, op. cit., 1998.

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Artículo 96º. - La segunda vuelta electoral, si correspondiere, se realizará entre las dos fórmulas de candidatos más votadas, dentro de los treinta días de celebrada la anterior. Artículo 97º. - Cuando la fórmula que resultare más votada en la primera vuelta, hubiere obtenido más del cuarenta y cinco por ciento de los votos afirmativos válidamente emitidos, sus integrantes serán proclamados como presidente y vicepresidente de la Nación. Artículo 98º. - Cuando la fórmula que resultare más votada en la primera vuelta hubiere obtenido el cuarenta y cinco por ciento por lo menos de los votos afirmativos, válidamente emitidos y, además, existiere una diferencia mayor de diez puntos porcentuales respecto del total de los votos afirmativos válidamente emitidos sobre la fórmula que le sigue en número de votos, sus integrantes serán proclamados como presidente y vicepresidente de la Nación.

5. ELECCION DIRECTA DEL JEFE DE GOBIERNO Y LA REFORMA DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES –AUTONOMIAEn primer término, tanto la elección directa del Jefe de Gobierno y la circunscripta autonomía alcanzada por la Ciudad de Buenos Aires, son dos elementos que han recortado el poder y las atribuciones del PEN. En efecto, el Ejecutivo Nacional, no sólo ha cedido terreno en el ámbito jurisdiccional, que antes era de su arbitrio, sino, también, carece ya de la posibilidad de designar y remover a su antojo al, otrora, Intendente de la Capital Federal (ahora, Jefe de Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires)18.

Este último aspecto, puede ser de vital importancia. La Ciudad de Buenos Aires es, actualmente, un distrito no sólo fundamental por su peso electoral en cuanto a cantidad de electores sino, también, una nueva “arena” de dónde surjan potenciales candidatos a la presidencia en abierta competencia con el Presidente. Así, el Ejecutivo Nacional ha perdido la capacidad de controlar un distrito electoral importante, con lo cual, también, ha relegado la posibilidad de controlar un sitial de posibles competidores.

De este modo, la Ciudad de Buenos Aires es una de las principales “vidrieras” desde dónde un candidato puede lanzarse a la carrera presidencial. Además, el electorado de la Ciudad ha cobrado una mayor relevancia en el plano nacional, debido a la elección directa del Presidente y Vice. Al mismo tiempo, también, ha logrado una mayor participación y capacidad de control en el ámbito local, ya que elige directamente a sus

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autoridades (tanto al Ejecutivo como al Legislativo Local).

En segundo lugar, el nuevo status de la Ciudad, puede determinar un reforzamiento de la disciplina partidaria descentralizada, en la medida en que, el Jefe de Gobierno, sea capaz de construir un liderazgo y de potenciar sus chances presidenciales. De cualquier modo, la Ciudad se suma, en este aspecto, de manera similar al resto de las Provincias, como un nuevo actor, más o menos autónomo, con el cual debe negociar y lidiar el PEN. En otras palabras, los representantes legislativos de la Ciudad en el Congreso Nacional, probablemente, se encuentren en una situación similar a los representantes provinciales. Esto, incentiva a los partidos locales a separarse, según les convenga, de los designios y del control del Ejecutivo Nacional (aún, sí es de su mismo color político).

Finalmente, la simultaneidad o no de las elecciones al nivel de la Ciudad de Buenos Aires respecto de las elecciones nacionales, también se integran al andamiaje de ingeniería electoral. En este plano, el Jefe de Gobierno tiene, ahora, un vital instrumento para manipular el “timming” de las elecciones locales (del Ejecutivo y del Legislativo) frente a las nacionales. Esta atribución podrá tener un importante impacto tanto, en el plano nacional (sobre todo, sí se encuentra por delante de elecciones presidenciales), como, en el plano local. Especialmente, en el ámbito de la Ciudad, la decisión del Ejecutivo Local tiene consecuencias decisivas (como se observa hoy) sobre las posibles estrategias de su propio partido como sobre la de la oposición.

Artículo 129º. - La ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad. Una ley garantizará los intereses del Estado nacional, mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación. En el marco de lo dispuesto en este artículo, el Congreso de la Nación convocará a los habitantes de la ciudad de Buenos Aires para que, mediante los representantes que elijan a ese efecto, dicten el Estatuto Organizativo de sus instituciones. Cláusula Transitoria: Decimoquinta. - Hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la ciudad de Buenos Aires, el Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su territorio, en los mismos términos que hasta la sanción de la presente. 18

Mark P. Jones, op. cit., 1997; págs. 293 a 298. Gabriel Negretto, op. cit., 1998; págs. 15-27.

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El jefe de gobierno será elegido durante el año mil novecientos noventa y cinco. La ley prevista en los párrafos segundo y tercero del artículo 129, deberá ser sancionada dentro del plazo de doscientos setenta días a partir de la vigencia de esta Constitución. Hasta tanto se haya dictado el Estatuto Organizativo la designación y remoción de los jueces de la ciudad de Buenos Aires se regirá por las disposiciones de los artículos 114 y 115 de esta Constitución. (Corresponde al artículo 129. )

6. REGULACION DE LA FACULTAD PRESIDENCIAL DE DICTAR REGLAMENTOS DE NECESIDAD Y URGENCIA (DNU) Y LEGISLACION DELEGADA La constitucionalización de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU) otorga, al PEN, una herramienta “legislativa” que lo coloca por encima del resto de los actores institucionales, sobre todo, por sobre el Congreso Nacional. La formalización de los DNU altera, definitivamente, el balance y la separación de poderes. Los frenos y contrapesos (checks and balance) que prevé la Constitución de 1994, encuentran, en los DNU, uno de los puntos sobresalientes que determinan la preeminencia del Ejecutivo Nacional. En efecto, esta atribución desvirtúa, incluso, el principio de separación de poderes, ya que exacerba la función legisferante del PEN. Esto es, permite potenciar su rol de co-legislador (recordemos que en nuestro diseño institucional, el Presidente, tiene funciones co-legislativas; entre otras: iniciativa legislativa y veto). Así, la función legislativa, propia del Congreso Nacional, se ve cercenada por este poderoso instrumento en manos del Ejecutivo Nacional19. 19

Sobre el funcionamiento del Congreso y su relación con la Presidencia, la utilización de DNU y vetos, etc., como para las relaciones ejecutivo-legislativo, oficialismo-oposición y gobierno-partido, sugerimos ver: Gregorio Badeni, “ Los decretos de necesidad y urgencia” , en: El Derecho, t.138, págs. 926-930; Liliana De Riz, “ Notas sobre Parlamento y partidos en la Argentina de hoy” , en: Sábato & Cavarozzi (Comps.), Democracia, orden político y parlamento fuerte, CEAL, Buenos Aires,1984; L. De Riz, “ La Argentina de Alfonsín: la renovación de los partidos y el parlamento” , CEDES, Documento núm. 19, Buenos Aires, 1988; L. De Riz, “ Los partidos políticos y el gobierno de la crisis” , en: Sociedad, núm. 2, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires, Mayo, 1993; L. De Riz, Radicales y Peronistas: El Congreso Nacional entre 1983 y 1989; CEAL-IIFSC UBA, Buenos Aires, 1994; L. De Riz y otros, El Parlamento Hoy, CEDES, Buenos Aires, 1986; L. De Riz & E. Feldman, Guía del Parlamento Argentino, Fundación Friedrich Ebert, Buenos Aires, 1989; L. De Riz & C. Smulovitz, “ Instituciones y dinámica política: el presidencialismo argentino” , Documento núm. 37, CEDES, Buenos Aires, 1989; L. De Riz, & E. Feldman, "El partido en el gobierno: La experiencia del radicalismo 1983-1989", Documento núm. 64, CEDES, Buenos Aires, 1991; Delia Ferreira Rubio & Matteo Goretti, “ Gobierno por decreto en Argentina (19891993)” , en: El Derecho núm. 8525, Año XXXII, UCA, Buenos Aires, Junio, 1994; D. Ferreira Rubio & M. Goretti, “ Cuando el presidente gobierna solo. Menem y los decretos de necesidad y urgencia hasta la reforma constitucional (julio 1989-agosto1994)” , en: Desarrollo Económico, núm. 141, IDES, Buenos Aires, abriljunio de 1996; Mark P. Jones, op. cit., 1995; M. P. Jones, op. cit., 1997; M. P. Jones, “ Explaining the high level of party discipline in the Argentine Congress” , Latin American Studies Association, Chicago, 1998; Mariana Llanos, “ El Presidente, el Congreso y la política de privatizaciones en la Argentina (1989-1997)” , en: Desarrollo Económico, vol. 38, núm. 151, Buenos Aires, 1998. Mario Maurich, “ El conflicto políticoinsitucional en el primer gobierno de la transición: un acercamiento a través de los decretos de necesidad y

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Es importante remarcar que, los DNU, pueden ser una herramienta fundamental, para el PEN, a la hora de resolver situaciones críticas y/o urgentes. Sin embargo, nuestras prácticas institucionales, han hecho, de los DNU, una herramienta mediante la cual, el PEN, a decido unilateralmente sobre cualquier tipo de situación y cuestión.

Actualmente, la principal limitación, para la utilización de los DNU, es de tipo constitucional. Esta, sólo establece una restricción temática (partidos políticos, régimen electoral, tributario y penal), la conformación de una Comisión Bicameral de control y la necesaria remisión al Congreso Nacional. Además, la ausencia de una ley que reglamente el control legislativo sobre los DNU, determina la imposibilidad de que, el Legislativo Nacional, pueda, sistemáticamente, ejercer un control sobre el dictado de los mismos. En la práctica, el Congreso queda institucionalmente atado a la voluntad de una mayoría parlamentaria que detente la intención de ejercer el debido control. Hasta el presente, la situación es difusa y ambigua, porque no están establecidos formalmente los mecanismos legislativos que deberían sortear los DNU para ser ratificados o no por el Congreso20.

Por otra parte, esto conlleva a relegar al Legislativo Nacional a un segundo plano. urgencia” , I Congreso Nacional de Ciencia Política, SAAP, Córdoba, 1993; Mario Maurich & Gabriela Liendo, “ ¿Estilo decisionista de gobierno o estrategia decretista de gobierno? La Argentina de Alfonsín y Menem” , en: Eugenio Kvaternik (Comp.), Elementos para el análisis político. La Argentina y el Cono Sur en los ’90, Paidós–Ediciones Universidad del Salvador, Buenos Aires, 1998; N. Guillermo Molinelli, “ El rol del Congreso en la iniciativa legislativa” , en: Revista Jurídica de San Isidro, núm. 8, Buenos Aires, Diciembre 1974; N. G. Molinelli, “ Interpelaciones parlamentarias”, mimeo, 1973. Publicado parcialmente en: Todo es Historia, núm. 217, mayo 1985; N. G. Molinelli, “ Presidentes, Congresos y estado de sitio en la Argentina (1826-1986)” , en: La Ley, núm. 52, 14/03/89; N.G. Molinelli, “ Presidentes, Congresos y Leyes de presupuesto” , en: La Ley Actualidad, Buenos Aires, 15 de septiembre de 1988. N.G. Molinelli, Presidentes y Congresos en Argentina: Mitos y Realidades, Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires, 1991; N. G. Molinelli, “ Las relaciones Presidente-Congreso en Argentina ‘83-‘95” , en: PostData, núm. 2, noviembre 1995. N. G. Molinelli, V. Palanza & G. Sin, op. cit., en prensa; Ana María Mustapic, “ Conflictos institucionales durante el primer gobierno radical” , en: Desarrollo Económico, núm. 93, vol. 24, IDES, Buenos Aires, abril-junio 1984; A. M. Mustapic, “ Tribulaciones del Congreso en la nueva democracia argentina. El veto presidencial bajo Alfonsín y Menem"; en: Agora, núm. 2, año 2, Invierno 1995; Ana María Mustapic & Matteo Goretti, “ Gobierno y oposición en el Congreso: La práctica de la cohabitación durante la presidencia de Alfonsín (1983-1989)” , en: Desarrollo Económico, núm. 126, vol. 32, IDES, Buenos Aires, julio-septiembre 1992; Ana María Mustapic, & Natalia Ferreti, El veto presidencial bajo los gobiernos de Alfonsín y Menem (1983-1993), Documento de Trabajo núm. 14, UTDT, Marzo 1995; Valeria Palanza & Gisela Sin Silva, “ Partidos Provinciales y Gobierno Nacional en el Congreso 1983-1995” , III Congreso Nacional de Ciencia Política, SAAP, Mar del Plata, noviembre de 1997; Jorge Vanossi, “ Los decretazos de necesidad y urgencia: de la excepcionalidad a la habitualidad” , mimeo, 1992. 20 Mark P. Jones, op. cit., 1997; págs. 293 a 298. N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa; Cap. 2 y 3. Gabriel Negretto, op. cit., 1998; págs. 15-27.

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Institucionalmente, desvaloriza el rol del Congreso y dificulta su visualización como “arena” de toma de decisiones. Además, incentiva que, aún, los propios legisladores observen al Parlamento como un ámbito de paso, como un “trampolín” para acceder a cargos ejecutivos nacionales o provinciales. Asimismo, por reducir la importancia y la capacidad decisoria del Legislativo, desincentiva la construcción de acuerdos y consenso en el ámbito congresional21.

En este sentido, si se busca realzar la importancia y capacidades del Congreso Nacional, sería de vital importancia producir una ley que reglamente: los límites, el alcance, la validez y, el procedimiento de control del Legislativo Nacional sobre el dictado de los DNU.

En segundo lugar, el grado de arbitrariedad que la utilización de los DNU, en la actualidad, le otorgan al PEN, incentiva prácticas autoritarias y corruptas. Esto es, la posibilidad de asumir decisiones unilaterales, que difícilmente sean fiscalizadas por el Legislativo, le otorga al Ejecutivo Nacional, fuertes incentivos que llevan a privilegiar la informalidad institucional y las prácticas clientelísticas. Esta utilización impacta directamente sobre el costo y la previsibilidad de las normas, afectando la seguridad jurídica y las expectativas de los diversos actores tanto políticos como sociales y económicos.

Específicamente, los DNU, contribuyen a incentivar la incertidumbre sobre las previsibilidad de la toma de decisiones públicas. Esto es, una vez dictado un DNU, basta otro DNU para cambiarlo (o una ley) y, el mismo, sólo depende de la acción del Ejecutivo. Peor aún, una ley, que debería ser sólo modificada mediante otra ley, puede, en la práctica, ser reemplazada o modificada por un DNU. Esto lleva la incertidumbre y la inseguridad jurídico-normativa a la máxima expresión. Además, el dictado de un DNU implica la voluntad unilateral del PEN; en contrario, la sanción de una ley, presupone la voluntad concurrente de una mayoría legislativa y del Ejecutivo Nacional (salvo el caso de que se trate de una Insistencia Congresional exitosa).

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Ver: Mark P. Jones, op. cit., 1997; págs. 293 a 298. N. Guillermo Molinelli, op. cit., 1995. N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa; Cap. 2 y 3. Gabriel Negretto, op. cit., 1998;

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Finalmente, esta herramienta legislativa afecta tanto las relaciones ejecutivo-legislativo y oficialismo-oposición, como sobre la relación Nación–Provincias. En este caso, como el PEN puede realizar múltiples modificaciones, vía DNU, que favorezcan o perjudiquen a determinadas Provincias. Esto coloca al PEN en una posición privilegiada para negociar frente a los Gobernadores. Artículo 76º. - Se prohibe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa. Artículo 82º. - La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta. Artículo 99º. - El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: 2. Expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias. 3. Participa de la formación de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar. El Poder Ejecutivo no podrá en ningún caso bajo pena de nulidad absoluta e insanable, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos por esta Constitución para la sanción de las leyes, y no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, podrá dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, los que serán decididos en acuerdo general de ministros que deberán refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros. El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez días someterá la medida a consideración de la Comisión Bicameral Permanente, cuya composición deberá respetar la proporción de las representaciones políticas de cada Cámara. Esta comisión elevará su despacho en un plazo de diez días al plenario de cada Cámara para su expreso tratamiento, el que de inmediato considerarán las Cámaras. Una ley especial sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso. Cláusula Transitoria: Octava. - La legislación delegada preexistente que no contenga plazo establecido para su ejercicio caducará a los cinco años de la vigencia de esta disposición, excepto aquella que el Congreso de la Nación ratifique expresamente por una ley. (Corresponde al artículo 76. )

págs. 15-27. Ana María Mustapic, op. cit., 1995. Ana María Mustapic & Natalia Ferreti, op. cit., 1995.

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7. REGULACION DE LA FACULTAD DE OBSERVAR PARCIALMENTE LOS PROYECTOS DE LEY Y LA PROMULGACION PARCIAL DE LOS MISMOS Para comenzar, podríamos sintetizar diciendo que, el veto parcial y la promulgación parcial, producen efectos similares a los DNU. Específicamente, su impacto puede ser equivalente, en lo atinente a: que afecta, desequilibra, decisivamente los “checks and balance”; que impacta sobre la seguridad jurídica de las normas a aplicar; que relega al Legislativo y desincentiva la construcción de liderazgos en el Congreso; que desalienta la construcción de acuerdos y/o consensos legislativos; y, que puede impactar sobre la relación Nación – Provincias22. En estos aspectos, básicamente, las razones son las mismas que las analizadas a la hora de evaluar la utilización de los DNU. Sin embargo, sí debemos incorporar algunos otros puntos que consideramos relevantes para analizar el veto parcial y la promulgación parcial de leyes.

En primer lugar, desde la perspectiva institucional, la atribución de vetar parcialmente y promulgar la parte restante de una ley, le otorga, al PEN, un fuerte control sobre el resultado final de la legislación sancionada. Considérese que, mientras con el veto total, el Ejecutivo tiene que asumir altos costo para decidir un veto (esto es, quedarse sin la ley). El veto parcial y la promulgación parcial, reducen fuertemente estos costos. En efecto, el PEN, puede “adaptar”, en gran medida, la legislación en cuestión, transformándola casi a su antojo y/o necesidad23.

En segundo término, como los costos de utilizar el veto parcial son excesivamente menores a utilizar el veto total, en la práctica, encontramos una tendencia a que se vea incrementada el uso del veto parcial; y, por ende, una proliferación de los mismos.

En tercero, y en el mismo sentido, reduce fuertemente el margen de maniobra del Legislativo. De hecho, el Congreso se encuentra frente a la posibilidad de utilizar la Insistencia Congresional pero, debe actuar sabiendo que, de hecho, hay una decisión 22

Nos remitimos a la cita 19.

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tomada. Es decir, existe una ley que ha entrado en vigencia y, lo ha hecho, según el parecer del PEN. Así, el Legislativo deberá intentar “insistir”, sabiendo que ya existe una norma vigente (un hecho casi consumado).

Este fuerte desbalance, que privilegia al Ejecutivo, tiende a desalentar la utilización de la Insistencia Congresional. Esto, no sólo se debe a la dificultad que puede surgir de la necesidad de alcanzar la mayoría calificada (2/3) requerida para consagrar la insistencia; también, hay que considerar que, frente al éxito de la Insistencia Congresional, al PEN, todavía le que el recurso del DNU para echar por tierra la insistencia (aunque, ante alguna demanda de un particular, podría ser declarado “inconstitucional” hasta por la Corte Suprema).

En este aspecto, es vital observar: si el Ejecutivo tiene o no tiene mayoría parlamentaria de su partido en una o en ambas cámaras y, el grado de control del PEN sobre la/s misma/s (disciplina partidaria centralizada o no centralizada). Esto, determinará diversos escenarios posibles, otorgándole al Ejecutivo, un mayor o menor grado de maniobra y/o de negociación.

A nuestro entender, como sostenemos que existe, al menos, una tendencia a que el oficialismo de turno alcance el control de por lo menos una de las dos cámaras legislativas, es propio suponer que, le será muy difícil al Congreso, lograr tener éxito con la Insistencia Congresional sin el apoyo del propio partido del Presidente (en estos caso, observaríamos indisciplina o disciplina partidaria descentralizada). Ello, determina que el oficialismo de turno obtenga un fuerte control político sobre la posibilidad concreta de la utilización de la insistencia por parte del Legislativo.

Además, también parece muy importante considerar la temática que esta siendo objeto de veto parcial, y sobre la cual intenta el Legislativo insistir. Esto es, algunos temas en particular, aparecen como especialmente sensibles para los Legisladores, según afecte sus propios intereses, los de su distrito y/o cuestiones dónde, la presión de la opinión pública junto a los medios de comunicación, hacen que los costos de apoyar al PEN sean muy altos 23

Mark P. Jones, op. cit., 1997. N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa. Gabriel Negretto, op. cit., 1998.

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para el oficialismo de turno (esto es, que el partido del Presidente impida alcanzar los 2/3).

Sin embargo, si estamos buscando realzar la importancia y el rol del Congreso Nacional (y de los Legisladores), también deberemos esperar que se le dificulte al PEN la posibilidad de “manejar” al bloque legislativo de su propio partido. Es decir, como los Representantes tendrían mayores incentivos e intereses en “estar y permanecer” en el ámbito del Congreso, también se verían incentivados a intentar conservar el mayor grado de autonomía (tanto del Presidente como de su Gobernador) a la hora de votar en las cámaras. Así, sería más costoso para el Ejecutivo lograr éxito (disciplina su partido) en impedir la insistencia del Congreso.

Observando lo comentado hasta aquí, junto a lo expuesto respecto a los DNU, se concluirá, rápidamente, sobre la importancia que conlleva la reglamentación legislativa de estos instrumentos. La relevancia de la tarea, se debe tanto a: la conveniencia de regular (¿y equilibrar?) las atribuciones reales del Ejecutivo y del Legislativo; como al: beneficio esperable de dicha reglamentación. Esto es, reducir la incertidumbre que genera el estado actual en que se encuentran la utilización de estos instrumentos y el control entre ambas ramas del Estado.

Finalmente, debemos recordar que la práctica del veto parcial no es una novedad introducida por la Reforma de 1994. Sin embargo, sí se ha incorporado de manera inequívoca, mediante la Reforma, la utilización del veto parcial y la promulgación parcial. En otras palabras, básicamente, lo que se ha hecho es formalizar ciertas prácticas institucionales anteriores a la Reforma.

Artículo 80º. - Se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el término de diez días útiles. Los proyectos desechados parcialmente no podrán ser aprobados en la parte restante. Sin embargo, las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del proyecto sancionado por el Congreso. En este caso será de aplicación el procedimiento previsto para los decretos de necesidad y urgencia. Artículo 81º. - Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría 36

absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora. Artículo 82º. - La voluntad de cada Cámara debe manifestarse expresamente; se excluye, en todos los casos, la sanción tácita o ficta. Artículo 83º. - Desechado en él todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo, vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen: ésta lo discute de nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de ambas Cámaras serán en este caso nominales por sí o por no; y tanto los nombres y fundamentos de los sufragantes, como las objeciones del Poder Ejecutivo, se publicarán inmediatamente por la prensa. Si las Cámaras difieren sobre las objeciones, el proyecto no podrá repetirse en las sesiones de aquel año.

8. PROCEDIMIENTOS PARA AGILIZACION DEL TRAMITE DE DISCUSIÓN Y SANCION DE LAS LEYES En primer lugar, la Reforma de 1994 ha establecido la reducción a tres de las intervenciones (“lecturas” ) posibles de las cámaras (antes eran cinco). Dicha modificación, puede redundar en la agilización del trámite legislativo necesario para la sanción de una ley. En el mismo sentido, por haberse establecido una menor cantidad de “lecturas”, también se disminuye la cantidad existente de “vetos institucionales”. Sin embargo, a contrario de lo que se puede suponer desde la teoría, esta modificación, no implica, necesariamente, la real agilización del trámite de sanción de un proyecto. Esto es, en principio, se podría sostener que, ahora, el derrotero de un proyecto es más corto y hasta más sencillo (en cuanto al procedimiento), pero esto no se traduce de por sí en un menor tiempo de tratamiento de las normas.

Al mismo tiempo, sosteníamos que el tratamiento de un proyecto es, ahora, más corto y más sencillo. Y, agreguemos que, también en principio, este cambio favorece a la Cámara de origen. En realidad, la Cámara de Origen ya tenía una preeminencia frente a la Revisora. Además, como no queda claro el procedimiento exacto a seguir, cuando la Revisora 37

modifica la sanción de la de Origen (depende de las mayorías con que fue sancionado el proyecto en cuestión en cada cámara), es entonces improbable (o realmente imposible) determinar si la presente modificación constitucional redundará en un trámite más ágil, corto y sencillo24.

En segundo orden, también se estableció la extensión de las sesiones ordinarias del Congreso Nacional. En efecto, mientras antes comprendían desde el 1 de mayo hasta el 30 de septiembre, ahora se extienden desde el 1 de marzo al 30 de noviembre.

Por una parte, este cambio, reduce el control del PEN sobre la agenda congresional. Esto es, como es el Ejecutivo Nacional el que fija la agenda del Congreso (el temario de proyecto de ley a tratar) durante las sesiones extraordinarias, la reducción del período posible de sesiones extraordinarias (debido al la extensión de las ordinarias), reduce también la capacidad del PEN de “ manejar” la agenda del Legislativo.

Por otra parte, la extensión de las sesiones ordinarias, podría redundar en un incremento, cuantitativo y cualitativo, de las normas sancionadas. Sin embargo, nos parece que dicho efecto depende más de la posibilidad de aumentar la importancia y la capacidad de decisión del Congreso (y con ello el interés y prestigio de los Legisladores) que con, solamente, haber extendido las sesiones ordinarias.

Aquí, cabe también meditar sobre el posible impacto que esta modificación constitucional puede tener sobre el accionar de los Congresistas. En particular, la extensión de las sesiones puede complicar el contacto del Legislador con su distrito, sobre todo en época de campaña electoral. Cierto es que, especialmente, en tiempos de campaña, el Legislativo ve empobrecida su productividad. Precisamente, este cambio tiende a aumentar el costo de la decisión (y necesidad) de los Representantes de volver a sus distritos para las campañas.

En tercer término, se introdujo la posibilidad de la aprobación de leyes, en general, en el plenario y, en particular, en las comisiones. Esto, llevaría a agilizar el funcionamiento del recinto, tanto en el procedimiento como en el tiempo de tramitación del proyecto, 24

N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa; Cap. 2.

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llevando el tratamiento, en particular, a las comisiones.

Por otra parte, esto lleva a aumentar la importancia de las comisiones parlamentarias (en particular, de su presidente). En efecto, la utilización de este recurso, le otorga a la comisión un control mayor sobre el tratamiento y sobre lo que la ley establecerá finalmente.

En este aspecto, como para poner en funcionamiento esta delegación, es necesaria una mayoría en el recinto, los partidos mayoritarios ven fortalecida su posición. Esto es, sin contar con alguno de ellos, sería casi imposible utilizar este recurso. Del mismo modo, los partidos pequeños se ven desfavorecidos, ya que pierden capacidad de, por lo menos, manifestar su disidencia y/o de proponer modificaciones al proyecto. Obsérvese que, muchos partidos pequeños no integran todas las comisiones y, que los mismos, difícilmente, pueden atender todas las comisiones que les toca o de las cuales quisieran participar.

Artículo 63º. - Ambas Cámaras se reunirán por sí mismas en sesiones ordinarias todos los años desde el primero de marzo hasta el treinta de noviembre. Pueden también ser convocadas extraordinariamente por el presidente de la Nación o prorrogadas sus sesiones. Artículo 79º. - Cada Cámara, luego de aprobar un proyecto de ley en general, puede delegar en sus comisiones la aprobación en particular del proyecto, con el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. La Cámara podrá, con igual número de votos, dejar sin efecto la delegación y retomar el trámite ordinario. La aprobación en comisión requerirá el voto de la mayoría absoluta del total de sus miembros. Una vez aprobado el proyecto en comisión, se seguirá el trámite ordinario. Artículo 81º. - Ningún proyecto de ley desechado totalmente por una de las Cámaras podrá repetirse en las sesiones de aquel año. Ninguna de las Cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiera tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la Cámara revisora, deberá indicarse el resultado de la votación a fin de establecer si tales adiciones o correcciones fueron realizadas por mayoría absoluta de los presentes o por las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen podrá por mayoría absoluta de los presentes aprobar el proyecto con las adiciones o correcciones introducidas o insistir en la redacción originaria, a menos que las adiciones o correcciones las haya realizado la revisora por dos terceras partes de los presentes. En este último caso, el proyecto pasará al Poder Ejecutivo con las adiciones o correcciones de la Cámara revisora, salvo que la Cámara de origen insista en su redacción originaria con el voto de las dos terceras partes de los presentes. La Cámara de origen no podrá introducir nuevas adiciones o correcciones a las realizadas por la Cámara revisora.

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Artículo 99º. - El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: 9. Prorroga las sesiones ordinarias del Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias, cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera.

9. CONSEJO DE ENJUICIAMIENTO

LA

MAGISTRATURA

Y

JURADO

DE

Este punto, sustentado principalmente por la UCR, es uno de los más importantes cambios constitucionales producto de la Reforma de 1994. Estos artículos están destinados a introducir un cambio sustancia en el funcionamiento de la justicia y en la relación de este poder con el Ejecutivo y el Legislativo. La intención de estas normativas es la de lograr reforzar la independencia y la credibilidad del Poder Judicial. Fundamentalmente, mejorar la designación y remoción de los Jueces Federales y Nacionales de la Ciudad de Buenos Aires25.

El Consejo de la Magistratura: se trata de un nuevo órgano que tiene la potestad de proponer las ternas de designación de los magistrados inferiores y, del manejo administrativo y financiero de la administración de justicia. Así, la designación por parte del PEN con el debido acuerdo prestado por el Senado de la Nación, queda, ahora, sujeta a la composición de la terna que es elevada por este nuevo Organo. De este modo, se fragmenta el poder de decisión y de designación del Ejecutivo y del Senado y, se aumenta la posibilidad de control en la selección y designación de los Jueces Federales de los tribunales inferiores.

Además, el Consejo de la Magistratura tiene la potestad de: iniciar el proceso de remoción de los jueces inferiores; realizar la acusación correspondiente; y, determinar la suspensión de los Magistrados inferiores. Cabe aclarar que la designación y la remoción de los Jueces de la Corte Suprema no ha variado respecto al antiguo texto constitucional.

El Jurado de Enjuiciamiento: se trata de la implementación de procedimiento especial para 25

Mark P. Jones, op. cit., 1997; págs. 293 a 298. N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa; Cap. 4. Gabriel Negretto, op. cit., 1998; págs. 15-27.

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la remoción de los jueces inferiores. Sólo a este efecto se crea este organismo, que debe actuar a partir que, el Consejo de la Magistratura, dé lugar al inicio del procedimiento de remoción del juez en cuestión y realice la acusación pertinente.

La introducción de dos nuevos institutos: el Consejo de la Magistratura y el Jurado de Enjuiciamiento, en el nuevo diseño institucional del Poder Judicial, implica un recorte en las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia. En particular, la Corte perdió el control sobre la administración de los recursos de la Justicia y el poder disciplinario sobre los Jueces Federales.

Finalmente, con la implementación de ambos institutos, se crean mejores condiciones para evitar la manipulación por parte del Ejecutivo de turno; favoreciendo, en el tiempo, la seguridad jurídica y la certidumbre sobre las decisiones judiciales y el comportamiento de los jueces.

Artículo 113º. - La Corte Suprema dictará su reglamento interior y nombrará a sus empleados. Artículo 114º. - El Consejo de la Magistratura, regulado por una ley especial sancionada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, tendrá a su cargo la selección de los magistrados y la administración del Poder Judicial. El Consejo será integrado periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal. Será integrado asimismo, por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la forma que indique la ley. Serán sus atribuciones: 1. Seleccionar mediante concursos públicos los postulantes a las magistraturas inferiores. 2. Emitir propuestas en ternas vinculantes, para el nombramiento de los magistrados de los tribunales inferiores. 3. Administrar los recursos y ejecutar el presupuesto que la ley asigne a la administración de justicia. 4. Ejercer facultades disciplinarias sobre magistrados. 5. Decidir la apertura del procedimiento de remoción de magistrados, en su caso ordenar la suspensión, y formular la acusación correspondiente. 6. Dictar los reglamentos relacionados con la organización judicial y todos aquellos que sean necesarios para asegurar la independencia de los jueces y la eficaz prestación de los servicios de justicia. Artículo 115º. - Los jueces de los tribunales inferiores de la Nación serán removidos por las causales expresadas en el artículo 53, por un jurado de enjuiciamiento 41

integrado por legisladores, magistrados y abogados de la matrícula federal. Su fallo, que será irrecurrible, no tendrá más efecto que destituir al acusado. Pero la parte condenada quedará no obstante sujeta a acusación, juicio y castigo conforme a las leyes ante los tribunales ordinarios. Corresponderá archivar las actuaciones y, en su caso, reponer al juez suspendido, si transcurrieren ciento ochenta días contados desde la decisión de abrir el procedimiento de remoción, sin que haya sido dictado el fallo. En la ley especial a que se refiere el artículo 114, se determinará la integración y procedimiento de este jurado.

10. CONTROL DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: AUDITORIA GENERAL DE LA NACION Y DEFENSOR DEL PUEBLO La Auditoría General de la Nación (AGN) es, fundamentalmente, un organismo de control mediante la asistencia técnica al Congreso de la Nación. En este sentido, se encuentra a cargo del control de legalidad, gestión y auditoría de las acciones de la Administración Pública (centralizada y descentralizada). Particularmente, debe intervenir en el trámite de aprobación o rechazo de la cuenta de inversión y percepción de los fondos públicos. Sin embargo, cabe aclarar que no tiene poder sancionatorio, aunque sí autonomía funcional.

Por otra parte, la designación del Presidente del órgano en cuestión es realizada por el propio Congreso, a partir de la propuesta del principal partido de oposición (el que tenga mayor cantidad de bancas legislativas). Su integración y funcionamiento, están establecidos por una ley sancionada por la mayoría absoluta del total de los miembros de cada Cámara.

En la práctica, la potencialidad y utilidad de la AGN queda en manos del propio Congreso; siendo éste el que puede utilizar este organismo (a través de sus dictámenes) como herramienta de control y fiscalización. De este modo, son los partidos mayoritarios los que, finalmente, pueden estimar o desestimar la asistencia otorgada por la AGN, en pos de que el Congreso controle el accionar de la Administración Pública Nacional.

Respecto al Defensor del Pueblo o Ombudsman, se ha establecido este órgano como el supervisor de las funciones de la Administración Pública y como el defensor y protector de los derechos tutelados por la Constitución y las leyes. El Defensor del Pueblo aparece

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como un “gestor” de asuntos públicos y un receptor de denuncias que traslada al Congreso (las que cree pertinentes). Al respecto, puede liderar y/o guiar las acciones de los ciudadanos en pos de lograr la reparación de sus interese y derechos.

Aunque no tiene jurisdicción, sí tiene autonomía funcional, capacidad investigativa y puede hacer públicas sus opiniones e investigaciones. Sin embargo, tampoco tiene la capacidad de revocar ningún acto administrativo. Pero, se debe notar que tiene asignado el control, en el ejercicio de las funciones, de los Entes reguladores de los servicios públicos privatizados.

El Defensor del Pueblo es designado y removido por el Congreso de la Nación, con el voto de las 2/3 partes de los presentes de cada Cámara. El Legislativo puede consultarlo para que emita su opinión y/o el propio Defensor puede remitirla al Congreso.

En definitiva, ambos institutos refuerzan la capacidad de control, especialmente, del Legislativo sobre los actos de la Administración Pública (y por ende del PEN). Sin embargo, la efectividad de los mismos, en la práctica, que atada al accionar del Congreso Nacional. Entonces, en la medida que el Legislativo se realce como la “arena” privilegiada de toma de decisiones y de control (y sea, entonces, más atractivo a los Legisladores), es de esperar que, estos órganos, cobren una mayor relevancia e injerencia. De este modo, puede ser una herramienta muy importante para el Congreso, permitiéndole mejorar su función de control y como decisor26.

De la Auditoría General de la Nación Artículo 85º. - El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del Poder Legislativo. El examen y la opinión del Poder Legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación. Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente 26

N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa; Cap. 2.

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del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso. Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos. Del Defensor del Pueblo Artículo 86º. - El Defensor del Pueblo es un órgano independiente instituido en el ámbito del Congreso de la Nación, que actuará con plena autonomía funcional, sin recibir instrucciones de ninguna autoridad. Su misión es la defensa y protección de los derechos humanos y demás derechos, garantías e intereses tutelados en esta Constitución y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración; y el control del ejercicio de las funciones administrativas públicas. El Defensor del Pueblo tiene legitimación procesal. Es designado y removido por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes en cada una de las Cámaras. Goza de las inmunidades y privilegios de los legisladores. Durará en su cargo cinco años, pudiendo ser nuevamente designado por una sola vez. La organización y el funcionamiento de esta institución serán regulados por una ley especial.

11. ESTABLECIMIENTO DE MAYORIAS ESPECIALES PARA LA SANCION DE LEYES QUE MODIFIQUEN EL REGIMEN ELECTORAL Y DE PARTIDOS POLITICOS Sin comentar ninguna especulación sobre la omisión del Artículo 68bis, cabe señalar, sin embargo, que esta normativa, conjuntamente al Artículo 38, hacen al resguardo de las “ reglas de juego” bajo las cuales compiten los partidos políticos y la modalidad de la nominación de las candidaturas. Debido a ello, es muy importante considerar el propósito del artículo, es decir, dificultar que una mayoría circunstancial permita la modificación intencionada de estas reglas en detrimento de los partidos de oposición de turno.

Es importante considerar ambos artículos conjuntamente. De los mismos, se desprende, no sólo la necesidad de contar con una mayoría especial para la modificación del régimen electoral y el de partidos políticos, sino que se detallan algunos principios que los propios partidos políticos deberán respetar, a saber: organización y funcionamiento democrático, representación de las minorías partidarias, el acceso a la información pública, etc.

En este sentido, se debe atender, particularmente, a la competencia para la postulación de

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candidatos a cargos públicos electivos. Se observará que el texto constitucional habla de la “ competencia” de los partidos para la nominación de candidatos, sin determinar fehacientemente el “monopolio de las candidaturas” a los partidos políticos. Así, queda la posibilidad de regular, mediante la ley, los requisitos pertinentes para la concreción de candidaturas independientes. Por supuesto, que la sanción de la misma requerirá la constitución de una mayoría especial (mayoría absoluta del total de los miembros de las Cámaras).

Por otra parte, frente a la situación anterior, también hay que remarcar que, todos los partidos, deberán dar lugar a la representación de las minorías (en plural). El espíritu normativo de este artículo, implicaría la necesidad de que la ley que regule estas materias, contemplen la necesaria representación de dichas minorías y la obligatoriedad de celebrar comicios internos partidarios.

Finalmente, nos parece apropiado resaltar la incorporación de otras mayorías especiales para la sanción de las leyes o para realizar designaciones. En este sentido y para poder observar qué ha cambiado y que no, reproducimos (se anexa) el Cuadro 2.181 del libro de N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, Congreso, Presidencia y Justicia en Argentina. Materiales para su estudio, Fundación Gobierno & Sociedad, Temas Grupo Editorial, en prensa. Artículo 38º. - Los partidos políticos son instituciones fundamentales del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus actividades son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza su organización y funcionamiento democráticos, la representación de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos a cargos públicos electivos, el acceso a la información pública y la difusión de sus ideas. El Estado contribuye al sostenimiento económico de sus actividades y de la capacitación de sus dirigentes. Los partidos políticos deberán dar publicidad del origen y destino de sus fondos y patrimonio. Artículo 68 bis. - Los proyectos de ley que modifiquen el régimen electoral y de partidos políticos deberán ser aprobados por mayoría absoluta del total de los miembros de las Cámaras. (Omitido en el texto constitucional reformado y jurado. La omisión según se dijo obedeció a fallas técnicas en la redacción. Quedando a la espera de ser incluido o no en la reforma.)

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12. INTERVENCION FEDERAL Con la Reforma de 1994, se agregó un nuevo inciso que regula la potestad de disponer la intervención federal por parte del Congreso, como por parte del Ejecutivo, si la misma fue dictada durante el receso del Legislativo. De este modo, se tiende a precisar la regulación de este instrumento. En efecto, en la situación anterior, existía una controversia acerca de la potestad del PEN para disponer la intervención federal sin el consentimiento del Congreso, aún cuando éste estuviera en sesiones.

Actualmente, la normativa constitucional establece la necesidad de convocar al Congreso, si éste estuviera en receso, simultáneamente al dictado del decreto por parte del PEN. Mientras que, si el Legislativo se encuentra en sesiones, solamente será éste el que puede decidir una intervención federal.

Fundamentalmente, por la importancia que este instituto ha tenido en la evolución de nuestras instituciones. Este cambio, es y puede ser muy importante, sobre todo porque restringe al PEN la discrecionalidad que antes tenia en la utilización de las intervenciones federales. De este modo, quedaría a resguardo la manipulación unilateral (por parte del Ejecutivo) de este poderoso instrumento. En este sentido, se ha recortado el poder del PEN27.

Artículo 75º. - Corresponde al Congreso: 31. Disponer la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires. Aprobar o revocar la intervención decretada, durante su receso, por el Poder Ejecutivo. Artículo 99º. - El presidente de la Nación tiene las siguientes atribuciones: 20. Decreta la intervención federal a una provincia o a la ciudad de Buenos Aires en caso de receso del Congreso, y debe convocarlo simultáneamente para su tratamiento.

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13. FORTALECIMIENTO DEL REGIMEN FEDERAL Y DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL En primer lugar, en lo que respecta a las facultades del Gobierno Nacional y de los Gobiernos Provinciales respecto de la cuestión tributaria, en palabras de Rosatti, nada a cambiado sustancialmente. Al efecto, resumimos en el siguiente cuadro la situación:

GOBIERNO FEDERAL - FACULTADES -

IMPUESTOS EXTERNOS O ADUANEROS (IMPORTACION Y EXPORTACIÓN)

-

TASAS POSTALES

1. EXCLUSIVAS Y PERMANENTES

2. CONCURRENTES CON PROVINCIAS Y PERMANENTES

LAS -

3. TRANSITORIAS, DE EXCEPCION

IMPUESTOS INTERNOS

INDIRECTOS

IMPUESTOS INDIRECTOS PROPORCIONALMENTE IGUALES EN TODO EL TERRITORIO NACIONAL

GOBIERNO PROVINCIALES - FACULTADES 1. EXCLUSIVAS Y PERMANENTES

-

2. CONCURRENTES CON LA NACION Y PERMANENTES (ROSATTI, 1994. pp. 236-237 28)

IMPUESTOS INDIRECTOS, SIN LAS LIMITACIONES PREVISTAS PARA EL GOBIERNO FEDERAL IMPUESTOS INTERNOS

INDIRECTOS

En segundo lugar, cabe destacar el avance en la delimitación introducida, por la Reforma, en lo atinente a los establecimientos de utilidad pública. En la situación anterior, existía ambigüedad y controversia, lo que, en la práctica, derivó en la preeminencia de la Nación por sobre las Provincias y Municipios. En la actualidad, se establece que, tanto las Provincias como los Municipios, conservan el poder de policía e imposición en tanto no interfieran con los fines específicos de dichos establecimientos.

Finalmente, se puede interpretar que ha existido un reforzamiento de la autonomía municipal, al menos, como principio. Particularmente, esto se detalla en el artículo 123. 27

Mark P. Jones, op. cit., 1997. N. Guillermo Molinelli, op. cit., 1991. N. Guillermo Molinelli, Valeria Palanza & Gisela Sin, op. cit., en prensa.

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Al respecto, vale advertir que de no garantizar, los Gobiernos Provinciales, la autonomía municipal, ello puede ser causa de intervención federal29.

Artículo 75º. - Corresponde al Congreso: 1. Legislar en materia aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las evaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación. 2. Imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos. La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será aprobada por las provincias. No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determine la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición. 3. Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. 5. Disponer del uso y de la enajenación de las tierras de propiedad nacional. 9. Acordar subsidios del Tesoro nacional a las provincias, cuyas rentas no alcancen, según sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios. 10. Reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes, y crear o suprimir aduanas. 28

Horacio Rosatti, “ El Federalismo en la Reforma” , en: H. Rosatti, R. Barra, A. García Lema, H. Masnatta, E. Paixao, H. Quiroga Lavié, La Reforma de la Constitución. Explicada por miembros de la Comisión de Redacción, Rubinzal-Culzoni Editores, Buenos Aires, 1994; págs. 236-37. 29 Mark P. Jones, op. cit., 1997; págs. 293 a 298. Gabriel Negretto, op. cit., 1998; págs. 15-27.

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13. Reglar el comercio con las naciones extranjeras, y de las provincias entre sí. 14. Arreglar y establecer los correos generales de la Nación. 15. Arreglar definitivamente los límites del territorio de la Nación, fijar los de las provincias, crear otras nuevas, y determinar por una legislación especial la organización, administración y gobierno que deben tener los territorios nacionales, que queden fuera de los límites que se asignen a las provincias. 16. Proveer a la seguridad de las fronteras. 18. Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo. 19. Proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso económico con justicia social, a la productividad de la economía nacional, a la generación de empleo, a la formación profesional de los trabajadores, a la defensa del valor de la moneda, a la investigación y al desarrollo científico y tecnológico, su difusión y aprovechamiento. Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de las provincias y regiones. Para estas iniciativas, el Senado será Cámara de origen. Sancionar leyes de organización y de base de la educación que consoliden la unidad nacional respetando las particularidades provinciales y locales; que aseguren la responsabilidad indelegable del Estado, la participación de la familia y la sociedad, la promoción de los valores democráticos y la igualdad de oportunidades y posibilidades sin discriminación alguna; y que garanticen los principios de gratuidad y equidad de la educación pública estatal y la autonomía y autarquía de las universidades nacionales. Dictar leyes que protejan la identidad y pluralidad cultural, la libre creación y circulación de las obras del autor; el patrimonio artístico y los espacios culturales y audiovisuales. 30. Ejercer una legislación exclusiva en el territorio de la Capital de la Nación y dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la República. Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquellos fines. Artículo 121º.- Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación. Artículo 122º.- Se dan sus propias instituciones locales y se rigen por ellas. Eligen sus gobernadores, sus legisladores y demás funcionarios de provincia, sin intervención del

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Gobierno federal. Artículo 123º.- Cada provincia dicta su propia Constitución, conforme a lo dispuesto por el artículo 5º asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero. Artículo 124º.- Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines, y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al Gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio. Artículo 125º.- Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal; y promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras de estos fines, y con sus recursos propios. Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura. Artículo 126º.- Las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación. No pueden celebrar tratados parciales de carácter político; ni expedir leyes sobre comercio, o navegación interior o exterior; ni establecer aduanas provinciales; ni acuñar moneda; ni establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorización del Congreso Federal; ni dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal y de Minería, después que el Congreso los haya sancionado; ni dictar especialmente leyes sobre ciudadanía y naturalización, bancarrota, falsificación de moneda o documentos del Estado; ni establecer derechos de tonelaje; ni armar buques de guerra o levantar ejércitos, salvo el caso de invasión exterior o de un peligro tan inminente que no admita dilación, dando luego cuenta al Gobierno federal; ni nombrar o recibir agentes extranjeros.

14. MECANISMOS DE DEMOCRACIA SEMIDIRECTA: INICIATIVA POPULAR Y CONSULTA POPULAR VINCULANTE Y NO VINCULANTE La Iniciativa Popular es un mecanismo de democracia semidirecta por el cual, la ciudadanía, puede proponer un proyecto de ley. Para ello, se requiere un determinado porcentaje del padrón nacional (máximo 3%) y una adecuada distribución territorial de los peticionantes. La iniciativa debe ingresar por la Cámara de Diputados, recibir un expreso tratamiento legislativo dentro de los doce meses de iniciada y un pronunciamiento

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explícito. Además, existe una restricción temática que prohibe la iniciativa en proyecto de: Reforma Constitucional; Tratados Internacionales; Tributos; Presupuesto y Materia Penal.

La Consulta Popular puede ser vinculante o no vinculante. La Consulta Popular Vinculante debe ser propiciada por el Congreso respecto de un proyecto de ley. La convocatoria a la Consulta debe ser por ley, que no podrá ser vetada. La iniciativa de Consulta debe originarse en Diputados. Al ser vinculante su resultado, la participación del electorado es obligatoria y el PEN no puede vetar la ley resultante de la Consulta.

La Consulta Popular No Vinculante puede ser propiciada por el Congreso, si es sobre un tema de su competencia. En este caso, la iniciativa de la convocatoria se puede originar en cualquier Cámara. Por ser el efecto no vinculante, la participación del electorado no es obligatoria.

Por otra parte, también puede ser propiciada por el Ejecutivo, si es sobre un tema de su competencia. La convocatoria se realiza por decreto del PEN. También, por ser no vinculante su resultado, la participación es facultativa.

De este modo, se ha introducido dos formas semidirectas de democracia, ampliando la acción y participación del ciudadano. La “iniciativa popular” y la “consulta popular”, se corporizan como dos mecanismos que posibilitan un mayor protagonismo del electorado, en un intento de acortar la distancia entre representante y representado.

Estos institutos también pueden funcionar como instrumentos de control de las decisiones públicas (más si se considera la imposibilidad del veto presidencial, en el caso de la consulta vinculante), presentándose así como verdaderas herramientas que puedan favorecer o limitar las toma de decisiones30.

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Ariel Colombo, “ Iniciativa y Consulta Populares” , en: Agora, núm. 1, año 1, verano de 1995.

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Artículo 39º. - Los ciudadanos tienen el derecho de iniciativa para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados. El Congreso deberá darles expreso tratamiento dentro del término de doce meses. El Congreso, con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, sancionará una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, dentro del cual deberá contemplar una adecuada distribución territorial para suscribir la iniciativa. No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuesto y materia penal. Artículo 40º. - El Congreso a iniciativa de la Cámara de Diputados, podrá someter a consulta popular un proyecto de ley. La ley de convocatoria no podrá ser vetada. El voto afirmativo del proyecto por el pueblo de la Nación lo convertirá en ley y su promulgación será automática. El Congreso o el presidente de la Nación, dentro de sus respectivas competencias, podrán convocar a consulta popular no vinculante. En este caso el voto no será obligatorio. El Congreso con el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, reglamentará las materias, procedimientos y oportunidad de la consulta popular. Cláusula Transitoria: Tercera. - La ley que reglamente el ejercicio de la iniciativa popular deberá ser aprobada dentro de los dieciocho meses de esta sanción. (Corresponde al artículo 39. )

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