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Rafael Cortés/ Las Medidas de Acompa amiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
LAS MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO EN LA REFORMA DE LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN Y SU APLICACIÓN EN ANDALUCÍA
Tesis doctoral dirigida por el Dr. Agustín Justicia Segovia Autor: Rafael Cortés Macías Universidad de Málaga Facultad de Filosofía y Letras Departamento de Geografía
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ÍNDICE
Introducción
Capítulo I. Objetivos y metodología
Capítulo II. La Política Agraria Común II.1. Orígenes y fundamentos de la Política Agraria Común II.2. La regulación de los mercados agrarios II.3. La política de estructuras agrarias II.4. La reforma de 1992
Capítulo III. La reforestación de tierras agrarias III.1. El sector forestal en la Unión Europea III.2. Características estructurales del sector forestal en la Unión Europea III.3. La reforestación de explotaciones agrarias en la Política Agraria Común III.4. Desarrollo de las ayudas comunitarias destinadas a la reforestación de explotaciones agrarias en EspaZa III.5. Resultados de la aplicación de las ayudas destinadas a la reforestación de explotaciones agrarias en la Comunidad desde 1986 hasta 1991 III.6. La reforma de la PAC y las nuevas medidas de acompaZamiento destinadas a la reforestación III.7. Programas de reforestación aprobados en la Unión Europea III.8. La reforestación de tierras agrarias en el programa elaborado por EspaZa III.9. Las nuevas ayudas a las inversiones forestales en explotaciones agrarias espaZolas tras la reforma de la PAC III.10. Resultados en la Unión Europea de las ayudas destinadas al fomento de las inversiones forestales en las explotaciones agrarias tras la reforma de la PAC III.11. Resultados en la aplicación de las ayudas para la reforestación de superficies agrarias en EspaZa III.12. Resultados del régimen de ayudas andaluz destinado a fomentar las inversiones forestales en explotaciones agrarias 2
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III.13. Mejora de alcornocales y otras superficies forestales en Andalucía III.14. Principales problemas en la ejecución de las ayudas III.15. Valoración de los efectos de las repoblaciones
Capítulo IV. Medidas agroambientales (Métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural) IV.1. Objetivos de las medidas agroambientales IV.2. Antecedentes de ayudas destinadas a la protección del medio ambiente en la agricultura IV.3. Desarrollo y aplicación de los programas destinados a la protección del medio ambiente en la agricultura tras la reforma de la PAC IV.4. El Programa Agroambiental EspaZol IV.5. Resultados en la aplicación del Programa Agroambiental EspaZol IV.6. Resultados de la aplicación del Programa agroambiental en Andalucía
Capítulo V. El cese anticipado de la actividad agraria V.1. Antecedentes de las ayudas destinadas a fomentar el cese anticipado de la actividad agraria V.2. El primer programa espaZol de jubilación anticipada V.3. La reforma de la PAC y el cese anticipado de la actividad agraria V.4. La aplicación en Andalucía de las ayudas destinadas a favorecer el cese anticipado de la actividad agraria V.5. El fracaso de la jubilación anticipada
Capítulo VI. Conclusiones
Bibliografía
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INTRODUCCIÓN
La Política Agraria Común (PAC) de la Unión Europea ejerce, casi desde sus inicios, un destacado protagonismo en el presupuesto comunitario. Los elevados recursos que moviliza han puesto en muchas ocasiones en peligro la estabilidad financiera comunitaria y han originado fuertes tensiones entre los Estados miembros y los socios comerciales en el ámbito internacional.
Hasta 1992 no se realizó una verdadera reforma de la PAC. Las modificaciones que se pusieron en marcha durante la década de los ochenta fueron muy parciales y con un escaso nivel de éxito debido a que se mantuvieron casi inalterados los sistemas de ayudas en el sector agrario. Las principales acciones que se emprendieron estaban basadas en el desarrollo de una política de estabilizadores financieros en la práctica totalidad de las organizaciones comunes de mercado, que trataban de frenar los incrementos de las producciones y amortiguar la tendencia alcista del presupuesto de la PAC. No obstante, las ayudas percibidas por los agricultores seguían siendo proporcionales al volumen de sus producciones, por lo que se continuaba incentivando el aumento de la producción y su intensificación.
Con la reforma de 1992 se ha intentado aportar soluciones eficaces destinadas a frenar la producción de excedentes, limitar los consiguientes costes presupuestarios y amortiguar las crecientes tensiones en el comercio internacional.
Una de las principales novedades que se recogen en la reforma es el cambio cualitativo de los mecanismos tradicionales de la PAC, ya que se establece una menor vinculación entre la producción y los niveles de sostenimiento de las rentas agrarias. Para garantizar la renta de los agricultores, en vez de mantener los precios de los productos agrarios muy por encima de los mercados mundiales, se realiza una reducción de los precios de intervención y se introduce la concesión de ayudas directas. El importe de estos pagos directos está destinado a compensar las pérdidas de renta originadas por los recortes de precios. El proceso de intensificación que se ha vivido en la agricultura europea ya no será sostenido ni propiciado por los fondos de 4
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la PAC porque los pagos directos son independientes de la producción real de las explotaciones.
Para completar las nuevas medidas derivadas de la reforma de la PAC se han establecido las denominadas medidas de acompaZamiento que constituirán el tema central de la investigación. Estas medidas consisten en la jubilación anticipada de los titulares de explotación, ayudas agroambientales destinadas al fomento de la utilización de métodos de producción compatibles con la conservación del medio ambiente y la reforestación de terrenos agrícolas.
Las medidas de acompaZamiento tienen un componente claramente estructural, están destinadas a permitir un desarrollo rural equilibrado y favorecer la protección y mejora del medio ambiente. También se constituyen como un mecanismo destinado a propiciar el equilibrio de los mercados agrarios mediante la disminución de los excedentes y remunerar a los agricultores dispuestos a mantener o introducir técnicas de producción compatibles con el medio ambiente en determinadas zonas.
Uno de los principales valores que se ha asignado a las medidas de acompaZamiento es su supuesta utilidad para contrarrestar los efectos negativos que puedan surgir tras la reforma de la PAC, debido a su capacidad de introducir un efecto redistribuidor del gasto comunitario que favorezca a las regiones más desfavorecidas de la Unión Europea. Por este motivo, la aplicación de estas ayudas puede constituir una importante oportunidad para en sector agrario andaluz.
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CAPÍTULO I OBJETIVOS Y METODOLOGÍA
OBJETIVOS Y METODOLOGÍA
La Política Agraria Común tras su reforma de 1992 parece que está encaminada a mantener dos modelos de agricultura distintos en la Unión Europea: una agricultura comercial directamente abocada a los mercados liberalizados y sostenida mediante ayudas directas a las rentas, y una agricultura marginal, también productora, cuya misión fundamental es la conservación del medio ambiente y el paisaje. Las medidas de acompaZamiento constituyen actualmente el principal instrumento para potenciar esta función conservadora de la actividad agraria.
La líneas de ayudas que han incluido entre las medidas de acompaZamiento no poseen un carácter novedoso, en la mayoría de los casos ya se venían aplicando desde hacía algunos aZos, aunque los resultados que se habían obtenido no eran nada satisfactorios. Para lograr un mayor éxito de las medidas de acompaZamiento se han reforzado las cuantías de las ayudas que se ofrecen y se han introducido algunas modificaciones. Sin embargo, el funcionamiento de las nuevas medidas de acompaZamiento constituía un gran enigma tras la reforma de la PAC. La normativa europea únicamente constituye el marco de referencia que deben de adoptar los diferentes Estados miembros en la aplicación de las ayudas. Se ha permitido un amplio grado de libertad y autonomía para que cada país adapte los programas de ayudas a sus características y a las prioridades que se consideren más convenientes. Por otro lado, a diferencia de las nuevas ayudas destinadas a regular las diferentes Organizaciones Comunes de Mercado1, las medidas de acompaZamiento solo reciben una cofinanciación del presupuesto comunitario, ya que los diferentes Estados
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Las ayudas concedidas por los distintos Estados miembros en la regulación de las diferentes organizaciones comunes de mercado son financiadas en su totalidad por el FEOGA Garantía.
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miembros deben de asumir una parte de las inversiones que se realicen2.
Asimismo, la aceptación de las diferentes líneas de ayudas, al poseer un carácter voluntario, va a estar muy condicionada por las características de los programas elaborados en cada uno de los Estados miembros, por los incentivos económicos que se ofrecen y por la información que se facilita a los agricultores respecto a las ventajas de las diferentes actuaciones que se contemplan.
Ante esta situación, el objetivo que se intenta alcanzar en este trabajo de investigación es evaluar la incidencia de las medidas de acompaZamiento en Andalucía y las características de los programas que se han puesto en marcha. Este análisis no puede realizarse aisladamente, sino que también se deben de abordar las implicaciones territoriales de la aplicación de las medidas de acompaZamiento en el resto de Comunidades espaZolas y en el conjunto de Unión Europea.
Para poder situar el alcance y el significado de las medidas de acompaZamiento, se ha iniciado el trabajo de investigación con una exposición que recoge los orígenes y fundamentos de la Política Agraria Común. En este capítulo también se relatan las principales características de las medidas destinadas a la regulación de los mercados agrarios y la política de estructuras agrarias, haciéndose especial alusión a la trayectoria que se ha seguido y a las principales modificaciones que se han puesto en marcha para corregir los principales que se han producido a lo largo de su funcionamiento. Este bloque finaliza con un análisis general de la reforma de la PAC de 1992 y las principales novedades que aporta al sector agrario europeo.
Posteriormente se procede a analizar cada una de las tres medidas de acompaZamiento en tres capítulos diferentes. En cada uno de estos capítulos se ha seguido una metodología muy similar que está en función de un esquema básico a tres bandas que rige la aplicación de las medidas de acompaZamiento en EspaZa. En primer lugar se analizan los reglamentos europeos que regulan las características de
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Para las regiones objetivo 1 el FEOGA Garantía aporta el 75% de las ayudas concedidas y para el resto de regiones se reduce hasta el 50%.
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las medidas de acompaZamiento y que constituyen el marco de referencia para su posterior adaptación por cada uno de del Estados miembros. El siguiente paso que se ha seguido se centra en el estudio de la regulación específica que se ha realizado por EspaZa para la aplicación de las ayudas y el programa elaborado para la asignación presupuestaria y su reparto entre las diferente Comunidades Autónomas. Posteriormente se analiza el desarrollo que se ha efectuado en Andalucía de la normativa marco nacional para su aplicación en función de sus características específicas.
Para poder evaluar el significado y las novedades que se aportan en la nuevas medidas de acompaZamiento también se ha incluido en cada uno de los capítulos sus diferentes antecedentes y los resultados que se obtuvieron en su aplicación hasta la reforma de la PAC.
El seguimiento que se ha realizado de las medidas de acompaZamiento desde que se elaboran por la Unión Europea hasta que se aplican en Andalucía nos permitirá conocer en qué medida se han adaptado a las características del territorio andaluz y los objetivos que se han marcado para su desarrollo y aplicación, de esta manera se podrá evaluar correctamente sus resultados.
Una vez expuestas las características de los tipos de ayudas que se incluyen en las medidas de acompaZamiento se han sometido a análisis y se han valorado los resultados obtenidos en su aplicación. En el estudio de los resultados en la aplicación de las ayudas a nivel andaluz, descendiendo como máximo a un nivel comarcal, es muy difícil de rebasar la fase de análisis cuantitativo que se recoge en la distribución de las ayudas y en las características de los beneficiarios.
Uno de los principales inconvenientes que se han planteado para poder evaluar los resultados de las medidas de acompaZamiento en Andalucía está motivado por los retrasos que se han producido en la aplicación de algunas líneas de ayudas. Los procesos de elaboración y aprobación de los diferentes programas presentados por EspaZa ante la Unión Europea y la redacción de la normativa reguladora de la 8
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concesión de las diferentes primas ha impedido que todas las ayudas que se contemplan en las medidas de acompaZamiento se pusieran en marcha simultáneamente. Las ayudas destinadas a favorecer la reforestación de tierras agrarias son las que levantaron una mayor expectación y las que primero se aplicaron en Andalucía durante 1993, las ayudas destinadas a favorecer la jubilación anticipada se pusieron en marcha al aZo siguiente, y por último, el régimen de ayudas agroambientales, al carecer prácticamente de antecedentes en su aplicación, vio retrasada su inicio parcial hasta 1996.
Las fuentes que se han utilizado para poder desarrollar la investigación han sido muy variadas. En función de sus características se pueden diferenciar dos grupos: la normativa que regula la aplicación de las ayudas objeto de estudio y las estadísticas que recogen los resultados que se han obtenido en la concesión de las ayudas contempladas en cada una de las medidas de acompaZamiento.
El estudio de la normativa en la que se apoya el desarrollo y la aplicación las medidas de acompaZamiento, así como sus antecedentes, constituye uno de los pilares básicos de la investigación. Las fuentes que se han utilizado son los distintos programas que se han elaborado por EspaZa para aplicar las medidas de acompaZamiento y las publicaciones que recogen en el ámbito europeo, espaZol y andaluz la legislación que regula la concesión de las diferentes líneas de ayudas. La utilización de estas fuentes ha permitido el poner de manifiesto las peculiaridades que se han establecido para la puesta en marcha de las ayudas en EspaZa y en Andalucía con respecto a las directrices recogidas en la legislación europea.
Entre las fuentes de información estadística utilizadas para evaluar los resultados en la aplicación de las ayudas objeto de análisis se pueden diferenciar dos grupos. En primer lugar se ha recurrido a diversas publicaciones anuales elaboradas por la Comisión Europea, el Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación y la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía.
En segundo lugar se ha recurrido a un grupo de estadísticas que no proceden 9
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de fuentes publicadas. Para poder acometer el análisis de los resultados obtenidos de la aplicación de las medidas de acompaZamiento en Andalucía se ha obtenido una serie de estadísticas no publicadas procedentes de las bases de datos de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía. Estas estadísticas recogen los resultados en la tramitación de las solicitudes presentadas a las diferentes líneas de ayudas incluidas en las medidas de acompaZamiento. La consecución de este tipo de información no ha sido una labor sencilla, debido a las dificultades que se han encontrado para contar con los datos deseables y a su disponibilidad para todo el territorio andaluz.
Los primeros escollos que se tuvieron que superar para la obtención de los datos solicitados a la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía fueron todos los trámites administrativos necesarios para que se pudieran atender las peticiones que se realizaron. Por otro lado, también se tuvo que superar las reticencias y las desconfianzas en atender la solicitud de unos datos que debían de estar a un nivel lo más completo y detallado posible respecto a las características de las ayudas tramitadas, de los titulares y su distribución en el ámbito territorial.
Una vez que se logró el visto bueno para la obtención de la información incluida en las peticiones realizadas a la Consejería de Agricultura y Pesca nos encontramos con la dificultad de poder contar con las estadísticas al nivel que se habían solicitado, si los datos estaban disponibles generalmente sí han sido facilitados; pero si no estaban disponibles o necesitaban ser sometidos a un proceso de elaboración, casi siempre nos hemos tenido que contentar con los datos que me han podido facilitar aunque carecieran de información relativa a algunos de los aspectos que se habían solicitado.
Para completar el análisis de los resultados de las medidas de acompaZamiento o alguno de sus antecedentes más inmediatos también ha sido preciso la búsqueda de estadísticas no publicadas procedentes de organismos como el Comité Andaluz de Agricultura Ecológica, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y la Comisión de Agricultura de la Unión Europea. 10
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Por último, hay que seZalar que las conclusiones que se han podido obtener en el análisis de los resultados de las ayudas que se han puesto en práctica, están muy condicionadas por el nivel de información que se ha podido contar y por el período tiempo en su aplicación sobre el territorio andaluz.
CAPÍTULO II LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN
II.1. ORÍGENES Y FUNDAMENTOS DE LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN
El nacimiento de la Política Agraria Común no fue un proceso fácil debido a las grandes divergencias que existían entre los Estados miembros fundadores con relación al sector primario desde el punto de vista de empleo y producción, de estructuras productivas, de su posición en el comercio exterior y de la funcionalidad que debía de guardar con respecto al resto de los sectores económicos (FERNÁNDEZ DEL HOYO, 1994).
Las características que marcarían el nacimiento de la Política Agraria Común estuvieron muy condicionadas por la situación económica que se vivía en Europa y por las diferentes políticas agrarias nacionales que se venían desarrollando en los Estados miembros fundadores de la CEE.
En Europa tras la conclusión de la Segunda Guerra Mundial la escasez de alimentos se convirtió en una de las principales preocupaciones. Para su superación la mayoría de los países de Europa occidental pusieron en marcha distintos programas nacionales destinados a estimular la producción agraria.
Francia y Alemania, países con un papel decisivo en el diseZo de la PAC, optaron por aplicar políticas agrarias proteccionistas que se caracterizaron por la
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implantación de restricciones a las importaciones y la defensa del sector agrario mediante la elevación de precios (BONETE, 1995).
El desarrollo de las distintas políticas nacionales no impidió que a finales de la década de los cuarenta y a principios de los cincuenta se desplegaran distintas propuestas destinadas a conseguir un acercamiento entre las políticas agrícolas de los países europeos, organizar los principales mercados de productos agrarios y crear una Comunidad Verde o "Green Pool". Las iniciativas más destacadas tuvieron su punto de partida en el seno de la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa. Bajo el amparo de este organismo se creó un comité encargado de estudiar la posible organización de los mercados agrarios en Europa occidental. Los planes presentados por Francia y Holanda se caracterizaron por poseer un fuerte componente integrador y proteccionista, mientras que Reino Unido defendía los principios del liberalismo clásico.
Las dificultades políticas y económicas originadas por el debate referente la cesión de soberanía estatal necesaria para llevar a cabo una integración de la agricultura y el cuestionamiento sobre si la organización agraria europea debía estar regida por principios librecambistas o proteccionista, impidieron que ninguno de los proyectos se pusiera en práctica.
Los planes destinados a crear dentro de un ámbito europeo una Comunidad Verde y organizar los principales mercados agrarios, aunque fracasaron, pusieron de manifiesto la existencia de una voluntad real en colaborar para la instauración de una Europa con un sector agrario integrado.
La creación el 18 de abril de 1951 de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA)3 y su buen funcionamiento contribuyó a dar el impulso definitivo para ampliar la integración europea a otros sectores, entre los que se encontraba la agricultura.
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La CECA quedó integrada por Francia, Alemania Federal, Italia, Bélgica, Holanda y Luxemburgo.
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La Conferencia celebrada en Messina en junio de 1955 finalizó con una declaración de los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros de la CECA en la que se defendía la creación de una Europa más unida basada en el desarrollo de instituciones comunes, la fusión de las economías nacionales, la creación de un mercado común y la armonización de las políticas nacionales. Para conseguir estos objetivos se decidió el nombramiento de una Comisión que se encargaría de las negociaciones. El “Informe Spaak” que recogía los resultados de las reuniones constituyó la base del tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea.
La firma del tratado de Roma en el mes de marzo de 1957 marcaría el nacimiento de la Comunidad Económica Europea y la integración de la política agraria en un proyecto de unión económica superior. En el artículo tercero del Tratado se seZalaba que "la adopción de una política común en la esfera de la agricultura" constituía uno de los objetivos de la Comunidad.
La regulación de la PAC se realizó en el Título II de la segunda parte del Tratado de Roma bajo el epígrafe "Los fundamentos de la Comunidad". El artículo 39 concentra los cinco objetivos fundamentales que se debían de conseguir en el posterior desarrollo de la PAC:
1. Incrementar la productividad agraria mediante la promoción del progreso técnico, el desarrollo racional de la producción agraria y la óptima utilización de los factores de producción, particularmente el trabajo. 2. Asegurar un nivel de vida adecuado a la comunidad rural, en particular mediante el incremento de los ingresos individuales de la población ocupada en la agricultura. 3. Estabilizar los mercados. 4. Asegurar la disponibilidad de suministros. 5. Asegurar que los suministros lleguen a los consumidores en unos precios razonables.
Este artículo no constituyó por sí mismo una política agraria común, ésta 13
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surgiría durante los aZos posteriores a partir de compromisos que trataban de satisfacer los diferentes intereses nacionales. Por otro lado, los objetivos recogidos en el artículo 39 al estar centrados a la vez en los intereses de los productores y de los consumidores resultaban contradictorios entre sí4.
En el artículo 43 del Tratado de Roma se recogía la necesidad de convocar una conferencia destinada a desarrollar los objetivos fundales de la PAC, su celebración tuvo lugar durante el mes de julio de 1958 en Stresa (Italia). En esta reunión se debatieron los problemas pendientes en la armonización de las políticas agrarias nacionales y se definieron las fases a seguir en el desarrollo de la futura PAC. A pesar de los diferentes puntos de vista de los seis Estados miembros, se logró definir de una manera más precisa los principales objetivos de la PAC que estaban recogidos de forma implícita en el Tratado de Roma y se perfilaron los mecanismos básicos para el funcionamiento de la PAC:
- Los esfuerzos por incrementar la productividad supondrían la aplicación de una política de precios. - Se estableció el principio de preferencia comunitaria destinado a desarrollar el comercio intracomunitario y el mantenimiento del comercio de productos agrarios con otros países. - Debería de existir una correlación entre la política estructural y la política de mercados comunitarios. - Se debía de preservar el modelo agrario europeo basado en la agricultura familiar.
Las posiciones dispares defendidas por los Estados miembros impidieron que en la Conferencia de Stresa se lograran unas conclusiones más concretas, aunque los resultados fueron muy importantes para la definición de los objetivos que regirían el desarrollo de la PAC.
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El asegurar un nivel de vida "adecuado" a la comunidad rural y el ofrecer a los consumidores precios razonables de los productos agrarios resultaban muy difícil de compatibilizar.
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Los tres principios fundamentales que justifican las medidas que se han emprendido en el sector agrario quedaron recogidos en el Tratado de Roma y en las conclusiones de la Conferencia Stresa. En el Tratado de Roma se establecieron los principios de unidad de mercado y la solidaridad financiera; el principio de preferencia comunitaria se instituyó en la Conferencia de Stresa. El cumplimiento de estos tres principios básicos dio origen a la política de precios y mercados de la PAC5.
A) Unidad de mercado
El desarrollo de una política común en el sector agrario europeo no sería posible sin el principio de unidad de mercado expuesto en el artículo 40.2 del Tratado de Roma. La creación de un mercado único agrario, con libre circulación de productos agrarios entre los diferentes Estados miembros, y la supresión de los derechos aduaneros permitiría la aplicación de un sistema de protección basado en la fijación de unos precios de garantía comunes.
El primer paso para lograr la unidad de mercado fue la supresión de los derechos de aduanas y de los contingentes a las importaciones en los intercambios intracomunitarios y la adopción por los Estados miembros de las mismas reglamentaciones de mercado.
Posteriormente, para que la unidad de mercado fuera efectiva se procedió a la igualación de los precios agrícolas mediante una convergencia progresiva de los precios nacionales hacia los comunitarios. Para evitar que algún país sufriera recortes
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La alternativa al modelo defendido en el Tratado de Roma y la Conferencia de Stresa hubiera supuesto la supresión de las políticas proteccionistas desarrolladas en la mayoría de los Estados miembros fundadores de la CEE. El desarrollo de una PAC que suprimiera estos principios resultaba muy difícil de aceptar y hubiera generado una oposición tan fuerte que no habría permitido la creación de la CEE. Si la situación de partida de los países fundadores hubiera sido distinta, con menores niveles de protección y unos grados de autoabastecimiento adecuados, se podría haber planteado el desarrollo de medidas en el sector agrario basadas en menores niveles de protección. Sin embargo, como esta situación no era la que se vivía en Europa durante el período de creación de la CEE, la puesta en común de todos los intereses únicamente podía ser posible con el desarrollo de medidas de corte proteccionista en el sector agrario.
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en sus precios y eludir problemas con los agricultores, con carácter general, se fijó para los precios comunes el importe del país donde el producto en cuestión tenía un precio más elevado. Este criterio empleado para la fijación de los precios comunes contribuyó a que las diferencias entre los precios agrarios del mercado mundial y los comunitarios se incrementaran significativamente.
La fijación el 1 de julio de 1967 de unos precios comunes determinados en Unidades de Cuenta para los cereales, ganadería intensiva y oleaginosas se consideró todo un éxito en la historia de la PAC. Sin embargo, en ausencia de una política monetaria europea, la estabilidad de los mercados dependía del mantenimiento de la paridad entre la unidad de cuenta y las monedas nacionales. La devaluación del Franco francés y la revaluación del Marco durante 1969 rompió la estabilidad monetaria y desequilibró el sistema de precios únicos. Para contrarrestar estas alteraciones se pusieron en marcha los Montantes Compensatorios Monetarios (MCM) destinados a mitigar las perturbaciones monetarias y corregir los efectos de las variaciones monetarias para que no afectaran a los flujos comerciales internos en la Comunidad.
La libre circulación de los productos agrícolas se constituyó como una de las principales reglas de la Comunidad y un elemento fundamental para el funcionamiento del pretendido mercado único.
B) Preferencia comunitaria
Este principio implica que los productos agrarios comunitarios tienen preferencia en el aprovisionamiento de los mercados frente a los no comunitarios. Si no se hubiera establecido este principio no habría funcionado el sistema de precios elevados que se garantizaba a los agricultores comunitarios, debido a que los compradores optarían por abastecerse a precios más bajos en los mercados internacionales. Para impedir el acceso a los mercados comunitarios de los productos importados a precios más bajos se adoptaron una serie de aranceles y controles en frontera que los encarecían con respecto a los productos internos. Por otro lado, para lograr integrar las producciones 16
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comunitarias en el mercado mundial se puso en marcha un sistema de subvenciones a las exportaciones que permitían que los productos comunitarios fueran competitivos en los mercados mundiales.
Con los mecanismos establecidos para alcanzar el principio de preferencia comunitaria también se lograba proteger a los agricultores europeos frente a las fluctuaciones de los mercados mundiales y se estabilizaban los mercados agrarios, consiguiéndose así uno de los objetivos presentes en el artículo 39 del Tratado de Roma.
La puesta en marcha de este principio básico generó una fuerte desconfianza entre terceros países exportadores que veían frenada la entrada de sus productos en la Comunidad. Este recelo se convirtió en críticas abiertas durante la década de los ochenta cuando la Comunidad, debido a los grandes excedentes que se generaban, se convirtió en uno de los principales exportadores de productos agrarios, acaparando mercados internacionales que tradicionalmente estaban dominados por los Estados Unidos.
C) Solidaridad financiera
Los gastos efectuados en la ejecución de la PAC debían de ser financiados colectivamente por los Estados miembros. Hasta la creación en 1962 del Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agraria (FEOGA) no existía una fuente de financiación propia para la PAC.
A lo largo de la historia de la PAC el diferente entendimiento de este principio ha causado graves enfrentamientos entre los distintos Estados miembros debido a los desequilibrios que se producían entre las aportaciones financieras efectuadas para el sostenimiento del presupuesto comunitario y los retornos obtenidos en las distintas líneas de actuación de la PAC.
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Los tres principios fundamentales de la PAC se instrumentaron en dos grandes ejes:
- La regulación de los mercados agrarios se realizaría mediante Organizaciones Comunes de Mercado (OCM). La financiación de estas actuaciones las realiza la sección Garantía del FEOGA.
- La política de estructuras agrarias financiada por la sección Orientación del FEOGA.
II. 2. LA REGULACIÓN DE LOS MERCADOS AGRARIOS
Los mercados agrarios comunitarios se regulan mediante Organizaciones Comunes de Mercado (OCM). Cada uno de los principales productos agrarios tiene su propia OCM encargada de aplicar los tres principios fundamentales de la PAC.
Las OCMs están integradas por un conjunto de normas que regulan los mecanismos de intervención en los mercados agrarios y las ayudas de cada producto, sus actuaciones se centran en:
- Fijar unos precios institucionales para los productos que forman parte de la OCM. Los precios se establecen anualmente para cada campaZa y son iguales para todos los Estados miembros a fin de que se garantice su libre circulación.
- Realizar un seguimiento continuado de los mercados agrarios destinado a poner marcha los mecanismos de intervención en caso de hundimiento de precios. Los instrumentos básicos son las compras directas para la intervención y la concesión de ayudas al almacenamiento.
- Según las características de cada sector también se contempla un variado régimen de subvenciones basado en la concesión de ayudas directas a la renta, ayudas a la 18
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transformación, ayudas al consumo, etc.
- Para cada una de las OCMs también se establece un variado número de mecanismos destinados a controlar las importaciones y garantizar para cada sector el principio de preferencia comunitaria. Los principales mecanismos que se ponen en marcha son las exacciones reguladoras, derechos aduanas, precios umbrales o precios mínimos de entrada, calendarios de importaciones, etc.
En enero de 1962 se adoptó el primer paquete de organizaciones comunes de mercado que recogía los mecanismos de regulación de los cereales, huevos, aves, frutas y hortalizas y vino. En 1964 se adoptaría un segundo grupo de OCM que incluía a los productos lácteos, carne de vacuno y arroz. Entre 1967 y 1968 se hicieron extensivos los principios de preferencia comunitaria, solidaridad financiera y unidad de mercados a la casi totalidad de los productos agrarios comunitarios.
II.2.1. Evolución en la política de mercados y principales reformas emprendidas
La PAC ha ido cambiando con los aZos de acuerdo con las nuevas circunstancias y prioridades y las innovaciones de los mercados y la tecnología.
El sistema de precios garantizados, sin límites a la producción se constituyó como la base de la PAC. Los agricultores percibían unos precios mínimos por sus producciones, superiores a los del mercado mundial, incluso si los vendían como excedentes que debían de ser almacenados por los organismos de intervención comunitarios para su posterior venta a precios subvencionados en los mercados internacionales.
Con este sistema de ayudas los ingresos percibidos por los agricultores se fueron incrementando a medida a medida que aumentaban los rendimientos de sus producciones, consecuencia a su vez de los avances tecnológicos en el sector, lo que originó unos incrementos espectaculares en la productividad de la mayoría de las explotaciones comunitarias. 19
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Para 1973 la CEE era capaz de satisfacer el 100% de la demanda de los productos básicos. En algunos sectores se había logrado superar la demanda y generar excedentes destinados a la creación de reservas estratégicas destinadas a mitigar las posibles fluctuaciones de los mercados agrarios. Este sistema inicialmente se mostró muy eficaz para alcanzar uno de los objetivos básicos de la PAC, la autosuficiencia alimentaria.
Cuadro II.1. Evolución del grado de autosuficiencia de algunos productos agrarios (%) EUR 6 1968/69 Cereales (sin arroz)
1973/74
EUR 9
EUR 10
1973/74
1985/86
EUR 12 1985/86
1989/90
94
97
91
121
114
120
Trigo
112
114
103
132
126
127
Verduras
100
97
93
101
107
106
Mantequilla
113
116
93
133
105
-
Queso
102
106
107
107
106
-
Carne de bovino
89
96
100
108
107
101
Carne de ovino
56
74
67
76
80
82
Carne de aves
98
101
103
107
104
104
Fuente: La Situación de la Agricultura en la Comunidad. Varios aZos Cuadro n11 II.2. Evolución de algunos rendimientos agrarios, EUR 6 (1970-1990) Alemania Cereales
Francia
Italia
Holanda
Bélgica
1970
1990
1970
1990
1970
1990
1970
1990
1970
33,4
57,9
33,8
60,7
26,9
38,4
37,6
69,3
33,6
60,2
69,3
67,4
95,1
38,0
55,7
63,2
98,6
21,8
30,2
17,5
27,8
18,3
24,3
29,1
3779
4803
3116
4559
2659
3557
4170
Luxemburgo
1990
1970
1990
59,7
24,0
38,2
61,2
91,2
-
-
30,0
24,8
30,0
-
30,0
5784
3640
4168
-
4.838
(100 kg/ha) Azúcar (100 kg/ha) Colza (100 kg/ha) Leche (kg/vaca)
Fuente: La Situación de la Agricultura en la Comunidad. Varios aZos
Durante 1967, diez aZos después de la creación de la Comunidad Económica Europea, se empiezan a notar los efectos de la elevada protección agraria: la acumulación de excedentes y el aumento de los gastos que se debían de efectuar con cargo al presupuesto comunitario. Por este motivo se decide hacer un examen en las líneas de actuación de la PAC y confeccionar nuevas estrategias ante una posible 20
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reforma de las acciones puestas en marcha.
El 20 de diciembre de 1968 la Comisión presentó al Consejo de Ministros el programa "Agricultura 1980", más conocido como "Plan Mansholt". En este programa se ponía de manifiesto que la agricultura comunitaria necesitaba unos fuertes reajustes que solucionaran uno de los principales problemas: las estructuras de producción.
En el Plan se defendía un cambio de rumbo en la trayectoria de la PAC que debería de estar basado en el intento de desterrar la política de precios e incidir sobre aspectos estructurales para lograr una reducción de la población activa agraria y sustituir una agricultura con un importante peso de la agricultura familiar, por explotaciones de carácter industrial que no contaran con tanta necesidad de ser sostenidas y que pudieran producir y competir con los mercados internacionales.
Frente a las drásticas actuaciones defendidas en el Plan Mansholt destinadas a erradicar de raíz los incipientes problemas generados por la aplicación de la política de mercados, en el transcurso de los aZos siguientes únicamente se pusieron en marcha ligeras modificaciones destinadas a facilitar su adaptación a las nuevas circunstancias y prioridades de los mercados, permaneciendo inalterados los pilares básicos. La mayoría de las modificaciones han estado destinadas a recortar la producción de excedentes, contener los gastos y evitar la pérdida de renta en el sector agrario. Sin embargo, la rigidez del funcionamiento de la PAC ha sido el principal freno para que las modificaciones lograran alcanzar algún éxito.
Las primeras propuestas destinadas a equilibrar los mercados agrarios se plantearon durante 1973 y estaban motivadas por la incorporación a la CEE de Dinamarca, Irlanda y Reino Unido. Durante este aZo se elaboró un memorándum6 en el que se recogían distintas propuestas destinadas a dos mercados con incipientes problemas de excedentes: los cereales y la leche. La plasmación de medidas concretas destinadas a poner fin al sistema de garantías ilimitadas de precios únicamente
6
COM (73)/850 final "La mejora de la PAC".
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afectaron inicialmente al sector de la leche.
Durante 1979 se impuso la "tasa de corresponsabilidad" a los productores de leche, su objetivo era contribuir a sufragar los costes de almacenamiento de los excedentes y su venta a precios subvencionados en los mercados mundiales. Esta tasa de corresponsabilidad fue ineficaz para frenar la creciente producción lechera, por lo que durante los aZos siguientes se introducen nuevos mecanismos destinados a frenar su creciente producción.
En la década de los ochenta se abordarían las modificaciones más importantes destinadas a acometer los problemas del control de la producción en los diferentes sectores agrarios y los graves problemas financieros que surgieron debido a los excedentes agrarios.
El riesgo inminente de una fuerte crisis financiera de la PAC cuestionó la continuidad de la garantía total para cantidades ilimitadas de productos agrarios, y generó una serie de documentos que planteaban la necesidad de desarrollar los principios de corresponsabilidad y garantía limitada.
En 1981 se decidió aplicar la tasa de corresponsabilidad en el sector del azúcar, aunque el hecho más destacado fue la implantación de umbrales de garantía para los sectores de cereales (excepto el trigo duro), leche, frutas y hortalizas transformadas, colza y nabina. Los umbrales de garantían ponían fin a las producciones ilimitadas; su implantación en sectores excedentarios contemplaba la introducción de penalizaciones en los precios institucionales y/o las ayudas cuando la producción excediera una cantidad prefijada.
La aplicación de estos umbrales no contribuyó eficazmente a la reducción del gasto agrario debido a la evolución de los precios agrarios durante las campaZas posteriores a su implantación. Para las campaZas de 1981/82 y 1982/83 los precios agrarios se incrementaron casi en un 10%.
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Durante 1984 se vivió una situación crítica en el presupuesto comunitario, ante el crecimiento imprevisto de los gastos, y fue necesario la aprobación de un presupuesto complementario de 1.800 millones de ecus. Los desequilibrios financieros originaron la aplicación de varias medidas correctoras por razones eminentemente presupuestarias:
- La generalización de los umbrales de garantía constituyó el principal instrumento que lograra limitar el crecimiento en las producciones excedentarias quedando inalterada la política de precios y sin cuestionarse una bajada. Los mecanismos de umbrales de garantía se extendieron a producciones como el girasol, trigo duro y otras frutas y hortalizas transformadas.
- Para el sector de la leche se pone en práctica un sistema específico que sustituye a los umbrales de garantía, se trata de las cuotas lácteas. La adopción de este nuevo sistema supone que en el caso de rebasar la cuota asignada no se penaliza a todos los productores mediante la rebaja de los precios de intervención, sino sólo a aquellos que sobrepasen las cantidades de referencias asignadas. Con la adopción de las cuotas se ponía freno al crecimiento del producto que más recursos presupuestarios acaparaba.
- El asumir una política de precios más realista, basada en la adopción de precios institucionales restrictivos, llegándose incluso a la disminución de los precios con respecto a la campaZa aZo del anterior. Esta tendencia se mantuvo hasta la reforma de 1992.
La nueva aplicación de los sistemas de umbrales y cuotas abarcaba a un 35% del valor de la producción y más de un 60% de los gastos del FEOGA sección Gráfico n1 II. 1. Evolución de los precios agrarios comunes
20
15
10
EUR 6 EUR 9 EUR 10
5
EUR 12
0
-5 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 89 90 91 92 93
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Garantía. Gráfico n1 II. 2. Evolución del mercado comunitario de cereales Millones de toneladas Producción Utilización
190
170
150
130
110 1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Gráfico n1 II. 3. Existencias de cereales en intervención Millones de toneladas
20
15
10
5
0 1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
Gráfico n1 II. 4. Evolución del mercado comunitario de leche 120
Millones de toneladas
110
100
90
80 Entregas EUR 10 70 1979
1980
1981
1982
Entregas EUR 12 1983
1984
Utilización EUR 10
1985
1986
1987
Utilización EUR 12 1988
1989
1990
Gráfico n1 II. 5. Evolución de las existencias de mantequilla en la Comunidad
1,4
Millones de toneladas
1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
La tensión que se estaba viviendo en la PAC cuestionaba el modelo de protección y planteaba la necesidad de redefinir el modelo futuro del modelo agrario. Esta reflexión se realizó en el documento "Perspectivas de la Política Agraria Común", conocido como Libro Verde. En este trabajo se hacía una recapitulación en la trayectoria vivida en el sector agrario; se recogía la necesidad de llegar a un consenso respecto a las tendencias a seguir a largo plazo y por primera vez se hacía explícito el apoyo por parte de la Comisión a las ayudas vía pagos compensatorios.
La incorporación a la CEE durante 1986 de EspaZa y Portugal supuso el incremento del peso de las regiones mediterráneas, cuestionaba aún más la excesiva protección de los productos agrarios continentales, y ejercían una mayor presión para adquirieran un mayor protagonismo los gastos estructurales en el presupuesto comunitario.
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Durante los aZos 1986 y 1987 se continúa la aplicación de ajustes en la PAC destinados a poner en práctica más medidas restrictivas en las diferentes organizaciones comunes de mercado. En el sector de los cereales se impuso una tasa de corresponsabilidad y en el sector lácteo se decidió reducir en un 3% las cuotas.
En 1988 se produce la reforma financiera de la Comunidad y se introducen cambios en la PAC de gran alcance. El Consejo de Ministros durante este aZo decide imponer un límite a los gastos futuros en la agricultura para tranquilizar a los Estados miembros que exigían un mayor control de los gastos efectuados por el sistema de ayudas de la PAC. El gasto agrario anual no debía exceder el 74% de la tasa anual del PIB de la Comunidad. Se trataba de limitar su crecimiento a un 1,9% anual, frente al 7,5 que se había experimentado desde 1975, y mantenerlo por debajo del nivel de crecimiento del PNB de la Comunidad.
También se implantaron límites de garantía en los principales productos agrarios denominados "estabilizadores agrícolas" destinados a controlar el gasto para cada sector7. Este mecanismo se ponía en marcha si la producción excedía una "cantidad máxima garantizada" fijada en los niveles de producción correspondientes al aZo 1987. Si durante la campaZa agraria se rebasaba la cantidad máxima garantizada se producía una reducción proporcional de los precios o, en su caso, de las tasas de corresponsabilidad. Este recorte en las ayudas se aplicaba a toda la producción, y no sólo a la parte que excedía de la cantidad máxima garantizada.
Para el sector de cereales se fijó una cantidad máxima garantizada de 160 millones de toneladas anuales. Si la producción superaba este valor, el precio de los cereales se reducía un 3% al aZo siguiente de dicha cosecha.
Los estabilizadores sólo tuvieron un éxito muy reducido debido a que no constituyó una reforma en profundidad de la PAC. Inicialmente tuvieron una incidencia directa en la contención del gasto presupuestario, pero a partir de 1990 se vuelven a
7
Los estabilizadores se implantaron en los sectores de cereales, frutas y hortalizas, vino, tabaco, oleaginosas, proteaginosas, algodón y carne de ovino.
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registrar graves tensiones en los mercados interiores que contribuyen al crecimiento de los excedentes almacenados de sectores como los cereales, leche y carnes. Durante 1991 se superan los 15 millones de toneladas en las existencias de cereales en intervención, alcanzándose el segundo máximo histórico en el mercado de cereales comunitarios.
Paralelamente, en el mercado mundial los precios de los cereales se situaban a la baja debido a la caída del dolar, fenómeno que originó una subida importante en los costes de las subvenciones a la exportación de los productos excedentarios.
Estos problemas hicieron que en el transcurso de tres aZos resultaran insuficientes las reformas emprendidas durante 1988 y se planteara la primera reforma en profundidad de la PAC.
II.3. LA POLÍTICA DE ESTRUCTURAS AGRARIAS
La trayectoria seguida por la política de estructuras agrarias en la Unión Europea ha sido muy diferente a la de precios y mercados, ya que ha ido surgiendo muy lentamente en función del contexto económico e institucional de la agricultura comunitaria, y ha sido muy limitada, pues siempre ha estado subordinada a la política de precios y ha carecido de protagonismo en el diseZo y la ejecución de la PAC.
El retraso en la implantación de una política de estructuras agrarias en la Unión Europea principalmente estuvo motivado por el hecho de que se trataba de unas políticas consideradas de carácter nacional y porque las diferencias de estructuras agrarias entre los Estados miembros y las preferencias respecto a las reformas estructurales que se debían de emprender hacían muy difícil el desarrollo de una política adecuada a las necesidades de la Unión Europea. Estas dificultades originaron que durante una etapa inicial las actuaciones estructurales en el sector agrario se destinaran a coordinar y financiar las diferentes políticas nacionales, sin que se articularan en el marco de una política estructural comunitaria. 26
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Para la financiación de la política de estructuras agrarias la Comisión propuso durante 1960 la creación de un Fondo Europeo de Mejora Estructural. Sin embargo, el Consejo de Ministros rechazó la creación de un fondo específico destinado a financiar un sistema de ayudas destinado la mejora de las estructuras agrarias. Finalmente, durante 1964 se decidió incluir la financiación de la política de estructuras dentro del recién creado FEOGA, quedando este fondo dividido en dos secciones: el FEOGA Garantía, que se destinaría al sostenimiento de los mercados agrarios, y el FEOGA Orientación, que asumiría la reforma de las estructuras agrarias. No obstante, la sección Orientación adquirió un papel secundario, ya que los gastos efectuados a lo largo de los primeros aZos no llegaron a ser iguales a un tercio de los correspondientes a la sección Garantía, tal y como estaba previsto. Por otra parte, la decisión de limitar a partir de 1967 el presupuesto de esta sección a 285 millones de unidades de cuenta contribuyó a reafirmar la restricción presupuestaria de la sección Orientación del FEOGA y a dotar de un carácter marginal a la política de estructuras. Por otro lado, el elevado coste de la política de mercados originó que paulatinamente se produjera una disminución comparativa en los fondos asignados a la sección Orientación del FEOGA.
El primer intento de realizar una intervención profunda en materia estructural se produjo el 20 de diciembre de 1968. En esta fecha la Comisión presentó al Consejo de Ministros el programa "Agricultura 1980", más conocido como "Plan Mansholt" debido al protagonismo en su elaboración de Sicco Mansholt vicepresidente de la Comisión de las Comunidades Europeas. En este programa se ponía de manifiesto las ineficiencias y distorsiones de la PAC, y evidenciaba el hecho de que la agricultura comunitaria necesitaba fuertes reajustes debido a que la política de precios y mercados no era capaz de garantizar unos niveles de renta dignos a las explotaciones marginales, y porque el sistema de precios garantizados sin limitación en la producción llevaría a la aparición masiva de excedentes que incrementarían los gastos del presupuesto comunitario.
Con el Plan Mansholt, en el transcurso de diez aZos, se pretendía transformar profundamente las estructuras agrarias y sanear el sector. Las soluciones que se aportaban defendían el mantener en producción solamente aquellas explotaciones 27
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capacitadas para la consecución de unos ingresos comparables a los de otros sectores.
La reducción de la población activa agraria se planteaba como un requisito fundamental debido a que el exceso de mano de obra impedía que el valor aZadido neto por activo se acercara al registrado por los sectores no agrarios. La Comisión estimó que antes de 1980 cinco millones de agricultores8 dejarían de ejercer su actividad, a los agricultores de más edad se les ofrecería una indemnización por aceptar el abandono de su actividad, en tanto que los más jóvenes podrían optar en reconvertirse hacia ocupaciones en otros sectores.
El eje central del Plan se basaba en la modificación de las estructuras de producción y la creación de explotaciones agrarias modernas de un tamaZo medio más eficiente y más productivas9 que contarían con una menor necesidad de ayudas para garantizar su viabilidad.
Paralelamente, la superficie cultivada se reduciría en cinco millones de hectáreas10, casi el 7,2% de la SAU total de los seis Estados miembros. Esta reducción recaería principalmente sobre las zonas dedicadas al monocultivo de producciones excedentarias de rentabilidad insuficiente. Con esta reducción de la capacidad productiva se lograría contrarrestar el incremento de la productividad debido a la modernización de la agricultura.
Las propuestas recogidas en el Plan Mansholt trataban de conseguir que la agricultura se integrara completamente en el conjunto de la economía y disfrutara de
8
Durante 1968 la población ocupada en la agricultura en los seis Estados miembros fundadores alcanzaba unos diez millones y medio de personas, la reducción que se defendía era muy drástica y pretendía reducirla a casi la mitad. 9
Para cada tipo de producción se defendía la creación de nuevas unidades de producción (NUP) y empresas agrícolas modernas (EAM) capaces de rendir al máximo y sin los problemas derivados de los factores trabajo, capital y suelo. 10
Esta superficie agraria se destinarían principalmente a usos forestales, parques naturales y lugares de esparcimiento.
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las mismas cotas de bienestar que la sociedad industrial. Sin embargo, sufrieron duras críticas por la mayoría de las organizaciones profesionales de los Estados miembros debido a que con su implantación se pasaría de una agricultura eminentemente familiar a una agricultura de tipo industrial en un período de tiempo demasiado corto. Los Estados miembros tampoco ofrecieron su apoyo a este Plan debido a las fuertes inversiones necesarias para su implantación y porque defendían que las iniciativas de carácter estructural deberían tener un carácter nacional.
El fuerte rechazo al Plan Mansholt impidió que llegara a ser discutido en el seno del Consejo de Ministros. No obstante, fue el punto de partida de las tres primeras directivas aprobadas en el mes de abril de 1972 que conformarían el núcleo principal de la política estructural en el ámbito comunitario:
- La Directiva 72/159 destinada a la modernización de las explotaciones cuyo titular ejerciera la actividad a título principal. Al final del proceso de modernización el agricultor que se acogiera a esta medida debía de obtener una renta de trabajo para una o más unidades de trabajo hombre (UTH) al menos comparable a la de los activos no agrarios de la región a la que perteneciera la explotación.
- La Directiva 72/160 relativa al cese anticipado de la actividad agraria, dirigida a titulares de cincuenta y cinco aZos o más. Mediante esta Directiva se fijaba una indemnización para los agricultores que dejasen la actividad agraria. Este es el primer antecedente de las medidas de acompaZamiento que se pusieron en marcha con la reforma de la PAC.
- La Directiva 72/161 relativa a la información socioeconómica y cualificación profesional de las personas que trabajan en la agricultura. La finalidad de esta Directiva era la difusión entre los agricultores de las posibilidades de mejorar sus explotaciones, o de acogerse al cese de la actividad agraria mediante la reconversión profesional hacia otros sectores económicos.
La aparición tres aZos más tarde de la Directiva 75/268 sobre la agricultura de 29
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montaZa y zonas desfavorecidas marcaría una nueva fase dentro de la política estructural de la Comunidad. El principal cambio se debía a que frente a las tres Directivas anteriores basadas en medidas de carácter horizontal, se abría paso una línea de actuación basada en medidas específicas para territorios concretos, de los cuales se tenían en cuenta su contexto socioeconómico y el medio natural en el que se desarrollaba la actividad agraria. El carácter “asistencial” de esta Directiva contravenía los principios del Plan Mansholt, ya que defendía el establecimiento de un régimen de ayudas destinado al mantenimiento de la actividad agraria en ciertas regiones de la Comunidad con problemas de rendimientos.
A finales de la década de los setenta se cerrarían las actuaciones estructurales con la instauración de ayudas destinadas a la constitución de agrupaciones de agricultores y el desarrollo de acciones compensatorias en materia socioestructural en favor de los Estados miembros del sur que culminaría en 1985 con la aprobación de los Programas Integrados Mediterráneos.
Los pobres resultados obtenidos a principios de la década de los ochenta por las directivas estructurales unidos a los problemas económicos que empezaban a surgir debido a los excedentes generados en los sectores agrarios más beneficiados por la política de precios y mercados comunitaria, abrieron un proceso de reflexión respecto a las nuevas orientaciones que se deberían emprender en la PAC. Las conclusiones quedaron recogidas en el llamado “Libro Verde de 1985”. Algunas de las prioridades que se establecieron en este documento fueron puestas en marcha a través del Reglamento 797/85 relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias. Este Reglamento supuso la reformulación de la política de estructuras comunitaria11 y el inicio de una nueva etapa.
Hasta la aparición del Reglamento 797/85 las principales actuaciones comunitarias en materia de estructuras se recogieron bajo la forma de Directivas, mientras que la definición y aplicación de la política de precios y mercados se
11
Las tres Directivas estructurales aprobadas en 1972 y los artículos 4 a 17 de la Directiva 75/268 de agricultura de montaZa quedaron derogados.
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formalizaron bajo la forma jurídica del Reglamento12. A partir de este momento la política de estructuras se redactó casi en su totalidad bajo la forma de Reglamentos que son obligatorios y directamente aplicables en los Estados miembros. Esta modificación contribuyó a reafirmar las políticas de estructuras agrarias como una política de carácter comunitario.
Las líneas básicas de ayudas que se contemplaban en el Reglamento 797/85 eran las siguientes: fomento de las inversiones en explotaciones agrícola e instalación de jóvenes agricultores, varias medidas a favor de las explotaciones (fomento de la contabilidad, servicios y medidas asociativas), actuaciones en favor de las zonas de agricultura de montaZa y desfavorecidas y acciones para la adaptación de la formación profesional a las necesidades de una agricultura moderna. En este Reglamento también se incluyen los primeros antecedentes de dos de las medidas de acompaZamiento que se recogen en la reforma de la PAC: las ayudas forestales en las explotaciones agrarias y las ayudas a las zonas sensibles desde el punto de vista del medio ambiente.
En el nuevo Reglamento, tras la derogación de la Directiva 160/72, no se contempló una nueva línea de ayudas destinada a favorecer el cese anticipado de la actividad agraria. El problema del paro y las dificultades de absorción de los excedentes de mano de obra del sector agrario por el resto de los sectores productivos hacían preferible que los agricultores con rentas bajas continuaran con su actividad a que se incorporaran a la lista de desempleados.
El problema de los excedentes agrarios hizo sentir la necesidad de que la política de estructuras debía de realizar una mayor contribución en la reducción de los desequilibrios estructurales de la producción comunitaria. Por este motivo, en el Reglamento 797/85 se trataba de compatibilizar el aumento de la eficacia de las explotaciones con la disminución de las producciones excedentarias. Por este motivo,
12
Las características del Reglamento vienen definidas por su carácter general, la obligatoriedad en todos sus elementos y ser directamente aplicable en cada Estado miembro. Por el contrario la Directiva impone una “obligación de resultados”, requiriendo ser notificadas a sus destinatarios, y la intervención normativa de los Estados miembros (FERNÁNDEZ DEL HOYO, 1994).
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las ayudas destinadas a fomentar las inversiones en explotaciones agrarias13 se restringieron, e incluso se prohibieron en los sectores estructuralmente excedentarios.
La multitud de medidas complementarias que se incorporaron al texto referencia del Reglamento 797/85 reveló su carácter inacabado. A partir de 1987 se desarrollan nuevos mecanismos que tenían en cuenta el medio ambiente y el contexto económico generado por los excedentes agrarios.
En 1987 entraba en vigor el Reglamento 1760/87, por el que se modificaban algunos sistemas de ayudas recogidos en el Reglamento 797/85 y se establecía un nuevo régimen destinado a la reconversión y la extensificación de las producciones. Este Reglamento materializaba en el ámbito estructural la preocupación por la inestabilidad de los mercados agrarios. La extensificación que se proponía en el Reglamento consistía en la disminución durante un período mínimo de cinco aZos de la producción de productos excedentarios en al menos el 20%. Cada Estado miembro contaba con un amplio margen de maniobrabilidad en la aplicación de este Reglamento, ya que podían determinar las condiciones de concesión y el importe de las ayudas dentro de los límites marcados por el reglamento.
El régimen de ayudas destinado a la reconversión de las explotaciones quedaría pendiente de la definición por parte del Consejo de la lista de productos que podrían ser destinatarios de las ayudas, a igual que las condiciones y modalidades para su concesión. Las ayudas previstas para la reconversión estaban destinadas a compensar durante cinco aZos las pérdidas de renta originadas por la sustitución de las producciones por otras nuevas, que precisan de un período mínimo para lograr un adecuado rendimiento.
Al aZo siguiente, el Reglamento 1.094/88 recogía algunas modificaciones en el régimen de extensificación y ponía en marcha un novedoso sistema de ayudas
13
El régimen de ayudas destinado a fomentar las inversiones en la explotaciones se instrumentaba mediante planes de mejora material destinados a reducir los costos de producción, mejorar las condiciones de vida y trabajo o reconvertir las producciones.
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destinado a la retirada de tierras de cultivos herbáceos cuya producción estuviera sometida a una OCM. Para las tierras retiradas se ofrecían tres posibilidades: el barbecho con posibilidades de rotación, la repoblación forestal, o su utilización con fines no agrícolas. Como en el caso de la extensificación, cada uno de los Estados miembros podría dejar fuera de la aplicación de este régimen de ayudas a determinadas zonas sensibles.
La política de estructuras se completó con la publicación del Reglamento 1.096/88, cuyo objetivo era el establecimiento de un régimen de ayudas destinado al fomento del cese de la actividad agraria. Este Reglamento retomaba la olvidada Directiva 72/160. Las consecuencias que la aplicación de este régimen de ayudas podía tener sobre la estabilización de las producciones dependían de las modalidades de aplicación que los Estados miembros adoptaran y de los montantes de ayudas que se ofrecieran. Como en el caso del Reglamento 1.094/88, los Estados miembros gozaban de amplio margen de aplicabilidad de las ayudas, ya que podían no aplicar en la totalidad o en una parte de sus territorios, o aplicarlas de forma diferenciada en el ámbito regional.
Todas las modificaciones y desarrollos del Reglamento 797/85 originaron la aparición del Reglamento 2.382/91, de 15 de junio de 1991, que derogó el anterior y refundió en un único texto las normas y modificaciones realizadas. En este último Reglamento también se incluye un nuevo régimen de retirada de tierras de labor a largo plazo con fines relacionados con el medio ambiente y una mejor regulación del régimen de ayudas a la extensificación al tener en cuenta las particularidades de los sistemas de explotación extensivos en base a las condiciones naturales.
Con la puesta en marcha de las últimas actuaciones la política de estructuras se ha diseZado como un complemento en la regulación de las distintas organizaciones comunes de mercado, cuyo fin principal es el acabar con los desequilibrios de la oferta y la demanda. Esta línea de actuación pone en peligro el contenido de la política de estructuras y la convierte en un apéndice de la política de mercados. El espacio que le correspondería a una política de estructuras comunitaria ha sido ocupado casi en su 33
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totalidad por la política de estructuras implícita en la política de precios (GORGONI, 1987).
Por otro lado, los recursos financieros que se han movilizado por la política de estructuras han sido muy limitados, su desarrollo se ha visto frenado por el elevado protagonismo asumido por la política de precios y los problemas de excedentes. Los presupuestos asignados a la sección Orientación del FEOGA, encargada de la financiación de la política de estructuras, han venido oscilando en torno al 3% de los gastos totales efectuados por el presupuesto comunitario.
II.4. LA REFORMA DE 1992
Las modificaciones emprendidas en la Política Agraria Común a finales de la década de los ochenta permanecieron inacabadas e incompletas debido a que no se realizó una reforma profunda de la PAC. Las medidas que se adoptaron durante este período no abordaron los problemas de fondo, únicamente se trataba de poner en marcha medidas que estabilizaran la producción y el gasto del sector agrario. Los problemas reales no desaparecieron porque el sistema de apoyo a los agricultores seguía estando directamente relacionado con los volúmenes producidos por las explotaciones agrarias.
El crecimiento continuado del gasto en el presupuesto agrario parecía imparable, las ayudas beneficiaban a los grandes productores y fomentaba la generación de excedentes que al repercutir negativamente en los precios de producción deterioraban finalmente la renta agraria, incentivaban al abandono del campo y agudizaban los desequilibrios regionales.
Por este motivo la Comisión dio a conocer en febrero de 1991 el texto "Evolución y futuro de la PAC. Documento de reflexión de la Comisión”" en el que se hacía una recapitulación de las reformas emprendidas en la PAC y su situación actual. También se estimaba que había llegado el momento de fomentar un profundo debate sobre los 34
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objetivos de la PAC y su posible orientación para el futuro.
En este documento se reconocía la ineficacia de la política de precios para el apoyo del nivel de renta de la mayoría de los agricultores y las graves discriminaciones que se establecían en la distribución de las ayudas. El dato que respaldaba esta situación era que el 80% de las ayudas concedidas por el FEOGA se destinaban al 20% de las explotaciones que acaparaban gran parte de las superficies agrarias.
Los objetivos de una nueva política agraria debían de estar basados en los siguientes principios:
- Mantener un número suficiente de agricultores para poder preservar el medio ambiente y el modelo de agricultura familiar europeo. - Reconocer la labor productiva y protectora del medio ambiente que el agricultor desempeZa y fomentar la diversificación de actividades económicas en las zonas rurales. - Controlar la producción para establecer un equilibrio de los mercados y evitar la creación de excedentes y el aumento excesivo del gasto. - Introducir técnicas de producción extensivas. - Favorecer la competitividad y la eficacia del sector para permitir a la agricultura europea mantener su papel en el ámbito mundial. - Efectuar un reparto más equitativo de las ayudas, que hasta el momento se vinculaban exclusivamente al volumen de producción y no a la situación económica de las explotaciones.
El documento reflexión redactado por la Comisión finalizaba con una exposición de las principales orientaciones que deberían de regir la reforma de la PAC en el sector de cultivos herbáceos.
Tras la publicación del documento de reflexión de la Comisión se abrió un período de debate y negociaciones. Sus resultados se plasmaron cinco meses después en la comunicación “Desarrollo y futuro de la política agraria común. Propuestas de la 35
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Comisión” presentada al Consejo de Ministros y al Parlamento Europeo. En esta comunicación se hacía una evaluación de la situación general las principales organizaciones comunes de mercado y describían las propuestas de reforma que se debían de poner en marcha.
El 21 de mayo de 1992, tras un intenso período de negociaciones, se logró alcanzar un acuerdo político para la reforma de la PAC sobre la base del núcleo fundamental de las propuestas incluidas en el documento “Desarrollo y futuro de la política agraria común. Propuestas de la Comisión”.
II.4.1. Repercusiones del GATT en la reforma de la PAC
Junto a los problemas internos que habían surgido en el seno de la Comunidad, las negociaciones que periódicamente se venían desarrollando en el GATT tendrán una influencia decisiva sobre la reforma de PAC.
El GATT (Acuerdo General de Aranceles y Comercio) se creó durante 1947 con el fin de establecer las reglas del comercio mundial y contribuir a su liberalización. En la actualidad se encuentran adheridos 117 países. Las Rondas negociadoras que se han celebrado para tratar los conflictos comerciales han centrado sus actuaciones en las reducciones de aranceles, eliminación de las barreras no arancelarias y la reducción de los subsidios y ayudas a las exportaciones. Sin embargo, inicialmente el sector agrario quedó al margen de los principios liberalizadores del GATT debido a que se trata de un sector caracterizado por un fuerte intervencionismo en los países desarrollados y por la insistencia de los Estados Unidos. Este país durante la etapa inicial del GATT no estaba preocupado por la liberalización del comercio agrario en el ámbito mundial, ya que los objetivos centrales de su política perseguían el desarrollo del sector agrario y los mecanismos de sostenimiento de las rentas de sus agricultores.
La postura inicial de Estados Unidos de dejar marginado al sector agrario en las rondas negociadoras de GATT fue modificándose a partir de la década de los setenta, 36
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debido a la creciente vinculación de su sector agrario a los mercados internacionales y a la consolidación de la Comunidad Económica Europea como uno de los principales exportadores de productos agrarios que entraban en competencia directa con los productos americanos.
Durante la década de los ochenta la agricultura americana entra en una fase de crisis debido a la combinación de factores como la revaluación del dólar, la colocación masiva en los mercados internacionales de los excedentes generados por la Comunidad y la caída del precio de los cereales. Este período de crisis supone para Estados Unidos la pérdida de una parte importante cuota del mercado mundial de cereales, la reducción de las exportaciones agrícolas y el aumento incontrolado del presupuesto agrícola (SÁNCHEZ-CUENCA, 1996). Estados Unidos abrió un período de lucha contra la PAC, debido a que parte de los problemas que padecía su sector agrario se atribuyeron a las distorsiones que la PAC introducía en los mercados internacionales. Por este motivo, Estados Unidos adopta una postura destinada a que la liberalización de la agricultura se convierta en uno de los objetivos más importantes de las rondas negociadoras del GATT.
En septiembre de 1986 se celebró en Punta del Este (Uruguay) una reunión ministerial de los países miembros del GATT para el inicio de una nueva Ronda de Negociaciones Comerciales Multilaterales con el objetivo de conseguir una mayor liberalización del comercio internacional. Estados Unidos consiguió que en las negociaciones de la Ronda Uruguay la agricultura desempeZara un elevado protagonismo, ya que se vincularon los problemas del mercado mundiales de productos agrarios con las prácticas proteccionistas internas de los países exportadores. La Ronda de Uruguay se convirtió en un elemento clave de presión exterior para la modificación de la PAC.
Las negociaciones de los temas agrarios se polarizaron entre Estados Unidos y la Comunidad Europea. Estados Unidos defendía inicialmente la total liberalización del sector agrario en un plazo de diez aZos y la supresión de las subvenciones a la exportación, las barreras a las importaciones y las subvenciones agrícolas que afectan 37
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al comercio. La Comunidad, que era consciente de las tensiones internacionales de los mercados agrarios, defendía una coordinación de las políticas agrarias y no contemplaba inicialmente la adopción de medidas que modificaran las principales características de la PAC. Con estas posiciones tan enfrentadas era muy difícil llegar a un acuerdo entre ambas partes, por este motivo durante los primeros aZos las negociaciones estuvieron prácticamente paralizadas.
Las primeras aproximaciones de las posturas se iniciaron durante 1990 en la reunión que tuvo lugar en Bruselas entre los días 3 y 7 de diciembre. La nueva propuesta presentada por Estados Unidos defendía que en el plazo de diez aZos se redujeran en un 75% las ayudas internas distorsionadoras del comercio, la transformación en aranceles de todas las barreras a la importación y la reducción en un 90% de los subsidios a la exportación. Por su parte, tras cuatro aZos de negociaciones la Comunidad presentó su primera propuesta basada principalmente en la sustitución de las exacciones variables por cuotas arancelarias en oleaginosas y productos sustitutivos de los cereales y la reducción en un 30%, en cinco aZos, del apoyo interno al sector agrario. En la propuesta comunitaria no se contemplaba ningún tipo de medida destinada a la reducción de las subvenciones a la exportación; según la Comunidad la reducción de los precios internos repercutiría en una disminución de las exportaciones.
Con la celebración de la reunión de Bruselas se produjo la primera aproximación de las posturas. No obstante, durante el desarrollo de las negociaciones no se aceptó ningún tipo de documento de mediación que permitiera alcanzar un acuerdo.
El fracaso de la reunión de Bruselas puso de manifiesto que hasta que no se emprendieran profundas reformas en la PAC no sería posible alcanzar un acuerdo con los Estados Unidos y la falta de entendimiento en las cuestiones agrarias supondría un fracaso para la totalidad de la Ronda Uruguay (SÁNCHEZ-CUENCA, 1995).
Las primeras alusiones en favor de una nueva PAC se produjeron a finales de 1990 coincidiendo con la discusión entre el Consejo y la Comisión de la oferta que 38
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presentaría la Comunidad en el GATT. Tras la finalización de la reunión de Bruselas, el 1 de febrero de 1991, se presentó el Documento de Reflexión que recogía los principios de la futura reforma de la PAC, aunque según la Comisión la reforma no guardaba una relación directa con las exigencias que había efectuado Estados Unidos en las negociaciones de la Ronda Uruguay. Sin embargo, en el Consejo se debatió durante varios meses si era conveniente poner en marcha la reforma antes o después de la finalización de la Ronda de Uruguay. Este planteamiento carecería de sentido si realmente la reforma no estuviera vinculada con las negociaciones del GATT. La aprobación el 19 de julio de la propuesta de la Comisión para la reforma de la PAC suponía, por lo tanto, no esperar a que finalizaran las negociaciones en el GATT.
La aprobación de la reforma de la PAC dejaba en manos de los Estados Unidos el éxito de la Ronda negociadora, pues este país debía decidir si consideraba como insuficientes las medidas liberalizadoras de la PAC o aceptaba la nueva PAC y firmaba un acuerdo final. Por su parte, la Comunidad no podía aceptar ninguna oferta que fuera más allá de las reformas que se habían emprendido en la PAC, y Estados Unidos acabó por eludir la exigencia de nuevos compromisos.
El acercamiento de las posturas se produjo con la firma del “Preacuerdo de Blair House” o “Compromiso de Washington” firmado el 19 de noviembre de 1992 entre la Comunidad y los Estados Unidos. En materia agrícola la Comunidad adquirió los siguientes compromisos:
1. Reducción global de la ayuda interna a la agricultura en un 20% con respecto al nivel medio existente durante el período 1986-1988; su aplicación se debía efectuar durante el período comprendido entre 1995-2000 y únicamente afectaría a las ayudas que tienen efectos sobre la distorsión de la producción o del comercio. De este cálculo quedaron excluidas las ayudas compensatorias iniciadas con la reforma de la PAC de 1992 (las ayudas por hectárea a los cultivos herbáceos y las primas ganaderas).
2. En las mejoras del acceso de los mercados se contempla un número amplio de medidas entre las que destacan la reducción del 36% en el presupuesto dedicado 39
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a las subvenciones a las exportaciones, la reducción del 21 % en las cantidades de exportaciones subsidiadas y la arancelización global de la protección que supone la eliminación de todas las medidas aplicadas en frontera que no sean derechos de aduanas (restricciones cuantitativas, gravámenes variables, calendarios, precios mínimos de importación, etc.) y su sustitución por equivalentes arancelarios establecidos para cada producto en función de la diferencia entre los precios internos y externo (VILLAR Y CARBONELL, 1996). Ante el peligro de la entrada indiscriminada en la Unión Europea de productos foráneos a causa de su diferencia de precios o la caída en la cotización del dólar, se creó una “cláusula de salvaguarda especial” que permite aplicar derechos adicionales sobre las importaciones.
En el acuerdo también se incluyó una cláusula de paz, por la que Estados Unidos se comprometía durante seis aZos a no poner en cuestión la PAC.
Con la firma de este preacuerdo Estados Unidos no perseguía la liberalización total del comercio agrario, únicamente pretendía eliminar las ventajas que poseían las exportaciones comunitarias. En los resultados de las negociaciones del sector agrario lo que recoge es un régimen de comercio regulado.
Los desacuerdos de Francia en el contenido del preacuerdo de Blair House originó que se insertaran ligeras modificaciones en el Acta Final que se redactó para el 15 de diciembre de 1993. La Ronda de Uruguay se dio por clausurada en Marraquech el 15 de abril de 1994.
II.4.2. Principales novedades recogidas en la reforma de la PAC
La reforma de la PAC que fue aprobada por el Consejo de Ministros de Agricultura afecta únicamente a los productos centrales de la PAC: cultivos herbáceos (cereales, oleaginosas y proteaginosas), tabaco, vacuno, ovino y leche y productos lácteos. Quedaron excluidos de la reforma productos como el arroz, azúcar, aceite de oliva y frutas y hortalizas.
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Una de las principales características de la reforma es la reducción de los precios de protección de los principales productos agrarios y su alineación con respecto a los precios mundiales. Los agricultores recibirán una indemnización directa o pagos compensatorios por la consiguiente pérdida de ingresos.
Estos pagos compensatorios se conceden a los titulares de las explotaciones bajo la forma de ayudas por hectárea o por unidad de ganado. El cobro de las ayudas dependerá del cumplimento de una serie de requisitos relacionados con criterios medioambientales o la reducción de la oferta agraria.
El nuevo sistema de ayudas que se pone en marcha con la reforma rompe con los mecanismos tradicionales de funcionamiento de la PAC, ya que se establecía una menor vinculación entre la producción y los niveles de sostenimiento.
Para tratar de contrarrestar el impacto de la reforma de la PAC sobre el mundo rural se aprobó el desarrollo de las medidas de acompaZamiento propuestas por la Comisión. Estas medidas ya contaban con antecedentes en el desarrollo de las políticas de estructuras comunitaria, y tras la reforma de la PAC se les dio un mayor contenido y más recursos económicos destinados a incrementar la funcionalidad no productivista del agricultor y su contribución en la mejora y conservación del medio ambiente.
II.4.2.1. La reforma de las ayudas a los cultivos herbáceos
La Comisión estableció una importante reducción progresiva en el precio de los cereales para adecuarlo, en un plazo de tres aZos, al mercado mundial.
Durante la campaZa 1995/96 se estableció en 110 ecus/Tm como precio indicativo, importe muy próximo a los 100 ecus que se alcanzaban en el mercado mundial. La reducción con respecto al precio medio de compra de los distintos cereales durante la campaZa 1991/92 (155 ecus/Tm) era de un 29%. Esta reducción tan 41
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importante tendría una incidencia directa en el incremento del uso de los cereales en la ganadería y ocuparía el lugar de los productos sustitutivos de cereales.
CampaZ Za 1993/1994 1994/1995 1995/1996
Precio indicativo 130 ecus/Tm 120 ecus/Tm 110 ecus/Tm
Precio intervención 117 ecus/Tm 108 ecus/Tm 100 ecus /Tm
La aproximación en el precio de los cereales europeos a los mundiales no implicaba la desaparición del principio de preferencia comunitaria. Para mantenerlo se establecía una diferencia entre el precio umbral y el precio indicativo de 45 ecus/Tm.
Para compensar la pérdida de renta de los agricultores debido a la reducción de precios se establece la concesión de pagos compensatorios que son iguales para todos los cereales. La concesión de los pagos compensatorios está condicionada por la necesidad de retirar de la producción una parte de las tierras destinadas a la producción de cultivos herbáceos. Inicialmente se fijó en el 15%; esta superficie retirada también tenían derecho a un pago compensatorio. También se permite la aplicación de una retirada de tierras voluntaria no rotativa con primas cuyo porcentaje varía en función de las características de las regiones.
Esta retirada obligatoria no se impone a los pequeZos productores. Para ser considerados pequeZos productores deben de poseer una capacidad de producción inferior a 92 Tm14. Estos pequeZos productores se acogen a un sistema de ayudas simplificado cuyo importe es independiente del tipo de cultivos herbáceos presentes en la explotación.
En el nuevo sistema de pagos compensatorios se establece una limitación en la superficie máxima destinataria de las ayudas. Esta superficie se fijó para cada uno de los Estados miembros en función de los datos correspondientes a las cinco campaZas comprendidas entre 1986/87 y 1990/91. Para la superficie base objeto de
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En la media europea equivales a 20 hectáreas y en EspaZa a 36,8 hectáreas de media.
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las ayudas, los Estados miembros debían de decidir si optaban por su asignación en su territorio a escala individual o regional.
Para su asignación individual se debía establecer la superficie para cada explotación en función del número de hectáreas ocupadas por cereales durante el período de 1989 a 1991, siendo el productor el que elija el aZo de referencia para obtener su superficie base individual.
Para su asignación en el ámbito regional se tiene en cuenta las superficies medias cultivadas durante el período de 1989 a 1991, aumentadas con las superficies dejadas en barbecho de acuerdo con un programa financiado con fondos públicos. Los Estados pueden determinar zonas con rendimiento homogéneo dentro de las regiones de superficie de base.
La totalidad de los países ha decidido aplicar la superficie de base regional debido al problema originado por la inexistencia de datos fiables a escala individual durante el período de referencia. En EspaZa se han delimitado 17 regiones que se corresponden a las 17 Comunidades autónomas para el secano, y una región, para todo el territorio espaZol, de maíz, diferenciando en la superficie regada entre el maíz y el resto de cultivos herbáceos.
Si la suma de las superficies individuales para las que se solicita la concesión de los pagos compensatorios anuales excede la superficie base regional que se ha asignado, se aplican las siguientes medidas a la región afectada:
- Durante la campaZa que se supere la superficie base regional, se reducirá proporcionalmente la superficie subvencionable por productor para los diferentes tipos de ayudas solicitadas.
- Para la campaZa siguiente se aplicará una retirada de tierras extraordinaria sin ningún tipo de compensación, igual al porcentaje en que se rebase la superficie base regional. 43
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Para completar el nuevo régimen de ayudas, los Estados miembros deben de realizar una regionalización productiva de los rendimientos de los cereales por zonas homogéneas, con el fin de aplicar los pagos compensatorios con respectos a las superficies y rendimientos medios de los períodos comprendidos entre 1986/87 a 1990/1991 con exclusión de los aZos de máximo y mínimo rendimiento.
En la regionalización de los rendimientos, los Estados miembros podían tener en cuenta la diferenciación entre el secano y el regadío. En EspaZa se optó por un modelo de regionalización basado en las comarcas agrarias. Las 324 comarcas agrarias se agruparon en once estratos de rendimientos en secano comprendido entre 0,9 Tm/ha y 4,1 Tm/ha y nueve estratos para el regadío, comprendidos entre 3 Tm/ha y 10,9 Tm/ha para el maíz y 2,5 Tm/ha a 6,5 Tm/ha para otros cereales de regadío (TRUEBA, 1993).
P. compra actual 155 ecus/Tm 155 ecus/Tm 155 ecus/Tm
CampaZ Za 1993/1994 1994/1995 1995/1996
Precio indicativo 130 ecus/Tm 120 ecus/Tm 110 ecus/Tm
Cantidad básica 25 ecus/Tm 35 ecus/Tm 45 ecus /Tm
La cuantía del pago compensatorio en el ámbito comunitario se realiza mediante el establecimiento de una cantidad básica resultante de la diferencia existente entre la media actual de los precios de compra y el nuevo precio indicativo que le corresponde a cada campaZa.
El importe que cada explotación percibe en concepto de pago compensatorio por cada hectárea cultivada se obtiene del producto de la cantidad básica asignada para la campaZa por el rendimiento asignado a la zona para los cereales.
Para las proteaginosas, oleaginosas y trigo duro se realizan algunos cambios específicos en los pagos compensatorios. Las proteaginosas desde la campaZa 1993/94 reciben un pago compensatorio de 65 ecus/Tm multiplicado por el rendimiento de la regionalización productiva correspondiente a los cereales. Las oleaginosas reciben una 44
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ayuda básica comunitaria de 359 ecus/Tm15 multiplicados por la relación entre el rendimiento asignado a la región y el rendimiento medio comunitario de cereales de 4,6 Tm/ha. Para el trigo duro se establece que en las zonas de cultivo tradicional16 los beneficiarios de los pagos compensatorios recibirán una ayuda suplementaria de 297 ecus/ha, independientemente del rendimiento de la zona. Este complemento está destinado a compensar el diferencial de precios existente anteriormente con respecto al trigo blando.
El importe de las ayudas correspondientes a la retirada de tierras obligatoria o voluntaria se fija en 45 ecus/Tm multiplicado por el rendimiento asignado a la zona correspondiente.
II.4.2.2. Leche y productos lácteos
Las reformas introducidas en el sector lechero optaron por mantener el sistema de cuotas durante un período de ocho aZos, hasta la campaZa 2000/2001, y se suprime la tasa de corresponsabilidad a partir de la campaZa de 1993/94.
Para los precios de la mantequilla se establece una reducción de un 2,5% anual para cada una de las campaZas comprendidas entre 1993 y 1995 respecto a los fijados en 1992 y se suprime la prima por vaca lechera propuesta inicialmente por la Comisión.
II.4.2.3. Carne de vacuno
Los precios de intervención se reducen un 15% escalonadamente en tres campaZas (10% por la reducción de precios de cereales y un 5% para mantener la
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Su cultivo en EspaZa y Portugal recibía una bonificación hasta el final de la campaZa 1994-1995 para contrarrestar las diferencias prevista en las ayudas que se venían aplicando. 16
En EspaZa las zonas tradicionales de cultivo de trigo duro se localizan en las Comunidades Autónomas de Andalucía y Navarra y en las provincias de Badajoz, Burgos, Salamanca, Toledo, Zamora y Zaragoza.
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competitividad del sector).
Para tener acceso al régimen de primas se exige el cumplimiento de un factor de densidad de las cabezas de ganado mantenidas en la explotación. A partir de 1996 se exige un factor de densidad de 2 UGM/ha; para las pequeZas explotaciones de menos de 15 UGM no se aplica el factor de densidad.
La prima destinada a los bovinos machos jóvenes se eleva de 40 a 90 ecus por animal a partir de 1996, pagadera como máximo dos veces durante la vida del animal. Para su concesión cada Estado miembro debe de establecer una "cabaZa de referencia nacional" correspondiente a las primas abonadas en el período histórico de referencia (1990-1991 ó 1992).
Las primas por vaca nodriza se elevan de 40 ecus a 120 ecus por vaca y aZo a partir de 1996. También se autoriza a los diferentes Estados miembros a conceder un complemento de 25 ecus por vaca, siempre que no conduzca a discriminaciones entre los productores de un mismo Estado miembro.
Para las explotaciones con una carga ganadera inferior a 1,4 UGM/ha de pastos se incrementan en 30 ecus por cabeza las primas pagaderas por bovinos machos y vacas nodrizas.
II.4.2.4. Carne de ovino
En este sector se mantienen el sistema de primas de complemento destinadas a indemnizar a los ganaderos por las fluctuaciones de los precios de los mercados.
La novedad más importante que se aporta en la reforma es la transformación de la anterior cantidad máxima garantizada en el conjunto de la Comunidad en un sistema de cuotas con derecho de prima por Estado miembro y agricultor sobre la base de las primas cobradas durante 1991, la regulación de la cesión de cuotas entre agricultores 46
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y la creación de una reserva nacional para su concesión posterior a agricultores prioritarios (TRUEBA, 1993).
II.4.2.5. Tabaco
La reforma de OCM del tabaco ha estado motivada principalmente por los importantes incrementos que se han producido en las cantidades de algunas variedades de tabaco para las que no existen salidas debido principalmente a los cambios de gustos de los fumadores. Este desequilibrio ha originado el incremento en el gasto presupuestario y de las existencias de intervención.
Las ayudas se reducen a primas compensatorias destinadas a 34 variedades diferentes pagaderas directamente a la industria con la obligación de repercutirlas íntegramente a los agricultores.
Las cantidades máximas garantizadas a partir de 1993 se sustituyen por un umbral de garantía global para toda la Comunidad, para 1993 se fijó en 370.000 Tm, de las que 42.300 le correspondían a EspaZa. También se establece un sistema de cuotas que los Estados miembros podrán distribuir entre las empresas transformadoras y/o los productores y se suprimen las compras de intervención o cualquier otro tipo de actuaciones en el mercado.
II.4.2.6. Las medidas de acompaZ Zamiento
Las medidas de acompaZamiento, objeto central de esta investigación y que desarrollaremos en capítulos sucesivos, se establecieron para complementar la nueva política de precios y mercados surgida tras la reforma de la PAC, contrarrestar los posibles efectos negativos de la puesta en marcha de la reforma de la PAC y favorecer un desarrollo rural equilibrado.
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Las medidas establecidas para la consecución de estos objetivos son tres: la repoblación forestal de terrenos agrícolas, el fomento de la utilización de métodos de producción compatibles con la conservación del medio ambiente y la jubilación anticipada. Estas tres medidas de acompaZamiento no poseen un carácter novedoso, ya que antes de la reforma estaban en vigor sistemas de ayudas muy similares. La nueva normativa intenta superar las dificultades encontradas en cada una de las medidas y asignar unos mayores recursos económicos para que sean más efectivas.
Estas medidas continúan teniendo un régimen de financiación distinto de la política de precios y mercados. La Unión Europea sólo financia una parte de los gastos efectuados con la puesta en práctica de las medidas de acompaZamiento17.
La capacidad de estas medidas para contrarrestar los efectos negativos del resto de medidas de la política agraria es muy limitada desde el punto de vista presupuestario. Mientras que se dedican 15.000 millones de ecus a los pagos compensatorios directos, los programas agrarios favorables al medio ambiente tienen asignados menos de 1.000 millones de ecus (VON MEYER, 1996).
II.4.3. EFECTOS DE LA REFORMA DE LA PAC
La puesta en marcha de la reforma se ha basado en una filosofía indemnizadora, destinada a compensar a los agricultores por la disminución de ingresos derivada de la reducción de los precios institucionales. Sin embargo, la propuesta inicial de la Comisión de que el nuevo sistema de ayudas se convirtiera en un verdadero instrumento de solidaridad financiera que favoreciera a los que se encuentran en una situación de mayor necesidad, no salió adelante. El sistema de compensaciones directas no se ha modulado en función del nivel de renta de los agricultores o superficie, sino en relación directa con la producción que venía realizándose. Por este motivo van a continuar los desequilibrios territoriales en el reparto de las ayudas, las
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La Unión Europea cofinancia un 75% de las ayudas concedidas en regiones declaradas como objetivo 1 y un 50% para el resto de regiones.
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grandes explotaciones de las zonas más productivas de la Unión Europea seguirán recibiendo la mayor parte del presupuesto del FEOGA Garantía.
Las ayudas directas que se otorgan por cada hectárea cultivada también van a suponer un estímulo para mantener en producción toda una importante superficie, pues si no se concedieran, con la bajada de precios, el futuro de las explotaciones menos competitivas o situadas en zonas desfavorecidas sería su desaparición. Es posible que este haya sido uno de los efectos deseados de la reforma, ya que el libre juego de las fuerzas de mercado podría haber llevado al abandono de numerosas explotaciones y se habría puesto en peligro el equilibrio de muchas zonas rurales europeas. Sin embargo, se corre el riesgo de que muchas superficies cultivadas tengan sólo una capacidad productiva aparente y que su siembra sea sólo una escusa para recibir las ayudas.
La agricultura EspaZola, en general, posee unos rendimientos agronómicos, una climatología y unas características estructurales menos favorables que otros países de la Unión Europea. El nuevo modelo de ayudas mantendrá las diferencias en las ayudas que perciben los titulares de explotación espaZoles. Sin embargo, es más favorable porque garantiza unos ingresos en explotaciones donde la variabilidad climatológica hace oscilar de forma importante las producciones de unos aZos a otros.
Frente a los nuevos mecanismos de la política de precios y mercados, hay que seZalar que las medidas de acompaZamiento sí que pueden producir un efecto redistribuidor del gasto agrícola comunitario que favorezca a las regiones más deprimidas de la Unión Europea. Esta característica se puede ver desvirtuada porque las medidas de acompaZamiento sólo son cofinanciadas por la Unión Europea, y este hecho podría originar que los países con mayor capacidad económica sean los que más se beneficien de este tipo de medidas.
Con la reforma de la PAC, al producirse una notable bajada en los precios de algunos productos agrarios, también se actúa por primera vez sobre su demanda, pues en las reformas realizadas durante la década de los ochenta únicamente se pusieron 49
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en marcha medidas que actuaban sobre la oferta. La reducción en los precios de los cereales se espera que tenga una incidencia directa en su utilización como alimento para los animales, retomando un mercado que fue ocupado por productos sustitutivos importados como las tortas de soja o el gluten de maíz.
Los efectos de la reforma han propiciado que la producción europea de cereales de 1994 volviera al nivel de 1986, retrocediendo un 11% con respecto al nivel máximo de 1991. Esta drástica reducción ha favorecido que el precio de los cereales se incrementara durante 1995. La caída en las producciones se ha conseguido gracias a la retirada obligatoria18 de superficies destinadas a cereales, oleaginosas y proteaginosas en las grandes explotaciones. Durante cada campaZa se han retirado unas superficies próximas a los siete millones de hectáreas y para el ejercicio 1994/1995 la retirada originó una reducción del 8% de la superficie en la Unión Europea con respecto a los aZos anteriores.
La caída en las producciones ha propiciado la reducción de las existencias públicas. Al empezar a aplicarse la reforma existían aproximadamente 33,3 millones de toneladas de cereales, que se han logrado reducir a 22,5 millones. Esta reducción de las existencias públicas ha originado que los gastos asociados a las “restituciones a la exportación” han experimentado un descenso considerable y ha originado una presencia más limitada de las exportaciones de la Unión Europea en los mercados internacionales.
Las nuevas ayudas directas que se conceden a los cultivos herbáceos han permitido, en términos generales, tras varios aZos de pérdida de ingresos, la estabilización de las rentas agrarias e incluso su mejora.
Por último, uno de los motivos de la reforma de la PAC fue la estabilización de su coste. Sin embargo, la sustitución del régimen de intervención tradicional por las ayudas directas ha supuesto un incremento neto de los gastos del FEOGA Garantía.
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Para la campaZa 1993/1995 se establecía la retirada de un 15% de la superficie de la explotación. Durante las dos campaZas posteriores se redujo hasta un 12% y un 10%.
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Este aumento se ha visto reducido en parte por el ahorro que se ha producido con la bajada de precios en las restituciones a la exportación y por la disminución de los precios de intervención en carne de vacuno. Según la Comisión, los gastos efectuados en el sector de los cultivos herbáceos acapararon durante 1996 más del 42% de los recursos totales del FEOGA Garantía, en tanto que el incremento del presupuesto ha sido de un 23% aproximadamente. Estos resultados no han sorprendido, porque desde el comienzo de la reforma estaba previsto que los gastos asociados a los cultivos herbáceos aumentaran, sólo está previsto que a partir de 1997 sea posible la reducción del gasto.
II.4.4. LA AGRICULTURA ANDALUZA ANTE LA REFORMA DE LA PAC
Para la agricultura andaluza, en términos generales, el nuevo sistema de ayudas a los cultivos herbáceos puede impedir el desarrollo del sector. La congelación de su capacidad productiva impedirá la expansión de productos como el girasol o el trigo duro, cultivos que en los últimos aZos han experimentado una notable difusión aprovechando las ventajas comparativas de Andalucía con respecto al resto del territorio nacional y europeo.
La reforma también pueden incidir en la competitividad de las explotaciones andaluzas y en la desincentivación de la profesión de agricultor. La concesión de ayudas compensatorias, establecidas a escala comarcal y en función de sus rendimientos medios, perjudica a los agricultores que logran obtener una mayor productividad de sus explotaciones. Pos otro lado, en el nuevo sistema de apoyo una parte importante de las rentas proceden de las ayudas directas y no de la eficiencia productiva de la explotación.
La retirada obligatoria de superficies y el descenso de precios puede incitar a los agricultores andaluces a reducir los costes de producción, bajando la intensificación de sus producciones.
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El nuevo modelo de ayudas defendido en la reforma de la PAC parece que no es el más favorable para que la agricultura andaluza continúe con la incorporación de las mejoras tecnológicas necesarias para su modernización y su homologación con otras zonas europeas (GAMIZ, 1994).
Las ayudas compensatorias también pueden tener una incidencia muy negativa sobre el gran grupo de trabajadores asalariados del campo. La disminución de los niveles de producción y las posibles estrategias de reducción de costes de explotación, repercutirán en una bajada de la contratación de mano de obra. Las ayudas compensatorias únicamente aseguran el nivel de ingresos de los titulares de las explotaciones, ya que para los trabajadores asalariados no se contempla ningún tipo de actuaciones que contrarreste los efectos negativos de la nueva PAC.
Los efectos de las medidas de acompaZamiento en Andalucía pueden permitir a un numeroso grupo de agricultores la percepción de incentivos económicos por su actividad conservadora del medio ambiente. Los sistemas de ayudas que se incluyen tendrán una incidencia directa en la reconversión de las explotaciones agrarias hacia prácticas más respetuosas con el medio ambiente, así como el mantenimiento de las que ya se venían practicando. Aparentemente estas ayudas pueden ser muy favorables para el mantenimiento de muchos agricultores en zonas desfavorecidas o de muchas explotaciones en el límite de la marginalidad económica.
El principal problema que se puede registrar en la aplicación de las medidas de acompaZamiento en Andalucía es de tipo financiero. Las ayudas que se pueden conceder durante el quinquenio de vigencia de los programas tienen un presupuesto limitado, y si la demanda de ayudas supera las previsiones que se han establecido no se podrán satisfacer todas las peticiones.
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CAPÍTULO III LA REFORESTACIÓN DE TIERRAS AGRARIAS
III.1. EL SECTOR FORESTAL EN LA POLÍTICA DE LA UNIÓN EUROPEA
El sector forestal durante los inicios de la Comunidad Económica Europea quedó al margen de las grandes preocupaciones. Este hecho ha condicionado que las acciones que se han emprendido en favor de este sector han sido generadas e inducidas por las políticas comunitarias no específicamente forestales, como por ejemplo: la política agraria común o la regional, las cuales han ocupado el lugar de la inexistente política forestal. Esta es la causa de que formalmente no se haya desarrollado, hasta el momento, una política específicamente destinada al sector forestal en la Unión Europea. En un documento de la Comisión de 19861 se reconocía el siguiente aspecto: "Este sector, hasta el presente, ha quedado al margen de las grandes preocupaciones de la Comunidad". El intento durante 1981 de la Comisión para que se aprobara una resolución que recogiera los principios y objetivos de una política forestal común, supuso un fracaso ya que esta propuesta no llegó a ser debatida en el Consejo.
Hasta principios de los aZos ochenta tan sólo se emprenden varias acciones muy puntuales relacionadas con el sector forestal, la mayoría de ellas vinculadas a la política agraria común: 1. Medidas destinadas a la mejora genética en la reproducción de especies forestales tendentes a garantizar el abastecimiento de semillas y plantas forestales de calidad2. 1
COM(86) 26 final, Acción de la Comunidad en el sector forestal. Memorándum complementario al documento de consulta de la Comisión, COM(85) 792. 2
Directiva n1 66/404/CEE, de 4 de junio de 1966.
1
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2. Medidas fitosanitarias destinadas a la protección de las masas forestales contra las enfermedades3. 3. Medidas destinadas a la normalización de la madera sin transformar4. 4. Medidas destinadas a la generación de una acción forestal común en determinadas zonas mediterráneas de la Comunidad5 que contemplaban la realización de programas forestales regionales que contribuyeran a la conservación del suelo y de las aguas. Entre las medidas posibles se incluían: repoblaciones, mejora de bosques degradados, protección contra el fuego y construcción de caminos forestales. Tras las finalización durante 1985 de esta acción comunitaria, se prorrogó por el Reglamento (CEE) n1 2088/85 relativo a los programas integrados mediterráneos (PIN) y por la aparición de varios reglamentos en los que se establecía una acción común para la promoción de la agricultura en determinadas zonas desfavorecidas del Norte de Italia, Grecia, Departamentos de ultramar, Irlanda, Portugal y EspaZa.
III.2. CARACTERÍSTICAS ESTRUCTURALES DEL SECTOR FORESTAL EN LA UNIÓN EUROPEA
El sector forestal europeo presenta unas características muy heterogéneas que se han ido alterando con las sucesivas ampliaciones de los Estados miembros.
A grandes rasgos, las masas forestales situadas en los países del norte se caracterizan por contar con un número muy limitado de especies, entre las que predominan las pertenecientes al grupo de las coníferas. En general se trata de masas forestales que debido a su elevado rendimiento se destinan a la obtención y comercialización de su madera, por lo que poseen una clara función productora. El principal problema que posee este tipo de masas forestales se deriva de la contaminación atmosférica generada por la actividad industrial y la lluvia ácida que ésta
3
Directiva 71/161, de 30 de marzo de 1971.
4
Directiva 68/89/CEE, de 6 de febrero de 1968.
5
Reglamento (CEE) n1 269/79 del Consejo, de 6 de febrero de 1979.
2
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origina.
Las áreas forestales localizadas en el sur de la Unión Europea se caracterizan por la presencia del bosque mediterráneo que no siempre está compuesto por un monte alto, generalmente está integrado por árboles poco desarrollados o una vegetación degradada de monte bajo. A diferencia de los bosque del norte de Europa las especies forestales del grupo de las frondosas adquieren un mayor protagonismo. Este tipo de espacios forestales poseen una orientaciones medioambientales de mayor importancia su escasa orientación productiva maderera y desempeZan una función vital en la lucha contra la erosión y en la conservación de ricos ecosistemas. La incidencia de la lluvia ácida en este tipo de masas forestales pasa a un segundo plano en favor de otros problemas como los incendios forestales o el riesgo de erosión y desertización.
La presencia de las elevadas superficies forestales en la zonas mediterráneas de la Unión Europea no tiene una correspondencia directa con la superficie arbolada; en el caso de EspaZa, por ejemplo, solamente el 38% de su superficie forestal se puede considerar como arbolada. El resto de la superficie necesitaría labores de reforestación y de intervención para prevención de incendios.
Las características del sector forestal europeo y el peso de cada uno de los grandes ámbitos forestales se han modificado con las sucesivas incorporaciones de nuevos Estados. Las adhesiones de Grecia, EspaZa6 y Portugal contribuyeron a concentrar casi 3/4 del total de la superficie forestal en los países mediterráneos. Las últimas incorporaciones de Austria, Suecia y Finlandia han contribuido a dar un nuevo giro en las características del sector forestal. Actualmente más del 60% de la superficie forestal se localiza en los países del norte y centro de la Unión Europea, por lo tanto la incorporación de los nuevos Estados miembros ha contribuido a aumentar la importancia de las masas forestales del norte de Europa con respecto a la de los países mediterráneos.
6
La superficie forestal aportada por EspaZa se sitúa entre las más importantes de la Comunidad.
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En estos momentos la superficie forestal7 europea supera los 100 millones de hectáreas; esta cifra representa al 35% de la superficie total de la Unión Europea. La reciente ampliación de los Estados miembros ha originado que prácticamente se duplique la superficie forestal y la producción de madera, debido principalmente a los elevados valores registrados por Finlandia y Suecia. Estos dos países se sitúan a la cabeza en las cifras correspondientes a la superficie forestal, desbancando a los países que hasta entonces poseían los valores más elevados (Francia, EspaZa y Alemania).
En el análisis del sector forestal europeo uno de los puntos claves es la producción y el consumo del principal producto forestal: la madera. Este producto representa el grueso de su producción final y es una materia prima indispensable para un elevado número de industrias transformadoras.
La producción europea de madera se sitúa actualmente por encima de los 200 millones de metros cúbicos al aZo debido al incremento sufrido por las últimas incorporaciones. Sin embargo, tradicionalmente Europa ha sido deficitaria en la producción de madera. Tan sólo un reducido número de países poseen un saldo positivo. Los países que presentan unos saldos negativos más elevados son los mediterráneos: Italia, Francia y EspaZa. Este déficit se produce en casi la totalidad de productos forestales; únicamente en el subgrupo formado por el corcho y artículos de corcho se ha logrado mantener un saldo positivo. Estas carencias serán unos de los principales condicionantes para el desarrollo de medidas que actúen sobre el sector forestal.
Otra de las características estructurales que ha podido condicionar el desarrollo de una política forestal es la distribución de la propiedad de las superficies. En la Unión Europea la superficie forestal se reparte muy desigualmente en los diferentes Estados, entre particulares y otras colectividades públicas. En el conjunto europeo más del 50% de la superficie forestal se encuentra en manos privadas. Los únicos países en los que
7
La superficie forestal contabiliza está integrada por todas las superficies cubiertas de árboles o de arbustos forestales, siempre que no sean utilizados con fines agrícolas u otros fines no forestales.
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predominan claramente la superficie forestal de carácter estatal son Grecia e Irlanda.
Las características tan variadas del sector forestal europeo tanto desde el punto de vista medioambiental como de la estructura productiva, así como la disparidad de problemáticas que padece, han impedido que se llegue a un consenso para el desarrollo de un política forestal coherente en la Unión Europea. Por otro lado, los elevados plazos necesarios para la entrada en producción de las reforestaciones y la dificultades para evaluar los beneficios indirectos que producen han dificultado la aplicación de políticas forestales en estrategias a corto plazo (MARRACO, 1989).
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Cuadro n11 III.1. Estadísticas forestales en la Unión Europea
País
S. forestal
Sup.fores./
Sup. Forestal por grupos
Superficie forestal por tipos de propiedad
Producción
Consumo de
Diferencia
(1.000 ha)
sup. total
de especies (%)
(%)
de madera
madera
(1.000 m3)
(1.000 m3)
(1.000 m3)
(%) Bélgica Dinamarca
coníferas
frondosas
estatal
privados
617
20
47
53
11
53
otros 36
5.082(4)
7.112
-2.030
493
11
63
37
30
66
4
2.300
2.072
228
10.844
30
69
31
31
44
25
44.874
37.940
6.934
Grecia
5.755
44
19
81
73
15
12
2.345
2.884
-499
EspaZa
12.511
25
48
52
6
65
29
17.272
20.007
-2.735
Francia
14.688
27
30
70
10
72
18
44.752
41.544
-3.208
Alemania
Irlanda Italia Luxemburgo Holanda
327
5
90
10
79
20
1
1.677
1.515
162
6.410
21
25
75
6
60
34
8.393
15.772
-7.379
89
34
34
66
8
54
38
-
-
-
330
8
65
35
30
53
17
1.351
1.539
-188
3.900
47
78
22
15
81
4
11.492
:
:
Portugal
2.986
32
46
54
3
83
14
11.181
11.405
-224
Finlandia
28.000
69
90
10
28
69
3
34.091
:
:
Suecia
23.000
62
93
7
31
69
-
51.100
:
:
Austria
2.297
9
73
27
43
57
0
6.409
6.371
38
EUR 12
Reino Unido
57.347
24
42
58
27
58
15
145.636
148.161
-2.525
EUR 15
112.247
35
66
34
26
60
14
242.319
:
:
Fuente: La situación de la agricultura en la Unión Europea, Informe de 1995.
6
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Cuadro n11 III.2.(I). Comercio exterior de la UE de productos forestales (EUR 12) 1.000 tm Exportaciones Maderas en bruto
Maderas aserradas
Planchas y tablas
Artículos de madera
Pasta de panel/celulosa
Importaciones
Millones de ECUS Balance
Exportaciones
Importaciones
Balance
1992
5.120,1
6.207,7
-1.087,6
340,2
1.048,8
-708,6
1993
4.211,8
5.383,5
-1.171,7
287,1
921,0
-633,9
1994
4.589,8
6.924,8
-2.335,0
310,8
1.196,9
-886,4
1992
513,4
15.701,3
-15.187,9
288,8
5.947,0
-5.658,1
1993
605,7
15.390,9
-14.785,2
342,8
5.811,3
-5.468,6
1994
767,2
17.257,6
-16.490,0
425,9
7.111,6
-6.658,7
1992
658,2
4.060,1
-3.401,9
471,3
2.098,7
-1.627,4
1993
1.112,5
3.339,7
-2.827,2
612,4
2.135,5
-1.523,1
1994
1.324,2
4.299,4
-2.975,2
750,2
2.427,2
-1.677,0
1992
269,3
1.674,4
-1.405,1
677,4
1.546,6
-869,2
1993
287,3
1.770,6
-1.483,3
647,9
1.828,4
-1.180,5
1994
369,1
2.189,2
-1.820,1
796,3
2.223,6
-1.427,3
1992
2.211,4
11.029,5
-8.818,1
398,9
4.361,0
-3.962,1
1993
2.177,8
10.684,2
-8.506,3
316,8
3.670,3
-3.353,6
1994
2.330,7
12.273,8
-9.953,1
437,1
4.897,4
-4.460,3
7
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Cuadro n11 III.2. (II). Comercio exterior de la UE de productos forestales (EUR 12) 1.000 tm Exportacione
Importaciones
Millones de ECUS Balance
s Papel y cartón
Exportacione
Importacione
s
s
Balance
1992
4.416,7
18.858,6
-14.441,9
5.477,8
12.787,6
-7.309,9
1993
4.919,2
18.926,6
-14.007,5
6.045,9
11.737,2
-5.692,3
1994
5.779,1
21.536,8
-15.757,7
6.994,2
13.506,9
-6.512,8
Corcho y artículos de
1992
50,1
12,6
37,6
235,8
30,5
205,3
corcho
1993
4949,8
16,8
33,0
239,8
33,4
206,4
1994
58,3
18,9
39,4
256,9
32,6
224,3
1992
13.239,2
57.544,1
-44.304,9
7.890,1
27.820,2
-19.930,2
1993
13.364,1
56.122,2
-42.748,2
8.492,6
26.138,2
-17.645,6
1994
15.208,4
64.500,5
-49.292,1
9.971,4
31.396,2
-21.424,8
Total
Fuente: La situación de la agricultura en la Unión Europea, Informe de 1995.
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III.3. LA REFORESTACIÓN DE EXPLOTACIONES AGRARIAS EN LA POLÍTICA AGRARIA COMÚN.
A mediados de los ochenta con la publicación del Reglamento (CEE) n1 797/85 de 12 de marzo de 1985, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias, se redactan las primeras medidas forestales destinadas al conjunto de la Comunidad.
El objetivo fundamental de este Reglamento era ofrecer alternativas para un elevado número de explotaciones que existían en la Comunidad con problemas estructurales, que no garantizaban la obtención de unas rentas justas y unas condiciones de vida equitativas a sus titularas.
El Reglamento (CEE) n1 797/85 recogía en su Título VI (artículo 20) la posibilidad de que los Estados miembros concedieran ayudas para la repoblación de las superficies agrícolas y la mejora de superficies de bosques, creación de cortavientos, cortafuegos, puntos de suministros de agua y caminos forestales.
También estaba previsto que la indemnización concedida para compensar las limitaciones naturales de las zonas de montaZa y desfavorecidas pudiera pagarse durante 15 aZos en caso de repoblación de superficies agrarias.
En un principio, las únicas explotaciones destinatarias de este tipo de inversiones eran las que se encontraban en manos de titulares que ejercieran la actividad agraria a título principal.
Las actuaciones que cada Estado miembro realizara en aplicación del reglamento podían ser subvencionadas hasta los siguientes porcentajes con respecto al total del presupuesto: * 80% de los costes de repoblación forestal y construcciones de caminos forestales. * 60% para el resto de actuaciones que se contemplaban.
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El porcentaje restante de la inversión en los dos apartados anteriores debía ser aportado por los beneficiarios de las ayudas.
La cuantía máxima asignable por explotación ascendía a 40.000 ecus, con un tope límite de 10.000 ecus para las inversiones destinadas a la mejora de las superficies de bosques y con un límite de los importes máximos imputables de: * 1.400 ecus por hectárea destinada a la repoblación. * 300 ecus para la mejora de las superficies de bosque y la creación de cortavientos. * 90 ecus por hectárea equipada con cortafuegos y puntos de suministros de agua. * 14.400 ecus por kilómetro para los caminos forestales.
Las inversiones realizadas por cada Estado miembro en aplicación de las medidas forestales en explotaciones agrícolas, únicamente recibían un reembolso del FEOGA-Orientación del 25% de los gastos imputables en las diferentes actuaciones que se contemplaban.
Estas medidas eran de aplicación voluntaria por los Estados miembros, y su adaptación plena dependía del interés que poseían las autoridades nacionales por iniciar ayudas destinadas a la forestación de las explotaciones agrícolas.
El soporte legislativo y económico destinado a la reforestación de tierras agrícolas era muy limitado ya que el agricultor que se decidiera a reforestar su explotación contaba con una línea de ayudas que sólo estaba destinada a cofinanciar parte de la inversión que debía realizar. Por lo tanto, no se desarrollaron líneas de ayudas lo suficientemente atractivas y rentables como para influir en la decisión de sustituir la producción agrícola por la forestal.
Otro aspecto algo contradictorio se reflejaba en la necesidad de que el agricultor que se quisiera beneficiar de este tipo de ayudas debía ejercer su actividad a título principal. Este requisito indispensable incita a pensar que inicialmente no se está 10
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estimulando la forestación de las tierras abandonadas, marginales, ya que los titulares de explotaciones afectadas por este tipo de problemas es de suponer que contará con dificultades económicas como para poder ejercer su actividad a título principal. Parece que se quiere contribuir más a la retirada de superficies agrícolas productivas, aunque por otro lado no se ofrecen suficientes alicientes económicos como para incitar al abandono de superficies cultivadas por plantaciones forestales.
Estas graves contradicciones se reflejarán en la escasa repercusión que estas ayudas tendrá entre los Estados miembros. Por otro lado, la aplicación del Reglamento requería un importante esfuerzo financiero de cada uno de los Estados miembros por contar con sólo el 25% de financiación comunitaria.
El primer síntoma de la escasa repercusión de las medidas forestales se muestra en que su aplicación, durante los dos aZos siguientes a su publicación, únicamente se realizó por cuatro países: Alemania, EspaZa, Dinamarca8 y Portugal (Cuadros n1 III.3. y III.4.). Esta etapa inicial se caracterizó por el hecho de que casi la totalidad de la superficie reforestada al amparo del Reglamento se localizaba en EspaZa. Por otro lado, las medidas destinadas a realizar mejoras en las superficies forestales superaron ampliamente tanto en superficie como en fondos invertidos a las destinadas a la reforestación.
Por lo tanto, este tipo de actuaciones no repercutieron decisivamente en el incremento de la superficie forestal, su uso ayudó fundamentalmente a realizar labores de mejora en las infraestructuras de las superficies forestales.
Ante el evidente fracaso de las primeras medidas forestales, como alternativa para solucionar los problemas estructurales de las explotaciones comunitaria, muy pronto se intentó corregir las directrices iniciales tratándose de potenciar más los incentivos destinados a la reforestación de tierras agrarias.
8
Dinamarca no aplica las ayudas destinadas a la reforestación y únicamente concede ayudas destinadas a la mejora de las superficies forestales protegidas.
11
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La aparición del Reglamento 1760/87, de 15 de junio de 1987, modificó parcialmente el Reglamento 797/85. Las novedades que se introdujeron en la normativa que regulaba las reforestación de explotaciones eran las siguientes: - Se reconocía como nuevos potenciales beneficiarios de las ayudas destinadas a la repoblación de superficies agrícolas a las asociaciones, cooperativas o comunidades. - Las ayudas a la repoblación se podían conceder, en determinadas condiciones, a los agricultores a tiempo parcial. - Se podía conceder una prima anual por hectárea reforestada si se producía una reducción de la producción de al menos un 20% de la producción agraria. - El período durante el cual se podía conceder una indemnización compensatoria en zonas de montaZa y desfavorecidas que se reforestaran, se ampliaba de 15 a 20 aZos.
Un aZo más tarde, con la publicación del Reglamento 1097/88, de 25 de abril de 1988, se amplió de nuevo el ámbito de aplicación de las medidas de reforestación del Reglamento 797/85. Los agricultores que se acojieran a la retirada voluntaria de cultivos herbáceos podían optar por dedicar la superficie retirada a la reforestación.
En la misma fecha que el Reglamento anterior se redactó el Reglamento 1096/88 por el que se establecía un régimen comunitario de fomento del cese de la actividad agrícola, uno de los aspectos que se recogían en su texto era la concesión a los agricultores en edad avanzada de una indemnización anual hasta los 70 aZos, así como de una prima anual por hectárea durante un período de 20 aZos si procedían a repoblar la superficie de su explotación.
Sin embargo, el avance más significativo en la necesidad por dar un empuje decidido en las medidas forestales estaba reflejado en la derogación del Título VI (artículo 20) del Reglamento 797/85 y su sustitución por el texto recogido en el Reglamento 1609/89.
Con la aparición del Reglamento 1609/89 se introdujeron algunas novedades 12
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importantes en las medidas destinadas a la reforestación de explotaciones agrícolas. El primer aspecto que se modificó correspondía a la tipología de titulares de explotación a los que se podía conceder ayudas para la repoblación forestal de sus superficies agrícolas, en esta ocasión no se restringía su concesión a titulares que ejercieran su actividad a título principal. Sin embargo, los agricultores que realizaran inversiones destinadas a la mejora de las superficie de bosques, tales como obras referentes a cortavientos, cortafuegos, puntos de agua y caminos de explotación forestal, sí debían seguir ejerciendo su actividad a título principal.
Otra de las importantes modificaciones que aparecía en la nueva normativa que regulaba la forestación de explotaciones agrarias era la supresión del apartado que obligaba a los solicitantes a asumir el 20% de los costes de repoblación forestal y construcción de caminos forestales y el 40% de los costes del resto de trabajos. Paralelamente se incrementaron las cantidades en cada una de las líneas de actuación tratando de aproximar más las ayudas a los costes reales que debían efectuar los beneficiarios.
Los importes máximos de las inversiones forestales quedaron fijados en los siguientes valores: * 1.800 ecus por hectárea repoblada. * 700 ecus por hectárea para la mejora de las superficies de bosques y para obras referentes a cortavientos. * 18.000 ecus por kilómetro para los caminos forestales. * 150 ecus por hectárea provista de cortafuegos y de puntos de agua.
Una importante novedad de este Reglamento era la aparición de una línea de ayuda específica para el bosque mediterráneo, que contemplaba la concesión de un importe máximo de 1.400 ecus por hectárea para la renovación y la mejora de los bosques de alcornoques.
Por último, también se incluía la concesión de indemnizaciones anuales destinadas a compensar la pérdida de rentas a los titulares de explotaciones agrícolas 13
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que procedieran a efectuar repoblaciones forestales y que no se beneficiaran ya de dichas indemnizaciones en el marco de las medidas de cese anticipado de la actividad agraria y para las zonas de montaZa y desfavorecidas.
Cada uno de los Estados miembros poseía la capacidad de fijar el importe y duración de la prima anual en función de la pérdida de renta de las explotaciones y de las especies o tipos de árboles utilizados para la repoblación. El importe máximo de esta prima compensatoria podía alcanzar un valor máximo de 150 ecus anuales por hectárea repoblada.
El período de concesión de esta prima compensatoria se podía extender durante un período máximo de veinte aZos a partir de la fecha de la repoblación.
La contribución financiera del FEOGA Orientación continuaba siendo del 25%, excepto para las regiones menos favorecidas, en cuyo caso alcanzaba el 50%.
Las profundas modificaciones que sufrió el Reglamento 797/85 relativo a la mejora de las estructuras agrarias hasta el inicio de la década de los 90, originó su derogación mediante el Reglamento 2328/91. Las medidas forestales en las explotaciones agrarias quedaron recogidas en el Título VII (artículos 25, 26 y 27). El texto de estos artículos recogía fielmente la normativa desarrollada en Reglamento 1609/89, únicamente se incrementaron ligeramente los importes de las ayudas que se contemplaban en cada línea de ayudas.
III.4. DESARROLLO DE LAS AYUDAS COMUNITARIAS DESTINADAS A LA FORESTACIÓN DE EXPLOTACIONES AGRARIAS EN ESPAÑA.
Tras la incorporación espaZola a la Comunidad Europea y para facilitar la aplicación del Reglamento 797/85 se redactó el Real Decreto 808/1987, por el que se establecían unas líneas de actuaciones nacionales destinadas a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias. En la sección quinta, artículo 36, se recogían las 14
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medidas forestales aplicables en las explotaciones agrarias. La normativa espaZola recogía al pie de la letra cada uno de los aspectos referidos a tipos de actuaciones financiables y cuantía de las subvenciones que aparecían en el Reglamento comunitario. Por lo tanto, EspaZa no introduce elementos diferenciadores que permitan adaptar la legislación comunitaria a las características del territorio nacional.
Tras esta adaptación inicial de la normativa forestal comunitaria, la legislación espaZola permaneció inalterada, sin recoger las pequeZas modificaciones que se introducen durante la década de los ochenta.
La aparición del Reglamento 2328/91, que vuelve a redefinir la política destinada a la mejora de estructuras agrarias, sí originó su aplicación a la normativa espaZola mediante el Real Decreto 1887/1991, del 30 de diciembre que sustituye al Real Decreto 808/1987. Este nuevo Real Decreto, a igual que el Reglamento comunitario, abarca un conjunto amplio de medidas orientadas hacia la mejora de las estructuras agrarias, dentro de las cuales se incluyen en su sección quinta las destinadas a las inversiones forestales superficies agrarias.
Respecto a los destinatarios de este tipo de ayudas se mantienen los definidos por el Reglamento comunitario, por lo tanto se podía acoger cualquier tipo de agricultor a título individual o formando parte de una agrupación, al igual que las Entidades Locales.
Sin embargo, sí se introducen cambios importantes en el tipo y modo de repartir las ayudas. Su concesión se podía realizar en forma de bonificación de intereses de los préstamos destinados a cubrir la inversión total aprobada, o en forma mixta: subvención directa de hasta el 15% (incrementado en cinco puntos en las zonas desfavorecidas), aplicado sobre un primer tramo de inversión cuyos límites máximos eran, con carácter general, de dos millones de pesetas y hasta tres para los pequeZos productores y bonificación de interés del préstamo de hasta 15 aZos de amortización. El tipo de interés de los préstamos bonificados se fijó en el 4%, aplicándose su reducción sobre el interés convenido con las Entidades de crédito. 15
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La aplicación de ambas modalidades de ayudas poseía un límite porcentual para cada tipo de mejora. Se podía cubrir un máximo del 80% de la inversión aprobada para la repoblación forestal, mediante plantación o resiembra con especies arbóreas o arbustivas y para la construcción de caminos y pistas forestales. En el caso de inversiones destinadas a obras de mejora de superficies boscosas, renovación y mejora de alcornocales, y construcción de cortavientos, cortafuegos, franjas protectoras y puntos de agua, el porcentaje se reduce al 60% de la inversión aprobada.
La aplicación de estos criterios no podían superar las siguientes cantidades para cada tipo de mejora: - 275.000 pesetas por hectárea reforestada. - 100.000 pesetas por hectárea para la mejora de las superficies de bosques y para obras de cortavientos. - 200.000 pesetas por hectárea para la renovación y mejora de los bosques de alcornoques. - 2.700.000 pesetas por kilómetro para los caminos y pistas forestales. - 22.700 pesetas por hectárea provista de cortafuegos y puntos de aguas.
La principal característica de la legislación espaZola destinada a la reforestación de tierras agrícolas es que seguía sin incluir la posibilidad de conceder a los titulares de explotación una prima anual, durante un período máximo de veinte aZos, por hectárea repoblada en función de la pérdida de renta y de las especies o tipos de árboles utilizados para la repoblación. Por otro lado, las ayudas que se conceden pretenden cubrir sólo una parte de las inversiones que se deben realizar.
La nueva regulación que se realiza de la normativa destinada a la reforestación de tierras agrarias prácticamente no tendrá validez debido a la aparición del Reglamento 2080/92 que dará un nuevo impulso a las ayudas destinadas a la reforestación debido a su inclusión entre las medidas de acompaZamiento.
III.5. RESULTADOS DE LA APLICACIÓN DE LAS AYUDAS DESTINADAS A LA 16
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REFORESTACIÓN DE EXPLOTACIONES AGRARIAS EN LA COMUNIDAD DESDE 1986 HASTA 1991.
Los resultados de la reforestación de explotaciones agrarias desde los comienzos de su aplicación en el aZo 1986 hasta 1991, aZo anterior a la reforma de la PAC, nos muestran que se han reforestado 69.755 hectáreas, se han mejorado 394.093 hectáreas, se han creado 7.403 Km de caminos forestales y 28.291 hectáreas forestales han sido dotadas de puntos de agua y cortafuegos (Cuadro n1 III.9.).
El gasto que se efectuó durante este período en las diferentes medidas alcanzó 176.792.500 ecus, siendo las medidas destinadas a la reforestación y la mejora las que acapararon la mayoría del presupuesto con cantidades superiores a los 70.000 ecus (Cuadro n1 III.9.). La contribución del presupuesto comunitario al conjunto de las medidas fue muy reducido, respecto al total de las inversiones efectuadas, la Comunidad sólo aportó un 12%, el resto del presupuesto fue asumido por cada uno de los Estados miembros.
En los resultados de la aplicación de las ayudas se puede distinguir dos fases diferentes durante los seis aZos que se han analizado:
La primera etapa se extiende a lo largo de los tres primeros aZos de aplicación de las medidas forestales y se caracteriza por su desarrollo en un escaso número de países (Alemania, EspaZa, Grecia, Irlanda, Italia y Portugal). Sin embargo, el rasgo fundamental de este período está marcado por el hecho de que casi la totalidad de las ayudas concedidas se concentraron en el territorio espaZol, el resto de Estados miembros sólo alcanzan valores casi anecdóticos.
Durante 1989, aZo de inicio de la segunda etapa, la aparición del Reglamento 1609/89 que incrementaba notablemente la cuantía de las ayudas favoreció la incorporación de nuevos países que aplicaron la medidas forestales. Reino Unido, Francia y Grecia lograron situarse durante este período a la cabeza en superficie reforestada. 17
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EspaZa, al no incorporar a su legislación las mejoras recogidas en el nuevo Reglamento, registró durante esta etapa una situación contraria al resto de países. A partir de 1989 se experimentó una caída importante en las superficies reforestadas, frente a más de 7.000 hectáreas reforestadas durante este aZo, a lo largo de los dos aZos posteriores las superficies a penas superan las 1.000 hectáreas.
Los incentivos económicos ofrecidos por cada hectárea reforestada sufrieron fuertes variaciones entre cada uno de los Estados miembros. El único país que de una manera continuada superó las cantidades máximas fijadas por la Comunidad9 fue Alemania, pues el importe medio que se concedió por cada hectárea reforestada excedía los 5.000 ecus y durante 1990 triplicó la cuantía máxima fijada por la Comunidad.
En países como Italia e Irlanda las ayudas concedidas por hectárea estuvieron muy próximas a los máximos comunitarios.
EspaZa, junto a Portugal y Grecia, fue uno de los países que concedieron unos importes de ayudas más reducidos por cada hectárea reforestada. Los 713 ecus/ha. que se alcanzaron de media durante el período de vigencia de las ayudas no representan ni la mitad del valor máximo que se podía asignar.
El resto de ayudas forestales destinadas a la mejora de superficies forestales, caminos forestales y puntos de agua también adquirieron un papel muy diferente en las actuaciones financiadas por cada uno de los Estados miembros. Por ejemplo, Dinamarca únicamente aplicó este tipo de ayudas y no desarrolló las de reforestación; por el contrario Reino Unido únicamente aplicó las medidas de reforestación y no financió ningún tipo de medidas destinadas a la mejora de superficies forestales.
El único país que hizo un uso continuado e intenso de este tipo de ayudas en su conjunto es EspaZa. El resto únicamente las aplicaron de un modo parcial o
9
Los importes máximos imputables al FEOGA eran 1.400 ecus según el Reglamento797/85 y 1.800 ecus según el Reglamento 1609/89.
18
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testimonial y esporádico.
En el balance de los resultados obtenidos con los antecedentes de la medida de acompaZamiento destinada a favorecer la reforestación de explotaciones agrarias, se puede resaltar que no todos los Estados miembros mostraron el mismo interés por la aplicación de las ayudas, en muchos casos se registraron retrasos notables para su puesta en marcha. La baja contribución financiera del FEOGA Orientación originó que la mayoría de los países mediterráneos concedieran unos importes que se alejaban bastante de los máximos fijados por la legislación comunitaria, mientras que los países del norte fijaron unas cuantías mucho más elevadas que incluso en algunos casos superaban los máximos comunitarios.
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Cuadro n11 III.3. Resultados de las medidas forestales aplicadas en explotaciones agrarias (1986) Forestación
Benef.
Super.
Importe
(ha)
(1.000
Mejora
ecus/ha
Caminos forestales
Super.
Importe
(ha)
(1.000 ecus)
ecus/ha
Km.
Importe
472
31
ecus/km
(1.000
ecus) Ale
Puntos de Agua-Cortafuegos
Super.
Importe
(ha)
(1.000
ecus)
156,9
5.120
1.266
1.262,8
1.000
-
Total
ecus/ha
Importe
Ayudas
(1.000 ecus)
ecus) -
-
-
CEE (1.000 ecus)
-
-
1.278,5
72,7
Din
1.382
-
-
-
288
1.177,0
1.087
-
-
-
-
-
-
1.177,0
22,9
Esp
10.482
6.930
1.706,0
463
61.391
5.683,5
93
2.755
5.314,0
1.929
360
178,7
496
14.382,2
1.260,1
Fra
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Gre
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Irl
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Ita
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Por
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
RU TO
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
12.336
6.961
1.862,9
-
62.945
8.123,3
-
2.755
5.314,4
1.929
360
187,7
496
16.837,7
1.355,7
T
Fuente: Comisión Europea, Dirección General de Agricultura.
20
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Cuadro n11 III.4. Resultados de las medidas forestales aplicadas en explotaciones agrarias (1987) (miles ecus) Benef.
Forestación Superf.
Importe
Mejora ecus/ha
(ha)
Super.
Importe
Caminos forestales ecus/ha
Km
Importe
Puntos de Agua-Cortafuegos
ecus/km
(ha)
Super.
Importe
Total
ecus/ha
Importe
Participa CEE
(ha)
Ale
1.147
93
374,3
3.820
1.038
1.282,1
1.230
18,6
412,1
22.154
-
-
-
2.068,5
149,8
Din
1.382
-
-
-
288
1.177,0
4.087
-
-
-
-
-
-
1.177,0
22,8
Esp
11.428
6.055
2.977,7
491
64.950
10.257,
158
1.739
3.570,4
2.053
2.883
217,2
75
17.022,8
1.162,6
5 Fra
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Gre
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Irl
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Ita
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Por
6
90
30,0
322
130
17,3
137
3,5
10,7
3.072
161
5,8
36
63,8
6,9
RU
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
13.963
6.238
3382,0
66.406
12.733,
1.761,1
3.993,2
3.044
223,0
20.332,1
1.342,1
TO T
9
Fuente: Comisión Europea, Dirección General de Agricultura.
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Cuadro n11 III.5. Resultados de las medidas forestales aplicadas en explotaciones agrarias (1988)
Benefi.
Forestación Superf.
Importe
(ha)
(1.000
Mejora ecus/ha
Superf.
Importe
ecus/h
(ha)
(1.000
a
ecus Ale
1.586
147
Din
2.011
-
Esp
7.017
5.158
Caminos forestales Km
ecus)
581,5
Puntos de Agua-Cortafuegos
Importe
ecus/
Superf.
Importes
(1.000
km
(ha)
(1.000
ecus) 38,0
Total
ecus/ha
Importe
Participación
(1.000 ecus)
CEE (1.000 ecus)
3.258,0
248,5
ecus)
4.000
1.465
1.770,0
1.210
892,5
23.487
-
-
-
-
-
18.000
2.865,1
160
-
-
-
-
-
-
2.865,1
284,9
3.754,3
728
56.305
8.894,9
160
957
1.610,9
1.683
1.589
140,7
88
14.401,2
1.262,2
Fra
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Gre
2
4
4,2
1.552
11
2,4
225
1
6,7
6.745
-
-
-
13,3
2,5
Irl
24
154
258,2
1.682
-
-
-
-
-
-
-
-
-
258,2
20,7
Ita
81
22
48,9
2.220
136
89,5
660
26,5
1.466,2
55.328
-
-
-
1.604,6
95,9
Por
7
27
8,5
314
160
25,0
156
3,5
10,7
3.032
110
2,3
21
46,5
3,6
RU
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
10.728
5.512
4.655,6
76.077
13.646,9
1.026
3.987,0
1699
143
22.446,9
1918.3
TO T
Fuente: Comisión Europea, Dirección General de Agricultura.
23
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Cuadro n11 III.6. Resultados de las medidas forestales aplicadas en explotaciones agrarias (1989) Benefi.
Forestación Superf.
Importe
(ha)
(1.000 ecus
Mejora ecus/ha
Caminos forestales
Superf.
Importe
ecus/
(ha)
(1.000
ha
Km
Importe
Puntos de Agua-Cortafuegos
ecus/km
(1.000
ecus)
Total
Superf.
Importe
Importe
Ayudas
(ha)
(1.000
(1.000
CEE (1.000 ecus)
ecus)
ecus)
ecus)
ecus/ha
Ale
3.280
249
1.464,9
5.880
10.038
7.461,9
740
13,5
187,6
13.895
-
-
-
9.114,4
589,1
Din
26
-
-
-
36.259
2.043,3
56
-
-
-
-
-
-
2.043,3
281,0
Esp
7.499
1.741
2.948,9
1.694
44.988
8.220,5
183
1.369
4.368,3
3.205
2.812
161,8
58
15.719,4
2.199,9
Fra
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Gre
1
1
4,2
3.549
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4,2
1,2
Irl
86
331
553,0
1.671
0
0,3
1.810
0,4
4,3
10.425
-
-
-
552,6
117,6
Ita
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Por
7
116
59,4
512
13
0,6
43
5,3
9,6
1.735
-
-
-
69,6
13,2
532
2.440
2.101,4
898
-
-
-
-
-
-
-
-
-
11.431
4.878
7.131,8
91.298
17.726,6
1.388.2
4.569,8
2.812
58
RU TO
2.101,4
526,1
29.604,9
3.728,1
T
Fuente: Comisión Europea, Dirección General de Agricultura.
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Cuadro n11 III.7. Resultados de las medidas forestales aplicadas en explotaciones agrarias (1990)
Benefi.
Ale
2.736
Forestación Superf.
Importe
(ha)
ayudas
565
Mejora ecus/ha
Caminos forestales
Superf.
Importe
ecus/h
(ha)
ayudas
a
Km
Puntos de Agua-Cortafuegos
Importe
ecus/
Superf.
Importe
Importe
Ayudas
ayudas
km
(ha)
ayudas
ayudas
CEE (1.000
(1.000 ecus)
ecus)
(1.000
(1.000
(1.000
(1.000
ecus
ecus)
ecus)
ecus)
3.613,1
6.650
5.603
4.365,1
780
41,0
Total
1.129,9
27.558
-
ecus/ha
-
-
9.138,4
736,9
Din
182
-
-
-
29.710
3.449,0
116
11,6
96,3
7.082
-
-
-
3546,1
365,1
Esp
423
1.441
1.726,5
1.198
5.135
1258,3
264
82
662,0
8.073
12.990
450,1
35
4.196,9
714,2
Fra
1.628
6.279
7.003,0
1.115
91
59,2
655
0,4
1,0
2.429
250
81,8
327
7.145,0
706,2
Gre
7
1.748
470,4
269
-
-
-
1
7,7
10.275
-
-
-
478,1
208,9
Irl
18
57
99,6
1.759
0
0,7
3.567
0,4
4,3
10.425
-
-
-
100,1
20,9
Ita
149
1.207
2.296,0
1.902
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.296,0
581,1
Por
1
2
1,5
731
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1,5
0,2
RU
1.863
9.420
9.031,2
959
-
-
-
-
-
-
-
-
-
9.031,1
2.282,1
TO
7.007
20.719
24.241,3
40.539
9.132,3
136,4
1.901,2
13.240
531,9
35.933,2
5.615,6
T
Fuente: Comisión Europea, Dirección General de Agricultura.
26
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Cuadro n11 III.8. Resultados de las medidas forestales aplicadas en explotaciones agrarias (1991)
Benefi.
Forestación
Mejora
3.215
Total
Importe
Prima
Superf.
Importe
Prima
Importe
Prima
Super.
ayudas
Prima ha.
Ayudas
Ayudas
(ha)
ayudas
ha.
(ha)
ayudas
ha.
ayudas
por km
(ha)
(1.000
(ecus)
(1.000 ecus)
CEE (1.000
(1.000
(ecus)
(1.000
(ecus)
(1.000
(ecus)
1.240
Km
Puntos de Agua-Cortafuegos
Superf.
ecus) Ale
Caminos forestales
ecus)
5.683,9
ecus)
ecus)
ecus)
4.582
12.928
12.214,0
917
39,6
1.242,1
31.096
-
-
-
19.170,0
857,9
Din
261
-
-
-
41.966
4.315,8
103
11,3
111,3
8.168
-
-
-
4.427,1
421,2
Esp
584
1.032
1.304,1
1.293
2.132
750,8
352
190
1.155,8
6.083
6.886
931,0
135
4.171,7
929,5
Fra
2.018
7.112
9.442,5
1.328
128
110,7
891
10,5
110,2
10.494
250
17,4
70
9.683,8
930,4
Gre
418
4.336
833,4
192
-
-
-
6
88,4
13.600
-
-
-
921,8
430,6
Irl
1
7
0,8
7
-
-
-
-
-
-
-
-
-
0,8
0,5
Ita
354
109
185,9
1.700
962
858,1
789
75
340,9
4.545
-
-
-
1.384,9
201,9
Por
7
17
14,6
856
-
-
-
0,3
0,3
1.275
-
-
-
14,9
4,6
RU
2.243
11.621
13.034,5
1.122
-
-
-
-
-
-
-
-
-
13.034,5
3.302,9
TO
9.010
23.202
30.313,8
8.116
18.249,4
332,7
3.049
7.136
948,4
52.809,5
7.079,5
T
Fuente: Comisión Europea, Dirección General de Agricultura.
28
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 III.9. Resultados de las medidas forestales aplicadas en explotaciones agrarias (1986-1991) Benefi.
Forestación
Mejora
12.438
Total
Importe
Prima
Superf.
Importe
Prima
Importe
Prima
Superf.
Importe
Prima
Importe
Ayudas
(ha)
ayudas
ha.
(ha)
ayudas
ha.
ayudas
km
(ha)
ayudas
ha.
ayudas
CEE (1.000
(1.000
(ecus)
(1.000
(ecus)
(1.000
(ecus)
(1.000
(ecus)
(1.000 ecus)
ecus)
2.325
Km
Puntos de Agua-Cortafuegos
Superf.
ecus Ale
Caminos forestales
ecus)
11.910,9
ecus)
5.120
32.338
28.393,9
878
150,7
ecus)
3.864,2
25.642
-
-
-
41.027,8
2.656,8
Din
3.912
-
-
-
126.223
13.851,0
110
26,9
207,6
7.717
-
-
-
14.058,6
1.593,2
Esp
37.433
22.357
15.947,9
713
233.901
35.165,5
150
7.092
16.701
2.356
27.520
2.079,5
76
69.894,2
7.528,5
Fra
3.646
13.391
16.445,5
1.228
219
172,9
789
10,9
111,9
10.210
500
99,2
198
16.828,8
1.636,6
Gre
428
6.089
1.312,2
215
11
2,4
225
8
102,8
12.850
-
-
-
1.413,4
643,2
Irl
129
542
911,6
1.682
0
1,0
2.689
0,4
4,3
10.425
-
-
-
916,9
159,7
Ita
584
1.338
2.530,8
1.891
1.098
947,6
863
101,5
1.807,1
17.803
-
-
-
5.285,5
880,9
Por
28
252
114,0
452
303
42,9
142
12,8
31,3
2.445
271
8,1
30
196,3
28,5
RU
4.638
23.481
24.167,1
1.029
-
-
-
-
-
-
-
-
-
24.167,0
6.114,4
TO
63.236
69.775
73.198,8
1.049
391.093
78.577,2
200
7.403
22.829,8
3.084
28.291
2.186,8
77
176.792,5
21.241,8
T
Fuente: Comisión Europea, Dirección General de Agricultura.
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III.6. LA REFORMA DE LA PAC Y LAS NUEVAS MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO DESTINADAS A LA REFORESTACIÓN
Entre la medidas de acompaZamiento que se ponen en marcha con la Reforma de la PAC durante 1992, se incluyó el establecimiento de un nuevo régimen comunitario de ayudas destinado a fomentar las inversiones forestales en la agricultura.
Las nuevas medidas se recogieron en el Reglamento (CEE) n1 2080/92 que sustituyó a las medidas previstas en el título VII del Reglamento (CEE) n1 2328/91, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias.
Con este nuevo Reglamento se pretende fomentar la eficacia de la reforestación de las superficies agrarias, considerándose como un instrumento de gran importancia para la utilización del suelo y para el medio ambiente, así como para contribuir a la reducción del déficit de recursos forestales.
La manera de conseguir una implantación satisfactoria de las medidas forestales en la agricultura que superara los resultados que se habían obtenido hasta la reforma debía pasar por el incremento en los niveles de ayudas y por el desarrollo de nuevas tipos de primas.
Junto a las líneas de ayudas que estaban presentes en la legislación anterior destinadas a cubrir los gastos de reforestación, compensar las pérdidas de rentas, mejorar las superficies forestales, se estable un nuevo tipo de ayuda destinada a cubrir durante los primeros cinco aZos los gastos de mantenimiento de las superficies forestales, de modo que se garantice el futuro de las nuevas plantaciones10.
Una de las principales aportaciones de este nuevo Reglamento se refleja en los
10
Para dos tipos de plantaciones forestales especiales se restringe el acceso a las ayudas: las variedades de crecimiento rápido explotadas en un régimen de corto plazo sólo se podrán acoger a las ayudas destinadas a cubrir los gastos de reforestación si los titulares de explotación ejercen su actividad a título principal. A su vez, las plantaciones forestales realizadas con abetos de Navidad no serán subvencionables.
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importes máximos que se fijan para algunos tipos de ayudas, destacando los cambios en las cantidades destinadas a compensar los gastos de reforestación. En esta ocasión, frente a la cantidad única fijada en el anterior Reglamento de 1.824 ecus por hectárea, se desagregan según variedades forestales: - 2.000 ecus por hectárea para las plantaciones de eucaliptos. - 3.000 ecus por hectárea para las plantaciones de coníferas. - 4.000 ecus por hectárea para las plantaciones de frondosas o las plantaciones mixtas con un mínimo de 75% de frondosas.
En todos los casos la cuantía de las ayudas se ha incrementado notablemente, destacando el apartado de las frondosas cuyo nuevo importe duplica el recogido en la normativa anterior.
Otro de los apartados que también incrementa notablemente su cuantía es el destinado a compensar las pérdidas de ingresos de los titulares de explotaciones agrarias que hayan procedido a la reforestación de tierras. Del importe máximo de 150 ecus por hectárea y aZo fijados por la legislación anterior, se pasa a 600 ecus (se cuadruplica el importe de este tipo de ayudas), cantidad que los titulares podrán seguir percibiendo durante un período máximo de veinte aZos a partir del momento en que se inicie la reforestación. Este tipo de ayudas no se aplicará a titulares de explotaciones agrarias que se beneficien del régimen de jubilación anticipada previsto en el Reglamento (CEE) n1 2079/92 y los beneficiarios de titularidad pública.
Las nuevas ayudas destinadas a cubrir los gastos de mantenimiento, al igual que ocurría con las ayudas a la reforestación, suponen importes distintos según las especies empleadas en la reforestación. La cuantía máxima de las ayudas pueden alcanzar los 250 ecus por hectárea durante los dos primeros aZos y 150 ecus por hectárea
durante los tres aZos siguientes (la cantidad media anual es de 190
ecus/ha.). Para las plantaciones de frondosas su cuantía se eleva a 500 ecus por hectárea durante los dos primeros aZos y 300 ecus por hectárea durante los tres aZos siguientes (la cantidad media anual es de 380 ecus/ha.).
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Por último, la cuantía de las ayudas destinadas a la mejora de las superficies reforestadas no se modifica, manteniéndose los valores fijados para la instalación de cortavientos, renovación y mejora de alcornocales, construcción de caminos forestales y equipación de cortafuegos y puntos de agua. El único aspecto que se modifica es la tipología de los beneficiarios de este tipo de ayudas. En la normativa anterior únicamente estaba destinada a titulares de explotaciones que ejercieran su actividad principal, mientras que en el nuevo Reglamento se amplía a la totalidad de titulares de explotaciones agrarias o a sus asociaciones.
Por lo tanto, con la modificación de la normativa destinada a fomentar las inversiones forestales en las explotaciones agrarias no se ha puesto tanto énfasis en la mejora de las superficies forestales como en la reforestación de tierras agrícolas.
Al igual que en anteriores ocasiones son los Estados miembros los encargados de poner en ejecución el régimen de ayudas a través de programas nacionales o regionales, en los que se debían de determinar: - El importe y la duración de las ayudas en función de los gastos reales de reforestación y de mantenimiento de especies o tipos de árboles utilizados, o en función de la pérdida de ingresos. - las condiciones de otorgamiento de las ayudas. - Las disposiciones adoptadas para la evaluación y el control de las repercusiones sobre el medio ambiente. - La naturaleza de las medidas de acompaZamiento adoptadas o previstas. - Las disposiciones adoptadas con vistas a una información adecuada de los agentes agrícolas y rurales.
También se contempla la posibilidad de poner en ejecución programas de zona de forestación que reflejen la diversidad de las situaciones del medio ambiente, las condiciones naturales y de las estructuras agrícolas.
Por otro lado, el Reglamento (CEE) n1 2080/92 permite que los Estados miembros puedan adoptar medidas complementarias cuyas condiciones de aplicación 32
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difieran de las previstas en éste o cuyo importe sobrepase los límites establecidos en el mismo, siempre que sean adoptadas de conformidad con los objetivos generales del Reglamento.
El aspecto más destacado en el nuevo impulso que se pretende asignar a las medidas forestales es la contribución finaciera del FEOGA Garantía destinada a sufragar las inversiones realizadas por los programas nacionales o regionales aprobados por la Comisión. Las actuaciones que se realicen en las regiones objetivo 1 cuentan con una cofinanciación comunitaria del 75%, para el resto de las regiones11 es del 50%. Por lo tanto, el esfuerzo económico que deben efectuar los Estados miembros se reduce considerablemente, de este modo se intenta dar un impulso definitivo a las medidas forestales.
III.7. PROGRAMAS DE REFORESTACIÓN APROBADOS EN LA UNIÓN EUROPEA
En el Reglamento comunitario, tal y como se ha recogido en el apartado anterior, se establece la necesidad de que los Estados miembros pongan en marcha el nuevo régimen de ayudas mediante programas quinquenales de carácter nacional o regional, en los que se justifiquen el importe de las primas y las condiciones de otorgamiento de las ayudas. También se contempla la posibilidad de poner en ejecución programas de zona que reflejen la diversidad de las situaciones del medio ambiente, las condiciones naturales y las estructuras agrícolas.
Hasta el 30 de abril de 1996 la Comisión ha aprobado para los quince Estados miembros de la Unión Europea 43 programas de reforestación, de los que 21 pertenecen a Italia12.
Inicialmente, durante los cinco aZos de vigencia del conjunto de programas 11
Inicialmente la cofinanciación sólo alcanzaba el 25%.
12
Italia ha optado por distribuir mediante programas de zona la superficie que pretende reforestar.
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presentados por los Estados miembros se establecía la reforestación de más de 1,3 millones de hectáreas y la aportación comunitaria de más de 1,7 millones de ecus. En la aprobación definitiva de los diferentes programas se ha producido una importante reducción en la superficie total que está previsto reforestar debido a que se rebasaba el presupuesto asignado a este tipo de actuaciones. Durante el quinquenio comprendido entre 1993 y 1997 se pueden reforestar con cargo a los presupuestos comunitarios 822.000 hectáreas (con respecto a las previsiones iniciales se ha producido un recorte de 500.000 hectáreas) y la contribución total comunitaria se situará en 1,2 millones de ecus (Cuadro n1 III.10.).
EspaZa es el país que presentó el programa más ambicioso, inicialmente se pretendía reforestar 550.000 hectáreas, aunque tras su aprobación definitiva se quedaron en 305.750 hectáreas. Esta superficie representa el 37% del total que está previsto reforestar en la Unión Europea. En los restantes países la superficie es mucho más reducida y únicamente destacan los programas aprobados para el Reino Unido, Portugal, Italia, Irlanda y Alemania; en cada uno de estos países está previsto la reforestación de superficies comprendidas entre las 100.000 y las 50.000 hectáreas. Austria, Finlandia y Suecia, pese a su reciente incorporación a la Unión Europea, también han presentado sus correspondientes programas de reforestación.
Cuadro n11 III.10. Inversiones previstas en los programas aprobados por la Unión Europea ESTADO
Contribución comunitaria 93-97 (Mill.
Ejecución93-96
MIEMBRO
Ecus)
(Mill Ecus)
Prevista Alemania
Superficie a reforestar estimada
Aprobada
Prevista
Aprobada
222,0
91,7
53,5
72.000
57.750
Austria
23,2
23,2
2,1
4.600
4.600
Bélgica
14,0
8,6
-
12.500
6.300
Dinamarca
16,9
13,6
6,5
9.500
7.400
EspaZa
580,0
430,0
164,4
550.000
305.750
Finlandia
33,0
33,0
5,4
38.500
38.500
Francia
32,0
27,4
4,0
95.360
48.000
Grecia
48,0
43,5
25,7
15.000
15.000
Irlanda
161,0
145,0
94,2
120.000
55.800
Italia
400,0
300,0
35,7
170.000
80.000
0,3
0,3
0,0
500
400
Holanda
15,5
10,2
5,9
9.200
9.200
Portugal
120,7
96,0
40,5
128.000
94.000
Luxemburgo
34
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Reino Unido
61,6
Suecia
61,6
39,2
100.000
100.000
477,1
1.325.160
822.700
0,6
Total UE
1.728,2
1.284,7
-
Fuente: Informe presentado al Parlamento Europeo y al Consejo sobre los resultados de la aplicación del Reglamento (CEE) n1 2080/92. Comisión de Agricultura de la Unión Europea. A partir de las cantidades máximas que se fijan en el Reglamento comunitario para cada una de las líneas de ayudas, los Estados miembros en el desarrollo y aplicación de sus programas de reforestación pueden establecer libremente los importes de las primas. Por este motivo, las cuantías y las modalidades de aplicación de las ayudas sufren grandes modificaciones entre los diferentes programas, e incluso entre diferentes regiones de un mismo Estado miembro.
Las causas que explican estas diferencias son muy variadas; principalmente se deben a que la fijación de los importes están influenciados por las características físicas y climáticas del territorio, por la diversidad de situaciones socioeconómicas y sociales y por el método empleado para el cálculo de las diferentes ayudas. Aunque el principal condicionante de las características de las ayudas está en el interés en promover este tipo de ayudas por cada Estado miembro y en su capacidad económica para hacer frente a los gastos que debe de efectuar con cargo a su presupuesto.
Las inversión prevista por cada hectárea reforestada en la Unión Europea durante el quinquenio de vigencia de los programas aprobados, alcanza 1.561 ecus (260.000 pts. aproximadamente) (Gráfico n1 III.1.). Algunos países como Austria, Italia, Grecia e Irlanda superan ampliamente este importe. En EspaZa se alcanza un valor ligeramente inferior a la media europea (1.406 ecus/ha.).
Gráfico n1 III.1. Subvención total asignada por cada hectárea a reforestar en la U.E. (1993-1996)
Alemania Austria Bélgica Dinamarca EspaZa Finlandia Francia Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Portugal Reino Unido Unión Europea 0
1
2
3
4
5
6
Miles de ecus/ha.
III.8. LA REFORESTACIÓN DE TIERRAS AGRARIAS EN EL PROGRAMA ELABORADO POR ESPAÑA.
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Para el mes de mayo de 1993, EspaZa ya tenía redactado un programa de ayudas destinado al fomento de inversiones forestales en explotaciones agrarias para ser presentado y aprobado por la Comisión. Con este programa se quiere utilizar el nuevo marco de la política comunitaria para la definición de nuevas estrategias que impulsen la política forestal espaZola, respetando la distribución de competencias de las Comunidades Autónomas en materia forestal.
El objetivo fundamental que se persigue es la reutilización de suelo agrícola excedentario por razones de reestructuración del sector agrario, pero contemplándose la función social y de conservación del medioambiente y la función productiva de las nuevas masas forestales que se creen.
En el programa elaborado por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación estaba previsto la reforestación de más de 400.000 hectáreas y la inversión de más de 140.000 millones de pesetas durante el quinquenio de vigencia de las ayudas. Para realizar el reparto de las inversiones entre las diferentes Cominidades Autónomas se elaboró un índice que tenía en cuenta los siguientes indicadores: - Superficie agraria útil (SAU). - Población activa agraria. - Afiliados a la Seguridad Social agraria por cuenta propia. - Indice de erosión.
Junto a las cifras de estos criterios básicos expresadas en porcentajes, para cada Comunidad Autónoma se elaboraron otros indicadores correspondientes a la dimensión agraria de cada Comunidad y al inverso de la productividad. El valor de la dimensión agraria representa la media aritmética de los porcentajes correspondientes a la producción final agraria, población activa agraria y afiliados a la Seguridad Social por cuenta propia. El inverso de la productividad se obtuvo dividiendo la SAU, por la producción final agraria de cada Comunidad Autónoma (los valores de estos indicadores para cada Comunidad Autónoma se recogen en el Cuadro n1 III.10).
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A partir de estos indicadores se elaboró el índice medio de reforestación está en función de tres factores que se recogen en el Cuadro n1 III.11.: - La columna (A) del cuadro se obtuvo multiplicando la SAU por el inverso de la productividad media. Mediante este indicador se corrige la SAU de cada Comunidad para que represente la superficie agrícola pero de menor productividad. Con este valor se pretende que la reforestación se incremente en las Comunidades que poseen unas tierras con más baja productividad. - La columna (B) representa la dimensión agraria de la Comunidad, cuya obtención ya se ha explicado anteriormente. - La columna (C) representa el índice de erosión, su valor está en función de la superficie afectada por los niveles de erosión muy alta, alta, media, baja y muy baja, elaborados por el ICONA para el Plan Nacional de Restauración Hidrológica Forestal y Control de la Erosión.
El valor final del índice medio utilizado para realizar el reparto territorial se obtiene a partir de los tres valores anteriores, a los cuales se les aplica una media ponderada. El peso del inverso de la productividad x SAU y la dimensión agraria de la Comunidad Autónoma se ponderan por 0,4, y el índice de erosión se pondera por 0,2; se supone que el valor de este índice debe de tener una incidencia menor en el resultado final debido a que la reforestación afectará a superficies agrarias.
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Cuadro n11 III.10. Criterios de distribución territorial de la superficie a reforestar Comunidad
SAU
Prod. final
Pob. activa
Afil. SS cuenta
Dim. agraria
Ind. erosión
Inverso Produc.
Autónoma
%
agraria
agraria
propia %
(B+C+D)1/3
%
%
%
%
Andalucía
%
19,00
22,17
26,14
8,50
18,94
39,13
0,857
Aragón
9,04
6,99
3,45
6,18
5,54
4,97
1,293
Asturias
1,72
1,83
3,57
6,25
3,88
1,40
0,940
Baleares
1,02
0,96
0,57
1,90
1,14
1,32
1,063
Canarias
0,30
2,40
2,54
1,91
2,28
2,31
0,125
Cantabria
0,93
1,28
1,63
2,59
1,83
0,35
0,727
Castilla-la Mancha
18,18
9,58
6,56
6,52
7,55
7,61
1,898
Castilla y León
23,17
14,43
10,82
18,74
14,66
4,43
1,606
4,33
11,77
5,15
10,24
9,05
9,40
0,368
12,52
4,84
5,78
3,90
4,85
6,34
2,587
Galicia
3,14
7,55
20,60
24,61
17,59
3,09
0,416
Madrid
1,66
1,08
1,13
0,79
1,00
0,89
1,537
Murcia
1,83
5,00
3,44
1,92
3,45
3,58
0,366
La Rioja
0,85
1,52
0,95
1,44
1,31
0,47
0,559
C. Valenciana
2,31
8,60
7,67
4,51
6,93
14,71
0,296
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
100,00
CataluZa Extremadura
Total
Fuente: Programa de Ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias. MAPA. 1993.
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Cuadro n11 III.11. Cálculo del índice medio de reforestación Inverso
Dimensión Agraria
Indice erosión
Indice medio
productividad x SAU %
%
%
0,4A+0,4B+0,2C
(A)
(B)
©
Comunidad Autónoma Andalucía
11,41
18,94
39,13
19,91
Aragón
8,19
5,54
4,97
6,47
Asturias
1,13
3,88
1,40
2,27
Baleares
0,76
1,14
1,32
1,02
Canarias
0,03
2,28
2,31
1,39
Cantabria
0,48
1,83
0,35
1,00
Castilla-la Mancha
24,18
7,55
7,61
14,18
Castilla y León
26,07
14,66
4,43
17,14
1,11
9,05
9,40
5,93
22,69
4,85
6,34
12,25
Galicia
0,92
17,59
3,09
8,00
Madrid
1,79
1,00
0,89
1,29
Murcia
0,47
3,45
3,58
2,27
La Rioja
0,34
1,31
0,47
1,00
C. Valenciana
0,43
6,93
14,71
5,88
100,00
100,00
100,00
100,00
CataluZa Extremadura
Total
Fuente: Programa de Ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias. MAPA. 1993.
Sin embargo, la discriminación del índice de erosión en el cálculo del índice medio de reforestación entra en contradicción con algunos puntos del Programa. El primero de ellos se refiere a la definición de las funciones que desempeZa el bosque, en su doble vertiente de conservación del medio natural y de producción, destacándose el papel decisivo para la conservación del medio natural y la lucha contra la erosión. La segunda cuestión que entra en contradicción se establece en el concepto de las superficies agrarias que se establecen como posibles beneficiarias de las ayudas a la reforestación. La legislación espaZola incluye en este apartado superficies como pastizales, eriales a pastos y superficies forestales de baja densidad que no forman parte de la superficie labrada. Este tipo de usos se incrementan fundamentalmente en las zonas más áridas del territorio espaZol, donde la erosión es uno de los principales problemas y cuya único freno eficaz lo constituye la reforestación y la recuperación de sus ecosistemas naturales. 39
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Por ello, la baja ponderación asignada a este indicador para la obtención del índice medio perjudica a las regiones espaZolas mediterráneas, frente a las regiones de la EspaZa Húmeda menos afectadas por los problemas de erosión.
La doble vertiente del sector forestal de nuevo vuelve a inducir contradicciones entre los restantes indicadores que se han empleado. Las ayudas a la reforestación de tierras agrarias y su inclusión entre las medidas de acompaZamiento se establecen como una opción para las explotaciones con problemas estructurales o poco productivas que puedan quedar perjudicadas por la Reforma de la PAC. Bajo este planteamiento se incluye el indicador del inverso de la productividad; de este modo se favorece a la Comunidades Autónomas con explotaciones agrarias menos productivas. La contradicción se estable porque simultáneamente se utiliza un indicador de la participación de cada Comunidad en la producción final agraria. En esta ocasión se está favoreciendo a las Comunidades que relativamente poseen un sector agrario más productivo. La aparición conjunta de los dos valores contrarresta y en parte anula los objetivos que se quieren alcanzar con el desarrollo de las medidas de acompaZamiento, perjudicándose a las Comunidades menos productivas que son inicialmente las destinatarias de las ayudas. Parece que el objetivo de la reducción de excedentes agrarios y la retirada de tierras de la producción entra en contradicción con los criterios medioambientales que deben de regir el reparto de las ayudas.
En
los
restantes
criterios
empleados
también
se
pueden
detectar
contradicciones que condicionan el resultado final del índice. Nos estamos refiriendo a los indicadores relativos a la población agraria; el uso simultáneo del porcentaje de población activa agraria y los afiliados a la Seguridad Social como agricultores por cuenta propia, significa que se está considerando dos veces una misma variable, con la gravedad de perjudicar a las Comunidades que cuentan con elevados porcentajes de población activa asalariada en el sector agrario, como es el caso de Andalucía y Extremadura. En el sentido opuesto Comunidades como Castilla y León, CataluZa y Galicia se ven favorecidas por el elevado peso de los agricultores por cuenta propia.
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Cuadro n11 III.12. Distribución de la Superficie e Inversión previstas en el quinquenio 1993-1997. Comunidad
Indice
Superficie Has.
Autónoma Andalucía
Millones de Pts. (*)
19,91
79.640
28.272
Aragón
6,47
25.880
9.317
Asturias
2,27
9.080
3.016
Baleares
1,02
4.080
1.469
Canarias
1,39
5.560
2.002
Cantabria
1,00
4.000
1.440
Castilla-la Mancha
14,18
69.878
20.139
Castilla y León
17,14
68.560
24.682
5,93
23.720
8.539
12,25
49.000
17.640
Galicia
8,00
32.000
11.520
Madrid
1,29
5.160
1.858
Murcia
2,27
9.080
3.269
La Rioja
1,00
4.000
1.440
C. Valenciana
5,88
23.520
8.467
100,00
413.158
143.070
CataluZa Extremadura
Total
Fuente: Programa de Ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias. MAPA. 1993.
La distribución territorial resultante de la aplicación del Programa de ayudas destinado a fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias ha incurrido en notables contradicciones y nos encontramos con la ausencia de indicadores que muestren fielmente una distribución territorial de acuerdo con los objetivos del Programa. Alguna de las variables ausentes más destacables están relacionadas con las estructuras de las explotaciones agrarias, las cuales son las destinatarias de las ayudas. No se ha tenido en cuenta la distribución de las SAU por aprovechamientos y la superficie ocupada por tierras marginales que pudieran tener una clara vocación forestal.
Como se refleja en el cuadro n1 III.12., Andalucía es la Comunidad que se sitúa en el primer lugar en el reparto de la superficie y la inversión que está previsto realizar 41
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durante la aplicación del Programa de ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias, pues las 79.640 hectáreas que se podrán reforestar en esta Comunidad representan casi el 20% de la superficie total. Las Comunidades de Castilla-La Mancha y Castilla y León serán también las grandes beneficiadas por este tipo de ayudas.
Paralelamente, gran parte de las Comunidades Autónomas han complementado las superficies y la inversión prevista por el MAPA durante el quinquenio con nuevas cantidades aportadas por financiación propia. Se trata de las Comunidades de Andalucía, Aragón, Asturias, Baleares, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Extremadura y Galicia.
Las Comunidades espaZolas incluidas en las regiones objetivo 5b, y que por lo tanto sólo cuentan con una cofinanciación europea del 50% para las inversiones realizadas en el programa de reforestación, son las que menos han apostado por la presentación de ayudas con financiación propia complementarias a las establecidas por el MAPA, debido al esfuerzo financiero que deben realizar para su aplicación. CataluZa, Madrid y La Rioja no han presentado un programa que contemple la reforestación de superficies agrarias con financiación propia. Otras Comunidades como Baleares y Aragón si han apostado por la financiación autonómica pero de superficies reducidas, situadas por debajo de las asignadas por el MAPA.
Navarra y País Vasco poseen competencias plenas en la aplicación de esta medidas y no cuentan con participación del MAPA. La superficie que se contempla como beneficiaria de las ayudas se ha fijado en 4.500 hectáreas para Navarra y 30.000 para el País Vasco.
En total el volumen de superficie que se pretendía reforestar con financiación exclusiva de las Comunidades alcanza las 388.535 hectáreas (Cuadro n1 III.13.), cantidad ligeramente inferior a la cofinanciada por el MAPA.
Cuadro n11 III.13. 42
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Distribución de la Superficie e Inversión previstas en el quinquenio 1993-1997, con financiación exclusiva de las Comunidades Autónomas. Comunidad Autónoma Andalucía
Superficie Has.
Millones de Pts.
170.360
54.619
Aragón
5.000
1.500
Asturias
6.000
1.800
Baleares
2.000
400
Canarias
-
-
Cantabria
-
-
Castilla-la Mancha
56.235
13.909
Castilla y León
41.440
14.695
-
-
Extremadura
40.000
14.000
Galicia
33.000
14.410
Madrid
-
-
Murcia
-
-
Navarra
4.500
2.200
La Rioja
-
-
C. Valenciana
-
-
30.000
10.000
388.535
127.533
CataluZa
País Vasco Total
Fuente: Programa de Ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias. MAPA. 1993.
Andalucía es la Comunidad que ha realizado un mayor esfuerzo por complementar las ayudas distribuidas por el MAPA, pues además de las 79.640 hectáreas que le han correspondido, tiene prevista la reforestación de 170.360 hectáreas con financiación exclusiva. En total, durante el quinquenio de vigencia del programa de ayudas, se podrían reforestar 250.000 hectáreas en todo el territorio andaluz. Cuadro n11 III.14. Inversión total prevista en el quinquenio 1993-1997.
43
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Coste Comunidad
Superficie en Has.
Autónoma Andalucía
Coste total
Coste Estado
FEOGAGARANTIA
MAPA
CC. AA.
250.000
82.891
62.168
3.534
17.189
Aragón
30.000
10.817
5.409
2.329
3.079
Asturias
15.080
4.816
3.612
377
827
Baleares
6.080
1.869
935
367
567
Canarias
5.560
2.002
1.502
250
250
Cantabria
4.000
1.440
1.044
198
198
C.-La Mancha
126.113
34.048
25.536
2.517
5.995
C. y León
110.000
39.377
29.531
3.086
6.760
CataluZa
23.720
8.539
4.269
2.135
2.135
Extremadura
89.000
31.640
23.730
2.205
5.705
Galicia
65.000
25.930
19.448
1.440
5.042
Madrid
5.160
1.858
930
464
464
Murcia
9.080
3.269
2.453
408
408
Navarra
4.500
2.200
1.100
-
1.100
La Rioja
4.000
1.440
720
360
360
C. Valenciana
23.520
8.647
6.351
1.058
1.058
País Vasco
30.000
10.000
5.000
-
5.000
801.693
270.603
193.738
20.728
56.137
Total
Fuente: Programa de Ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias. MAPA. 1993
Cuadro n11 III.15. Dotaciones presupuestarias por aZ Zos Comunidad
1993
1994
1995
1996
1997
10.052
17.146
17.866
18.584
19.303
Aragón
875
2.138
2.370
2.601
2.833
Asturias
537
871
953
1.035
1.120
Baleares
59
398
434
471
507
Canarias
161
385
435
485
535
Cantabria
116
277
313
349
285
Castilla-la
3.581
6.883
7.412
7.943
8.470
3.839
7.974
8.581
9.188
9.795
688
1.643
1.856
2.070
2.283
Autónoma Andalucía
Mancha Castilla y León CataluZa
44
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Extremadura
1.421
6.293
7.134
7.975
8.816
Galicia
2.495
5.442
5.720
5.998
6.275
Madrid
150
357
404
450
497
Murcia
263
629
711
792
874
Navarra
200
500
500
500
500
La Rioja
116
277
313
349
385
C. Valenciana
682
1.629
1.840
2.052
2.264
1.008
2.248
2.248
2.248
2.248
26.243
55.090
59.090
63.090
67.090
País Vasco Total
Fuente: Programa de Ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias. MAPA. 1993.
III.9.
LAS NUEVAS AYUDAS A LAS INVERSIONES FORESTALES EN
EXPLOTACIONES AGRARIAS ESPAÑOLAS TRAS LA REFORMA DE LA PAC
La adaptación de las nuevas directrices comunitarias en materia de reforestación de tierras agrarias se efectúa mediante el Real Decreto 378/1993, de 12 de marzo. Las actuaciones que se incluyen en este Real Decreto pretenden alcanzar una serie de objetivos similares a los recogidos por la normativa europea, siendo éstos los siguientes: 1. Actuar sobre las rentas de las explotaciones agrarias, tratando de reducir el impacto negativo que puedan ejercer los cambios contemplados en la reforma de la PAC. 2. Favorecer la diversificación de actividades y potenciar la explotación forestal como una alternativa más para los ingresos de los agricultores. 3. Recuperar masas forestales adecuadas a los correspondientes ecosistemas. 4. Contribuir a la corrección de problemas ambientales en las regiones espaZolas como la erosión, desertización y los incendios forestales. 5. Reducir a largo plazo el déficit espaZol de madera. 6. Contribuir a una gestión del espacio natural compatible con el medio ambiente.
45
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Para alcanzar los objetivos generales se establecen dos subprogramas diferentes: a) El Subprograma 1 se desarrolla en el capítulo I del Real Decreto, y responde a la implantación del Reglamento (CEE) n1 2080/92, destinado a la reforestación de superficies agrarias y mejora de superficies forestales. b) El Subprograma 2, recogido en el capítulo II, regula las ayudas destinadas al desarrollo y ordenación de los bosques en las zonas rurales. Este régimen de ayudas se corresponde con la aplicación de un Reglamento comunitario13 anterior a la Reforma de la PAC y vigente desde 1989, cuya aplicación no se había desarrollado hasta estos momentos por la legislación espaZola. Este Subprograma no será objeto de estudio puesto que no está directamente relacionado con las actuaciones recogidas en Reglamento europeo que regula las ayudas destinadas a favorecer las inversiones forestales en las explotaciones agrarias.
III.9.1. Las ayudas destinadas a fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias (Subprograma 1).
El Subprograma 1 recoge las ayudas destinadas a la reforestación de tierras agrarias y a su conservación y mejora. Según el artículo 7 del Real Decreto se consideran como superficies agrarias, las tierras que hayan sido objeto de una utilización agraria en el último decenio y que puedan incluirse en alguno de los siguientes apartados: - Tierras ocupadas por cultivos herbáceos. - Barbechos y otras tierras no ocupadas. - Huertos familiares. - Tierras ocupadas por cultivos leZosos. - Prados naturales. - Pastizales. - Los montes de alcornocal.
13
Reglamento (CEE) n11610/89 del Consejo, de 29 mayo 1989 que establece una acción de desarrollo y aprovechamiento de los bosques en las zonas rurales (DOCE L 165 de 15 de junio de 1989.
46
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- Monte abierto y dehesas, siempre que las copas del arbolado no cubran más del 20% de la superficie y se utilice principalmente para el pastoreo. - Erial a pastos.
La tipología de las ayudas, en esta ocasión, no presenta diferencias con respecto a las que se incluyen en el Reglamento europeo. Sin embargo, sí nos encontramos con variaciones importantes en sus cuantías, destacando una reducción notable con respecto a los máximos fijados por la normativa europea. Otra de las diferencias se refleja en la intención de favorecer las actuaciones realizadas por agrupaciones de titulares de explotaciones agrarias, la cuantía de las ayudas para este tipo de solicitantes se incrementa ligeramente. Esta diferencia se establece para obtener superficies forestales lo más continuas y homogéneas posibles en el espacio.
Los titulares que decidan acogerse al nuevo régimen de ayudas podrán percibir cuatro tipos de ayudas: - Una prima destinada a cubrir los gastos de reforestación. - Una prima para el mantenimiento de las superficies reforestadas. - Una prima destinada a compensar la pérdida de renta de los titulares de explotación. - Ayudas para la mejora de alcornocales y otras superficies forestales.
III.9.1.a. Ayudas destinadas a cubrir los gastos de reforestación
Este tipo de ayudas, al igual que sucede en la normativa europea, varía según la tipología de las especies a utilizar. La legislación espaZola define tres listados diferentes de especies forestales; en el primero de estos listados se incluyen casi en su totalidad las variedades de coníferas. La característica común a todas ellas es la producción de madera en un plazo mayor de dieciocho aZos.
En el segundo listado incluye un elevado número de especies de frondosas y algunas de porte arbustivo cuya plantación tiene como fin principal la restauración o 47
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la creación de ecosistemas forestales permanentes.
Por último, y como una novedad que no se contemplaba en la normativa europea, aparece un tercer listado en el que se incluyen especies arbóreas y arbustivas de interés particular en ciertas zonas por motivos de producción de maderas valiosas, endemismos, peligro de extinción, etc.
La valoración de los importes de las ayudas destinadas a cubrir los gastos de reforestación14 se fijan diferenciando según las especies incluidas en los anexos 1, 2, y 3, dentro de los siguientes máximos en pesetas por hectárea (se incluye también su valor en ecus para poder comparar con la legislación europea):
Titular individual Ecus15 Especies del anexo 1
Pesetas
Titular agrupado Ecus
Pesetas
1.054
175.000
1.156
192.000
3, del:
1.204
200.000
1.325
220.000
25%
1.354
225.000
1.490
247.500
50%
1.505
250.000
1.656
275.000
Especies del anexo 2
1.806
300.000
1.987
330.000
Especies del anexo 3
1.957
325.000
2.153
357.500
2.408
400.000
2.649
440.000
Especies del anexo 1 con un mínimo de los anexos 2 y
75%
Forestación de espacios naturales protegidos con especies de les anexos 2 y 3
Cuando los solicitantes pretendan reforestar con especies forestales de crecimiento rápido explotadas en régimen a corto plazo, sin que se superen los dieciocho aZos, el importe máximo de las ayudas no superará las 120.000 pesetas por hectárea.
14
En los gastos de forestación también se pueden incluir los destinados a la adaptación del material y maquinaria a los trabajos de silvicultura, con un límite del 25% de los gastos de forestación; la creación de viveros a pie de la explotación para la producción de plantas destinadas a la forestación; la compra de semillas y otros materiales de producción con el mismo destino; el cercado provisional para proteger la plantación del ganado y todos aquellos gastos que se consideren necesarios para garantizar la implantación y el crecimiento del arbolado. 15
Según el tipo de conversión agrario vigente el 1 de enero de 1993, 1 ecu = 166,075 pesetas.
48
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Los importes de las primas por hectárea sufren notables fluctuaciones según especies y condición del beneficiario; para titulares individuales las ayudas pueden oscilar entre 175.000 y 325.000 ptas/ha.
Cuadro n11 III.16. Especies arbóreas incluidas en el anexo 1 cuya plantación tienen como fin principal la producción de madera en un plazo mayor de dieciocho aZ Zos Nombres vulgares
Nombres científicos
Pino silvestre
Pinus sylvestris L.
Pino negro
Pinus ucraniata Mill.
Pino laricio, albar
Pinus nigra Arn.
Pino negral, rodeno
Pinus pinaster Ait.
Pino piZonero
Pinus pinea L.
Pino carrasco
Pinus halepensis Mill.
Pino canario
Pinus canariensis Swett.
Pino de Monterrey, insignis
Pinus radiata D. don.
Ciprés
Cupresus s.p.
Cedro
Cedrus s.p. 1
Alerce
Larix s.p. 1
Roble americano
Quercus rubra.
Seudosuga
Seudosuga s.p.
Abeto rojo1
Picea exelsa Lam.
Plátano
Platanus s.p.
Falsas acacias
Robina s.p. Gledistschia s.p., Sophora s.p.
1. Especies no incluidas en el Decreto n1 73/1993, por el que se regulan las ayudas para el fomento de las inversiones forestales en explotaciones agrarias en Andalucía.
Cuadro n11 III.17. Especies arbóreas y arbustivas incluidas en el anexo 2 cuya plantación tienen como fin principal la restauración o la creación de ecosistemas forestales permanentes. Nombres vulgares 1
Nombres científicos
Abeto
Abies alba Mill.
Alamo blanco
Populus alba L.
Alamo negro
Populus nigra L.
Alamo temblón
Populus tremula L.
Sauce
Salix alba L., S. fragilies L. 1
Abedul
Betula pendula Roth.
Aliso, Humero
Almus glutinosa (L.) Gaertn.
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Nombres vulgares
Nombres científicos
Olmo
Ulmus minor Mill., U. montana With, U. pumilla L.
Almez, Latonero
Celtis australis L.
Arce
Acer pseudoplatanus L., A. platanoides L., A. Campestre L.
Tilo1
Tila platyphylos Scop., T. cordata Mill.
Fresnos
Fraxinus excelsior L., F. angustifolia Vahl.
Acebuche
Olea europea L.
Palmeras, Palmas
Phoenix dactilyfera L., P. canariensis Hort.
Enebro
Juniperus comunis L., J. oxycedrus L.
Avellano
Corylus avellana L.
CastaZo y variedades
Castanea sativa Mill.
Laurel
Laurus nobilis L.
Serbales, mostajos
Sorbus aucuparia L., S. tormicalis Crantz. S. aria Crantz.
Cerezos silvestres
Prunus avium L., P. padus L., P. mahaleb.; P. lusitanica L.
Cinamono, Agriaz
Melia azederach L.
Cornicabra
Pistacia terebintus L.
Fayal-brezal
Mirica falla y Erica arbórea
Boj
Busus semperviverens L.
Pinsapo 1
Abies pinsapo Boiss.
Haya
Fagus sylvatica L.
Roble
Quercus robur L., Q. petraea (Matts) Liebl.
Rebollo, Melojo
Quercus pirenaica Will.
Quejigo
Quercus lusitanica Will., Q. faginea Lambk.
Alcornoque
Quercus suber L.
Encina
Quercus ilex L.
Taray
Tamarix gallica L., T. aricana boir.
Algarrobo
Caratonia silicua L.
Lentisco
Pistacia lentiscus L.
Palmito
Chamaerops humilis L.
1. Especies no incluidas en el Decreto n1 73/1993, por el que se regulan las ayudas para el fomento de las inversiones forestales en explotaciones agrarias en Andalucía.
Cuadro n11 III.18. Especies arbóreas y arbustivas autóctonas de interés particular en ciertas zonas por motivos de producción de maderas valiosas, endemismos, etc. (Anexo 3) Nombres vulgares
Nombres científicos
Sabinas
Juniperus phoenicea L. J. Thurifera L.
Tejo
Taxus baccata L.
Nogal y variedades
Juglans regia L.
MadroZo
Arbutus unedo L.
50
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Aaraar, Tetraclinis
Tetraclinis articulata Mast.
Endrinos, espinos
Prunus spinosa L., P. Insistitia L.
Acebo
Iiex aquifolium L.
Especies Laurisilva canaria1
1. Especies no incluidas en el Decreto n1 73/1993, por el que se regulan las ayudas para el fomento de las inversiones forestales en explotaciones agrarias en Andalucía.
Respecto a los valores máximos fijados por la normativa europea, las ayudas espaZolas se han quedado muy lejos y podrían haber contado con unos importes aún más elevados. En el caso de plantaciones de coníferas, frente a los 3.000 ecus/ha. que se fijan como cantidad máxima, EspaZa únicamente concede 1.054 ecus/ha.(existe una diferencia de casi 2.000 ecus con respecto al importe europeo). En el caso de repoblaciones con especies correspondientes a frondosas también se mantienen las mismas diferencias económicas entre las cuantías máximas europeas y las espaZolas.
III.9.1.b. Primas de mantenimiento
Los valores máximos de las primas de mantenimiento anuales por hectárea reforestada son muy variados debido a que para su cuantificación también, se ha tenido en cuenta los diferentes grupos de especies forestales y la tipología del beneficiario. Los importes que se pueden conceder son los siguientes: Titular individual Ecus Especies del anexo 1 Especies anexos 2 y 3, con un máximo del
Pesetas
Titular agrupado Ecus
Pesetas
90
15.000
108
18.000
120
20.000
145
24.000
181
30.000
217
36.000
25% del anexo 1
Especies de los anexos 2 y 3
* 1 ecu=195,06 pesetas, tipo de cambio medio durante el mes de enero de 1995.
Las ayudas destinadas a cubrir los gastos de mantenimiento se conceden durante un período de cinco aZos. Los importes que se han establecido de nuevo vuelven a situarse muy por debajo de las cantidades máximas fijadas en el Reglamento europeo, no llegando a alcanzar la mitad del valor máximo que se podría asignar.
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III.9.1.c. Primas compensatorias
Las primas anuales destinadas a compensar la pérdida de renta por reforestar superficies agrarias se conceden durante un período de veinte aZos. La variación del importe de las primas está en función del tipo de especies empleadas en la reforestación, del grado de dedicación del agricultor y del tamaZo de la superficie a reforestar:
Agricultores a título principal Primeras 25 ha. Ecus Especies anexo 1
Pesetas
Para el resto Ecus
Pesetas
120
20.000
96
16.000
del 25% del anexo 1
167
28.000
135
22.400
Especies anexos 2 y 3
211
35.000
167
28.000
Especies anexos 2 y 3 con un máximo
Resto de titulares Primeras 25 ha. Ecus Especies anexo 1
Pts.
Para el resto Ecus
Pts.
72
12.000
54
9.000
del 25% del anexo 1
101
16.800
76
12.600
Especies anexos 2 y 3
126
21.000
95
15.750
Especies anexos 2 y 3 con un máximo
Las cuantías que se pueden conceder anualmente por cada hectárea repoblada oscilan entre las 12.000 pts/ha. que le corresponde a un titular que no ejerce su actividad agraria a tiempo completo y realiza una repoblación con especies del anexo 1, y las 35.000 pts/ha. que puede recibir un titular a tiempo completo que utilice alguna de las variedades incluidas en los anexos 2 ó 3.
El máximo anual de la prima compensatoria que se puede conceder por beneficiario16 se fija en 4.000.000 de pesetas (24.085 ecus). En el caso de
16
En el Reglamento europeo no se establece una cantidad máxima por este concepto.
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explotaciones agrupadas, este máximo puede alcanzar los 5.000.000 de pesetas (30.106 ecus) por explotación individual que se agrupe. El importe más elevado que se aplica para este tipo de ayudas según el tipo de titular, superficie reforestada y especie empleada es de 211 ecus/ha. cantidad casi tres veces inferior con respecto a los 600 ecus/ha fijados en el Reglamento europeo.
La gran contradicción que se ha producido en la cuantificación de las ayudas destinadas a compensar la pérdida de renta de las explotaciones, se debe a que no se ha tenido en cuenta el tipo de aprovechamiento que se sustituye por el forestal. Este ha sido un grave error, puesto que la pérdida de renta que sufre el agricultor con la reforestación de su explotación está directamente relacionada con los ingresos que obtenía con sus anteriores producciones.
El importe total de las ayudas que puede percibir un agricultor por cada hectárea si ejerce su actividad a título principal y presenta una solicitud individual para reforestar una superficie inferior a 25 hectáreas, puede oscilar entre 210.000 pesetas si sólo utiliza especies del anexo 1, 365.000 pesetas si pertenecen al anexo 2 y 390.000 pesetas si se corresponden al anexo 3. Una vez efectuada la reforestación, durante los cuatro aZos siguientes puede percibir 35.000 pts/ha por las reforestaciones efectuadas con especies del anexo 1 ó 65.000 pts/ha si plantó especies incluidas en los anexos 2 ó 3. Durante los quince aZos restantes puede continuar percibiendo una indemnización de 20.000 pesetas por cada hectárea reforestada con especies del anexo 1 ó 35.000 para las superficies ocupadas con especies de los dos anexos restantes.
No existen grandes diferencias entre los importes percibidos por las reforestaciones efectuadas con especies de los anexos 2 y 3. La única diferencia estriba en que las reforestaciones con especies del anexo 3 perciben 25.000 pesetas más en las ayudas destinadas a sufragar los gastos de reforestación, el resto de las primas alcanzan los mismos importes.
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III.9.1.d. Ayudas destinadas a la mejora de alcornocales y otras superficies forestales
Por último, en el régimen de ayudas destinado a fomentar la reforestación de tierras agrarias también se contempla la concesión de ayudas a la mejora de alcornocales y otras superficies forestales. Las superficies destinatarias de este tipo de ayudas pueden ser tanto las masas forestales existentes como las de nueva creación. Los importes máximos asignados a cada una de las actuaciones que se contemplan son los siguientes: - 60.000 pesetas por hectárea como máximo para la realización de trabajos silvícolas, como desbroces, clareos, primera clara, poda, fertilización, limpieza del suelo y tratamiento contra plaga y enfermedades. - 100.000 pesetas por unidad de punto de agua con capacidad igual o superior a 50 metros cúbicos de agua. En el caso de que por no existir manantial o arroyo fuese necesario realizar un depósito de hormigón cerrado, la ayuda puede alcanzar 200.000 pesetas. - 20.000 pesetas por hectárea equipada de nuevos cortafuegos o limpieza de los antiguos. - 160.000 pesetas por hectárea para la regeneración o mejora de alcornocales. En casos excepcionales, este importe puede alcanzar 300.000 pesetas por hectárea. - 500.000 pesetas por kilómetro construido de camino. En caso de terrenos accidentados, su pueden alcanzar 1.500.000 pesetas.
Para el cálculo de los diferentes tipos de ayudas se autoriza a las Comunidades Autónomas para que puedan tener en cuenta algunas circunstancias especiales de la explotación, como altitud, pendiente, calidad del suelo y aprovechamiento agrario que se sustituye.
La fijación de los requisitos técnicos, sanitarios y de densidad de arbolado mínimo por hectárea que se deben de cumplir en las actuaciones forestales recae sobre las Comunidades Autónomas.
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Por último, en el Real Decreto se determina que las Comunidades Autónomas pueden aplicar en su territorio las ayudas mediante programas regionales en los que se deben de fijar los importes de las ayudas, los requisitos técnicos de las inversiones y los procedimientos de control. Estos programas regionales se pueden desarrollar conjunta o separadamente en uno o varios programas de zona.
III.9.2. El régimen de ayudas andaluz destinado a fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias.
La adaptación en Andalucía de las ayudas destinadas a fomentar las inversiones forestales en las explotaciones agrarias se realiza mediante el Decreto 73/1993, de 25 de mayo.
En este Decreto se especifica que la aplicación de las medidas forestales afecta a todo el territorio andaluz, no se contempla el desarrollo de ningún programa de zona que esté en función de las características ecológicas y socioeconómicas de un espacio geográfico concreto. Sin embargo, se declaran como zonas de actuación preferente un listado de términos municipales y los siguientes Parques naturales: Provincia
Parque Natural
Almería
Cabo de Gata-Níjar y Sierra María
Cádiz
Acantilado y Pinar de Barbate, Bahía de Cádiz, Los Alcornocales y S. Grazalema
Córdoba
Sierra de CardeZa y Montoro, Sierra de Hornachuelos y Sierra Subbética
Granada
Sierra de Baza, Sierra de Castril, Sierra de Huetor y Sierra Nevada
Huelva
Entorno de DoZana y Sierra de Aracena y P. de Aroche
Jaén
DespeZaperros, Sierra de Andújar, S. de Cazorla, Segura y Las Villas y S. Mágina
Málaga
Montes de Málaga y Sierra de las Nieves
Sevilla
Sierra Norte de Sevilla
Los términos municipales incluidos en el listado de zonas de actuación preferente son 432, afectan a 60,7% del territorio andaluz y su distribución se corresponde con las grandes áreas montaZosas de Andalucía. La totalidad de los municipios incluidos en las comarcas de Sierra Morena han sido declarados como
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zonas de actuación preferente17.
El siguiente espacio geográfico declarado como zona de actuación preferente se localiza sobre las comarcas montaZosas de las Béticas18.
En la Costa Atlántica se han declarado como zonas de actuación preferente las comarcas de la Janda y Campo de Gibraltar en Cádiz. En la Depresión del Guadalquivir únicamente se han delimitado la comarca Condado y CampiZa en Huelva y los municipios de la CampiZa de Cádiz más próximos a la Sierra de Cádiz.
Los municipios que no han sido declarados como zonas de actuación preferente se localizan en las comarcas de la Depresión del Guadalquivir, área más occidental del surco Intrabético, valle del Guadalhorce en Málaga y costa mediterránea de Almería y Granada. Por último, sorprendentemente se incluyó también entre las zonas no declaradas de actuación preferente la comarca de las Alpujarras.
Para el territorio andaluz no declarado zona de actuación preferente se establece el siguiente orden de prioridades para tener acceso a las ayudas: a) Zonas declaradas como desfavorecidas según la Directiva (CEE) n1 91/465, no incluidas en las zonas de aplicación preferente. b) Secanos donde la superficie objeto de forestación alcance pendientes medias iguales o superiores al 15%. c) Resto de las zonas de secano. d) Superficies de regadío.
Esta declaración de zonas de actuación preferente y los criterios aplicados para el resto del territorio andaluz, están destinados a propiciar que las inversiones recaigan 17
Han quedado afectados todos los municipios que integran las comarcas del Andévalo Occidental, Andévalo Oriental y Sierra, en la provincia de Huelva; Pedroches y la Sierra en Córdoba y Sierra Morena y Condado en Jaén. 18
Se han incluido la totalidad de los municipios de las comarcas de Sierra de Segura, Sierra de Cazorla, Sierra Mágina y Sierra Sur en Jaén; Huéscar, Baza, Guadix, Iznalloz y Montefrío en Granada; Los Vélez, Alto Almanzora, Campo de Tabernas, Río Nacimiento, Alto Andarax y Campo de Dalías en Almería; Serranía de Ronda y Vélez-Málaga, (Antequera y Centro-Sur sólo en parte) y Sierra de Cádiz.
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sobre las superficies con vocación forestal, en las que generalmente se practica una agricultura de carácter marginal y suelen estar afectadas por problemas de erosión y medioambientales. La aplicación preferente del régimen de ayudas también pretende evitar el desarraigo de las poblaciones agrarias y favorecer la reforestación como una alternativa de renta.
Ante el peligro de que la demanda de solicitudes para reforestar superficies agrarias llegue a rebasar las previsiones presupuestarias anuales, se establecen las siguientes prioridades según las características de los solicitantes: 1) Las solicitudes presentadas por agricultores a título principal que se hayan acogido al abandono definitivo de la producción láctea o al arranque del viZedo. 2) Otros agricultores a título principal. 3) Otros titulares de explotaciones agrarias, siempre que más de un 20% de su renta proceda de la agricultura y residan en la misma comarca en la que se encuentra la superficie a reforestar. 4) Las Entidades públicas. 5) Los demás titulares que no estén incluidos en los apartados anteriores. 6) Otras personas físicas o jurídicas de derecho privado que no sean titulares de explotación agraria.
En la legislación andaluza también se establece un orden de prioridades para las solicitudes presentadas en función del tipo de aprovechamiento que se abandona para realizar la plantación de las especies forestales, el cual queda del siguiente modo: 1) Tierras ocupadas por cultivos herbáceos. 2) Barbechos y otras tierras no ocupadas. 3) Erial a pastos. 4) Tierras ocupadas por cultivos leZosos en pendiente media igual o superior al 25% y la mejora de alcornocales. 5) Pastizales. 6) Mejora de los montes abiertos y dehesas. 7) Restos de las superficies agrarias.
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En cualquier caso, si el número de solicitudes rebasan las previsiones, se puede acordar que sólo se atenderán las primeras cincuenta hectáreas por solicitante y aZo.
Por otro lado, el importe final de las ayudas destinadas a cubrir los gastos de forestación se modulan en función de la pendiente media y la dificultad para el laboreo de la superficie a reforestar.
Para zonas con pendiente inferior al 5% y sin dificultad para el laboreo, se establece un módulo igual al 70% del máximo del importe de las ayudas. Este módulo se incrementa en función de la pendiente media de las parcelas a forestar siguiendo los siguientes porcentajes: Pendiente media %
Incremento %
5 - 15
5
16 - 25
10
Mayor 25
20
El módulo también incrementa su valor en función de la dificultad para el laboreo de la superficie a reforestar; cuando esta dificultad es media se incrementa un 5% y si es alta un 10%.
La legislación andaluza también establece módulos para el cálculo del importe de la prima destinada a compensar la pérdida de renta en función del tipo de aprovechamientos que se sustituye por las especies forestales. En el caso de cultivos herbáceos y barbechos, cultivos leZosos y huertos familiares, se mantienen los valores máximos. Para superficies procedentes de pastizales o eriales a pastos los módulos de primas compensatorias que se aplican son del 50%. La inclusión de este módulo cubre en parte su olvido en la legislación nacional, aunque se trata de una modulación muy simple que no recoge la variabilidad de pérdidas de ingresos que puede sufrir un agricultor con la sustitución del aprovechamiento agrario por el forestal.
Por otra parte, las variedades que no son propias de los ecosistemas forestales andaluces se han suprimido de los anexos 1, 2 y 3 que se definen en la normativa 58
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nacional.
La concesión de las ayudas está condicionadas al cumplimiento de los requisitos técnicos, sanitarios y de densidad de arbolado mínimo que se determinen para las diferentes especies forestales. Las ayudas también estarán condicionadas a las especies forestales empleadas según altitud, características del suelo, condiciones climáticas y zonas geográficas.
Respecto a las ayudas destinadas a la mejora de alcornocales y otras superficies forestales no se aportan novedades en la legislación andaluza, los importes máximos que se conceden en cada una de las actuaciones se ajustan a los fijados por la normativa nacional.
El inicio en la tramitación de las ayudas se realizó tras la entrada en vigor de la Orden de 27 de julio de 1993, por la que se desarrollaba el Decreto 73/1993. Durante la duración
del programa de ayudas se estableció que el plazo de presentación de
las solicitudes abarcara los meses de febrero y marzo de cada aZo.
En esta Orden se especifica que las solicitudes de ayudas tienen que ir acompaZadas de una memoria técnica para cada parcela que se pretenda reforestar. La memoria técnica debe de recoger como mínimo las identificaciones catastrales de las parcelas, especies a reforestar, el método y época de reforestación, actuaciones previstas sobre la vegetación que se abandona, labores preparatorias del terreno para la reforestación, altitud y exposición de la parcela, pedregosidad y pendiente media del suelo, tipo de suelo y procedencia de la planta o semilla. En el caso de que la superficie a reforestar supere las 50 hectáreas, también se debe incluir la planificación de las actuaciones y el orden de prioridades para todas ayudas que se solicitan.
En la Orden de 27 de julio de 1993 también se especifican algunos aspectos técnicos que se deben de cumplir en las inversiones. Con el objeto de que las repoblaciones en un futuro posean unas condiciones adecuadas, se establecen las densidades mínimas de repoblación para cada una de las variedades forestales. Por 59
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otro lado, para mantener la biodiversidad de las zonas reforestadas se especifica que se debe de respetar el matorral arbolado y el arbolado autóctono más evolucionado. Del mismo modo, cuando la reforestación afecte a terrenos ocupados por frutales de secano y olivar se pueden preservar una parte de estos ejemplares, siempre que no se realice su aprovechamiento y sean dirigidos a porte arbóreo.
Respecto a las novedades que se incorporan en la regulación de las ayudas destinadas a la reforestación únicamente destaca la reducción del período de percepción de la prima compensatoria de veinte a diez aZos para varias especies19 forestales del anexo 2 y 3. El motivo argumentado para esta reducción se basa en que no todas las especies forestales requieren el mismo período de tiempo para alcanzar su desarrollo óptimo. Sin embargo, en la mayoría de los casos se trata de especies que están destinadas principalmente a la creación o restauración de ecosistemas forestales permanentes y no tienen una clara orientación productiva. Por este motivo no parece lógico que por haber alcanzado su desarrollo óptimo deban de dejar de percibir las primas compensatorias.
Respecto a las ayudas destinadas a la mejora de las superficies forestales, en la Orden de 27 de julio de 1993, se establece que las ayudas destinadas a la realización de trabajos silvícolas únicamente se aplicarán en parcelas agrarias ocupadas por montes abiertos y dehesas, cuyas copas de arbolado no cubran más del 20% de la superficie y se utilicen principalmente para el pastoreo. Para las inversiones destinadas a instalar puntos de agua, cortafuegos y caminos forestales se especifican detalladamente los requisitos técnico a cumplir y los importes de las ayudas según el tipo de intervención.
El proceso de resolución de las solicitudes que se presentan anualmente, en virtud del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo, se puede alargar hasta el último día del mes de diciembre del ejercicio correspondiente.
19
La especies afectadas por este recorte en el período de percepción de la prima compensatoria son: enebro, cornicabra, brezal, boj, taray, lentisco y palmito del anexo 2; y madroZo y acebo del anexo 3.
60
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Una vez aprobadas las ayudas el solicitante dispone de un plazo máximo hasta el 31 de noviembre del siguiente aZo para ejecutar los trabajos. Tras la realización de las inversiones y los trabajos la Consejería de Agricultura y Pesca debe de comprobar su adecuación a la memoria técnica presentada y emitir una certificación acreditativa.
La regulación que se ha realizado en Andalucía de las ayudas destinadas a fomentar las inversiones forestales en las explotaciones agrarias, aunque afecta a todo el territorio, tiene como uno de sus principales objetivos la recuperación de la vocación forestal de las explotaciones agrarias localizadas en los principales espacios montaZosos y zonas desfavorecidas. Este tipo de explotaciones se presupone que poseen un carácter marginal y su reforestación contribuiría a solucionar los problemas de erosión y medioambientales que padecen.
A su vez se ha tratado de facilitar la aplicación de régimen de ayudas entre los agricultores a título principal con el objetivo de contribuir a la diversificación de sus actividades y la mejora de sus rentas.
Aunque la aplicación del régimen de ayudas está destinado principalmente a potenciar la función conservadora de las reforestaciones, no se ha renunciado a propiciar la reconversión del suelo agrícola ocupado por producciones excedentarias. Por este motivo, se ha facilitado la reforestación de superficies dedicadas a la producción de cultivos herbáceos frente al resto de aprovechamientos.
La conjunción de estas prioridades en el marco de un régimen de ayudas de carácter regional no resultará nada fácil, y su aplicación no garantiza que simultáneamente se contribuya eficazmente a diversificar la renta de los agricultores a título principal, reforestar las explotaciones más marginales y reducir la superficie ocupada por cultivos herbáceos.
La característica más destacable del régimen de ayudas elaborado en Andalucía, teniendo en cuenta su clara pretensión conservadora, es la ausencia de uno o varios programas de zonas destinados a la intervención en espacios muy concretos 61
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y a solucionar problemas específicos. La aplicación horizontal de las ayudas no asegura que los resultados contribuyan eficazmente a solucionar los problemas medioambientales que afectan al territorio andaluz.
Como ejemplo podemos manifestar que la reforestación de superficies agrarias marginales constituye una de las actuaciones claves en la regulación de numerosas cuencas de ríos andaluces, este tipo de intervenciones están destinadas a reducir el riesgo de inundaciones y frenar la erosión. Sin embargo, no se ha contemplado ningún programa de zona que especifique la superficie que se debe reforestar y los métodos de repoblación y especies más indicadas para lograr una regulación óptima de determinadas cuencas.
III.9.3. Modificaciones recientes en la concesión de las ayudas a la reforestación de explotaciones agrarias.
La aprobación del Programa espaZol de forestación de tierras agrarias por la Comisión Europea en la Decisión del 27 de abril de 1994 y los defectos que se empezaron a notar en su funcionamiento durante los dos aZos iniciales, han originado la reforma de algunos aspectos en la legislación nacional y andaluza.
El Real Decreto 2086/1994, de 20 de octubre de 1994, incluye ligeras modificaciones como la definición de las tierras agrarias que se pueden beneficiar de las ayudas. Se consideran ahora como superficies agrarias las tierras que, habiendo sido objeto de algún aprovechamiento agrario regular antes del 31 de julio de 1992, hayan contribuido a la formación de la renta del titular y sean susceptibles de forestación (anteriormente el período durante el que debían haber sido objeto de utilización agraria se concretaba en el último decenio). Se entiende por aprovechamiento agrario regular el obtenido teniendo en cuenta las características del suelo y clima de cada zona.
Las ayudas destinadas a la mejora de alcornocales y otras superficies forestales 62
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mantienen los mismos importes. Sin embargo, se restringe como únicos beneficiarios para su concesión posible a los agricultores que obtengan, como mínimo, el 25% de su renta total de la actividad que desarrollen en la explotación y no se podrán beneficiar de las ayudas a la reforestación las plantaciones destruidas por catástrofes naturales o incendios.
La legislación andaluza para adaptar los cambios que se han producido en la normativa nacional queda rectificada por el Decreto 50/1995, aunque en este caso se redactan modificaciones más importantes y numerosas.
Entre las novedades propias recogidas en el Decreto andaluz se incluye la modificación de algunas de las especies forestales que forman los tres anexos para adaptarlas a las características de la vegetación andaluza. Se eliminan aquellas especies que no son propias del territorio andaluz y se recogen otras variedades características de Andalucía que hasta ahora no habían sido incluidas: - Del anexo 1 se suprime la especie de Pino negro. - Del anexo 2 se suprimen las especies de Arce, Álamo temblón, Roble y Fresno. En este anexo se incluyen las especies de Aceres, Serbal, Quejigo Andaluz, Coscoja, Mirto, Sauco, Durillo, Peral Silvestre, Aladierno, Olivilla y Agracejo. - Del anexo 3 se suprime la Sabina y se incluyen el Durillo andaluz, Boj de Baleares, Abedul y Bonetero de Cazorla.
También se modifican las preferencias para acceder a las ayudas según el tipo de aprovechamiento que se abandona. El orden de preferencias existente con anterioridad situaba en tercer lugar las superficies ocupadas por erial a pastos, ahora pasa a ocupar el sexto lugar. Las nuevas prioridades quedan en el siguiente orden: 1.- Tierras ocupadas por cultivos herbáceos. 2.- Barbechos y otras tierras no ocupadas. 3.- Tierras ocupadas por cultivos leZosos en pendiente media igual o superior al 25% y la mejora de alcornocales. 4.- Pastizales. 5.- Mejora de los montes abiertos y dehesas. 63
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6. Eriales a pastos.
En la legislación andaluza, a diferencia del Real Decreto 2086/1994, se elevan los importes de algunas de las ayudas destinadas a fomentar las plantaciones forestales en explotaciones agrarias.
El importe de las primas anuales de mantenimiento se incrementan en 5.000 pesetas para cada uno de los supuestos correspondientes a los titulares individuales y 6.000 para los titulares agrupados.
Las primas compensatorias que se conceden anualmente incrementan sus cantidades máximas en 5.000 pesetas para los agricultores a título principal y 3.000 pesetas para los restantes titulares.
En las ayudas destinadas a la mejora de alcornocales y otras superficies forestales en Andalucía también se modifican sus cuantías. El importe de las ayudas destinadas a cortafuegos y su limpieza se incrementa de 20.000 a 45.000 pesetas. Las 160.000 pesetas que anteriormente se concedían para la regeneración y mejora de cada hectárea de alcornocal se reduce a una ayuda de 25.000 pesetas por hectárea mejorada.
El Decreto 50/1995 se especifica que las solicitudes que incluyan superficies superiores a las 50 hectáreas podrán incluir entre los gastos de reforestación el coste de la Memoria Técnica firmada por un técnico competente. Por último, se modifica también la relación de términos municipales declarados como zonas de actuación preferente. Al listado existente se suman 201 municipios. Esta ampliación ha elevado su número hasta 633 y afecta a más del 80% del territorio andaluz.
La remodelación del listado de zonas de actuación preferente ha incorporado las comarcas de la Costa y Condado litoral en la provincia de Huelva. En la cabecera de la Depresión del Guadalquivir se han incluido las comarcas de la Loma, CampiZa 64
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Norte y Sur de la provincia de Jaén y las comarcas de la CampiZa Alta y las Colonias en Córdoba.
Las nuevos municipios que se han incluido en el listado afectan también a las comarcas localizadas en el Surco Intrabético; la única que ha sido declarada en su totalidad como zona de actuación preferente es Alhama en Granada; para las comarcas de la Vega en Granada y Antequera en Málaga sólo se ha incluido una parte de los municipios que las integran.
Esta nueva ampliación también ha afectado a casi la totalidad de los municipios que quedaban por delimitar en la fachada mediterránea de las Béticas.
Tras esta ampliación de las zonas de actuación preferentes nos encontramos con tres provincias que cuentan con casi la totalidad de sus municipios incluidos en el listado: Jaén, Huelva20 y Almería 21. Los municipios que han quedado fuera de este listado se localizan principalmente en la zona media y baja de la Depresión del Guadalquivir y parte de las Depresiones de Antequera y Granada. La provincia que presenta una superficie mayor no incluida como zona preferente es Sevilla.
Para el resto del territorio andaluz no incluido en las zonas de actuación preferente también se modifica el orden de prioridades para el acceso a las ayudas. Desaparece la preferencia para las zonas de montaZa y desfavorecidas, debido a que la última ampliación en el número de municipios declarados como zonas de actuación preferente incluye ya a la totalidad de las zonas de montaZa y desfavorecidas andaluzas.
Se suprime la posibilidad por parte de cualquier persona física o jurídica de derecho privado de solicitar ayudas para la reforestación y primas de mantenimiento.
20
El único término municipal no incluido es el de Huelva.
21
No se incluyen los municipios de El Ejido y La Mojonera.
65
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También se suprime la concesión de ayudas destinadas a cubrir los gastos de forestación a Entidades Locales y otras Entidades Públicas aunque no sean titulares de explotaciones agrarias.
La última modificación que se ha efectuado en la normativa nacional que fomenta las inversiones forestales en explotaciones agrarias y acciones de desarrollo y aprovechamiento de los bosques en las zonas rurales, se recoge en el Real Decreto 152/1996, de 2 de febrero. Los principales aspectos que se modifican están orientados hacia la consecución de un desarrollo correcto de la doble función que desempeZa el sector forestal en la conservación del medio natural y en la producción forestal.
Por primera vez en la normativa nacional se realizan cambios en las especies forestales que integran los tres listados. Se reconocen las características especiales de algunas especies forestales en función del ecosistema en que se integren y su régimen de aprovechamiento. Las especies arbóreas incluidas en el anexo 1 como el Pino negro, Pino negral, Pino piZonero y Pino carrasco, no siempre se utilizan en plantaciones que tienen como fin principal la producción de madera en un plazo superior a quince aZos. Se acepta la posibilidad de que en las ocasiones en que se utilicen para la restauración o la creación de ecosistemas forestales se consideren a todos los efectos como especies del anexo 2.
El resto de novedades que se recogen en el Real Decreto 152/1996 se centran en el incremento de las cantidades máximas de las diferentes ayudas. En general, los importes máximos de las ayudas destinadas a cubrir los gastos de forestación y la mejora de alcornoque y otras superficies forestales se incrementan un 4%. Las ayudas correspondientes a primas compensatorias anuales por hectárea de superficie reforestada se incrementan una media de 4.000 pesetas y se sitúan en unos niveles muy perecidos a los fijados en el Decreto andaluz 50/1995, de 1 de marzo. El valor máximo anual de la indemnización compensatoria que se puede conceder a un beneficiario se eleva hasta 4.200.000 pesetas, cuando se trate de explotaciones agrupadas se puede llegar a 5.250.000 pesetas por explotación individual (en el anterior Real Decreto las cantidades máximas eran de 4.000.000 y 5.000.000 de 66
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pesetas respectivamente).
Las ayudas que se incrementan más con respecto a los valores que se fijaban en la anterior normativa nacional se corresponden a las primas de mantenimiento. En casi todos los apartados su cuantía se aumenta con 10.000 pesetas por hectárea (el incremento medio ha sido del 40%). El motivo de esta subida se debe a las condiciones climáticas en que desarrollaron los primeros aZos de aplicación de las ayudas; la prolongada sequía puso en peligro la continuidad de muchas repoblaciones e incrementaba los gastos destinados a garantizar su mantenimiento.
A pesar de estos incrementos de las ayudas con respecto a los importes iniciales, aún permanecen bastante lejos de los importes máximos fijados por la normativa europea.
III.10. RESULTADOS EN LA UNIÓN EUROPEA DE LAS AYUDAS DESTINADAS AL FOMENTO DE LAS INVERSIONES FORESTALES EN LAS EXPLOTACIONES AGRARIAS TRAS LA REFORMA DE LA PAC
Desde los inicios en la aplicación de los programas destinados a fomentar las inversiones forestales en las explotaciones agrarias hasta el 30 de abril de 1996, en la Unión Europea se han tramitado 79.140 solicitudes para la reforestación de 506.978 hectáreas de superficies agrarias22. Esta superficie representa casi el 61% de las previsiones realizadas para la totalidad del período de vigencia de los diferentes programas. Los destinatarios de las ayudas a la reforestación han sido explotaciones de carácter privado, ya que sólo un 2% de la superficie reforestada está en manos de entidades públicas (9.128 ha.).
EspaZa, con 238.000 hectáreas, es el país donde la superficie reforestada ha
22
La superficie total reforestada en la Comunidad durante el período comprendido entre 1986-1991, antes de la reforma de la PAC, únicamente alcanzó las 70.000 hectáreas.
67
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sido más importante; a falta de veinte meses para la finalización del período de vigencia del programa se había logrado reforestar casi el 78% de la superficie prevista para el quinquenio. El ambicioso programa de reforestación desarrollado en EspaZa ha contado con una gran aceptación que tal vez cuestionará mucho el recorte que se produjo en la superficie aprobada para EspaZa y desvela que este tipo de actuaciones debería de haber contado con un mayor presupuesto.
Entre el resto de Estados miembros sólo el Reino Unido, Irlanda y Portugal han logrado superar las 50.000 hectáreas. Irlanda es el único país que ha rebasado la superficie que tenía previsto reforestar, Reino Unido ha conseguido reforestar el 62% y Portugal el 53%.
Las superficies reforestadas entre los restantes Estados miembros son bastante inferiores debido a que en algunos casos como Italia y Alemania, a pesar de tener previsto la reforestación de un número considerable de hectáreas, no se ha logrado cubrir ni la mitad de las previsiones; en otros Estados miembros como Holanda, Grecia y Dinamarca las superficies reforestadas han sido reducidas porque poseen unos programas con unas previsiones muy bajas; en otros casos como Bélgica y Luxemburgo, a pesar de contar un programa, las ayudas no han tenido ninguna repercusión; y por último, la reciente puesta en marcha de las ayudas en los nuevos Estados miembros ha originado que sus resultados alcancen unos valores muy reducidos.
La proporción de superficie agrícola utilizada que se ha reforestado en la Unión Europea durante el período de vigencia de las ayudas ha alcanzado un 0,37% con respecto a la superficie total. Tan sólo en los países que se han reforestado las superficies significativas (EspaZa, Reino Unido, Irlanda y Portugal) se ha logrado alcanzar unos valores próximos al 1% de la superficie agrícola utilizada total del país.
En el 40% de las superficie reforestadas se ha plantado algún tipo de variedades de coníferas y en el 60% restante se han utilizado frondosas. La distribución entre cada uno de los Estados miembros de ambos grupos de variedades forestales sufre grandes 68
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modificaciones, las superficies de coníferas únicamente ocupan una importancia destacada en Irlanda con el 80% de la superficie reforestada, mientras que en otros países del centro y el sur
(Alemania, Holanda, Grecia e Italia) las superficies
reforestadas con coníferas se sitúan por debajo del 10%. Los únicos países que cuentan con un reparto bastante equilibrado entre ambos grupos de especies forestales son EspaZa y Francia, en la mayoría de los países restantes predominan claramente las variedades de frondosas. Gráfico n1 III.2. Reparto entre coníferas y frondosas de la superficie reforestada
EspaZa Reino Unido Irlanda Portugal Italia Francia Alemania Holanda Grecia Dinamarca Austria Suecia 0
50
100
150
200
250
Miles de ha. Coníferas
Frondosas
Gráfico n1 III.3. Tipos de superficies agrarias reforestadas
EspaZa Reino Unido Irlanda Portugal Italia Francia Alemania Holanda Grecia Dinamarca Austria Suecia 0
50
100
150
200
250
Miles de ha. Prados y pastos
Tierras arables
cultivos leZosos
Las características de la superficies reforestadas en la Unión Europea, antes de ser sustituidas por variedades forestales, nos muestran que el 61% estaban ocupada inicialmente por prados y pastos permanentes, el 36% se correspondían a tierras arables y el 3% a cultivos leZosos. Esta distribución revela que la reforestación principalmente ha recaído sobre superficies marginales que podrán recuperar su auténtica vocación forestal e incrementar su valor ecológico. La situación que se registra en cada uno de los Estados miembros vuelve a ser muy heterogénea, los únicos países en los que la casi totalidad de la superficie reforestada se corresponde a tierras arables son Holanda y Dinamarca. En otros casos como Italia, Portugal y Grecia la reforestación de este tipo de aprovechamientos también ocupa un lugar muy destacado. Por el contrario, en países como Austria, Irlanda, Reino Unido y Francia casi la totalidad de las superficies se corresponden a prados y pastos permaneces.
En los distintos programas de ayudas también se contempla la concesión de primas destinadas a la mejora de las superficies reforestadas y la construcción de caminos forestales. EspaZa con 71.300 hectáreas se sitúa a la cabeza respecto a las 69
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superficies que se han mejorado gracias a la aplicación de este tipo de primas; el resto de superficies se concentran en Finlandia y Alemania. La construcción de caminos forestales, se reparte mayoritariamente entre los países de sur de la Unión Europea (EspaZa, Italia, Portugal y Grecia). Gráfico n1 III.4. Mejoras en superficies reforestadas
80
Miles de hectáreas
Kilómetros
Superficies mejoradas
3.000
Caminos forestales 2.500
60 2.000
40
1.500
1.000
20 500
0
0 ESP
FIN
ALE
ITA
GRE
R.U.
POR
DIN
AUS
FRA
IRL
HOL
III.11. RESULTADOS EN LA APLICACIÓN DE LAS AYUDAS PARA LA REFORESTACIÓN DE SUPERFICIES AGRARIAS EN ESPAÑA
EspaZa inicia durante 1993, tal y como estaba previsto en el Programa, la tramitación de las ayudas destinadas a la forestación de tierras agrarias en todas las Comunidades Autónomas, excepto Baleares, Canarias, Cantabria y CataluZa. Sin embargo, hasta el aZo siguiente no se produciría la aprobación por parte de la Comisión del Programa plurianual espaZol de reforestación de tierras agrarias.
Durante 1993 se presentaron 8.858 solicitudes para reforestar 193.427 hectáreas. La puesta en marcha de este tipo de ayudas respondía a las expectativas que se habían generado. Sólo en un ejercicio se presentaron solicitudes para reforestar casi la mitad de la superficie total prevista para el quinquenio 93-97 con financiación del MAPA.
La tramitación definitiva de solicitudes admitidas quedó pendiente de la aprobación del Programa espaZol de reforestación, al que la Comisión dio el visto bueno el 27 de abril de 1994. El número final de expedientes aprobados para este aZo ascendió a 2.062 y la superficie a reforestar afectó a 25.432,5 hectáreas. Esta cifra tan reducida se debió a que 1993 fue un aZo en que se pretendía poner a prueba el nuevo modelo de ayudas a la reforestación.
70
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Cuadro n11 III.19. Expedientes presentados para recibir ayudas para la reforestación, 1993 Número de
Superficie
solicitudes
(ha)
Andalucía
1.323
44.040
Aragón
1.870
57.734
720
1.483
Baleares
-
-
Canarias
-
-
Cantabria
-
-
Castilla-La Mancha
1.738
33.906
Castilla y León
1.162
27.145
-
-
C. Valenciana
159
2.840
Extremadura
291
17.108
Galicia
1.360
1.745
Madrid
40
2.220
Murcia
215
4.789
34
417
8.858
193.427
Asturias
CataluZa
Rioja, La Total
Fuente: La agricultura, la pesca y la alimentación espaZolas en 1994.
Los ejercicios posteriores suponen el arranque definitivo y la plena implantación del nuevo modelo de ayudas a la reforestación en explotaciones agrarias.
El balance que se puede efectuar hasta finales de 1996, una vez sobrepasado el ecuador del período de vigencia del programa plurianual espaZol, es muy satisfactorio. Se han aprobado más de 21.000 solicitudes para la reforestación de una superficie que asciende a 341.746,3 hectáreas. Esta cifra representa el 82,7% de las 413.158 hectáreas que estaba previsto reforestar durante el quinquenio financiada a partes iguales por el MAPA y las Comunidades Autónomas. La inversión total supera
71
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los 221.000 millones de pesetas23. Teniendo en cuenta que aún faltan por conocer los resultados de dos aZos, debido a que en algunas Comunidades las ayudas estarán vigentes hasta 1998, parece que sí se puede cubrir la totalidad de la superficie que cuenta con financiación del MAPA. Sin embargo, imposible que se puedan reforestar las 800.000 hectáreas que se alcanzaban al sumar las superficies a reforestar con financiación exclusiva de la Comunidades Autónomas. Este hecho de debe a que la Unión Europea nunca aprobó las 800.000 hectáreas de reforestación presentadas por EspaZa, sino el equivalente al 50%. De este modo, Andalucía solicitó en un principio 250.000 hectáreas de las que sólo se aprobaron 150.000 y algo muy similar sucedió en las Comunidades.
Los resultados que se han obtenido en la forestación de explotaciones agrarias en las diferentes Comunidades Autónomas han sido muy dispares con respecto a la consecución de las inversiones previstas por el MAPA. El primer hecho que destaca es la situación de las Comunidades que más se beneficiaron en el reparto de la superficie que estaba previsto reforestar con financiación de MAPA: Andalucía, Castilla y León y Castilla-La Mancha. Estas tres Comunidades, ya habían logrado reforestar a finales de 1996 las superficies previstas para el quinquenio, y en los casos de Andalucía y Castilla y León se han superado. Este hecho se debe a que estas Comunidades han contemplado también la financiación exclusiva de importantes superficies complementarias destinadas a incrementar las asignadas por el MAPA en el Programa plurianual espaZol de reforestación. Este hecho ha permitido que el ritmo anual de reforestación se incremente y se haya podido satisfacer una parte importante de la gran demanda de solicitudes de ayudas. En Andalucía a finales de 1996 ya se habían superado en 16.609 hectáreas la superficie asignada inicialmente.
Entre las restantes Comunidades destacan también las superficies reforestadas en Extremadura y Galicia que están muy próximas cubrir la asignación del MAPA.
23
Esta cantidad incluye el importe de las primas destinadas a cubrir los gastos de reforestación, el importe total a pagar en cinco aZos de las primas de mantenimiento y el importe total a pagar en veinte aZos de la prima compensatoria.
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Gráfico n1 III.5. Cumplimiento de los objetivos forestales del MAPA (1994-1996)
Andalucía Aragón Asturias Baleares Canarias Cantabria Castilla-La Mancha Castilla y León CataluZa C. Valenciana Extremadura Galicia Madrid Murcia La Rioja 0
20
40
60
80
100
Miles de ha.
Superficie reforestada
Superficie prevista
Sin embargo, no todas las Comunidades han registrado el mismo nivel de aplicación de las ayudas. Para un numeroso grupo de Comunidades con unas previsiones de superficies para reforestar bastante reducidas, no se ha logrado alcanzar ni el 50% de las estimaciones iniciales. En este grupo se incluyen las Comunidades24 de Aragón, Baleares, Canarias, CataluZa, Valencia y La Rioja. Para algunas de estas Comunidades es prácticamente imposible que se logre reforestar la superficie prevista si continúa con el mismo ritmo de reforestación..
A pesar de las diferencias de resultados que se han obtenido en cada una de las Comunidades Autónomas, el elevado grado de aceptación de las ayudas en las Comunidades que se han situado a la cabeza de la superficie reforestada ha puesto en evidencia el significativo recorte que se produjo en la superficie a reforestar.
Por otra parte, en las previsiones iniciales del programa de ayudas se estimaba que las primas destinadas a realizar labores de mejora en superficies forestales de explotaciones agrarias podrían afectar a unas 200.000 ha. Hasta finales de 1996 se ha aprobado la realización de los siguientes trabajos: - Tratamientos selvícolas en 42.669 ha. - Puntos de agua 1.079. - Cortafuegos 2.727 ha. - Caminos forestales 2.933 Km. - Cerramientos en 2.957 Km. - Regeneración de alcornocales en 67.726 ha.
24
En el caso de Cantabria no se ha aprobado ningún expediente.
73
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- Plantación de chopos en 18.564 ha.
Cuadro n11 III.20. Inversiones forestales en explotaciones agrarias, 1994 (millones de pesetas). Comunidad
Benefi.
Autónoma Andalucía
Superf.
FEOGA
Ha.
Garantía
MAPA
Comunidad
Total
Autónoma
subven.
1.110
35.171,0
19.302,6
3.217,2
3.217,2
25.737,0
Aragón
309
5.513,5
1.779,1
889,6
889,6
3.558,3
Asturias
739
2.587,0
878,4
146,4
146,4
1.171,2
Baleares
54
475,0
183,3
91,7
91,7
366,7
Canarias
12
306,4
159,0
26,5
26,5
212,0
Cantabria
0
0
0
0
0
0
Castilla-la Mancha
2.107
32.016,6
11.475,1
1.912,7
1.912,7
15.300,5
Castilla y León
977
25.283,3
12.029,9
2.005,1
2.005,1
16.040,1
CataluZa
130
877,2
298,1
149,0
149,0
596,1
Extremadura
452
17.454,9
8.197,1
1.306,2
1.366,2
10.929,5
Galicia
1.181
4.854,5
1.905,7
317,7
317,7
2.541,1
Madrid
75
1.881,3
663,6
331,9
331,9
1.327,4
Murcia
89
2.066,0
1.091,5
181,9
181,9
1.455,3
La Rioja
74
778,0
179,2
89,6
89,6
358,4
343
3.905,7
2.081,2
346,8
346,8
2.774,8
7.652
133.170,4
60.223,8
11.072,3
11.072,3
82.368,4
C. Valenciana Total
Fuente: La agricultura, la pesca y la alimentación espaZolas en 1994.
Cuadro n11 III.21. Inversiones forestales en explotaciones agrarias, 1995 (millones de pesetas). Comunidad
Benefic.
Autónoma
Superf.
FEOGA
Ha.
Garantía
MAPA
CC. AA.
Total subven.
Andalucía
924
34.090,3
14.749,1
2.458,1
2.484,1
19.655,3
Aragón
309
5.513,4
1.410,4
705,4
705,4
2.821,2
Asturias
643
1.926,0
900,7
150,1
150,1
1.200,9
Baleares
111
803,9
344,0
172,0
172,0
688,0
Canarias
-
-
-
-
-
-
Cantabria
-
-
-
-
-
-
Castilla-la Mancha
1.734
22.295,0
9.160,1
1.526,7
1.526,7
12.213,5
Castilla y León
718
24.832,0
10.181,5
1.713,9
1.713,9
13.709,3
CataluZa
373
716,5
197,0
98,6
98,6
394,2
Extremadura
327
12.121,7
6.174,2
1.029,0
1.029,0
8.232,2
74
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Galicia
1.488
9.428,0
2.900,3
438,5
438,5
3.867,3
Madrid
47
1.398,6
416,5
208,2
208,2
832,9
Murcia
128
2.106,0
932,5
155,4
155,4
1.243,3
La Rioja
23
91,5
43,3
21,7
21,7
86,7
C. Valenciana
96
736,5
407,4
68,0
68,0
543,4
6.921
116.059,4
47.917,0
8.790,6
8.790,6
65.498,2
Total
Fuente: La agricultura, la pesca y la alimentación espaZolas en 1995.
Cuadro n11 III.22. Inversiones forestales en explotaciones agrarias, 1996 (millones de pesetas). Comunidad
Benefic.
Autónoma Andalucía
Superf.
FEOGA
Ha.
Garantía
MAPA
CC. AA.
Total subven.
697
26.988
18.295,0
3.049,1
3.049,1
24.393,2
Aragón
25
386
122,8
61,4
61,4
242,1
Asturias
697
1.480
1.293,6
215,6
215,6
1.724,8
Baleares
51
482
95,2
47,6
47,6
190,4
Canarias
0
0
0
0
0
0
Cantabria
0
0
0
0
0
0
949
24.247
9.809,3
1.635,0
1.635,0
13.076,3
1.255
13.646
7.165,0
1.194,2
1.194,2
9.553,4
CataluZa
143
657
140,7
70,6
70,6
281,9
Extremadura
259
12.391
5.966,2
994,4
994,4
7.955,0
Galicia
2314
7.662
2.029,3
338,3
338,3
2.705,9
Madrid
42
1.384
500,1
250,0
250,0
1.000,1
Murcia
118
1.901
1.023,3
170,6
170,6
1.364,5
25
216
69,9
34,9
34,9
139,7
114
1.246
8.005,6
1.334,2
1.334,2
10.674,0
6.689
92.686
54.516,0
9.395,9
9.395,9
73.301,3
Castilla-Y León Castilla-La Mancha
La Rioja C. Valenciana Total
Fuente: Dirección General de Planificación y Desarrollo Rural. Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación.
Cuadro n11 III.23. Inversiones forestales en explotaciones agrarias 1994-1996 (millones de pesetas) Total Benefic. Andalucía
2.731
Subvención 69.785,5
Superficie (ha.) Ha. 96.249,3
% 28,1
75
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Aragón
643
6.621,6
11.412,8
3,3
2.079
4.096,9
5.993,0
1,7
Baleares
216
1.245,1
1.760,9
0,5
Canarias
12
212,0
306,4
0,0
Cantabria
0
0,0
0,0
0,0
Castilla-La Mancha
5.096
37.067,4
67.957,6
19,8
Castilla y León
2.644
42.825,7
74.462,3
21,7
CataluZa
646
1.272,2
2.250,7
0,6
C. Valenciana
553
13.984,2
5.888,2
1,7
Extremadura
1.038
27.116,7
41.967,6
12,2
Galicia
4.983
9.106,3
21.674,9
6,3
Madrid
164
3.160,4
4.664,1
1,3
Murcia
335
4.055,1
6.073,0
1,7
Rioja, La
122
584,8
1.085,5
0,3
21.262
221.133,9
341.746,3
100,0
Asturias
Total
Fuente: La agricultura, la pesca y la alimentación espaZola, varios aZos.
III.12. RESULTADOS DEL RÉGIMEN DE AYUDAS ANDALUZ DESTINADO A FOMENTAR LAS INVERSIONES FORESTALES EN EXPLOTACIONES AGRARIAS.
Los datos ofrecidos por la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía25 respecto a los resultados en la aplicación de las ayudas abarcan desde 1993 hasta 1996. Por lo tanto, para cerrar la aplicación del programa de ayudas restarían los resultados de 1997.
Por otro lado, las series anuales que he podido obtener de la Consejería no poseen el mismo nivel de información. Para los tres primeros ejercicios he podido contar con una información bastante detallada respecto a las características de los beneficiarios y superficies reforestadas. Sin embargo, para el último aZo la información no abarca tantos aspectos de las ayudas, y por este motivo los datos de 1996 no se
25
Las cifras recogidas por la Consejería de Agricultura y Pesca correspondientes a las superficies y cuantías de las ayudas que se han aprobado en aplicación de las medidas forestales en explotaciones agrarias sufren ligeras variaciones con respecto a los datos que aparecen en las publicaciones de Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
incluyen en el análisis de algunas características de los resultados que se han obtenido.
III.12.1. Distribución espacial de la superficies y ayudas
Según la información facilitada por la Consejería de Agricultura y Pesca de Andalucía hasta finales de 1996 se habían aprobado casi 3.500 solicitudes para la reforestación de 114.000 hectáreas26 y la realización de mejoras en 45.000 hectáreas de alcornocales y otras superficies forestales.
Las 79.640 hectáreas que estaba previsto reforestar en Andalucía en colaboración con el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación casi se habían cubierto a finales de 1995, y es muy probable que a finales de 1997 se logre aprobar la reforestación de otras 70.000 hectáreas con financiación exclusiva de la Junta de Andalucía. Por lo tanto, la aplicación en Andalucía de las ayudas destinadas a la reforestación de tierras agrarias será todo un éxito ya que se puede alcanzar las 150.000 hectáreas que se incluyeron en las últimas previsiones.
La inversión total efectuada a finales de 1996 superaba los 35.000 millones de pesetas, por lo que la cantidad de ayuda media concedida por hectárea27 alcanza las 300.000 pesetas.
Durante el primer ejercicio se pretendía poner a prueba el régimen de ayudas y sólo estaba previsto la reforestación de 9.000 hectáreas. Sin embargo, en la Consejería de Agricultura y Pesca se presentaron 1.123 expedientes para reforestar 39.000 hectáreas. Esta avalancha de solicitudes originó que finalmente se aprobaran casi 400 expedientes para la reforestación de 11.000 hectáreas. En ningún caso se 26
Esta superficie representa el 2,5% de la SAU total existente en Andalucía y el 4,3% de la superficie forestal. 27
Únicamente se ha contabilizado el importe de las ayudas recibidas por los beneficiarios durante el primer aZo. No se han contabilizado las ayudas concedidas durante los aZos posteriores destinadas a cubrir los gastos de mantenimiento y la compensación de rentas.
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concedieron ayudas para la reforestación de superficies superiores a las 50 hectáreas.
Las reforestaciones aprobadas durante los aZos siguientes han superado en cada ejercicio las 30.000 hectáreas. Este incremento ha permitido desde 1994 la concesión de ayudas para reforestar superficies superiores a las 50 hectáreas. En 1995 se aprobó un único expediente, presentado por una agrupación de titulares, que estaba destinado a aumentar la densidad forestal en 800 hectáreas ocupadas monte abierto o dehesas situadas en la comarca onubense del Andévalo Oriental. Este expediente acaparó el 5% de la superficie total reforestada ese aZo el Huelva y se aproximó mucho a la superficie total reforestada en Córdoba.
La ausencia en la aplicación del programa de ayudas a la reforestación de una signación a nivel comarcal de la superficie que estaba previsto reforestar y el carácter voluntario de la medida, han originado que el reparto de la superficie reforestada esté muy desequilibrado. Las provincias de Huelva y Almería han acaparado casi el 59% de la superficie reforestada, mientras que en Cádiz y Córdoba sólo se localizan el 7% de las superficies.
Los resultados que se han obtenido en Huelva han sido los más excepcionales, los expedientes aprobados en esta provincia ha acaparado el 41% de la superficie total reforestada en Andalucía. Uno de los principales motivos que puede explicar la gran aceptación de las ayudas se debe a fuerte tradición forestal de Huelva.
Por otro lado, los resultados obtenidos en las provincias de Huelva y Almería se deben a que desde los inicios en la aplicación de ayudas contaron con gran parte de sus municipios declarados como zonas de actuación preferente, y tras la ampliación efectuada durante 1995 se incluyeron casi la totalidad de los que restaban por declarar.
Sin embargo, las relaciones que se han establecido entre la declaración de zonas de actuación preferente y los resultados obtenidos en la aplicación de las ayudas han sido muy heterogéneas, en algunos casos no ha existido una relación directa. El ejemplo más claro es Jaén. Esta provincia inicialmente poseía el 70% de su 78
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territorio incluido en este listado y posteriormente durante 1995 se extendió hasta la totalidad de su superficie provincial. No obstante, esta inclusión no ha tenido una incidencia determinante para situar a Jaén a la cabeza de las provincias que más se han beneficiado de la reforestación de explotaciones agrarias, ya que sólo se ha aprobado la reforestación de 6.000 hectáreas.
El reparto anual de las ayudas concedidas también ha estado condicionada por la oferta de superficie que cada aZo se ha podido beneficiar de las ayudas y la demanda existente entre las explotaciones andaluzas. La concesión durante 1993 de una superficie total muy reducida y el elevado número de solicitudes presentadas condicionó que sólo las comarcas declaradas como zona de actuación preferente se beneficiaran de las ayudas. Durante los tres ejercicios posteriores el incremento en la cuantía de la superficie que se adjudica para su reforestación y la modificación realizada en 1995 de las zonas declaradas de actuación preferente, facilitaron el incremento del número de comarcas que se han beneficiado de este tipo de ayudas.
Por lo tanto, parece que la declaración de zonas de actuación preferente no ha tenido la misma repercusión en el resultado final de las ayudas en todas las provincias, debido al carácter voluntario de las ayudas existen otras causas que han podido influir en los resultados de su aplicación.
Cuadro n11 III.24. Resultados de las inversiones forestales en las explotaciones agrarias andaluzas (1993-1996) Prov.
Número de Expedi.
Almería
Mejora
Superf.
Caminos *
reforest.
Cortafue.
20.247
*
(Km.)
Puntos de agua
Alcornocal
*
1,5
1,4
55,763
27
-
Cádiz
439
4.500
193,8
546,3
41,003
25
25.278,0
Córdoba
139
3.533
381,6
28,7
2,830
9
1.123,2
Granada
347
9.648
-
13,7
18,785
11
-
1.168
46.622
429,0
255,5
109,745
169
6.834,7
Jaén
271
7.993
17,6
51,5
22,140
24
912,5
Málaga
240
6.981
4,6
75,5
19,132
33
2.633,3
Sevilla
374
14.476
155,8
249,1
51,554
84
7.230,2
3.484
114.000
1.183,9
1.221,7
320,952
382
44.011,9
Huelva
Andalucía *
506
Superf.
No se incluyen los datos de 1996 79
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Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
Si se analizan los resultados obtenidos a nivel comarcal se observa que un número muy concreto de comarcas que han sido declaradas como zonas de actuación preferente son las que concentran gran parte de las inversiones realizadas en cada provincia.
La comarca del Andévalo Occidental, en la provincia de Huelva, con sus 25.417 hectáreas reforestadas ha superado la cantidad total aprobada para cuatro provincias: Cádiz, Córdoba, Jaén y Málaga. Junto a la implantación excepcional de las ayudas en la comarca del Andévalo Occidental también destacan los resultados obtenidos en el resto de comarcas onubenses situadas en Sierra Morena (Andévalo Oriental y Sierra).
En las provincias de Sevilla y Córdoba se repite una situación muy similar debido a que las ayudas se han concentrado en comarcas que se localizan en Sierra Morena y que han sido declaradas como zonas de actuación preferente. La comarca sevillana de la Sierra Norte con 9.282 hectáreas y los Pedroches en Córdoba con 2.745 hectáreas, acaparan gran parte de la superficie reforestada en cada provincia.
En la provincia de Jaén las comarcas de Sierra Morena (Sierra Morena y el Condado), aunque han conseguido la reforestación de destacadas superficies, no se han situado a la cabeza. En esta ocasión son las comarcas de Mágina y Sierra de Cazorla, localizadas en la fachada norte de las Béticas, las que se destacan con 1.276 y 1.921 hectáreas reforestadas respectivamente.
En la provincia de Granada son las tres comarcas más orientales (Huéscar, Baza y Guadix) las que acaparan el 87% de las superficies reforestadas.
En Almería y Málaga las ayudas no están tan concentradas, la comarca almeriense que ha acaparado una mayor superficie es Campo Tabernas con 6.141 hectáreas, aunque también destacan las comarcas de Alto Almanzora, Río Nacimiento, 80
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Alto Andarax y Campo Dalías. El reparto de las 6.900 hectáreas reforestadas entre las comarcas malagueZas ha sido uno de los más equilibrados, únicamente la comarca de Vélez-Málaga se ha visto menos favorecida por las ayudas ya que sólo se han reforestado 391 hectáreas.
En la mayoría de los casos las comarcas con superficies más elevadas aprobadas para su repoblación se localizan sobre las que inicialmente fueron declaradas como zonas de actuación preferente. Para el resto de Andalucía parece que la no inclusión en el listado de zonas de actuación preferente ha condicionado mucho más los resultados obtenidos en la aplicación de las ayudas. Durante los cuatro ejercicios analizados, las comarcas andaluzas que no han sido declaradas en su totalidad como zonas de actuación preferente han conseguido la aprobación de superficies reducidas. Únicamente se ha concedido la reforestación de 3.202 hectáreas en manos de explotaciones situadas en las comarcas de la Depresión del Guadalquivir que no han sido declaradas como zona de actuación preferente.
El reparto de las ayudas a la reforestación en explotaciones agrarias presenta también unos rasgos muy peculiares respecto a la tipología de titulares de explotaciones que se han beneficiado, el tipo de aprovechamiento que se sustituye por las variedades forestales y la tipología de especies forestales empleadas.
III.12.2. Características de los titulares beneficiarios de las ayudas.
La normativa andaluza establece un régimen de prioridades para que puedan tener un acceso preferente a las ayudas los agricultores que ejercen su actividad a título principal, mientras que en último lugar se sitúan los titulares que obtienen menos del 25% de su renta total de la actividad agraria. A este tipo de agricultores a tiempo parcial no se exige para tener acceso a las ayudas el residir en la misma comarca en la que se encuentra la superficie a reforestar.
Sin embargo, las características de los beneficiarios de las ayudas no tienen una 81
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correspondencia directa con las prioridades establecidas por la normativa andaluza. Casi el 60% de los expedientes aprobados hasta finales de 1995 se incluyen en el apartado denominado "Otros titulares", este grupo lo forman los titulares de explotaciones que obtienen una renta declarada procedente de la agricultura inferior al 25% de su renta total, por lo tanto se corresponde a la tipología de titulares situados en el último lugar de las prioridades.
Para el resto de tipologías en las que se subdividen los beneficiarios de las ayudas sí se ha establecido una correspondencia directa entre las prioridades y el número de expedientes que se han aprobado. En segundo lugar se han situado agricultores que ejercen su actividad a título principal, en tercer lugar los que obtienen entre un 50% y un 25% de su renta procedente de su actividad agraria y en último lugar la Entidades públicas.
La principal causa que ha impedido a los agricultores a título principal ser los principales beneficiarios de las ayudas puede estar motivada porque la demanda de este tipo de ayudas es mucho más elevada entre los titulares a tiempo parcial. La reforestación de tierras agrarias es una alternativa muy interesante entre este tipo de titulares debido a que sus ingresos no dependen exlusivamente de las producciones de la explotación y porque las primas son bastante elevadas. Para los agricultores a título principal la reforestación puede resultar económicamente menos interesante a largo plazo, puesto que con la reforestación de la explotación dejaría de obtener unos ingresos anuales muy importantes para su renta y porque las indemnizaciones compensatorias que se pagan durante 20 aZos no tienen en cuenta la productividad real de la superficie reforestada.
Por otro lado, aunque el acceseo a las ayudas el grupo formado por “Otros titulares” se sitúa en el último lugar de las prioridades respecto a la tipología de titulares, la aplicación de otras prioridades como la pertencia a zonas de actuación prefrente o tipos de cultivos que se abandonan pueden contrarrestar el peso de las características del solicitante y facilitar su acceso a las ayudas. Cuadro n11 III.25. 82
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Expedientes aprobados según tipología de titular (1993-1995) 1993 Exp.
Agric. a título
1994
Superficie
Exp.
1995
Superficie Ha.
Exp.
%
Total
Superficie
Ha.
%
Ha.
76
2338
29,5
161
3742
14,0
301
7277
21,1
20
674
8,5
99
2666
10,0
252
6574
14
487
6,1
30
1059
4,0
29
154
4432
55,9
661
19194
71,0
591
Exp.
%
Superficie Ha.
%
538
13357
19,3
19,1
371
9914
14,3
1.523
4,4
73
3069
4,4
19125
55,4
1406
42751
61,9
principal Titulares con renta > 25% Entidades públicas Otros titulares
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
La aprobación de una importante mayoría de expedientes destinados a reforestar explotaciones en manos de titulares a tiempo parcial, ha contribuido a diversificar las rentas de los agricultores que ya contaban con importantes ingresos no procedentes de su actividad agraria. La reforestación no se ha constituido como alternativa de renta lo suficientemente atractiva entre los agricultores a título principal.
Por otro lado, la contribución de las ayudas que se han concedido a evitar el desarraigo de las poblaciones es muy dudoso, puesto que al grupo más numeroso de beneficiarios no se exige que residan en la misma comarca en la que se solicita las ayudas.
En la aplicación del régimen de ayudas también se ha intentado el favorecer la agrupación de titulares mediante incrementos en los importes de las primas. A finales de 1995 sólo un 12% del total de los expedientes aprobados se correspondían a titulares agrupados.
La provincia donde nos encontramos con una mayor presencia de titulares agrupados es Almería, el 40% de los expedientes aprobados se corresponden a esta tipología de titulares. Para el resto de provincias el peso de los titulares agrupados es muy reducido, menos en Córdoba y Málaga donde su presencia es nula.
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III.12.3. Características de las superficies reforestadas
En la normativa que regula la reforestación de tierras agrarias se establece que los tipos de aprovechamientos que se pueden sustituir por especies forestales son muy variados, ya que se incluyen las superficies labradas, pastizales, eriales, e incluso superficies forestales de baja densidad.
En esta ocasión, al igual que ocurre con las características de los titulares, no se ha establecido una plena correspondencia entre las prioridades que se fijan en razón del aprovechamiento que se abandona y los resultados obtenidos. Como ya se indicó en el apartado que analizaba la legislación andaluza, las tierras ocupadas por cultivos herbáceos se sitúan a la cabeza de las prioridades para acceder a las ayudas a la reforestación puesto que uno de los objetivos de este tipo de ayudas es la reducción de producciones excedentarias.
Sin embargo, las tierras ocupadas por eriales a pastos representan el tipo de aprovechamiento que más se ha beneficiado de las ayudas. Durante los tres primeros aZos se han reforestado 36.000 hectáreas ocupadas este tipo de aprovechamiento, prácticamente la mitad de la superficie total reforestada.
En el orden de prioridades establecido inicialmente las superficies ocupadas por eriales a pastos se situaban en el tercer lugar, por detrás de los barbechos y otras tierras no ocupadas y por delante de los cultivos leZosos en pendiente media igual o superior al 25%. La modificación realizada mediante el Decreto 50/1995 relega al sexto lugar en el orden de preferencias a este tipo de superficie, aunque este cambio no ha modificado sustancialmente los resultados obtenidos durante 1995.
Cuadro n11 III.26. Expedientes y superficies forestadas según aprovechamiento de las parcelas 1993-1995
84
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Expedientes
Superficie Ha.
Barbechos y otras tierras no
%
132
4.492,7
5,9
882
35.977,8
46,9
10
82,9
0,1
Alcornocal
335
227,7
0,3
Monte abierto y dehesas
187
6.894,8
9,0
Pastizales
327
11.254,4
14,7
C. herbáceos
551
15.097,9
19,7
C. leZosos
210
2.653,3
3,4
2.624
76.681,5
100,0
ocupadas Erial a pastos Huertos
Total
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
La incidencia de este tipo de ayudas en la reducción en la superficie cultivada está siendo muy reducida en Andalucía. Durante los tres primeros aZos la superficie reforestada correspondiente a tierras ocupadas por cultivos herbáceos, barbechos, cultivos leZosos o huertos familiares representa nada más que un tercio de la superficie total (22.300 ha.).
Sin embargo, estos resultados sí que permitirán recuperar en Andalucía para el bosque un volumen muy importante de tierras marginales con una clara vocación forestal.
III.12.4. Especies forestales empleadas en las repoblaciones.
Los expedientes presentados para tener acceso a las ayudas cuentan con la posibilidad de elegir entre las 60 especies forestales incluidas en los tres anexos del Decreto andaluz. Sin embargo, en las reforestaciones que se han aprobado nos encontramos con el predominio de un reducido número de variedades forestales. Sólo
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las plantaciones realizadas con encinas y alcornoques acaparan más del 70% de la superficie total reforestada en Andalucía.
La elección que se realiza de las variedades que se emplean en la reforestación puede estar influida por las características agroclimáticas de la explotación y por intereses económicos.
La motivación económica es la que ha originado que sólo en el 10% de la superficie reforestada en Andalucía a finales de 1996 esté ocupada por especies del anexo 1, debido a que las primas que se conceden por cada hectárea son mucho más reducidas.
Las especies que más se han beneficiado de las ayudas se corresponden casi en la totalidad con las variedades arbóreas y arbustivas incluidas en el anexo 2, cuya plantación tiene como fin principal la restauración o la creación de ecosistemas forestales permanentes. Este tipo de especies forestales han acaparado el 88% de la superficie reforestada debido a que las primas que se conceden son mucho más elevadas que las del anexo 1. Las ayudas destinadas a compensar los gastos de reforestación para titulares individuales alcanzan las 175.000 pts/ha. para las especies del anexo 1, mientras que las incluidas en el anexo 2 reciben 300.000 pts/ha.
Las especies incluidas en el anexo 3 sólo han ocupado un 2% de la superficie reforestada. Esta reducida aceptación se debe principalmente a que las características de las variedades forestales incluidas en este listado dificultan su plantación masiva y porque económicamente no existe mucha diferencia en las primas que se conceden con respecto a las especies del anexo 2.
La distribución geográfica de las variedades reforestadas nos muestra que en las provincias occidentales se registra un predominio casi absoluto de las especies del anexo 2, mientras que en las provincias orientales, aunque también existe un peso importante de este tipo de especies, destaca las superficies reforestada con variedades incluidas en el anexo 1. Los motivos de una mayor presencia en Andalucía oriental de 86
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este tipo de variedades forestales se debe a que las condiciones de aridez de muchas explotaciones únicamente hacen viable las plantaciones forestales realizadas con variedades de coníferas. Este tipo de especies forestales son las únicas que se adaptan bien a terrenos descubiertos y a suelos pobres con poca capacidad de retención de agua. Las reforestaciones con frondosas bajo una situación de aridez y fuerte insolación, sólo pueden tener un futuro garantizado cuando existe previamente una formación forestal o cuanto se plantan en combinación con otras especies de coníferas para que actúen de cubrecultivos. La utilización de coníferas frente a las frondosas también aporta a corto y medio plazo una mayor capacidad de protección del suelo contra la erosión, debido a que presentan un crecimiento más acelerado tanto en sus sistemas radiculares como en los aéreos.
Las superficies reforestadas con especies del anexo 3 únicamente destacan en tres provincias orientales: Granada, Almería y Jaén. En Granada las 913 hectáreas que se han plantado con especies de anexo 3 representan casi el 10% de la superficie total reforestada.
Como ya hemos indicado al principio, en las superficies reforestadas se han empleado un número muy reducido de especies. Casi la totalidad de la superficie reforestada con especies del anexo 1 se corresponden al Pino carrasco (9.120 ha.), entre las restantes variedes únicamente destaca la plantación de 1.187 ha. de Pino piZonero.
Para las variedades del anexo 2 nos encontramos con una situación muy similar, encina, alcornoque, algarrobo y acebuche acaparan casi la totalidad de la superficie reforestada, aunque existe un claro predominio de la encina con 54.279 hectáreas. Cádiz es la única provincia en la que la superficie reforestada por encinas se ha visto superada por los acebuches y los alcornoques.
La especie forestal más empleada del anexo 3 es el Nogal con 1.608 hectáreas reforestadas, su utilización se debe al interés económico de sus frutos. Del resto de especies incluidas en el anexo 3 sólo se han reforestado superficies significativas con 87
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Araar, Tetraclinis y Sabinas.
Las características de las especies forestales que se han beneficiado del régimen ayudas realizarán una escasa aportación en la reducción del déficit de productos forestales, debido a que sólo se han reforestado 11.000 hectáreas con especies arbóreas cuya plantación tienen como fin principal la producción de madera en un plazo superior a dieciocho aZos. Sin embargo, su contribución a la creación o restauración de ecosistemas forestales permanentes será muy destacada debido a que gran parte de las superficies reforestadas estará ocupada por especies del anexo 2.
La utilización tan destacada de la encina entre las repoblaciones que se han aprobado se debe a que es el árbol mejor adaptado y más extendido en el territorio andaluz. Por otro lado, si en el desarrollo de las reforestaciones se realizan los tratamientos selvícolas adecuados, a partir de los veinte aZos se puede aprovechar su producción de bellotas en montanera.
La presencia del alcornoque como la segunda especie más reforestada se debe a que sus futuras producciones de corcho también poseen un destacado interés económico. Aunque en este caso el aprovechamiento del corcho se suele producir a partir de los cuarenta aZos.
El período de tiempo que requieren estas especies forestales para alcanzar un nivel de bosque maduro es muy variable y puede abarcar varios centenares de aZos. Los principales factores que pueden influir en su desarrollo son la altitud, el régimen pluviométrico y el tipo de sustrato. Este período tan prolongado y la concesión de primas sólo hasta los veinte aZos pueder ser que no garantice la madurez de las masas forestales.
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Cuadro n11 III.27. Superficie reforestada por especies en Almería Especies forestales Anexo 1
Pino Laricio, albar Pino carrasco Pino piZonero
1995
1966
Ha.
Ha.
Ha.
Total Ha.
%
25,0
44,1
59,6
80,6
209,3
1,1
205,8
709,2
265,0
1.943,5
3.123,5
16,0
0,7
157,8
11,4
17,3
187,2
1,0
29,6
15,6
22,1
92,4
0,5
256,6
940,7
351,6
2.063,5
3.612,4
18,5
Acebuche
31,9
386,2
972,7
1.242,4
2.633,2
13,5
Algarrobo
495,3
908,2
766,4
922,8
3.092,7
15,8
Almez, Latonero
148,1
53,8
115,0
220,5
537,4
2,8
Encina
688,3
1.486,1
2.523,2
2.864,8
7.562,4
38,7
3,3
105,4
114,3
198,3
421,3
2,2
46,3
241,7
45,4
145,2
478,6
2,5
Total anexo 1
Enebro Serbales, Mostajos Otras Total anexo 2 Anexo 3
1994
Ha.
25,1
Otras
Anexo 2
1993
39,6
161,1
53,6
59,1
313,4
1,6
1.452,8
3.342,4
4.590,6
5.653,1
15.038,9
77,0
Aaraar, Tetraclinis
50,7
101,2
76,4
28,3
256,6
1,3
Nogal y variedades
13,4
129,0
27,3
314,7
484,4
2,5
3,8
63,8
52,3
6,7
126,6
0,6
68,9
300,0
156,0
349,7
874,6
4,5
1.778,5
4.584,3
5.098,2
8.064,3
19.525,3
100,0
Otras Total anexo 3 Total provincial
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
89
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Cuadro n11 III.28. Superficie reforestada por especies en Cádiz Especies forestales Anexo 1
1995
Ha.
Ha.
1996 Ha.
Total Ha.
%
10,8
3,5
3,6
-
17,9
0,4
Pino piZonero
110,9
44,9
116,6
-
272,4
6,8
0,9
9,0
-
-
9,9
0,2
Total anexo 1
122,6
57,4
120,2
-
300,2
7,5
Acebuche
114,4
328,9
323,2
400,4
1.166,9
29,0
Alcornoque
184,0
582,3
290,9
88,9
1.146,1
28,5
Algarrobo
110,5
168,1
99,2
292,2
670,0
16,7
Encina
108,7
181,0
158,6
85,7
534,0
13,3
26,3
40,1
34,8
12,8
114,0
2,8
Quejigo Otras Total anexo 2 Anexo 3
1994
Ha. Pino carrasco
Otras
Anexo 2
1993
Nogal y variedades Otras Total anexo 3
Total provincial
26,9
25,0
8,2
4,1
64,2
1,6
570,8
1.325,4
914.9
884,1
3.695,2
91,9
7,3
5,0
-
-
12,3
0,3
-
-
5,3
6,2
11,5
0,3
7,3
5,0
5,3
6,2
23,8
0,6
700,6
1.387,9
1.040,6
890,2
4.019,3
100,0
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
90
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Cuadro n11 III.29. Superficie reforestada según especies en Córdoba Especies forestales
Anexo 1
1994
1995
Ha.
Ha.
Ha.
1996 Ha.
Total Ha.
%
Pino carrasco
-
-
31,2
-
31,2
1,0
Pino piZonero
13,8
-
3,9
-
17,7
0,6
Otras
-
-
1,3
-
1,3
0,0
13,8
-
36,4
-
50,2
1,6
-
15,4
86,7
137,2
239,3
7,5
Alcornoque
64,1
64,9
1,3
20,5
150,8
4,7
Algarrobo
17,2
24,9
-
3,6
45,7
1,4
630,4
946,5
772,8
325,2
2.674,9
84,1
2,5
4,0
1,1
7,5
15,1
0,5
714,2
1.055,7
861,9
494,0
3.125,8
98,2
2,6
1,9
1,5
-
6,0
0,2
-
0,1
-
-
0,1
0,0
Total anexo 1 Anexo 2
1993
Acebuche
Encina Otras Total anexo 2 Nogal y variedades Otras Total anexo 3 Total provincial
2,6
2.0
1,5
-
24,1
0,8
730,7
1.057,7
899,8
494,1
3.182,3
100,0
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
91
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 III.30. Superficie reforestada según especies en Granada Especies forestales
1993
1994
1995
1996
Ha.
Ha.
Ha.
Ha.
Total Ha.
%
Anexo
Pino Laricio
7,5
92,5
10,0
48,0
158,0
1,7
1
Pino carrasco
446,0
1.349,4
446,0
1.057,6
3.299,0
34,9
Pino piZonero
26,2
9,5
10,6
11,2
57,5
0,6
7,8
12,5
9,7
8,6
38,6
0,4
487,5
1.463,9
476,0
1.125,0
3.552,4
37,6 2,9
Otras Total anexo 1 Anexo
Acebuche
32,5
53,9
39,0
152,4
277,8
2
Alcornoque
3,6
0,9
-
-
4,5
0,0
-
-
34,1
-
34,1
0,4
Algarrobo Cerezos sil. Encina Otras Total anexo 2 Anexo
Nogal y var.
3
Otras Total anexo 3
Total provincial
93,5
425,0
7,2
69,9
595,6
6,3
1.181,1
1.575,2
741,5
443,7
3.941,5
41,7
53,6
43,2
8,4
32,8
138,0
1,5
1.364,3
2.098,2
803,2
698,8
4.964,5
52,5
219,5
320,2
125,8
165,1
830,6
8,8
18,6
17,0
28,0
19,4
83,0
0,9
238,1
337,2
153,8
184,5
913,6
9,7
2.089,9
3.899,3
1.460,4
2.008,8
9.458,4
100,0
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
92
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 III.31. Superficie reforestada según especies en Huelva Especies forestales
1993
1994
1995
1996
Ha.
Ha.
Ha.
Ha.
Total Ha.
%
Anexo
Pino piZonero
8,6
47,3
24,7
0,8
81,4
0,2
1
Total anexo 1
8,6
47,3
24,7
0,8
81,4
0,2
Anexo
Acebuche
2
Alcornoque Algarrobo Encina Otras Total anexo 2
53,5
0,7
234,5
385,4
674,1
1,4
3.519,8
4.581,0
6.466,7
6.643,5
21.211,0
42,8
137,3
400,9
457,4
684,6
1.680,2
3,4
2.902,6
6.308,2
8.728,2
7.893,0
25.832,0
52,1
-
7,1
4,1
3,9
15,1
0,0
6.613,2
11.297,9
15.890,9
15.610,0
49.412,0
99,7
Anexo
Nogal y variedades
-
8,0
11,2
12,8
32,0
0,1
3
Total anexo 3
-
8,0
11,2
12,8
32,0
0,1
6.621,8
11.353,2
15.926,7
15.643,8
49.545,5
100,0
Total provincial
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
93
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 III.32. Superficie reforestada según especies en Jaén Especies forestales
1993
1994
1995
1996
Ha.
Ha.
Ha.
Ha.
Total Ha.
%
Anexo
Pino Laricio, albar
53,8
61,3
2,8
9,8
127,7
1,6
1
Pino carrasco
365,8
824,4
627,4
285,1
2.102,7
27,2
Pino piZonero
25,0
165,6
115,3
-
305,9
4,0
3,7
14,3
8,2
6,5
32,7
0,4
448,3
1.065,6
753,7
301,4
2.569,0
33,2
Otras Total anexo 1 Anexo
Acebuche
53,9
293,3
502,5
265,1
1.114,8
14,4
2
Alcornoque
18,2
133,6
83,8
176,0
411,6
5,3
Algarrobo
-
6,8
-
0,4
7,2
0,1
25,8
62,5
24,5
32,5
145,3
1,9
226,5
625,3
981,8
1.015,9
2.849,5
36,8
68,5
175,2
47,4
72,8
363,9
4,7
393,0
1.297,4
1.643,7
1.563,0
4.897,1
63,2
Nogal y variedades
29,7
49,4
30,0
72,0
181,1
2,3
Otras
44,4
12,8
24,4
11,4
93,0
1,2
Total anexo 3
74,1
62,2
55,4
83,4
275,1
3,6
919,1
2.425,2
2.452,9
1.945,5
7.742,7
100,0
Almez, Latonero Encina Otras Total anexo 2
Total provincial
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
94
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 III.33. Superficie reforestada según especies en Málaga Especies forestales
1993
1994
1995
1996
Ha.
Ha.
Ha.
Ha.
Total Ha.
%
Anexo
Pino carrasco
11,6
273,4
127,8
112,4
525,2
8,0
1
Pino PiZonero
0,8
86,6
89,5
12,9
189,8
2,9
Otras
-
49,5
-
39,6
89,1
1,3
Total anexo 1
12,4
409,5
217,3
164,9
804,1
12,2
Anexo
Acebuche
11,2
42,2
64,8
293,8
412,0
6,2
2
Alcornoque
26,1
69,2
51,8
172,4
319,5
4,8
Algarrobo
139,8
518,4
488,3
675,4
1.821,9
27,6
Encina
147,2
673,6
708,7
1.370,9
2.900,4
43,9
6,0
137,7
33,0
96,4
273,1
4,1
330,3
1.441,1
1.350,8
2.608,9
5.731,1
86,8
10,0
-
2,9
42,0
54,9
0,8
-
-
-
15,0
15,0
0,2
Otras Total anexo 2 Anexo
Nogal y variedades
3
Otras Total anexo 3
Total provincial
10,0
0,5
2,9
57,0
70,4
1,1
352,7
1.851,1
1.571,0
2.828,2
6.603,0
100,0
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
95
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 III.34. Superficie reforestada según especies en Sevilla Especies forestales
Anexo 1
Anexo 2
1994
1995
1996
Ha.
Ha.
Ha.
Ha.
Total Ha.
%
Pino carrasco
-
-
-
20,5
20,5
0,1
Pino piZonero
-
25,6
38,6
11,4
75,6
0,5
Total anexo 1
-
25,6
38,6
31,9
96,1
0,7
-
125,6
781,5
585,5
1.492,6
10,4
181,0
844,9
1.528,0
1.297,9
3.851,8
26,9
Acebuche Alcornoque Algarrobo Encina Otras
-
93,4
258,2
428,1
779,7
5,4
76,8
951,9
3.390,4
3.566,5
7.985,6
55,7
-
37,0
78,8
2,1
117,9
0,8
257,8
2.052,8
6.036,9
5.880,1
14.227,6
99,3
Nogal y variedades
-
3,7
-
3,1
6,8
0,0
Otras
-
3,7
-
-
3,7
0,0
Total anexo 3
-
7,4
-
3,1
10,5
0,1
257,8
2.085,9
6.075,6
5.908,1
14.327,4
100,0
Total anexo 2 Anexo 3
1993
Total provincial
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
96
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 III.35. Especies reforestadas en Andalucía (1993-1996) Especies forestales
Total Ha.
Anexo 1
Pino Laricio, albar Pino carrasco Pino negrai, rodeno Pino piZonero Otras Total anexo 1
Anexo 2
Acebuche Álamo blanco
480,9
0,4
9.120,0
8,0
145,5
0,1
1.187,6
1,0
106,9
0,1
11.040,9
9,7
8.010,7
7,0
150,5
0,1
27.096,4
23,7
8.131,5
7,1
578,6
0,5
CastaZo y variedades
312,9
0,3
Cerezos silvestres
831,3
0,7
Encina
54.279,1
47,5
Enebro
346,9
0,3
Quejigo
401,6
0,4
Serbales, Mostajos
474,9
0,4
Otras
425,5
0,4
101.039,9
88,3
311,5
0,3
1.608,2
1,4
Sabinas
213,4
0,2
Otras
132,9
0,1
2.266,0
2,0
114.381,1
100,0
Alcornoque Algarrobo Almez, Latonero
Total anexo 2 Anexo 3
%
Aaraar, Tetraclinis Nogal y variedades
Total anexo 3 Total Andalucía
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
III.13. MEJORA DE ALCORNOCALES Y OTRAS SUPERFICIES FORESTALES EN ANDALUCÍA
El inicio de las ayudas destinadas a la mejora de los alcornocales y otras superficies forestales no fue nada positivo en Andalucía. Las solicitudes presentadas durante 1993 incluían entre sus actuaciones la mejora de más de 20.000 hectáreas de tierras ya reforestadas y la construcción de 1.200 hectáreas de cortafuegos, 1.600
97
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
kilómetros de pistas forestales y 500 puntos de agua. Sin embargo, la avalancha de solicitudes para reforestar tierras agrarias y el presupuesto tan limitado que se había fijado para este aZo originó que no se atendieran las peticiones de ayudas destinadas a la mejora de superficies forestales. Tan sólo para la provincia de Sevilla se aprobó la concesión de ayudas para la realización de labores de mejoras en 41,1 hectáreas de alcornocal y la construcción de un punto de agua. Hasta el ejercicio de 1994 no se aprueba un volumen importante de inversiones destinadas a la mejora de las superficies forestales.
Los resultados obtenidos a finales de 1996 han permitido la concesión de ayudas destinadas a la mejora de 44.011 hectáreas de alcornocal, para el resto de superficies forestales sólo se ha aprobado la realización de labores de mejora en 1.184 hectáreas. A finales de 1995 también se había aprobado la construcción de 1.221 hectáreas de cortafuegos, 320 Km. de caminos forestales y 382 puntos de agua.
La gran aceptación de las ayudas destinadas a la mejora de los alcornocales se debe a que los importes de las ayudas que se conceden son bastante elevados. Inicialmente se estableció que las primas concedidas por cada hectáreas de alcornoque mejorada podía alcanzar como máximo las 160.000 pesetas, este importe a principios de 1995 se elevó hasta las 250.000 pesetas.
Por otro lado, las ayudas destinadas a realizar labores de mejora en otro tipo de superficies forestales sólo pueden contar con un importe máximo de 60.000 pesetas por hectárea.
La provincia de Cádiz ha acaparado gran parte de las ayudas destinadas a la mejora de alcornocales, ya que se ha aprobado la realización de labores de mejora en más de 25.000 hectáreas. Estas actuaciones se han concentrado en las comarcas gaditanas de la Janda y la CampiZa, debido a la presencia de importantes masas forestales de alcornoques. Entre las restantes provincias también destacan las intervenciones realizadas en Huelva y Sevilla.
98
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
La provincias de Granada y Almería no se ha beneficiado de la ayudas destinadas a la mejora de los alcornocales debido a la escasa presencia de este tipo de superficies forestales.
Para el resto de masas forestales, que no son alcornocales, nos encontramos con que las 1.183 hectáreas acogidas destinadas a su mejora se concentran en varias comarcas de Sierra Morena: la Sierra en Huelva, los Pedroches en Córdoba y la Sierra Norte en Sevilla. Para el resto del territorio andaluz sólo destacan las 190 hectáreas mejoradas en la provincia de Cádiz.
III.14. PRINCIPALES PROBLEMAS EN LA EJECUCIÓN DE LAS AYUDAS
El proceso de concesión y ejecución de las ayudas destinadas a fomentar las inversiones forestales en las explotaciones agrarias no se ha desarrollado adecuadamente y ha contado con graves problemas que han puesto en peligro el éxito de las medidas.
La resolución de las solicitudes en muchas ocasiones ha sufrido importantes retrasos, en virtud del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo se podía extender hasta el último día del mes de diciembre del ejercicio correspondiente.
Para la ejecución de las reforestaciones no es lógico que la resolución de las solicitudes se retrase hasta diciembre. Los trabajos de preparación del terreno se deben de realizar a finales de verano y principios de otoZo, para comenzar la plantación de las especies forestales con las primeras lluvias, durante los meses de octubre a febrero.
A su vez, tras la aprobación de los expedientes, el pago de las ayudas también ha sufrido notables retrasos debido a la “falta de tesorería” para cofinanciar sus importes. Para agilizar el pago de las ayudas y contrarrestar los retrasos, a mediados 99
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
de 1994 se firmó un convenio entre la Consejería de Agricultura y Pesca y la Federación Andaluza de Cajas Rurales para financiar los gastos de reforestación y mejoras de las superficies forestales. Con este convenio se pretende que los beneficiarios dispongan cuanto antes del importe de las ayudas.
Por otro lado, la ejecución de las actuaciones que se han aprobado se ha visto perjudicada por las condiciones climatológicas y pluviométricas adversas. La pertinaz sequía que se vivió durante la fase inicial dificultó la reforestación de las superficies que se habían aprobado. Esta situación adversa originó que para el mes de septiembre de 1995 sólo se pudiera realizar la mitad de las repoblaciones que se habían aprobado durante el aZo anterior. Únicamente en la provincia de Huelva, debido a sus mejores condiciones climáticas, se pudo reforestar el 100% de la superficie aprobada.
A principios de 1996 se vuelve a registrar una nueva situación crítica en la ejecución de las reforestaciones, en esta ocasión las cuantiosas lluvias que cayeron durante los meses de otoZo e invierno fueron las que paralizaron la realización de las obras necesarias para llevar a efecto las reforestaciones.
Estos retrasos no han puesto en peligro las ayudas que se han aprobado, pues los beneficiarios disponen de un largo período para ejecutar las reforestaciones, el plazo concluye el 31 de noviembre del siguiente aZo.
Sin embargo, los retrasos en la ejecución de las ayudas sí han causado graves problemas entre las empresas forestales dedicadas a efectuar las reforestaciones. Los viveristas también se han visto afectados debido a que durante los períodos que se han paralizado las reforestaciones no han podido dar salida a sus producciones de plantas.
En el momento de redactar ente apartado no se disponía de los datos que recogieran del grado de cumplimiento de las últimas ayudas que se han concedido. Aunque durante la recta final del programa de ayudas, una vez superados los dos momentos críticos que se han vivido debido a las condiciones climatológicas, se ha podido recobrar un buen ritmo en el proceso de ejecución de las actuaciones 100
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
forestales. Los retrasos que se han producido dependen de los empresarios forestales encargados de realizar las intervenciones.
III.15. VALORACIÓN DE LOS EFECTOS DE LAS REPOBLACIONES
A nivel general se puede afirmar que los resultados obtenidos en la aplicación del régimen de ayudas destinado a fomentar las inversiones forestales en las explotaciones agrarias han sido muy positivos. El importe de las primas que se han concedido han despertado un elevado interés entre la población agraria andaluza y permitirá que se logre reforestar las 150.000 hectáreas previstas. Esta elevada aceptación de las ayudas nos hace pensar que si la Unión Europea hubiera contado con un presupuesto más elevado para cofinanciar los programas elaborados por los Estados miembros, se podría haber mantenido la previsión inicial de reforestar 250.000 hectáreas, y con toda probabilidad durante el quinquenio de vigencia de las ayudas se podría haber aprobado la reforestación de otras 100.000 hectáreas.
Las actuaciones forestales que se han aprobado van tener una repercusiones muy importantes tanto en la economía como en el medio ambiente de las zonas geográficas que se han visto beneficiadas por las ayudas y sus efectos no siempre se han adaptado perfectamente a los objetivo que se pretendían alcanzar.
III.151. Efectos medioambientales
Desde el punto de vista medioambiental la inversiones han sido muy positivas, ya que ha hecho posible la recuperación de la vocación forestal en superficies agrarias ocupadas por aprovechamientos marginales y la realización de mejoras en superficies forestales.
Sin embargo, su contribución a la lucha contra la erosión y la desertización no siempre ha sido la más adecuada. A pesar de que en Andalucía se declara como zonas 101
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
de actuación preferente las principales superficies afectadas por estos problemas, el carácter voluntario de las ayudas no garantiza que las ayudas se repartan entre las explotaciones agrarias que corren un mayor riesgo de erosión o desertización.
Por otro lado, las especies forestales que presentan unas características más eficaces para la lucha contra los procesos erosivos y la colonización de suelos en peligro de desertización son las coníferas. Sin embargo, las reforestaciones efectuadas con este tipo de especies sólo representan el 10% de la superficie total debido a que las primas que se conceden son mucho más reducidas que las que reciben las especies de frondosas incluidas en el anexo 2.
Tampoco se ha garantizado la diversidad biológica de las nuevas reforestaciones debido a que gran parte de superficie reforestada se corresponde a encinas y alcornoques, el resto de especies tienen un presencia mucho más reducida.
Por último, desde los propios organismos se reconoce abiertamente que la filosofía de las ayudas no consiste en hacer “bosque” o crear Parques Naturales en los que al agricultor se le impida tocar cualquier árbol. El sentido real de las ayudas es contribuir a diversificar la rentas de los agricultores y mejorar el paisaje y la naturaleza.
La transformación de las superficies agrarias en zonas forestales con unas condiciones óptimas respecto a los tipos de ecosistemas que se crean y su contribución a reducir los problemas medioambientales no han sido totalmente asumidos desde un régimen de ayudas destinado a solucionar en primer lugar los problemas del sector agrario.
Estos desajustes entre la función medioambiental de las reforestaciones de tierras agrarias y su contribución a solucionar los problemas de la población agraria, han originado que desde la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía se reclame la gestión del programa de ayudas. De este modo se evitaría la realización de actuaciones disgregadas y se podría aunar todas las actuaciones forestales en una sola Consejería. 102
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III.15.2. Efectos socio-económicos
El objetivo principal del régimen de ayudas, al igual que el resto de las medidas de acompaZamiento, es la disminución del impacto producido en las explotaciones agrarias por los cambios previstos en la reforma de la PAC. Si embargo, en Andalucía sólo un 20% de la superficie reforestada se corresponde a cultivos herbáceos marginales. El resto de la superficie que se ha beneficiado de las ayudas, inicialmente estaba destinada aprovechamientos que no se han visto afectados por la reforma de la PAC. Por lo tanto, en Andalucía es muy cuestionable la contribución de las ayudas que se han concedido a la reducción del impacto de la reforma de la PAC en las explotaciones que se han visto afectadas.
El papel que las ayudas han desempeZado en la diversificación de las actividades de los agricultores y su contribución como una alternativa de renta ha sido una de sus principales aportaciones. Los destacados importes de las primas destinadas a cubrir los gastos de reforestación y las concesión durante cinco y veinte aZos de primas destinadas al mantenimiento de las repoblaciones y a compensar las rentas han supuesto una clara alternativa de renta, por este motivo anualmente se ha registrado una elevada demanda de ayudas para reforestar superficies agrarias. Esta contribución del régimen de ayudas a mejorar las rentas de las explotaciones podría haber sido mucho mayor si los importes de las ayudas se hubieran ajustado más a las cantidades máximas fijadas en el Reglamento europeo.
El intento por favorecer el acceso a las ayudas para los agricultores a tiempo completo no ha impedido que la mayoría de expedientes destinados a reforestar superficies agrarias se correspondan a titulares a tiempo parcial. De este modo, la aplicación de las ayudas ha contribuido a diversificar las rentas de los agricultores que ya contaban con importantes ingresos no procedentes de su actividad agraria. La reforestación no se ha constituido como alternativa de renta lo suficientemente atractiva entre los agricultores a título principal.
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Los ingresos económicos que las nuevas reforestaciones pueden aportar en un futuro a la renta de los agricultores depende del tipo de especies forestales que se han empleado y del uso que se realice. El predominio tan destacado de la encina y el alcornoque, aparte de los elevados importes de las primas, se debe a que cuando alcancen su madurez permitirán la obtención de interesantes aprovechamientos como son la utilización de las bellotas como alimentación para el ganado en montanera y la producción de corcho. El principal problema para estas repoblaciones es el prolongado período de tiempo necesario para generar unos recursos que puedan ser utilizados y la necesidad de realizar tratamiento selvícolas para que las producciones sean óptimas.
Por otro lado, la contribución futura de las nuevas repoblaciones a la reducción del déficit de madera será muy reducido, ya que sólo el 10% de la superficie se ha plantado con especies de coníferas maderables.
Las reforestaciones que se han realizado también aportan una multitud de beneficios que son muy difíciles de cuantificar y que no repercuten directamente sobre el agricultor. La mayoría de estos beneficios están relacionados con la contribución de las nuevas masas forestales a la disminución de la pérdida de suelo, los posibles usos recreativos, sus efectos sobre la fauna silvestre, el incremento de la capacidad de recarga de los acuíferos, etc.
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CAPÍTULO IV MEDIDAS AGROAMBIENTALES (MÉTODOS DE PRODUCCIÓN AGRARIA COMPATIBLES CON LAS EXIGENCIAS DE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE Y LA CONSERVACIÓN DEL ESPACIO NATURAL)
IV.1. OBJETIVOS DE LAS MEDIDAS AGROAMBIENTALES Tras la reforma de la PAC, el Reglamento (CEE) n1 2078/92, de 30 de junio de 1992 recoge una serie de ayudas cuyo fin principal es la introducción o el mantenimiento de métodos de producción agraria compatibles con la protección del medio ambiente. Con la implantación de este régimen de ayudas se pretende reforzar la función conservadora del espacio rural desempeZada por algunos agricultores y contribuir al equilibrio de los mercados, ya que se considera que las medidas encaminadas hacia la reducción de la producción agraria tienen consecuencias favorables para el medio ambiente.
Por lo tanto, este régimen de ayudas se pretende implantar como un instrumento para revalorizar el papel del agricultor en su condición de guardián del medio ambiente y para conseguir, mediante la extensificación o abandono de las producciones, solucionar parcialmente los problemas de excedentes agrarios.
Las ayudas que se incluyen en este Reglamento están destinadas a agricultores que se comprometan a:
a) Reducir la utilización de fertilizantes y/o productos fitosanitarios, o a mantener las reducciones ya iniciadas o introducir o mantener métodos de agricultura biológica.
b) Proceder a la extensificación de las producciones vegetales, mantener la producción extensiva ya existente, o bien transformar los cultivos herbáceos en 1
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pastizales extensivos.
c) Reducir la carga ganadera por unidad de superficie forrajera.
d) Utilizar nuevas prácticas de producción compatibles con el medio ambiente o criar animales de razas locales en peligro de desaparición.
e) Realizar labores de mantenimiento de las tierras agrícolas o forestales abandonadas.
f) Retirar de la producción las tierras de labor durante al menos veinte aZos, para utilizarlas con fines relacionados con el medio ambiente.
g) Gestionar las tierras para el acceso y esparcimiento público.
También se pueden incluir en el desarrollo y aplicación de este Reglamento medidas destinadas a formar a los agricultores en la producción agrícola o forestal compatibles con el medio ambiente.
Algunas de las medidas destinadas al fomento de métodos de producción agraria compatibles con las exigencias del medio ambiente no son totalmente novedosas; en la Unión Europea ya estaban en funcionamiento líneas de actuación muy similares que han quedado integradas en el Reglamento (CEE) n1 2078/92.
IV.2. ANTECEDENTES DE AYUDAS DESTINADAS A LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA AGRICULTURA
Los primeros antecendentes de las medidas que se analizan en este capítulo nacieron a raiz de los problemas de excedentes agrarios y los desequilibrios financieros del presupuesto comunitario en la década de los ochenta.
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En el Reglamento (CEE) n1 797/85 se estableció que las ayudas destinadas a mejorar las eficacia de las estructuras agrarias se debían de concentrar sobre aquellas inversiones que permitieran reducir los costes de producción, mejorar las condiciones de vida y de trabajo, o reconvertir las producciones y adoptar medidas destinadas a modernizar las explotaciones ante una posible disminución de la protección vía precios. En el desarrollo y aplicación de este Reglamento se encuentran los tres primeros antecedentes de las ayudas que se establecen en el Reglamento (CEE) n1 2078/92: acciones específicas en favor de las zonas sensibles, retirada de tierras de labor y extensificación de la producción.
IV.2.1. Acciones específicas en favor de las zonas sensibles
En el Reglamento (CEE) n1 797/85, de 12 de marzo de 1985, relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias se establecía por primera vez una serie de acciones específicas en favor de las zonas sensibles desde el punto de vista ambiental, orientadas hacia la puesta en marcha o el mantenimiento de prácticas agrarias compatibles con la protección del espacio natural.
Los Estados miembros podían poner en práctica un régimen de ayudas, en las zonas que se delimitaran como sensibles desde el punto de vista del medio ambiente, para garantizar su conservación y a su vez dotar de un nivel de renta adecuado a los agricultores localizados sobre este tipo de espacios. Los destinatarios de las ayudas se debían comprometer, al menos, a no intensificar sus producciones para hacerlas compatibles con las necesidades específicas del medio ambiente.
En la regulación Comunitaria de las ayudas destinadas a las zonas sensibles desde el punto de vista de la protección del medio ambiente no se establecía ningún tipo de importe de referencia o cuantía máxima para su concesión a cada explotación o por hectárea. Los Estados miembros eran los encargados de establecer los regímenes especiales de ayudas en función de las características de las zonas sensibles destinatarias de las ayudas. 3
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La sustitución del Reglamento (CEE) n1 797/85, relativo a la mejora de las estructuras agraria por el Reglamento (CEE) n1 2328/91, de 15 de julio de 1991, contribuyó al reforzamiento de las ayudas destinadas a la introducción o al mantenimiento de la política de producción agraria compatible con la protección del medio ambiente y de los recursos naturales.
En este Reglamento por primera vez se concreta una prima anual máxima por hectárea destinada a compensar la pérdida de renta agraria de los titulares de explotaciones localizadas sobre zonas sensibles. Los beneficiarios de esta prima se debían comprometer, en el marco de un programa específico para la zona considerada y al menos durante cinco aZos, a poner en marcha o mantener unas prácticas de producción compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente. La cantidad fijada para prima anual por hectárea podía alcanzar un importe máximo de 150,4 ecus por hectárea.
Cada uno de los Estados miembros, para la aplicación de este régimen de ayudas, debían determinar las zonas previstas para su implantación, definir las prácticas de producción compatibles con la protección del medio ambiente, duración e importe de la prima.
Los únicos países que desde 1987 han desarrollado en su territorio programas de ayudas destinados a incentivar su implantación han sido Reino Unido, Alemania, Holanda y Dinamarca.
La sustitución del Reglamento (CEE) n1 797/85, relativo a la mejora de las estructuras agraria por el Reglamento (CEE) n1 2328/91, de 15 de julio de 1991 y el reforzamiento de las ayudas destinadas a la introducción o al mantenimiento de política de producción agraria compatible con la protección del medio ambiente y de los recursos naturales favoreció la presentación durante 1991 de nuevos proyectos correspondientes a países como Francia, Italia e Irlanda.
Cuadro n11 IV. 1. 4
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Ayudas destinadas a la protección del medio ambiente en las zonas sensibles (Situación a 29/9/1992) SAU (ha.) Zonas sensibles
Zonas que pueden
totales
optar a las ayudas
Dinamarca Alemania
Beneficiarios
SAU por
Superficie
de una
beneficiario
acogida a
prima
(ha)
las ayudas
127.970
:
3.459
8,11
28.060
2.560.000
1.223.000
40.780
7,15
291.646
Francia
114.620
83.000
:
:
36.620
Irlanda
1.140
:
:
:
:
944.430
820.740
6.038
37,98
229.359
2.800
600
4
10,00
40
Italia Luxemburgo Holanda Reino Unido Total
75.800
27.000
5.013
5,34
26.815
740.930
396.570
4.997
56,50
282.351
4.567.690
2.550.910
60.291
14,23
894.891
Fuente: La situación de la agricultura en la Comunidad. Informe 1992.
En total las zonas sensibles que se habían declarado hasta septiembre de 1992 afectaban a más de cuatro millones de hectáreas, aunque las zonas que podían optar a las ayudas se reducía a 2,5 millones de hectáreas que en su mayoría se correspondían a superficies de pastos o praderas. Con la aplicación de las ayudas se pretendía alcanzar un amplio abanico de objetivos entre los que destacaban:
- El mantenimiento de los prados y su aprovechamiento por los rebaZos de montaZa. - La explotación de la superficies húmedas y la conservación de la fauna acuática. - El mantenimiento de ciertos paisajes característicos. - La limitación de las consecuencias de la agricultura intensiva sobre algunos recursos naturales como el agua.
Entre los Estados miembros que desarrollaron estas ayudas destacaba Alemania por contar con más de la mitad de la superficie delimitada como zona sensible (2,5 millones de hectáreas) y por haber logrado una mayor aceptación de las ayudas entre los agricultores. El número de beneficiarios superó los 40.000 (casi el 70% de los beneficiarios totales de la Comunidad). Entre los restantes Estados miembros, con datos disponibles, (Dinamarca, Italia, Holanda y Reino Unido) el número de
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beneficiarios ha sido mucho más reducido.
Con la aparición del Reglamento (CEE) n1 2078/92 una parte de los regímenes de ayuda a la protección del medio ambiente y la conservación de determinadas zonas sensibles se han integrado en los nuevos programas agroambientales que se han aprobado al amparo de este Reglamento.
En EspaZa las primeras ayudas destinadas a la protección del medio ambiente en la agricultura se inician durante 1993 y se corresponden al Programa de Protección de los Acuíferos 23 y 24, en el entorno del Parque Nacional de las Tablas de Daimiel. Su objetivo es la reducción en los cultivos del consumo de los recursos hídricos procedentes de estos acuíferos. Durante tres aZos se ha logrado aplicar las ayudas en 2.618 explotaciones y en una superficie de 84.591,7 hectáreas.
El programa de extensificación de producciones en las Estepas Cerealistas de Castilla y León se empezó a aplicar un aZo más tarde debido a los problemas de compatibilidad que presentaba con otras primas a la producción. En sus dos aZos de aplicación ha experimentado una creciente acogida entre las explotaciones, situándose en 49.886,5 hectáreas las subvencionadas con este tipo de ayudas.
El último programa que se ha puesto en marcha se corresponde al de Protección del entorno del Parque Nacional de los Picos de Europa. Las ayudas que se han implantado están destinadas al mantenimiento de razas ganaderas en peligro de extinción, la conservación de pastizales y monte bajo, la transformación de tierras de cultivo en pastizales y el mantenimiento de montes sin aprovechamientos maderables para lograr la prevención de incendios forestales.
En Andalucía no se llegó a implantar este tipo de ayudas, ya que no se delimitó ningún tipo de zonas sensibles desde el punto de vista medioambiental.
Cuadro n11 IV. 2. Resultados de las ayudas agroambientales en EspaZ Za 6
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(millones de pesetas) CC.AA.
1993 Bene
Ayud
1994 Ha
1995
Bene.
Ayudas
Ha
Bene.
Ayudas
Ha
. Asturias
Concesio.
-
-
-
-
-
-
4450
2672
10410
Pagos
-
-
-
-
-
-
4450
534
10410
C.-La
Concesio.
1335
9895
41945
799
3259
25807
484
5813
16838
Mancha
Pagos
1335
1979
41945
2134
2631
67753
2618
3793
84591
Castilla
Concesio.
-
-
-
171
946
15843
302
1432
34140
y León
Pagos
-
-
-
171
211
15843
465
487
49886
Total
Concesio.
1335
9895
41945
970
4205
41651
5236
9918
61388
Pagos
1335
1979
41945
2305
2842
83596
7533
4817
144888
Fuente: La Agricultura, la Pesca y la Alimentación EspaZolas, 1995.
IV.2.2. Retirada de tierras de labor
La retirada de tierras de cultivo inicialmente se reguló mediante el Reglamento (CEE) n1 1094/88, por el que se modificaba el Reglamento (CEE) n1 797/85 y 1760/8. En este Reglamento también se incluyen directrices destinadas a la extensificación y la reconversión de la producción agraria. Posteriormente el contenido de este Reglamento se incorporó al Reglamento (CEE) n1 2328/91, relativo a la mejora de las estructuras agrarias.
Las ayudas destinadas a la retirada de tierras trataban de lograr un equilibrio entre la producción y capacidad del mercado para absorberla, así como completar las medidas adoptadas en las diferentes organizaciones de mercados con el objeto de estabilizar las producciones excedentarias.
La aplicación de este régimen de ayudas estaba destinado a todas la tierras de labor bajo alguna Organización Común de Mercado. Para que los resultados fueran efectivos en el control de la oferta, los beneficiarios se debían de comprometer a retirar de la producción, como mínimo, el 20% de la superficie de cultivo y tener una extensión superior a una hectárea (para Grecia se reducía a 0,5 hectáreas). El período de tiempo que debían permanecer las tierras sin cultivar debía de ser un mínimo de cinco aZos, aunque contaban con la posibilidad de rescindir sus compromisos al cabo de los tres 7
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aZos.
Las tierras de labor retiradas podían destinarse a: - Barbecho con posibilidad de rotación. - Repoblación forestal. - Utilización para fines no agrarios. - Pastos para la ganadería extensiva.
La prima anual por hectárea de tierra retirada que cada explotación recibía se debía de establecer por cada Estado miembro en función de la pérdida real de renta de la explotación. Teniendo en cuenta estos condicionantes, los importes máximos de las ayudas se fijaron dentro de un amplio margen que oscilaba entre los 100 y los 600 ecus por hectárea y aZo. En casos excepcionales se podían autorizar ayudas de 700 ecus por hectárea.
La contribución financiera del FEOGA se estableció inicialmente en función de los importes máximos fijados en los diferentes Estados miembros:
- 50% para los importes de las ayudas que no sobrepasen los 200 ecus por hectárea y aZo. - 25% para los importes de las ayudas comprendidos entre 200 y 400 ecus por hectárea y aZo. - 15% para los importes de las ayudas comprendidos entre 400 y 600 ecus por hectárea y aZo.
Con la Reforma de los Fondos Estructurales se incrementó hasta un 75% la cofinanciación del FEOGA en las regiones Objetivo 1.
Los Estados miembros podían no aplicar este régimen de ayudas en las regiones o zonas afectadas por determinadas condiciones naturales o amenazadas por despoblamiento. En EspaZa se autorizaba realizar también excepciones teniendo en cuenta la especial situación socioeconómica de determinadas zonas o regiones. 8
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Portugal estaba exento en la aplicación de las ayudas.
En EspaZa quedaron excluidas en la aplicación de las ayudas por razones socioeconómicas casi el 30% de las tierras de labor; éstas se distribuían entre las Comunidades Autónomas de Castilla-La Mancha, Castilla y León, Aragón, Extremadura y Andalucía. En Francia se excluyeron las zonas de riesgo de incendios elevados, casi el 2% de las tierras de labor. En Italia las ayudas no se aplicaron en la provincia de Trento debido al riesgo de despoblación.
La aplicación del régimen de ayudas destinado a fomentar el abandono de tierras arables se debía de haber realizado por los Estados miembros antes del 14 de julio de 1988 para que sus efectos tuvieran repercusión sobre la campaZa de producción 1988-1989. Ningún Estado miembro cumplió con esta obligación, y este fue un claro síntoma del escaso interés depositado en estas ayudas.
Cuadro n11 IV. 3. Superficie retirada de tierras de labor (hectáreas) (1988-1992) Bélgica Dinamarca Alemania
1988/1989
1989/1990
1990/1991
1991/1992
Total
380
118
222
93
813
-
-
4.596
3.621
8.217
167.364
51.924
79.777
183.710
428.775
Grecia
-
250
250
213
713
EspaZa
25.080
13.864
28.720
22.279
89.943
Francia
16.018
48.326
108.482
54.071
226.897
Irlanda
1.141
486
52
71
1.750
Italia
91.756
234.972
242.761
220.669
792.158
6
31
47
6
90
Luxemburgo Holanda
2.446
5.885
6.696
288
15.723
Reino Unido
51.991
48.814
28.880
25.437
155.122
Total
358.182
404.670
500.483
510.458
1.774.201
Fuente: La situación de la agricultura en la Comunidad. Informe 1993.
Cuadro n11 IV. 4. Primas a la retirada de tierras de labor 1990-1991 (ecus/ha) Países Bélgica
Criterio de aplicación Zonas desfavorecidas Suelo Arenoso
ecus/ha 207/269 362
9
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Arenoso/legamoso
518
Dinamarca
En función de los rendimientos
112-431
Alemania
En función de la calidad del suelo
300-600
Grecia
Zonas desfavorecidas secano
150
Zonas desfavorecidas regadío
250
Otras zonas secano
180
Otras zonas regadío
300
Zonas desfavorecidas
121
Otras zonas
143
EspaZa
Regadío
197/257/344
Francia (Grupos
I
195/312
de regiones)
II
234/363
III
286/416
IV
325/455
V
338/481
Irlanda Italia
242 Zonas desfavorecidas
380
Otras explotaciones de montaZa
400
Llanura
440
Llanura del Po
600
Luxemburgo
217
Holanda
700
Reino Unido
Zonas desfavorecidas
285
Otras zonas
314
Fuente: La situación de la agricultura en la Comunidad. Informe 1993.
La participación de los agricultores en los diferentes programas destinados a fomentar la retirada de tierras de labor era voluntaria y su decisión estaba motivada principalmente por el importe de las primas fijadas por cada uno de los Estados miembros. Los mayores éxitos en la aplicación de las ayudas se obtuvieron en Italia y Alemania. En estos países se localizaron más de 1,2 millones de hectáreas retiradas durante el período comprendido entre 1988 y 1992, frente al medio millón de hectáreas repartidas entre los restantes Estados miembros. Los 600 ecus/ha pagados a las explotaciones agrarias alemanas con suelos de buena calidad y a las explotaciones italianas situadas en la llanura del Po explica esta gran aceptación.
Para los restantes Estados miembros las cuantías de las primas abonadas por cada hectárea de superficie retirada se sitúan en la mayoría de las ocasiones muy por debajo de los 600 ecus/ha que se establecieron como cantidad máxima. En EspaZa 10
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se fijaron uno de los importes más bajos en la Comunidad, siendo los 121 ecus/ha. destinados a las zonas desfavorecidas el importe más bajo de toda la Comunidad.
La repercusión que ha tenido la tierra retirada sobre la reducción de los excedentes resulta muy difícil de determinar y se desconoce exactamente las cosechas que se han dejado de producir. Sin embargo, si se hubiesen dedicado los 1,7 millones de hectáreas retiradas al cultivo de cereales, con un rendimiento de 4,7 toneladas por hectárea (valor medio comunitario), la cantidad de cereales no producida habría superado los 8 millones de toneladas1. Esta cifra aproximativa no posee ningún tipo de fiabilidad debido a que la reducción de la superficie de cultivo no conduce necesariamente a una reducción proporcional de la producción, esto se sebe a que en la mayoría de los casos se retiran las superficies menos productivas y se explotan con más intensidad las restantes.
Según la Comisión, los resultados obtenidos han sido muy reducidos; éstos podrían haber sido mucho más satisfactorios si los Estados miembros hubieran fijado unos niveles de ayudas más elevados y si se hubiera precedido a realizar una labor informativa de las características de las ayudas y las ventaja que pueden aportar desde un punto de vista aconómico y agronómico.
IV.2.2.1 Aplicación de la retirada de tierras en EspaZ Za y en Andalucía
La aplicación en EspaZa del régimen de ayudas destinado al fomento de la retirada de tierras de producción se inició en el Real Decreto 1.435/1988. Su puesta en marcha entraba en conflicto con algunos de los problemas que padecen las zonas rurales espaZolas, el despoblamiento, el desempleo y las Leyes de Reforma Agraria promulgadas en Andalucía y Extremadura, destinadas a fomentar la intensificación de las producciones.
1
La producción total de creales durante 1992 alcanzó las 168 toneladas en la Comunidad. 11
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Estos problemas motivaron que se realizara una selección de las comarcas agrarias que quedaron excluidas en la aplicación del régimen de ayudas en función del riesgo de despoblamiento y sus características socioeconómicas (renta agraria, producto interior bruto por habitante, tasa de paro general y tasa de paro agrario). En total un 30% de las tierras de labor espaZolas quedaron excluidas en la aplicación de las ayudas.
La prima abonada por cada hectárea de cultivos herbáceos sometida a una OCM que se retiraba de la producción variaba en función de la productividad de las explotaciones y de su nuevo destino. Las ayudas más reducidas se correspondían a las 19.000 ptas./ha concedidas a las explotaciones localizadas en alguno de los municipios incluidos en el listado de zonas desfavorecidas, delimitadas según la Directiva CEE/268/75. Los importes más elevados se correspondían a las 53.000 ptas./ha concedidas a las zonas de regadío . Las superficies retiradas si se dedicaban a la repoblación forestal recibían un complemento de 8.000 pesetas por hectáreas; mientras que si se destinaban al cultivo de leguminosas o al pastoreo extensivo, la prima se reducía un 60% ó 40% respectivamente.
Las tierras retiradas debían de haberse cultivado al menos en dos campaZas , entre el 1 de julio de 1985 y el 30 de junio de 1988 y alcanzar un mínimo de una hectárea constituida por superficies continuas.
Este régimen de ayudas destinado a fomentar la retirada de tierras de labor estuvo en marcha en EspaZa desde 1989 hasta finales de 1992, cuando quedó suspendido por la Orden Ministerial del MAPA de 18 de diciembre de 1992. Durante el período de vigencia del programa se aprobaron 1.646 expedientes que retiraron de la producción 91.000 hectáreas, la ayuda media anual concedida a cada uno de los expedientes durante un período de cinco aZos se situó en 884.000 pesetas.
El destino del 91% las tierras retiradas de la producción se correspondía al barbecho. El resto de usos posibles como el cultivo de leguminosas, pastos extensivos y la reforestación fue muy minoritario. 12
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Cuadro n11 IV. 5. La retirada de tierras de labor entre las CC. AA. espaZ Zolas (1989-1992) Comunidad Autónoma
N11 de beneficiarios
Andalucía Aragón
Superficie
Superficie
retirada
media
28
1.797,8
64,2
807
42.613,8
52,8
Asturias
0
0
0
Baleares
18
358,4
19,9
Canarias
0
0
0
Cantabria
0
0
0
Castilla y León
182
12.435,2
68,3
Castilla-La Mancha
379
21.004,2
55,4
CataluZa
124
2.867,2
23,1
C. Valenciana
3
118,8
39,3
Extremadura
0
0
0
Galicia
0
0
0
Madrid
19
1.805,6
95,0
Murcia
10
770,8
77,0
Navarra
33
469,7
14,2
43
1.153,0
26,8
1.646
91.366,26
55,5
Rioja, La Total
Fuente: La Agricultura, la Pesca y la Alimentación EspaZola, varios aZos. Elaboración propia.
Gráfico n1 IV. 1. Destino previsto para las tierras retiradas desde 1989 a 1992
50
Ha (Miles)
40
Forestal Pastos extensivos Leguminosas Barbecho
30
20
10
0 And.
Ara.
Bal.
C.L.M
C. y L.
Cat.
Mad.
Mur.
Nav.
La R.
C. V.
La aceptación de estas ayudas se ha repartido muy desigualmente entre las diferentes Comunidades Autónomas. En Aragón se concentró la mitad de los expedientes aprobados y la superficie retirada (807 expedientes y 42.613 hectáreas). También destacan los resultados que se obtuvieron en Castilla y León (379 expediente y 21.000 hectáreas) y Castilla-La Mancha (182 expedientes y 12.400 hectáreas). En las restantes Comunidades estas ayudas han tenido una aceptación muy baja y las superficies retiradas alcanzan unos valores muy reducidos. En Asturias, Canarias, Cantabria, Extremadura y Galicia no se han aplicado las ayudas.
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Resultados en Andalucía
Andalucía forma parte del grupo de Comunidades en las que la aceptación de las ayudas destinadas a fomentar la retira de tierras de labor ha sido muy reducida. El principal freno para su aplicación se encontraba en la delimitación que se realizó de las comarcas destinatarias de las ayudas. La Ley de Reforma Agraria Andaluza era incompatible con la retirada de tierras de la producción. Al encontrarse gran parte de las comarcas afectadas por la Reforma Agraria localizadas en la Depresión del Guadalquivir, se decidió incluir en el programa de ayudas a la retirada de tierras de labor las comarcas montaZosas de Andalucía y excluir las comarcas localizadas en la Depresión del Guadalquivir o en sus proximidades. Con esta delimitación se incurrió en varias contradicciones. En primer lugar se debe seZalar que las comarcas que quedaron fuera de la aplicación de las ayudas son las principales productoras de cultivos herbáceos en Andalucía y por otro lado, la implantación en las comarcas montaZosas de Andalucía de unas ayudas destinadas a fomentar el abandono de tierras de labor entraba en contradicción con la aplicación de la Directiva 75/268 sobre la agricultura de montaZa y ciertas zonas desfavorecidas. En esta Directiva se establecía una indemnización compensatoria para las explotaciones agrarias situadas en este tipo de áreas por la existencia de condiciones estructurales adversas y para garantizar la continuidad de la actividad agraria y la poblaciones.
Por lo tanto, la aplicación de este régimen de ayudas, que perseguía la reducción de los cultivos herbáceos con problemas de excedentes, no se pudo aplicar en la comarcas andaluzas con mayor potencial productivo y se extendió sólo por las comarcas marginales que menos contribuían en la generación de excedentes.
Durante el período de vigencia del programa de ayudas sólo se aprobaron 28 expedientes en Andalucía que sumaban 1.797 hectáreas, las explotaciones que se acogieron a las ayudas se localizaban en su mayoría en las comarcas del Surco Intrabético (Guadix, Baza, Huéscar y Los Vélez) donde debido la aridez del suelo el barbecho ha permanecido como una práctica tradicional.
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IV.2.3. Extensificación de la producción
El Reglamento (CEE) n1 797/85 reconocía la necesidad de actuar sobre el problema de los excedentes agrarios y efectuar un reajuste en los desequilibrios estructurales de la producción comunitaria, aunque no se adoptaban unas líneas de actuación que incidieran sobre este problema. Dos aZos más tarde, se pone en marcha el Reglamento (CEE) n1 1760/87, por el que se incorpora al Reglamento (CEE) n1 797/85 un régimen para la reconversión y extensificación de las producciones.
Las ayudas a la extensificación durante 1988 quedarían integradas en el Reglamento (CEE) n1 1094/88, en el que también se regulaban la ayudas a la retirada de tierras de labor.
La aplicación de este régimen de ayudas estaba destinado a incentivar a los titulares de explotaciones para que procedieran a una extensificación de su producción que contribuyera a la reducción de la producciones excedentarias. Se consideraba extensificación la reducción del 20% en producciones excedentarias durante cinco aZos.
Los Estados eran los encargados de establecer programas que contribuyeran a la extensificación de sus productos excedentarios. Estos programas debían determinar:
- Las condiciones de la concesión de las ayudas. - El importe de las ayudas, en función de las disminuciones de renta. - El compromiso que deberían contraer los beneficiarios.
Las ayudas a la extensificación se podían aplicar según un método de reducción cualitativo (adopción de sistemas de producción menos intensivos) o cuantitativo, lo cual exige una disminución del 20% de las cantidades producidas. Sólo Alemania, Francia e Italia pusieron en marcha estas medidas. En Italia se implantó una serie de 15
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medidas que tenían como fin la reducción cuantitativa, en Alemania se combinó el método cuantitativo con la modificación de las técnicas de producción y tanto Francia como Alemania se decantaron por la producción ecológica. Desde su introducción, ha afectado únicamente a unas 300.000 hectáreas y a menos de 400.000 unidades de ganado mayor.
Los antecedentes de las medidas destinadas a la protección del medio ambiente en la agricultura no eran muy positivos y su aplicación había dejado mucho que desear, debido principalmente al escaso interés demostrado por gran parte de los Estados miembros en su aplicación y la baja aceptación entre los agricultores. Sin embargo, este período inicial ha sido muy útil, ya que ha permitido que en las nuevas normativas se corrijan muchos de los problemas que se plantearon durante esta fase inicial.
En Andalucía los antecedentes han sido mínimos ya que únicamente se aplicó de un modo muy anecdótico y contradictorio las ayudas en favor de la retirada de tierras de labor.
IV.3. DESARROLLO Y APLICACIÓN DE LOS PROGRAMAS DESTINADOS A LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LA AGRICULTURA TRAS LA REFORMA DE LA PAC
El sector agrario de la Unión registra unos problemas medioambientales que son muy diferentes de unas zonas a otras y de unos tipos de agriculturas otras. Los programas de ayudas agroambientales tienen que estar basados en la selección de ecosistemas y paisajes que deben de ser objeto de protección, o en la definición de las buenas prácticas agrícolas cuya introducción o mantenimiento debe de ser incentivado.
Por este motivo, la aplicación en cada Estado miembro del nuevo Reglamento (CEE) n1 2078/92, destinado a poner en marcha métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación 16
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del espacio natural se debe realizar mediante la redacción de programas plurianuales que se adapten a sus necesidades específicas y a los objetivos del Reglamento europeo. El contenido de cada programa debe recoger la diversidad de las situaciones medioambientales en las principales orientaciones de las producciones agrarias y las prioridades establecidas para la protección del medio ambiente.
Los programas presentados deben cumplir una vigencia de cinco aZos, y su contenido ha de recoger como mínimo los siguientes aspectos: - Delimitación de las zonas o subzonas geográficas donde se aplicará, especificando las características naturales, medioambientales y estructurales de la zona. - En función de las características, se deben describir los objetivos que se pretenden conseguir con la aplicación del plan. - Condiciones para la concesión de las ayudas. - Cálculo de los gastos anuales necesarios para la implantación del programa de zona. -Importe de las ayudas.
Los Estados miembros también pueden optar por el establecimiento de una aplicación horizontal que abarque la totalidad de su territorio en la aplicación de una o varias de las líneas de actuación que se contemplan.
El objetivo de las ayudas que se incluyen en este Reglamento es compensar mediante una prima anual a los agricultores por las pérdidas de rentas originadas por la reducción de la producción o por aumento de los costes, y por su contribución a la mejora del medio ambiente.
El importe máximo de la prima anual por hectárea o por unidad de ganado que se acoja a las diferentes líneas de actuación varía en función del tipo de aprovechamiento y la pérdida de renta que experimenta el agricultor.
Para los cultivos herbáceos el importe máximo de la prima se fija en 150 ecus, 17
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para aquellos productores que perciban otras ayudas por hectárea en la aplicación de los Reglamentos relativos a las organizaciones comunes de mercado correspondientes. Para el resto de cultivos que no perciben otro tipo de ayudas y los pastos, se fija una cantidad máxima de 250 ecus por hectárea.
Las reducciones en el número de unidades de ganado mayor de la especie bovina u ovina se fijan en 250 ecus por hectárea. En el caso de explotaciones que cuenten con razas ganaderas en peligro de extinción se puede incrementar en 100 ecus por hectárea.
Para los cultivos leZosos las cuantías máximas por hectárea son notablemente superiores. Por cada hectárea de olivar especializado se puede llegar a conceder 400 ecus, para los cítricos 1.000 ecus y para el resto de cultivos leZosos 700 ecus.
El resto de primas contemplan las siguientes actuaciones: - 250 ecus por hectárea para efectuar labores de mantenimiento de las superficies abandonadas. - 600 ecus por hectárea para la retirada de tierras.
Los agricultores beneficiarios de las ayudas se deben comprometer a mantener los requisitos contemplados en las diferentes líneas de actuación a las que se acojan durante un mínimo de cinco aZos. En el caso de la retirada de tierras, este compromiso debe de durar veinte aZos.
Los programas elaborados por los Estados miembros con sus correspondientes disposiciones legales para regular la aplicación del Reglamento europeo, deben ser aprobados previamente por la Comisión para analizar su adaptación a los objetivos perseguidos por la normativa europea, la naturaleza de las medidas a desarrollar y al importe total de los gastos que se pretende efectuar.
Los programas aprobados cuentan con una financiación de la Unión Europea del 75% para las regiones objetivo 1 y del 50% para las restantes regiones. 18
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Cuadro n11 IV. 6. Programas agroambientales aprobados a 15/10/96 País/Programa
Ayuda media (ecus) Hectáreas
UGB
por ha.
por UGB
Austria Total
3.677.825
Bélgica Región flamenca
2.671
Región valona
4.017
102
29
118
6.608
102
105
118
Total
219
Dinamarca 1. Agricultura Biológica
27.856
162
2. Agricult. fav. al medio ambiente
48.613
105
76.469
126
Total Alemania Baden-Württemberg
1.260.742
Bayern: 1. Ayuda de base
3.001.860
2. Otros regímenes
446.046
Berlín-Oest
4.211
6.437
121
Brandenburg
122.028
Bremen
2.115
437
Hamburg
2.082
Hessen
109.802
1.125
Meccklenburg-Vorpommern
33.702
Nierdersachsen
66.311
Nordrhein-Westfalen
35.968
Rheinland-Pfalz
49.790
Saarland
22.326
Sachsen
554.092
450
Sachsen-Anhalt
136.561
294
Schleswig-Holstein
1.073
13.638
Thüringen
155.013
229
Total
6.010.519
15.934
Total
166.778
5.562
EspaZ Za
Cuadro n11 IV. 6. (Continuación)
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País/Programa
Ayuda media (ecus) Hectáreas
UGB por ha.
por UGB
Francia Prima por pastos Agricultura biológica Medidas con ayuda por hectárea
6.676.839
38
21.824
113
247.208
45
Medidas con ayuda por UGB
19.671
Retirada de tierras plurianual
406 Total
6.946.277
19.671
Italia Abruzzo
492
Valle d´Aosta
12.991
Bolzano
153.464
Calabria
3.509
Emilia Romagna
38.992
Friuli
1.104
Lazio
27.019
Liguria
182
762
Lombardía
8.749
Marche
5.543
Piemonte
207.035
Sardegna
19.127
Sicilia
50.535
Toscana
85.046
Trento
49.326
Umbria
12.878
32
Veneto
19.524
58
696.096
889
Total
368
249
Holanda Acuerdos de gestión
15.815
388
Agricultura biológica
2.051
685
Proyectos de demostración
42
Cursos de formación Total
17.908
422
Cuadro n11 IV. 6. (Final)
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País/Programa
Ayuda media (ecus) Hectáreas
UGB por ha.
por UGB
Finlandia Medidas generales
1.765.158
127
Medidas específicas
96.372
5.349
146
Aland Islands
12.685
19
132
1.874.215
5.368
Total Irlanda
358.885
85
153
Portugal Continente
252.083
Açores
17.190
Madeira
203
988 Total
270.261
176
121
38 203
Reino Unido 1. Acceso público
1.480
2. Hábitat
9.690
3. Agricultura ecológica
21.107
4. Páramos
1.309
Inglaterra
509.754
Escocia
355.495
Irlanda del Norte
199
97.257
40
140.792
53
615.212
1.601
Suecia
772.359
19.491
TOTAL
22.007.125
68.821
Gales Total
Fuente: La situación de la Agricultura en la Unión Europea. Informe de 1996.
La Comisión ha aprobado hasta el 15 de octubre de 1996 130 programas de ayudas agroambientales presentados por los Estados miembros de la Unión Europea para la aplicación del Reglamento (CEE) n1 2078/92. El número de hectáreas afectadas por los diferentes programas supera los 22 millones, este valor representa un importante incremento con respecto a los 4,5 millones de hectáreas que se incluían en los programas aprobados antes de la puesta en marcha de la Reforma de la PAC.
Algunos países como Alemania, Bélgica e Italia han optado por la aplicación de las ayudas agroambientales mediante programas regionales. En otros casos, como Dinamarca, Francia, Irlanda y Holanda, se ha optado por la aplicación de diferentes 21
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medidas de carácter horizontal. Reino Unido, Portugal y EspaZa han diseZado programas en los que se combinan medidas de carácter horizontal con otras destinadas a zonas específicas o regiones. La aplicación de la mayoría de estos programas se ha iniciado durante 1995.
La reciente adhesión a la Unión Europea de Austria, Finlandia y Suecia no ha impedido a estos países la presentación de programas que también han sido aprobados.
Estos datos muestran el nuevo interés que se ha conseguido implantar entre todos los Estados miembros para la adopción programas en favor de métodos de producción respetuosos con el medio ambiente o la puesta en práctica de actividades para la conservación de la naturaleza y del paisaje.
IV.4. EL PROGRAMA AGROAMBIENTAL ESPAÑOL
Para la aplicación del Reglamento (CEE) n1 2078/92 EspaZa presentó a finales de julio de 1993 su "Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del medio natural", más conocido como "Programa Agroambiental". Este programa se ha desarrollado en colaboración por el MAPA y las Comunidades Autónomas. Su aprobación definitiva por la Unión Europea se realizó el 19 de enero de 1995.
El Programa Agroambiental espaZol establece dos tipos de medidas diferentes: unas de carácter horizontal, que se aplicarán en todo el territorio nacional, y otras de carácter más específico, que se aplicarán en determinadas zonas seleccionadas por el MAPA y las Comunidades Autónomas.
Las acciones en favor de las zonas específicas que se han seleccionado contemplan dos líneas de actuación: la primera está destinada a espacios protegidos por sus valores naturales que tienen una prioridad de desarrollo, y la segunda está 22
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orientada hacia zonas específicas que a nivel regional se considera de interés promover la utilización de prácticas conservadoras que ayuden a mejorar la situación de sus condiciones medioambientales.
IV.4.1. Las medidas horizontales del Programa Agroambiental espaZ Zol
Las medidas horizontales, aplicables en todo el territorio espaZol, están destinadas a fomentar una agricultura más racional y una mejor conservación del medio ambiente. Las medidas que se han establecido para alcanzar estos objetivos son las siguientes: 1. Fomento de los sistemas extensivos de cultivo en tierras cerealistas. 2. Desarrollo de la agricultura ecológica. 3. Mantenimiento de razas autóctonas de ganado en peligro de extinción. 4. Propiciar la formación medioambiental.
IV.4.1.1. Fomento de la agricultura extensiva.
El objetivo que se intenta alcanzar con este régimen de ayudas es el mantenimiento y la conservación de sistemas agrarios extensivos, en los que el barbecho tradicional forma parte de un sistema de cultivo rotacional.
El barbecho rotatorio es una práctica agronómica que tradicionalmente se ha aplicado en las explotaciones agrarias dedicadas a los cultivos herbáceos de secano que se localizan sobre las zonas más áridas del territorio espaZol. Las condiciones agroclimáticas de este tipo de espacios obligan a dejar sin cultivar durante una o varias campaZas una parte de la explotación para garantizar su futuro rendimiento dentro de un sistema de rotación de cultivos.
En las superficies dejadas en barbecho, para impedir el desarrollo de abundante vegetación adventicia y eliminar los restos de cosechas se recurre a la quema de 23
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rastrojos y al arado de las tierras. Este tipo de labores rompen la estructura del suelo y lo dejan sin protección durante el período denominado barbecho blanco. Bajo estas condiciones se intensifican los procesos erosivos desencadenados por la acción del viento o del agua de lluvia y a largo plazo puede originar la desaparición del suelo, fomentándose la desertización. Cuadro n11 IV. 7. Distribución de la superficie de barbecho en EspaZ Za (1994) Comunidad Autónoma Andalucía Aragón
Herbáceos secano
Barbechos
Indice de Barbecho
1.302.778
424.922
32,6
655.476
531.989
81,1
Asturias
28.698
0
0,0
Baleares
114.563
40.701
65,5
Canarias
10.947
41.847
382,2
Cantabria
15.019
235
1,5
Castilla y León
2.479.165
783.387
31,6
Castilla-La Mancha
1.682.916
883.470
52,5
381.639
57.439
15,0
C. Valenciana
37.880
51.364
135,6
Extremadura
433.451
202.072
46,6
Galicia
415.889
29.762
7,1
Madrid
93.714
71.570
76,4
Murcia
97.807
100.983
103,2
Navarra
CataluZa
204.227
66.595
32,6
País Vasco
64.688
8.561
13,2
Rioja, La
60.395
18.866
31,2
8.079.792
3.313.763
41,0
Total
Fuente: Anuario de Estadística Agraria de 1994 y elaboración propia.
Las superficies actualmente ocupadas por este barbecho rotatorio tradicional (diferente del barbecho obligatorio o voluntario que se contempla en el Reglamento (CEE) n1 1765/92) hasta el desarrollo de este Programa no recibían ningún tipo de ayudas, debido a que en el reparto de las ayudas a las superficies ocupadas por cultivos herbáceos no se habían incluido como tierras de cultivo. Esta falta de ayudas podía poner en peligro su continuidad.
En el nuevo régimen de ayudas se concede una prima anual por hectárea ocupada por el barbecho tradicional, su aplicación en las zonas donde tradicionalmente se desarrolla este tipo de prácticas agronómicas pretende alcanzar dos objetivos: en 24
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primer lugar se intenta garantizar su mantenimiento y en segundo lugar modificar algunas de las prácticas agronómicas a las que tradicionalmente se someten para acentuar sus valores ecológicos.
La evolución en la superficie ocupada por barbechos muestra que en los últimos veinte aZos se ha producido una reducción casi constante en los valores alcanzados en el territorio espaZol. Durante este período su superficie total ha decrecido en más de 1,5 millones de hectáreas y a finales de 1994 se situaban en 3,3 millones de hectáreas.
Las superficies más importantes de barbecho se localizan en las Comunidades de Castilla-La Mancha, Castilla y León, Aragón, Andalucía y Extremadura. Estas cinco Comunidades acaparan más del 85% del barbecho espaZol
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y poseen un índice de barbecho superior a 30 (Cuadro n1 IV.7.).
Aunque no existiera un riesgo inminente de desaparición de la superficie de barbecho, sí se debía actuar para lograr frenar su continuado descenso, conceder unas ayudas que compensaran los gastos que deben efectuar los agricultores para su mantenimiento y tratar de suprimir los riesgos de erosión en este tipo de superficies.
IV.4.1.1.1. Características de las ayudas destinadas al fomento de la agricultura extensiva.
A pesar de tratarse de una medida de carácter horizontal, no todo el territorio espaZol se puede acoger a las primas destinadas a la extensificación de las producciones. Únicamente los titulares de explotaciones localizadas en comarcas con un índice de barbecho superior a 10, y que durante las respectivas campaZas soliciten acogerse a las ayudas por superficies de cultivos herbáceos, podrán solicitar las ayudas a la extensificación. Por lo tanto, estas ayudas se destinan a garantizar la continuidad del barbecho tradicional, de acuerdo con los índices comarcales y no se van a destinar a incentivar la extensificación en comarcas agrarias en la que se obtienen producciones más intensivas y donde la presencia del barbecho rotatorio tradicional es muy reducida o inexistente.
Los titulares de explotaciones que se acojan a este régimen de ayudas se comprometen durante un período de cinco aZos a: a) Dejar una superficie en barbecho de, al menos, 5 hectáreas que se pueden rotar cada aZo entre la superficie total de la explotación. b) No realizar quema de rastrojos en toda la explotación. c) No tratar la superficie acogida con abonos o productos fitopatológicos de origen químico. d) Mantener el rastrojo durante cinco meses, como mínimo, para su aprovechamiento por las aves y el pastoreo de ganado, con una carga ganadera inferior a 0,5 UGM por hectárea de superficie no cultivada. 27
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e) Realizar una labor poco profunda en el sentido de las curvas de nivel al final del invierno, cuando la pendiente del terreno sea superior al 8%, como labor preparatoria para la siguiente campaZa. f) Aplicar el calendario anual obligatorio que se establezca para el no laboreo del terreno y las limitaciones del tiempo de pastoreo.
El agricultor que cuente con una superficie igual o superior a 5 hectáreas de barbecho y se comprometa a cumplir los requisitos que se exigen, recibirán una prima de 5.500 pesetas por hectárea. Las estimaciones realizadas por el MAPA para establecer este importe están basadas en los costes de las siguientes labores agrícolas: - 3.500 ptas/ha. por el picado y enterrado de rastrojos. - 2.000 ptas/ha. por el laboreo en el sentido de las curvas de nivel.
Esta cuantificación únicamente está condicionada por los costes de las labores que deben realizar las explotaciones para la puesta en marcha de las directrices del Real Decreto 51/1995. No se han tenido en cuenta las aportaciones beneficiosas que este tipo de prácticas pueden tener sobre el medio ambiente y su contribución al mantenimiento de la fauna.
El importe de las ayudas se puede incrementar en un 40% si se procede a la siembra de leguminosas para ser enterrada en verde o para alimentación del ganado en pastoreo o las aves esteparias. Esta siembra sólo puede afectar como máximo al 20% de la superficie total de la explotación.
La cuantía final que percibirán los titulares de explotaciones cerealistas extensivas estará modulada por el valor de la superficie que se acoge: a) Las primeras 50 hectáreas reciben el 100% de la prima. b) Las siguientes 50 hectáreas reciben el 80% de la prima. c) Las siguientes 50 hectáreas reciben el 70% de la prima. d) Las siguientes 100 hectáreas reciben el 60% de la prima. e) Las superficies que superen las 250 hectáreas no recibirán la prima. 28
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Las primas concedidas por hectárea se pueden incrementar en un 20% si el titular de la explotación ejerce la actividad agraria a título principal.
La cuantía total mínima que percibe un titular de explotación con sólo 5 hectáreas de barbecho se sitúa en 27.500 pesetas, mientras que el máximo que puede percibir una explotación con una superficie de barbecho igual o superior a 250 hectáreas y que no proceda al cultivo de leguminosas es de 1.017.500 pesetas.
Las ayudas alcanzan unas cuantías que no son excesivamente elevadas y están únicamente destinadas a cubrir los gastos de mantenimiento de la superficie dejada en barbecho. Por lo tanto, su repercusión es escasa sobre la renta total de las explotaciones que cuentan con un número muy reducido de hectáreas de barbecho. El bajo importe de las ayudas y la imposición de una serie de prácticas agronómicas muy concretas que limitan la actuación del agricultor, pueden frenar el interés de los agricultores por poner en práctica las medidas y solicitar las ayudas.
IV.4.1.1.2. El mínimo laboreo como sistema de conservación.
La normativa espaZola de extensificación apuesta por la supresión de la quema de rastrojos y por el mínimo laboreo. Se permite en las superficies de barbecho sólo una labor poco profunda al final del invierno en el sentido de las curvas de nivel para proceder al enterrado de los rastrojos.
La quema de rastrojos es una práctica agrícola empleada para eliminar los restos de cosechas y para el control de las malas hierbas y plagas. Su utilización ha sido muy cuestionada debido a que sus efectos sobre el suelo agrario, a largo plazo, pueden ser más perjudiciales que beneficiosos (GONZÁLEZ FERNÁNDEZ, 1995). Con la quema de los rastrojos generados por las cosechas se acelera la disponibilidad de algunos nutrientes al convertir la materia orgánica en cenizas ricas en sales solubles constituidas por carbonatos, óxidos e hidróxidos de calcio, potasio, sodio y magnesio. Sin embargo, durante el quemado de la materia orgánica se destruyen también 29
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numerosos y valiosos nutrientes.
La alternativa que se contempla en la normativa espaZola a la quema de los rastrojos es su incorporación en la estructura del suelo mediante una labor poco profunda. De este modo se favorece la agregación de la materia orgánica a la estructura del suelo, se evita la pérdida de nutrientes que se produce en su quemado y se contribuye a frenar la erosión, al permanecer los restos de la cosecha en la superficie durante cinco meses y al obligar a realizar su laboreo en el sentido de las curvas de nivel.
La incorporación de esta materia orgánica a las capas superficiales del suelo también contribuye a mejorar su estructura, elevar su capacidad de intercambio catiónico y aumentar los contenidos de nitrógeno, fósforo y azufre.
El mínimo laboreo que se implanta para la conservación de las superficies espaZolas de barbecho tradicional, al garantizar la permanencia de rastrojos en las superficie durante cinco meses, también tiene una incidencia directa sobre las poblaciones de vertebrados. Este tipo de prácticas favorece la densidad y la diversidad de la vida animal en los sistemas agrícolas (BELMONTE RODRÍGUEZ-PASCUAL, 1995) debido a la creación de hábitats favorables para la reproducción y supervivencia de la fauna.
Los rastrojos durante su permanencia en la superficie también contribuyen al mantenimiento de una ganadería extensiva de ovino y bovino, que puede encontrar en este tipo de superficies los únicos pastos posibles durante el verano y principios de otoZo.
La implantación del mínimo laboreo defendido en el Real Decreto 51/1995 dotará al barbecho rotatorio tradicional de unas funciones medioambientales más favorables que las desempeZadas por las prácticas tradicionales. Sin embargo, su desarrollo y aplicación siguiendo las pautas recogidas en la legislación incurre en algunas dificultades técnicas (GARCÍA TORRES, 1995). 30
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Uno de los aspectos más controvertidos se centra en la necesidad de mantener los restos de cosechas durante un período mínimo de cinco meses en la superficie, antes de proceder a su enterrado mediante una labor poco profunda. Para los aZos que registren situaciones climáticas con abundancia de lluvias y especialmente cuando éstas se adelantan a finales de verano o principios de otoZo, el control y eliminación de las malas hierbas difícilmente se podrá realizar siguiendo las indicaciones del Real Decreto y si el control de malas hierbas no es posible, las técnicas que se promueven no van a alcanzar el éxito deseado.
La correcta protección del suelo contra la erosión debe estar basada en la permanencia de los rastrojos en la superficie, su enterrado mediante una labor poco profunda continúa alterando la estructura del suelo y dejándolo desnudo durante un período en el que los efectos de los agentes erosivos se pueden acentuar si coincide con fuertes lluvias.
Frente al mínimo laboreo que se propone en el Real Decreto 51/1995, la siembra directa es una práctica agronómica mucho más recomendable desde el punto de vista de la conservación del medio ambiente. La siembra directa suprime las labores que rompen la estructura del suelo y lo dejan desnudo, la única preparación del terreno se realiza por la maquinaria encarga de la deposición de las semillas.
La siembra directa se ha impuesto progresivamente en los principales países productores de cultivos herbáceos como resultado de una tendencia en la simplificación de las labores de preparación del suelo motivada por razones económicas y estimulada por los beneficios agronómicos y medioambientales (COSTA VILAMAJÓ, 1995). Los problemas de excedentes, elevación en los costes de producción y disminución de precios ha originado la sustitución del objetivo de conseguir la máxima producción por producir minimizando los costes dentro del contexto de una agricultura sostenible que respeta el medio ambiente.
El no laboreo evita el enterrado de los restos orgánicos y su descomposición acelerada. Los rastrojos se conservan permanente en la superficie agrícola 31
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favoreciendo su lenta incorporación al horizonte superficial del suelo, consiguiéndose incrementar el contenido de materia orgánica y la fertilidad del suelo.
La permanencia continuada de los restos de las cosechas en la superficie del suelo contribuye más eficazmente a la reducción del riesgo de erosión, destacando los siguientes efectos beneficiosos: - La fuerza del impacto de las gotas de lluvia sobre el suelo y su incidencia sobre la rotura de agregados se ven disminuidos. - Se reduce la velocidad de escorrentía sobre la superficie del suelo y se disminuye su capacidad de transporte. - Se reduce la intensidad de evaporación y se conserva la humedad del suelo al disipar la energía solar.
Bajo este tipo de prácticas las malas hierbas se controlan mediante el uso de herbicidas no residuales de baja peligrosidad que utilizados en condiciones óptimas permiten un control eficaz y duradero de las malas hierbas sin alterar la estructura del suelo. Sus efectos sobre la fauna son mínimos al contar con unos elevados márgenes de seguridad. La prohibición del uso de productos fitopatológicos de origen químico en las superficies dejadas en barbecho impide la adopción de la siembra directa en los barbechos tradicionales que quieran acceder a las ayudas.
El no laboreo permite contribuir de una manera más eficaz a la conservación del medio ambiente y a minimizar los costes en el manejo de las tierras en barbecho. Un porcentaje importante del gasto que se realiza en las explotaciones se destina a la utilización de la maquinaria, y en muchos casos iguala o supera al conjunto de gastos del resto de insumos (GIL, 1994). Las labores de preparación del suelo son las que acaparan gran parte del gasto en la utilización de la maquinarias.
La sustitución del arado de vertedera por el tratamiento con herbicidas supone un ahorro considerable debido a que esta labor requiere menos tiempo para su realización.
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La siembra directa es la alternativa al laboreo tradicional que posee mayores efectos positivos sobre el medio ambiente. Sin embargo, resulta incorrecto prever que a corto plazo se pudiera forzar el abandono del arado de vertedera, su utilización está muy arraigada entre los agricultores. Su implantación también está condicionada por las características edáficas de la explotación, en suelos sin una estructura estable y con poca capacidad de autofisurado la siembra directa resulta una técnica de dudoso éxito (GIL, 1994); puede ser una alternativa muy viable en los suelos arcillosos de las campiZas (ANSORENA GIMÉNEZ, 1995).
El mínimo laboreo frente a la siembra directa es más fácil de implantar debido a que mantiene la tradición de labrar y es viable en todo tipo de suelos. Sin embargo, la legislación espaZola ha incurrido en un error al no favorecer la adopción de la siembra directa como una alternativa más interesante desde el punto de vista económico y del medio ambiente. Se debería haber permitido a los agricultores adoptar en las superficies de barbecho las prácticas de conservación que mejor se adapten a las características agronómicas de su explotación y no se debería haber impuesto un único método.
IV.1.1.3. Las superficies andaluzas de barbecho tradicional
Las superficies de barbecho tienen una importancia muy destacada en las explotaciones agrarias de secano andaluzas. Según Anuario de Estadística Agraria de 1994, en Andalucía se superaba las 400.000 hectáreas ocupadas por barbechos. Sin embargo, las ayudas están destinadas sólo a una parte de esta superficie total.
Las únicas zonas destinatarias de las ayudas son comarcas agrarias donde el barbecho es una práctica habitual. Por este motivo en Andalucía han quedado excluidas las comarcas agrarias con un índice de barbecho inferior a 10. En total han sido sólo ocho comarcas localizadas en la depresión del Guadalquivir2; en estas zonas
2
Las comarcas agrarias con un índice de barbecho inferior a 10 que han quedado excluidas de las ayudas son: CampiZa de Cádiz y Costa Noroeste de Cádiz, CampiZa Baja y las Colonias en Córdoba y la
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el barbecho rotatorio tradicional no forma parte del sistema de cultivos y es casi inexistente. En las provincias de Almería, Granada, Huelva, Jaén3 y Málaga todas las comarcas agrarias, al tener asignado un índice de barbecho superior o igual a diez, sí podrán beneficiarse de las ayudas.
Las explotaciones agrarias andaluzas ubicadas en las comarcas donde se practica el barbecho tradicional, para poder acceder a las ayudas deben de haber solicitado las ayudas compensatorias por superficies de cultivos herbáceos. La concesión de los pagos compensatorios destinados a las superficies ocupadas por cereales queda condicionada a la retirada de una parte rotativa de las tierras cultivadas (inicialmente esta reducción era del 15% y posteriormente se situó en el 10%). Las pequeZas explotaciones con una producción igual o inferior a 92 Tm han quedado excluidas de la obligación de retirar un porcentaje de la superficie cultivada. En la concesión de las ayudas a los cultivos herbáceos también se permite la retirada no rotativa, con carácter voluntario, de un porcentaje de la superficie de la explotación. En todos estos casos se compensa al titular de la explotación con una prima por la superficie retirada y por la pérdida que supone en la renta; el importe de la prima es de 68,83 ecus/tm. y la cuantía final que percibe el solicitante varía en función de los índice de rendimientos comarcales que se asigna a la explotación.
Para poder acceder a las ayudas destinadas a los cultivos herbáceos también se impone a todos los productores, con independencia de la retirada de tierras que les correspondan, el dejar en barbecho blanco una superficie acorde con las prácticas tradicionales de la comarca en que se radique la explotación, cumpliendo los índices comarcales de barbecho que se fijan en el anexo de la Orden Ministerial de 23 de noviembre de 1995. La obligatoriedad de dejar en barbecho blanco una parte de la explotación tiene como objetivo el evitar la desaparición de este tipo de superficies, ya que no perciben ningún tipo de primas bajo el régimen de ayudas a los cultivos
Vega, el Aljarafe, la CampiZa y Estepa en Sevilla. 3
En la provincia de Jaén tan sólo se han excluido los municipios de Andújar, Marmolejo y Villanueva de la Reina, en la comarca de Sierra Morena y Lopera, Arjonilla, Higuera de Arjona, Arjona, Porcuna, EscaZuela, Higuera de Calatrava y Santiago de Calatrava, en la comarca de la CampiZa Norte.
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herbáceos. Aquellas explotaciones sometidas a prácticas agronómicas singulares que quieran ser excluidas de la obligatoriedad de cumplir esta norma, deben de acompaZar la solicitud con una documentación justificativa de las características agronómicas de la explotación y la aptitud de las tierras para el cultivo.
En Andalucía, durante la campaZa 1995-96, la superficie de barbecho blanco o tradicional incluida en las solicitudes presentadas para la concesión de las ayudas a los cultivos herbáceos se repartía entre 9.397 explotaciones que sumaban 190.000 hectáreas, casi la mitad de la superficie total andaluza ocupada por barbechos. El acceso a las ayudas destinadas al fomento de la agricultura extensiva se limita únicamente a las explotaciones que posean una superficie de barbecho mínima de cinco hectáreas, las explotaciones que solicitaron las ayudas a los cultivos herbáceos durante la campaZa 1995/96 y cumplen este requisito se reduce hasta 5.400 y la superficie de barbecho tradicional con posibilidades de acceder a las ayudas se sitúa en 181.000 hectáreas.
Gran parte de la superficie andaluza ocupada por barbechos tradicionales se reparte entre dos grandes ámbitos subregionales: las comarcas localizadas en Sierra Morena y las situadas en el Surco Intrabético. Las provincias de Córdoba, Granada y Huelva acaparan casi el 80% de las superficies de barbecho tradicional con posibilidades de acceder a las ayudas. En Córdoba destaca la comarca de los Pedroches con 53.000 hectáreas que representan casi la totalidad del barbecho tradicional de la provincia. En Granada la superficie de barbechos tradicionales está más repartida entre las comarcas de las altiplanicies orientales, aunque destaca su presencia en las comarcas de Huéscar (20.000 hectáreas) y Baza (15.000 hectáreas). En la provincia de Huelva la comarca del Andévalo Occidental con más de 31.000 hectáreas acapara casi la superficie total de la provincia.
Para las restantes provincias andaluzas destaca la presencia de más 11.000 hectáreas de barbecho tradicional en la comarca almeriense de los Vélez, en Jaén se contabilizan más de 16.000 hectáreas muy repartidas entre sus comarcas, en Málaga y Sevilla las superficies de barbecho tradicional con posibilidades de acceder a las 35
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ayudas son muy reducidas y en Cádiz casi inexistentes.
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Cuadro n11 IV.8. Superficie de Barbecho tradicional en las explotaciones solicitantes de las ayudas a los cultivos herbáceos en Andalucía (campaZ Za 1995/96) (I) Provincia
Índice de Comarca
Almería
Los Vélez
Explotac.
N1
Superficie
(Ha.)
Explotac.
media
523
11611,05
447
26
Alto Almanzora
100
2588,8
154
2506,68
126
20
Bajo Almanzora
400
655,5
44
608,82
25
24
Río Nacimiento
400
484,8
8
482,87
7
69
Campo Tabernas
100
1521,6
69
1503,62
64
23
Alto Andarax
400
8,3
2
7,81
1
8
C. De Níjar y B. Anda.
400
2015,1
9
2015,11
9
224
-
19117,8
809
18735,96
679
28
Sierras de Cádiz
10
5,1
1
5,18
1
5
Campo de Gibraltar
10
7
1
7,03
1
7
-
12,1
2
12,2
2
6
Pedroches
90
54354,3
1432
53767,89
1208
45
La Sierra
90
2724,9
76
2691,82
62
43
CampiZa Alta
10
21,1
11
6,61
1
7
Penibética
40
14,8
12
0
0
0
-
57115,1
1531
56466,32
1271
44
Total Granada
(Ha.)
Superficie
11843,7
Total Córdoba
barbecho*
Solicitantes con más de 5 ha.
N1
60
Total Cádiz
Total Solicitantes Superficie
40
1974,8
452
1366,65
108
13
Guadix
De la Vega
100
10014,5
826
9183,61
481
19
Baza
100
16384,1
747
15854,15
522
30
Huéscar
70
20626,9
765
20219,27
604
33
Iznalloz
40
3267,8
574
2508,96
178
14
Monte Frío
40
676,5
271
324,06
31
10
Alhama
40
4369,4
875
3007,13
254
12
La Costa
120
8,7
1
8,76
1
9
Las Alpujarras
120
26,2
14
0
0
0
Valle de Lecrín
70
588,5
88
465,08
41
11
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Total
-
57937,4
4613
52937,67
2220
24
Cuadro n11 IV.8. (II) Provincia
Índice de Comarca
Huelva
Explotac.
N1
Superficie
(Ha.)
Explotac.
media
2755,8
39
2741,24
34
81
Andévalo Occidental
120
31861,2
356
31796,65
336
95
Andévalo Oriental
70
310,4
9
305,48
7
44
Costa
20
422,7
24
402,87
7
57
Condado CampiZa
10
819,6
15
803,22
6
134
Condado Litoral
40
604,5
221
326,95
29
11
-
36774,2
664
36376,41
419
87
Sierra Morena
100
1570,8
106
1442,77
50
29
El Condado
100
3207,1
108
3091,51
57
54
Sierra de Segura
100
789,7
40
760,78
29
26
CampiZa del Norte
30
1815,1
323
1384,61
97
14
La Loma
40
1950,7
192
1783,59
98
18
CampiZa del Sur
30
191,9
20
164,27
8
20
Mágina
80
3067,7
187
2940,61
140
21
Sierra de Cazorla
60
3508,1
459
2951,56
227
13
Sierra Sur
60
1666,4
184
1507,29
77
20
-
17767,5
1619
16026,99
783
20
Norte o Antequera
10
80,4
27
48,24
5
10
Serranía de Ronda
60
130,4
17
109,78
5
22
Centro-Sur o Gualdal.
70
238,6
40
173,61
13
13
Vélez-Málaga
70
98,1
20
69,09
6
11
-
547,5
104
400,72
29
14
La Sierra Norte
30
793,1
33
770,29
25
31
Las Marismas
20
138,8
19
121,77
6
20
Total
-
931,9
52
892,06
31
29
Andalucía
-
190228,1
9397
181868,36
5436
33
Total Sevilla
(Ha.)
Solicitantes con más de 5 ha. Superficie
150
Total Málaga
barbecho*
N1
La Sierra
Total Jaén
Total Solicitantes Superficie
* Los índices comarcales de barbecho se corresponden a los valores fijados por la Orden de 28 de octubre de 1994 para los productores de cultivos herbáceos de secano que soliciten los pagos compensatorios.
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Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía. IV.4.1.2. Fomento de la agricultura ecológica.
Con este régimen de ayudas se pretende consolidar la agricultura ecológica que se practica actualmente en EspaZa y favorecer su expansión; de este modo se intenta reducir los efectos negativos que la agricultura convencional produce en el medio ambiente y obtener una producción de cosechas ecológicas lo suficientemente importante como para lograr abastecer y estimular la creciente demanda que existe en el mercado espaZol y europeo de este tipo de producciones agrícolas.
Para lograr estos objetivos se establece una única línea de ayudas que consiste en una prima por hectárea destinada a compensar al agricultor por la obtención de unos menores rendimientos al prescindir de determinadas prácticas convencionales que inciden negativamente sobre el medio ambiente.
Los agricultores que perciban estas ayudas deben adoptar un conjunto de técnicas de cultivo muy exigentes sometidas al control e inspección de los Consejos Reguladores. Los beneficiarios se deben comprometer durante un período de cinco aZos a: - No emplear los abonos químicos indicados en el apartado A del Anexo II del Reglamento (CEE) n1 2381/94 que modifica el Reglamento (CEE) n1 2092/91. La fertilidad de la tierra se debe incrementar mediante el cultivo de leguminosas, abonos verdes o abonos orgánicos. - Las plagas y enfermedades no se podrán combatir con productos químicos; su control se efectuará con el cultivo de especies y variedades adecuadas, rotación de cultivos y el uso de predadores naturales de los parásitos. Los únicos productos autorizados son insecticidas naturales degradables procedentes de las plantas (autorizados en el Reglamento (CEE) n1 2092/91). - No se podrán cultivar las mismas especies beneficiarias de las ayudas en otras parcelas de la misma explotación en la que no se practique la agricultura 39
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ecológica. - Utilizar únicamente los métodos de cultivo propios de la agricultura ecológica. - Obtener la inscripción en el registro correspondiente.
La cuantía de la prima que se concede por hectárea se estableció en función de cuatro factores que pueden influir en los resultados económicos finales obtenidos de las explotaciones que practiquen la agricultura ecológica: 1. Al estar prohibidos los tratamientos fitosanitarios con productos químicos se produce una reducción en los costes con respecto a la agricultura convencional. 2. La aplicación de técnicas alternativas a los productos fitosanitarios al ser menos eficaces repercuten en una pérdida de producción. 3. Los gastos en análisis químicos necesarios para el control de los residuos químicos de las producciones. 4. Los gastos en mano de obra adicional como consecuencia de los nuevos controles y tratamientos que se deben realizar.
El balance final que se produce entre los costes y las pérdidas de producción determina la cuantía de la prima por hectárea. En ningún caso se compensa al agricultor por su contribución a la mejora del medio ambiente, siendo éste uno de los principales objetivos que se pretende alcanzar con la implantación de este régimen de ayudas.
Para establecer el importe de las ayudas, los cultivos se han subdividido en ocho grupos, a los que se exigen una superficie mínima para tener acceso a las ayudas.
Cultivo
Prima máxima
Superficie mínima
Pesetas/ha.
(ha.)
Herbáceos secano
20.000
5
Herbáceos regadío
25.000
1
Hortícolas
40.000
0,5
40
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Invernaderos
75.000
0,3
Olivar y viZa
45.000
5
Frutales secano
35.000
5
Frutales regadío
60.000
1
Pastos y dehesas
15.000
15
El importe medio que se concede por hectárea es de 40.000 pesetas, aunque sólo en tres casos se supera esta cantidad: los cultivos de invernadero reciben 75.000 pesetas por hectárea, los frutales de regadío 60.000 pesetas y el olivar y los viZedos 45.000 pesetas. Las cantidades más bajas se conceden a las superficies ocupadas por pastos y dehesas con 15.000 pesetas por hectárea.
La superficie mínima que se exige a los agricultores que quieran acceder a las ayudas también varía en función del tipo de cultivo. Para los cultivos herbáceos de secano, frutales de secano, olivar y viZa esta superficie se sitúa en cinco hectáreas; para los herbáceos de regadío y los frutales de regadío la superficie mínima se reduce hasta una hectárea; en el caso de cultivos hortícolas e invernaderos la superficie mínima alcanza los valores más bajos con 0,5 y 0,3 hectáreas respectivamente, y para los pastos y dehesas se exige 15 hectáreas, la superficie mínima más elevada.
La cuantía final en el importe de las ayudas que se obtiene según el tipo de cultivo y la superficie que ocupa se modula en función de la fecha de implantación de la agricultura en la explotación agraria: a) Para los agricultores que implanten por primera vez la agricultura ecológica en su explotación recibirán el 100% de la prima durante el primer aZo. b) Para el segundo aZo se reduce la prima al 80%. c) A partir del tercer aZo y también para los agricultores ecológicos ya establecidos antes de la aplicación de este régimen de ayudas se concede el 60% de la prima.
La aplicación en Andalucía de las medidas destinadas a fomentar métodos de producción compatibles con las exigencias de la protección y conservación del espacio 41
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natural se desarrolló mediante la Orden de 1 de diciembre de 1995 (posteriormente fue derogada por la Orden de 8 de enero de 1997). En la Sección cuarta de ambas Ordenes se ha regulado el fomento de la agricultura ecológica siguiendo las principales directrices recogidas en la normativa nacional; tan sólo han incluido dos importantes novedades en la legislación Andaluza: a) Las ayudas por hectárea que perciben las explotaciones de agricultura ecológica se modulan también en función de su grado de implantación: - Para las explotaciones que se dediquen exclusivamente a la práctica de la agricultura ecológica se concede el 100% de la ayuda que le corresponde. - Para las explotaciones que no desarrollen la agricultura ecológica en la totalidad de la explotación sólo reciben el 60% de las ayudas que les corresponde. La aplicación de estos módulos junto a los anteriormente definidos por la normativa nacional en ningún caso implicará la concesión de unas ayudas inferiores al 60% de la prima que le corresponda a cada productor ecológico. b) Las ayudas concedidas anualmente por titular beneficiario se limitan a una cantidad máxima de un millón de pesetas4.
Ante una posible reconversión en agricultura ecológica de importantes superficies agrícolas se establece que, en caso de superar en Andalucía el número de solicitudes de productores ecológicos a la dotación económica anual, tienen preferencia para su concesión los titulares de explotaciones agrarias que ya practicaban la agricultura ecológica antes de la puesta en marcha del régimen de ayudas.
Posteriormente, ante la posibilidad de que las nuevas explotaciones reconvertidas en ecológicas pudieran quedar fuera del régimen de ayudas, en la Orden de 8 de enero de 1997 se aZade un segundo criterio de prioridad destinado a las solicitudes de explotaciones que se inicien el aZo de solicitud de ayuda en las prácticas de agricultura ecológica.
4
Para el ejercicio de 1996, regulado por la Orden de 1 de diciembre de 1995, la cantidad máxima por explotación era de 800.000 Ptas.
42
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Los controles para que las explotaciones ecológicas no incumplan la normativa y utilicen productos fitosanitarios no permitidos los realiza el Comité Andaluz de Agricultura Ecológica. En caso de detectarse infracciones, se retiran las ayudas concedidas.
La puesta en marcha de este régimen de ayudas en favor de la agricultura ecológica carece de antecedentes en el territorio espaZol, este hecho ha originado la adopción de un sistema de primas muy general. El importe que se concede por cada hectárea de agricultura ecológica alcanza un valor medio destinado a compensar la pérdida de renta que sufren las explotaciones ecológicas con respecto
a las
convencionales. Sin embargo, la pérdida de renta de una explotación que adopta las técnicas de producción ecológicas está condicionada por algunas características particulares como la productividad del suelo o el grado de utilización de productos fitosanitarios.
Al no tenerse en cuenta las características propias de la explotación en la que se implanta la agricultura ecológica, la puesta en marcha del régimen de ayudas contribuirá de un modo más o menos eficaz al fomento en la reconversión de la agricultura tradicional dependiendo del grado de incentivación que representen las primas.
Por este motivo, las zonas más productivas y competitivas sometidas a prácticas agronómicas convencionales basadas en la utilización de fertilizantes y productos fitosanitarios destinados a garantizar la obtención del máximo rendimiento, no encontrarán interesante la compensación económica de las primas que se conceden y con carácter general no se plantearán su reconversión masiva en ecológicas. Sin embargo, las zonas donde la productividad es menor debido a su carácter marginal, la utilización de los mismos productos químicos que en las zonas más productivas no garantizan la obtención de los mismos rendimientos y suponen una elevación considerable en los costes de la explotación. Las explotaciones marginales con su reconversión en ecológicas pueden registrar unas reducciones en la producción que 43
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sí pueden ser compensadas con las primas que se han establecido. Por lo tanto, parece que con el sistema de ayudas que se ha establecido se puede producir una gran paradoja en la implantación de las técnicas ecológicas, las zonas en las que se practica una agricultura más marginal y extensiva que contamina menos son las que cuentan con un mayor aliciente económico para su reconversión en ecológicas; mientras que las zonas con una agricultura más intensiva que contaminan más debido a la utilización masiva de productos de origen químico no encontrarán un claro aliciente económico en su posible reconversión en ecológicas.
IV.4.1.2.1. La agricultura ecológica en EspaZ Za
Hasta la aparición del Reglamento (CEE) n1 2078/92 sobre métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural, EspaZa había desarrollado una legislación en favor de la agricultura ecológica muy limitada en la que no se contemplaba la concesión de incentivos económicos destinados a extender su implantación.
Las primeras acciones en favor de la agricultura ecológica se incluyeron en el Real Decreto 759/88 de 15 de julio de 1988. En su texto se recogía que los productos obtenidos mediante este tipo de prácticas agrarias quedaban incluidos en el régimen de Denominaciones de Origen bajo la clasificación genérica de "Agricultura Ecológica"5. Un aZo más tarde, mediante la Orden 4/10/89 se creaba un Consejo Regulador de Agricultura Ecológica (CRAE) dependiente del Ministerio de Agricultura Pesca y Alimentación encargado de redactar y poner en marcha las normas que tienen que cumplir todos los productores y las industrias elaboradoras para ser inscritas en el CRAE y poder utilizar la etiquetas identificativas para la comercialización de productos ecológicos.
Actualmente las competencias en el control de las producciones ecológicas
5
La legislación Comunitaria relativa a los productos ecológicos es algo posterior, en el Reglamento (CEE) n12092/91 se regulaba por primera vez la producción y elaboración de productos ecológicos.
44
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están descentralizadas en las Comunidades Autónomas. Andalucía fue la primera en asumir estas competencias; el organismo encargado de la defensa y el fomento de la agricultura ecológica se constituyó mediante la Orden de 26 de julio de 1991 e inicialmente fue denominado como Comité Territorial Andaluz de Agricultura Ecológica. Actualmente se conoce como Comité Andaluz de Agricultura Ecológica (CAAE) y es un organismo dependiente de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía.
El Comité Andaluz de Agricultura Ecológica es el encargado de efectuar el registro de las explotaciones agropecuarias en las que se practica la agricultura ecológica, de las industrias agroalimentarias ecológicas y de las importaciones de terceros países. También corresponde a este comité el control y vigilancia del cumplimiento de las normas de los productos amparados bajo la denominación.
En EspaZa la inscripción en los diferentes organismos competentes de las explotaciones agrarias que obtienen producciones ecológicas se inicia en el aZo 1991, durante este aZo logran el reconocimiento de ecológicos un total de 346 productores que sumaban 4.235 hectáreas. La evolución que se produce en el transcurso de los aZos posteriores en la agricultura ecológica espaZola refleja dos situaciones diferentes marcadas por la puesta en marcha de las ayudas a la agricultura ecológica durante 1996:
a) Período comprendido entre 1991 y 1995.
Durante esta fase inicial la evolución en la superficie y el número de productores ecológicos nos muestra un crecimiento anual lento y continuado; cada aZo durante este período se inscribieron en los registros una media de 140 productores y 4.000 hectáreas. Al final de este período se contabilizaban 1.042 productores ecológicos y la superficie inscrita se situaba en unas 24.000 hectáreas.
La distribución del número de productores ecológicos durante esta fase inicial reflejaba una concentración en tres Comunidades mediterráneas: Andalucía (277), 45
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CataluZa (182) y Valencia (176). El reparto de la superficie de agricultura ecológica entre los diferentes grupos de cultivos era bastante equilibrado, a la cabeza se situaban
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los cultivos herbáceos con 7.373 hectáreas; en segundo lugar se encontraban las superficies ocupadas por pastos y praderas con 5.253 hectáreas; el grupo de cultivos formado por los frutales, cítricos y frutos secos sumaban 5.016 hectáreas y el olivar 4.771.
Cuadro n11 IV. 8. Número de productores y superficie de agricultura ecológica 1995-1996 Comunidad Autónoma
N11 de productores
Superficie inscrita (ha.)
1995
1996
Andalucía
277
837
6.455,60
20.722,00
Aragón
79
88
5.401,95
8.312,58
Asturias
15
15
39,73
40,40
Baleares
49
59
1.527,00
2.161,68
Canarias
78
121
508,99
676,10
Cantabria
1
1
1,75
1,75
Castilla-La Mancha
33
146
811,38
7.154,42
Castilla y León
10
188
1.018,07
40.785,91
CataluZa
182
232
4.924,10
6.578,00
Extremadura
20
131
1.210,62
11.443,61
Galicia
7
7
13,35
13,35
Madrid
4
8
22,44
216,99
Murcia
55
55
266,91
284,23
Navarra
37
49
629,67
2.962,00
La Rioja
1
6
24,39
35,76
País Vasco
18
18
39,94
165,20
C. Valenciana
176
20
1.182,87
2.181,40
1.042
2.161
24.078,76
103.735,37
Total
1995
1996
Fuente: Subdirección General de Denominaciones de Calidad. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
Cuadro n11 IV. 9.
48
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Superficie de agricultura ecológica por tipos de aprovechamiento en 1995 (ha.) Comunidad
Herbáceos
Autónoma
Frutales/
Hortalizas
Vid
Olivar
Pastos y
Cítricos/
Otras
Praderas
F.Secos Andalucía
202,81
1.729,73
183,79
30,68
3.520,48
788,11
-
5.095,15
204,93
56,69
15,36
25,75
0,10
4,00
Asturias
13,00
11,18
9,25
-
-
6,30
6,30
Baleares
80,00
1.083,00
38,00
24,00
2,00
300,00
-
Canarias
3,35
395,60
55,17
29,68
-
16,34
8,26
-
-
-
-
-
1,75
-
Castilla-La Mancha
498,24
22,77
8,78
206,04
40,31
26,00
9,20
Castilla y León
147,11
1,33
9,14
34,63
32,57
793,30
-
CataluZa
432,20
795,70
53,30
197,80
864,00
2.580,50
0,70
Extremadura
467,18
61,12
25,51
0,02
12,03
639,70
5,06
Galicia
1,23
11,52
0,45
-
-
0,15
-
Madrid
6,70
-
4,75
-
-
10,99
-
Murcia
54,75
76,27
39,91
88,36
7,60
-
-
Navarra
365,47
74,81
44,67
43,84
10,61
90,00
0,27
La Rioja
-
10,35
13,64
0,40
-
-
-
6,36
21,95
7,97
3,66
-
-
-
-
516,25
77,01
184,52
255,74
-
150,98
7.373,55
5.016,51
631,03
858,99
4.771,09
5.253,24
187,47
Aragón
Cantabria
País Vasco C. Valenciana Total
Fuente: Subdirección General de Denominaciones de Calidad. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
El reparto a nivel territorial de la superficie ocupada por estos cultivos no era tan equilibrado: el 70% de los cultivos herbáceos se concentraba en Aragón (5.095 hectáreas), el 50% de los pastos y praderas se localizaban en CataluZa (2.580 hectáreas), los frutales, cítricos y frutos secos que se cultivaban en Andalucía y Baleares (2.812 hectáreas) representaban el 56% del total nacional y el 74% del olivar se localizaba en Andalucía (3.520 hectáreas).
La presencia de productores ecológicos era mínima o nula en las Comunidades de Cantabria, La Rioja, Galicia, Madrid, Asturias y País Vasco. Por lo tanto, este tipo de prácticas no ha tenido mucha repercusión entre las Comunidades del norte de EspaZa y su implantación se ha centrado sobre las Comunidades mediterráneas, 49
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(probablemente esté asociado a la presencia de tierras más marginales).
b) Período desde 1996.
La puesta en marcha durante 1996 de las ayudas a la agricultura ecológica en algunas Comunidades Autónomas y su inminente inicio en el resto, supone el comienzo de una etapa diferente en la situación de la agricultura ecológica en EspaZa. A finales de este aZo se registran unos incrementos espectaculares tanto en la superficie como en el número de productores inscritos en los diferentes registros. Los 2.161 productores ecológicos que se alcanzan a finales de 1996 duplican la cifra del aZo anterior. La superficie ocupada por cultivos ecológicos durante este último aZo se ha incrementado en una proporción mucho mayor, se ha pasado de 24.078 a 103.735 hectáreas.
Las nuevas inscripciones han modificado tanto el mapa de distribución de la superficie, como la composición de cultivos ecológicos que se registraban a finales de 1995.
Durante este último aZo de las 79.657 hectáreas que se han inscrito como agricultura ecológica, más de 57.000 se corresponden a pastos y praderas, que sumadas a las ya existentes superan las 60.000 hectáreas. Esto quiere decir que actualmente más de la mitad de la superficie total de la agricultura ecológica espaZola está ocupada por este tipo de aprovechamiento.
A gran distancia de los pastos y praderas se sitúan, con una superficie superior a las 11.000 hectáreas, los cultivos herbáceos y el olivar. Este último cultivo ha sido el que ha experimentado el segundo incremento más importante al sumar durante este aZo casi 7.000 hectáreas ecológicas que se han concentrado principalmente en Andalucía.
Los incrementos registrados durante 1996 tampoco han afectado por igual a todas las Comunidades Autónomas. Respecto al número de productores destaca, 50
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Andalucía con más de 500 nuevos productores que sitúan a esta Comunidad, con 837 productores ecológicos, en un primer puesto a nivel nacional. Junto a Andalucía también sobresalen los incrementos en el número de productores ecológicos en las Comunidades Autónomas de Castilla y León, Castilla-La Mancha y Extremadura, cada una con más de 100 nuevos productores ecológicos.
Las Comunidades Autónomas de Canarias y CataluZa muestran aumentos más reducidos en el número de productores. Para el resto de Comunidades los incrementos son mucho menores o bien mantienen los mismos valores registrados a finales de 1995. Entre éstas se sitúan casi la totalidad de las Comunidades del norte de EspaZa que continúan sin contar con una implantación destacable de la agricultura ecológica.
Respecto a los cambios que se han producido en las superficies de cultivos ecológicos, destaca la Comunidad de Castilla y León, donde a finales de 1995 existían 1.018 hectáreas de superficie ecológica; durante 1996 en esta Comunidad se han inscrito 39.767 nuevas hectáreas. Este incremento tan importante ha recaído sobre las superficies ocupadas por pastos y praderas, localizadas en la provincia de Palencia con 23.525 hectáreas; el resto de cultivos, salvo los herbáceos con 1.155 hectáreas, tienen una presencia muy reducida en esta Comunidad.
La Comunidad Autónoma de Andalucía en un aZo ha incrementado en 14.267 hectáreas la superficie de agricultura ecológica existente en su territorio. Las superficies ocupadas por pastos y praderas y olivar han sido las que han experimentado los crecimientos más destacados.
La Comunidad Autónoma de Extremadura alcanza una superficie de agricultura ecológica de 11.443 hectáreas durante 1996, situándose en tercer lugar. Con respecto a 1995 se han inscrito 10.804 hectáreas. En esta ocasión los incrementos han recaído, como sucedía en Castilla y León, sobre las superficies ocupadas por pastos y praderas. La superficie restante se reparte casi en su totalidad entre los cultivos herbáceos y el olivar; cada uno de estos cultivos registran superficies que superan las 800 hectáreas.
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La Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha registra durante 1996 un incremento de 6.343 hectáreas ecológicas y con 7.154 hectáreas se sitúa en cuarto lugar. En esta ocasión, las nuevas superficies están repartidas entre tres aprovechamientos; en primer lugar se sitúan los cultivos herbáceos con 3.238 hectáreas, en segundo lugar los pastos y praderas con 2.395 hectáreas y en tercer lugar la vid con 1.012 hectáreas. En todos los casos destaca la provincia de Ciudad Real al acaparar en su territorio 5.400 hectáreas de agricultura ecológica, en el resto de provincias la implantación de este tipo de prácticas es muy reducida.
Cuadro n11 IV. 10. Superficie de agricultura ecológica por tipos de aprovechamiento, 1996 (ha.) C.C. A.A.
Herbá.
Horta.
Cítri.
Frut
Oliv.
Vid
Frut.
Subtr.
Pastos
Barbe.
Sec. Andalucía
810
389
400
64
9.082
57
2.556
314
6.665
0
4.4456
56
0
85
110
46
75
0
1.114
2.216
Asturias
0
8
0
8
0
0
0
0
22
0
Baleares
178
0
7
30
7
23
956
0
889
4
Canarias
2
55
8
32
0
198
19
336
19
0
Cantabria
0
0
0
0
0
0
0
0
1
0
Castilla-La M.
3.238
51
0
13
404
1.012
38
0
2.395
0
Cast. y León
1.155
11
0
19
1
26
5
0
38.853
182
CataluZa
399
73
133
59
1.005
259
560
3
2.412
89
Extremad.
877
15
0
16
880
93
64
1
9.183
0
Galicia
1
0
0
11
0
0
0
0
0
0
Madrid
5
11
0
0
0
5
0
0
110
0
Murcia
54
48
7
57
7
88
16
0
0
3
Navarra
366
68
0
62
11
50
15
0
90
93
La Rioja
0
23
0
10
0
1
0
0
0
0
País Vasco
10
16
0
20
0
1
0
0
115
0
C. Valenc.
286
78
596
0
86
164
0
0
751
0
11.828
909
1.154
491
11.596
2.027
4.309
656
62.625
2.589
Aragón
Total
Fuente: Subdirección General de Denominaciones de Calidad. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
52
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IV.4.1.2.2. La agricultura ecológica en Andalucía
A finales de 1995 la agricultura ecológica andaluza se situaba a la cabeza con respecto al resto de Comunidades espaZolas al contar con 277 productores inscritos en el Comité Andaluz de Agricultura Ecológica que sumaban 6.455 hectáreas.
Cuadro n11 IV. 11. N11 de productores y superficies de Agricultura Ecológica en Andalucía 1995 N11 de productores Superficie (Ha.) Almería 16 248,81 Cádiz 6 388,53 Córdoba 39 2.767,81 Granada 25 660,86 Huelva 8 132,02 Jaén 70 708,52 Málaga 97 1.197,20 Sevilla 16 351,85 Andalucía 277 6.455,60 Fuente: Subdirección General de Denominaciones de Calidad, Ministerio de Agricultura, Provincia
Pesca y Alimentación.
Málaga con 97 productores era la provincia andaluza que contaba con el número más elevado de explotaciones en las que se habían adoptado las prácticas de cultivo ecológicas, Jaén se situaba en segundo lugar con 70 productores y Córdoba en tercer lugar con 39; para el resto de provincias andaluzas la implantación de la agricultura era muy reducida. Cuadro n11 IV. 12. Superficie ecológica por tipos de aprovechamientos en Andalucía (1995)
Provincia
Herbáceos
Frutales
Hortaliz.
Vid
Olivar
Dehesas
Total
Pastos Almería
0,22
193,81
37,00
0,52
15,26
2,00
Cádiz
33,56
1,00
64,60
-
116,40
172,97
388,53
Córdoba
62,04
5,50
4,00
5,38
2.575,65
115,24
2.767,81
Granada
0,20
83,78
24,68
23,64
62,56
466,00
660,86
-
78,71
11,01
0,80
22,50
19,00
132,02
Huelva
248,81
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Jaén Málaga Sevilla Andalucía
13,46
-
8,72
-
686,34
-
708,52
3,40
1.134,40
18,19
0,30
28,01
12,90
1.197,20
89,93
232,53
15,59
0,04
13,76
-
351,85
202,81
1.729,73
183,79
30,68
3.520,48
788,11
6.455,60
Fuente: Subdirección General de Denominaciones de Calidad. Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación.
La distribución de la superficie ecológica inscrita en el CAAE también se repartía de un modo muy irregular entre las diferentes provincias y tipos de aprovechamientos. Las provincias de Córdoba y Málaga acaparaban más del 60% de la superficie cultivada bajo los métodos de la agricultura ecológica. Los tipos de aprovechamiento que se habían sometido a prácticas ecológicas se concentraban en el olivar (3.520 ha.) y los frutales (1.724 ha.); dentro de este último grupo casi la totalidad de su superficie se correspondía al cultivo del almendro en secano. Para el resto de aprovechamientos ecológicos únicamente destacaban las 788 hectáreas ocupadas por pastos y dehesas repartidas entre las provincias de Granada, Cádiz y Córdoba.
Las dos provincias con mayor implantación de la agricultura ecológica se caracterizaban por el predominio de un único cultivo, en el caso de Córdoba se trataba del olivar y en Málaga los frutales de secano con el almendro.
La presencia de superficies de agricultura ecológica era muy reducida en las provincias de Huelva, Almería, Sevilla y Cádiz.
Desde finales de 1995 hasta principios de 1997 los cambios registrados en la superficie ecológica y el número de productores inscritos en el CAAE han transformado considerablemente el panorama de la agricultura ecológica en Andalucía. La superficie y el número de productores ecológicos inscritos se han triplicado y se sitúan en 832 productores y 20.438 hectáreas.
Las nuevas reconversiones en agricultura ecológica han recaído sobre dos aprovechamientos: el olivar y los pastos y dehesas, cada uno ha sumado más de 5.000 hectáreas ecológicas nuevas. El olivar con 8.610 hectáreas sigue ocupando el primer puesto entre los cultivos ecológicos andaluces, seguido ahora por los pastos y dehesas 54
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con 6.543 hectáreas. La superficie ecológica restante se corresponde principalmente a los frutales de secano que se ocupan 2.747 hectáreas.
Cuadro n11 IV. 13. Superficie inscrita como agricultura ecológica en Andalucía (hectáreas) (28/4/1997) Cultivos
Almer.
Cádiz
Córd.
Gran.
Huelva
Jaén
Mála.
Sevilla
Andal.
Cítricos
148,0
4,5
0,0
0,5
15,1
0,0
175,9
67,8
411,9
Pastos y
107,9
9,3
3.057,2
443,4
915,4
327,0
90,2
1.593,1
6.543,7
18,9
2,7
4,4
17,7
12,1
0,0
8,0
1,6
65,5
656,6
0,0
0,0
265,7
455,4
0,0
1.368,7
1,0
2.747,4
0,0
6,7
51,2
10,2
10,5
0,0
13,0
0,0
91,6
223,5
49,2
58,2
120,3
314,3
27,2
50,5
96,6
939,8
Hortíco.
45,5
84,6
5,9
16,9
44,5
8,0
61,0
69,8
336,7
Inverna.
3,2
0,0
0,0
0,8
0,0
0,0
0,0
0,2
4,1
Monte
8,2
159,0
5,5
0,0
82,5
0,0
0,0
8,0
263,2
Olivar
83,7
137,2
6.139,3
67,8
91,5
960,1
156,3
974,7
8.610,7
0,0
4,5
0,0
60,7
36,5
0,0
238,2
0,0
340,0
16,2
0,0
29,3
27,7
10,3
0,0
0,3
0,2
84,0
1.311,7
457,8
9.351,0
1.031,6
1.988,1
1.322,2
2.162,1
2.813,1
20.438,6
dehesas Frutales regadío Frutales secano Herbáceo regadío Herbáceo secano
Subtrop. ViZedo Total
Fuente: Comité Andaluz de Agricultura Ecológica y elaboración propia.
El reparto de la superficie y los productores ecológicos en el territorio andaluz también ha sufrido algunas modificaciones; la provincia de Córdoba ha pasado a ocupar un destacado primer puesto tanto en el número de productores como en la superficie ecológica. Desde finales de 1995 se han inscrito más de 6.500 hectáreas ecológicas y 288 productores, estos incrementos han estado basados en dos cultivos: el olivar con 3.500 nuevas hectáreas y los pastos y dehesas con casi 3.000.
Málaga, la provincia con mayor número de productores ecológicos a finales de 1995, a principios de 1997 se sitúa en segundo lugar con 182 productores y más de 2.000 hectáreas. Los cultivos ecológicos se siguen concentrando en los frutales de secano con más de 1.300 hectáreas. En esta ocasión los pastos y dehesas no han acaparado los incrementos de las nuevas superficies ecológicas. 55
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La siguiente provincia en la que se han registrado destacados incrementos es Sevilla; a finales de 1995 se incluía entre las provincias andaluzas en las que la implantación de la agricultura ecológica era muy baja. En el transcurso de un aZo logra situarse con 81 productores en tercer lugar y su superficie ecológica alcanza las 2.813 hectáreas, al igual que en el caso de Córdoba estos incrementos han recaído sobre las superficies de pastos y dehesas y el olivar.
En Huelva se repite una situación similar a la de Sevilla; a finales de 1995 era la provincia con menores superficies, en un sólo aZo se pasa de 132 a casi 2.000 hectáreas ecológicas correspondientes casi la mitad a pastos y dehesas y el resto a frutales de secano y herbáceos de secano.
En las provincias de Granada y Almería los incrementos registrados en el último aZo sitúan a la superficie de agricultura ecológica ligeramente por encima de las 1.000 hectáreas. En ambos casos los incrementos más importantes han recaído sobre las superficies ocupadas por los frutales y herbáceos de secano.
Las provincias de Jaén y Cádiz son las que han sufrido menores cambios con respecto a finales de 1995. En Jaén a principios de 1997 se registra el mismo número de productores ecológicos aunque la superficie inscrita sí se ha incrementado hasta alcanzar 1.322 hectáreas ocupadas casi en su totalidad por olivar y pastos y dehesas. Cádiz sigue situada en el último lugar debido a que desde finales de 1995 sólo ha registrado 9 nuevos productores ecológicos, la superficie total ecológica sólo alcanza 457 hectáreas.
IV.4.1.2.3 Distribución de los cultivos ecológicos en Andalucía
La distribución entre las comarcas andaluzas de los diferentes cultivos ecológicos destinatarios de las ayudas presenta unas características muy particulares que se analizarán a partir de los datos correspondientes al número de productores, tipos de cultivos y superficies ecológicas inscritos en los registros del Comité Andaluz 56
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de Agricultura Ecológica con fecha de 28/4/1997. Cuadro n11 IV. 14. Porcentaje de agricultura ecológica de cada cultivo con respecto a su superficie total andaluza* Cultivos Olivar Frutales
Almendro
Alm.
Cád.
Córd.
Huel.
Jaén
Sev.
Andal.
0,72
1,00
2,00
Gran. 0,04
0,31
0,19
Mál. 0,14
0,54
0,65
0,86
0,00
0,00
0,35
0,00
0,00
5,03
0,19
1,15
secano Naranjo
1,51
0,26
0,00
0,03
0,19
0,00
1,83
0,67
0,73
Mandari.
9,92
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
3,55
0,55
2,01
Limonero
3,58
0,00
0,00
0,07
0,00
0,00
0,95
2,82
1,35
Otros
0,64
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
12,31
0,00
0,31
Total
2,64
0,19
0,00
0,04
0,17
0,00
1,51
0,60
0,94
Aguacate
0,00
3,27
0,00
2,19
23,70
0,00
4,78
0,00
4,19
Pastos y dehesas
0,08
0,01
2,79
0,19
1,31
0,21
0,15
1,49
0,66
Herbáceos regadío
0,00
0,01
0,07
0,02
0,07
0,00
0,05
0,00
0,02
Herbáceos secano
0,28
0,03
0,03
0,09
0,37
0,03
0,06
0,02
0,07
Hortícolas
0,12
0,7
0,04
0,10
0,36
0,10
0,42
1,09
0,28
ViZedo
0,41
0,00
0,21
0,49
0,09
0,00
0,00
0,01
0,14
Cítricos
Subtropic.
* Las cifras totales de cada cultivo corresponden a los datos del Anuario de Estadística Agraria de 1994. Fuente: Comité Andaluz de Agricultura Ecológica, Anuario de Estadística Agraria 1994 y elaboración propia.
IV.4.1.2.3.1. El olivar ecológico
La superficie de olivar ecológico con sus 8.610,7 hectáreas acapara el 42% de la superficie total ecológica andaluza. Con respecto a la superficie total de olivar andaluz sólo un 0,65% se cultiva siguiendo los métodos de la agricultura ecológica.
La superficie media por productor de olivar ecológico supera las 18 hectáreas. Por lo tanto, el requisito para acceder a las ayudas de contar con una superficie mínima de cinco hectárea se cumple entre la mayoría de los productores; de los 467 productores que poseen este cultivo únicamente 52 no alcanzan las cinco hectáreas. Entre los productores inscritos en el CAAE también aparece un grupo de 48 grandes explotaciones de olivar ecológico que suman una superficie total de 3.186 hectáreas; estos productores, al asignarse una cantidad máxima de un millón de pesetas por 57
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explotación6, no podrán contabilizar toda su superficie ecológica para percibir las ayudas. En total unas 1.410 hectáreas de olivar ecológico pueden quedar fuera de las ayudas por estar en manos de grandes explotaciones.
Las cosechas obtenidas en los olivos ecológicos andaluces casi en su totalidad se destinan a la producción de aceite ecológico, y únicamente 310 hectáreas se especializan en la producción de aceitunas para verdeo.
La superficie cultivada de olivar ecológico se encuentra muy desigualmente repartidas en el territorio andaluz. Destaca su presencia en la provincia de Córdoba con más de 6.000 hectáreas que representan el 71% de la superficie de olivar ecológico cultivada en Andalucía. El 2% de la superficie de olivar en la provincia de Córdoba se cultiva empleando los métodos de la agricultura ecológica.
La distribución del olivar ecológico en Córdoba muestra unas características algo peculiares. La comarca de los Pedroches, situada al norte de la provincia, posee 4.780 hectáreas, cifra que representa la mitad de la superficie total de olivo ecológico existente actualmente en Andalucía. La explicación a esta fuerte implantación de este cultivo ecológico se debe a la presencia en la comarca de la Cooperativa Olivarera de los Pedroches que aglutina a 187 productores con 3.890 hectáreas de olivar ecológico repartidas desigualmente entre tres municipios de la comarca: Pozoblanco posee 3.207 hectáreas, Alcaracejos 375 hectáreas y AZora 305 hectáreas.
En el resto de la provincia de Córdoba la presencia del olivar ecológico es mucho menos importante. La CampiZa Alta es la segunda comarca en la que destaca este tipo de cultivo al registrar 849 hectáreas repartidas entre los municipios de Baena y Lucena, aunque el número de productores se reduce a trece debido a que se trata de explotaciones de grandes dimensiones.
Si establecemos una comparación entre la distribución del olivar cultivado según
6
Este importe se alcanza con 22,2 ha. de olivar en explotaciones que reciben el 100% de la prima y con 37 para las que reciben el 60%.
58
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las prácticas convencionales con el ecológico en la provincia de Córdoba, resulta evidente que no existe una correspondencia directa. La comarca de la CampiZa Alta es la principal zona olivarera con una superficie de 88.000 hectáreas repartidas entre 11.940 explotaciones. Sin embargo, únicamente nos encontramos con trece explotaciones en las que se cultive el olivar siguiendo las técnicas ecológicas. En el resto de comarcas cordobesas en las que destaca la presencia del cultivo de olivar convencional como Penibética, la Sierra y CampiZa Baja, no se registra ningún productor ecológico o su número es muy reducido.
Aunque en las provincias de Jaén y Sevilla no se llegan a alcanzar las cifras totales registradas en Córdoba, el olivar ecológico representa también uno de los cultivos más importantes.
En Jaén nos encontramos con una situación muy parecida a la de Córdoba; de las 960 hectáreas que se contabilizan de olivar ecológico, 690 se localizan en la comarca de Sierra de Segura. En esta comarca también ha sido decisiva a la hora de adoptar las técnicas ecológicas de cultivo la presencia de una cooperativa; se trata de "Sierra de Génave Sdad. Coop. And.". Esta cooperativa aglutina a 54 de los 65 productores registrados en la provincia y una superficie total de 584,5 hectáreas localizadas casi en su mayoría en el municipio de Génave (483 hectáreas).
En las comarcas jiennenses olivareras por excelencia como CampiZa del Sur, La Loma y CampiZa del Norte, nos encontramos con una situación semejante a la de Córdoba. La presencia en estas comarcas del olivar ecológico es muy reducida o casi inexistente.
En Sevilla las 970 hectáreas de olivar ecológico están repartidas entre 54 productores. A diferencia de Córdoba y Jaén no se concentran en una única comarca, ni nos encontramos con la presencia de una cooperativa que aglutine a gran parte de los productores; en esta provincia también destaca la presencia de 180 hectáreas dedicadas a la producción de aceitunas de verdeo. Las superficies más significativas se distribuyen entre las comarcas de la Sierra Norte, la CampiZa y la Vega, aunque 59
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dentro de estas comarcas también nos encontramos con una concentración en un número reducido de municipios.
Para el resto del territorio andaluz el número de productores que poseen en su explotación olivar ecológico se reduce a 66 y suman 548 hectáreas. Las superficies más significativas se alcanzan en la comarca malagueZa de Antequera con 106 hectáreas, cantidad que se repite en el municipio gaditano de Villamartín y también destaca la comarca onubense de la Sierra donde están inscritas 91 hectáreas.
La distribución que se ha descrito del olivar ecológico en el territorio andaluz muestra que las superficies más destacadas no se han implantado sobre las principales comarcas olivareras, sino sobre espacios marginales que en muchos casos se corresponden a comarcas de montaZa. La presencia del olivar ecológico sobre este tipo de zonas productoras se ha fraguado como una alternativa destinada a compensar su menor rendimiento, sus producciones comercializadas bajo la etiqueta ecológica obtienen una revalorización en los mercados que permite compensar su menor productividad y evita la competencia de las producciones obtenidas bajo las técnicas tradicionales.
Las comarcas olivareras con una elevada productividad no han registrado casi ningún interés en la reconversión de sus producciones, únicamente algunos productores aislados han optado por imponer los métodos de producción ecológicos.
IV.4.1.2.3.2. Pastos y dehesas
La superficie ecológica ocupada por pastos y dehesas alcanza el segundo puesto en Andalucía al superar las 6.500 hectáreas. Sin embargo, sólo 92 productores cuentan con este tipo de aprovechamiento, por lo que se registra una superficie media de 70 hectáreas por productor. Únicamente 19 productores no cuentan con las 20 hectáreas exigidas como superficie mínima para acceder a las ayudas.
60
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Aunque en este apartado se incluyen las superficies ocupadas por pastos y dehesas, aunque casi la totalidad se corresponden a pastos, ya que la superficie de dehesas sólo alcanza 862 hectáreas catalogadas como ecológicas en Andalucía.
El destino de estas superficies es la producción de carne ecológica. Andalucía únicamente cuenta con dos industrias dedicadas a esta actividad, que se localizan en los municipios de Utrera en Sevilla y Víznar en Granada.
La superficie ecológica ocupada por pastos y dehesas se distribuye casi en su totalidad en comarcas situadas en Sierra Morena. La provincia de Córdoba con 3.057 hectáreas acapara casi la mitad de la superficie total andaluza. Al igual que ocurre con el olivar, en la comarca de los Pedroches se localiza casi la totalidad de esta superficie al contar con 2.880 hectáreas de pastos ecológicos, aunque en esta ocasión se reparten entre los municipios de Villanueva de Córdoba y CardeZa.
Sevilla también destaca la presencia de 1.593 hectáreas ocupadas por pastos y dehesas. En esta provincia las dehesas sí poseen un peso importante al alcanzar 515 hectáreas. Estos aprovechamientos también están muy concentrados en la comarca de la Sierra Norte sevillana y más concretamente en los municipios de la Puebla de los Infantes y Cazalla de la Sierra.
La tercera provincia en orden de importancia por su extensión de pastos y dehesas incluida en el listado de superficies ecológicas es Huelva. Las 915 hectáreas de esta provincia se reparten entre 13 productores localizados en la comarca de la Sierra y distribuidos entre los municipios de Santa Olalla del Cala con 316 hectáreas, Valdelarco con 213 hectáreas y Aroche con 207 hectáreas.
Para el resto de Andalucía la presencia de superficies ecológicas ocupadas por pastos y dehesas, aunque en algunos casos se registran superficies destacables, se debe a la existencia de un número muy reducido de productores que cuentan con importantes superficies.
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En Granada la superficie de pastos ecológicos (no existen registradas dehesas ecológicas) se sitúa como el cultivo ecológico más importante al registrar 443 hectáreas que se distribuyen entre tres destacados productores. En el municipio de Cogollos Vega, comarca de la Vega, el productor más importante de la provincia posee 328 hectáreas; en el municipio de Guadahortuna, comarca de Iznalloz, también se localiza un único productor que posee 66 hectáreas y por último destaca un tercer productor con 48 hectáreas localizado en el municipio de Cúllar, comarca de Baza. Por lo tanto, son casos aislados que debido a la extensión de la superficie de pastos ecológicos inscrita en el CAAE han situado a este aprovechamiento en primer lugar en la provincia de Granada aunque no tienen la misma representatividad para la caracterización de los productores ecológicos de la provincia, ya que en cuanto al número de productores ecológicos de Granada predomina la dedicación a frutales de secano y olivar, aunque estos cultivos no alcanzan la superficie ocupada por los pastos.
En Jaén se totalizan 327 hectáreas de pastos que sitúan a este tipo de aprovechamientos en segundo lugar en la provincia. Sin embargo, al igual que sucede en Granada se concentran en un número muy reducido de productores, en esta ocasión son dos: un productor del municipio de BaZos de la Encina, comarca de Sierra Morena, que cuenta con 196 hectáreas y el segundo localizado en el municipio de Santisteban del Puerto, comarca del Condado, que cuenta con 130 hectáreas.
La situación de la superficie ecológica ocupada por pastos y dehesas no está vinculada a la presencia de Cooperativas que aglutinen a un elevado número de productores; tan sólo en la provincia de Córdoba nos encontramos con la “Cooperativa Corpedroches” que incluye a nueve productores que suman 411 hectáreas repartidas entre las comarcas de los Pedroches y la Sierra. La destacada presencia de este tipo de aprovechamientos en las comarcas de Sierra Morena tampoco se sustenta en la presencia de industrias locales encargadas de la transformación o comercialización de productos cárnicos bajo la etiqueta de ecológicos. La inscripción masiva en el CAAE de este tipo de aprovechamientos ha estado motivada principalmente por la puesta en marcha durante 1996 del régimen de ayudas destinado a fomentar la agricultura 62
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ecológica. A finales de este aZo de las 788 hectáreas existentes en 1995 se pasa a más de 6.500 hectáreas a principios de 1997. Por otro lado, esta reconversión masiva se ha visto favorecida porque este tipo de aprovechamientos, en la mayoría de los casos, son prácticamente ecológicos y carecen de tratamientos químicos, por lo que con su inscripción en el CAAE lo que realmente obtienen es un reconocimiento que permite tener acceso a las ayudas a explotaciones con importantes superficies de pastos y dehesas.
IV.4.1.2.3.3. Frutales de secano
Los frutales de secano con 2.747 hectáreas ecológicas se sitúan en el tercer puesto en Andalucía y el segundo en número de productores, con 213. Este grupo de cultivos tan sólo incluye cuatro variedades distintas: almendro, algarrobo, nogal y castaZo. El almendro ocupa el 81% de la superficie total, seguido del castaZo con un 17%, mientras que las superficies de algarrobo y nogal son muy reducidas.
Con respecto a la superficie total ocupada por los frutales de secano en Andalucía un 1,7% se cultiva siguiendo los métodos de la agricultura ecológica. La superficie media por productor es de 12,9 hectáreas y actualmente 37 productores no alcanzan la superficie mínima de cinco hectáreas para tener acceso a las ayudas. A diferencia del olivar, los frutales ecológicos de secano no se han implantado en grandes explotaciones; el productor con mayor superficie alcanza 90 hectáreas.
La distribución de estos cultivos se reparte en las provincias orientales de Andalucía: Málaga, Almería y Granada, zonas de mayor tradición en este tipo de cultivo. Para el resto de provincias sólo destacan los valores que se alcanzan en Huelva aunque con unas características que la diferencia de las provincias orientales.
Cuadro n11 IV. 15. Superficie ecológica ocupada por frutales de secano
63
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Almendro Almería
Algarrobo
CastaZ Zo
Nogal
Total
636,57
20,03
-
-
656,6
Cádiz
-
-
-
-
0,0
Córdoba
-
-
-
-
0,0
Granada
265,70
-
-
-
265,7
Huelva
-
-
7,56
447,85
455,4
Jaén
-
-
-
-
0,0
1.332,74
55,35
-
19,39
1.368,7
1,00
-
-
-
1,0
2.236,01
75,38
7,56
467,24
2.747,4
Málaga Sevilla Andalucía
Fuente: Comité Andaluz de Agricultura Ecológica. Elaboración propia.
Málaga es la provincia con mayor superficie de frutales ecológicos de secano; sus 1.368 hectáreas representan la mitad de la superficie total andaluza. El almendro es el cultivo que ocupa este elevado número de hectáreas de frutales de secano, ya que las técnicas de cultivo ecológicas se han logrado imponer en el 5% de la superficie total de almendros malagueZos.
La importancia de este cultivo, al igual que sucedía con el olivar en las provincias de Córdoba y Jaén, está muy ligado a la presencia de iniciativas pioneras en la producción y comercialización de productos ecológicos. En esta ocasión también se trata de una cooperativa denominada "Almendrera del Sur", con sede en el municipio malagueZo de Cártama. Esta cooperativa cuenta con 120 productores de almendras inscritos en el CAAE que suman 1.244 hectáreas, más de la mitad de la superficie andaluza de almendros ecológicos.
La distribución de las explotaciones inscritas en esta cooperativa no poseen un carácter tan local como en el caso del olivar. La comarca que cuenta con un mayor número de asociados es la del Guadalhorce, aunque también nos encontramos con miembros repartidos por las restantes comarcas malagueZas e incluso cuenta con varios productores en la provincia de Almería y Granada; en el municipio de Lubrín, perteneciente a la comarca almeriense de Campo de Tabernas, se localizan nueve operadores con 76,3 hectáreas y en la provincia de Granada nos encontramos con dos operadores que suman 24,4 hectáreas en el municipio de Cortes de Baza perteneciente a la comarca de Baza. 64
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En Almería las 656 hectáreas de frutales de secano se concentran también en el almendro. Las comarcas de los Vélez (282 hectáreas), Campo de Tabernas (182 hectáreas) y Alto Almanzora (165 hectáreas) acaparan las superficies más importantes.
En la provincia de Granada los almendros ecológicos con 265 hectáreas, se sitúan en segundo lugar tras las superficies de pastos. Las comarcas de las altiplanicies orientales (Guadix y Baza) y Las Alpujarras son las únicas que cuentan con superficies superiores a las 60 hectáreas.
La provincia de Huelva presenta una situación diferente con respecto a las provincias orientales al no aparecer el cultivo del almendro entre los frutales de secano. Las 455 hectáreas ecológicas se corresponden casi en su totalidad al cultivo del castaZo en la comarca de la Sierra.
Las superficies de frutales de secano, y más concretamente de almendros, debido a su carácter marginal y baja rentabilidad han visto favorecida la implantación de las técnicas ecológicas como una alternativa para revalorizar sus producciones. La implantación de este cultivo ecológico era tan destacado que el inicio de las ayudas no ha supuesto un incremento espectacular de las superficies, durante 1996 no se ha logrado duplicar la superficie total que se registraba a finales de 1995.
IV.4.1.2.3.4. Frutales de regadío
La superficie total ocupada por este tipo de cultivo ecológico alcanza 817 hectáreas en Andalucía, en su mayoría se corresponden a cítricos y subtropicales. El número de productores es 98 y la superficie media supera las 8 hectáreas, aunque 20 productores no disponen de la superficie mínima para acceder a las ayudas (1 hectárea).
El cultivo de cítricos ecológicos con 411 hectáreas es el más importante. Casi el 1% de la superficie total andaluza de cítricos se cultiva mediante técnicas 65
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ecológicas, este valor nos muestra que la adopción de este tipo de prácticas agronómicas ha tenido una destacada incidencia en su cultivo.
Las variedades de naranjo constituyen el grupo principal al estar presentes en más de la mitad de la superficie de cítricos ecológicos.
Las provincias de Málaga, Almería y Sevilla son las que acaparan estas superficies de cítricos ecológicos. En Málaga de las 175 hectáreas de cítricos inscritas en el CAAE, 154 se concentran en la comarca del Guadalhorce. Para la provincia de Almería son las comarcas del Alto Almanzora con 97 hectáreas y Bajo Almanzora con 38 hectáreas las que acaparan este cultivo. En Sevilla las 65 hectáreas que se contabilizan pertenecen a la comarca de la CampiZa.
Las 340 hectáreas de cultivos subtropicales andaluces se corresponden casi en su la totalidad al aguacate; otros cultivos subtropicales como el chirimoyo, mango o litchi alcanzan superficies ecológicas muy reducidas.
El aguacate es el cultivo andaluz que posee un mayor porcentaje de superficie ecológica, ya que más del 4% de su superficie total se encuentra inscrita en el CAAE. La importancia tan destacada de la superficie ecológica se debe a que el cultivo del aguacate no requiere casi tratamientos con productos fitopatológicos, por lo que se adapta muy bien a las prácticas ecológicas.
En la distribución de este cultivo por las comarcas litorales de las provincias de Málaga y Granada, destaca la comarca malagueZa de Vélez-Málaga con 151 hectáreas, de las que 125 se localizan en el municipio de Vélez-Málaga; en segundo lugar se sitúa la comarca del Guadalhorce con 87 hectáreas, de las que 56 pertenecen a una única explotación.
La comarca granadina de la Costa posee 60 hectáreas de cultivos subtropicales ecológicos localizados casi en su totalidad en el municipio de AlmuZécar. Al igual que sucede en la comarca malagueZa del Guadalhorce esta superficie total se debe a la 66
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presencia de un productor en AlmuZécar que acapara 50 hectáreas.
La superficie ocupada por el resto de frutales de regadío sólo alcanza 65 hectáreas que están cultivadas con un número muy elevado de variedades que en ningún caso afecta una superficie destacable.
IV.4.1.2.3.5. ViZ Zedos
La superficie ocupada por viZedo ecológico alcanza 84 hectáreas en Andalucía. Con respecto a la superficie total sólo el 0,13% del viZedo se cultiva bajo las técnicas ecológicas; por lo tanto, su implantación ha sido mínima.
Únicamente existen 16 productores registrados que aplican en su explotación las técnicas ecológicas; la superficie media es de 5,2 hectáreas y sólo seis productores logran sobrepasar las cinco hectáreas de superficie mínima exigida para tener acceso a las ayudas, las diez restantes no poseen la superficie mínima exigida.
Las provincias de Almería, Córdoba, Granada y Huelva se reparten las superficies más significativas, aunque en ningún caso se superan las 30 hectáreas.
De las producciones obtenidas en los viZedos ecológicos 53 hectáreas se destinan a la vinificación y las 31 hectáreas restantes a uvas de mesa.
Los viZedos productores de uvas de mesa se reparten entre dos municipios: Laújar de Andarax, en la comarca almeriense de Alto Andarax (16 ha.) y Torvizcón, en la comarca granadina de las Alpujarras (13 ha.).
Los viZedos productores de uvas destinadas a la vinificación también se concentran en dos comarcas. En las Alpujarras cuatro productores suman 14,65 hectáreas de viZedos ecológicos, estos productores se reparten entre los municipios de Cástaras, Almegíjar y Cádiar. Para la producción de vinos ecológicos en la comarca, 67
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actualmente está reconocida por el CAAE una bodega denominada "Barranco Oscuro".
En Córdoba se contabilizan 29,3 hectáreas de viZedos destinados a la obtención de vinos ecológicos, aunque están muy desigualmente repartidas entre dos productores. En el municipio de Villaviciosa de Córdoba, situado en la comarca de la Sierra, un sólo productor cuenta con 28 hectáreas pertenecientes a la segunda industria andaluza reconocida como productora de vinos ecológicos por el CAAE que se denominada "Bodegas Gómez Nevado".
Las restantes superficies repartidas por las provincias de Sevilla, Huelva y Málaga corresponden en cada caso a un único productor.
Paradójicamente, a pesar de la escasa presencia del viZedo ecológico destinado a la vinificación, las superficies inscritas en el CAAE de este cultivo y las dos industrias encargadas de la producción de vino ecológico que existen actualmente en Andalucía (las Bodegas Gómez Nevado y Barranco Oscuro) fueron pioneras en su registro como ecológicas.
Sin embargo, estas iniciativas que se han logrado mantener hasta la actualidad no se han extendido entre los productores de uvas destinadas a la vinificación de las comarcas en las que se localizan; únicamente en las Alpujarras se ha logrado imponer entre cuatro productores, y ha vivido un intento por agrupar en una cooperativa a los productores ecológicos y difundir las técnicas ecológicas entre los restantes para lograr que funcione una bodega destinada a la elaboración de vinos ecológicos capaz de generar un importante volumen de producción.
Las principales comarcas andaluzas productoras de vinos obtenidos mediante las técnicas tradicionales no cuentan con iniciativas destacables en el cultivo de viZedos ecológicos ni existen bodegas encargadas de la producción de vino ecológico reconocidas por el CAAE.
La generación de iniciativas destinadas a la producción de vino ecológico, como 68
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ha sucedido con la mayoría de cultivos ecológicos, han estado muy ligada a dos zonas marginales: las comarcas de la Sierra en Córdoba y las Alpujarras en Granada; en este tipo de espacios ante la situación de desventaja estructural de sus producciones, con la implantación de las técnicas ecológicas se logra obtener un producto final que incrementa notablemente su valor con respecto a la producciones tradicionales. La inexistencia en la actualidad de una cooperativa que aglutine y difunda la producción ecológica puede ser una de las causas que ha impedido una mayor implantación del cultivo de viZedos ecológicos en las dos comarcas con bodegas productoras de vinos ecológicos.
IV.4.1.2.3.6. Cultivos herbáceos
La superficie de cultivos herbáceos ecológicos actualmente inscrita en el CAAE supera ligeramente las 1.000 hectáreas. Con respecto a la superficie total que ocupan estos cultivos en Andalucía sólo un 0,04% se cultiva siguiendo las técnicas ecológicas; es el cultivo andaluz con una menor implantación relativa de este tipo de técnicas.
Casi la totalidad de la superficie ecológica se corresponde a herbáceos de secano (939 hectáreas) y su distribución se concentra en dos provincias: Almería con 233 hectáreas y Huelva con 314 hectáreas.
En el caso de la provincia de Huelva la superficie se distribuye entre dos productores: el primero se localiza en el municipio de Almonte, en la comarca del Condado, y cultiva 236 hectáreas de girasol; el segundo productor se localiza en el municipio de Santa Olalla de Cala, en la comarca de la Sierra, en esta ocasión cuenta con las 77 hectáreas dedicadas al cultivo de avena.
En Almería casi la totalidad de la superficie ocupada por cultivos herbáceos de secano se registran en la comarca de los Vélez, y más concretamente en el municipio de Chirivel, que cuenta con 229 hectáreas repartidas entre cuatro productores. Entre los cultivos predominan yeros, garbanzos, avena, cebada y trigo. 69
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Esta misma concentración de la superficie se vuelve a repetir en la comarca granadina de Alhama, en el municipio de La Malá un único productor acapara las 60,99 hectáreas que se contabilizan para la comarca, aunque en este caso están ocupadas con un policultivo que combina cereales y oleaginosas (trigo y girasol) con leguminosas y proteaginosas (garbanzos y guisantes).
Las superficies de cultivos herbáceos en regadío son mucho menos representativas, pues sólo se alcanzan 91 hectáreas, de las que 58 pertenecen a la provincia de Córdoba.
Como acabamos de comprobar, la implantación de las técnicas ecológicas no ha tenido mucha repercusión entre los cultivos herbáceos, su localización es muy puntual y obedece a iniciativas muy aisladas que no se han difundido entre los productores de las comarcas en las que se han implantado.
Esta presencia tan reducida de superficies ecológicas de cultivos herbáceos se puede deber a que se trata de unos cultivos en los que los métodos de producción convencionales están muy arraigados y en los que la implantación de técnicas ecológicas como una alternativa interesante parece muy difícil que se extienda en Andalucía.
IV.4.1.2.3.7. Cultivos hortícolas e invernaderos
Las superficies ocupadas por productos hortícolas e invernaderos ecológicos inscritas en el CAAE se sitúan en los últimos lugares y están muy concentradas.
En Andalucía actualmente se cultivan 336,7 hectáreas de hortalizas ecológicas repartidas entre 71 productores. La superficie media por productor alcanza casi las 5 hectáreas y únicamente 9 no cuentan con la superficie mínima de 0,5 hectáreas que se exige para tener acceso a las ayudas. Los tipos de hortalizas cultivadas bajo este tipo de prácticas son muy variadas, aunque destaca la superficie ocupada por patatas, 70
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zanahorias, tomate y espárragos.
La provincia de Cádiz se sitúa en primer lugar con 84,6 hectáreas, de las que 68 pertenecen a un único operador: "El Cortijo Bío S.L." que posee su superficie repartida entre los municipios de Jerez de la Frontera y Medina-Sidonia.
En la provincia de Sevilla la superficie de hortalizas se concentra en la comarca de la CampiZa con 66,99 hectáreas, de las que 52 se sitúan en el municipio de Utrera.
Para Málaga las 61 hectáreas que se alcanzan de hortalizas ecológicas se concentran en las comarcas de Antequera y Guadalhorce. En el primer caso gran parte de la superficie cultivada se corresponde al espárrago que se explota en el municipio de Sierra Yeguas.
En Almería las superficies más elevadas de hortalizas ecológicas se concentran en las comarcas de Alto Almanzora con 26 hectáreas y Bajo Almanzora con 12 hectáreas. En ambos casos la superficie que se registra se corresponde casi en su totalidad a un único productor.
En Huelva las 44 hectáreas que se contabilizan se localizan casi en su totalidad en el municipio de Almonte, repartidas entre tres productores, uno de los cuales posee 30 hectáreas.
La superficie de invernadero en la que se practica la agricultura ecológica es casi anecdótica; en total alcanzan 4,1 hectáreas pertenecientes a cinco productores, tres se localizan en los municipios almerienses de Albox, Almería y Roquetas de Mar, uno en el municipio granadino de Motril y uno en el municipio sevillano de Alcalá de Guadaira. Todos los productores, menos el situado en la provincia de Sevilla, superan la superficie mínima de 0,5 hectáreas y pueden acceder a la concesión de las ayudas. El principal cultivo presente en la reducida superficie de invernaderos ecológicos es el tomate.
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 IV. 16. Distribución de productores andaluces por comarca y cultivo* Herbáceos
Herbáceos
Secano
Regadío
Hortícolas
Invernaderos
Frutales secano
Frutales Regadío Cítricos
Subtropic.
Olivar
ViZ Z as
Dehesas y
Monte
Total
Pastos
Otros frutales regadío
Los Vélez
2
-
1
-
14
-
-
-
1
-
1
-
20
Alto Almanzora
-
-
1
-
9
4
-
-
1
-
-
-
15
Bajo Almanzora
-
-
1
-
-
2
-
-
-
-
-
-
3
Río Nacimiento
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Campo Tabernas
-
-
-
-
16
1
-
-
1
-
1
-
19
Alto Andarax
-
-
-
-
-
-
-
1
-
1
-
-
2
Campo Dalías
-
-
1
1
-
-
-
-
-
-
-
-
2
Campo Níjar y B.
-
-
1
1
1
-
-
-
-
-
-
-
3
TOTAL ALMERÍA
2
0
5
2
40
7
0
1
3
1
2
0
64
CampiZa de Cádiz
-
1
2
-
-
1
-
-
2
-
-
1
7
Costa Nordeste de
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Sierra de Cádiz
-
-
-
-
-
-
-
-
3
-
-
1
4
De la Janda
-
-
1
-
-
-
-
-
-
-
1
-
2
Campo de Gibraltar
-
-
-
-
-
1
1
-
-
-
-
-
2
TOTAL CADIZ
0
1
3
0
0
2
1
0
5
0
1
2
15
Andarax
Cádiz
73
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Cuadro n11 IV. 16. (Continuación)
Herbáceos
Herbáceos
Secano
Regadío
Hortícolas
Invernaderos
Frutales secano
Frutales Regadío Cítricos
Subtropic.
Olivar
ViZ Z as
Dehesas y
Monte
Total
Pastos
Otros frutales regadío
Pedroches
-
-
-
-
-
-
-
-
246
-
38
-
284
La Sierra
-
-
-
-
-
-
-
-
18
1
2
-
21
CampiZa Baja
-
2
-
-
-
-
-
-
4
-
-
-
6
Las Colonias
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
CampiZa Alta
-
1
1
-
-
-
-
-
12
-
1
-
15
Penibética
-
-
-
-
-
-
-
1
-
-
-
-
1
TOTAL CÓRDOBA
0
3
1
0
0
0
0
1
280
1
41
0
327
De la Vega
-
-
1
-
1
-
-
-
2
-
1
-
5
Guadix
1
-
-
-
1
-
-
-
-
-
-
-
3
Baza
-
1
-
-
4
-
-
1
-
-
1
-
7
Huéscar
2
-
-
-
1
-
-
-
1
-
-
-
4
Iznalloz
-
-
-
-
-
-
-
-
3
-
1
-
4
Monte Frío
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Alhama
1
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
La Costa
-
-
3
1
-
-
3
1
-
-
-
-
8
Las Alpujarras
-
-
1
-
6
-
-
-
1
2
-
-
10
Valle de Lecrín
-
-
-
-
-
1
-
-
1
-
-
-
2
TOTAL GRANADA
4
1
5
1
13
1
3
2
8
2
3
0
44
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Cuadro n11 IV. 16. (Continuación)
Herbáceos
Herbáceos
Secano
Regadío
Hortícolas
Invernaderos
Frutales secano
Frutales Regadío Cítricos
Subtropic.
Olivar
ViZ Z as
Dehesas y
Monte
Total
Pastos
Otros frutales regadío
La Sierra
-
-
-
-
25
-
-
1
5
1
10
-
42
Andévalo Occid.
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Andévalo Oriental
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Costa
-
-
-
-
-
-
2
-
-
-
-
-
2
Condado CampiZa
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
-
-
1
Condado Litoral
1
1
3
-
-
-
-
-
-
-
-
-
5
TOTAL HUELVA
1
1
3
0
25
0
2
1
5
2
10
0
50
Sierra Morena
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
-
1
El Condado
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1
-
1
Sierra de Segura
1
-
-
-
-
-
-
-
58
-
-
-
59
CampiZa del Norte
-
-
1
-
-
-
-
-
2
-
-
-
3
La Loma
-
-
-
-
-
-
-
-
2
-
-
-
2
CampiZa del Sur
-
-
-
-
-
-
-
-
1
-
-
-
1
Mágina
-
-
-
-
-
-
-
-
1
-
-
-
1
Sierra de Cazorla
-
-
-
-
-
-
-
-
1
-
-
-
1
Sierra Sur
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
TOTAL JAEN
1
0
1
0
0
0
0
0
65
0
2
0
69
75
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Cuadro n11 IV. 16. (Final)
Herbáceos
Herbáceos
Secano
Regadío
Hortícolas
Invernaderos
Frutales secano
Frutales Regadío Cítricos
Subtropic.
Olivar
ViZ Z as
Dehesas y
Monte
Total
Pastos
Otros frutales regadío
Norte o Antequera
-
1
10
-
30
-
-
-
8
-
1
-
50
Serranía de Ronda
1
-
-
-
4
1
-
1
2
-
-
1
10
Centro Sur o
-
-
4
-
73
12
5
1
6
-
-
-
101
Vélez-Málaga
-
-
-
-
6
-
13
-
1
-
-
-
21
TOTAL MALAGA
1
1
14
0
113
13
18
2
17
0
1
1
182
La Sierra Norte
-
-
-
-
-
-
-
-
16
-
12
-
28
La Vega
-
-
-
-
-
1
-
-
9
-
-
-
10
El Aljarafe
-
-
-
-
-
-
-
-
3
-
-
-
3
Las Marismas
-
-
2
-
-
1
-
-
2
-
-
-
5
La CampiZa
3
-
2
-
-
6
-
-
15
-
2
-
28
La Sierra Sur
-
-
-
-
-
-
-
-
6
-
-
-
6
De Estepa
-
-
-
-
-
-
-
-
1
-
-
-
1
TOTAL SEVILLA
3
0
4
0
0
8
0
0
52
0
14
0
81
ANDALUCÍA
12
7
35
3
191
31
24
7
435
6
74
3
832
Guadalhorce
76
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* El productor se ha incluido en la celda de su cultivo más representativo. Fuente: Comité Andaluz de Agricultura Ecológica y elaboración propia.
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Cuadro n11 IV. 17. (I) Cultivos leZ Zosos, pastos y dehesas inscritos en le CAAE (hectáreas) Frutales
Frutales Regadío
secano
Cítricos
Subtrop.
Olivar
ViZ Zedo
Pastos
Total
Dehesas
Otros
Los Vélez
282,6
-
-
3,0
29,1
-
82,0
396,8
Alto Almanzora
165,0
97,0
-
9,7
39,6
-
-
311,5
Bajo Almanzora
-
38,6
-
-
-
-
-
38,6
Río Nacimiento
-
-
-
-
-
-
-
-
182,3
12,2
-
-
14,8
-
25,9
235,3
11,5
-
-
6,1
-
16,1
-
33,8
-
-
-
-
-
-
-
-
15,0
-
-
-
-
-
-
15,0
TOTAL ALMERÍA
656,5
148,0
0,0
18,8
83,7
16,1
107,9
1.031,2
CampiZa de Cádiz
-
3,5
-
1,0
106,3
-
5,0
115,8
Costa NO de Cádiz
-
-
-
-
-
-
-
-
Sierra de Cádiz
-
0,2
-
1,7
30,8
-
3,8
36,6
De la Janda
-
-
-
-
-
-
0,5
0,5
C. Gibraltar
-
0,7
4,5
-
-
-
-
5,2
0,0
4,4
4,5
2,7
137,2
0,0
9,3
158,2
Pedroches
-
-
-
-
4.780,5
-
2.880,6
7.661,1
La Sierra
-
-
-
-
308,3
28,0
133,2
469,9
CampiZa Baja
-
-
-
0,2
201,2
-
3,2
204,6
Las Colonias
-
-
-
-
-
-
-
-
CampiZa Alta
-
-
-
0,0
849,2
1,2
40,1
890,7
Penibética
-
-
-
4,0
-
-
-
4,0
TOTAL CÓRDOBA
0,0
0,0
0,0
4,3
6.139,3
29,3
3.057,2
9.230,1
De la Vega
4,2
-
-
-
30,8
-
328,5
363,6
Guadix
91,6
-
-
-
-
-
-
91,6
Baza
67,7
-
-
5,0
-
-
48,0
120,8
Huéscar
19,8
-
-
-
8,9
-
-
28,7
Iznalloz
-
-
-
0,1
23,7
-
66,7
90,6
Monte Frío
-
-
-
-
-
-
-
-
Alhama
-
-
-
-
-
-
-
-
La Costa
-
-
60,7
5,7
-
0,1
-
66,6
Las Alpujarras
82,1
-
-
6,2
1,2
27,5
0,1
117,4
Valle de Lecrín
-
0,5
-
0,4
2,8
-
-
3,8
265,6
0,5
60,7
17,7
67,6
27,7
443,43
883,4
Campo Tabernas Alto Andarax Campo Dalías C. Níjar B. And.
TOTAL CADIZ
TOTAL GRANADA
78
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 IV. 17. (II) Frutales
Frutales Regadío
secano La Sierra
Cítricos
Olivar
Subtrop.
Otros
ViZ Zedo
Pastos
Total
Dehesas
455,4
-
-
12,1
91,4
8,4
915,4
1.482,9
Andévalo Occidental
-
-
-
-
-
-
-
-
Andévalo Oriental
-
-
-
-
-
-
-
-
Costa
-
15,1
36,5
-
-
-
-
51,6
Condado CampiZa
-
-
-
-
-
0,8
-
0,8
Condado Litoral
-
-
-
-
-
1,0
-
1,0
455,4
15,1
36,5
12,1
91,4
10,3
915,4
1.536,3
Sierra Morena
-
-
-
-
-
-
196,0
196,0
El Condado
-
-
-
-
3,7
-
130,0
133,7
Sierra de Segura
-
-
-
-
690,5
-
1,0
691,5
CampiZa del Norte
-
-
-
-
123,4
-
-
123,4
La Loma
-
-
-
-
30,2
-
-
30,2
CampiZa del Sur
-
-
-
-
2,2
-
-
2,2
Mágina
-
-
-
-
75,5
-
-
75,5
Sierra de Cazorla
-
-
-
-
34,3
-
-
34,3
Sierra Sur
-
-
-
-
-
-
-
-
0,0
0,0
0,0
0,0
960,0
0,0
327,0
1.287,0
Norte o Antequera
389,8
-
-
4,2
106,2
-
46,5
546,9
Serranía de Ronda
34,6
2,5
-
1,2
5,4
0,3
43,7
87,9
929,2
154,1
86,9
2,4
41,0
-
-
1.200,9
14,9
19,2
151,3
-
3,5
-
-
189,0
1.368,6
175,9
238,2
7,9
156,2
0,3
90,2
2.024,8
-
-
346,6
0,2
1.588,9
1.935,8
TOTAL HUELVA
TOTAL JAEN
Centro Sur o Guadalhorce Vélez-Málaga TOTAL MALAGA La Sierra Norte
-
La Vega
-
0,5
-
-
232,6
-
3,0
236,1
El Aljarafe
-
0,6
-
0,6
29,2
0,0
-
30,5
Las Marismas
-
1,5
-
-
29,6
-
-
31,10
1,0
65,1
-
1,0
251,5
-
1,1
319,8
La Sierra Sur
-
-
-
-
82,6
-
-
82,6
De Estepa
-
-
-
-
2,4
-
-
2,4
1,0
67,8
0,0
1,6
974,7
0,2
1.593,1
2.638,5
La CampiZa
TOTAL SEVILLA
Fuente: Comité Andaluz de Agricultura Ecológica y elaboración propia.
79
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 IV. 18. (I) Cultivos anuales ecológicos en las comarcas de Andalucía (hectáreas)
Los Vélez
Herbáceos
Herbáceos
secano
regadío
Hortícolas
Invernaderos
229,35
0
2,68
0
Alto Almanzora
3,26
0
26,2
0,90
Bajo Almanzora
0
0
12,2
0
Río Nacimiento
0
0
0
0
0,9
0
0
0
Alto Andarax
0
0
0,48
0
Campo Dalías
0
0
0,21
1,74
Campo Níjar y B. Andarax
0
0
4,22
0,52
TOTAL ALMERÍA
233,51
0
45,99
3,16
CampiZa de Cádiz
36,00
3,80
43,00
0
0
0
0
0
13,23
2,93
0,60
0
0
0
40,95
0
Campo Tabernas
Costa Nordeste de Cádiz Sierra de Cádiz De la Janda Campo de Gibraltar
0
0
0
0
TOTAL CADIZ
49,23
6,73
84,55
0
Pedroches
48,63
0
0
0
9,55
0
0
0
CampiZa Baja
0
35,76
5,40
0
Las Colonias
0
0
0
0
CampiZa Alta
0
15,41
0,56
0
Penibética
0
0
0
0
58,18
51,17
5,96
0
6,53
1,09
6,67
0
15,06
1,47
0
0
La Sierra
TOTAL CÓRDOBA De la Vega Guadix Baza
0
3,41
0
0
38,3
4,26
0,12
0
Iznalloz
0
0
1,19
0
Monte Frío
0
0
0
0
Huéscar
Alhama
60,69
0
0
0
La Costa
0
0
2,27
0,77
Las Alpujarras
0
0
6,67
0
Valle de Lecrín
0
0
0
0
120,31
10,23
16,92
0,77
TOTAL GRANADA
80
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Cuadro n11 IV. 18. (II)
La Sierra
Herbáceos
Herbáceos
secano
regadío
Hortícolas
Invernaderos
77,83
0
1
0
Andévalo Occidental
0
0
0
0
Andévalo Oriental
0
0
0
0
Costa
0
0
0
0
Condado CampiZa
0
0
0
0
Condado Litoral
236,47
10,5
43,5
00
TOTAL HUELVA
314,30
10,5
44,5
0
0
0
0
0
Sierra Morena El Condado
0
0
0
0
8,39
0
5,97
0
CampiZa del Norte
0
0
2,00
0
La Loma
0
0
0
0
CampiZa del Sur
0
0
0
0
Mágina
0
0
0
0
18,78
0
0
0
0
0
0
0
Sierra de Segura
Sierra de Cazorla Sierra Sur TOTAL JAEN
27,17
0
7,97
0
Norte o Antequera
5,39
12,95
29,24
0
Serranía de Ronda
45,14
0
2,7
0
0
0
27,26
0
Centro Sur o Guadalhorce Vélez-Málaga
0
0
1,83
0
TOTAL MALAGA
50,53
12,95
61,03
0
La Sierra Norte
10,06
0
0,21
0
La Vega
10,20
0
0
0
El Aljarafe
0
0
0
0
Las Marismas
0
0
2,6
0,21
76,32
0
66,99
0
La Sierra Sur
0
0
0
0
De Estepa
0
0
0
0
96,58
0
69,8
0,21
La CampiZa
TOTAL SEVILLA
Fuente: Comité Andaluz de Agricultura Ecológica.
IV.4.1.3. Fomento de las razas ganaderas autóctonas en peligro de extinción.
La evolución reciente en las prácticas agrarias ha estado basada en la uniformización genética de los cultivos y especies ganaderas tratando de mejorar las
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condiciones de rendimiento y productividad. Por este motivo en las últimas décadas un numeroso grupo de variedades botánicas cultivadas y razas ganaderas han desaparecido o están a punto de hacerlo.
La sustitución de razas locales, por otras seleccionadas más productivas, provoca una menor adaptación al territorio en el que se implantan y la pérdida de material genético irremplazable.
Con la implantación del régimen de ayudas destinado al mantenimiento de razas autóctonas de ganado en peligro de extinción se concede una prima a las explotaciones en posesión de este tipo de razas. Estas explotaciones generalmente se localizan en zonas aisladas y despobladas, y su reducida producción ha originado que muchos ganaderos vayan renunciando a su conservación.
Según el Real Decreto 51/1995, en EspaZa existe un alarmante peligro de desaparición para 25 razas de ganado bovino, 4 de caprino, 13 de ganado ovino, 9 de caballar y 4 de asnal. La distribución por las Comunidades Autónomas de las razas declaradas en peligro de extinción es la siguiente:
Raza
Número de cabezas
Comunidad Autónoma
Bovino:
33.463
Canaria
4.700
Canarias
Astur. de la montaZa
4.900
Asturias
Alistana sanabresa
1.250
Asturias
Caldelana
4.827
Aragón y Galicia
Limiana
4.890
Cantabria y Galicia
Sayaguesa
1.084
Galicia y Castilla y León
Negra de las campiZas Berrenda en colorado Albera
900
Andalucía
1.000
Andalucía
200
CataluZa
400
Andalucía
Frieresa
200
Galicia
Berrenda en negro
100
Andalucía
Serrana negra
Pajuna
2
1
4.014 2
Mostrenca
44
Castilla-La Mancha y Extremadura Extremadura
Betizu
300
Navarra
Cachena
200
Galicia
82
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Raza Terrena
Número de cabezas 600
Vianesa1
3.217
Comunidad Autónoma Extremadura Andalucía, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Galicia
Blanca cacereZa
37
Extremadura
Menorquina
50
Baleares
Palmera
223
Aragón
Murciana
22
Murcia
Mallorquina
29
Baleares
Mantequera leonesa
20
Castilla y León
2
Cárdena andaluza Caprino:
206
Andalucía
26.700
Payoya
7.000
Andalucía
7.400
CataluZa, Extremadura, Galicia y Murcia
Mallorquina
5.000
Baleares
Blanca serrana
7.300
Andalucía, Aragón, Cantabria, Castilla-La
Negra serrana
2
Mancha y CataluZa Ovino:
55.544
Menorquina
4.041
Baleares
Xisqueta
7.420
CataluZa
Rubia del molar
5.500
Madrid
Cartera
7.320
Castilla-La Mancha y Castilla y León
Chamarita
7.500
La Rioja
Churra tensina
2.500
Comunidad Valenciana
Maellana
2.500
Comunidad Valenciana
Roja levantina
7.401
Comunidad Valenciana
Roja mayorquina
1.100
Baleares
Merino de grazalema
4.300
Andalucía
Ibicenca
3.561
Baleares
Churra lebrijana
1.850
Andalucía
Palmera
551
Canarias
Caballar:
:
Asturcon
:
Asturias
Hispano-Bretón
:
Andalucía
Faca-Galizana
:
Aragón y Navarra
Jaca-Navarra
:
Navarra
Losino
:
Aragón y Baleares
Mallorquina
:
Baleares
Menorquina
:
Baleares
Monchinas
:
Comunidad Valenciana
Pottoka
:
Galicia
Asnal:
:
Andaluza o Cordobesa
:
Andalucía
Mallorquina
:
Baleares
Catalana2
:
CataluZa
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Raza Zamorano-Leonés 1
Número de cabezas 2
:
Comunidad Autónoma Castilla y León
Razas de ganado en peligro de extinción localizadas en Andalucía por el Real
Decreto 56/1995 y que no se han incluido en la Orden de 1 de diciembre de 1995 que regula su aplicación en Andalucía. 2
Razas de ganado en peligro de extinción no localizadas en Andalucía por el Real
Decreto 56/1995 que sí se han incluido en la Orden de 1 de diciembre de 1995 que regula su aplicación en Andalucía. : Sin datos.
El régimen de ayudas que se ha implantado en favor de las razas en peligro de extinción concede una prima a los titulares de explotaciones ganaderas que cuentan con algunas de las razas incluidas en el listado para garantizar su mantenimiento. La cuantía de la ayuda alcanza un importe máximo de 10.000 pesetas por UGM. Con esta ayuda se pretende compensar los bajos rendimientos de las razas incluidas en el listado frente a otras con mejores aptitudes.
Las estimaciones que se han realizado para el conjunto nacional cuantifican en 57.300 UGM la cabaZa ganadera en peligro de extinción, de las cuales 33.463 pertenecen a bovinos, 4.005 a caprinos, 8.332 ovinos y 11.500 entre caballar y asnal. El coste anual de estas ayudas se situará en 570 millones de pesetas. El número de explotaciones que pueden contar con este tipo de ganadería se puede situar en 10.000.
La aplicación de este régimen de ayudas en Andalucía ha sufrido algunas modificaciones. Del listado de razas de ganado en peligro de extinción elaborado por la normativa nacional se han suprimido algunas especies de bovino (Serrana Negra y Vianesa) y se han incluido otras razas que inicialmente no se habían contemplado para Andalucía.
En la regulación andaluza se establece unas cantidades mínimas de animales que deben poseer las explotaciones ganaderas para poder beneficiarse de las ayudas. Así, para el ganado bovino deben poseer como mínimo 1 macho ó 3 hembras, para el 84
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ovino y el caprino 1 macho ó 10 hembras y para los équidos 1 macho ó 1 hembra.
Los destinatarios de las primas se deben comprometer durante cinco aZos a mantener o incrementar el censo de ganado para el que solicita las ayudas, realizar las reposiciones adecuadas producidas por envejecimiento, participar o constituirse en una Asociación de defensa de la raza si su censo y número de propietarios lo permite, inscribir los animales en un registro, tener identificados individualmente a los animales, cumplir las normas de producción y sanidad ganadera y evitar la consanguinidad y el deterioro genético.
IV.4.1.3.1. Las razas ganaderas en peligro de extinción en Andalucía
Las primeras actuaciones en Andalucía tendentes a la conservación de las razas ganaderas en peligro de extinción se iniciaron durante 1987. Entre estas actuaciones se encontraba la inclusión de medidas en el Programa Operativo de desarrollo regional destinadas a la conservación de razas andaluzas en peligro de extinción y la firma de un convenio con la Universidad de Córdoba destinado a definir el estado actual de las razas autóctonas y elaborar programas destinados a su conservación. Los resultados de este trabajo se recogen en el libro publicado durante 1995 por la Junta de Andalucía que se titula Conservación de razas autóctonas andaluzas en peligro de extinción. Esta publicación ha servido como base en el análisis de las razas ganaderas andaluzas en peligro de extinción que se realizará en este apartado.
En total los efectivos de las razas andaluzas en peligro de extinción que se podrían beneficiar de las ayudas alcanzan unas 13.971 cabezas, que suponen unas 5.085 UGM, repartidas entre 3.000 UGM de bovinos, 1.717 UGM de caprino y 368 de ovino.
Cuadro n11 IV. 19. Efectivos de las razas ganaderas andaluzas en peligro de extinción 85
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Raza de ganado Bovinos:
Al
Ca
Co
Gr
Hu
Ja
Ma
Se
Andaluc.
23
197
120
458
247
213
-
1.750
3.008
-
-
120
-
72
-
-
801
993
Berrenda en colorado
-
121
-
-
61
204
-
675
1.061
Berrenda en negro
-
34
-
-
114
-
-
274
422
Pajuna
-
30
-
443
-
9
-
-
482
Negra de las campiZas
Mostrenca Murciana Cárdena andaluza Caprino: Payoya Blanca serrana
110
110
23
12
-
15
-
-
-
-
50
:
:
:
:
:
:
:
:
:
754
319
1.253
-
840
1.150
6.281
918
11.515
-
319
-
-
-
-
6.281
-
6.600
754
-
1.253
-
840
-
-
918
3.765
Negra serrana
-
-
-
-
-
1.150
-
-
1.150
Ovino:
-
1.301
12
-
1.143
-
-
-
2.456
Merino de Grazalema
-
1.301
-
-
-
-
-
-
1.301
Churra Lebrijana
-
-
12
-
1.143
-
-
-
1.155
Caballar:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
Hispano-Bretón
:
:
:
:
:
:
:
:
:
Asnal:
:
:
:
:
:
:
:
:
:
Andaluza o
-
-
7
-
-
-
-
-
7
:
:
:
:
:
:
:
:
:
cordobesa Catalán y Zamorano
Fuente: Conservación de las razas autóctonas andaluzas en peligro de extinción. Junta de Andalucía. 1995
IV.4.1.3.1.1. Razas de ganado bovino
El número de cabezas de ganado bovino en peligro de extinción en Andalucía se ha estimado en 3.000 unidades que pertenecen a siete razas distintas.
Entre los efectivos ganaderos que se han incluido como razas en peligro de extinción nos encontramos con situaciones muy diferentes en su estado de conservación. De este modo, se pueden diferenciar tres grupos de razas bovinas.
Las razas de ganado bovino que presentan actualmente una tendencia a mantenerse o incrementarse, a pesar de que sus efectivos no sean excesivamente grandes, se corresponden a la Berrenda en Colorado y Berrenda en Negro.
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En el caso de la raza de Berrenda en Colorado, constituye el grupo que cuenta en Andalucía con un número mayor de cabezas, ya que supera la mil unidades.
En ambas razas su distribución se reparte en dos focos. El primer núcleo es Sierra Morena, donde se localizan gran parte de los efectivos, a una altitud aproximada de 1.000 metros, y el segundo núcleo se corresponde a espacios montaZosos del Campo de Gibraltar.
Su sistema de explotación es puramente extensivo y está muy ligado a la cría del Toro de Lidia. Sin embargo, sí destacan importantes diferencias en su función productiva. En el caso de la raza Berrenda en Colorado es doble, carne-trabajo, destacando su utilización en el arrastre de carretas para actos populares como romerías. Esta circunstancia ha favorecido un auge en esta raza y su selección morfológica para lograr obtener ejemplares de gran belleza. En explotaciones destinadas únicamente a la producción de carne es frecuente su cruce con la raza Cheroles. La Berrenda en negro, debido a sus grandes dimensiones es más lenta de movimientos y más torpe de aprendizaje que la Berrendo en Colorado, por lo que se están desvinculando del manejo del Toro de Lidia y el tiro de carretas y criándose de forma casi exclusiva para la producción de carne.
Un segundo grupo lo integran las razas de ganado bovino que a pesar de mantener actualmente un número aceptable de efectivos se encuentra al borde de la desaparición debido principalmente al cruce con otras razas. En este grupo se incluyen las razas Negra Andaluza de las CampiZas, Pajuna y Mostrenca.
La raza de ganado bovino Negra Andaluza de las CampiZas se distribuye actualmente al norte de las provincias de Huelva, Sevilla y Córdoba, existiendo también un núcleo de menor entidad en algunos puntos del valle del Guadalquivir debido a su antigua localización campiZesa. El número de efectivos alcanza casi el millar, y su explotación se realiza en un régimen extensivo, en fincas de Sierra y se destina a la producción de carne. Actualmente ha perdido su función tradicional destinada al trabajo agrícola. Para mejorar su aptitud en la producción de carne la explotación de esta raza 87
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se apoya en el cruce con razas selectas, debido a sus buenas condiciones como raza maternal y su resistencia.
La raza de ganado vacuno Pajuna posee una distribución totalmente distinta. Tradicionalmente se ha extendido sobre la cara norte de Sierra Nevada y la Sierra de Segura, en terrenos situados aproximadamente a 1.800 metros de altitud. También se ha difundido por otras zonas montaZosas como la Serranía de Ronda, la Sierra de Grazalema y la Sierra de Cazorla y por las zonas costeras de la provincia de Granada y Almería. La mayoría de los efectivos de esta raza están adaptados a las circunstancias productivas más duras, se desarrollan en explotaciones de alta montaZa pobres en recursos y sometidas en muchas ocasiones a la trashumancia. Bajo este sistema de explotación su función exclusiva es la producción de carne. Los ejemplares de la raza de ganado Pajuna localizados en las zonas costeras complementan esta función con el trabajo en los cultivos hortofrutícolas.
En las zonas de alta montaZa, con escasos recursos, las explotaciones ganaderas extensivas mantienen su pureza al no poseer esta raza competidores capaces de adaptarse a este tipo se espacios. Sin embargo, en las zonas costeras es frecuente su cruce con otras razas como la murciana o bien en su uso como raza maternal en el cruce industrial de razas más productivas.
Las cabezas de ganado vacuno pertenecientes a la raza Mostrenca se localizan únicamente en el Parque Nacional de DoZana y sus alrededores, en un estado de asilvestramiento y sometidas a frecuentes cruces con otras razas que dificultan su definición racial. Los ejemplares puros superan ligeramente el centenar, el 40% son propiedad de la Estación Biológica de DoZana. A pesar del reducido número de ejemplares no parece que exista un peligro de desaparición debido a su fuerte integración en su ecosistema.
Por último, destaca un grupo integrado por las razas Cárdena y Murciana, caracterizado porque ambas razas se encuentran prácticamente extinguidas debido a la drástica reducción de sus efectivos. La raza Cárdena era utilizada tradicionalmente 88
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como animal de trabajo para el laboreo agrícola, tiro de carretas y manejo del Toro de Lidia. La mecanización del campo originó la reducción de sus efectivos o la sustitución por otras razas, los pequeZos reductos que han logrado mantenerse están orientados hacia la producción cárnica aunque su cruce con otras razas la ha llevado casi al borde de su extinción, actualmente es muy difícil encontrar un grupo ganadero puro de la raza.
El peligro inminente de desaparición favoreció la creación de un núcleo de animales vivos bajo la tutela de los organismos oficiales que actualmente se localiza en la finca de "La Almoraima" (Cádiz) y un banco de semen. Por lo tanto, es una especie cuya explotación tiende a desaparecer en núcleos privados y corre el peligro de la consanguinidad. La distribución de esta raza se localiza al norte de las provincias de Córdoba y Huelva, explotadas en régimen extensivo sobre dehesas.
La raza Murciana de ganado bovino se localiza en las zonas costeras de la provincia de Granada y Almería, asociada a explotaciones minifundistas de regadío, cuya principal dedicación es la producción hortofrutícola. Los ejemplares de esta raza se emplean para el laboreo. Estos ejemplares, además de su trabajo aportan abono al terreno y permiten aprovechar los residuos vegetales de los cultivos. El mayor peligro que corre esta raza es su sustitución por la tracción mecánica y por la inexistencia de un control reproductivo que ha motivado su cruce con otras razas. Estas circunstancias han originado la existencia actual de un censo mínimo de animales.
Al igual que en el caso de la cárdena andaluza el peligro de desaparición originó la implantación de iniciativas oficiales para evitar su extinción. Se ha creado un núcleo de animales vivos en Murcia y un banco de semen específico.
IV.4.1.3.1.2. Razas de ganado caprino en peligro de extinción en Andalucía
La situación actual de las tres razas caprinas que han sido declaradas en peligro de extinción en Andalucía presentan una situación muy variada en su estado actual de 89
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conservación.
La raza Payoya con casi 6.600 ejemplares es la que posee el número de cabezas más elevado en Andalucía. Los efectivos de esta raza caprina se localizan en una extensa zona que abarca la Serranía de Ronda y la Sierra de Grazalema, aunque la mayoría de los ejemplares se concentran en la Serranía de Ronda.
La aptitud principal de este tipo de ganado, que suele poseer un carácter semiintensivo, es la producción de leche, aunque también se destina a la producción cárnica. Esta doble funcionalidad ha permitido que esta raza sea muy competitiva y que actualmente se encuentre en una fase de expansión. Esta situación actual tan favorable también se ha visto incrementada por la creación de un Núcleo de Control Lechero que ha empezado a introducir importantes mejoras en la producción láctea; un segundo factor que ha contribuido al éxito de esta raza es la existencia de una incipiente tendencia al cooperativismo de los ganaderos.
La segunda raza de caprino declarada en peligro de extinción es la Blanca Serrana. Sus efectivos no son muy numerosos, se estiman en 3.765 ejemplares y en muchas ocasiones ha sufrido una pérdida de identidad debido al mestizaje con otro tipo de razas.
La localización de los principales grupos de la raza caprina denominada Blanca Serrana se sitúan en las comarcas de Sierra Morena en las provincias de Huelva, Sevilla y Córdoba y el Campo de Níjar en la provincia de Almería. Su distribución coincide con zonas muy marginales cuyos recursos sólo pueden ser aprovechados por este tipo de ganadería bajo un régimen de explotación puramente extensivo. El aprovechamiento tradicional que se obtiene de esta raza es el cárnico, aunque últimamente está resurgiendo su explotación lechera y por este motivo se ha incrementado su cruce con razas más lecheras. El importante número de efectivos de esta raza está puesto en peligro por sus frecuentes mestizajes. Esta circunstancia se ha plasmado en su censado actual conjuntamente con la raza Blanca Celtibérica.
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La tercera raza de ganado caprino en peligro de extinción, la Negra Serrana, se localiza únicamente en el tercio norte de la provincia de Jaén, donde se explota bajo un régimen puramente extensivo. La utilidad principal de esta raza se orienta hacia la producción de carne debido a su baja cualificación lechera. Aunque es la raza declarada en peligro de extinción que cuenta con menos efectivos, al superar ligeramente los ejemplares, actualmente se encuentra en un proceso de expansión por el auge ganadero que se está experimentando en las zonas en las que se localiza.
Por lo tanto, entre las razas caprinas declaras en peligro de extinción nos encontramos con dos situaciones muy diferenciadas, los ejemplares de Payoya y Negra Serrana se encuentran en un proceso de expansión y sus características morfológicas no están en peligro debido al bajo impacto de sus cruces con razas foráneas. El estado actual de la Blanca Serrana y sus perspectivas son menos favorables, a pesar de contar con un destacado número de cabezas, debido a la fuerte influencia que muestran de otras razas.
IV.4.1.3.1.3. Razas de ganado ovino en peligro de extinción
Las dos razas de ganado ovino declaradas en peligro de extinción en Andalucía superan ligeramente los 1.000 ejemplares. Sin embargo, su estado actual es muy crítico ante la pérdida de identidad que están sufriendo debido al escaso interés en el mantenimiento de su pureza genética y sus cruce habituales, orientados a obtener unos resultados económicos más satisfactorios.
La localización de la raza Merino de Grazalema se sitúa en la Sierra de Grazalema, en la provincia de Cádiz, y en la Serranía de Ronda, en Málaga. El aprovechamiento tradicional ha sido el lechero y la producción de lana para la elaboración de las mantas típicas de la comarca, bajo un sistema de explotación mixto. Sin embargo, actualmente se ha impuesto la producción de carne y para incrementar su rendimiento se cruzan con otras variedades más productivas, lo que ha originado casi su extinción. Esta situación actual ha favorecido la puesta en marcha de iniciativas 91
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para su recuperación, encabezadas por la Diputación de Cádiz y el Departamento de Genética de la Universidad de Córdoba.
Los ejemplares de la raza Churra Lebrijana se localizan en las regiones pantanosas de las marismas del río Guadalquivir debido a su adaptación a zonas húmedas y fuertemente salinas. Su producción bajo un régimen extensivo es principalmente cárnica, y al igual que ocurre con el Merino de Grazalema, esta cualidad ha favorecido su cruce con otras razas para incrementar sus rendimientos; debido a esta tendencia actualmente subsisten pocos ejemplares que mantengan la pureza de la raza, por lo que la situación actual es muy crítica.
IV.4.1.3.1.4. Razas de ganado asnal y caballar en peligro de extinción
En Andalucía se ha declarado en peligro de extinción una raza de ganado caballar, el Hispano-Bretón y tres de ganado asnal: Andaluza o Cordobesa, Catalán y Zamorano. La pérdida de funcionalidad como animales de carga, arrastre o montura ha favorecido la disminución de ejemplares de este tipo de razas. Su mantenimiento se ha debido a su gran rusticidad y, en el caso de las razas de ganado asnal, a su utilización como reproductor con yeguas para la obtención de mulas.
IV. 4.1.4. Formación medioambiental
La aplicación de este régimen de ayudas está destinado a la formación de directivos, gerentes y personal técnico de agrupaciones y asociaciones de agricultores, que desarrollen o puedan aplicar en el futuro prácticas agrarias compatibles con el medio ambiente y la formación de agricultores que participen o puedan participar en los programas sobre medidas medioambientales o mejora forestal.
Las ayudas que se contemplan están destinadas a financiar cursos y cursillos destinados a: 92
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- Fomentar la utilización racional de fertilizantes, productos fitopatológicos, así como la utilización racional del agua. - Sensibilizar al agricultor de las relaciones existentes
entre las técnicas de
producción, el estado sanitario del suelo, la protección de la naturaleza y el mantenimiento del paisaje. - Favorecer el desarrollo de las medidas horizontales y las destinadas a las zonas específicas. - Incentivar la participación de los agricultores en la gestión medioambiental y desarrollo sostenible de los espacios naturales protegidos. - Formar a los agricultores en prácticas de reforestación y mantenimiento de superficies forestales en tierras agrarias. - Formar a la población rural en los objetivos de la PAC y el medio ambiente en la Unión Europea.
Está prevista la formación de unos 500 monitores de medio ambiente, que serán los encargados de impartir enseZanza medio-ambiental a unos 20.000 agricultores mediante la organización de cursillos, conferencias y seminarios de una duración mínima de 10 horas. El coste total de esta medida está previsto que alcance 5.020 millones de pesetas.
Las primas que se conceden para los cursos destinados a la formación de cada monitor medioambiental es de 400.000 pesetas y para los agricultores, ganaderos o trabajadores forestales 200.000 pesetas. Las ayudas destinadas a la financiación de cursillos y seminarios alcanza una prima máxima de 50.000 pesetas por alumno.
IV.4.2. Medidas a aplicar en zonas seleccionadas
Junto a las medidas de carácter horizontal, en el Programa agroambiental espaZol también se incluye una serie de actuaciones que se aplicarán en zonas concretas. Por parte de Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación se han seleccionado una serie de espacios que comprenden las áreas de influencia de los 93
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Parques Nacionales, los humedales incluidos en el listado del Convenio de Ramsar y las zonas de especial protección para las aves (ZEPAS). En este tipo de zonas se aplicarán una serie de ayudas semejantes a las horizontales, aunque más enfocadas hacia los problemas específicos de cada uno de los tipos de zonas que se han delimitado, y también se aplicarán otras líneas de ayudas que se recogen en el artículo 2 del Reglamento (CEE) n1 2078/92 que no han sido desarrolladas en las medidas horizontales.
La superficie total espaZola que ha quedado incluida en las áreas de influencia de los Parques Nacionales supera las 360.000 hectáreas y afecta a más de 10.000 agricultores. Las áreas de influencia de los Parques de las Tablas de Daimiel y DoZana serán los más beneficiados ya que concentran gran parte de las inversiones previstas. Cuadro n11 IV. 20. Áreas de influencia de Parques Nacionales Comunidad
Parque
Autónoma Andalucía Aragón Asturias Canarias
Cantabria Castilla-La Mancha Castilla y León Extremadura Total
Superfi.
Beneficiarios
afectada DoZana Ordesa y Monte Perdido Picos de Europa Timanfaya Teide Garajonay Caldera de Taburiente Picos de Europa Tablas de Daimiel CabaZeros Picos de Europa Monfragüe
141.500 24.550 30.000 5.107 5.920 3.984 4.690 5.000 90.000 17.000 30.000 12.200 369.951
Importe quinquenio (mill. pts)
3.330 750 900 190 215 170 180 190 2.500 525 900 490 10.340
8.062 1.506 1.410 1.684 703 547 555 242 16.260 1.244 1.410 392 34.517
Fuente: Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural. MAPA.
La superficie localizada en áreas de influencia de los 25 humedales incluidos en el listado del Convenio Ramsar suman 54.000 hectáreas y la ayudas que se pondrán en marcha afectará a 2.000 agricultores. Tan sólo siete Comunidades poseen
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humedales incluidos en el Convenio de Ramsar, entre éstas destacan la Comunidad Valenciana y Andalucía como las principales beneficiarias de las ayudas destinadas a este tipo de zonas.
Las zonas de especial protección para las aves (ZEPAS) incluidas en el Programa son 139 y abarcan una gran variedad de biótopos. La superficie total afectada alcanza 150.000 hectáreas y cuenta con 6.540 agricultores como posibles beneficiarios de las ayudas. Andalucía es la Comunidad que destaca por la superficie incluida en el Programa y por el número estimado de beneficiarios en las diferentes medidas que se aplicarán en este tipo de espacios (Cuadro n1 IV. 22.). Cuadro n11 IV. 21. Humedales espaZ Zoles del Convenio Ramsar Comunidad
Número de
Autónoma
humedales
Beneficiarios
Superficie
Importe quinquenio
afectada
(mill. pts)
Andalucía
8
405
10.032
1.755
Aragón
1
10
162
28
Baleares
2
120
2.900
508
C.-La Mancha
4
5
556
97
Extremadura
1
125
5.500
962
Galicia
4
285
6.732
1.178
C. Valenciana
5
1.110
28.697
5.022
Total
25
2.060
54.597
9.550
Fuente: Ídem.
Cuadro n11 IV. 21. (Bis). Humedales andaluces RAMSAR Provincia Almería
Humedales Salinas del Cabo de Gata Albufera de Adra
Cádiz
Lagunas de Cádiz (Medina y Salada del Puerto)
Córdoba
Lagunas del Sur de Córdoba (ZóZar, Amarga, Rincón) Embalses del Cordobilla y Malpasillo
Huelva
Marismas del Tinto y del Odiel Parque Nacional de DoZana
Málaga
Laguna de Fuente de Piedra
Sevilla
Parque Nacional de DoZana
Cuadro n11 IV. 22. 95
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Zonas espaZ Zolas de especial protección para aves (ZEPAS) Comunidad Autónoma
Beneficiarios
Superficie afectada
Importe quinquenio (mill. pts)
2.640
60.907
4.410
Aragón
365
8.301
865
Asturias
135
3.062
295
Baleares
45
1.054
50
Canarias
400
9.160
640
Castilla-La Mancha
495
11.311
640
Castilla y León
585
13.442
925
CataluZa
190
4.292
345
Extremadura
615
14.047
1.140
Madrid
460
10.478
720
La Rioja
490
11.273
775
C. Valenciana
120
2.673
445
6.540
150.000
11.250
Andalucía
Total
Fuente: Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural. MAPA.
Las Comunidades Autónomas también han establecido una serie de prioridades en favor del medio ambiente para un conjunto de espacios en los que se registran determinadas condiciones naturales y orientaciones en la producción agraria. Prácticamente todas la Comunidades Autónomas7 han seleccionado un conjunto de zonas en las que se realizará una aplicación específica del Programa agroambiental. Las 42 zonas delimitadas afectan a 1.904.616 hectáreas que cuentan con 99.917 beneficiarios potenciales.
En la mayoría de los casos las Comunidades han seleccionado Parques Naturales, espacios protegidos u otro tipo de zonas afectadas por unas problemáticas muy concretas que necesitan ser corregidas. En otras ocasiones se ha optado por actuar en favor de determinados tipos de cultivos por su contribución a la conservación del medio ambiente o para tratar de implantar prácticas agronómicas que corrijan determinados efectos negativos.
7
Únicamente Baleares y Cantabria no han delimitado ningún tipo de zonas de aplicación específica.
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Castilla y León ha sido la Comunidad que ha presentado el programa más ambicioso; los 56.000 millones de pesetas de inversión prevista en las zonas de hábitats cerealistas para aves, el medio natural y la agricultura tradicional y la prevención de incendios forestales en áreas de montaZas acaparan la mitad de la inversión total prevista en el resto de Comunidades durante el quinquenio de vigencia del programa.
En total las zonas específicas que se han delimitado por las diferentes Administraciones alcanza casi los dos millones y medio de hectáreas y durante el quinquenio de aplicación del Programa se ha estimado que las inversiones superarán los 180.000 millones de pesetas.
IV.4.2.1. Régimen de ayudas aplicable a las zonas seleccionas
Las medidas que se destinan a cada una de las zonas que se han seleccionado son muy variadas y están enfocadas a solucionar sus problemas específicos. Su aplicación se hace en solitario o en combinación con varias medidas de acuerdo a las características de las zonas seleccionadas.
Los agricultores se deben comprometer durante cinco aZos a cumplir los requisitos que se establezcan para tener acceso a cada de las ayudas establecidas en las diferentes medidas.
a. Control integrado de tratamientos fitopatológicos
Las ayudas incluidas en esta línea de actuación tienen como objetivo la puesta en marcha de prácticas agrícolas que disminuyan los efectos contaminantes que se producen debido a la utilización intensiva de productos químicos en cultivos de viZedos y frutales.
Para conseguir este objetivo se pretende reducir el uso de productos 97
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fitosanitarios y racionalizar su empleo. También se intenta limitar el uso de fertilizantes químicos y favorecer su sustitución por abonos naturales orgánicos.
Cuadro n11 IV. 23. Ámbito de aplicación de las ayudas al control integrado de tratamientos fitopatológicos Comunidad Autónoma CataluZa
Zona
Hectáreas
Zona vitivinícola Penedés
4.500
Zona Frutales Lérida
2.500
Galicia
Zona vitivinícola de Orense y Pontevedra
5.250
Murcia
Valle Guadalentín y Vega Alta Segura
2.500
Total
14.750
Fuente: Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural. MAPA.
El ámbito de actuación de estas ayudas es muy reducido, su aplicación se realizará únicamente en cuatro espacios dedicados al cultivo de viZedos o frutales que se han seleccionado por las Comunidades de CataluZa, Galicia y Murcia. La superficie total que se verá afectada por esta medida se reduce a 14.750 hectáreas.
Las primas que percibirán los beneficiarios de estas medidas alcanzarán unos importes máximos de 65.000 pesetas por hectárea de frutales y 25.000 ó 50.000 pesetas para el viZedo, en función de si su producción se realiza bajo tratamiento químico o biológico. En Andalucía no se ha seleccionado ningún espacio dedicado al cultivo del viZedo o frutales que se pueda beneficiar de este tipo de ayudas.
b. Transformación de cultivos herbáceos en pastos
La transformación de las superficies ocupadas por cultivos herbáceos en pastos es una alternativa que se ha adoptado en zonas afectadas por una fuerte erosión, pues
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la permanencia continuada de una cubierta vegetal favorece la estabilidad del suelo. La creación de nuevas superficies de pastos también contribuye a la conservación y el mantenimiento de fauna esteparia y a la creación de sistemas de explotación ganadera más extensivos y racionales que evitarán el sobrepastoreo de zonas frágiles.
Esta medida está destinada al numeroso grupo de humedales incluidos en el listado del Convenio Ramsar. Sin embargo, la mayor implantación está prevista en Gallocanta, una de las zonas específicas delimitadas por Aragón. En este espacio geográfico está previsto la transformación de más de 40.000 hectáreas de cultivos herbáceos en pastos. La ayuda máxima por hectárea destinada a cubrir los gastos de transformación en pastos se ha fijado en 35.000 pesetas.
En Andalucía se podrán ver afectadas 875 hectáreas incluidas en el listado de humedales Ramsar y 5.833 hectáreas correspondientes al Parque Nacional de DoZana. Cuadro n11 IV. 24. Ámbito de actuación de las medidas b. Comunidad
Zona
Hectáreas
Autónoma Andalucía
DoZana Humedales Ramsar
5.833 875
Aragón
Gallocanta
Baleares
Humedales Ramsar
853
CataluZa
Depresión del Ebro
2.835
Espacio protegido Alto Ampurdán
1.000
Extremadura
Humedales Ramsar
2.600
Galicia
Humedales Ramsar
842
Navarra
Pirineo Occidental
1.366
C. Valenciana
Humedales Ramsar
6.522
Total
40.975
60.866
Fuente: Ídem.
c. Reducción de la cabaZ Za ganadera por superficie forrajera
Esta medida está destinada a reducir la carga ganadera en zonas que necesitan 99
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mantener una cubierta vegetal para disminuir el riesgo de erosión o bien en zonas que han sufrido un desequilibrio florístico con la aparición de especies vegetales no deseables para el ganado que pueden incrementar el riesgo de incendios.
Las zonas definidas como de especial protección para las aves (Zepas) constituyen el grupo más numeroso de espacios en los que se aplicarán esta medidas. Está previsto que en las 18.554 hectáreas que se han delimitado se logre reducir 13.092 UGM durante el quinquenio de vigencia del programa. El importe máximo de la prima por UGM reducidas se ha fijado en 37.500 pesetas. Cuadro n11 IV. 25. Ámbito de actuación de las medidas c. CC. AA.
Zona
Hectáreas
Andalucía
DoZana
3.500
Aragón
Zepas
3.000
Asturias
Zepas
1.000
CataluZa
Parque Aiguestortes y Lago San Mauricio
3.736
Zonas húmedas, Parque natural Aiguesmoll
1.849
Mantenimiento especies cinegéticas
3.504
Zepas
292
Extremadura
Zepas
900
La Rioja
Zepas
773
Total
18.554
Fuente: Ídem.
d. Utilizar prácticas de producción compatibles con las exigencias del medio ambiente y de los recursos naturales y con la conservación del espacio natural y del paisaje
Las medidas que se han incluido bajo esta línea de actuación forman un amplio grupo que aparece subdividido en seis apartados diferentes.
d.1. Protección de la flora y fauna en sistemas de cultivos extensivos, mediante una reducción del empleo de factores productivos.
Estas ayudas están destinadas a las zonas cerealistas y con su aplicación se 100
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pretende que los métodos de producción utilizados contribuyan a mejorar el hábitat de las aves de estepa, conservar la flora esteparia y fomentar la agricultura extensiva.
Para conseguir estos objetivos se limitan las cantidades máximas por hectárea de fertilizantes químicos y productos fitopatológicos, se evita el quemado de rastrojos y el gradeo de la vegetación espontánea y se limitan las prácticas agrícolas y los tratamientos fitopatológicos en épocas de nidificación y cría.
La cuantía de las ayudas se establece en cada uno de los programas zonales en función de los niveles de compromiso que adquiera el agricultor en cada una de las acciones que se contemplan. El importe mínimo de las primas por hectárea concedida a los agricultores que asuman los compromisos generales es de 9.000 pesetas, mientras que para las explotaciones que incorporen cultivos especiales de interés ecológico, con objeto de conservar la biodiversidad, la prima máxima se eleva hasta las 40.500 pesetas por hectárea.
Esta medida es la que puede contar con la mayor implantación entre las zonas que se han seleccionado, está prevista su aplicación en las zonas húmedas incluidas en el listado del Convenio Ramsar y en las zonas de especial protección de las aves (ZEPAS). Por otro lado, Castilla-La Mancha y Castilla y León han presentado dos programas en favor de más de 560.000 hectáreas de estepas cerealistas.
En Andalucía la aplicación de esta medida se limitará a 38.715 hectáreas incluidas como zonas de especial protección para aves (Zepas) y 2.766 hectáreas de humedales Ramsar.
Cuadro n11 IV. 26. Ámbito de actuación de las medidas d.1. CC. AA. Andalucía Aragón
Zona
Hectáreas
Humedales Ramsar
2.766
Zepas
38.715
Gallocanta
16.773
Humedales Ramsar Zepas
65 3.711
101
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Asturias
Zepas
Canarias
Zepas
Castilla-La Mancha
Diversas zonas cerealistas Humedales Ramsar Zepas Parque Natural de CabaZeros
Castilla y León
CataluZa
Extremadura
C. Valenciana
4.790
Diversas zonas con medidas de protección
106.700
Zepas
8.680
Depresión del Ebro
54.125
Parque Natural de Aiguesmoll
4.097
Delta del Ebro
24.300
Diversas zonas de avellano
72.094
Zepas
2.590
Diversas zonas de dehesa
68.944
Parque Natural de Monfragüe
3.760
Humedales de Cospeitio
La Rioja
49 7.708 424.414
Zepas
Madrid
8.400 143.486
Diversas zonas estepas cerealistas
Humedales Ramsar Galicia
1.443
852 8.048 218
Diversas zonas de terrazas
1.500
Pastizales norte CoruZa y Lugo
3.095
Ancares
1.00
Humedales Ramsar
1.952
Diversas zonas medidas agroambientales
6.450
Zepas
7.000
Anillo verde
81.000
Zonas especial protección
280
Zepas
7.070
Valles de Laguart, Alcala y Abo
2.388
Reserva Pego-Oliva
1.230
Humedales Ramsar
7.565
Zepas TOTAL
762 1.180.763
Fuente: Ídem.
d.2. Protección de la flora y fauna en humedales
Esta medida está destinada a mantener cultivos tradicionales como el arrozal y los pastizales que permiten la inundación de la superficie cultivada, y a mejorar sus condiciones medioambientales implantando una regulación y una racionalización en el uso de fertilizantes y productos fitosanitarios que logre mejorar la calidad de las aguas.
Las zonas seleccionadas que se beneficiarán de este tipo de ayudas incluye las zonas de especial protección para aves (Zepas), humedales incluidos en el Convenio 102
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Ramsar y algunos Parques Nacionales. Su aplicación también se realizará en diversas zonas seleccionadas por las Comunidades de Aragón, CataluZa, Galicia y Valencia. Las superficies más importantes en las que se aplicarán estas ayudas se localizan en el Parque Nacional de DoZana.
Los primas que se conceden por hectárea varía en función de los tipos de cultivos y los compromisos que asuma el agricultor, las cantidades máximas que se han fijado oscilan entre las 10.000 pesetas por hectárea concedida por la racionalización de fertilizantes en el arroz y el pastoreo con razas autóctonas y las 30.000 destinadas a implantar tratamientos biológicos en el arroz y mejorar los pastos inundados. Cuadro n11 IV. 27. Ámbito de actuación de las medidas d.2. Comunidad Autónoma Andalucía
Aragón
Zonas Parque Nacional de DoZana
131.667
Humedales Ramsar
4.151
Zepas
16.592
Gallocanta
19.234
Humedales Ramsar Zepas Asturias
Hectáreas
97 1.590
Parque Nacional Picos de Europa
400
Zepas
619
Cantabria
Parque Nacional Picos de Europa
100
Castilla-La Mancha
Parque Nacional CabaZeros Zepas
Castilla y León
Parque Nacional Picos de Europa Zepas
CataluZa
Parque Natural de Aiguesmoll Delta del Ebro Zepas
Extremadura
Galicia
Parque Natural de Monfragüe
260 3.303 400 3.720 500 500 1.110 205
Humedales Ramsar
1.278
Zepas
3.449
Humedales de Cospeitio
150
Humedales Ramsar
2.928
Madrid
Zepas
3.000
La Rioja
Zepas
3.030
C. Valenciana
Parque Natural La Albufera
4.000
Humedales Ramsar
11.343
Zepas TOTAL
327 249.579
Fuente: Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural. MAPA. 103
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d.3. Conservación del paisaje y prevención de incendios en sistemas extensivos de pastoreo
La implantación de estas ayudas está orientada hacia el mantenimiento de pastizales de alta montaZa, en la mayoría de los casos de uso comunal, y evitar la desaparición del pastoreo de ganado vacuno, ovino o caballar. Con la conservación de este paisaje se lograría controlar la vegetación arbustiva capaz de aumentar el riesgo de incendios forestales y contribuir al equilibrio de la flora y fauna autóctonas.
La aplicación de estas ayudas tiene como objetivo el compensar las pérdidas de renta que sufre el agricultor debido a las imposiciones en la carga ganadera, calendario y prácticas agronómicas que se debe realizar. El importe máximo que se concede por hectárea destinada al pastoreo extensivo es de 15.000 pesetas, 30.000 por cada hectárea sometida a labores de desbroce y 18.000 por mantenimiento de cultivos perennes.
Estas ayudas están destinadas, junto a los Parques Naturales de Monfragüe y CabaZeros, a un numeroso de zonas seleccionadas por Andalucía, Aragón, Asturias, Castilla y León, CataluZa, Galicia, Madrid, Navarra, La Rioja y la Comunidad Valenciana. Cuadro n11 IV. 28. Ámbito de actuación de las medidas d.3. Comunidad Autónoma Andalucía
Zonas
Hectáreas
Sierra Morena
500
Altiplanicies del Nordeste
500
Zona de los Montes
500
Serranía de Ronda
500
Campo de Gibraltar
500
Aragón
Gallocanta
Asturias
Pastizales en zonas comunales
Castilla y León
Diversas zonas con protec. del medio Diversas zonas de estepas cerealistas
500 12.000 450 500
Castilla-La Mancha
Parque Natural de CabaZeros
11.950
CataluZa
Parque de Aiguestartes
1.657
Zonas húmedas, Aiguesmoll Delta del Ebro Extremadura
500 500
Varias zonas con especies cinegética
1.100
Parque Natural de Monfragüe
8.235
104
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Galicia
Norte de Lugo y CoruZa y este de Lugo
350
Los Ancares
358
Madrid
Diversas zonas
500
Navarra
Bárdenas Reales y Eguazas
100
La Rioja
Zonas protegidas
320
Valles de Laguat, Aleaba y Ebo
130
C. Valenciana
Reserva Pego-Oliva Total
100 42.000
Fuente: Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural. MAPA.
d.4. Lucha contra la erosión
Esta línea de ayudas está destinada al mantenimiento de cultivos leZosos tradicionales en la cuenca mediterránea como el viZedo, olivar, frutos secos y dehesas. Las principales acciones que se quieren fomentar están destinadas a la implantación de métodos de conservación del suelo que frenen los procesos erosivos, tales como el mínimo laboreo, laboreo en el sentido de las curvas de nivel y el mantenimiento de muros, terrazas y bancales. Paralelamente también se quiere fomentar un uso adecuado de los productos fitosanitarios, muy especialmente en la reducción o sustitución de fertilizantes nitrogenados.
Las medidas de lucha contra la erosión se sitúan en un destacado lugar tanto en volumen de superficie afectada, como en número de beneficiarios y en el importe total previsto durante su aplicación. Su aplicación se realizará únicamente en las zonas que han sido seleccionadas por la Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, CataluZa, Extremadura, Galicia, Murcia y Navarra. Los dos programas elaborados por Andalucía afectarán a 150.000 hectáreas de olivar y 180.000 de dehesas y acaparan gran parte de las 434.000 hectáreas que se verán beneficiadas por las medidas de lucha contra la erosión en todo el territorio espaZol.
Las ayudas destinadas a cada uno los cultivos leZosos que se contemplan abarcan a un número amplio de actuaciones específicas. En los viZedos, cuya producción media no supere los 8.000 kilogramos de uva por hectárea, se incentivará 105
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la sustitución de la fertilización nitrogenada por la orgánica y la conservación de muros en bancales y terrazas. Cuadro n11 IV. 29. Ámbito de actuación de las medidas d.4. Comunidad Autónoma Andalucía
Zonas
Hectáreas
Sierra Morena
30.000
Altiplanicies del Nordeste
36.000
Zona de los Montes
42.000
Serranía de Ronda
35.000
Campo de Gibraltar
37.000
Div. zonas de olivar en Andalucía
150.000
Aragón
Gallocanta
10.000
CataluZa
Zonas del avellano en CataluZa
42.000
Extremadura
Zonas de dehesa en Extremadura
51.000
Galicia
Diversas zonas terrazas
500
Murcia
Espacios protegidos
200
Navarra
Pirineo Occidental
Total
500 434.200
Fuente: Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural. MAPA.
Para el olivar las ayudas están destinadas a la sustitución de las prácticas de eliminación de la vegetación espontánea con herbicidas por el mínimo laboreo o no laboreo, reducción de fertilizantes nitrogenados, racionalización de los tratamientos y mejora de la calidad.
Para los frutos de cáscara las ayudas están destinadas a la reducción de fertilizantes nitrogenados, mantenimiento del cultivo en curvas de nivel y conservación de bancales y terrazas.
En las dehesas las ayudas están destinadas a eliminar el uso de fertilizantes nitrogenados, control del matorral y conservación de construcciones, cercas y muros.
d.5. Acciones medioambientales en las Islas Canarias
Las Islas Canarias se verán afectadas por unas líneas de ayudas que pretenden
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alcanzar un variado número de objetivos: - Mantener y conservar sistemas extensivos específicos de cultivos tradicionales canarios, potenciando sus valoras paisajísticos. - Frenar la pérdida de suelo debido al abandono de los cultivos tradicionales en laderas. - Prevenir el riesgo de incendios en las parcelas abandonadas debido al avance del matorral. - Preservar la diversidad biológica y evitar la desaparición de especies emblemáticas.
La aplicación de las ayudas destinadas a alcanzar estos objetivos recaerá principalmente sobre las superficies ocupadas por los Parques Nacionales de las Islas Canarias.
Cuadro n11 IV. 30. Ámbito de actuación de las medidas d.5. Comunidad Autónoma Canarias
Zonas
Hectáreas
Isla Gran Canaria
1.500
Fuerteventura
1.850
Hierro
1.200
Parque Nacional Timanfaya
5.107
Parque Nacional Teide
5.920
Parque Nacional Garajonay
3.984
Parque Nacional Taburiente
4.690
TOTAL
24.251
Fuente: Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural. MAPA.
d.6. Ahorro de aguas de riegos en zonas de humedal
Bajo esta medida se ha integrado el Programa de Protección de los Acuíferos 23 y 24, en el entorno del Parque Nacional de las Tablas de Daimiel, que se había puesto en marcha durante 1993. El objetivo que se quiere alcanzar es la disminución en la utilización de agua en las superficies cultivadas y regular la utilización de 107
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fertilizantes y productos fitosanitarios. Los beneficiarios se deben comprometer a reducir en un 50% el agua de riego utilizada y sembrar cultivos alternativos con escasas exigencias de agua, pudiéndose llegar hasta la desaparición total del regadío. La cuantía de las ayudas por hectárea se establece en función del porcentaje en que se reduzca la cantidad de agua utilizada, oscilando entre 27.000 y 63.000 pesetas.
Las estimaciones de esta medida fijaban en 2.000 el número de beneficiarios y 90.000 hectáreas la superficie afectada. Durante 1995, tercer aZo de aplicación de estas medidas, el número de beneficiarios había superado la estimación inicial, situándose en 2.618 y la superficie que se había acogido a las ayudas con 84.591 hectáreas se quedaba muy próxima a la previsión inicial.
e. Mantenimiento de tierras abandonadas
Esta medida está destinada a evitar los riesgos de incendios forestales en zonas agrarias marginales ocupadas por cultivos abandonados y a frenar el deterioro de cultivos perennes con el fin de controlar el riesgo de erosión. Cuadro n11 IV. 31. Ámbito de actuación de las medidas e. Comunidad Autónoma
Zonas
Hectáreas
Andalucía
Humedales Ramsar
Aragón
Monegros
5.000
P. Nacional de Ordesa y Monte Perdido
24.550
Asturias
Parque Nacional Picos de Europa
29.600
Canarias
Zepas
Cantabria
Parque nacional Picos de Europa
Castilla y León
Zonas de riesgo de incendios
7.000
Métodos producción compatibles
59.953
Parque Nacional Picos de Europa
29.600
CataluZa
Galicia
200 4.900
Zepas
600
Depresión del Ebro
290
Mantenimiento de especies cinegéticas Extremadura
140
1.898
Humedales Ramsar
70
Zepas
800
Bosque del Eume
10.000
Humedales Ramsar
1.010
Murcia
Espacios protegidos
138
C. Valenciana
Área Muela de Cortes Humedales Ramsar Zepas
465 3.263 184
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TOTAL
179.661
Fuente: Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural. MAPA.
En Andalucía sólo se han incluido en este régimen de ayudas 140 hectáreas, pertenecientes a humedales incluidos en el listado del convenio de Ramsar. Casi el 50% de las superficies que se podrán beneficiar de estas ayudas se corresponden a los Parques Nacionales de Picos de Europa y de Ordesa y Monte Perdido.
Las primas alcanzan unos valores máximos de 13.000 pesetas/hectárea para el pastoreo extensivo, 30.000 pesetas/hectárea por el desbrozado en pastizales con riesgo de incendios y 18.000 pesetas/hectáreas destinadas al mantenimiento de cultivos perennes.
f. Retirar de la producción las tierras de labor
La retirada de tierras de labor durante veinte aZos es una medida cuyo ámbito de actuación se concentra en las zonas de mantenimiento y protección de aves, en los humedales incluidos en el Convenio Ramsar y en zonas delimitadas por las Comunidades Autónomas en las que predominan espacios protegidos.
Con esta medida se intenta preservar la población de fauna y flora autóctona y evitar la agresión de los sistemas agrícolas intensivos que ponen en peligro la fragilidad de los espacios que se han incluido como zonas de actuación.
Para los sistemas extensivos de estepa, las tierras abandonadas deben de alcanzar una hectárea como mínimo y 25 como máximo y el abandono se aplica preferentemente sobre superficies de cultivos leZosos. Para las zonas de montaZa se pretende alcanzar el abandono del pastoreo en espacios especialmente protegidos y en las zonas de humedales se pretende actuar sobre cultivos hortícolas y frutales de regadío.
109
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 IV. 32. Ámbito de actuación de la medida f. Comunidad Autónoma Andalucía
Castilla-La Mancha
Zonas
4.000
Humedales Ramsar
2.100
Zepas
4.000
Humedales Ramsar Zepas
Castilla y León
Zonas de estepas cerealistas Zepas
CataluZa
Hectáreas
DoZana
Depresión del Ebro P. Nat. Aiguestortes Lago San Mauricio Delta del Ebro
433 300 4.166 442 12.631 407 3.318
Mantenimiento especies cinegéticas
176
Humedales Ramsar
700
Zepas
850
Murcia
Espacios protegidos
293
Navarra
Pirineo Occidental
282
C. Valenciana
Bardenas Reales
80
Zepas
700
Extremadura
TOTAL
34.878
Fuente: Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural. MAPA.
Las primas se han establecido en 40.000 pesetas por cada hectárea de cultivos herbáceos abandonada, 30.000 por el abandono de pastos en montaZa, 50.000 por el abandono del viZedo y el olivar y 100.000 por el abandono de frutales, hortícolas y arroz.
g. Gestionar las tierras para el acceso público
Con estas ayudas se pretende favorecer la gestión del medio natural de cara al uso público y al esparcimiento. Para conseguir estos objetivos los agricultores que se beneficien de estas ayudas se deben comprometer a conservar las estructuras agropecuarias tradicionales y a acondicionar infraestructuras para su visita. Se puede conceder una prima de 5.000 pesetas por hectáreas sin superar las 500.000 pesetas por explotación.
110
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Su aplicación está prevista en las zonas de especial protección de las aves esteparias Zepas y en las zonas húmedas incluidas en el Convenio Ramsar. Cuadro n11 IV. 33. (I). Medidas aplicables a las zonas seleccionadas Medidas de zonas
Actuaciones
Miles
Coste medio
Ha.
pts/ha
Benefi.
Coste total Mill. pts
Control integrado de
Tratamiento biológico viZedo
4
46.250
500
925
tratamientos
Tratamiento químico viZedo
8,75
23.542
1.250
1.030
2
57.700
500
577
14,75
34.332
2.250
2.532
Transformación de cultivos herbáceos en pastos
60.866
10.906
1.290
3.319
Reducción de la cabaZa ganadera
18.554
-
1.650
2.088
Protección de la flora
Mantenimiento cultivo extensivo
548,5
4.300
24.145
11.793
y fauna en cultivos
Manejo de rastrojos
244
7.882
10.741
9.616
Mejora de barbechos
81
17.110
3.565
6.390
Siembra de cultivos alternativos
49
14.226
2.157
3.485
257,7
28.190
11.344
36.324
0,5
27.000
27
68
1.180,7
-
51.979
68.216
fitopatológicos
Tratamiento frutales Total
extensivos
Empleo cultivos para aves Siembra especies ecológicas TOTAL Protección de la flora
Racionalización de fertilizantes
6,0
10.000
264
300
y fauna en humedales
Tratamiento biológico arroz
12,0
30.000
528
1.800
Racionalización tratamiento
1,5
12.000
66
94
24,0
14.400
1.045
1.728
1,5
10.000
66
75
204,0
5.000
9.029
5.100
TOTAL
249,0
-
10.978
9.097
Pastoreo
140,0
8.650
6.000
6.055
Desbroce
2,0
28.100
250
281
142,0
-
6.250
6.336
fitopatológico Mantenimiento del arroz y prácticas cultivables Mantenimiento de pastos inundados Protección de flora y fauna en humedales
Conservación del paisaje y prevención de incendios en sist. extensivos de pastoreo
TOTAL
111
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 IV. 33. (II). Medidas aplicables a las zonas seleccionadas
Medidas de zonas
Actuaciones
Miles
Coste
Ha.
medio pts/ha
Benefi.
Coste total mill. pts
Lucha contra la erosión
ViZedo en pendiente
20,0
100.000
881
10.000
Fertilización olivar
150,0
12.000
6.603
9.000
Mínimo laboreo olivar
100,0
8.000
4.404
4.000
Mejora recolección olivar
20,0
10.000
881
1.000
Conservación bancales en frutales
10,0
7.700
440
385
Cultivo de frutales en curvas de nivel
0,2
7.700
10
8
Fertilización frutales
14,0
34.600
616
2.422
Reducción de fertilización en dehesas
100,0
10.000
4.404
5.000
Conservación de muros en dehesas
20,0
7.700
881
770
TOTAL
434,2
-
19.120
32.585
Acciones medioambientales en Canarias
24.251
-
3.500
4.933,0
Ahorro de agua de riego en zonas de humedal
90.000
45.000
2.000
16.260
Mantenimiento de
Desbrozado de matorral
118,0
33.918
10.184
20.011,5
Pastoreo extensivo
52,0
4.800
4.500
1.248,0
Mantenimiento de especies perennes
10,0
37.500
866
1.875,0
TOTAL
180,0
-
15.550
23.134,5
Abandono sistema extensivo
21,9
30.155
2.315
3.303
Abandono humedales y zona montaZa
3,0
85.200
317
1.278
Abandono en regadío
10,0
100.000
1.058
5.000
TOTAL
34,9
-
3.690
9.580
12.648
5.000
600
1.188
2.442.150
-
118.857
184.267,0
tierras abandonadas
Retirada de tierras de labor
Gestionar las tierras para el acceso público TOTALES
Fuente: Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural. MAPA.
112
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 IV. 34. Aplicación de las medidas en las zonas específicas
Comunidad
Zonas
a
b
c
d1
d2
d3
d4
d5
d6
e
f
g
Has.
Autónoma Andalucía
Dehesas
-
-
-
-
-
x
x
-
-
El Olivar
-
-
-
-
-
-
x
-
Monegros
-
-
-
-
-
-
-
-
Valle Pirineo Aragonés
-
-
-
-
x
x
-
Gallocanta
-
x
-
x
x
x
x
Asturias
Pastizales tierras comunales
-
-
-
-
-
x
Canarias
Isla Gran Canaria
-
-
-
-
-
-
Isla Fuerteventura
-
-
-
-
-
Aragón
N11
Mill.
Agric.
Pts
-
-
-
190.000
1.900
10.025
-
-
-
-
150.000
20.000
8.750
-
x
-
-
5.000
2.400
1.139
-
-
-
-
-
0
3.410
1.425
-
-
-
-
-
50.000
2.800
1.036
-
-
-
-
-
-
12.000
5.032
3.267
-
x
-
-
-
-
1.500
700
676
-
-
x
-
-
-
-
1.850
400
370
Isla del Hierro
-
-
-
-
-
-
-
x
-
-
-
-
1.200
450
398
C.-La Mancha
Hábitats cerealistas para aves esteparias
-
-
-
x
-
-
-
-
-
-
-
-
143.486
1.500
4.223
C. y León
Hábitats cerealistas para aves esteparias
-
-
-
x
-
x
-
-
-
-
x
-
528.432
7.650
26.986
El medio natural y la agricultura tradicional
-
-
-
x
-
x
-
-
-
x
-
-
118.700
4.000
23.195
Incendios forestales en áreas montaZosas
-
-
-
-
-
-
-
-
-
x
-
-
7.000
0
7.098
La Depresión del Ebro
-
-
-
x
-
-
-
-
-
x
x
-
74.125
4.600
10.534
Parque Aigüestortes y Lago Sant Maurice
-
-
x
-
-
x
-
-
-
-
x
-
10.300
2.750
517
La ganadería en el Ampurdán
-
x
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
1.000
100
243
Parque Natural de Aigüesmoll
-
-
x
x
x
x
-
-
-
-
-
-
5.097
510
929
Delta del Ebro
-
-
-
x
x
x
-
-
-
-
x
-
24.800
2.150
1.750
Especies cinegética protegidas
-
-
x
x
-
x
-
-
-
x
x
-
9.659
4.150
266
Viticultura del Penedés
x
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
4.500
1.000
675
Avellano de Tarragona
-
-
-
x
-
-
x
-
-
-
-
-
114.094
5.000
1.600
Frutales de Lérida
x
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
2.500
500
625
Las dehesas
-
-
-
x
-
-
x
-
-
-
-
-
119.944
1.800
7.000
CataluZa
Extremadura
X Medida aplicable en la zona seleccionada - Medida no aplicable en la zona seleccionada
113
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Cuadro n11 IV. 34. (Continuación) Comunidad Autónoma
a
b
c
d1
d2
d3
d4
d5
d6
e
f
g
-
-
-
-
-
-
-
-
-
x
-
-
Complejo húmedo de Cospeito
-
-
-
x
x
-
-
-
-
-
-
La viticultura de Orense y Pontevedra
x
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
Entorno paisajístico de la vid en Orense y Lugo
-
-
-
x
-
-
x
-
-
-
Pastizales en La CoruZa y Lugo
-
-
-
x
-
x
-
-
-
Sierra de los Ancares
-
-
-
x
-
x
-
-
-
El medio natural y la agricultura tradicional
-
-
-
x
-
x
-
-
Anillo verde en el área metropolitana
-
-
-
x
-
-
-
-
Esp. protegidos del litoral, la montaZa y zonas húmedas
-
-
-
-
-
-
x
Uva de mesa del v. Guadalentín, V. A. Segura y NO.
x
-
-
-
-
-
-
Pirineo Occidental
-
x
-
-
-
-
Bárdenas Reales y Vedado de Eguaras
-
-
-
x
-
x
La Rioja
Espacios prot. en Rioja Baja, Media, Alta y su sierra
-
-
-
x
-
C. Valenciana
Parque Natural de la Albufera
-
-
-
-
x
Valles de LLaguart, Gallinera y Ebo
-
-
-
x
Reserva de caza Muela de Cortes
-
-
-
-
Reserva de la Marjal Pego-Oliva
-
-
-
El medio natural y la agricultura tradicional
-
-
-
Galicia
Madrid
Murcia
Navarra
País Vasco
Zonas
Bosque autóctono del Eume
N11 Agric.
Has.
Mill. Pts
10.000
1.000
-
368
900
37
-
5.250
250
750
-
-
2.000
6.000
2.624
-
-
-
3.445
500
483
-
-
-
1.358
1.000
509
-
-
-
-
6.950
700
486
-
-
-
-
81.000
0
1.260
-
-
x
x
-
540
450
153
-
-
-
-
-
2.500
500
482
x
-
-
-
x
-
2.126
1.250
249
-
-
-
-
x
-
587
1.700
802
x
-
-
-
-
-
-
600
200
25
-
-
-
-
-
-
-
4.000
3.605
1.368
-
x
-
-
-
-
-
-
2.518
500
504
-
-
-
-
-
x
-
-
465
500
100
x
-
x
-
-
-
-
-
-
1.330
2.000
1.000
x
x
x
-
-
-
-
-
x
TOTAL EN ZONAS ESPECÍFICAS SELECCIONADAS POR LAS C.C. A.A.
300
104.062
2.860
3.420
1.904.616
99.917
128.950
Parques Nacionales
-
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
-
369.951
10.340
34.517
Humedales Convenio Ramsar
-
x
-
x
x
-
-
-
-
x
x
-
54.579
2.060
9.550
Zepas
-
-
-
x
x
-
-
-
-
x
x
x
TOTAL GENERAL
150.000
6.540
11.250
2.479.146
118.857
184.267
Fuente: Programa de ayudas para fomentar métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección y la conservación del espacio natural. MAPA.
114
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
IV. 5. RESULTADOS EN LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA AGROAMBIENTAL ESPAÑOL
El inicio de las actuaciones contempladas en el Programa agroambiental espaZol se remonta a 1993 con la puesta en marcha de las medidas encaminadas a la protección de los Acuíferos 23 y 24, en el entorno del Parque Nacional de las Tablas de Daimiel en Castilla-La Mancha. Sin embargo, hasta la actualidad la incorporación por líneas y por Comunidades Autónomas ha sido lenta y muy parcial; tan sólo a partir de 1996 se ha logrado una destacada implantación del Programa en un numeroso grupo de Comunidades. La aprobación definitiva de las normas reguladoras del Programa Agroambiental, por parte de las Administraciones Central y Autonómicas y la formalización de los convenios de colaboración han originado retrasos en la puesta en marcha de las medidas en algunas Comunidades Autónomas.
Las únicas Comunidades que durante 1996 han iniciado la aplicación de las cuatro medidas horizontales son Andalucía, Aragón y Castilla y León. En las Comunidades de Asturias, Baleares, Canarias, Castilla-La Mancha, Murcia, Navarra y La Rioja sólo se han puesto en marcha algunas de las ayudas; en las restantes Comunidades Autónomas no aplicaron ninguna de las medidas horizontales8. Cuadro n11 IV. 35. Resultados de las medidas horizontales 1996 (pesetas) Comunidad Autónoma Andalucía Aragón
H1
H2
H3
20.676.744
78.292.571
10.880.160
28.253.618
138.103.093
2.693.404
38.237.000
20.131.796
765.323.108
1.198.000
Baleares Canarias Castilla y León Murcia
1.198.000 9.786.211
9.786.211
17.293.878
16.452.791
33.746.669
30.117.200
66.076.019
293.786.267
s/d 130.765.298
66.827.750
97.808.723
97.808.723
Navarra
74.200
La Rioja
2.740.642
22.263.000
150.628.567
119.989.238
TOTAL
Total
704.260.908
Asturias
Cast.-La Mancha
H4
953.511.673
74.200 25.003.642 140.700.435
1.364.829.913
8
Entre las Comunidades que no han puesto en marcha durante 1996 algunas de las medidas horizontales se encuentran CataluZa, Extremadura, Galicia, Madrid y Valencia.
115
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H1. Ayudas destinadas a los sistemas extensivos en tierras cerealistas. H2. Ayudas destinadas a la formación agroambiental. H3. Ayudas destinadas a la protección de razas Ganaderas en peligro de extinción. H4. Ayudas a la agricultura ecológica.
Fuente: Subdirección General de Acciones de Desarrollo Rural, MAPA.
Las ayudas destinadas a fomentar los sistemas extensivos en tierras cerealistas se han comenzado a aplicar en cinco Comunidades Autónomas: Andalucía, Aragón, Castilla-La Mancha, Castilla y León y Murcia. El importe total de las ayudas concedidas casi alcanza los mil millones de pesetas, situándose como la medida horizontal que ha acaparado gran parte de las inversiones. Este papel tan destacado se ha debido a la gran aceptación que han tenido las ayudas en Aragón, Comunidad que concentra más del 70% de las ayudas que se han concedido a las explotaciones de cultivos herbáceos de secano.
La realización de cursos de formación destinados a aumentar el conocimiento y la sensibilización en el medio rural hacia cuestiones relacionadas con la conservación de la naturaleza, tan sólo se ha puesto en marcha durante 1996 en cinco Comunidades: Andalucía, Aragón, Castilla y León, Navarra y La Rioja. La participación en los cursos celebrados supera a los 1.000 alumnos. Esta medida horizontal se sitúa en segundo lugar con respecto a las inversiones que ha acaparado y su aplicación destaca en la Comunidades de Andalucía y Castilla y León.
La aplicación de la medida horizontal destinada a fomentar la agricultura ecológica únicamente se ha realizado en la Comunidades de Andalucía, Aragón, Baleares, Canarias y Castilla y León. El importe total de las ayudas concedidas (140.000.000) sitúan a esta medida horizontal en tercer lugar, Castilla y León ha sido la Comunidad donde se han efectuado las inversiones más elevadas.
La medida horizontal destinada a la protección de razas ganaderas en peligro de extinción inició su aplicación durante 1996 en Andalucía, Aragón, Asturias, Canarias, Castilla y León y La Rioja. La ayudas se han concedido a más de 11.000 UGM, casi la quinta parte de la cabaZa ganadera que se había estimado en peligro de extinción. 116
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Las medidas destinadas a zonas específicas que se han delimitado también están registrando una aplicación muy limitada. Respecto a las ayudas destinadas a los Parque Nacionales, junto a las ayudas que se venían concediendo para preservar los acuíferos 23 y 24, en el entorno del Parque Nacional de las Tablas de Daimiel, en Castilla-La Mancha y las destinadas al Parque Nacional de Picos de Europa, puestas en marcha durante 1993 y 1995 respectivamente, para 1996 únicamente se ha iniciado la aplicación de ayudas destinadas a la conservación del paisaje en los cuatro Parques Nacionales de Canarias (Parques Nacionales de Timanfaya, Teide, Garajonay y Caldera de Taburiente).
Las únicas zonas incluidas en el Convenio Ramsar que han sido objeto de la aplicación de medidas específicas se corresponden a Gallocanta en Aragón y el Parque Natural de la Albufera en Valencia. En Gallocanta se han comenzado a aplicar las medidas destinadas a la protección de la flora y la fauna en sistemas de cultivos extensivos y a gestionar las tierras para el acceso público. En el Parque Natural de la Albufera las medidas que se están aplicando se destinan a la protección de la flora y fauna en humedales y a retirar de la producción las tierras de labor, casi la totalidad de las ayudas concedidas se han destinado a la primera medida. Cuadro n11 IV. 36. Resultados de las medidas destinadas a las zonas específicas, 1996 (pesetas) Comunidad Autónoma
a
d1
d2
d3
d5
d6
e
f
g
Andalucía
0
Aragón
7,8
26,7
Asturias
594
83,2
0
Canarias
170,2
C.-La Mancha
46,9
C.y León
170,2 3.950,8
689,7
3997,7
1.395
2084,7
24,6
24,6
Navarra
0
La Rioja
0
C. Valenc. TOTAL
34,5 677,2
Baleares
Murcia
Total
639,5 24,6
744,5
639,5
22,1 1.989
170,2
3.950,8
83,2
22,1
661,6 26,7
7650,6
a: Control integrado de tratamientos fitopatológicos. d1: Protección de la flora y fauna en zonas de cultivos extensivos. d2: Protección de la flora y la fauna en humedales. d3: Conservación del paisaje y prevención de incendios en sistemas extensivos de pastoreo. d5: Acciones medioambientales en las Canarias. d6: Ahorro de agua de riego en zonas de humedal. e: Mantenimiento de tierras abandonadas. f: Retirada de la producción de tierras de labor.
117
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g: Gestión de tierras para el acceso público y el esparcimiento.
Fuente: Subdirección General de Acciones de Desarrollo Rural, MAPA.
En las zonas de especial protección para las aves (Zepas) únicamente se están desarrollando actuaciones en la Comunidad de Asturias destinadas al mantenimiento de tierras abandonadas, en Extremadura también está prevista una aplicación inminente de las ayudas.
Las zonas específicas seleccionadas por las Comunidades Autónomas están viviendo una situación muy similar. De los cuarenta espacios seleccionados, únicamente en ocho se han puesto en marcha el régimen de ayudas previsto. Durante 1995 se iniciaron dos actuaciones destinadas a la protección del hábitat de aves esteparias de Castilla y León y al mantenimiento de los pastizales en tierras comunales de Asturias. Durante 1996 se han iniciado las actuaciones destinadas a las zonas específicas de las islas de Fuerteventura, Gran Canaria y El Hierro; y en Castilla y León junto a las medidas iniciadas previamente en favor de la protección de las aves esteparias, se han iniciado las nuevas actuaciones destinadas a la prevención de incendios en sistemas extensivos de pastoreo, la aceptación de esta medida ha sido todo un éxito. En Murcia se han iniciado las medidas destinadas a la aplicación del tratamiento fitopatológico integrado en el cultivo de uva de mesa en el Valle del Guadalentín y Vega Alta del Segura. Por último, en Castilla-La Mancha se ha puesto en marcha las actuaciones destinadas a la protección del hábitat de aves esteparias.
IV.6. RESULTADOS DE LA APLICACIÓN DEL PROGRAMA AGROAMBIENTAL EN ANDALUCÍA
El convenio de colaboración firmado entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para aplicar las ayudas destinadas al fomento de métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural durante el quinquenio 1995-1999 se publicó en el BOE el 27 de febrero de 1996. Cuadro n11 IV. 37. 118
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Financiación de las medidas horizontales previstas (Millones de pesetas) FEOGA
MAPA
Junta de
Garantía
Total
Andalucía
5.493,3
915,6
915,6
7.320,5
Razas en peligro de extinción
346,3
57,7
57,7
461,7
Formación
382,4
63,8
63,8
510,0
Agricultura ecológica
760,5
126,8
126,8
1.014,1
6.982,5
1.163,9
1.163,9
9.310,3
Sistemas extensivos en tierras cerealistas
Total
Cuadro n11 IV. 38. Financiación de las medidas en zonas seleccionadas previstas (millones de pesetas) FEOGA
MAPA
Junta de
Garantía
Total
Andalucía
3.973,4
656,3
656,3
5.286,0
Zonas de Dehesas
3.300,0
-
1.100,0
4.400,0
Zonas de Olivar
5.887,5
-
1.962,5
7.850,0
13.160,9
656,3
3.718,8
17.536,0
Zonas de influencia de Parques Nacionales
Total
El cupo máximo de inversión que se establece para el conjunto de las actuaciones que se contemplan en el convenio alcanza la cantidad de 26.810,3 millones de pesetas. Según las previsiones este importe se repartirá entre 524.325 hectáreas y 14.993 unidades de ganado mayor.
La aportación financiera del FEOGA-Garantía cubre el 75% de todos las ayudas que se concedan y alcanza 20.143,4 millones de pesetas, el 25% restante está cofinanciado por el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y la Junta de Andalucía, con la excepción de las medidas específicas destinadas a las zonas de dehesas y el olivar que cuenta con la financiación exclusiva de la Junta de Andalucía con un importe de 3.062,5 millones de pesetas.
119
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Los retrasos en la aprobación de los convenios de colaboración y la falta de experiencia en la aplicación de este tipo de ayudas en favor del medio ambiente en la agricultura ha originado que en Andalucía la aplicación de medidas horizontales no iniciara su aplicación hasta 1996.
Los primeros resultados en la aplicación de las ayudas destinadas al fomento de la agricultura extensiva en Andalucía han afectado a una superficie muy reducida de barbechos tradicionales. Durante 1996 únicamente se han beneficiado de las primas 15.800 hectáreas, el 8,7% de la
superficie potencialmente destinataria de las ayudas. En el reparto de la superficie de barbecho que se ha acogido a las ayudas destaca la provincia de Huelva con 9.600 hectáreas, el 26% de la superficie provincial potencialmente destinataria de las primas se ha beneficiado de las ayudas. En las provincias de Granada y Córdoba la superficie perceptora de ayudas supera las 2.000 hectáreas, en Almería y Jaén se superan las 500 hectáreas y en Málaga, Cádiz y Sevilla no se ha acogido ninguna superficie de barbechos.
La mitad de la superficie de barbecho tradicional acogida a las ayudas se sitúa en la comarca onubense del Andévalo Occidental (7.851 ha.), destacan también las superficies de las comarcas de los Pedroches en Córdoba (2.180 ha.), Huéscar en Granada (1.887 ha.) y la Sierra de Huelva (1.323 ha.).
El escaso éxito registrado en la aceptación de las ayudas destinadas a las superficies ocupadas por barbechos tradicionales de la mayoría de las comarcas agrarias puede estar motivado por el bajo importe de las primas (5.500 pts/ha.) y por los compromisos que se imponen a todos los beneficiarios para que modifiquen algunas prácticas agronómicas destinadas a acentuar los valores ecológicos de las superficies de barbecho. Cuadro n11 IV. 39. Superficie de barbecho beneficiadas por las ayudas del Programa Agroambiental en Andalucía
120
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Provincia Almería
Córdoba
Comarca Los Vélez
55,03
0,47
94,51
3,77
Campo de Tabernas
364,88
24,27
Total
514,42
2,74
2.180,13
4,05
112,87
4,18
2.293,00
4,06
Pedroches Total De la Vega
76,82
5,62
Guadix
176,57
1,92
Baza
130,35
0,82
Huéscar Iznalloz Montefrío Alhama Huelva
1.887,08
9,33
254,84
10,16
5,80
1,79
132,85
4,41
Total
2.664,31
5,03
Sierra
1.323,49
48,28
Andévalo Occidental
7.851,48
15,25
Andévalo Oriental
236,68
77,60
Costa
215,57
53,62
62,82
19,26
9.690,04
26,63
Sierra Morena
287,62
19,94
El Condado
169,90
5,49
Condado litoral Total Jaén
% Respecto a la sup. total
Alto Almanzora
La Sierra Granada
Barbecho con primas
Sierra de Segura
57,60
7,57
Mágina
157,91
5,37
Total
673,03
4,20
15.851,80
8,71
TOTAL
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía.
La mayor aceptación de las ayudas ha recaído sobre comarcas que cuentan con una cantidad media elevada de superficies de barbecho tradicional por cada explotación. En el caso de la comarca del Andévalo Occidental y la Sierra en Huelva, la superficies media de barbecho tradicional alcanza uno de los valores más elevados de Andalucía con 95 y 81 hectáreas respectivamente. En la comarca cordobesa de los Pedroches la superficie media de barbecho es de 45 hectáreas y en Huéscar, Granada, se sitúa en 33 hectáreas.
Las explotaciones que cuentan con elevadas superficies de barbecho tradicional pueden recibir unas ayudas que alcanzan unos importes elevados, a la vez que la adopción del mínimo laboreo impuesto por la legislación también contribuye a reducir
121
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considerablemente los gastos que se efectúan en el mantenimiento de las superficies de barbecho. Por lo tanto, en este tipo de explotaciones puede resultar desde un punto de vista económico muy rentable su inclusión en el régimen de ayudas.
Las explotaciones que cuentan con superficies de barbecho más reducidas únicamente podrán optar a unas ayudas que alcanzan unos importes reducidos, y su vez se verán obligadas a adoptar importantes cambios en las labores de conservación que realizan en las superficies de barbecho.
Las ayudas destinadas a fomentar la agricultura ecológica sí han tenido una gran aceptación durante su primer aZo de aplicación. El número de hectáreas que se han acogido a las primas es de 15.669, esta cifra representan el 76% de la superficie inscrita en el CAAE a finales de abril de 1997. Prácticamente todas las superficies de agricultura ecológica andaluzas se han beneficiado de las ayudas. Las superficies que se han quedado fuera se corresponden a explotaciones que no cumplen con la superficie mínima exigida para cada uno de los cultivos, explotaciones registradas en el CAAE tras la primera aplicación de las ayudas y superficies de explotaciones ecológicas, como es el caso de algunos olivares de la provincia de Córdoba, que debido a su gran tamaZo reciben la cantidad máxima de un millón de pesetas por una parte de los cultivos de la explotación.
El éxito de las ayudas destinadas a fomentar la agricultura ecológica era previsible tras el auge que se experimentó durante 1996 en las inscripciones de cultivos ecológicos en CAAE, debido a que es un requisito imprescindible para acceder a las ayudas.
El reparto entre las diferentes comarcas andaluzas de las superficies ecológicas receptoras de las ayudas ha sido proporcional con respecto a la superficie que poseen inscrita en el CAAE. Por este motivo, casi la mitad de la superficie beneficiada con las primas se sitúa en la comarca cordobesa de los Pedroches.
El éxito de este régimen de ayudas destinado a fomentar la agricultura ecológica 122
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puede poner en peligro el acceso de todas las explotaciones. Si el proceso de inscripción de superficies de cultivos ecológicos en el CAAE se mantiene, aunque sea a un ritmo menor, no todas las explotaciones tendrían garantizada la percepción de las ayudas debido a que la dotación económica anual es limitada. En la adjudicación de las primas tendrían prioridad los titulares de explotaciones agrarias que ya realizan agricultura ecológica, mientras que las solicitudes de explotaciones que se inicien en el aZo de solicitud de ayuda en las prácticas de agricultura ecológica se quedan en el segundo orden de prioridades.
Como el proceso de inscripción masiva de superficie ecológica ha estado fuertemente inducido por la aplicación de las ayudas, al no garantizarse en un futuro inmediato su concesión, la tendencia que se ha registrado durante 1996 se puede ver ralentizada. Cuadro n11 IV. 40. (I) Superficie acogida a las ayudas para la agricultura ecológica Provincia
Almería
Comarca
Los Vélez
Herb.
Herb.
Sec.
Reg
Hort.
Inver.
Oliv/
Frut. Sec.
viZ Za
Frut.
Past./
Reg.
Deh.
TOTAL
79,1
0,0
1,8
0,0
8,4
218,4
3,0
28,0
338,8
Alto Almanzora
0,0
0,0
0,7
0,0
14,9
62,1
104,2
0,0
182,1
Bajo Almanzora
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
7,9
0,0
0,0
7,9
Campo de
0,0
0,0
25,9
0,0
5,0
161,6
10,2
25,9
228,6
Tabernas Alto Andarax
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
6,1
0,0
6,1
Campo Dalías
0,0
0,0
0,0
1,8
0,0
0,0
0,0
0,0
1,8
C. Níjar y B.
0,0
0,0
5,2
0,0
0,0
15,0
0,0
0,0
20,2
TOTAL
79,1
0,0
33,7
1,8
28,3
465,2
123,5
53,9
785,8
CampiZa de
25,8
9,5
2,5
0,0
119,2
0,0
1,0
0,0
158,0
Andarax Cádiz
Cádiz Sierra de Cádiz
7,1
0,0
1,7
0,0
13,5
0,0
1,0
15,0
38,5
De la Janda
0,0
0,0
19,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
19,2
Campo de
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
5,2
0,0
5,2
Gibraltar Córdoba
TOTAL
33,0
9,5
23,5
0,0
132,7
0,0
7,2
15,0
221,1
Pedroches
31,8
16,7
68,6
0,0
4.480,
0,0
0,0
2.355,8
6.954,0
La Sierra
9,5
0,0
0,0
0,0
294,1
0,0
0,0
196,1
499,8
CampiZa Baja
0,0
33,9
6,6
0,0
97,3
0,0
0,0
0,0
137,9
CampiZa Alta
0,0
0,0
0,0
0,0
538,0
0,0
0,0
0,0
538,0
Penibética
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4,0
0,0
4,0
41,4
50,7
75,3
0,0
5.410,5
0,0
4,0
2.551,9
8.134,0
TOTAL Granada
De la Vega
0,0
0,0
5,6
0,0
21,9
0,0
0,0
328,5
356,1
13,5
0,0
0,0
0,0
0,0
47,4
0,0
0,0
61,0
Baza
0,0
0,0
0,0
0,0
8,2
59,5
5,0
0,0
72,8
Iznalloz
0,0
0,0
0,5
0,0
23,2
0,0
0,0
66,7
90,5
Alhama
54,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
54,4
La Costa
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
58,8
0,0
58,8
Guadix
123
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Rafael Cortés/ Las Medidas de AcompaZamiento en la Reforma de la PAC y su aplicación en Andalucía
Alpujarras
0,0
0,0
0,0
0,0
20,3
50,1
0,0
0,0
Valle de Lecrín
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
4,0
0,0
4,0
68,0
0,0
6,1
0,0
73,7
157,0
67,9
395,3
768,3
TOTAL
70,4
Cuadro n11 IV. 40. (II) Superficie acogida a las ayudas para la agricultura ecológica Prov.
Comarca
Huelva
Jaén
Herb.
Herb.
Sec.
Reg
Hort.
Inver.
Oliv/
Frut. Sec.
viZ Za
Frut.
Past./
Rreg.
Deh.
TOTAL
Sierra
115,2
0,0
0,5
0,0
36,6
255,2
0,0
309,8
Costa
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
51,6
0,0
717,5 51,6
Condado Litoral
152,4
30,0
50,8
12,0
0,0
0,0
0,0
0,0
245,2
TOTAL
267,7
30,0
51,3
12,0
36,6
255,2
51,6
309,8
1.014,4
Sierra Morena
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
196,2
196,2
El Condado
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
130,0
130,0
Sierra de
0,0
0,0
0,0
0,0
680,6
0,0
0,0
0,0
680,6
0,0
0,0
0,0
0,0
30,0
0,0
0,0
0,0
30,0
La Loma
0,0
0,0
0,0
0,0
29,5
0,0
0,0
0,0
29,5
Sierra de
5,8
0,0
0,0
0,0
19,3
0,0
0,0
0,0
25,1
TOTAL
5,8
0,0
0,0
0,0
759,4
0,0
0,0
326,2
1.091,5
Antequera
5,3
0,0
0,0
0,0
28,9
248,5
3,2
0,0
286,1
23,7
7,5
5,9
0,0
0,0
17,3
2,0
44,9
101,3 858,5
Segura CampiZa del Norte
Cazorla Málaga
Serranía de Ronda Guadalhorce
6,0
0,0
3,2
0,0
6,3
688,3
132,0
22,6
Vélez-Mála.
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
15,5
53,8
0,0
69,3
35,1
7,5
9,1
0,0
35,2
969,7
191,1
67,5
1.315,4
TOTAL Sevilla
La Sierra Norte
0,0
0,0
0,0
0,0
248,7
0,0
0,0
1392,1
1.640,9
La Vega
10,2
0,0
0,0
1,8
231,3
0,0
0,0
0,0
243,3
0,0
0,0
0,0
0,0
29,1
0,0
2,0
0,0
31,1
63,7
0,0
36,5
0,0
133,3
0,0
105,3
0,0
339,0
Las Marismas La CampiZa La Sierra Sur TOTAL ANDALUCÍA
0,0
0,0
0,0
0,0
84,6
0,0
0,0
0,0
84,6
73,9
0,0
36,5
1,8
727,2
0,0
107,3
1.392,1
2.339,1
604,3
97,7
235,7
15,6
7.204,0
1.847,3
553,0
5.112,0
15.669,8
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía
Las ayudas destinadas a la conservación de las razas autóctonas en peligro de extinción con 461 millones de pesetas tienen asignado el presupuesto más reducido de todas las actuaciones previstas en Andalucía. Durante su primer aZo de aplicación, 5.708 UGM recibieron las 10.000 pesetas de prima que se contemplan. Según las estimaciones existentes las cabezas de ganado en peligro de extinción en Andalucía alcanzaban unas 17.000 unidades que podían suponer unas 5.100 UGM, lo que quiere decir que se han rebasado las expectativas.
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Los resultados han sobrepasado notablemente las previsiones que estaban fijadas para las provincias de Cádiz, Huelva, Jaén y Córdoba. Mientras que en Sevilla, Málaga y Granada se han quedado un poco lejos.
Gran parte de las UGM receptoras de las ayudas se distribuyen entre las comarcas de Sierra Morena y las Béticas. En Sierra Morena destacan las comarcas de la Sierra en Sevilla (672 UGM), la Sierra en Huelva (318 UGM) y Sierra Morena en Jaén (352 UGM). En las comarcas montaZosas de la Béticas la presencia de UGM está más concentrada ya que la comarca de la Sierra de Cádiz acapara más de 1.259 UGM; en las restantes comarcas únicamente destaca la Sierra de Segura con 206 UGM.
Cuadro n11 IV. 41. (I) Ayudas concedidas a las UGM en peligro de extinción en Andalucía Provincia Almería
Comarca Bajo Almanzora
10,35
Campo de Dalías
53,85
TOTAL CampiZa de C. De la Janda
110,20 1.499,40 37,95
La Sierra
75,15
Penibética
431,05 29,00
TOTAL
573,15
De la Vega
136,00
TOTAL
136,00
Sierra
318,40
Andévalo Occ.
25,00
Andévalo Or.
31,00
Costa
45,00
Condado CampiZa Condado Litoral TOTAL Jaén
86,40
Pedroches CampiZa Baja
Huelva
43,00 1.259,80
TOTAL
Granada
74,85 141,05
Sierra de C. C. de Gibraltar Córdoba
2,00
Campo de Tabernas C. de Níjar y B. Andarax Cádiz
UGM
96,80 687,75 1.203,95
Sierra Morena
352,50
El Condado
140,15
Sierra de Segura
206,65
La Loma
33,75
125
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Mágina
17,70
Sierra de Cazorla
7,80
TOTAL
758,55
Cuadro n11 IV. 41. (II) Ayudas concedidas a las UGM en peligro de extinción en Andalucía Provincia Málaga
Sevilla
Comarca
UGM
Antequera
74,70
Serranía de Ronda
52,20
Guadalhorce
46,00
Vélez-Málaga
83,00
TOTAL
255,90
Sierra Norte
672,00
La Vega
47,00
Las Marismas
200,90
La CampiZa
107,60
La Sierra Sur TOTAL ANDALUCÍA
113,00 1.140,50 5.708,50
Fuente: Dirección General de Información y Gestión de Ayudas. Consejería de Agricultura y Pesca. Junta de Andalucía
Las ayudas destinadas al fomento de la formación agroambiental tienen un presupuesto de 510 millones para los cinco aZos del programa agroambiental. Su aplicación también se ha iniciado durante 1996 y están destinada a financiar cursos de formación y sensibilización en favor de prácticas de producción agraria compatibles con el medio ambiente. La organización de estos cursos recae sobre Organizaciones Profesionales Agrarias, Federación de Cooperativas, Organismos sin ánimo de lucro y Organismos Públicos. Durante 1996 se han invertido más de 78 millones en los diferentes cursos de formación que se han celebrado.
En el convenio de colaboración firmado entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para aplicar las ayudas destinadas al fomento de métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación del espacio natural durante el quinquenio 1995-1999 se establecía un presupuesto destinado a las tres
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zonas seleccionadas que superaba los diecisiete mil millones de pesetas.
El área de influencia del Parque Nacional de DoZana está previsto que sea objeto de cuatro medidas destinadas a: - Transformar cultivos en pastos. - Reducción de la cabaZa ganadera por superficie forrajera. - Protección de la flora y fauna en humedales. - Retirada de la producción de tierras de labor.
La Comunidad Autónoma de Andalucía decidió aplicar dos actuaciones específicas destinadas al olivar y las dehesas. En ambos casos se persigue la conservación de cultivos perennes tradicionales, con el fin de mantener la cubierta vegetal en zonas de alto riesgo de erosión.
En el caso de las zonas de olivar, según las previsiones, 150.000 hectáreas podrían ser objeto de ayudas orientadas a potenciar la implantación de sistemas de cultivo que eviten la erosión: el mínimo laboreo o el no laboreo.
Las zonas de dehesas situadas en Sierra Morena, Altiplanicies del Nordeste, zona de los Montes, Serranía de Ronda y Campo de Gibraltar serían objeto de dos medidas: la primera estaría destinada a la conservación del paisaje y prevención de incendios en sistemas extensivos de pastoreo, y la segunda se corresponde a la lucha contra la erosión.
Hasta la actualidad no se han iniciado ninguna de las medidas destinadas a las tres zonas seleccionadas ya que se encuentra en fase de redacción la normativa destinada a regular su aplicación.
Por otro lado, en el convenio de colaboración firmado entre la Comunidad Autónoma de Andalucía y el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación para aplicar las ayudas destinadas al fomento de métodos de producción agraria compatibles con las exigencias de la protección del medio ambiente y la conservación 127
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del espacio natural durante el quinquenio 1995-1999, no se contemplan partidas presupuestarias destinadas a las restantes zonas específicas que se localizan en Andalucía: los humedales Ramsar y zonas de especial protección para las aves, Zepas.
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CAPÍTULO V EL CESE ANTICIPADO DE LA ACTIVIDAD AGRARIA
V.1. ANTECEDENTES DE LAS AYUDAS DESTINADAS A FOMENTAR EL CESE ANTICIPADO DE LA ACTIVIDAD AGRARIA
De las medidas de acompaZamiento que incluyen en la reforma de la PAC, las actuaciones en favor del cese anticipado de la actividad agraria son las que tienen unos antecedentes más remotos. Su origen se sitúa en las primeras formulaciones que se realizaron de la política socio estructural comunitaria a principios de los aZos setenta. Las primeras actuaciones se incluyeron dentro un paquete de tres Directivas que se aprobaron simultáneamente en el aZo 1972: - La Directiva 72/159/CEE de 17 de abril de 1972 sobre la modernización de las explotaciones agrarias. - La Directiva 72/160/CEE de 17 de abril de 1972 sobre el cese de la actividad agrícola y la asignación de la superficie agrícola utilizada para fines de mejora de las estructuras agrarias. - La Directiva 72/161/CEE de 17 de abril de 1972 relativa a la información socioeconómica y la cualificación profesional de las personas que trabajan en la agricultura.
Estas tres directivas se convirtieron en el núcleo principal de la política socio estructural y tenían como objetivo común la modernización de la agricultura comunitaria y la disminución de los activos agrarios.
Con la puesta en marcha de la Directiva 72/160/CEE se intentaba favorecer el abandono de la actividad agraria de los titulares de explotación con más de 55 aZos. En teoría este grupo de empresarios agrarios contaba con grandes dificultades para reconvertirse profesionalmente durante un período de cambios técnicos y económicos.
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Con el cese de los titulares de explotación más envejecidos también se intentaba conseguir la liberación de la superficie agraria en su poder y dejarla disponible para la ejecución de planes de desarrollo destinados a favorecer la constitución de explotaciones de dimensiones y estructuras adecuadas.
Estos objetivos se enmarcan en un período de la PAC caracterizado por la plena vigencia de las medidas productivistas, en el que aún no habían surgido los problemas derivados de la acumulación de excedentes agrarios, y se asistía a una profunda reestructuración del sector agrario basada en la disminución de la superficie de uso agrícola, fuerte reducción de la mano de obra y modernización e intensificación de los procesos de producción (COM 7957/88). Bajo este contexto, el cese de la actividad no incluía como un objetivo principal la reducción de la producción agraria, aunque sí se reconoce que las tierras liberadas se podrían destinar a fines no agrarios como la repoblación forestal y el esparcimiento.
Las ayudas que se recogían en la Directiva 72/160/CEE estaban destinadas a titulares de explotaciones agrarias con edades comprendidas entre 55 y 65 aZos que ejercieran su actividad a título principal y a los asalariados y colaboradores familiares permanentes de la explotación con edades comprendidas en el mismo intervalo que los titulares y que se comprometieran también a no seguir ejerciendo su actividad agraria.
Los titulares que decidieran cesar en su actividad percibían una indemnización anual cuyo importe máximo oscilaba entre 900 ó 600 unidades de cuenta, según si el titular cesado estuviera con o sin cónyuge a su cargo.
El régimen de ayudas también contemplaba la concesión de una prima calculada en función de la superficie agrícola utilizada liberada por el beneficiario de las ayudas. En esta ocasión no se fijaban importes máximos para la prima por superficie liberada debido a este tipo de ayudas se financiaban en su totalidad por los Estados miembros y no eran imputables al presupuesto del FEOGA, sección Orientación.
La tierra liberada debía quedar disponible para ser cedida en propiedad o para 2
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su arrendamiento durante un plazo mínimo de 12 aZos; en el caso de tierras marginales se destinarían a fines de utilidad pública como la repoblación forestal o la creación de zonas recreativas y de esparcimiento.
Por último, se establecía la concesión de una indemnización anual a los trabajadores asalariados y colaboradores familiares permanentes que desempeZaran actividades agrarias en la explotación cesante y que se comprometieran también a no seguir ejerciendo la actividad agrícola. El importe máximo anual imputable al FEOGA era de 600 unidades de cuenta por cada explotación.
Las previsiones fijaron en diez aZos la duración de este programa de ayudas y el coste total previsto a cargo del FEOGA, sección Orientación, ascendía a 288 millones de unidades de cuenta para los cinco primeros aZos. Este importe se correspondía al 25% del reembolso de los gastos imputables efectuados por los programas adoptados en los diferentes Estados miembros.
Los resultados que se obtuvieron en la aplicación de la Directiva 72/160/CEE destinada a fomentar el cese de la actividad agrícola muestran un claro fracaso en la aceptación de estas ayudas, que fue reconocido por las instituciones comunitarias, ante la imposibilidad de cubrir los objetivos y las previsiones que se habían marcado con su puesta en marcha.
Cuadro n11 V.1. Resultados de la Directiva 72/160/CEE (1975-1986) Ayudas concedidas
Explotacione
Superficies
s Prima e
% FEOGA
liberadas
cesionarias
indemnizaciones Bélgica Dinamarca Alemania Grecia Francia Irlanda Italia Luxemburgo
2.359 40.835 -
11,4 12,1 -
Total
% utilizado plan de
(ha)
desarrollo
4.873
19.223
-
-
85.228
378.882
12,1 40,7
-
-
73.870
6,0
119.785
1.136.335
3,9
609
18,4
11,3
632
10.784
:
:
:
:
346
-
1.184
4.183
-
: 0,2
3
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Holanda
2.157
13,2
2.396
10.456
2,6
R. Unido
1.495
16,3
1.603
59.281
32,6
121.671
8,2
215.741
1.619.144
13,7
EUR 10
Fuente: La situación de la agricultura en la Comunidad. Informe 1988.
La aplicación de las ayudas que se contemplaban en la Directiva 72/160/CEE se desarrolló durante el período comprendido entre 1975-1986. Tras su conclusión, sólo 215.741 explotaciones agrarias se acogieron a las ayudas y cesaron en su actividad. La superficie afectada por este cese fue 1.619.144 hectáreas.
La aplicación de las ayudas entre los diferentes Estados miembros ha sido muy desigual, el 94% de las ayudas se han concentrado en Francia y Alemania. En el resto de los Estados miembros los beneficiarios y la superficie liberada han alcanzado valores muy bajos.
El efecto reestructurador de las ayudas y su contribución a la aplicación de planes de modernización ha sido mínimo, tan sólo el 13,7% de la superficie liberada se distribuyó entre explotaciones que contaban con un plan de modernización aprobado.
La contribución financiera durante el período del FEOGA ha sido muy baja. De los 121 millones de ecus concedidos a los beneficiarios únicamente se ha financiado un 8,2% (11 millones de ecus). Esta participación se ha quedado muy lejos de los 280 millones de unidades de cuenta que estaban previstos invertir durante el primer quinquenio.
Las causas del fracaso del primer programa comunitario de ayudas al cese de la actividad agrícola son muy variadas. El momento de desarrollo y puesta en marcha por los Estados miembros de este tipo de ayudas no fue el más acertado al coincidir con el inicio de la crisis económica que se registró a mediados de la década de los setenta. El aumento del paro, la inflación en los gastos de producción y la menor movilidad del suelo agrícola frenó el éxodo de mano de obra del campo e incidió negativamente en los resultados de las ayudas. En este contexto de crisis económica 4
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generalizada, la cuantía tan reducida que se fijó para las ayudas, inferiores a una pensión de jubilación, y la escasa aportación financiera del FEOGA contribuyeron a incrementar el fracaso en la aplicación de la directiva comunitaria.
Por otro lado, los Estados miembros retrasaron excesivamente la aplicación de las ayudas. A pesar de tratarse de una Directiva de aplicación obligatoria antes del 31 de diciembre de 1973, el proceso de desarrollo de ayudas destinadas al fomento del cese de la actividad agraria fue muy lento durante los primeros aZos debido a algunos conflictos competenciales que surgieron entre el Estado y las Regiones, los escasos recursos que se ofrecían1 y el escaso interés por su puesta en marcha (MASSOT MARTI, 1988).
La derogación de la Directiva 72/160/CEE relativa al fomento del cese de la actividad agrícola por el Reglamento (CEE) n1 797/85 relativo a la mejora de la eficacia de las estructuras agrarias, abrió un amplio debate en el Consejo para tratar de llegar a un consenso que se plasmara en un nuevo programa que tuviera una mayor implantación y que se adaptase a las necesidades de la Comunidad. La aparición de una nueva legislación no se produjo hasta tres aZos más tarde con la publicación del Reglamento (CEE) n1 1096/88 por el que se establecía un régimen comunitario de fomento del cese de la actividad agrícola.
Este nuevo Reglamento recoge importantes cambios con respecto a la normativa anterior. El objetivo principal que se pretendía alcanzar con la implantación de este tipo de ayudas era sustituir el "cese con reestructuración" de la anterior directiva por el "cese con abandono" destinado a reducir las producciones agrarias excedentarias. Con este cambio en el objetivo principal de las ayudas se intentaba contribuir a restablecer el equilibrio entre la producción y las posibilidades de comercialización, atenuando el problema de los excedentes.
Este cambio de orientación tan profundo coincide con un momento de crisis en
1
En Italia no se realizó su desarrollo hasta 1979.
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la segunda mitad de la década de los ochenta del modelo productivista de la Comunidad. El crecimiento casi continuado de la producción agraria a un ritmo aproximado del 2% anual durante los diez aZos precedentes, frente a un lento crecimiento de la demanda interior, originó que progresivamente se alcanzara la autosuficiencia en muchos productos agrarios y
posteriormente la creación de
excedentes estructurales que generaron graves desequilibrios financieros del presupuesto comunitario. Estos problemas se plasmaron en el documento de trabajo "Perspectivas para la PAC" (Libro Verde de 1985) en el que se recogían las principales razones para modificar la PAC y las posibles medidas que se debían de adoptar para solucionar los problemas fundamentales.
Las ayudas recogidas en el nuevo régimen son del mismo tipo que las contempladas en la anterior Directiva, aunque su cuantía y financiación han sufrido importantes modificaciones:
- Una indemnización anual destinada a los titulares de las explotaciones que ejerzan su actividad a título principal y tengan más de 55 aZos de edad. La cantidad máxima de esta indemnización anual se fijó en 3.000 ecus por explotación y su aplicación máxima era de diez aZos, sin que se pudiera continuar pagando a los beneficiarios cuando cumplieran los setenta aZos.
- Una indemnización anual para los trabajadores por cuenta ajena y a los miembros de la familia que trabajan de manera permanente en la explotación que tuvieran una edad comprendida entre los 55 aZos y la edad de jubilación fijada para el sector agrícola. Para tener acceso a las ayudas debían haber trabajado un mínimo de cinco aZos en el sector agrario a tiempo completo, haber ejercido su actividad agraria al menos durante los dos aZos anteriores a la presentación de la solicitud, estar acogidos al régimen de la seguridad social y comprometerse a no ejercer la actividad agraria en el futuro. El importe máximo que se estableció era de 2.000 ecus por aZo y persona y su período de concesión se podía extender durante diez aZos, aunque no después de la edad normal de jubilación.
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- Una prima anual complementaria por cada hectárea de superficie agrícola en la que se haya abandonado realmente la producción agrícola y se destine a repoblación forestal o a fines no agrícolas. El importe máximo de esta prima se fijó en 250 ecus por hectárea y aZo durante el período efectivo de abandono de la producción agrícola en la explotación Este período no podía ser superior al establecido en la indemnización anual que percibiera el titular de las ayudas. Para las explotaciones que procedieran a reforestar las superficies abandonas se aumentaba en 50 ecus el importe máximo de la prima y su concesión se podía ampliar hasta un máximo de veinte aZos.
La cofinanciación del FEOGA, sección Garantía, se duplicó y, tanto para la indemnización anual como para las primas por superficie retirada, cubría un 50% de los gastos imputables de acuerdo a los importes máximos fijados para cada uno de los tipos de ayudas del cese con abandono.
Junto al cese con abandono, también se consideraba la posibilidad de destinar la superficie agraria de la explotación que cesaba en su actividad a aumentar la superficie de una o varias explotaciones que se comprometían a no incrementar la producción de los productos excedentarios; es decir, cuando se producía el "cese con reestructuración". Para este tipo de cese, si bien se mantenían los mismos importes y condiciones en indemnización anual concedida a los titulares que cesan en su actividad (3.000 ecus por aZo y explotación), no sucede lo mismo con la prima anual complementaria por cada hectárea cedida al quedar suprimida.
La cofinanciación comunitaria de las ayudas concedidas al cese de la actividad agraria con reestructuración también sufrió modificaciones con respecto al cese con abandono. El reembolso del FEOGA quedó baremado en función del nivel de desarrollo económico de la región donde se localizaba la explotación. Su cuantificación se realizó con arreglo al indicador sintético resultante de ponderar un 75% en nivel de desarrollo económico (PIB/habitante) y un 25% el porcentaje de la población activa no agraria. La cofinanciación era del 50% en las regiones con un indicador sintético
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inferior al 75% del indicador comunitario2 y, para regiones con un indicador situado entre el 75 y el 85% del comunitario, la cofinanciación se reduce al 25%3. Para el resto de regiones con un indicador sintético igual o superior al 85% comunitario no se aportaba ninguna contribución de los fondos comunitarios para financiar las primas destinadas al cese de la actividad agraria con reestructuración.
Las regiones del sur de Europa podían ser las más beneficiadas por la existencia de un número importante de titulares de explotación envejecidos, una estructura de explotaciones con unas dimensiones inadecuadas y por la modulación de las aportaciones financieras del FEOGA a las ayudas al cese con reestructuración. Los países del norte de la Comunidad conscientes de la imposibilidad de cumplir los criterios comunitarios del cese con reestructuración (MASSOT MARTI, 1988) y de los pocos incentivos financieros para su aplicación en sus territorios, consideraron que estas ayudas estaban destinadas fundamentalmente a solucionar los problemas estructurales de los países del sur y que su desarrollo no contribuiría a reducir los problemas de excedentes.
Estas reticencias planteadas por los países del norte tuvieron como consecuencia casi inmediata la publicación del Reglamento (CEE) n1 3808/89 que modificaba algunos aspectos del Reglamento (CEE) n1 1096/88. Entre los cambios que se introducen destaca la supresión de la cofinanciación por el FEOGA de las ayudas destinadas al cese de la actividad con reestructuración. Las únicas medidas cofinanciadas al amparo del Reglamento (CEE) n1 1096/88 serían las destinadas a fomentar el cese con abandono. Gráfico n1 V. 1. Estructura de los jefes de explotación en la Unión Europea según su edad
1.000
Miles < 35
35 a 44 aZos
45 a 54 aZos
55 a 64 aZos
> 65 aZos
800
600
400
200
0
Bélg.
Din.
Ale.
Gre.
Esp.
Fran.
Irl.
Ita.
Lux.
Hol.
Port.
R. U.
2
En esta situación se encontraba todo el territorio espaZol (excepto País Vasco, La Rioja y Baleares), Portugal, Grecia. Irlanda y el Mezzogiorno italiano. 3
Las regiones con un indicador situado entre estos valores son: Irlanda del Norte, Abruzzos, CerdeZa, País Vasco, La Rioja y Baleares.
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El período de vigencia de las actuaciones que se contemplaban en el Reglamento (CEE) n1 1096/88 se fijó en diez aZos y el coste total de la acción común a cargo del FEOGA ascendía 465 millones de ecus para los cinco primeros aZos. Con la culminación de estas ayudas estaba previsto que 66.000 agricultores se acogieran al régimen de reestructuración y traspasaran sus propiedades, 40.000 se acogerían al cese con abandono liberando 480.000 hectáreas, y 4.000 asalariados también se beneficiarían de las ayudas (MASSOT MARTI, 1988). Sin embargo, estos objetivos tampoco se han cumplido.
Al tratarse de un régimen de ayudas de carácter horizontal, cuya aplicación no era obligatoria, que podía ser desarrollado para la totalidad de un Estado miembro o para una parte de su territorio o bien aplicarlas de un modo diferente según las características de sus regiones y el escaso interés que han demostrado los Estados miembros en su aplicación, ha favorecido que a principios de la década de los noventa únicamente se pusiera en marcha en tres Estados miembros: Alemania, Portugal y EspaZa.
V.2. EL PRIMER PROGRAMA ESPAÑOL DE JUBILACIÓN ANTICIPADA
La aplicación en EspaZa del régimen de ayudas destinado a fomentar el cese de la actividad agraria se realizó mediante el Real Decreto n1 1178/1989 de 29 de septiembre de 1989.
El programa espaZol recoge importantes diferencias con respecto al Reglamento comunitario. En EspaZa se opta por defender únicamente el cese de la actividad agraria con reestructuración para conseguir un doble objetivo: rejuvenecer la población activa agraria y lograr con las superficies liberadas por los titulares que cesaban el aumento de las dimensiones físicas y económicas de las explotaciones que continuaban con su actividad. De este modo se intentaba optimizar las inversiones, actuando sobre dos de los principales problemas estructurales que afectan a la 9
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agricultura espaZola: el envejecimiento de los titulares de explotación y la escasa dimensión de muchas de las explotaciones.
Los requisitos que debían cumplir los potenciales beneficiarios, titulares de explotaciones agrarias a título principal, sufren importantes modificaciones con respecto a la legislación comunitaria. La edad exigida para acceder a la jubilación anticipada se incrementa cinco aZos, pasando a ser posibles beneficiarios únicamente los titulares con una edad comprendida entre 60 y 65 aZos.
Al titular que cesaba en la actividad se le exigía estar al frente de una explotación cuya dimensión económica le permitiera obtener una producción anual bruta de origen agrícola y ganadero superior a 500.000 pesetas. Con este requisito se intentaba evitar la concesión de indemnizaciones a explotaciones de reducidas dimensiones que no contribuirían eficazmente a la reestructuración de otras explotaciones y a la creación de explotaciones más viables.
El titular de explotación cesante también debía estar dado de alta en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social o en el Régimen Especial de trabajadores por cuenta propia o autónomos y haber cotizado en función de su actividad agraria durante un período mínimo de diez aZos.
La superficie liberada por el cese de actividad se destinaba a incrementar la superficie de una o varias explotaciones de otros agricultores mediante su cesión por arrendamiento durante un plazo mínimo de diez aZos o mediante su venta. La asignación de las superficies liberadas estaba destinada a titulares jóvenes cuya edad fuera inferior a los 45 aZos, que ejercieran o pasaran a ejercer, como consecuencia del incremento en la superficie de su explotación, la actividad agraria a título principal y que no sean familiares del titular cesante en línea directa o colateral, hasta el segundo grado. Con estos requisitos se intentaba mejorar la dimensión física y económica de la explotaciones en manos de titulares jóvenes y evitar que se realizaran al amparo de estas actuaciones transmisiones hereditarias camufladas.
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La dimensión económica de la explotación ampliada debía permitir la obtención de un margen neto por unidad de trabajo que oscilaba entre el 35 y el 125% de la renta en referencia definida en el artículo 21 del Real Decreto 808/19874. Los receptores de las superficies liberadas se debían comprometer a no incrementar la producción de productos excedentarios para poder obtener la subvención comunitaria.
El agricultor que se acogiera al cese anticipado podía conservar hasta un 10% de la superficie de su explotación (sin sobrepasar una hectárea) para las necesidades del autoconsumo, o hasta un 20% (sin sobrepasar cinco hectáreas) con destino a la reforestación.
La cuantía máxima de la indemnización anual que se podía conceder a los titulares de explotación alcanzaba un máximo de 450.000 pesetas, y 300.000 pesetas para cada trabajador por cuenta ajena o miembro de la familia del titular que también procedieran a dejar de ejercer su actividad agraria. Solamente se concedía una indemnización de este tipo por explotación.
Las explotaciones que procedieran a la reforestación de una parte de su superficie podían percibir una prima complementaria que alcanzaría un máximo de 20.000 pesetas por hectárea.
Los beneficiarios de estas ayudas las podían percibir durante un máximo de cinco aZos, ya que al alcanzar los requisitos para obtener su jubilación normal se les retiraban las indemnizaciones anuales, con la excepción de la prima complementaria por reforestación que se abonaban durante diez aZos, aún cuando se hubiera superado los 65 aZos.
EspaZa al optar por el cese con reestructuración, no contaba con cofinanciación comunitaria para aplicar una prima calculada en función de la superficie agrícola
4
Según este criterio el agricultor que se acogió durante 1990 al programa tendría una renta que oscilaría entre 54.483 pts/mes y 174.347 pts/mes, mientras que en 1991 la renta oscilaría entre 57.896 pts/mes y 198.500 pts/mes.
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liberada por la explotación que cesaba en su actividad, que facilitara la transmisión de la mayor cantidad posible de superficie agrícola. Por este motivo, en el programa espaZol no se contemplaba la concesión de esta prima.
La modificación del Reglamento (CEE) n1 1096/88 por el Reglamento (CEE) n1 3808/89 suprimió la financiación comunitaria de los programas de jubilación anticipada con reestructuración. Esta circunstancia supuso que el programa espaZol no pudiera acogerse a los fondos previstos en el Reglamento comunitario. Su financiación se desarrolló a través de un programa operativo dentro del subeje 4.1. del marco comunitario de apoyo referente a la "mejora de las condiciones de producción". La aportación financiera del FEOGA Orientación alcanzaba el 55% en las regiones objetivo 1, el 45% en las regiones objetivo 5b y del 0% en el resto del territorio nacional.
El primer programa de jubilación anticipada que se había diseZado en EspaZa contaba con unas posibilidades de éxito muy reducidas, debido principalmente a que las primas que se establecieron se situaban por debajo de las cantidades máximas fijadas en la normativa comunitaria, la edad de sus potenciales beneficiarios se había incrementado en cinco aZos con respecto a la normativa comunitaria y porque, apostando por el cese con reestructuración, no se contemplaba una prima por hectárea abandonada que fomentara la transferencia del máximo de superficies agrarias.
La aplicación de las ayudas destinadas a favorecer la jubilación anticipada en EspaZa se inició en el segundo semestre de 1990. Durante este aZo se manifestó su rotundo fracaso, ya que la respuesta entre los titulares espaZoles fue mínima. El número de expedientes que se aprobaron no alcanzó el centenar y casi en su totalidad se correspondían a titulares de Castilla y León.
Ante el reducido éxito de las medidas se planteó, al aZo siguiente de su puesta en marcha, su modificación. Tras las conversaciones que se entablaron con las organizaciones profesionales agrarias para mejorar la aplicabilidad de las ayudas, se decide remodelar parcialmente el Real Decreto 1178/89. 12
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En enero de 1991 se publicó el Real Decreto 22/91 que recogía los primeros cambios destinados a aumentar la aceptación de estas ayudas entre los titulares de explotación más envejecidos.
Las modificaciones que se realizaron eran muy parciales y no afectaban a los principales objetivos que se habían trazado en el programa espaZol de jubilación anticipada.
La novedad más importante que se aportaba en la modificación del programa espaZol era el permitir el traspaso de la superficie de la explotación que cesaba en su actividad a familiares en primer grado que también se dedicaran a la actividad agraria, aunque únicamente se podían beneficiar de este cambio las explotaciones situadas en zonas de montaZa y desfavorecidas del territorio espaZol incluidas en la Directiva 86/466/CEE.
También se modificó el período de cotización a la Seguridad Social exigido para poder acceder a la jubilación anticipada, que se incrementó en cinco aZos, pasando a ser de un mínimo de quince aZos.
El cambio más significativo destinado a garantizar una mayor aceptación de las ayudas consistía en el incremento de las indemnizaciones. Sus importes se situaron por encima de los límites máximos establecidos en la normativa comunitaria y como media se elevaron un 50%. La prima anual que se concedía a los titulares de explotación que cesaban en su actividad se situó en 745.000 pesetas si tenían cónyuge a su cargo y 645.000 pesetas si no lo tenían; para los trabajadores por cuenta ajena o miembros de la familia del titular de la explotación que también cesaban en su actividad, la prima elevó su importe hasta 430.000 pesetas y para la superficie reforestada también se modificó la prima, alcanzando las 30.000 pesetas por hectárea reforestada.
Por último, como novedad también destacaba la supresión del límite mínimo de dimensión económica de las explotaciones cesantes, que estaba fijado en 500.000 13
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pesetas, y su sustitución por un límite máximo anual del margen neto anual por unidad de trabajo cuya cuantía no debía superar el 120% de la renta de referencia definida en el artículo 21 del Real Decreto 808/19875. Esta modificación favoreció la posibilidad de que se beneficiaran de las ayudas los titulares de explotaciones de menor importancia económica, sin que se modificara, entrando aparentemente en contradicción, el requisito de ejercer su actividad agraria a tiempo completo. Por otro lado, se podía calificar como absurdo la sustitución del límite mínimo de la dimensión económica de la explotación por un límite máximo debido a que no era necesario porque este tipo de ayudas no resultaba atractivo para las explotaciones con mayores ingresos porque los importes de las primas seguían sin ser muy elevados y no se ofrecía una compensación por cada hectárea liberada.
Las modificaciones que se pusieron en marcha durante 1991 lograron dar un pequeZo impulso al programa espaZol de jubilación anticipada. Durante este aZo se consiguió aprobar 838 expedientes. Sin embargo, durante 1992 este impulso se ve frenado y decrece ligeramente el número de titulares acogidos a la jubilación anticipada. Este descenso fue más marcado durante 1993 debido a que se asistía a la espera del nuevo programa.
Cuadro n11 V.2. Cese anticipado (R.D. 1.178/1989), 1990-1993 (millones de pesetas) Expedientes CC.AA.
1990
1991
1992
Ayudas
1993
Total
Total 1990-
Prima media
1993 Andalucía
0
13
8
4
25
69,6
2,8
Aragón
0
117
62
32
211
655,7
3,1
Asturias
5
61
246
302
614
1.854,3
3,0
Baleares
1
1
0
0
2
5,9
2,9
Canarias
0
0
0
1
1
1,7
1,7
Cantabria
14
46
20
10
90
289,9
3,2
Castilla-La Mancha
0
40
17
6
63
149,0
2,4
Castilla y León
62
294
245
156
757
2.198,7
2,9
CataluZa
1
97
54
31
183
546,6
3,0
C. Valenciana
2
62
33
16
113
336,7
3,0
Extremadura
2
34
22
8
66
175,6
2,7
5
Esta renta de referencia máxima se situaba en 198.500 pts/mes ó 2.382.000 pts/aZo.
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Galicia
0
59
65
47
171
531,9
3,1
Madrid
0
1
0
0
1
2,0
2,0
Murcia
0
4
6
0
10
25,0
2,5
Rioja, La
6
30
31
11
78
206,3
2,6
Total
93
838
815
624
2.385
7.040,8
2,9
Fuente: La agricultura, la pesca y la alimentación espaZolas, varios aZos.
Cuadro n11 V.3. Estructura de los titulares de explotación según su edad en EspaZ Za
Andalucía
< 45
De 45 a 54
De 55 a 59
aZ Z os
aZ Z os
aZ Z os
De 60 a 64 aZ Z os Total
> 65 aZ Z os
%
105.813
103.612
63.893
56.711
13,6
87.002
Aragón
20.272
19.955
15.158
14.934
15,5
26.143
Asturias
10.124
12.174
9.870
10.421
15,2
25.798
Baleares
4.606
6.290
4.558
4.656
16,3
8.438
Canarias
12.742
16.482
11.209
10.483
14,4
21.916
Cantabria Castilla y León
5.720
5.564
4.551
4.651
15,9
8.729
44.520
45.328
35.669
36.472
16,0
65.519
Castilla-La Mancha
41.930
44.277
30.989
30.714
15,0
56.794
CataluZa
22.420
23.319
16.686
17.515
16,1
28.847
C. Valenciana
57.607
67.320
42.639
41.024
14,3
77.603
Extremadura
25.518
26.082
17.488
15.865
14,1
27.843
Galicia
43.315
65.868
49.609
51.977
14,8
140.669
Madrid
3.524
5.127
3.698
4.260
17,5
7.703
Murcia
21.146
21.265
13.096
11.699
13,8
17.793
Navarra
7.508
7.337
5.351
5.691
14,9
12.266
País Vasco
7.705
7.757
5.944
6.248
15,2
13.506
Rioja, La TOTAL
5.807
5.914
4.030
3.852
15,0
6.066
440.277
483.671
334.438
327.173
14,7
632.635
Fuente: Censo Agrario de 1989.
El resultado final obtenido en la aplicación del Real Decreto 1178/89 ha sido muy pobre con respecto a las previsiones que se habían realizado. Sólo se aprobaron 2.385 expedientes en todo el territorio nacional durante los cuatro aZos que estuvo vigente y su coste total se situó en 7.040 millones de pesetas. Estas cifras se quedaron muy lejos de los resultados esperados, pues según el Censo agrario de 1989 el grupo de titulares de explotación mayores de 60 aZos y menores de 65 estaba formado por
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327.1736 agricultores, casi el 15% de los titulares espaZoles. Sin embargo, se estimó que sólo el 60% de los mismos podría cumplir los requisitos que se exigían, por lo que el número de beneficiarios potenciales de las ayudas a la jubilación anticipada se situó en casi 200.000 (PANIAGUA MAZORRA, 1996).
Ante estos resultados parece claro que el programa espaZol de jubilación anticipada no ha logrado cubrir las previsiones iniciales ni los objetivos de rejuvenecer a los titulares de explotaciones ni mejorar la estructura de las explotaciones espaZolas.
El efecto reestructurador ha sido muy reducido debido a que gran parte de los expedientes aprobados se correspondían a titulares con explotaciones muy pequeZas que podían encontrar interesante el importe de las ayudas en relación con los beneficios obtenidos de su explotación7. La supresión del requisito de que la explotación cesante obtuviera una producción bruta total de 500.000 pesetas, defendida por las organizaciones agrarias y aprobado desde un enfoque de asistencia social, al final ha resultado ser contraproducente desde el planteamiento de la mejora estructural. La cuantía de las primas que se concedían, al no estar directamente relacionada con la superficie liberada, tampoco ha favorecido la transmisión del máximo de tierra posible.
La aceptación de este tipo de ayudas ha sido muy desigual en el territorio espaZol; Castilla y León junto con Asturias han acaparado gran parte de las inversiones que se han realizado, mientras que nos encontramos con un numeroso grupo de Comunidades en las que su aplicación ha sido nula o anecdótica.
En Andalucía, la Comunidad que contaba según el Censo Agrario de 1989 con
6
Andalucía junto a Galicia eran las Comunidades Autónomas con unas cifras más importantes de titulares de explotaciones incluidos en este grupo de edad. 7
La explotación media transmitida por los titulares que han cesado en su actividad se situó en 13 hectáreas. Esta superficie se ha destinado a otras explotaciones en manos de titulares jóvenes que como media inicialmente poseían una explotación de 29 hectáreas, con la cesión de la superficie liberada resultaba otra explotación de 42 hectáreas que sigue siendo de unas dimensiones todavía insuficientes (LÓPEZ SÁNCHEZ-CANTALEJO).
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el número más elevado de titulares con la edad exigida para tener acceso a las ayudas, su aceptación ha sido mínima y únicamente se han aprobado 25 expedientes al final del período de vigencia del programa de ayudas contemplado en el Real Decreto 1178/1989. Estos resultados tan anecdóticos ponían de manifiesto que existía un fuerte desajuste entre las ayudas a la jubilación anticipada y el interés que despertó entre los titulares andaluces de edad avanzada.
V.3. REFORMA DE LA PAC Y EL CESE ANTICIPADO DE LA ACTIVIDAD AGRARIA
Con la Reforma de la PAC de 1992 se realiza un cambio profundo en los objetivos que se pretenden alcanzar con la implantación de las ayudas destinadas a fomentar la jubilación anticipada en la Unión Europea y se introducen unos mayores incentivos económicos en las diferentes líneas de ayudas.
El nuevo Reglamento (CEE) n1 2097/92 por el que se establece un régimen comunitario de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura se orienta hacia las tesis puestas en marcha durante los aZos precedentes en la legislación espaZola, ya que este Reglamento se marca como objetivo prioritario el cese con reestructuración. Se pretende que las superficie liberadas por los titulares con edades avanzadas se transmitan a otras explotaciones. De este modo se lograría mejorar las características estructurales de las explotaciones que continúen con su actividad y se impediría que éstas incrementaran su productividad para conseguir su viabilidad económica, entrando en contradicción con el resto de objetivos de la reforma de la PAC que buscan el equilibrio de los mercados.
Este cambio en el programa comunitario de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura implica el retorno a los objetivos que se recogían en la Directiva 72/160/CEE. Aunque también se contempla como alternativa el cese con abandono, destinado a la recuperación para fines no agrarios de la tierras agrícolas más marginales.
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Entre los requisitos marcados a los titulares de explotación para tener acceso a las ayudas se sigue manteniendo que deben de tener una edad comprendida entre los 55 aZos y la edad normal de jubilación y ejercer su actividad a título principal, aunque ahora se especifica que deben de haberla ejercido durante los diez aZos anteriores al cese.
Para los destinatarios de las tierras liberadas no se establecen edades límites, simplemente se especifica que se deben comprometer a ejercer la actividad agraria a título principal durante cinco aZos como mínimo y deben de poseer una capacidad profesional suficiente.
Para los trabajadores asalariados o miembros de la familia que ayuden al agricultor que cesa en su actividad se mantienen los mismos criterios: tener, como mínimo, 55 aZos, cesar definitivamente en su actividad agraria y haber trabajado en la explotación, como mínimo, el equivalente a dos aZos de trabajo a tiempo completo.
El nuevo régimen de ayudas se basa en la posibilidad de conceder los siguientes tipos de primas a los titulares de explotación que cumplan los requisitos exigidos para poder cesar en su actividad: - Una indemnización anual no vinculada a la superficie de las tierras cedidas. - Una prima por cese de actividad. - Una prima anual por hectárea de tierras cedidas.
Como novedad se suma la posibilidad de conceder un complemento de jubilación cuando el importe fijado por el régimen nacional de jubilación sea demasiado bajo.
Las cantidades máximas fijadas para la mayoría de las primas han experimentado incrementos importantes con respecto al Reglamento vigente con anterioridad. La prima anual por cese de actividad concedida a los titulares de explotación alcanza los 4.000 ecus (se ha incrementado 1.000 ecus). Sin embargo, la prima anual concedida por cada hectárea se mantiene en 250 ecus para un máximo de 18
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24 hectáreas debido a que se establece que el importe máximo total anual de las ayudas percibidas por los titulares que cesan no puede superar los 10.000 ecus.
La cantidad de referencia de la prima total que puede recibir un titular puede alcanzar un valor máximo de 100.000 ecus, aunque puede decrecer dependiendo de la edad en que cese en su actividad.
Si en el régimen de ayudas del Estado miembro se opta por la concesión de una prima única en el momento del cese de la actividad su importe máximo se fija en 30.000 ecus. Cuadro n11 V.4. Importes máximos cofinanciables de las ayudas a la jubilación anticipada
Indemnización anual al titular de la explotación Prima anual por hectárea Importe total máximo por explotación Indemnización trabajador
Reglamento
Reglamento (CEE)
(CEE) n11 2079/92 4.000
n11 2773/95 4.830
250 10.000 2.500
301,9 12.075 3.019
El importe de la indemnización concedida a los trabajadores o familiares que también cesen en su actividad se sitúa en 2.500 ecus (su incremento ha sido de 500 ecus). Las aportaciones europeas sólo cofinancian las ayudas concedidas a un máximo de dos trabajadores por explotación.
El plazo para la concesión de las ayudas destinadas a los titulares de explotación y a sus trabajadores o familiares se mantiene en diez aZos sin que se pueda seguir abonando cuando el beneficiario cumpla los setenta aZos.
Por primera vez se autorizaba a los Estados miembros la concesión de ayudas destinadas a la puesta en marcha de servicios y redes que se encarguen de la transmisión y ampliación de las explotaciones agrarias. Estos servicios realizarían 19
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funciones tales como las destinadas a realizar peritajes de las explotaciones que vayan a transmitirse, elaborar listas de las ofertas y demandas de tierras y explotaciones. También podían hacerse cargo de las tierras cedidas para traspasarlas posteriormente a las explotaciones que cumplan los requisitos para acceder a las superficies liberadas.
La cofinanciación europea de los diferentes programas plurianuales se fija en un 75% para las regiones objetivo 1 y de un 50% para las restantes regiones.
Para neutralizar los efectos de la supresión desde el 1 de febrero de 1995 del factor de corrección que servía para ponderar los tipos de conversión utilizados en la agricultura, durante este aZo se publica el Reglamento (CEE) n1 2773/95, de 30 de noviembres de 1995, por el que se sustituyen los valores en ecus de los diferentes importes de la ayudas contemplados en el Reglamente (CEE) n1 2079/92, y con carácter general se incrementan un 20,7%.
V.3.1. Programas de ayudas destinados a fomentar el cese anticipado de la actividad agraria.
La ejecución voluntaria por los Estados miembros del régimen de ayudas a la jubilación anticipada se realiza mediante programas plurianuales de ámbito nacional si la aplicación se hace extensiva a todo el territorio del Estado, o puede limitarse a una o varias regiones y zonas. También se autoriza a limitar su aplicación a uno o varios sectores u orientaciones productivas.
Los programas para ser aprobados por la Comisión debían de recoger los siguientes aspectos: - Delimitación de la zona geográfica donde se realizará su aplicación. - Descripción de la situación socio estructural, incluyendo datos sobre el número de explotaciones, superficie, edad de los titulares y renta. - Regímenes de jubilación anticipada y general existentes en la zona y problemas planteados en su aplicación. 20
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- Justificación de los importes y condiciones de concesión de las primas. - Estimación del número de beneficiarios. - Estimación de la superficie cedida y adquirida. - Calendario de los gastos financieros previstos para la aplicación de las diferentes ayudas proyectadas.
A finales de 1995 se habían presentado y aprobado 17 programas plurianuales nacionales o regionales correspondientes a 10 de los Estados miembros de la Unión Europea. Luxemburgo, Holanda y el Reino Unido no aplican esta medid, mientras que entre los nuevos estados miembros que se han incorporado a la Unión europea sólo se aplica Finlandia.
La aplicación en EspaZa de las ayudas a la jubilación anticipada se realiza a través de tres programas. EspaZa presentó en marzo de 1993 un programa destinado a todas sus Comunidades Autónomas menos al País Vasco y Navarra, que cuentan con un programa con financiación propia.
Las previsiones incluidas en los 17 programas europeos que se han aprobado establecen la retirada de unos 250.000 titulares de explotaciones y unos 7.500 trabajadores asalariados. La superficie liberada por estos titulares se ha estimado en más de cuatro millones de hectáreas. Más de la mitad de esta superficie se corresponde a los tres programas que han sido presentados por Francia, que serán utilizadas para ampliar las explotaciones que continúen con su actividad y para usos no agrarios, como la silvicultura o la creación de reservas ecológicas. La inversión prevista durante el quinquenio comprendido entre 1993-1997 alcanza 2.641 millones de ecus de los que un 54,6% correrán a cargo del FEOGA.
Cuadro n11 V.5. Régimen de ayudas a la jubilación anticipada en la agricultura. Reglamento (CEE) n11 2079/92, (millones de ecus) Programas
Benefic.:
2
aprobados Bélgica
Benefic.: 3
Agriculto. 1
5.000
Superficie
Coste total
Compromiso
3
liberada (ha.)
1993-1997
del FEOGA
(4 )
80.000
92,0
Trabajadores
46,0
21
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Dinamarca
2
3.100
(4 )
150.000
64,0
32,0
Alemania
1
2.500
25
-
38,4
19,2
Grecia
1
50.000
(4 )
250.000
186,5
139,9
EspaZa
3
26.750
4.800
450.000
444,3
303,2
Francia
3
62.750
(4 )
2.600.000
887,0
443,5
Irlanda
1
7.000
500
210.000
125,2
93,8
Italia
1
26.500
1.000
276.500
291,9
176,6
Luxemburgo1
-
-
-
-
-
-
Holanda1
-
-
-
-
-
-
Austria
-
-
-
-
-
-
Portugal
3
6.000
950
33.000
56,5
42,4
Finlandia
1
15.300
(4 )
274.000
276,0
47,3
Suecia
-
-
-
-
-
-
R. Unido1
-
-
-
-
-
-
17
204.900
7.275
4.323.500
2.461,8
1.343,9
Total 1
Estados miembros que no aplican el régimen de ayudas.
2
A 31 de Diciembre de 1995 (Programas nacionales y regionales).
3
Previsiones para el período 1993-1997.
4
No hay previsiones.
Fuente: La situación de la agricultura en la Unión Europea, 1995.
Los programas que se han aprobado para el período comprendido entre 19931997 muestran que teóricamente serán los Estados miembros del sur de Unión Europea los que más se beneficien de estas ayudas. Grecia, EspaZa, Francia e Italia tienen previsto acaparar más del 80% de los titulares de explotación que cesen en su actividad. Mientras que los Estados miembros del norte, dado el carácter voluntario de su aplicación, han decidido no poner estas ayudas en marcha o bien han realizado unas previsiones muy bajas8.
V.3.2. El programa espaZ Zol de jubilación anticipada
La aplicación del nuevo Reglamento europeo destinado a fomentar el cese anticipado de la actividad agraria en EspaZa quedó recogida en el Real Decreto 477/1993, de 2 de abril. Los objetivos básicos del Real Decreto 1096/1988 se siguen
8
Finlandia ha sido el único estado miembro del norte que ha establecido un programa en el que se prevé la jubilación anticipada de un importante número de titulares (más de 15.000).
22
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manteniendo inalterados y lo que se produce es una adaptación de las novedades recogidas en el Reglamento (CEE) n1 2079/1992. En el programa espaZol incluyen ciertas características específicas que lo diferencian de las aplicaciones iniciadas en otros Estados miembros.
En el nuevo Real Decreto se sigue manteniendo la edad mínima de los titulares que quieran cesar en su actividad en los 60 y, junto a la necesidad de haber cotizado a cualquier Régimen del sistema de la Seguridad Social durante quince aZos, se incluye el requisito establecido en el Reglamento europeo que especifica que el solicitante debe de haber ejercido la actividad agraria a título principal durante los diez aZos anteriores al cese. Para acreditar este requisito los solicitantes deben presentar un justificante de su inscripción en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social o en el Régimen Especial de trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos en función de su actividad agraria, y el documento correspondiente al IRPF de los tres últimos aZos.
Para los titulares que accedan a la superficie liberada se mantiene como requisito el tener menos de 45 aZos, aunque se reconoce la posibilidad de que en comarcas con población agraria envejecida o con altos índices de despoblamiento se puede incrementar esta edad límite hasta los cincuenta aZos. También se contempla la posibilidad de que accedan a las superficies liberadas los trabajadores del sector agrario que no son titulares de explotación y las cooperativas u otro tipo de personas jurídicas. En todos los casos los receptores de las superficies se deben comprometer a ejercer la actividad agraria a título principal y mantener la explotación resultante de la transmisión durante un plazo no inferior a los diez aZos.
Una importante novedad que se incluye en este nuevo Real Decreto es la posibilidad de que las transmisiones de la superficie liberada se puedan realizar entre parientes de primer grado con carácter generalizado; tan sólo se impide que el cónyuge pueda ser destinatario de la superficie.
Los trabajadores de la explotación (familiares o trabajadores por cuenta ajena) 23
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que también cesan en su actividad, para poder acceder a las ayudas deben de tener más de 55 aZos y haber trabajado en la explotación del cesionista como mínimo durante el tiempo equivalente a tres aZos de trabajo a tiempo completo durante los cinco aZos anteriores al cese de la actividad del titular de la explotación. En el Real decreto sólo se contempla la concesión de una indemnización de este tipo por explotación, y se estable que tendrán preferencia para su adjudicación los trabajadores por cuenta ajena sobre los familiares.
Para lograr conseguir un mayor énfasis reestructurador de las ayudas, entre los requisitos que se exigen a las explotaciones que quieren cesar en su actividad se vuelve a retomar, como ya se incluía en el Real Decreto 1178/1989, la necesidad de contar con una dimensión mínima medida en términos económicos. Para poderse acoger al régimen de ayudas las explotaciones deben tener una dimensión mínima de 4 UDEs de margen bruto estándar9, que equivalen a 796.000 pesetas, y no deben de utilizar más de dos unidades de trabajo-hombre (UTH).
La explotación preexistente del cesionario o receptor de la superficie liberada debe de tener una dimensión mínima de 5 UDEs de margen bruto estándar (996.000 pesetas) y la explotación resultante debe de alcanzar una dimensión mínima de 12 UDEs (2.390.400 pesetas).
Para facilitar la transmisión de tierras mediante su venta o arrendamiento durante un plazo no inferior a los diez aZos y la ampliación de explotaciones agrarias, así como la reasignación a usos no agrarios o forestales se autoriza a las Comunidades Autónomas a organizar o autorizar la creación de servicios de apoyo.
En el nuevo Real Decreto también se recogen importantes cambios en el tipo y la cuantía de las diferentes primas. El importe de las indemnizaciones anuales concedidas a los titulares que cesan en su actividad disminuye un 10% con respecto a los últimos valores fijados en el Real Decreto 1178/1989 y se sitúa en 750.000
9
Una Unidad de Dimensión Europea (UDE) equivale a 199.200 pesetas de margen bruto estándar de acuerdo con la Decisión de la Comisión 90/36/CEE.
24
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pesetas. Esta rebaja en su cuantía se debe a que por primera vez en el programa espaZol de jubilación anticipada la indemnización anual se complementará con la concesión de una prima por cada hectárea tipo10 liberada por la explotación. Con esta ayuda complementaria se logra incrementar el importe de las indemnizaciones totales que perciben los titulares que cesan en su actividad y se intenta favorece la cesión de la mayor cantidad posible de superficie, aumentándose la capacidad reestructuradora de las ayudas.
La cuantía que se fijó inicialmente para la prima complementaria por cada hectárea tipo cedida fue de 8.000 pesetas, y su importe total no podía exceder las 300.000 pesetas por beneficiario.
La suma de los importes máximos de ambos tipos de ayudas podía permitir a algunos titulares la obtención de unas subvenciones muy superiores a las establecidas a principios de 1993 en el anterior régimen de ayudas, este incremento podía alcanzar hasta un 25%.
Otra importante novedad que se incluye en el nuevo Real Decreto es la concesión de un complemento anual de jubilación desde los 65 aZos hasta los 70 que garantice al agricultor la percepción de la misma cuantía en su pensión una vez que se acoja al régimen general de la Seguridad Social. Este complemento se concede en el caso de que la suma de la indemnización y la prima por hectárea alcance anualmente una cuantía superior a la pensión que le corresponda al agricultor cuando se jubile a los 65 aZos.
La indemnización anual destinada a los trabajadores de la explotación que también cesaban en su actividad se fijó en 450.000 pesetas. Su importe se ha reducido un 6% con respecto a los valores fijados a principios de 1993 en el Real Decreto 1178/1989. En esta ocasión no se contempla ningún otro tipo de ayudas complementarias que incremente el importe total de las ayudas que perciben sus
10
Una hectárea tipo equivale a una hectárea de tierra con una producción de 49.823 pesetas de margen bruto estándar, es decir de 0,25 UDEs.
25
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beneficiarios.
Durante el período de percepción de las ayudas, la situación de los beneficiarios de las mismas con respecto a la Seguridad Social se corresponde a la de alta, con la obligación de cotizar, en el Régimen correspondiente del Sistema de la Seguridad Social. Las cuotas que les correspondan pagar las ingresará el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, deduciéndolas de los importes de ayudas que les correspondan.
V.3.2.1. Previsiones en la ejecución del programa espaZ Zol de jubilación anticipada
Las estimaciones de los beneficiarios potenciales del programa de ayudas durante quinquenio 1993-1997 se obtuvieron a partir de los datos de los cotizantes a la Seguridad Social con edades comprendidas entre los 60 y 64 aZos durante 1993; para este aZo eran 108.000 los titulares de explotaciones agrarias que se ajustaban a la edad exigida. Durante los cinco aZos siguientes otros 74.000 titulares alcanzarían la edad exigida, por lo que también se incluyeron como beneficiarios potenciales. En total 182.817 titulares podrían cumplir con el requisito de la edad mínima exigida durante el período de vigencia del programa de ayudas.
Sin embargo, no todos los cotizantes que alcanzaban la edad mínima exigida se podían beneficiar de las ayudas debido a que debían de cumplir otros requisitos: ser agricultores a título principal, contar con una producción mínima de 4 UDEs y haber cotizado durante diez aZos en el Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social o en el Régimen Especial de trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos en función de su actividad agraria.
Por otro lado, teniendo en cuenta la cuantía de las ayudas también era previsible que aquellas explotaciones que logren cumplir todos los requisitos exigidos si poseen una dimensión económica capaz de generar unos ingresos muy superiores a las ayudas estipuladas, difícilmente optarán por acogerse al programa de jubilación 26
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anticipada. Por este motivo, en las previsiones finales no se tuvieron en cuenta los agricultores afiliados al régimen especial de trabajadores autónomos con una base imponible de 50.000 pesetas, debido a que poseen una explotación capaz de proporcionar unos ingresos que superan los importes de las ayudas.
Teniendo en cuenta todos estos condicionantes, en las previsiones finales se estableció que sólo se acogerían a la ayudas el 5% de los potenciales beneficiarios para cada aZo. En total se estimó que a finales del período de vigencia del programa 26.750 titulares de explotación podrían cesar en su actividad; para alcanzar esta cifra se deberían acoger anualmente un total de 5.350 titulares.
En las previsiones del programa espaZol de jubilación anticipada también se contemplaba que 4.846 trabajadores de las explotaciones cesantes, con edades comprendidas entre 55 y 64 aZos, que se podrían beneficiar de las indemnizaciones anuales si cesaban en su actividad agraria.
Cuadro n11 V.6. Estimación de los beneficiarios potenciales de la jubilación anticipada en la agricultura, (1993-1997) CC.AA.
Beneficiarios
Participación
Titulares
potenciales
%
previstos
Trabajadores
Coste total (millones de pesetas)
Andalucía
13.761
7,5
2.275
410
9.555
Aragón
10.056
5,5
1.750
315
7.350
Asturias
10.232
5,6
2.275
410
9.555
Baleares
3.881
2,1
300
54
1.260
Canarias
3.176
1,7
350
63
1.470
Cantabria
4.410
2,4
700
126
2.940
Cast.-La Mancha
10.585
5,8
1.425
257
5.985
Castilla y León
31.755
17,4
5.425
977
22.785
CataluZa
17.818
9,7
2.275
410
9.555
6.351
3,5
975
176
4.095
Galicia
49.750
27,2
4.625
860
19.425
Madrid
1.235
0,7
250
45
1.050
Murcia
2.999
1,6
500
90
2.100
Navarra
3.108
1,7
400
72
1.780
La Rioja
2.117
1,2
475
86
1.995
C. Valenciana
8.292
4,5
1.400
252
5.880
País Vasco
3.291
1,8
1.350
243
5.670
182.817
100,0
26.750
4.846
112.450
Extremadura
TOTAL
27
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Fuente: López Sánchez-Cantalejo J., 1993.
En las estimaciones más optimistas estaba previsto que la superficie media liberada por explotación se situara en 25 hectáreas, duplicándose los resultados obtenidos con el anterior programa. Este incremento se lograría gracias a la instauración de una producción mínima de 4 UDEs y por la concesión de la prima complementaria por superficie. Si al final del período se cumplieran estas previsiones quedarían disponibles 650.000 hectáreas que podrían ser cedidas a unos 26.000 agricultores más jóvenes (LÓPEZ SÁNCHEZ-CANTALEJO, 1993). Gráfico n1 V. 2. Beneficiarios potenciales de las ayudas a la jubilación anticipada (1993-1997)
6
Miles
5
4 3 2
1 0 And. Ara.
Ast.
Bal. Cana. Cant. C y LC-La M Cata. C. V. Extr. Gal. Mad. Mur. Nav. P. V. Rioja
En la distribución por Comunidades Autónomas de los beneficiarios potenciales destacaban Castilla y León y Galicia como las Comunidades que más se podrían beneficiar de las ayudas. Andalucía se situaba en tercer puesto junto a Asturias y CataluZa, en cada una de estas Comunidades 2.275 titulares se podrían beneficiar de las ayudas durante el período de vigencia del programa (Gráfico n1 V.2.).
V.3.2.2. Resultados iniciales obtenidos en la ejecución del programa espaZ Zol de jubilación anticipada.
En el aZo 1993, aunque el programa espaZol de jubilación anticipada aún no estaba aprobado por la Unión Europea, se empezaron a tramitar las primeras solicitudes que optaron por acogerse al Real Decreto 477/1993 en las Comunidades de Asturias y Castilla-La Mancha. En total se aprobaron 57 expedientes, de los cuales 48 pertenecían a Asturias.
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Cuadro n11 V. 7. Cese anticipado en la actividad agraria. (R.D. 477/1993) 1994 (millones de pesetas) CC.AA.
Titulares
Andalucía
Trabajadores
Subvención
Subvención
Titular
trabajador
Prima/ha.
Total prima
3
0
8,1
0,0
1,6
9,7
Aragón
134
14
331,2
46,3
40,2
417,7
Asturias
192
45
536,3
113,4
127,9
777,6
Baleares
-
-
-
-
-
-
Canarias
-
-
-
-
-
-
Cantabria
-
-
-
-
-
-
Casti.-La Mancha
47
-
107,9
-
10,9
118,8
Castilla y León
254
21
623,0
58,7
93,2
774,9
CataluZa
35
4
72,0
8,1
8,7
88,8
C. Valenciana
10
2
25,0
7,4
2,5
34,9
Extremadura
-
-
-
-
-
-
Galicia
18
6
43,5
16,7
5,5
65,7
Madrid
-
-
-
-
-
-
Murcia
-
-
-
-
-
-
Rioja, La
64
-
170,3
-
20,1
190,4
Total
761
92
1.917,3
250,6
310,6
2.478,5
Fuente: La agricultura, la pesca y la alimentación espaZolas en 1994.
Durante 1994, tras la aprobación definitiva del programa presentado por EspaZa el 13 de abril de 1994, la aceptación de las ayudas fue muy reducida y no se logró superar los resultados del anterior Real Decreto ni cubrir las previsiones anuales que se habían realizado de 5.350 titulares. El número de expedientes aprobados para este aZo afectaba únicamente a 761 titulares de explotación y 92 trabajadores que se concentraban en las Comunidades de Castilla y León, Asturias y Aragón. En Andalucía únicamente se aprueban 3 expedientes.
Cuadro n11 V. 7.(bis) Cese anticipado en la actividad agraria. (R.D. 477/1993) 1995 (millones de pesetas) CC.AA.
Titulares
Trabajadores
Subvención
Subvención
Titular
trabajador
Prima/ha.
Total prima
Andalucía
8
-
17,8
-
3,6
21,4
Aragón
28
3
83,4
9,0
8,8
101,2
Asturias
288
54
796,2
172,1
198,2
1.166,5
Baleares
-
-
-
-
-
-
29
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Canarias
-
-
-
-
-
-
Cantabria
9
2
19,6
2,0
1,6
23,2
Cast.-La Mancha
11
-
31,2
-
5,0
36,2
Castilla y León
183
15
532,7
48,1
87,2
668,0
CataluZa
54
16
128,1
43,1
20,9
192,1
C. Valenciana
22
2
52,7
2,2
1,7
56,6
Extremadura
-
-
-
-
-
-
Galicia
29
8
66,0
26,6
5,8
98,4
Madrid
-
-
-
-
-
-
Murcia
-
-
-
-
-
-
Rioja, La
21
-
64,9
-
8,0
72,9
Total
653
100
1.792,6
303,1
340,8
2.436,5
Fuente: La agricultura, la pesca y la alimentación espaZolas en 1995.
Para 1995 no se logran mejorar los resultados y el número de expedientes que se aprobaron en EspaZa de acuerdo con el Real Decreto 477/1993 sufre una reducción con respecto al aZo anterior. Sólo se acogen al cese anticipado 653 titulares, que en su mayoría se corresponden a las Comunidades de Asturias y Castilla y León. En Andalucía durante este aZo se logran aprobar ocho expedientes.
Durante estos dos aZos iniciales se puso de manifiesto que el nuevo programa espaZol de jubilación anticipada no había logrado despertar el interés entre los titulares de explotación envejecidos y que las previsiones iniciales representaban una utopía.
Las más beneficiadas por las ayudas han sido las Comunidades de Castilla y León y Asturias, por lo que se ha mantenido la tendencia seguida en el anterior programa espaZol de jubilación anticipada.
La subida en los importes totales que han experimentados las ayudas y la posibilidad de ceder a familiares directos la superficie liberada por la explotación que cesa en su actividad parece que no ha contribuido a fomentar la aceptación del programa. Por otro lado la introducción del requisito de contar con una explotación de una dimensión mínima de 4 UDEs sí constituye un obstáculo insalvable para muchas explotaciones espaZolas.
Según la Encuesta sobre la Estructura de las Explotaciones Agrícolas de 1993,
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el número de titulares de explotación espaZoles con una edad comprendida entre los 55 y 64 aZos se situaba en 416.815; casi el 30% de los titulares espaZoles se incluían en este grupo de edad. La imposición del requisito para acceder a la jubilación anticipada de contar como mínimo de 4 UDEs de margen bruto procedente de la explotación únicamente lo cumplían 147.380 titulares, mientras que el 64,6% restante contaba con menos de 4 UDEs. En Andalucía el número de titulares potenciales por edad se situaba en más de 87.000, aunque más de 65.000 no podían tener acceso a las ayudas por contar con menos de 4 UDEs.
Cuadro n11 V. 8. Dimensión económica (UDE) de las explotaciones espaZ Zolas según la edad de su titular Dimensión económica (UDE), número de explotaciones Edad