Logros y estancamiento en el Mercosur. Decisiones ante la proximidad del ALCA por María Teresa Moya Domínguez (Nota1) El Mercosur se encuentra en un momento crucial. Al menos, en la Argentina, se ha instalado la idea de que es necesario tomar una decisión. Por un lado, el pueblo a través de los partidos políticos populares, las organizaciones sindicales y otras organizaciones intermedias, quiere mantener y profundizar la integración regional, otros, en cambio, como los economistas liberales a ultranza (Nota2), prefieren acoplarse sin más al ALCA, y cuanto antes. Algunos economistas de esta línea, como STURZENEGGER, han dicho que no debemos perder más el tiempo con el Mercosur. En la misma línea de pensamiento se encuentra el equipo de FIEL. Un pensamiento diferente, en cambio, expresa Roberto ALEMAN, que opina que se debe negociar desde el Mercosur. Lo importante es tener una clara perspectiva de cuál es el interés nacional que está en juego, cualquiera sea la decisión que se adopte. Considero que no se trata de una opción sin alternativa, ALCA o Mercosur. Creo que no le conviene al país ponerse en esa disyuntiva. La prudencia política aconseja manejar el proceso de constitución del ALCA contemplando el interés de latinoamericano, de nuestro conjunto de naciones hermanas al sur del Río Bravo, y partiendo desde la decisión consensuada de los países del Mercosur. Un manejo autónomo que hoy es posible. En los tiempos de la globalización, usemos sus ventajas y no nos resignemos sólo a padecer sus desventajas. Con la caída del sistema bipolar, luego del trienio 1989-1991, los alineamientos no tienen la misma rigidez y hermetismo. Entonces, no construyamos fronteras, ni muros en un alineamiento carente de reciprocidad, que nos quita más de lo que nos da. Que nos empequeñece como Estados y como naciones. Además, en el marco de las relaciones internacionales en un mundo global, donde la interdependencia entre las naciones es cada vez mayor, más acelerada, y de direccionalidad diversa, donde se habla de relaciones intrabloques, e inclusive de subregiones entre sí, al Mercosur tampoco le conviene encuadrarse en un alineamiento único. Es decir, que debe esmerarse por lograr un buen espacio en el ALCA, pero sin dejar su autonomía para continuar sus negociaciones con la Unión Europea, aún y pese a los subsidios agrícolas, o vincularse de una manera eficaz con la ASEAN y la APEP, procurando la conquista de los mercados asiáticos y de Oceanía en base a políticas conjuntas, que no se limiten sólo a lo comercial, sino que apunten también a la cooperación científico-tecnológica. La subregión no debe abandonar su posible ampliación con la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el fortalecimiento de sus vinculaciones con México y el Mercado Común Centroamericano (MCCE). Hasta los países africanos ofrecen interés en la cooperación Sur-Sur, particularmente desde la proximidad brasileña a esas naciones. Mercosur: un proceso de integración. Es decir, no nos negamos al proceso continental de instalación de una zona de libre comercio (ZLC), pero le damos a cada propuesta su verdadera dimensión para nuestros intereses. Argentina, junto con Brasil, Paraguay y Uruguay, llegó mucho más allá de una ZLC, constituyó una Unión Aduanera pautada en su 85%, con un cronograma ya establecido para arribar a su plenitud en el 2006. Nos falta poco para concretar los cimientos del Mercado Común, objetivo final del tratado. Un proceso de integración mayor como el que estamos intentando, desde hace sólo 10 años, no se puede comparar con el mero establecimiento de una zona de libre comercio, aunque tenga nivel continental.

Creo que en política exterior, así como en la política nacional, a los argentinos nos hace falta empezar por definir cual es el interés nacional y donde está verdaderamente representado. Empecemos por lo más fácil, que es la comparación numérica. Veamos algunas cifras indicativas de nuestra balanza comercial con Brasil y con EEUU y la composición de nuestras exportaciones e importaciones en ambos casos en el período 1995-1999: — con Brasil las exportaciones totales en 1995 fueron de U$S 5.488, las importaciones U$S 4.175 y el saldo comercial de U$S 1.309, mientras que en 1999 las exportaciones fueron de U$S; 5.690, las importaciones de U$S 5.596 y el saldo comercial de U$S 94. — con EEUU las exportaciones en 1995 fueron de U$S 1.804, las importaciones U$S 4.207 y el saldo negativo de U$S 2.403, mientras que en 1999, las exportaciones fueron de U$S 2.653 las importaciones U$S 4.996, y el saldo negativo de U$S 2.343. Surge a la vista que con Brasil hemos construido un mercado de ida y vuelta, cuyo balance es más beneficioso que el que tenemos con EEUU, país del cual somos importadores de manufacturas y respecto al cual nuestras exportaciones son deficientes y de escaso valor agregado. Además, ya sabemos las dificultades que tenemos para introducir nuestros productos agrarios en EEUU a consecuencia de las barreras arancelarias y no arancelarias que les impone el gran país del norte. Si tenemos asimetrías difíciles con Brasil, las tenemos mucho más con EEUU, sobre todo en materia comercial, en capacidad productiva, competitividad, incorporación de valor agregado a los productos exportables y de ciencia y tecnología aplicada a la producción. Lo dicho sirve sólo para que no tiremos por la borda el esfuerzo regional realizado. Debemos evitarle a nuestro pueblo y a los pueblos de la región la frustración del más grande de sus proyectos conjuntos. Después, o conjuntamente, los tiempos políticos lo dirán, construyamos también el ALCA, pero negociando en forma conjunta y desde el Mercosur. Solamente así la zona de libre comercio continental nos podrá ser útil. Repasemos, entonces, qué es el Mercosur: Es el resultado de una estrategia de construcción regional lúcidamente planteada por nuestros padres fundadores y concretada con más de un siglo y medio de demora por la inestabilidad interna, la fragmentación regional y los litigios de frontera. Su primera fase (1991-1997) fue muy provechosa: 1. El Tratado de Asunción posibilitó la eliminación de las hipótesis de conflicto y ayudó a consolidar la democracia, convirtiéndose en la base de la arquitectura política regional. 2. El Mercosur permitió expandir y crear comercio en un marco de regionalismo abierto, en contra de lo que predecían quienes adhieren a una postura de libre comercio estricto. El significativo crecimiento del comercio intrazona se acentuó por la existencia de una sociedad natural entre países vecinos. Pero además se evitó el efecto de desvío de comercio que se registra cuando se implementan acuerdos comerciales preferenciales. 3. Se convirtió en un área que atrajo inversiones masivas, que se repartieron entre los países en proporción a su dimensión económica. Las causas del éxito residieron en: a. La funcionalidad del Mercosur respecto del contexto de política económica y especialmente del proceso de apertura y de liberalización de carácter más general a nivel mundial. Hay que tener en cuenta que la apertura unilateral de las economías de los Estados Miembros tuvo ritmos y momentos de iniciación disímiles y también es diferente su grado de concreción. (Argentina y Paraguay son más abiertos, Brasil y Uruguay menos abiertos). b. La razonabilidad de los objetivos planteados, esencialmente en el plano arancelario, y la racionalidad del método seleccionado para posibilitar su consecución. El éxito radicó en el esquema de reducciones arancelarias lineales de carácter generalizado, lo que invirtió la carga de la prueba respecto a los mecanismos de negociación propios de la etapa de la ALADI.

c. La abundancia de financiamiento, lo cual trajo aparejado una reducción de la acumulación de desequilibrios en los balances bilaterales de comercio y la creación de un entorno propicio para la prosecución del proceso de integración emprendido. d. En su momento, el plan de estabilización instrumentado en Brasil redundó en una marcada expansión de la actividad económica interna brasileña que generó un aumento notorio en las importaciones desde los otros miembros del acuerdo subregional, en especial desde Argentina. El estancamiento del Mercosur. Sus causas. A partir de 1998, el Mercosur ingresó en una fase de amesetamiento debido a que los factores que permitieron su éxito inicial, tales como el contexto político, el método de integración y el marco internacional, dejaron de ser elementos impulsores. No se registraron avances en cuestiones claves. En consecuencia, se advierte: a) en lo económico: — el impacto negativo de la violación de los acuerdos, que hace aparecer inútil el esfuerzo o sacrificio de algunos sectores de la economía nacional para adecuarse a los compromisos regionales. — la falta de coordinación macroeconómica (Nota3), particularmente en lo que hace a la política cambiaria y la demora en concretar los pasos preparatorios para encaminar la propuesta común de establecer una moneda regional. — la falta de impulso y las objeciones a la concreción definitiva de la unión aduanera, lo que obligaría a prohibir las barreras no arancelarias e impondría la liberalización del sector servicios. — la persistencia de asimetrías de concepción económica entre Argentina y Brasil, como sucede con la política para la radicación de inversiones. — la volatilidad derivada de la crisis económica global. — los efectos de las periódicas devaluaciones brasileñas. b) en lo político: — Las asimetrías de preferencias políticas entre Argentina y Brasil, que se advierte particularmente por el sesgo autónomo de ltamaraty y el alineamiento de Argentina con EEUU, en cuestiones referidas a la política y seguridad regional, continental y mundial. — En el Mercosur, los problemas internos de los países han ganado participación relativa a expensas de la subregión. — El estancamiento ha desilusionado a algunos miembros como, por ejemplo, Uruguay. — Se ha producido un debilitamiento de la voluntad de profundizar o perfeccionar el mercado común propuesto en el Tratado de Asunción. — En la práctica de los Estados socios no se vela por el cumplimiento estricto y efectivo de los compromisos asumidos en la constitución de la unión aduanera y se incurre en decisiones unilaterales que violan esos compromisos. — Los avances de EEUU en su política continental, con la propuesta del ALCA, con la invitación a Chile a incorporarse al NAFTA, con el Plan Colombia, etc.. c) en lo jurídico-institucional:

— Al no haber una instancia supranacional ,no existe una conducción única y coherente en el proceso regional, dándose un cumplimiento imperfecto a la normativa creada por los órganos que tienen capacidad de formularla (CMC, GMC y CCM). — Se debe homogeneizar la tarea de los 260 ámbitos de negociación que hay en el Mercosur. — Falta seguridad jurídica, reglas claras de comportamiento, lo que supone facilidad del acceso al derecho aplicable y medios de solución de conflictos para los operadores de la región y para los inversores extrazona. Por otra parte, la liberalización de los flujos comerciales entre los países del bloque determina que los movimientos en los tipos de cambio relativos afectan adversamente la competitividad de los miembros estables, lo que demanda la necesidad de coordinación macroeconómica, comenzando por la definición de un conjunto de reglas de acción para hacer frente a modificaciones súbitas y significativas en las políticas macroeconómicas. Advertencia: Parece que son más densos los problemas que afronta el Mercosur que sus posibilidades de sortearlos, pero ¿es eso conveniente para la Argentina y para la subregión? Como dijimos al principio, debemos evitarle a nuestro pueblo y a los pueblos de la región la frustración del más grande de sus proyectos conjuntos. Para ello debemos plantearnos, primero en el orden nacional, un debate serio en cuanto a la definición del interés argentino a nivel subregional y continental. A poco de analizar la situación se advierte que tanto en el orden nacional como en el subregional falta consenso en cuanto a cual es el objetivo del Mercosur. ¿Para qué queremos la integración? Esa vuelve a ser la gran pregunta. Se trata de un debate ideológico que, en términos económicos, se plantea como: "Mercosur: ¿zona de libre comercio o unión aduanera?", y en términos políticos como "Mercosur, ¿mera cooperación comercial o alianza estratégica?". Y hoy en día, como ya vimos, surge para algunos el dilema: "¿Mercosur o ALCA?''. A su vez, cada país miembro tiene su propia perspectiva e interés, particularmente: — Para Brasil, el Mercosur es una alianza estratégica de inserción internacional que sirve para repotenciar su poder negociador externo ofertando un espacio económico ampliado. — Para Argentina, el Mercosur significó una experiencia de apertura económica con sentido de ida y vuelta, encomiable en su primera etapa por la ampliación de posibilidades para nuestras exportaciones. El debate sugiere algunas ideas: — En el estado actual de las relaciones económicas internacionales, plantearse la posibilidad de minimizar el proyecto regional y no convertirlo en herramienta idónea para insertarse en el mercado mundial y afrontar las grandes negociaciones en la OMC y en el ALCA, entre otras, desde una posición grupal de mayor fuerza, constituye un acto irracional. — Las dificultades para avanzar en la soluciones de los grandes temas económicos y comerciales pendientes (coordinación macroeconómica y fiscal), obliga a pensar en otros ámbitos para incentivar la marcha de la integración, reforzando los vínculos societarios. — Los europeos crecieron en base a proyectos conjuntos, como el plan de la Europa Verde, el desarrollo tecnológico de punta con la utilización de la energía atómica (EURATON), las comunicaciones satelitales, los microchips, el airbus, etc.. En Europa, la realización de estos proyectos fueron el objetivo principal y la coordinación macroeconómica acompañó a esas metas. — En el Mercosur, donde existen ventajas competitivas en lo que hace a recursos alimentarios, minerales y energéticos, debería seleccionarse una serie de acciones conjuntas en esas áreas (Nota4), acompañándolas con acciones destinadas al desarrollo integrado de la infraestructura regional y de los campos de la ciencia y la tecnología donde puedan realizarse actividades conjuntas que mejoren la oferta competitiva regional hacia el mundo. Un ejemplo a seguir.

Ante las dificultades presentes, veamos que ha pasado con otros procesos de integración en situaciones semejantes. De la experiencia europea debemos aprender que todo proceso de integración exitoso muestra episodios recurrentes de stop and go, esto es, se producen grandes avances originados en iniciativas políticas, cuya concreción efectiva demanda un lapso no despreciable ("digestión"). Luego, se reinicia el proceso con una nueva ronda de proyectos políticos dinamizadores (Nota5). La necesidad de un marco institucional más sólido. Los problemas que enfrenta el Mercosur no son sólo coyunturales, sino también estructurales. Los efectos de las devaluaciones brasileñas hubieran sido menores de haber existido un tipo de mecanismo de acción previsto con antelación. Del mismo modo, los conflictos comerciales se podrían haber evitado o, al menos, canalizado con mayor eficacia si se hubiera diseñado en su momento una instancia institucional apropiada. El desafío de la institucionalización debe ser asumido. Los objetivos no son fáciles pero, al menos, los más urgentes son: — alcanzar una interpretación unívoca de las decisiones emanadas de los órganos del Mercosur; — incorporar la normativa Mercosur a los ordenamientos jurídicos nacionales, conforme plazos y modalidades que brinden seguridad jurídica a los miembros de la región y al inversor extranjero. — resolver las disputas que se susciten a través de canales institucionales efectivos. En consecuencia, la idea que se propone consiste básicamente en desarrollar mecanismos institucionales efectivos que aseguren de modo estricto el cumplimiento de la normativa común y, en aquellos casos en que surjan inconvenientes, introducir ajustes en la pauta temporal de convergencia a la vigencia de las normas con instrumentos que garanticen la existencia de incentivos correctos en este sentido (Nota6). Propuestas. Debatir en el espacio nacional y en el regional del Mercosur, los alcances del proyecto integrador e impulsar la idea de consolidar la alianza estratégica (Nota7) sobre la base de: — Dar cumplimiento a los compromisos contraídos por los Estados Partes a partir del Tratado de Asunción, del Protocolo de Ouro Preto y de la normativa adoptada en consecuencia por los órganos decisorios del Mercosur. El antecedente de esta propuesta es el Cronograma de Las Leñas. — Extender la aplicación del principio de "reconocimiento recíproco” a los ámbitos que los socios acuerden. — Definir las medidas conducentes a la concreción definitiva del mercado único. Las mismas deberían centrarse en el área de la competencia, para lo cual es necesario el establecimiento de regulaciones relativas no sólo a prácticas antimonopólicas y a los servicios públicos, sino al control de los programas estatales de asistencia. — Diseñar mecanismos que permitan afrontar cambios abruptos en la política económica de alguno de los países participantes del acuerdo regional y acelerar las tratativas destinadas a empezar el proceso de coordinación macroeconómica y de convergencia para el establecimiento de una moneda regional. — Avanzar en la necesaria institucionalización del Mercosur y consensuar el establecimiento de un tribunal único del Mercosur para la interpretación de las normas del bloque. Para la implementación de esta medida se puede adoptar la misma modalidad utilizada en la creación del Tribunal Arbitral. Tiempos de espera.

El país está también pasando por un momento crítico. Los cambios en el Gabinete Nacional, el alejamiento de José Luis Machinea, la asunción de Ricardo López Murphy con el equipo de FIEL, el retiro del FREPASO del Gobierno, el ingreso de Domingo Cavallo como Jefe de Gabinete, denota una recomposición de las fuerzas políticas que pretende darle sustento al Gobierno del Presidente De la Rúa. Esos, que no son pocos, son los cambios internos. En lo externo, el 5 y 6 de abril, se realizará en Buenos Aires, el encuentro de Ministros de Economía del ALCA, último acto preparatorio de la cumbre de Jefes de Estados a realizarse en Québec Son momentos críticos para tomar decisiones difíciles. Son tiempos de espera.

NOTA: (1) Abogada, Universidad Católica Argentina. Profesora titular de Derecho Internacional Público en las Universidades del Salvador, Morón, y Concepción del Uruguay. Profesora adjunta por concurso en la Universidad de Buenos Aires. Directora del Instituto de Derecho Internacional Público, Relaciones Internacionales y de la Integración del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal. Fue Jefe de Asesores en la Comisión de Relaciones Exteriores de la Cámara de Diputados de la Nación, desempeñándose como Subdirectora de la Comisión Parlamentaria Conjunta del Mercosur (CPC) (1991-1997.) Es asesora de la Comisión del Mercosur y de la CPC (1997/2001). Autora de libros y artículos sobre Derecho Internacional y temas de integración regional (2) Como de costumbre, esta última propuesta es drástica, sin contemplaciones, por lo que han construido este conjunto de naciones que conformamos el Mercosur.

(3) Resulta incuestionable la necesidad de encarar el esfuerzo de coordinación pesar de las diferencias observadas en los últimos tiempos en las políticas monetaria. Hay que tener en cuenta que la globalización penaliza macroeconómicos. La coordinación macroeconómica no sólo es indispensable Mercosur, sino para su supervivencia y afianzamiento.

macroeconómica, a cambiaría, fiscal y los desequilibrios para profundizar el

(4) a) Industria alimentaría: Por ejemplo construyendo las bases de un "Mercosur pesquero", en el que participe Chile, dándole la categoría de "bioceánico". b) Minería y las industrias derivadas. c) Ciencia y tecnología: con proyectos en materia de comunicaciones, de satélites, de utilización pacífica de la energía atómica, proyectos combinados de hard y softward, etc.. d) Ejecución de obras de infraestructura: vial, de ferrocarriles, hidrovías, aeropuertos, comunicaciones y de interconexión física energética, etc. e) Desarrollo de una estrategia conjunta para encarar las grandes negaciones en la OMC, con el ALCA, la UE, el ASEAN la APEC y de una estrategia conjunta para la conquista de terceros mercados. f) Educación, cultura y formación científico-tecnológica. A partir de la puesta en marcha efectiva de los Protocolos firmados y establecimiento de una iniciativa conjunta. g) Seguridad, defensa y lucha contra la delincuencia: con el entendimiento policial cuatripartito, más Chile y Bolivia para la prevención y represión de delitos internacionales y de la delincuencia transfronteriza que afecte a los países socios y el diseño de una estrategia defensiva subregional. h) Sociedad civil: se debe interesar a los partidos políticos para que intensifiquen su vinculación con los partidos políticos afines de los países socios y asociados del Mercosur. Además se debe alentar la acción de las ONG's en materia de promoción de la integración. Hay que democratizar el Mercosur, buscando la participación de los Congresos, de los Poderes Judiciales y de los demás estamentos de la sociedad, desde las universidades a las cámaras empresarias, gremios, iglesias, (más allá del Foro Consultivo Económico y Social). Se trata de fomentar el despliegue de acciones horizontales, que refuercen el tejido social, cultural y político de la integración (5) La experiencia europea: el proceso de integración europea dista de haber sido lineal y monolítico. La Unión ha debido enfrentar límites internos y externos que se manifestaron en avances y retrocesos, pero la voluntad política de los Estados involucrados se exteriorizó en una clara visión estratégica, que era a su vez una visión de conjunto, sobre lo que se quería conseguir. Los problemas que surgían a medida que progresaba la integración fueron entendidos en cada momento como causados por la falta de una mayor integración. Consecuentemente, se adoptó una estrategia de "fuga hacia adelante (6) El Mercosur es un proyecto de largo plazo, que atraviesa, como sus países miembros, por sucesivas etapas de transformación, a lo que se suma la influencia de las tendencias

internacionales y el peso de la hegemonía de la potencia dominante en la zona. Para encarar el problema, a partir del interés nacional, es imprescindible que nuestro país aborde con el mismo enfoque tanto las cuestiones estrictamente internas corno las cuestiones externas. Con respecto al tipo de fuga hacia adelante que debe acompañar el replanteo institucional, el caso europeo revela asimismo un programa de acción consistente, en primer lugar, en una redefinición del enfoque de integración de manera de garantizar el cumplirniento de los acuerdos alcanzados y la adopción de las medidas necesarias para asegurar la plenitud del rnercado ampliado, y, en segundo lugar, en el fortalecimiento y la profundización del proceso mediante el diseño de un esquema de convergencia macroeconómica conducente a la unión monetaria. (7) A través de sus declaraciones el Canciller Rodríguez Giavarini demuestra estar en esta línea de pensamiento.