LOS CARACTERES DIFERENCIALES DEL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL ITALIANO Y LA SENTENCIA SOBRE EL LAUDO ALFANO

¿Por qué os quiero hablar hoy de la Constituciòn italiana? Una respuesta muy general es que el conocimiento de otros ordenamientos juridicos puede incrementar no sólo vuestra comprensión de lo que pasa en el mundo, cuando leáis en los periódicos noticias referidas a otros Países, sino también vuestro entendimiento del propio ordenamiento que vais a estudiar en este mismo curso. Comprendiendo las differencias entre sistemas juridicos, os podráis dar cuenta de que los caracteres del ordenamiento constitucional español, que hoy os parecen tan naturales o incluso necesarios, son en realidad el fruto de precisas decisiones tomadas por vuestros constituyentes entre varias opciones posibles. Una respuesta màs específica es que la Constitución italiana ejerció gran influencia sobre los constituyentes españoles, como podríais apreciar leyendo sus enunciados generales de principios o en materia de derechos y libertades, asì como muchas más normas de las que regulan el poder judicial y la organización territorial del Estado (de las que, sin embargo, hoy no vamos a tratar). Por estos motivos, creo y espero que la clase de hoy pueda también enriquecer vuestro conocimiento de la propia Constitución española. La Constitución italiana no se puede comprender sin hacer referencia al clima histórico y político en que tiene sus raices. Entre 1922 y 1943, Italia vivió la amedrentadora experiencia del fascismo: el Estatuto Albertino (la Constitución de entonces) seguía formalmente vigente, pero había sido radicalmente transformado por las leyes totalitarias fascistas. Tras la destitución de Mussolini, mientras que la segunda guerra mundial entraba en sus fases finales, Italia vivía en su interior una situación de guerra civil entre las fuerzas de la resistencia y los que seguían siendo sostenidores del fascismo. La muerte de Mussolini y la rendición de Alemania en 1945 permitieron, por fin, restablecer la democracia en Italia. Sin embargo, las fuerzas de la resistencia (coincidentes con los partidos comunista, socialista, demócratacristiano y algunos liberales), organizadas en el Comité de Liberación Nacional, ostacularon la vuelta al régimen liberal previo a la época fascista. Se cuestionó incluso la permanencia de la forma monárquica, ya comprometida con el gobierno fascista, hasta que el 2 de junio de 1946 se celebró un referéndum popular que, por tan solo dos miliones de votos, dejó paso a la República italiana. En la misma fecha, se eligió también a una Asamblea constituyente, cuyos miembros reflejaron las fuerzas politícas antifascistas del Comité de Liberación Nacional. La Asamblea, el 27 de diciembre de 1947, aprobó casi por unanimidad la nueva Constitución, la cual entró en vigor el 1 de enero de 1948. La Constitución italiana es una constitución antifascista: Piero Calamandrei, uno de los más destacados juristas miembros de la Asamblea constituyente, dijo: «Si queréis ir de romería hasta el lugar donde nació nuestra Constitución, id a las montañas donde fallecieron los partisanos, id a las prisiones donde los encarcelaron, id a los campos donde los ahorcaron. Allá donde haya un italiano fallecido para redimir a la libertad y la dignidad, allá id con vuestra mente, porque en ese lugar nació nuestra Constitución». Así que los principales papeles de la Constitución fueron, por un lado, alejar el ordenamiento italiano de todos los errores cometidos en las décadas anteriores y, por otro lado, impedir que esos errores pudiesen repetirse en el futuro. No obstante, las leyes de entonces siguieron en vigor: fijaos en que los códigos penal, civil y de enjuiciamiento civil todavía vigentes en Italia, aunque modificados en muchas normas, siguen siendo aún los aprobados durante la época fascista. Sin embargo, a todas estas leyes se van sobreponiendo los nuevos principios constitucionales, que imponen a los que las aplican (administración pública, jueces y simples ciudadanos) la adopción de una distinta perspectiva interpretativa. De todos modos, que la Constitución italiana es antifascista no significa que tenga una clara postura política: la casi unanimidad que la aprobó os hace entender que los partidos presentes en la Asamblea constituyente

tuvieron que conseguir una solución de compromiso entre una mezcla de distintas e incluso antagónicas opiniones políticas. De todos modos, estos partidos prefirieron no elegir sino yuxtaponer sus respectivas ideas: asì que conviven en la Constitución italiana, por ejemplo, la libertad de impresa y la obligación de dirigirla hacia los fines sociales (art. 41), el derecho de huelga y su regulación por ley (art. 40), el derecho a la propiedad privada y la expropriación por razones de interés general (art. 42), la igual libertad de toda confesión religiosa y las relaciones privilegiadas con el Vaticano (artt. 8 y 7), etcétera. Como ya os dije, el primer papel de la Constitución italiana es alejarse de los presupuestos fascistas: es decir, conseguir un ordenamiento democrático. Para que un ordenamiento pueda decirse democrático, son necesarios por lo menos tres requisitos: que se fundamente en el principio de igualdad; que garantize a sus ciudadanos los derechos y libertades que les permitan formarse y expresar libremente sus propias opiniones políticas; que se organize de una forma institucional tal que los poderes normativos sean ejercidos por órganos que gozan de una legitimación electoral. Adhiriendo al modelo estandar perfilado por Karl Schmitt ya hace un siglo, la Constitución italiana tiene, después de una lista de principios básicos (de art. 1 a art. 12), una primera parte de carácter dogmático (de art. 13 a art. 54) y una segunda parte de carácter organizativo (de art. 55 a art. 139). Pues bien: entre los principios básicos està la clara afirmación de la igual dignidad jurídica y social de todos los ciudadanos (art. 3). La parte dogmática se compone de cuatro distintas listas de derechos y deberes de los ciudadanos, según se refieran a las relaciones civiles, ético-sociales, económicas o políticas: aunque distintos, todo derecho y libertad afirmados por la Constitución gozan de las mismas garantías jurisdiccionales, mientras que sólo los que no son definidos ni reputados inviolables (como los derechos económicos) podrían ser modificados en su contenido esencial a través de una ley constitucional. La parte organizativa configura una democracia representativa de tipo parlamentario, en que el Gobierno sólo puede realizar su propio programa a través del poder legislativo del Parlamento y bajo su permanente control político: es decir, en el lugar donde se toman las decisiones más importantes para la vida del País (incluso el otorgamiento de la confianza al Gobierno) y donde se pueden criticar políticamente las demás tomadas por los organos gubernamentales, allí siempre estan representadas las opiniones de la minoría, de manera que el Gobierno nunca puede sustraerse –por lo menos– a la confrontación con ellas. Aparte de los principios democrático y de igualdad, los demás principios básicos afirmados por la Constitución italiana pueden así resumirse. Hay un principio personalista, que pone la persona en el centro del ordenamiento jurídico: el art. 2 garantiza la inviolabilidad de los derechos humanos, incluso frente al propio Estado; el art. 3, II obliga al Estado a «suprimir los obstáculos de orden económico y social que, limitando de hecho la libertad y la igualdad de los ciudadanos, impiden el pleno desarrollo de la persona humana y la participación efectiva de todos los trabajadores en la organización política, económica y social del País». Hay un principio solidarista, que permite considerar la persona no sólo como individuo, sino también como centro de una multitud de relaciones: el art. 2 toma en cuenta los grupos sociales en que el ciudadano desarrolla su propia personalidad y exige por cada individuo «el cumplimiento de los deberes inexcusables de solidaridad política, económica y social»; además, ya os dije que las listas de los derechos en la parte dogmática estan subdivididas según los tipos de relaciones que los ciudadanos tienen entre si mismos. Hay, pues, también un principio pluralista: sea de los propios grupos sociales (art. 2); sea de las instituciones políticas autonómicas (art. 5); sea de las minorías lingüísticas, aún presentes en las regiones fronterizas de Italia (art. 6); sea de las confesiones religiosas (art. 8); sea de los sindicatos (art. 39) y partidos políticos (art. 49). Muy importante es el principio laboral, en que se fundamenta la propia República: el art. 1 dice que la democracia en Italia está «fundada en el trabajo», en el sentido de que todos los ciudadanos tienen la misma dignidad e iguales oportunidades, cualquiera sea su familia de origen; el art. 4 dice que trabajar es un derecho y un deber del ciudadano, porque el trabajo no sólo es una relación económica, sino también un valor

social que ennoblece al hombre. Hay, además, un principio internacionalista, que permite a Italia participar a organizaciones supranacionales las cuales, como la Unión Europea, requieren limitaciones de la soberanía de sus Estados miembros; y un principio pacifista, por el que «Italia repudia la guerra como instrumento de ataque a la libertad de los demás pueblos, y como medio de solución de las controversias internacionales» (art. 11). Tratando de las listas de derechos, es verdad que los enunciados de la Constitución italiana se parecen mucho a los de la Constitución española; sin embargo, diferentes son sus garantías. En primer lugar, no hay una distinción entre los derechos fundamentales por un lado y los demás derechos constitucionales por otro. No obstante, en unas disposiciones de la primera lista, la Constitución define inviolables los derechos allí enunciados –estos son: libertad personal (art. 13), libertad de domicilio (art. 14), libertad de comunicación (art. 15), derecho a la defensa procesal (art. 24)– mientras que las demás disposiciones así no hacen. Sin embargo, hay que reconocer el carácter de la inviolabilidad también a todos los demás derechos que pueden considerarse imprescindibles en un ordenamiento democrático, como la libertad de reunión (art. 17), la libertad de asociación (art. 18), la libertad de profesión religiosa (art. 19), la libertad de expresión (art. 21), la libertad de enseñanza (art. 33), la libertad del voto (art. 48), la libertad de asociarse en partidos políticos (art. 49), el derecho a un juicio justo ante un tribunal independiente e imparcial (art. 111). Todos los derechos definidos o reputados inviolables están sustraidos incluso a la disponibilidad del legislator constitucional, es decir que no se puede de ninguna manera bajar su nivel de garantía constitucional. Pero –y ésta es la segunda diferencia relevante respecto de la Constitución española– no hay diferentes garantías jurisdiccionales, en el sentido de que la violación de cualquier derecho constitucional sólo puede plantearse ante los tribunales ordinarios o administrativos y no directamente ante la Corte constitucional: es decir, no hay recurso de amparo en Italia. Ya veremos la manera en que la Corte Constitucional tutela los derechos constitucionales. Vamos a tratar ahora brevemente de la organización institucional republicana. Italia tiene una forma de gobierno parlamentaria, así como España. Esto significa que el Parlamento es el único órgano estatal que tiene legitimación electoral directa y, por ende, sólo a él pertenece la función legislativa (salvo excepciones): como ya os dije, la atribución de la función normativa primaria a un órgano electoralmente legitimado es algo imprescindible para que un ordenamiento pueda decirse democrático. De forma diferente, el Gobierno, como no tiene legitimación electoral directa sino indirecta a través del propio Parlamento, sólo es titular de la función ejecutiva y de dirección política; así que en tanto puede actuar su programa político en cuanto mantenga incesantemente la confianza de la mayoría parlamentaria. Esta confianza le es necesaria no sólo para la aprobación de sus proyectos de ley, sino también para seguir gobernando: en Italia, de manera diferente que en España, para censurar al Gobierno no es necesario que las Cámaras indiquen el candidato que quieren proponer para la formación de un nuevo Gobierno. El Gobierno está formado por el Presidente del Consejo y por los Ministros, los cuales juntos forman el Consejo de los Ministros: es el Consejo en su conjunto quien fija el programa político general del Gobierno, mientras que su Presidente sólo puede dirigirlo. Esto significa que la posición del Presidente del Consejo no está destacada respecto de la de los Ministros: él sólo es primus inter pares; y lo mismo hay que decir con referencia a los Presidentes de ambas Cámaras del Parlamento. Las dos Cámaras están en una posición de perfecta igualdad, sea en el ejercicio de la función legislativa, sea en el control político del Gobierno. Aparte de esto, lo que más diferencia la estructura institucional italiana de la española es, por supuesto, la periódica elección del Jefe de Estado, por las dos Cámaras reunidas en sesión común juntas a unos delegatos regionales. El Presidente de la República no es un órgano gubernamental sino de garantía, es decir que su misión es la de agilizar el funcionamiento del sistema constitucional. Entre sus poderes, dos son más relevantes: la elección y el nombramiento del Presidente del Consejo, que con sus Ministros tendrá que obtener la confianza del Parlamento; y la disolución de las Cámaras cuando se demostren incapaces de expresar una mayoría que permita

la formación de un gobierno y su estabilidad. En conjunto, este sistema de pesos y contrapesos persigue la finalidad de entorpecer lo que permitió el advenimiento del regimen fascista en Italia, es decir la concentración de los poderes en una única persona y formación política. Hemos visto, así, la manera en que la Constitución italiana persigue el primero de sus papeles: alejar el ordenamiento italiano de los presupuestos del fascismo. Vamos ahora a ver la manera en que persigue su segundo papel, impedir que se puedan repetir en el futuro los errores del pasado. La Constitución italiana, así como la española y diferentemente del Estatuto Albertino, es una Constitución rígida, que prescribe para sus enmiendas un procedimiento especial y agravado respecto del normal procedimiento legislativo (art. 138). En realidad, es mucho más sencillo reformar la Constitución italiana que la española, porque en Italia son suficientes dos votaciones por mayoría en ambas Cámaras (mayoría absoluta en la segunda votación, es decir la mayoria de los miembros). Sin embargo, en el caso en que la segunda votación no obtenga las dos terceras partes de los votos en ambas Cámaras, una minoría política (un quinto de los miembros de una Cámara), una minoría territorial (cinco órganos legislativos regionales) o una minoría electoral (quinientos mil electores) puede obtener la convocatoria a un referéndum popular para la definitiva aprobación de la enmienda. De hecho, tan sólo quince veces se aprobaron en Italia leyes de revisión constitutucional, y trece de éstas fueron aprobadas por mayoría de dos tercios. De las dos aprobadas por mayoría absoluta, la de 2006 fracasó en el referéndum, mientras que la de 2001 consiguió la aprobación popular y realizó la mayor reforma de la historia constitucional italiana, modificando casi integralmente el título relativo a la organización territorial del Estado. De todos modos, la Constitución prevé de manera expresa o implícita límites materiales al poder de revisión constitucional, es decir la imposibilidad de modificar unas de sus normas: se trata de las que contemplan los derechos humanos inviolables y los princípios básicos de organización del Estado. De forma diferente, la Constitución española no prevé límites materiales pero sí procedimientos aún más agravados para la enmienda de sus propias normas más básicas. Aunque la mayoría parlamentaria tiene la posibilidad de aprobar enmiendas constitucionales sin el apoyo de la oposición, siempre hay el riesgo de que ella trate de aprobar reformas a través de simples leyes ordinarias, al fin de evitar una doble votación en el Parlamento y un posible referéndum popular. En realidad, es muy raro que una ley ordinaria se ponga en evidente contradicción con normas constitucionales; mucho más frecuente es el caso de que la ley viole parámetros que sólo de manera implícita se pueden sacar de la Constitución, o haga ponderaciones inadecuadas entre diferentes principios constitucionales. Como la Constitución pone las normas supremas del ordenamiento, hay una relación de jerarquía entre ellas y las leyes ordinarias, así que su violación conlleva la invalidez de las propias leyes. Sin embargo, hay una presunción de validez de toda ley hasta que el juez competente la declare oficialmente inconstitucional; pero los tribunales ordinarios y administrativos no pueden ejercer este papel, porque ellos están «sometidos a la ley» (art. 101, II). Efectivamente, la Asamblea constituyente rechazó el modelo estadounidense de control generalizado de constitucionalidad apoyado por Karl Schmitt y preferió adherir al modelo de control centralizado propuesto por Hans Kelsen: creó, pues, un órgano nuevo, que antes no existía, es decir la Corte Constitucional, cuyos quince jueces son nombrados por las Cámaras, por el Presidente de la Républica y por los Tribunales Supremos ordinario y administrativo. Este Tribunal tiene varios papeles (art. 134), entre los que están la decisión de los conflictos de competencia entre los poderes del Estado y entre el Estado y las Regiones, la decisión sobre las acusaciones promovidas contra el Presidente de la República y la decisión sobre la admisibilidad del referéndum popular; pero el papel más importante es sin duda el control de constitucionalidad de las leyes. En este asunto, un recurso directo sólo pueden promoverlo el Estado contra las leyes regionales y las Regiones contra las leyes estatales. Más importantes (aunque no siempre más numerosas) son las cuestiones de constitucionalidad plantedas de manera incidental por los jueces en el marco de un proceso: el juez valorará la relevancia de la ley en su proceso, es decir la necesidad de aplicarla para

decidir el asunto concreto, y su posible inconstitucionalidad. La Corte constitucional juzgará sobre la compatibilidad de la ley con la Constitución y, en su caso, la declarará inconstitucional, es decir la eliminará del ordenamiento. Para que os podáis dar cuenta con más precisión de como operan las garantías constitucionales, vamos ahora a examinar un asunto concreto, a través de una sentencia muy reciente de la Corte constitucional, la n. 262 de 2009. Por supuesto habéis leído o escuchado algo sobre el así llamado laudo Alfano, la ley que otorgaba a las cuatro más altas cargas del Estado italiano –es decir el Presidente de la República, los Presidentes de ambas Cámaras y el Presidente del Consejo de los Ministros– la suspensión de los procesos penales en contra de ellas, hasta la cesación de la misma carga. El Tribunal de Milan y el juez de la indagación preliminar de Roma plantearon la cuestión de constitucionalidad de esta ley ante la Corte constitucional, asumendo la violación del principio de igualdad y del procedimiento de revisión constitucional. La Corte inadmitió el recurso del juez de Roma por falta de relevancia, porque aclaró que la ley no era aplicable en la fase de indagación preliminar; pero sí admitió el recurso del Tribunal de Milan, el cual estaba juzgando sobre un asunto penal contra del Presidente del Consejo Silvio Berlusconi. Los abogados de Berlusconi trataron de defender la constitucionalidad de la ley diciendo que la suspención de los procesos penales era necesaria para proteger la posición institucional de las más altas cargas políticas frente a las posibles incursiones del poder judicial, de manera conforme al principio constitucional de separación de los poderes, y que la desestimación del principio de igualdad se justificaba, en su caso, por la legitimación electoral casi directa de la que hoy goza el Presidente del Consejo, porque la nueva ley electoral prevé que los partidos ya indiquen antes de las elecciones políticas su propio candidato a la presidencia. La Corte constitucional contestó que la ley electoral sólo es una ley ordinaria y que no puede derogar a las normas constitucionales que configuran el Presidente del Consejo como primus inter pares; dijo además que cualquiera carga pública de cualquier nivel podría necesitar garantías parecidas a las previstas por el laudo Alfano, pero en todo caso la desestimación del principio de igualdad necesitaría la aprobación de una ley constitucional y no de una simple ley ordinaria. Por estos motivos, la Corte constitucional declaró la inconstitucionalidad del laudo Alfano y lo derogó. Según los rumores, esta decisión fue tomada tras una larga discusión y contrastada por una minoría de por lo menos seis jueces; sin embargo, la falta de votos particulares en Italia no nos permite conocer las razones de esta disputa. Lo que es cierto es que esta sentencia fue criticada por los políticos más cercanos a Berlusconi por ser una sentencia de carácter político; y por eso se volvió a cuestionar la modalidad de nombramiento de los jueces constitucionales e incluso la legitimación de un órgano no democráticamente elegido para revisar las leyes del Parlamento. Es verdad que en la organización institucional y en el funcionamiento de la justicia constitucional en Italia hay mucha cosas perfectibles; pero siempre hay que acordar la misión de la Corte constitucional como extremo baluarte de la democracia, contra el riesgo de que alguien pueda provechar de sus principios y de sus reglas para, al fin y al cabo, tratar de derrotarla.

Sevilla, a 26 de octubre de 2009

D. Luca Andretto