Los impuestos en Colombia y la desigualdad social:

¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley? Guillermo Fino Serrano* Mauricio García Garzón**

Fecha de recepción: 19 de mayo de 2015 Fecha de aceptación: 28 de septiembre de 2015

RESUMEN En este artículo se realiza un análisis crítico de la regresividad del sistema tributario, lo cual demuestra, por un lado, que los impuestos indirectos cada vez ganan mayor participación del recaudo tributario y, por otro, que el errático gasto público no ha permitido que el país logre mejorar su posición entre los peores coeficientes mundiales de desigualdad en la distribución de ingresos, en particular, el coeficiente Gini. El gasto público desenfocado, los altos niveles de desempleo, la inmensa informalidad laboral y el bajo cubrimiento de la seguridad social reflejan una realidad distinta a la que presentan los gobiernos de turno. Este artículo es resultado del proyecto de investigación sobre impuestos y desigualdad social que adelantan el Grupo de Investigación en Finanzas Públicas (Gesef) y el Grupo Analítico, Contable y Económico (GACE) de la Corporación Universitaria Republicana, Bogotá, Colombia.

Palabras clave Impuestos, gasto público, inequidad, desigualdad.

Taxes in Colombia and Social Inequality: The Will of the Dominant Class Presented as Law?

Impostos na Colômbia e desigualdade social: a vontade da classe dominante feita em uma lei?

ABSTRACT

RESUMO

In this article, a critical analysis of the downturn in the tax system is presented, and it exposes, on the one hand, that indirect taxes have increasingly more participation in the collection of taxes and, on the other hand, that the erratic public expenditure has not allowed the country to achieve a better position as one of the worst rated countries in terms of the inequality in the distribution of income, in particular, regarding the Gini index. An out of focus public expenditure, high levels of unemployment, a huge job informality, and a low coverage of social security reflect a different reality from the one submitted by government on duty. This article is the outcome of a research project on taxes and social inequality being carried out by the Public Finances Research Group (Gesef) and the Analysis, Accounting, and Economy Group (GACE) from the Republican University Corporation, Bogotá (Colombia).

Este artigo apresenta uma análise crítica da regressividade do sistema tributário, como é realizada, o qual mostra por um lado, que, os impostos indiretos cada vez mais ganham uma maior quota de receitas fiscais e, por outro lado, as despesas públicas irregulares, não permitem que o país consiga melhorar a sua posição entre os piores coeficientes do mundo de desigualdade na distribuição de renda, em particular, o coeficiente de Gini. Concentra-se os gastos públicos, altos níveis de desemprego, a grande informalidade do trabalho e baixa cobertura da seguridade social refletem uma realidade diferente ao apresentado pelos governos. Este artigo é o resultado de um projeto de pesquisa sobre impostos e desigualdade social que promovam o Grupo de Investigação em Finanças Públicas (Gesef) e o Grupo Analítico, Contabilidade e Económica (GACE) da Corporação Republicano University, Bogotá- Colombia.

Keywords Taxes, public expenditure, inequity, inequality.

Palavras–chave Impostos, gastos do publicos, desigualdade.

* Candidato a doctor en derecho por la Universidad Libre. Magíster en derecho administrativo por la Universidad Libre. Especialista en derecho administrativo por la Universidad Santo Tomás. Abogado. Líder del Grupo de Investigación en Finanzas Publicas (Gesef) de la Corporación Universitaria Republicana. Actualmente se desempeña como profesor-investigador de esta misma institución. Correo electrónico: [email protected] ** Magíster en administración pública por la Escuela de Administración Pública (ESAP). Especialista en gerencia y control fiscal por la Universidad del Rosario. Economista por la Universidad de América. Miembro del Grupo Analítico, Contable y Económico (GACE) de la Facultad de Contaduría Pública de la Corporación Universitaria Republicana. Correo electrónico: [email protected]

INTRODUCCIÓN Los impuestos no solamente nos empobrecen (quitándonos una parte sustancial del producto de nuestro esfuerzo). También nos hacen menos libres, ya que son el mecanismo que el Estado emplea para hacernos consumir esto y no aquello o comportarnos económicamente de una u otra manera. Gravando y desgravando a su antojo, el Estado nos induce a actuar como él cree conveniente. Así, los impuestos nos convierten en marionetas del ministro de Hacienda. William Taylor [1887-1961]

La línea de investigación Finanzas Públicas de la Corporación Universitaria Republicana tiene como tarea estudiar la equidad de los impuestos, tanto en lo relativo al reparto de las cargas publicas entre los miembros de la sociedad como en relación con la adecuada y acertada redistribución de los ingresos; aspectos que tienen una importancia inusitada en el devenir diario de la sociedad. En efecto, si el Estado recauda sus impuestos aplicando el principio de progresividad y los reparte buscando alcanzar sus fines, entonces la sociedad verá satisfechas sus necesidades y, por tanto, validará la decisión democrática de haber escogido un determinado gobierno, independientemente del origen filosófico que oriente al partido político. Pero, si ello no ocurre, las diferencias sociales se acrecentarán y el desequilibrio llevará a la sociedad al descontento, al incremento de la pobreza, a la disolución de la clase media, a la pérdida de credibilidad en el grupo político gobernante y, como se ha visto no en pocas ocasiones, al cambio violento de este y al replanteamiento profundo de los paradigmas de la sociedad. Varios autores se han referido al tema de la equidad de los impuestos (tanto en lo relativo a los ingresados como al gasto de estos) y de su importancia como vali-

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dador del grupo que ostenta el poder. Sarmiento señala acertadamente que “la causa de las grandes iniquidades, como las que se observan en Colombia y América Latina, es la diferencia entre los extremos” (2015). Por su parte, López comenta en su tesis doctoral: “Por lo que hace a sus repercusiones, los ingresos públicos pueden influir tanto sobre las estructuras económicas como sobre la coyuntura del país en cuestión” (2000). En este sentido, es importante recordar que la equidad o inequidad del ingreso y del gasto público no necesariamente corresponden a una posición autónoma de los gobiernos locales en los últimos veinticinco años. Impulsados por la necesidad de obtener ingresos vía endeudamiento, los gobiernos elegidos desde 1986 han sido absolutamente influenciados por decisiones externas, aplicadas uniformemente a todos los países del continente americano y que bien fueron expresados por el economista John Williamson. Las medidas descritas por Williamson (2003) corresponden al conjunto de medidas de política económica, de corte neoliberal, que empezaron a aplicarse uniformemente en Norteamérica y en América Latina. Entre las medidas macroeconómicas que Colombia y otros países tuvieron que adoptar, tenemos las siguientes, como lo señala el Laboratorio de Multinacionales en América Latina (OMAL): La lucha contra el déficit público por la vía de reducción del gasto, las reformas para reducir la progresividad impositiva, la privatización de empresas públicas, la liberalización del comercio y de los mercados de capitales a nivel internacional, la minimización de las condiciones a la entrada de inversión extranjera directa y la desregulación de los mercados laborales internos, entre otras (en Bidaurrtzaga, 2012).

Las políticas reseñadas van en contravía de una adecuada redistribución de la riqueza y de la equidad en la distribución de esta. La ausencia de una justa redistri-

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bución de la riqueza y de la equitativa distribución de dichos ingresos le hace perder legitimidad al Estado, por cuanto no asegura la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. La ausencia de cumplimiento de los fines esenciales del Estado, por falta de recursos y de políticas de focalización del gasto, afectan severamente la justificación misma del Estado. El desequilibrio de los citados parámetros es, sin lugar a dudas, una de las principales causas de la violencia social y política en que se ha visto envuelta Colombia en los últimos setenta años. En consecuencia, el presente artículo evalúa, desde la perspectiva de la equidad, el gasto y la generación de empleo, si el Estado colombiano está o no cumpliendo con los mandatos de los artículos 2 (fines esenciales del Estado) y 363 de la Constitución Nacional, o si, por el contrario, las políticas internacionales reseñadas desplazan en buena medida el querer del constituyente primario. LOS IMPUESTOS, DEFINICIÓN Y JUSTIFICACIÓN JURÍDICA Y ECONÓMICA

La palabra impuesto viene del latín tributum, que significa ‘carga continua’, ya sea en dinero o en especie, que debe ser entregada por el vasallo o el ciudadano a su señor, para reconocer el señorío de su amo o por ser el súbdito del Estado, a fin de colaborar con las cargas públicas. Los impuestos son de diversas clases: pueden afectar la riqueza y el patrimonio de las personas (impuesto a la renta), la capacidad de compra de estas (el impuesto de valor agregado [IVA] y el impuesto al consumo de alimentos), la importación de productos (arancel aduanero), la suerte de obtener una ganancia extraordinaria (impuesto a las ganancias ocasionales), la explotación de una actividad económica rentable (impuesto de industria y comercio), el derecho de tener una propiedad

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inmueble (impuesto predial) o tener un vehículo (impuesto de rodamiento), el derecho a consumir un licor (impuesto a los alcoholes) o simplemente el impuesto por cargar con gasolina su carro (impuesto a la gasolina). La gama de posibilidades de imponer tributos es muy amplia; baste decir que por retirar el dinero de su propiedad de un banco debe pagar el impuesto a las transacciones financieras, o bien, pagar por el uso de los semáforos, por poner un aviso promocional en su establecimiento de comercio, por ver televisión por cable, por ir a comer a un restaurante o por ir al cine o a un espectáculo público. ¿Cuál es el objeto de los impuestos?, ¿por qué se queja la gente de la voracidad del Estado?, ¿por qué es necesario recaudar más y más tributos?, ¿acaso el Estado jamás se verá satisfecho con los impuestos que pagan los ciudadanos? La necesidad de recaudar tributos no es otra que la de lograr una adecuada redistribución de la riqueza nacional de manera proporcional entre todos los ciudadanos. En la medida en que una sociedad tenga mayores desigualdades sociales, menor oportunidad tendrá de subsistir sin violencia, sin acceso de todos los ciudadanos a la salud, a la educación, al agua potable, en fin, a todas las necesidades básicas que requiere el hombre para vivir dignamente. Por ello, los impuestos se justifican en términos filosóficos como el derecho que tiene el Estado para recolectar un conjunto de riquezas, cuyo origen fundamental es la contribución que hacen los ciudadanos que conforman el propio Estado. Dicho recaudo, aunque busca su cumplimiento en forma voluntaria, proviene de un poder supremo: el del mismo pueblo, que establece en la ley el carácter obligatorio de su pago. La fuente de los impuestos, entonces, son los mandatos constitucionales y legales que se materializan a través del poder del imperio o del Estado de cobrarlos inclusive a través de su cobro coactivo o forzoso.

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El poder estatal de recaudación de impuestos está estrechamente vinculado con los fines y las atribuciones del Estado, fijados en la propia constitución política de cada nación. En consecuencia, el Estado necesita la riqueza precisamente para estar en la posibilidad de lograr los fines y ejercitar las atribuciones que se le han asignado. Se entienden dichas tareas como las de procurar el bienestar general de la nación. La Constitución colombiana de 1991 se nutre de la corriente jurídico-política que Heller denominó Estado social de derecho (1931), alocución que ya se había tenido en cuenta en la Constitución española de 1978. El Estado social que impera en Colombia establece que los ciudadanos tenemos una serie de derechos que el Estado debe proteger y asegurar; pero además, para alcanzar dicho fin, entre otros aspectos, impone unas obligaciones, especialmente las relativas a que los coasociados contribuyan a las cargas públicas. En palabras de la Corte Constitucional colombiana: Los impuestos, ha dicho esta Corporación, presentan los siguientes rasgos: se cobran indiscriminadamente a todo ciudadano y no a un grupo social, profesional o económico determinado; no guardan relación directa e inmediata con un beneficio derivado por el contribuyente; una vez pagado el impuesto, el Estado dispone de él de acuerdo a criterios y prioridades distintos de los del contribuyente; su pago no es opcional ni discrecional; puede forzarse mediante la jurisdicción coactiva; aunque se tiene en cuenta la capacidad de pago del contribuyente, ello no se hace para regular la oferta y la demanda de los servicios ofrecidos con los ingresos tributarios, sino para graduar el aporte social de cada ciudadano de acuerdo a su disponibilidad; y finalmente, el recaudo no se destina a un servicio público específico, sino a las arcas generales del Estado, para atender todos los servicios y necesidades que resulten precisos (Sentencia C-528/13).

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LA REGRESIVIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO COLOMBIANO

Este apartado constituye un análisis desde la perspectiva de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). Para desarrollar el presente punto, describiremos someramente las características de los múltiples tributos, tal como se encuentran definidos en la estructura legal colombiana: a. El impuesto de renta y complementarios grava todos los ingresos que obtenga un contribuyente en el año, que sean susceptibles de producir incremento neto del patrimonio en el momento de su percepción, siempre que no hayan sido expresamente exceptuados, y considerando los costos y gastos en que se incurre para producirlos. b. El impuesto al patrimonio fue creado por la Ley 863 de 2003. Este impuesto está a cargo de personas naturales y jurídicas, contribuyentes del impuesto de renta, que para el primero de enero de cada año posean un patrimonio líquido superior a 3.000.000.000 año base 2004 ($3.183.000.000 año base 2005). c. El impuesto de aduanas está referido al tributo que normalmente causa la importación y nacionalización de una mercancía. d. El impuesto a las ventas se aplica sobre el valor agregado en cada uno de los procesos o las etapas de producción o distribución de un bien o de un servicio, es decir, sobre el incremento que obtienen el bien o servicio al pasar de una etapa a otra, hasta su venta al consumidor final. El IVA, por regla general, no es un impuesto deducible o descontable en el impuesto sobre la renta ni puede ser compensado con otros impuestos.

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Analizada esta estructura básica, cabe preguntarnos la siguiente cuestión a la luz de la aplicación de las normas legales reguladoras de los tributos: ¿es realmente progresivo o regresivo el sistema tributario colombiano? Para responder dicha inquietud, es pertinente analizar los porcentajes de recaudo que presentan los diversos impuestos administrados por la DIAN, en el periodo 2010-2014 (ver tabla 1). Tabla 1.Distribución del recaudo por los diversos impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)

Otros Patrimonio (impuestos Total (%) alconsumo y CREE) (%)

Año

Renta (%)

IVA (%)

Timbre (%)

GMF (%)

2010

50,5

38,9

0,7

5,86

4,0

N. A.

100

2011

40,2

43,5

0,1

4,9

5,1

N. A.

100

2012

55,0

32,0

0,71

6,65

5,34

N. A.

100

2013

52,0

28,3

0,67

6,62

5,0

4,3

99,0

2014

40,9

29,3

0,07

6,7

4,5

15,0

97,0

GMF: gravamen de los movimientos financieros; CREE: impuestos sobre la renta para la equidad. Fuente: cálculos y análisis de los autores a partir de las cifras de la DIAN (2014).

Para realizar el análisis se debe tener en cuenta lo siguiente: a. Los años 2013 y 2014 tienen, según la información de la DIAN, cifras provisionales. b. Para los años 2013 y 2014 aparecen dos nuevos rubros impositivos: el CREE (impuesto directo) y consumo (impuesto indirecto).

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c. Para el análisis, son impuestos directos: renta, patrimonio y CREE. d. Son impuestos indirectos: IVA, timbre, GMF y consumo. e. El promedio de recaudo de impuestos directos durante el periodo en observación corresponde al 52 % del recaudo. f. El promedio de impuestos indirectos recaudados durante el periodo de observación es de 47 %. En este punto conviene preguntar: ¿qué impuestos de los recaudados por la DIAN son progresivos y cuáles son regresivos? La respuesta la ofrece el Banco de la República: Los impuestos directos son aquellos que recaen directamente sobre la persona, empresa, sociedad, etc. Entre los impuestos directos se pueden clasificar: los impuestos a la renta, al enriquecimiento, o aquellos que se cobran por trámites personales como la obtención de documentos, pagos de derechos y licencias, etc. / Los impuestos indirectos (…) se le imponen a bienes y servicios y a las transacciones que se realizan con ellos; es decir, las personas, indirectamente, a través de la compra de bienes y servicios, pagan el impuesto, aun cuando el Estado no les está cobrando directamente el impuesto a éstas. Los impuestos indirectos, entonces, se cobran en la compra y venta de bienes y servicios y al realizar otro tipo de transacciones comerciales como la importación de bienes (traer bienes desde otros países al país). Un caso típico de este tipo de impuesto es el impuesto al valor agregado (IVA) (2014).

De conformidad con los datos disponibles, el sistema tributario administrado por la DIAN recauda más dinero por impuestos regresivos que por impuestos progresivos. En efecto, la tabla 1 nos muestra los porcentajes de recaudo de impuestos administrados por la DIAN.

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Para los años citados, los impuestos indirectos representaron el 55,35 % del recaudo, mientras que los impuestos directos aportaron el 44,65 %. ¿Pero qué importancia tiene que el sistema tributario sea o no progresivo o regresivo? En realidad, un sistema impositivo regresivo recae en igualdad de condiciones sobre las personas que, sin importar su capacidad de pago, consuman determinados bienes o servicios. De esta forma, una persona que devengue un salario mínimo pagará el mismo impuesto a las ventas por la compra de un rollo de papel higiénico que una persona que obtenga cincuenta salarios mínimos de utilidad mensualmente. Los sistemas progresivos, por el contrario, recaen sobre las personas que incrementen su patrimonio y que obtengan utilidades por su trabajo. Colombia es uno de los países con la peor redistribución del ingreso (indicativo Gini del 55,9 %); por ello, resulta apenas obvio entender que el sistema tributario no solo es altamente regresivo, sino que además afecta a la mayor cantidad de población. La Constitución Política establece que el sistema tributario se funda en los principios de “equidad, eficiencia y progresividad”; como se observa, el principio de progresividad no pareciera ser la constante del sistema tributario colombiano. Conviene preguntarse: ¿resulta tan fácil deducir la regresividad del sistema tributario per se? A la luz de un fallo de la Corte Constitucional, el principio de progresividad se predica de todo el sistema tributario, mas no de un tributo en particular. Con dicho argumento admitió la incorporación a bienes gravados de productos de consumo popular, así como el incremento de las tarifas de otros que se hallaban gravados con tarifas inferiores a la general del 16 %. En dicha ocasión, la Corte Constitucional señaló: Ahora bien, el principio de progresividad está referido en la Constitución expresamente al “sistema tributario”, y no se refiere de

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forma explícita a cada uno de los elementos que integran dicho sistema. En efecto, el artículo 363 de la Carta establece que “[e]l sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”. Por lo mismo, es preciso entonces preguntarse si resulta viable efectuar un ejercicio de control de constitucionalidad, a la luz del principio de progresividad, de una norma tributaria individual, que regula uno de los múltiples aspectos del IVA (el de los bienes gravables con tarifa del 5 %). La cuestión es relevante, no sólo por lo indicado, sino además porque en este proceso la Universidad Externado sugiere que la Constitución establece el principio de progresividad como un mandato exigible del sistema tributario, y no de cada uno de sus elementos, razón por la cual un impuesto podría ser regresivo sin que esto lo convierta en inconstitucional, mientras el sistema tributario sea progresivo. En esa medida, es pertinente reiterar la jurisprudencia de la Corte sobre este punto (Sentencia C-100/14).

En otras palabras, no importa si un impuesto es regresivo en tanto el sistema global no lo sea; por ello, como implícitamente se deduce del pronunciamiento de la Corte, se requeriría demandar todo el sistema tributario para poder alcanzar el mandato constitucional. La explicación es sencilla: al gravar los impuestos indirectos únicamente la capacidad de compra de los ciudadanos de la denominada base de la pirámide social —es decir, las 14 millones de personas que hay en situación de pobreza en el país—, cada compra que dicha población deba hacer en igualdad de condiciones con personas de estrato 5 o 6 afectará de manera más dura en su precaria economía. Un ejemplo sencillo se puede observar en la tabla 2. Tabla 2. Influencia de los impuestos indirectos en los estratos 1 y 2, y en los estratos 4, 5 y 6

Ítem

1

Persona de estrato 1, 2 o 3 que devenga un salario mínimo, con tres personas a cargo Arrendamiento: $300.000 (sin IVA)

Persona de estrato 4, 5 o 6 que devenga cuatro salarios mínimos, con tres personas a cargo Cuota de abono a préstamo de vivienda: $500.000 (sin IVA)

Los impuestos en Colombia y la desigualdad social: ¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley? (pp. 108-123)

Ítem

Persona de estrato 1, 2 o 3 que devenga un salario mínimo, con tres personas a cargo

2

Gastos mensuales en papel higiénico, pasta dental, embutidos (salchichón), enlatados (sardinas), aceite, toallas higiénicas: $250.000 (IVA pagado: $40.000).

Gastos mensuales en papel higiénico, pasta dental, embutidos (salchichón), enlatados (sardinas), aceite, toallas higiénicas: $400.000 (IVA pagado: $64.000).

3

Otros gastos, como recreación, vestuario, teléfono celular: $100.000 (IVA: $16.000).

Otros gastos, como recreación, vestuario, teléfono celular: $300.000 (IVA: $48.000).

4

Transporte y comidas fuera de casa: $50.000; impuesto a la gasolina e impuesto al consumo: $8000.

Persona de estrato 4, 5 o 6 que devenga cuatro salarios mínimos, con tres personas a cargo

Transporte y comidas fuera de casa: $200.000; Impuesto a la gasolina e impuesto al consumo: $20.000.

5

Total de gastos: $700.000.

Total de gastos: $1.400.000.

6

Total de IVA pagado y otros impuestos: $64.000.

Total de IVA pagado y otros impuestos: $188.000.

7

Total de IVA e impuestos pagados al año: $768.000.

Total de IVA e impuestos pagados al año: $2.256.000.

Fuente: supuestos y cálculos de los autores.

A partir de este análisis comparativo concluimos lo siguiente: a. Los gastos de los ítems 2 y 3 son comunes a los dos tipos de estratos analizados y, a nuestro criterio, tienen las características de inevitables por cualquiera de los ciudadanos pertenecientes tanto a los estratos más bajos como a los estratos más altos. b. En efecto, los gastos en comida, artículos higiénicos, recreación, vestuario y transporte no pueden catalogarse de suntuarios, sino de absolutamente necesarios para tener un nivel de vida medianamente digno. c. Es necesario observar que aunque a los ciudadanos de los estratos más bajos no les queda ninguna capacidad de ahorro, los de los estratos altos podrían

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tener una capacidad de ahorro mínimo de un millón de pesos al mes. d. Nótese que los estratos bajos no tienen la oportunidad de invertir en educación para sus hijos; esta necesidad es cubierta por los colegios y las universidades públicos. Sin embargo, no existe mayor margen para el pago de útiles escolares. e. Como se observa, una persona que devenga un salario mínimo mensual termina pagando al Estado, en un año, el equivalente a un mes de dicho salario. f. Por el contrario, una persona de los estratos altos solo destinará el 75 % de sus ingresos de un mes en el pago de impuestos de un año. Para soportar nuestra hipótesis, utilizamos la información presentada por Rosero, en su texto sobre estratificación socioeconómica como instrumento de focalización: La vivienda es clasificada en uno u otro estrato entre los seis (6) que se adoptan en la mayoría de municipios del país. En varios, entre los municipios más pequeños, la estratificación puede no alcanzar el máximo de seis estratos. Al utilizar el estrato para cobro de energía eléctrica se observa que cerca de 15 % del total de hogares en las cabeceras, se ubica en el estrato bajo-bajo o estrato 1, otro 39 % en el bajo o estrato 2, y menos de 2 % conforman el estrato 6 (2004).

Lamentablemente, el ejemplo hipotético que se plantea ocurre en muchas ocasiones en nuestro país a lo largo de un año. Si este mismo ejemplo se multiplica por 14 millones de personas que pertenecen a los estratos bajos, tendremos que dicha base poblacional aporta en impuestos al Estado 10 billones 332.000 millones de pesos al año. Por su parte, si consideramos que las personas de los estratos 5 y 6 corresponden al 2 % de la población, es

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decir, 900.000 personas, estas aportarían 2,3 billones anuales. Como puede observarse, el impuesto es altamente regresivo, porque la población en inferioridad de condiciones económicas aporta más, no solo por su volumen, sino también de manera individual, lo que hace que el sistema adolezca de la pretensión exigida en el artículo 363 de la Carta. Infortunadamente, nuestro sistema tributario no se encuentra ajustado, en la práctica, al citado principio. Por una parte, los legisladores y la rama ejecutiva del poder público han enfatizado el recaudo por la vía de los impuestos indirectos: el IVA, el impuesto al consumo, el GMV, los impuestos a las importaciones, el IVA a los productos importados y el impuesto a la gasolina, como prioridades de ingreso. Por ello, a través de las normas se ha ampliado de manera periódica la base de los responsables del IVA, se incorporan nuevos bienes y servicios como gravados, se incrementan las tarifas y se establecen sanciones y sistemas de control más exhaustivos. Por otra parte, los impuestos a la renta y al patrimonio se dirigen a afectar la riqueza de quienes tiene mayores ingresos o patrimonios (bienes muebles o inmuebles). En este tipo de imposición se estructura el papel redistributivo del tributo, y por ello a los impuestos directos se les denomina tributos progresivos. El impuesto a la renta, sin embargo, es beneficiario de medidas legales que lo erosionan, que minan su carácter progresivo. Por ejemplo, la reforma tributaria consagrada en la Ley 1607 de 2012 disminuyó las tarifas de impuesto para las personas jurídicas (del 33 % al 25 % de las utilidades), mientras dejó intactas las deducciones tributarias, que son abundantes y costosas. Para completar la erosión del impuesto a la renta, se estableció un sistema preferencial de impuesto a la renta progresivo para las nuevas empresas (Ley 1429 de 2011); modalidad impositiva a través de la cual se han creado más de 400.000 empresas beneficiadas de

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la citada progresividad, así como de la exclusión de ser objeto de retenciones en la fuente por cinco años. El costo tributario de estas gabelas no solo le agrega una disminución importante al principio de progresividad del impuesto a la renta, sino que además resulta sensiblemente alto para el sistema tributario. Para el 2013, el Ministerio de Hacienda estimó en 27 billones de pesos el costo de los beneficios tributarios que disminuyen el impuesto a la renta, lo cual equivale a 1,6 % del producto interno bruto (PIB). Si a lo anterior sumamos los 3,8 billones que representan la disminución de la tarifa del impuesto a la renta por disposición de la Ley 1607 de 2012, podemos afirmar que el costo fiscal de las exenciones del impuesto a la renta es de 30,8 billones de pesos. El diario económico Portafolio se pronunció al respecto: Durante el 2012, a las arcas del Estado le dejaron de entrar 27 billones de pesos en recaudo tributario, debido a las gabelas que el Gobierno establece, con el argumento de que hay que estimular a distintos sectores de la economía, para que inviertan más y generen empleo. Esta cifra, que corresponde a 3,8 por ciento del total de la producción económica, es una de las que calculó el Ministerio de Hacienda en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, presentado el viernes pasado. Entre los principales beneficios tributarios, el que se llevó la mayor tajada (77,7 %) fue el de las rentas exentas, es decir, cuando se genera un impuesto pero el Gobierno toma la decisión de no cobrarlo (2013, 16 de junio).

La legislación tributaria ha incluido tres grandes “agujeros negros” que disminuyen considerablemente la tributación de los más ricos: a) ingresos no constitutivos de renta, b) costos y deducciones y c) rentas exentas. Frente a los ingresos no constitutivos de renta, se puede afirmar que entre ellos figuran los ahorros para vivienda y pensiones (30 % del ingreso es deducible) que favorecen a las entidades bancarias —vía cuentas de ahorro especiales para adquisición de vivienda y el aporte a la pensión por el sistema de ahorro individual maneja-

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do por las administradoras privadas, que cuentan con un capital de más de 150 billones de pesos, producto del ahorro de sus afiliados—, una gran fracción de las ganancias de capital y las donaciones para partidos políticos. Esto significa, como lo manifiesta Kalmanovitz, “que la financiación del cabildeo a favor de los más ricos corre por cuenta del presupuesto nacional” (2014). En relación con el tratamiento de las donaciones a entidades sin ánimo de lucro, fundaciones y partidos políticos, el dinero dedicado a la inversión y a promover obras de caridad pueden deducirse desde el 30 % de la inversión hasta un 125 % de esta. La inversión pagada por el menor valor de los impuestos no corresponde a una decisión sobre cubrimiento de necesidades básicas insatisfechas para ciertos sectores de la población, sino a la voluntad de los más ricos, que deciden realizar donaciones para teatros, museos, becas para pobres y fundaciones sin ánimo de lucro; sin atender la voz de los representantes del pueblo, especialmente porque el gran capital financia una parte importante de estos. Quizá el grupo de disminuciones del impuesto a la renta más criticado, y que disminuye la tributación de los segmentos más ricos de la población, es la exención total de los dividendos (utilidades repartidas) a los dueños de las empresas. Nuestra legislación, contrario a lo que establecen la mayoría de países del mundo, considera que el impuesto a la renta que pagan las empresas no puede castigarse dos veces; dicha figura, denominada desmonte de la doble tributación, es un verdadero atentado a la equidad tributaria. Finalmente, las rentas exentas comprenden también la exención tributaria del 25 % de los salarios, que favorece en especial a los ejecutivos de las empresas, así como la deducibilidad de las retenciones en la fuente por aportes extraordinarios a los fondos de pensiones particulares, al pago de medicina prepagada y a la apertura de cuentas de ahorro para el fomento de la construcción, en la que

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se esconden parte de los salarios para librarlos de las retenciones en la fuente. Es importante reseñar que la inequidad tributaria se pronunció aún más con motivo de la expedición de la Ley 1607 de 2012, como lo señala acertadamente Anzola: La Reforma, en consecuencia, mantiene la tradición tributaria colombiana: la clase media trabajadora sostiene la hacienda pública y con sus impuestos financia los subsidios que van, vía redistribución, a ricos y pobres (más a los primeros), al aparato estatal, tanto de guerra (500.000 funcionarios en armas) como a la fronda burocrática (otros 700.000 funcionarios) y a la clase política (el promedio salarial y de pensiones de un congresista supera los 20 millones de pesos). / Un trabajador de clase media, a lo largo de su vida laboral (unos 40 años), trabaja 5 años dedicado únicamente para alimentar la voracidad del fisco (sin contar los impuestos que paga por ser propietario de una vivienda o un vehículo), sin recibir subsidio alguno de éste (para educación, salud, vivienda o servicios domiciliarios) (2012).

El panorama descrito nos lleva a concluir, sin temor a equivocarnos, que el sistema tributario colombiano, visto por la vía de los ingresos fiscales, no solo es altamente inequitativo, sino que además requiere una decisión de fondo, una voluntad política que no se vislumbra en el momento, para lograr que dicha inequidad y regresividad se conviertan en las constantes legales que desarrollen los deseos impresos en la Constitución Política de Colombia. Lo más grave de este panorama es que la “verdadera” reforma tributaria apenas se está cocinando y entrará en vigor en las próximas vigencias. LA INEQUIDAD DEL SISTEMA TRIBUTARIO COLOMBIANO DESDE EL ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO

¿Cuáles son las cargas públicas que el Estado actualmente cubre para asegurar un mejor nivel de vida, la protección de los derechos fundamentales y el resto de

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gastos directamente relacionados con la función pública? ¿Satisfacen o no los principios anotados la forma como se está distribuyendo el presupuesto de la Nación? Para responder estas preguntas, es necesario acudir a analizar las disposiciones que anualmente aprueba el Congreso Nacional a través de la Ley de Presupuesto. Para el 2014, el Congreso Nacional aprobó un presupuesto de gastos destinado a cubrir las necesidades de la población colombiana (ver tabla 3). De esta suma de 199 billones, aproximadamente 122,5 serían financiados con el producto del recaudo de impuestos y con la reforma tributaria que se tramitaba en diciembre del 2014 en el Congreso Nacional. Sin embargo, no es suficiente el recaudo actual, pues claramente inciden la caída de los precios del petróleo, el alza del precio del dólar y la mayor presión sobre las “megaobras” en las que está empeñado el Gobierno Nacional. Tabla 3. Distribución del gasto público en el presupuesto general de la nación (PGN) en el 2014 (billones de pesos)

Billones de pesos

Porcentaje del PIB

2013

2014

2013

2014

Total de presupuesto de funcionamiento

100,6

114,8

14,1

14,9

Gastos de personal

20,6

22,3

2,9

2,9

Ítem

Gastos generales

118

7,1

$ 7,0

1,0

0,9

Transferencias

71,15

83,9

10,0

10,9

Pensiones

25,9

31,8

3,6

4,1

Sistema generalizado de preferencia (SGP)

28,2

28,9

3,9

3,7

Impuesto sobre la renta para la equidad (CREE)

2,4

6,2

0,3

0,8

Otras transferencias

14,9

16,9

2,1

2,2

Operación comercial

1,5

1,7

0,2

0,2

Total de presupuesto de inversión

43,8

40,6

6,1

5,3

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Ítem

Billones de pesos

Porcentaje del PIB

2013

2014

2013

2014

Total de presupuesto de deuda

44,5

44,4

6,2

5,8

Total de presupuesto sin deuda

144,4

155,4

20,2

20,1

Total de presupuesto general de la nación

189,0

199,9

26,4

25,9

Fuente Ministerio de Hacienda y Crédito Público (2014).

Como puede observarse, de los 199 billones de pesos en los que se fijó inicialmente el presupuesto general de la nación presentado por el Gobierno Nacional, la composición del gasto público es la siguiente: xx Vía el nuevo impuesto CREE y otras transferencias, el gobierno empleará 100,6 billones, es decir, cerca del 50 % del total del presupuesto que se le aprobó, en gastos de funcionamiento, gastos de nómina, gastos generales (servicios, arrendamientos, papelería), transferencias para pago de pensiones, aportes al servicio general de participaciones destinada a los municipios colombianos, al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y al Servicio Nacional de Aprendizaje, xx El 20,1 % del presupuesto se invertirá en el pago de la deuda pública, externa o interna, que incluye pago de capital e intereses a las entidades prestamistas nacionales e internacionales, y cerca del 20,5 % se dirigirá al presupuesto de inversión pública, como construcción de carreteras, saneamiento ambiental, redes eléctricas y obras de infraestructura en general. De acuerdo con el portal de la Presidencia de la República, entre las principales inversiones en mejoramiento de la condiciones de vida de la población colombiana encontramos las siguientes: el programa Colombia Mayor, que apoya a mayores de 65 años de niveles 1 y 2 del Sisbén, pasa de 1.100.000 a

Los impuestos en Colombia y la desigualdad social: ¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley? (pp. 108-123)

1.300.000 beneficiados. Se incrementa, además, el número de familias vinculadas al programa Familias en Acción, que sube de 2.500.000 beneficiados a 2.800.000 beneficiados, ayudando así a 4.880.000 menores. Con el mismo programa se atenderán 415.000 familias desplazadas, beneficiando a 822.000 menores. En 2014 habrá un incremento de 5 billones de pesos en el pago de pensiones. Adicionalmente, se iniciará la construcción de 53.000 nuevas viviendas gracias al programa de las 100.000 Viviendas Gratis, que beneficiarán a las familias más pobres del país, y se entregarían 14.000 viviendas rurales nuevas o mejoradas a los campesinos.

macroeconómicas que se requieren para conformar el índice Gini, su resultado será un número entre 0 y 1, en el que 0 se corresponde con la perfecta igualdad (todos tienen los mismos ingresos) y 1 se corresponde con la perfecta desigualdad (una persona tiene todos los ingresos y los demás ninguno). En la tabla 4 se observa el índice promedio de desigualdad en América Latina, periodo 2002-2011. Colombia ocupa el penúltimo lugar, superando apenas a Honduras, con un índice de 55,9 %. Argentina tiene el menor índice de desigualdad del continente: 44,5 %. Tabla 4. Índice de Gini en países de América Latina

Sin embargo, a pesar de estos gastos (mas “efectistas” que eficientes), las cifras demuestran que la inequidad de la distribución de la riqueza en Colombia sigue siendo evidente. ¿Por qué Colombia es un país inequitativo desde el punto económico? Según cifras del Banco Mundial (s. f.), el índice Gini para Colombia, que mide la desigualdad económica entre los que más tienen y aquellos que no tienen nada, fue superior al 056 %, lo que permite deducir que la brecha entre pobres y ricos en Colombia es la segunda más alta en América Latina. A pesar de las buenas intenciones del Gobierno nacional en relación con los logros que espera alcanzar con el gasto público propuesto, cabe preguntarse: ¿con estas inversiones públicas los ciudadanos colombianos podrán asegurar una vida justa y adecuada en materia de seguridad, servicios públicos, educación, acceso a la salud, trabajo y redistribución de la riqueza? La respuesta, sin lugar a dudas, es simple: la mayoría de los colombianos están privados de una justa redistribución de la riqueza y la satisfacción de las necesidades básicas de la población está muy lejos de ser cubierta con los recursos del presupuesto de la nación. El índice Gini mide la desigualdad en los ingresos dentro de un país; en consecuencia, aportadas las variables

Guillermo Fino Serrano - Mauricio García Garzón

País

Índice de Gini

Honduras

57,0

Colombia

55,9

Brasil

54,7

Chile

52,1

Ecuador

49,3

El Salvador

48,3

México

48,3

Perú

48,1

República Dominicana

47,2

Uruguay

45,3

Argentina

44,5

Fuente: Banco Mundial (2014).

Por su parte, la tabla 5 nos muestra la evolución de la inequidad social en Colombia en el periodo 20002010, según el Banco Mundial (indicadores). El índice de la desigualdad social ha disminuido muy poco en dicho periodo: pasó de 0,59 en 2000 a 0,56 en 2010.

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Tabla 5. Coeficiente de Gini en Colombia, periodo 2000-2010

Año

Índice de Gini

Variación anual (%)

2000

0,59

--

2001

0,58

–0,011

2002

0,61

0,046

2003

0,58

–0,046

2004

0,58

0,007

2005

0,56

–0,037

2006

0,59

0,045

2007

0,59

0,004

2008

0,57

–0,028

2009

0,57

–0,010

2010

0,56

–0,013

Fuente: indicadores del Banco Mundial para el periodo en mención.

En términos generales podemos afirmar que en Colombia, del 1 % de la población colombiana, unas 470.000 personas concentran el 20,5 % de la riqueza nacional, la cual está calculada para el 2013 en 750 billones de pesos. Esto permite concluir que este 1 % de la población era dueña de 153,7 billones de pesos en el 2013 (Negocios, 2014).

14.800.000 pesos por persona, lo que equivale a una mensualidad de 1.233.333 pesos. La inequidad afecta con mayor fuerza a las personas con menor capacidad de generar riqueza en Colombia. Se estima que el 32,5 % de la población vive en condiciones de pobreza, la cual afecta a 16.544.000 colombianos. Para agravar el panorama, unos 4.700.000 conciudadanos se encuentran en el denominado nivel de pobreza extrema (ANDI, 2014, p. 44). En otras palabras, mientras que el 7,4 % de la población (4700 personas) recibe un promedio de 1.018.000 de pesos mensuales, 4.700.000 personas en Colombia reciben en promedio entre 84.292 y 96.967 pesos al mes para sobrevivir. Si nos detenemos a analizar el énfasis del gasto público para el 2014, podemos sacar unas conclusiones finales, en función de valorar hasta qué punto el Estado colombiano tiene como prioridad o no el equilibrio social. Según el portal de la Presidencia de la República (2014), las áreas en que se gastó el presupuesto de 2014 fueron: a. Defensa y Policía: 27,744 billones de pesos (13,6 % del presupuesto). b. Educación: 27,276 billones de pesos (13,3 %). c. Trabajo: 24,457 billones de pesos (12 %).

La situación de inequidad es más fuerte cuando se observa que el 0,1 % de la población (4700 personas) es dueño del 7,6 % de la riqueza nacional, que equivale a 57 billones de pesos. Esto arroja una media por cada persona ubicada en este grupo de la población de 12.127 millones para cada uno, con un promedio mensual de ingresos de 1018 millones de pesos mensuales. Por su parte, 46.500.000 colombianos concentran unos 693 billones de pesos, lo que arroja una media de

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d. Salud y protección social: 18,004 billones de pesos (8 %). e. Hacienda: 14,506 billones de pesos (7,1 %). f. Investigación: 100.000 millones de pesos (0,8 %). Las cifras citadas permiten concluir que del total de los 203 billones de pesos en los que se aforó el presupuesto general de la nación para 2014, cinco áreas coparon

Los impuestos en Colombia y la desigualdad social: ¿la voluntad de la clase dominante erigida en ley? (pp. 108-123)

más de 112 billones de pesos, es decir, un 53 % del presupuesto general de la nación. De los 14 billones de pesos que se le asigna al Ministerio de Hacienda, la mayoría se gastarían en los denominados “cupos indicativos”, que es una forma elegante de denominar los mal llamados “auxilios parlamentarios”. Dentro de ese valor se encuentra incluida la denominada “mermelada” por parte del exministro de Hacienda Juan Carlos Echeverry. Es importante reseñar que, entre el 2002 y el 2014, el Gobierno colombiano gastó más de 140 billones de pesos en defensa nacional. Estos equivaldrían a la construcción de 7000 colegios de estudiantes de formación básica y media, es decir, 12 millones de personas formándose en colegios públicos, y la posibilidad de financiar durante ese periodo a 1 millón de profesionales de los estratos populares. Es claro, en consecuencia, que a pesar de los elevados impuestos, Colombia se encuentra aún muy lejos de alcanzar los niveles de bienestar para la mayoría de sus ciudadanos. En ello influye el desequilibrio de la repartición de la riqueza ingresos, la informalidad, la guerra interna y, por supuesto, la evasión tributaria. Con una inversión deficitaria se puede hablar de una equidad en la distribución del ingreso vía gasto público. Es claro que Colombia aún tienen una deuda grande con el grueso de la población, que espera y desespera por terminar con la inequidad de la distribución de la riqueza, que afecta severamente su nivel de vida y la disminución de la equidad social a indicadores de distribución del ingreso, por lo menos al nivel argentino. Como vemos, la inequidad no solo se refleja desde la perspectiva del ingreso; es, si se quiere, mayor desde la visión del gasto público, lo que se convierte en una talanquera importante para alcanzar un estado de bienestar y en paz.

Guillermo Fino Serrano - Mauricio García Garzón

CONCLUSIONES

La equidad o inequidad del ingreso y el gasto público en Colombia no corresponden a una posición autónoma fijada por los gobiernos locales en los últimos veinticinco años. Impulsados por la necesidad de obtener ingresos vía endeudamiento, los gobiernos elegidos desde 1986 han sido absolutamente influenciados por decisiones externas, aplicadas uniformemente a todos los países del continente americano y que fueron denominadas como recetas del Consenso de Washington. El promedio de recaudo de impuestos directos, durante el periodo en observación, corresponde al 52 %. Por su parte, el promedio de impuestos indirectos recaudados durante el periodo de observación es de 47%. Los estratos 1 o 2 deben destinar un mes de sueldo al año para satisfacer los tributos que están obligados a pagar. Por el contrario, una persona de los estratos altos (ingresos de 2 a 3 millones mes) solo destinará el 75% de sus ingresos de un mes al año para el pago de impuestos. Si partimos del hecho de que 14 millones de personas pertenecen a los estratos bajos, dicha base poblacional aporta en impuestos indirectos al Estado 10 billones 332.000 millones de pesos al año. Por su parte, si consideramos que las personas de los estratos 5 y 6 corresponden al 2% de la población, es decir, 900.000 personas, estas aportarían 2,3 billones anuales. El impuesto a la renta está distorsionado por una serie de exenciones tributarias, costosas y poco productivas para el país. Dichas exenciones constituyeron en la práctica un regalo que el Estado hace a particulares, que solo para el 2012 costaron 27 billones de pesos. Dicha cifra corresponde a 3,8 % del total de la producción económica. El índice de Gini identifica a Colombia como el penúltimo país en distribución de la riqueza en América

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Latina. Ello indica que la gran mayoría de los colombianos están privados de una justa redistribución de la riqueza, y la satisfacción de las necesidades básicas de la población está muy lejos de ser cubierta con los recursos del presupuesto de la nación. La inequidad en Colombia no solo afecta seriamente la forma como se distribuye el peso de las cargas públicas, sino que además lo recaudado no alcanza para alimentar las áreas que muestran un mayor desequilibrio, como la salud, la educación, la investigación y el bienestar general.

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