Los proyectos de cooperación para el desarrollo

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1. Introducción:

En la práctica habitual de la cooperación para el desarrollo, el proyecto se configura como la unidad fundamental de trabajo en torno a la cual se realiza toda la actividad. De hecho, se ha generalizado y popularizado tanto el término proyecto, que muchas veces se llaman proyectos a “cosas”, tipos de actuaciones, que nada o poco tiene que ver con el concepto actual del término proyecto. Por ello en uno de los apartados de este tema profundizaremos en las definiciones comúnmente aceptadas de proyecto de desarrollo y en los diversos componentes de estas definiciones. El porqué de este auge de los proyectos, frente a otros instrumentos de ayuda, tiene sus explicaciones en el devenir de la cooperación y a ello dedicaremos una parte de este bloque.

2. Los proyectos de desarrollo: Definiciones.

En el ámbito de la cooperación para el desarrollo y del desarrollo en general, el proyecto, como hemos visto, se ha ido consolidando como la unidad básica de trabajo y planificación, y también, como unidad de gestión. Obviamente, los proyectos en este sector pretenden contribuir al desarrollo lo que acota y precisa sus fines y objetivos.

Las diversas definiciones de proyectos de desarrollo que dan las principales agencias de desarrollo pueden ayudarnos a profundizar en las características fundamentales de este tipo de proyectos. Veamos:

“Un proyecto es un conjunto ordenado de recursos y acciones para obtener un propósito definido. Este propósito se alcanzará en un tiempo y bajo un coste determinado”. Organización Internacional del Trabajo OIT. Guía básica para la preparación de perfiles de proyectos. Buenos Aires 1991. Página 6.

“Proyecto : Intervención dentro de un plazo determinado integrada por un conjunto de actividades planificadas y mutuamente

relacionadas entre si para alcanzar objetivos

predeterminados”. 1 1

Este material forma parte de los primeros borradores del material didáctico del curso en línea:

Más información: http://www.oei.es/cooperacion/experto

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Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Monitoreo y evaluación orientados a la obtención de resultados. Manual para los administrad ores de programas. Nueva York 1997. Página 99.

Tal vez una de las definiciones más « populares » pero al mismo tiempo más exigente es la que ha dado la Agencia alemana de cooperación GTZ. Exigente porque , como vamos a ver, incorpora muchos elementos, algunos bastante originales que hacen que muchos de los « proyectos » que normalmente realizamos tengan dificultades para entrar en esa definición. Veamos :

“Se entiende por proyecto de desarrollo una tarea innovadora, que tiene un objetivo definido, debe ser efectuada en un cierto periodo, en una zona geográfica delimitada y para un grupo de beneficiarios, solucionando de esta manera problemas específicos o mejorando una situación... La tarea principal es capacitar a las personas e instituciones participantes en el proyecto, para que ellas puedan continuar las labores en forma independiente y resolver por sí mismas los problemas que surjan después de concluir la fase de apoyo externo” GTZ. ZOPP resumido. Eschorn s.f. Página 2.

Esta definición de la GTZ ha influido en muchas otras agencias de cooperación que han incluido en sus definiciones los mismos elementos. Así, por ejemplo la cooperación española define los proyectos como:

“Un proyecto es un conjunto autónomo de inversiones, actividades, políticas y medidas institucionales o de otra índole, diseñado para logra un objetivo específico de desarrollo en un periodo determinado, en una región geográfica delimitada y para un grupo predefinido de beneficiarios, que continúa produciendo bienes y/o prestando servicios tras la retirada del apoyo externo, y cuyos efectos perdurarán una vez finalizada su ejecución”.

Ministerio de Asuntos Exteriores de España. Secretaría de Estado de Cooperación Internacional y para Ibero América. SECIPI: Metodología de evaluación de la cooperación española. Madrid 1997. Página 97.

Otras agencias de desarrollo y ONG dan definiciones parecidas y existe cierto consenso entre la mayor parte de personas y agencias implicadas en la cooperación.

2.1.Elementos comunes de los proyectos de desarrollo:

De todas estas definiciones de proyecto de desarrollo podemos sacar algunos elementos comunes que nos interesan: •

Orientación hacia objetivos : El proyecto tiene sentido, surge, para conseguir ciertos objetivos. La definición de éstos constituye, por tanto, la cuestión fundamental y a ello se

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dedicarán gran parte de los módulos posteriores. Objetivos que pretenden mejorar situaciones, resolver problemas, cubrir necesidades, en definitiva, promover el desarrollo. •

Conjunto de actividades o acciones : Todo proyecto contiene una variedad de actividades para poder conseguir su objetivo. Esta multiplicidad de acciones relacionadas entre si requerirá de mecanismos de organización para que puedan orientarse de modo coherente hacia el fin perseguido. La propia idea de proyecto surge de la convicción de que para conseguir fines de desarrollo será necesario trabajar de modo articulado en diversos frentes y realizar diversas actividades. Un objetivo que fuera conseguido mediante la realización de una única actividad no sería , en puridad, un proyecto, aunque a veces el uso abusivo del término haga que se use en esos casos.

•

Tiempo determinado: El proyecto se sitúa en el tiempo, de modo que la situación futura creada por el proyecto sea mejor que la situac ión de partida. Fijar el calendario, el cronograma, en definitiva el desarrollo del proyecto en el tiempo es fundamental. El proyecto surge, precisamente, para influir en el tiempo futuro, para transformar la situación que se daría si no existiese el proyecto.

•

Recursos: El proyecto requiere de inversión de recursos de todo tipo: económicos, humanos, materiales, etc. para poder realizarse y necesita ordenar estos recursos para conseguir los objetivos. En términos de gestión esa es la característica fundamental del concepto moderno de proyecto que va más allá de la utilización popular del término. Si digo que tengo el proyecto de ir de viaje pero no dedico ningún tipo de recurso a ello (no voy a una agencia de viajes, no ahorro, etc..) en puridad no tengo un proyecto: tengo un deseo, aunque el uso popular del término sugiera otra cosa.

La idea de la necesidad de invertir recursos nos lleva a la idea del proyecto como esfuerzo, como conjunto de cosas que hay que hacer y que necesitan de medios, dinero, persona s .

Otros elementos no tan comunes en estas definiciones pero que nos interesa comentar serían: •

Beneficiarios : Se diga o no todo proyecto tiene como destinatarios personas que mejorarán su situación u obtendrán beneficios del mismo. En proyectos de infraestructura, por ejemplo, estos beneficiarios pueden estar definidos de modo muy general mientras que en otros proyectos de carácter social son el centro del proyecto y necesitan ser definidos con mucho rigor. En cualquier caso en los proyectos de desarrollo deberían ser el aspecto más relevante si atendemos a las definiciones dadas en bloques anteriores y al concepto de desarrollo humano y del ser humano como

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centro del desarrollo. Por otra parte, además de los beneficiarios pueden existir otros colectivos o personas que se vean afectados por el proyecto de un modo u otro sin ser sus destinatarios principales. Esto ha hecho que cada vez más se hable de “implicados” o afectados (stakeholders) y no solo de beneficiarios o destinatarios para expresar esta idea de que el proyecto tendrá repercusión sobre sectores de la población muy diversos. •

Dimensión territorial: De un modo más o menos directo todo proyecto se desarrolla en un espacio físico al que en algunos casos afecta de modo directo (proyectos agrícolas, medioambientales, de construcción, etc). En otros casos esto es menos directo pero en todos la dimensión espacial está presente.

•

Carácter innovador: La definición de la GTZ es muy clara en este tema pero el resto no. Si consideramos proyectos de desarrollo solo a aquellos que introducen elementos de innovación, muchos de las intervenciones que ahora llamamos proyecto quedarían fuera. También muchos proyectos que son "réplicas" de proyectos que ya han sido ensayados en otro lugar. Esta dimensión de replicabilidad que sería "negativa" para la definición de la GTZ es, sin embargo, considerada como muy positiva y deseable por otros, que incluso, comienzan a incluir la replicabilidad como criterio fundamental a la hora de financiar acciones de desarrollo. Por tanto, aún reconociendo las razones de la GTZ para proponer el carácter innovador como una característica básica, seremos menos ambiciosos y no exigiremos esta pretendida originalidad para que una acción sea considerada proyecto de desarrollo. Es más, nos parece que emplear lo que suelen llamarse “buenas prácticas” en el sentido de, basándose en la experiencia de otros,

emplear

sus

enseñanzas

o

usar

lo

que

en

las

empresas

denominan”benchmarking” puede resultar muy fructífero en la cooperación para el desarr ollo. •

Viabilidad futura: También llamada en alguna de las definiciones sostenibilidad, enfatizando la idea de la capacidad de seguir prestando servicios una vez acabado el apoyo externo. Este tema se vincula con la dimensión institucional y de construcción de capacidades (capacity buliding) que está más presente en unos proyectos que en otros. En principio, esta variable debiera estar presente en todo tipo de proyectos pero, realmente, en algunos lo está poco.

Hemos visto hasta ahora fundamentalmente el proyecto de desarrollo desde una perspectiva finalista; es decir lo que con el proyecto se quiere conseguir y sus componentes: satisfacer necesidades concretas y facilitar la expansión de potencialidades. Cabe otra perspectiva más

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instrumental en la que el curso irá profundizando que nos hablará de las fases del proyecto, del método para garantizar su éxito y de la puesta en marcha de un conjunto de técnicas que sistematizan el uso de los recursos, la información y todas las variables del proyecto.

En el ámbito empresarial, el proyecto también se ha configurado como la unidad básica de gestión . Alguna definición de este ámbito puede resultarnos útil por el énfasis que pone en ciertos aspectos. Un proyecto es un “esfuerzo finito que tiene un principio y fin definido, es único y consume recursos” (Project Management Fundamentals. Instructor´s guide. IBM. 1999). Como se observa, se priorizan aquí los elementos de tiempo, recursos, pero también el carácter de “unicidad” del proyecto que también de otra forma se citaba en la definición de la GTZ. Este carácter del proyecto como algo único que permite ver con claridad lo que queda “dentro del proyecto” y, por tanto es responsabilidad del mismo, y lo que queda fuera y sobre lo que el proyecto quiere influir pero no puede controlar, nos parece fundamental.

Para este enfoque instrumental del proyecto y por tanto de su gestión, lo relevante serían los instrumentos, las técnicas, el conocimiento en general que permitiera mejorar el control del mismo para conseguir la satisfacción de las expectativas de los beneficiarios (o clientes en su caso).

La gestión de proyectos involucraría las siguientes áreas: •

Planificación (en sentido restringido)

•

Ejecución

•

Trabajo en equipo y solución de conflictos

•

Presupuesto

•

•

Comunicación

•

•

Coordinación e Integración de

Control y evaluación Satisfacción de expectativas de los clientes.

actividades

Un último elemento que queremos destacar y sobre el que volveremos al final del tema cuando hablemos del ciclo de proyecto, es el de entender el proyecto como unidad de información y comunicación. El proyecto desde su propia concepción, desde la simple idea que pueda darle origen, va generando información que debe ser aprovechada todo a lo largo del mismo. El proyecto se convierte así, en la unidad de comunicación tanto interna como externamente y a ello debe dedicar recursos.

El proyecto de desarrollo se ha consolidado como la unidad básica de gestión e información en el ámbito de la cooperación para el desarrollo. En torno a los proyectos se realiza la mayor parte del trabajo de cooperación para el desarrollo.

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2.2. Los proyectos de desarrollo y su entorno.

Todas las actividades de cooperación y desarrollo se desarrollan en un entorno social, económico, ecológico,... determinado. El proyecto contribuye a la transformación, en alguna medida, de ese entorno y se ve afectado por él. Durante el desarrollo del proyecto el entorno externo al proyecto también cambia y el proyecto debe tener esos cambios en consideración. Otras intervenciones afectan la realidad de las mismas personas en uno u otro sentido. Situar al proyecto en su entorno supone, obviamente, relacionarlo con otras intervenciones a través de la programación, pero también ser consciente de las limitaciones de transformación de la realidad de un solo proyecto y, por tanto, de la conveniencia de vincularlo con otras actuaciones que se realicen en la región, el sector, etcétera. Un cierto "autismo" es perceptible en muchos proyectos que se encierran en si mismos y que aunque internamente pu edan estar gestionados con eficacia y rigor, no obtienen los resultados esperados por falta de vinculación con el entorno y con las transformaciones que en aquel se producen..

El proyecto a través de sus actividades y sus modos de gestión es capaz de controlar lo que en él sucede, pero no lo que sucede en el exterior. Por ello establecer, como veremos, hipótesis de cómo puede evolucionar la realidad externa al proyecto es fundamental.

3. Posibilidades y limitaciones de la cooperación por proyectos:

La financiación de proyectos constituye el mecanismo básico a través del cual se realiza la cooperación para el desarrollo. Un proyecto, como estamos viendo, constituye una intervención precisa en el país beneficiario, con objetivos, marco temporal y recursos claramente definidos. (Alonso et. Al, 1999). Este auge de los proyectos frente a otros instrumentos se debe a ciertas características y ventajas de los mismos, entre las que destaca la mayor versatilidad para adecuar sus objetivos y condiciones de realización a cada caso concreto. Precisando más esta versatilidad de los proyectos frente a otros instrumentos, suelen citarse tres ventajas de los proyectos tanto para el posible donante como para el receptor de ayuda.

En primer lugar la mayor flexibilidad para definir los contenidos de la acción posibilitando la diversificación de la cooperación a través de intervenciones discretas y diferenciadas. Esta capacidad de adaptación a realidades diferentes es una de las razones de su uso creciente. Además este carác ter limitado de cada proyecto redundaría en su mayor posibilidad de ser gestionado y evaluado.

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En segundo lugar su capacidad para dirigirse a poblaciones objetivo o sectores claramente definidos precisando con más rigor que otros instrumentos los benefic iarios de la acción y teniendo, por tanto, más capacidad de llegar a sectores vulnerables. Así como en otros instrumentos de cooperación la orientación hacia los beneficiarios está más diluida , en los proyectos debe estar claramente explicitada.

Por último los proyectos permitirían aprovechar mejor la capacidad de iniciativa tanto del donante como del receptor ya que siempre es posible mediante proyectos aprovechar mejor los recursos humanos y financieros disponibles en cada caso. Numerosas pequeñas iniciativas son susceptibles de encontrara una vía de canalización a través de proyectos.

Este predominio de los proyectos se vio claramente respaldado por los organismos internacionales en la década de los sesenta al concentrarse la cooperación en un enfoque basado en las necesidades básicas . Previamente, el enfoque dominante, más interesado en el desarrollo de las infraestructuras básicas de los países beneficiarios, sobrevaloraba el papel de la inversión económica en torno a programas u otros mecanismos. La evidencia de que dicho enfoque exageraba los efectos inducidos de la inversión sobre el desarrollo social, hizo que la comunidad internacional focalizase más sus esfuerzos hacia la satisfacción de las necesidades básicas de las poblaciones afectadas. Esta orientación de la ayuda más centrado en los contenidos de la misma: educación, sanidad, alimentación, microemprendimiento, etc., requería de un instrumento mucho más finalista, acotado y versátil como son los proyectos de desarrollo.

Ahora bien, junto a estas ventajas el enfoque de proyectos tiene también limitaciones que, en ocasiones se olvidan y que dan al traste con numerosos proyectos. Citaremos cinco grupos de limitaciones. (Alonso et. al, 1999)

Las primeras harían referencia a las

condiciones del contexto : políticas, económicas,

sociales, etc... El poder de los proyectos para cambiar estas condiciones es menor que el de otros instrumentos y eso limita su impacto y viabilidad. El análisis del contexto se convierte así en un elemento sustancial de todo proyecto. En esta misma línea iría la segunda limitación que tendría que ver con la dificultad del receptor para apropiarse de la estrategia de desarrollo . Al ser los proyectos intervenciones discretas y focalizadas pueden tener dificultad para insertarse en verdaderas estrategias de desarrollo. El carácter singular de muchos proyectos, como se ha dicho, da mayor libertad al donante para definir el alcance de su intervención pero, a veces, a costa de una coherencia e inserción en las estrategias de desarr ollo del beneficiario. La participación de éstos, por tanto, deviene fundamental . El CAD lo expresó con contundencia “aunque las decisiones relativas a la financiación de los proyectos

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son tomadas conjuntamente por donantes y beneficiarios, es a cada beneficiario a quien incumbe la responsabilidad de identificar, concebir y realizar los proyectos” (CAD, 1995). En otras partes del módulo hemos hablado de la pirámide de la planificación y de la inserción de proyectos en programas más amplios, pero eso no siempre sucede.

El tercer grupo de limitaciones tiene que ver con las condiciones en que se realizan la identificación y formulación , es decir las dos primeras fases del proyecto. La falta de medios y de tiempo que se dedican a esta tarea suelen ser condicionantes de tomas de decisión apresuradas y, por tanto de errores. La obsesión de los donantes por centrarse en la ejecución y la falta de convicción para dedicar recursos y tiempo al diseño están en la base de este problema.

Obviamente, el cuarto tipo de posibles limitaciones tendría que ver con la instrumentación o la gestión del propio proyecto y algunos autores subdividen estos problemas en “los nueve problemas notorios” (Cow y Mors 1998) que resumimos a continuación.

•

Restricciones políticas, económicas o medioambientales: El entorno político de los países puede dificultar la eficacia del proyecto.

•

Realidad institucional: Proyectos centrados en resultados económicos o de otro tipo suelen pasar por alto la necesaria dimensión de desarrollo institucional.

•

Restricciones de personal: Falta de personal local adecuado, pero también riesgos al sobrecargar los expertos extranjeros.

•

Deficiencias de asistencia técnica: Este componente de los proyectos está en entredicho sino sirve para crear más capacidad local.

•

Descentralización y participación : Estas dos dimensiones complementarias no se dan a veces por exceso de peso del poder central y ello frena la participación local.

•

Cronograma: Los retrasos entre la fase de diseño y la puesta en marcha son “lugar común” y en algunos casos hacen perder el sentido que dio origen al proyecto.

•

Sistemas de información: No se suele contar con que esta información llegue adecuadamente a los beneficiarios lo que impide que se “apropien” del proyecto.

•

Disparidad de agendas: Las difer entes prioridades y objetivos de los grupos implicados puede ser un obstáculo al proyecto.

•

Beneficios sostenibles del proyecto: La sostenibilidad o viabilidad de muchos proyectos y la persistencia de sus beneficios muchas veces no se da y dependen totalmente de la ayuda externa.

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El último bloque de posibles limitaciones se relaciona con el seguimiento y la evaluación y con los pocos recursos y rigor destinados a esta importante tarea. En muchos proyectos no se introducen los ajustes que evidencia su puesta en marcha ni se sacan las lecciones aprendidas para mejorar en el futuro. O lo que es peor, estas enseñanzas no se comparten entre donante y receptor, o entre diferentes colectivos involucrados.

En una línea de reflexión, la Comisión Europea partiendo de numerosas experiencias,

ha

sugerido que las deficiencias más importantes en la utilización de proyectos serían:

•

Es posible que durante la preparación y ejecución de las intervenciones, no se tengan en cuenta uno o varios de los factores para que se rea licen con éxito.

•

Que durante el ciclo de los proyectos no exista la disciplina necesaria para tomar las decisiones en los momentos oportunos.

Respecto al primer punto se propone: §

Incorporar los proyectos dentro de un marco racional de política sectorial.

§

Definir de forma clara y realista los objetivos concretos que se desea alcanzar, que deberán converger siempre en la creación de beneficios duraderos para los grupos a los que van dirigidas las intervenciones.

§

Distinguir sin ambigüedades entre estos objet ivos y los medios para lograrlos

§

Emplear las tecnologías apropiadas (utilizando por ejemplo los recursos que se puedan renovar localmente)

§

Insistir en la protección del medioambiente.

§

Respetar los valores socioculturales de las partes implicadas.

§

Reforzar la capacidad de gestión de los organismos, públicos o privados, encargados del funcionamiento de las realizaciones.

§

Poner énfasis en la “buena salud económica y financiera” de los proyectos, no solo durante su ejecución sino una vez finalizada.

§

Prevenir los riesgos que se vayan a correr.

Respecto al segundo punto, la Comisión Europea propone:

§

Que en la fase de programación se sugieran ideas de proyecto “válidas”

§

Que los estudios de factibilidad se basen en este análisis previo

§

Que se proceda a la financiación solo tras este estudio

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§

Que durante la ejecución se efectúe el seguimiento necesario y se tomen las decisiones que se impongan

§

Que se reoriente la propia concepción del proyecto, incluidos los objetivos, si al realizar el seguimiento o la evaluación se revelara necesario.

Este tipo de consideraciones han hecho que del diálogo entre donantes y receptores y del análisis de muchas experiencias de cooperación en torno a proyectos haya surgido un cierto cuerpo de doctrina, bastante aceptado, para mejorar la calidad de los proyectos. El énfasis puesto en la viabilidad , por ejemplo, surge del análisis crítico de muchos proyectos. Un buen ejemplo de esta doctrina y de esta visón de los proyectos es el Documento del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE (CAD) “Principios para una ayuda eficaz” (CAD, 1995).

Entre otras cosas el documento del CAD plantea que “la sostenibilidad y viabilidad de los proyectos pueden ser mejoradas con más rigor en la selección de las acciones, más precisión y realismo en la fijación de objetivos, más minuciosidad en la concepción y en la realización de los proyectos, una más amplia participación de las poblaciones objetivo en la concepción e instrumentación de las acciones y la disposición de un ajuste más rápido cuando se presenten los problemas. Los donantes deben estar dispuestos a colaborar con los beneficiarios al objeto de garantizar un nivel aceptable de rigor y eficacia en la selección y preparación de los proyectos”.

Precisamente, han sido este tipo de planteamientos los que han estado en la base de sistemas de planificación, gestión y evaluación de proyectos más exigentes como los que estamos estudiando en este curso. La gestión del ciclo del proyecto y el enfoque del marco lógico (EML) , el énfasis en la participación de los beneficiarios, la relevancia de los llamados factores de viabilidad, la exigencia de formatos de planificación de proyectos que garanticen la información clara y precisa, … surgen de esta reflexión sobre las ventajas pero al mismo tiempo las limitaciones del enfoque de proyectos.

3.1. Algunas consideraciones sobre la cooperación por programas y otros instrumentos.

La

cooperación

por

programas

es

un

instrumento

que

concede

más

margen

de

discrecionalidad al receptor en el manejo de los recursos, en el sentido de que la ayuda no queda adscrita a proyectos definidos lo que le permite mayor libertad. De hecho el CAD plantea que la ayuda por programas se compone de “todas las contribuciones puestas a disposición del beneficiario con fines generales de desarrollo (…) y que no están vinculadas a proyectos específicos”. Esta cooperación por programas podría ser según el CAD de cuatro tipos:

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§

Ayuda por programas general.

§

Ayuda por programas sectorial.

§

Ayuda al programa alimentario

§

Reducción de deuda sea ésta multilateral o bilateral.

Este gran grado de libertad de la cooperación por programas ha hecho que los donantes hayan incorporado ciertas medidas de condicionalidad, que ya hemos tratado en otros apartados, y que deben entenderse como ciertas limitaciones, condiciones sobre el uso de la ayuda y su enfoque por parte del receptor.

En el caso de la cooperación técnica nos interesa destacar que en muchas ocasiones ésta está vinculada a proyectos que incorporan junto con otras esta dimensión. El envío de expertos, cooperantes, estudiantes, voluntarios,… es, obviamente, un aspecto importante de la cooperación, pero la reflexión sobre el papel de los “expatriados” ha ido evolucionando de modo que hoy se habla más de la necesidad de desarrollar capacidades (capacity building) y de fortalecer los recursos locales a través de muchas vías, que de crear dependencia en los recursos externos justificada en una más que dudosa superioridad técnica.

4. El ciclo de los proyectos: Visión de sus fases y tendencias .

Como hemos visto en el tema anterior de planificación, todas las actividades planificadas, todos los procesos de planificación siguen la lógica de un ciclo. Este modelo de ciclo ha tenido éxito pues enfatiza el hecho de la interdependencia entre las diferentes fases

y el

encadenamiento que existe entre ellas. Cada fase conduce a otra y para analizarla y comprenderla habría que situarla en relación al resto de fases.

En el caso concreto de los proyectos de desarrollo y más específicamente de aquellos que cuentan con cooperación externa, existe un gran acuerdo entre los diversos organismos y agencias sobre la lógica del ciclo del proyecto, pero sin embargo, existen diferentes visiones sobre las fases que componen ese ciclo y sobre sus relaciones. Estas diferencias, que no ponen en cuestión el proceso del proyecto como ciclo, surgen del diferente énfasis que los diferentes actores de la cooperación ponen en una u otra fase, en función de sus mandatos, prioridades, intereses, etc. Así, no es lo mismo un organismo financiero que se centra en el apoyo económico a proyectos, que el organismo receptor de estos fondos para la ejecución de los mismos. También por supuesto, se pueden dar diversos nombres a una misma fase según las diversas agencias, autores, etc. Queremos dejar claro, sin embargo, que :

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Existe un acuerdo generalizado sobre la conveniencia y utilidad de emplear el ciclo del proyecto para el trabajo de cooperación al desarrollo. La llamada Gestión del Ciclo del proyecto (GCP) es comúnmente aceptada en el ámbito del desarrollo

Las fases fundamentales del ciclo del proyecto serían cuatro: §

Identificación.

§

Diseño o formulación.

§

Ejecución con su consiguiente seguimiento o monitoreo.

§

Evaluación.

CICLO DEL PROYECTO IDENTIFICACIÓN

DISEÑO O FORMULACION

EVALUACION

EJECUCION

Estas serán las fases que analizaremos con todo rigor y profundidad en los siguientes módulos del curso ya que cada una puede descomponerse a su vez en diferentes pasos en los que usaremos métodos y técnicas específicas.

Junto a estas habría otras fases complementarias o, para otros, circundantes, que serían la programación y la financiación. Con lo que hemos visto en el módulo anterior entenderemos con facilidad el carácter complementario de estas dos fases.

Respecto de la programación diríamos que todo proyecto se enmarca, debe enmarcarse, en estrategias de desarrollo más amplias que le dotan de sentido. Debe incluirse, por tanto, en programas más amplios formados por varios proyectos. Para los grandes organismos o los grandes donantes este trabajo de Programación, y esta fase tienen una gran importancia pues es lo que dará coherencia a los proyectos. No se trata solo de que los proyectos puedan o deban surgir “desde arriba” dentro de programas más amplios, se trata de que incluso surgiendo desde abajo sepan engarzarse en estrategias de más alcance que les haga más viables o que aumente su impacto. Para pequeños organismos este trabajo de programación será externo o, en cualquier caso, no entrará dentro de su acción, pero aun así deberán conocerlo para aumentar la eficacia de su actuación y valorar las posibles sinergias derivadas de la coordinación con otros proyectos e iniciativas.

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Una lógica similar tendría la fase de financiación . Para un gran organismo o un gran donante que toma decisiones sobre la posible financiación de proyectos, en muchos casos identificados o ejecutados por otros organismos, esta fase deviene fundamental y casi se convierte en central en su actuación. Para una institución de menor tamaño y que demanda financiación a otros organismos, la financiación es, por supuesto importantísima, pero queda fuera de su poder de decisión por lo que no se incluye como fase del ciclo del proyecto que esa institución maneja.

Del mismo modo, en ciertos organismos se diferencia la ejecución del seguimiento de la misma, o la finalización del proyecto de su evaluación. En función de las necesidades o de los procedimientos administrativos de cada organismo esto puede ser o no conveniente. En este curso hemos optado por incluir el seguimiento o monitoreo como una parte más de la fase de ejecución y hemos preferido incorporar la finalización como un apartado de la evaluación, pero insistimos, cada organismo puede adecuar la lógica del ciclo del proyecto a sus necesidades o conveniencia.

Para la Unión Europea el Ciclo del Proyecto se visualizaría del siguiente modo, incluyen do la metodología y técnica empleada en cada fase y los documentos a los que da lugar.

Taller de programación

Taller

Programación Programaciónindicativa indicativa

Evaluación

Documento

Informe evaluación ex-post Informe de evaluación Términos de referencia Informe final del proyecto

Términos de Referencia Evaluación Evaluación

Taller de identificación

Taller de evaluación

Estudios de identificación Evaluación previa

Ejecución Ejecución

Formulación Formulación

Informes de seguimiento Plan operativo

Identificación Identificación

Taller de puesta en marcha

Evaluación Financiación Financiación Convenio de Financiación

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Propuesta de financiación

Ficha de Identificación Términos de Referencia

Estudio de factibilidad

Incluimos este gráfico, algo complejo, pues a lo largo del módulo iremos desentrañando todos los componentes del mismo y familiarizándonos y profundizando en la terminología. Además en el gráfico se ven con claridad los documentos o productos que deben salir de cada fase y servir para la siguiente. En este curso seguiremos un enfoque muy similar y compatible con el de la Comisión Europea en el que se observan los pasos y la cronología del proyecto con más claridad.

El proyecto iría avanzando en sus diferentes fases en el sentido de las agujas del reloj y dentro de estas recorrería los pasos y momentos correspondientes a cada etapa. (Gómez Galán, Sainz Ollero, 1999)

En realidad la idea de ciclo de proyecto debe entenderse como de "ciclos de proyecto" en la que como si se tratara de una espiral, un ciclo se encadena con otro. Así, la evaluación de un ciclo da lugar a nuevas realidades, nuevos datos, nuevos problemas que son la base de un nuevo proyecto y así sucesivamente. Esto es importante para ver como un proyecto, aunque formalmente y financieramente se cierre en si mismo, desde un punto de vista lógico se relaciona con el siguiente ciclo de planificación ganando en coherencia en su contribución al desarrollo.

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Surgida inicialmente de los proyectos de desarrollo la idea de ciclo se ha generalizado y en casi todos los ámbitos de la cooperación se usa. Sirva como ejemplo que también en las intervenciones de emergencia que anteriormente no se planificaban en torno al ciclo y que, incluso desde le punto de vista terminológico tenían otra "jerga", se usa ahora el ciclo de proyecto y se incorpora el lenguaje de planificación del desarrollo. Así, antes se hablab a de operaciones de emergencia y ahora se habla de proyectos de emergencia o de ayuda humanitaria y se incorpora un ciclo, con distintas fases pero ciclo al fin. También en el ámbito empresarial y de gestión de proyectos se sigue la idea de ciclo aunque las fases se denominan de modos muy diferentes.

Obviamente cada ámbito tiene sus particularidades pero una cierta lógica se ha generalizado.

La visión de los proyectos de desarrollo, la lógica del ciclo, los instrumentos que en cada fase se van a ir empleando son fruto de años de experiencias, buenas y malas, de las instituciones de desarrollo y las ONG que han ido perfeccionando sus métodos, sus técnicas de gestión y aprendiendo de su práctica. En este aprendizaje ha quedado claro que el desarrollo no se exporta y que debe conceder protagonismo a las personas afectadas por los proyectos y caminar hacia lo que se conoce como "empoderamiento". En ese sentido, el proyecto es también un instrumento de comunicación entre diversos actores por lo que es importante que desde la perspectiva del lenguaje común, exista la máxima claridad en la comunicación.

Precisamente como fruto de la experiencia práctica, se ha constatado que el tipo de metodologías de trabajo que en este curso se proponen chocan, en ocasiones, con visiones de la realidad que ofrecen otras perspectivas que derivan de otros contenidos culturales y otras formas de relacionarse con el entorno. Como dicen Gómez Galán y Sainz Ollero "no hay que olvidar que las metodologías utilizadas y en concreto el Enfoque del Marco Lógico, son producto del pensamiento racionalista occidental y, dentro de éste, de una interpretación de la realidad a través de una lógica causal, lo cual puede favorecer planteamientos mecanicistas que resultan, a veces, rígidos y limitados " (Gómez Galán y Sainz Ollero....p 17).

Por ello una cierta flexibilidad, también metodológica, puede resultar muy útil cuando pongamos en marcha proyectos de desarrollo. Flexibilidad que no está reñida con el rigor metodológico, sino que concibe al proyecto como algo vivo que debe incorporar, como si de sus raíces se tratara , la visión del mundo y de las cosas de la comunidad en la que se desarrolla. La participación de los beneficiarios en la que iremos profundizando, es pues, fundamental en todas las fases del proyecto y debe realizarse del modo más activo posible que permita incorporar todas estas dimensiones de un modo positivo.

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4.1. La información en el Ciclo del proyecto:

Hemos visto anteriormente cómo el proyecto se configura como unidad de gestión y también como unidad de información. De información y comunicación con el exterior y también internamente. Para que esta información contribuya a la buena marcha del ciclo, debe incorporarse como una dimensión más de la gestión del mismo. En el

modelo de ciclo

propuesto por la Comisión Europea que hemos visto antes (figura 3), se deja claro como al final de cada fase, para pasar a la siguiente se proponen una serie de documentos, de soportes, de términos de referencia, etc. e incluso de métodos y técnicas para llegar a esos soportes de información.

Tal vez, uno de los avances más patentes en los últimos años en materia de gestión de proyectos ha sido precisamente este: definir con más rigor las necesidades de información de cada fase para poder plantear mejor las siguientes. Esto ha permitido sistematizar mucho más los requisitos o “requerimientos” previos de cada fase y extraer enseñanzas de que sistemas funcionan bien y cuales menos bien.

Desde una perspectiva interna esta sistematización permite definir mejor las tareas de cada cual, su relación con las de los demás, y redunda en una mayor claridad de todos los implicados en el proyecto. De cara al exterior también permite mayor claridad en la relación con las comunidades, con otros organismos y, por supuesto, con los eventuales financiadores que tienen instrumentos para conocer con más precisión la marcha del proyecto.

Este énfasis en los documentos y en la información ha hecho que la mayor parte de los organismos de cooperación hayan estandarizado los formatos de base de los documentos de proyecto. Iremos viendo en fases posteriores del curso con más detalle cada uno de estos apartados, pero presentamos ahora un guión de lo que sería un formato de documento de proyecto:

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Formato de base de un documento de proyecto 1. Resumen del proyecto (también llamado Resumen ejecutivo) 2. Contexto 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6.

Contexto político y sectorial Características del sector Implicados y beneficiarios Principales problemas que el proyecto quiere resolver Otras intervenciones en el sector Otra documentación disponible

3. Lógica de la intervención propuesta 3.1. 3.2. 3.3. 3.4.

Objetivo general Objetivo específico Resultados Actividades

4. Hipótesis 4.1. Hipótesis en los diferentes niveles 4.2. Riesgos y flexibilidad 5. Ejecución del proyecto. 5.1.Medios materiales y no materiales 5.2. Organización, procedimientos y modalidades de ejecución 5.3. Calendario 5.4. Costes , presupuesto y plan de financiación. 6. Factores de viabilidad. 6.1. 6.2. 6.3. 6.4. 6.5. 6.6.

Políticas de apoyo Tecnología apropiada Medioambiente Aspectos socioculturales / Género Capacidad institucional Análisis económico y financiero

7. Seguimiento y evaluación 7.1. Indicadores de seguimiento 7.2. Revisiones y evaluación 8. Conclusiones y propuestas 9. Anexos

El formato puede variar de unas agencias a otras pero tiende a parecerse bastante y el uso de los instrumentos que vamos a ver a partir de ahora como el Enfoque del Marco Lógico ha influido a ello.

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5. Resumen:

La consolidación del proyecto de desarrollo como eje central de las intervenciones de cooperación para el desarrollo, hace que sea preciso profundizar en los motivos de este fenómeno y en las definiciones convencionales del término. El proyecto no es sino el instrumento fundamental de intervención para conseguir una trasformación de una realidad mediante unos criterios definidos previamente. En un análisis de varias definiciones de proyecto de desarrollo hemos extraído los elementos comunes, que son los fundamentales de todo proyecto: orientación hacia objetivos, tiempo determinado, recursos, conjunto de actividades y hemos analizado cada uno de ellos. Concretando más el concepto de proyecto de desarrollo hemos visto otras dimensiones como la necesaria clarificación de los beneficiarios, la viabilidad futura y otros que no aparecen en todas las definiciones. Desde una lógica finalista, el proyecto de desarrollo se dirige a satisfacer necesidades concretas y a facilitar la expansión de potencialidades humanas. Desde una lógica instrumental, el proyecto de desarrollo sistematiza un conjunto de técnicas que permitirán un mejor uso de los recursos para obtener los beneficios deseados en un tiempo dado. Y lo que es más importante permitirá sistematizar el flujo de información que es todo proyecto para poder extraer las enseñanzas adecuadas y corregir los errores. En un afán por comprender el papel de la cooperación a través de proyectos hemos profundizado en sus ventajas e inconvenientes respecto de otros instrumentos de cooperación y en el porqué de el auge de la cooperación en proyectos a partir de los años setenta. Mejor identificación de los destinatarios, mejor control de las acciones, mayor flexibilidad,... aparecen como algunas de las ventajas, pero también existen desventajas como ......... Los proyectos , como el resto de actividades de cooperación pueden agruparse en torno a categorías y en un apartado del tema hemos visto algunas de las posibles tipologías utilizadas comúnmente para clasificar los proyectos. La clasificación que propone el CAD de la OCDE es la más utilizada y a ella hemos dedicado parte del módulo. En cualquier caso hemos sugerido otras en función de diversos criterios. La lógica del Ciclo se ha consolidado también y, en la medida en que nos va a permitir ordenar el conjunto de variables que componen el proceso, lo utilizamos. Hemos descompuesto el ciclo del proyecto en diversas fases fundamentales y en otras circundantes. Identificación, diseño, ejecución y evaluación serían las fundamentales o centrales y financiación y programación las circundantes. Lo importante es tener siempre presente la idea de proceso y de interacción entre las diversas fases. En cada una de ellas podremos emplear diversos instrumentos, y en ese sentido la idea de ciclo de proyecto es ecléctica y compatible con el uso de muchos instrumentos y técnicas de trabajo.

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