Los Servicios Ambientales Hidrológicos como instrumento alternativo para la Gestión Integral del Recurso Hídrico en el Distrito Federal María Perevochtchikova* y Adrián Vázquez Beltrán** *Profesora-Investigadora, [email protected] **Asistente de investigación, [email protected] Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales. El Colegio de México Av. Camino al Ajusco 20, Col. Pedregal de Santa Teresa, Del. Tlalpan, CP 10740, México, DF. Tel. (55) 54493000, Ext. 4065 ó 3237 Resumen En el presente trabajo se revisa la posibilidad de considerar al programa federal de Pago por Servicios Ambientales en su modalidad de Hidrológicos (PSAH), operado por la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR) en México desde el 2003; como instrumento alternativo de Política Pública Ambiental para llevar a cabo la Gestión Integral de los Recursos Hídricos (GIRH). En específico, se refiere a que por medio de este mecanismo se ofrecen incentivos económicos para la conservación de la cobertura forestal (que cumple con múltiples funciones ecológicas) en las partes altas de las cuencas. De este modo se consideran al menos dos conceptos principales de la GIRH que son la gestión de/por cuencas hidrológicas y la visión ecosistémica. Por lo tanto en el trabajo se revisa el marco teórico de la GIRH y los SAH; así mismo se hace referencia al proceso de establecimiento del programa de PSAH contextualizado a detalle en el caso de estudio del Suelo de Conservación del Distrito Federal. Palabras clave: Servicios Ambientales Hidrológicos, Políticas Públicas Ambientales, Cuenca Hidrográfica, Gestión Integral de los Recursos Hídricos.

Introducción El reconocimiento internacional de la degradación ambiental provocado por el uso irracional de los recursos naturales se evidencia a partir de los años 70´s, dando paso a la creación nuevos conceptos metodológicos para el desarrollo políticas públicas ambientales enfocadas a materializar los postulados del Desarrollo Sustentable, buscando el equilibrio entre los objetivos de progreso económico, bienestar social y funcionamiento biofísico de los ecosistemas; que brindan bienes y servicios ambientales a la humanidad, a través del desarrollo científico y tecnológico tanto de las ciencias sociales como naturales por medio de un enfoque ecosistémico, integral e interdisciplinario (Andrade, 2004). En México a pesar de que se ha tratado de adoptar la gestión integral de recursos hídricos (GIRH), ésta no han podido consolidarse, dadas las diversas limitaciones, tales como: i) la desarticulación política en las tareas de la planificación territorial; ii) la debilidad de la colaboración inter- e intra- institucional, con la sociedad, el gobierno y la academia; iii) la falta

de participación ciudadana en la toma de decisiones ; iv) la debilidad legislativa en materia ambiental; v) la falta de información fidedigna para el diseño de las políticas públicas, así como vi) la falta de fortalecimiento del sistema educativo en el país, para llevar a cabo un mejor manejo, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales (Perevochtchikova y Arellano, 2008). La importancia de integrar el enfoque ecosistémico a las GIRH se debe a que el país es uno de los 17 países declarados como megadiversos; ya que gracias a su orografía, geología y climas hace que el 70.2% de su territorio tenga casi todos los tipos de climas terrestres y cuente con cerca del 12% de las especies de flora y fauna existentes en el mundo. De acuerdo con el Inventario Nacional Forestal y de Suelos 2004-2009, en el 33% del territorio se ubicaban bosques y selvas; 29% contaban con matorrales xerófilos y un 8.2% con otras áreas forestales; mientras que el 29.74% de las tierras del país eran ocupadas por 1

actividades agrícolas, ganaderas, urbanas, entre otras (CONAFOR, 2010a). Los bosques desempeñan un papel de suma importancia para la conservación de ciclos de la vida, (carbono, biológico, hidrológico entre otros). Sin embargo, el sector forestal en México presenta un alarmante panorama relacionado, relacionada con la deforestación de los ecosistemas, debido al cambio de uso del suelo con fines agrícolas, ganaderos y de uso habitacional por el crecimiento urbano. De acuerdo con la CONAFOR (2006) la tasa de deforestación en el país se ubica entre las 200 mil y 1.5 millones de hectáreas al año. Para poder llevar a cabo la GIRH, mediante un enfoque ecosistémico, además de la visión ingenieril aplicada al manejo del recurso hídrico, éste requiere ser complementado con acciones y programas que contemplen un enfoque de manejo ecosistémico; de tal manera que se contemplen la interacción entre los elementos bióticos, abióticos y antropogénicos, bajo el marco de estudios y planes interdisciplinaria. Un instrumento alternativo para llevar a cabo la Gestión Integral de Recurso Hídrico, con base en el manejo por cuenca hidrográfica pudiera ser el Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH). Antecedentes El concepto metodológico de la GIRH se consolidó a nivel mundial a principios de la década de los 90´s a través de la suscripción de varios acuerdos internacionales. Bajo esta perspectiva del manejo ecosistémico integral, se considera al agua como el nexo fundamental entre el desarrollo humano y la naturaleza, mismo que incluye la compleja interrelación entre los factores físicos que forman parte del ciclo hidrológico (aire-agua-suelo) con toda la biodiversidad que ésta soporta (flora-fauna); es decir, los recursos hídricos (los recursos naturales asociados al agua), incorporando además los factores antrópicos relacionados a su transformación. A pesar de su positivismo en el intento de conservación ambiental, este

enfoque se ha enfrentado a muchas limitaciones en su aplicación (Hinrishen et al, 1999), y frecuentemente se ha quedado sólo en discursos oficiales, documentos oficiales y planes nacionales de desarrollo. Otros factores que influyen en su incorrecta aplicación son los: políticos, administrativos, culturales e incluso educativos específicos de cada país, con mayor énfasis en los países en vías de desarrollo, como los de América Latina y El Caribe (Andrade, 2004). El objetivo principal de la implementación del enfoque ecosistémico al manejo de los recursos naturales, y en particular de los hídricos, consiste en el cambio del manejo sectorial de éstos, por un nuevo esquema intra-sectorial que en conjunto comprenda los planes del desarrollo urbano, rural, social y económico, bajo un esquema de interrelación humanidadnaturaleza dentro de un contexto ecológico y territorial integrador (Perevochtchikova y Arellano, 2008). En este caso, el concepto de ecosistema como un sistema complejo y abierto (García, 2006), sirve de base fundamental para el entendimiento de este proceso de articulación que existe a través del flujo de materia y energía entre los sistemas humanos y naturales. La dimensión territorial de estas interrelaciones asociadas al flujo de agua es el exactamente el concepto de la cuenca hidrológica, que incorpora parte superficial y subterránea. Por otra parte, los Servicios Ambientales (SA) son entendidos como “La prestación en forma de procesos y funciones biológicas; así como físico-químicas que brinda el ambiente (ecosistemas) a la vida, en especial a la población humana” (Torres, 2006). La definición oficial de SEMARNAT (2007) menciona que son “Todos aquellos beneficios que las personas obtienen de los ecosistemas, éstos incluyen servicios de suministro (como los alimentos y el agua), servicios de regulación (del clima, del agua, de las enfermedades), y servicios culturales (espirituales, estéticos, de recreación)”. De este modo los SA se puede clasificar en: servicios de provisión que sirven 2

para la formación del suelo, los ciclos biogeoquímicos, la producción primaria y que incluyen: i) servicios de suministro (alimento, agua, combustible, fibras); ii) servicios de regulación (regulación del clima, control de enfermedades regulación del agua); iii) servicios culturales (espirituales y religiosos, recreación y ecoturismo, estéticos). Estos servicios producen ciertos bienes ambientales que son usados por el hombre, como frutos, artesanías, medicinas, etc. Son los recursos naturales tangibles que se usan como insumos en la producción o en el consumo final, y que se gastan y transforman en este proceso (MEA, 2005). En la literatura científica se reconocen los diversos SA, que pueden ser agrupados en:  Captura de Carbono (generación de oxígeno, amortiguamiento del impacto de los fenómenos naturales, modulación o regulación climática);  Biodiversidad y Paisaje (protección de biodiversidad, de ecosistemas, protección y recuperación de suelos, belleza paisajista y la recreación);  Servicios Ambientales Hidrológicos (mantenimiento de la capacidad de recarga de acuíferos, mantenimiento de la calidad de agua, reducción de sedimentos cuenca abajo, conservación de manantiales, reducción del riesgo de inundaciones). De acuerdo con CONAFOR (2010a) el mecanismo de Pago por Servicios Ambientales (PSA) fue creado como un incentivo económico para los dueños de los terrenos forestales donde se generan estos servicios, con la finalidad de compensar por los costos de conservación y por los gastos en que incurren al realizar prácticas de buen manejo del territorio. La idea principal de implementación de esquemas de PSA es intentar de darle valor ambiental, social y económico a los Servicios Ambientales para crear mercados a través de la proporción de pagos de fondos (internacionales, federales,

mixtos) a los dueños de zonas forestales por conservar los bosques en las montañas que al mismo tiempo resultan ser las partes altas de las cuencas y contribuyen a la preservación del ciclo hídrico. Problemática En los últimos años la demanda del recurso hídrico en el Distrito Federal se encuentra en aumento, al mismo tiempo que disminuye el volumen disponible en cantidad y calidad para el uso humano. El Consejo Nacional de Población (CONAPO) ha estimado por medio de proyecciones que en la Zona Metropolitana del Valle de México (ZMVM), la población pasará de 21 millones de habitantes en 2007 a 23.7 millones en 2030 (CONAGUA, 2010). El actual reto al que se enfrentan los gobiernos, tanto a nivel federal como del Distrito Federal y el Estado de México, radica en proveer en cantidad y calidad de agua a los habitantes de la segunda megaciudad del mundo. Con base en su demanda del recurso, ya que para el 2007 se estimaba en la región una disponibilidad media de agua potable per cápita de 143 m3 /hab/año y con base en el pronóstico para 2030, ésta se situará en 127 m3 /hab/año. Este indicador es signo de alarma, pues a nivel mundial se ha fijado como un umbral mínimo de muy baja disponibilidad de agua potable menos de los 1,000 m3 /hab/año, reflejando la situación de crisis y escasez hídrica (UNESCO, 2003). El gobierno de la Ciudad de México de manera continua ha realizado obras de ingeniería hidráulica en la entidad (sistemas de extracción, almacenamiento y distribución), para obtener el recurso hídrico del acuífero local y otras fuentes. Sin embargo, a pesar de contar con una importante infraestructura, el sistema de abasto de agua potable del Distrito Federal presenta altos índices de ineficiencia; los más importantes son: físicos, equivalentes al 40% (por fugas en el sistema de distribución); económicos, del 30% (por los altos costos de operación, elevado consumo energético y subsidios); sociales (por conflictos generados 3

debido al inequitativo acceso en calidad y cantidad del recurso) y ambientales (degradación de los ecosistemas acuáticos y otros asociados). Por lo que en víspera de la Gestión Integral del Recurso Hídrico (GIRH) en el futuro el uso, manejo y distribución del agua debería de enfocarse al interior de la cuenca (Perevochtchikova y Arellano, 2008; Perló y González, 2009; Escolero-Fuentes et al., 2009). En el caso de la Ciudad de México, ubicada en la Cuenca del Valle de México, el Suelo de Conservación (SC) del Distrito Federal (DF) es un espacio de vital importancia para la población urbana y rural de la entidad (véase Figura I); ya que contribuye con diversos Servicios Ambientales (SA), entre ellos el de mantenimiento del ciclo hidrológico (SMA-DF, 2008). Las características morfoedafológicas del Suelo de Conservación del D.F. permiten la recarga del acuífero (Cram et al., 2008); por lo cual este espacio es fundamental para el ciclo hidrológico de toda la cuenca, siendo uno de los SA más importantes; el cual provee aproximadamente el 70% del volumen total de agua potable que se consume en el D.F. (CONAGUA, 2010). Sin embargo, la expansión urbana de la ZMVM intensifica la pérdida de cobertura forestal en el SC del DF; propiciando desequilibrios en los ecosistemas y degradación ambiental con pérdida de SA. En las últimas cuatro décadas en la entidad ha desaparecido el 30% de los bosques naturales, además se fragmentaron a niveles críticos las poblaciones de flora y fauna silvestre locales; contribuyendo en la desaparición de los cuerpos de agua superficial y disminución de la recarga del acuífero local (Libreros-Muñoz, 2004; SMA-DF, 2008). Caso de estudio En el Distrito Federal las compensaciones económicas dentro del programa de PSAH federal a cargo de la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), se realiza a los propietarios (ejidatarios, comunidades y

pequeños propietarios privados) de los terrenos ubicados en el Suelo de Conservación, ubicados en la parte alta de la Cuenca del Valle de México. Lo que debería de contribuir a la preservación del uso del suelo, la cubierta forestal y vegetal y de este modo a la conservación ambiental. La ubicación de las zonas receptoras de pago por SA en el periodo 2003-2009 se presentan en la Figura I.

Figura I. Cuenca de México y ubicación de las zonas receptoras de pago por SAH en el DF, 2003-2009 (Fuente: CONAFOR, 2010b).

Cabe resaltar que dentro del periodo mencionado el número de los ejidos y comunidades participantes desde el 2003 cuando inició el programa de PSAH ha variado constantemente, aunque siempre con una dinámica de aumento, acumulando en un total de 13 terrenos para el 2009. La incorporación de nuevas zonas sobre el total acumulado, se efectúa a través de la firma de contratos por periodos de 5 años. En la Figura II y III respectivamente se observa el número de ejidos y comunidades beneficiados; así como la superficie incorporada.

Figura II. Número de zonas receptoras de pago por SAH en el DF, 2003-2009 (Fuente: CONAFOR, 2010b).

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Los instrumentos antes citados fueron actualizados en 2010, con 6 entrevistas más y la aplicación de 31 encuestas a los beneficiarios del programa. A partir de esto ha sido posible detectar lo siguiente en relación a la operación del programa de PSAH en el D.F.:

Figura III. Superficie de las zonas receptoras de pago por SAH en el DF, 2003-2009 (Fuente: CONAFOR, 2010b).

El programa en el SC del DF ha apoyado cerca de 13 mil hectáreas de bosques, con un monto de $30,142,645 pesos otorgados a 18 núcleos agrarios (CONAFOR, 2010b). Esto demuestra el interés creciente de los propietarios de los terrenos hacia el recurso económico del programa y supuesto interés en la protección del suelo y de los recursos naturales; de los que depende la calidad y la cantidad del agua disponible y de los ecosistemas asociados a este recurso. Sin embargo, son números no tan elevados por cierta complejidad del trámite, pago menor que los costos de oportunidad de esas tierras y mercados locales no establecidos (sobre todo en el referente a la determinación de los actores participantes). Para analizar a detalle la problemática local del caso de estudio se realizaron entrevistas a los tomadores de decisión y los beneficiarios del programa, dentro del esquema de la Figura IV.

Figura IV. Esquema de las entrevistas realizadas, 2009.

Diseño e implementación  Instrumento de Política Pública Ambiental claro, bien planeado (Reglas de Operación), con posibilidad de cambios y participación ciudadana a través de Consejos Técnicos.  Adecuado para el Suelo de Conservación, en complemento con otros programas.  Falta de normatividad para el financiamiento; mejorar Reglas de Operación (Asesores Técnicos). Conservación  Promueve prácticas de conservación; no aplica a todos los ecosistemas. Sociedad  Mejores prácticas se fortalecen y se estimulan con el pago; generan empleos.  Falta de difusión de los beneficios, conocimientos y capacitación de los SAH, para lograr la concientización ambiental en los habitantes de las comunidades y los núcleos urbanos; y su mayor participación. Económico  Falta de autofinanciamiento, fondos concurrentes, contratos a largo plazo para fortalecer la iniciativa local de re-inversión en el uso integral del bosque por las comunidades.  Falta de determinación y promoción de mercados locales de SAH (ofertademanda del recurso hídrico y de las externalidades positivas del bosque). Conclusiones Como se ha observado, desde el 2003 en México se ha comenzado a desarrollar una nueva estrategia para valorizar los servicios ambientales que proporcionan a la población los recursos naturales, como el bosque, el cual, 5

además de proveer bienes tangibles, contribuye a la infiltración de agua, captura de carbono y conservación de biodiversidad. Ha sido por medio de implementación del Programa de Pago por Servicios Ambientales Hidrológico (PSAH), que busca ser un mecanismo de mercado que compense a los propietarios de los predios ubicados en las partes altas de las cuencas por contribuir en el cuidado e incremento de la cobertura forestal y al mismo tiempo, garantice la disponibilidad del agua en cantidad y calidad necesaria (Perevochtchikova y Ochoa, 2010).

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El Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos (PSAH), señala Pagiola et al. (2005) y Ochoa, (2009), puede ser un mecanismo de mercado funcional y eficiente si existe la información suficiente y comunicación transparente con rendición de cuentas de los actores involucrados. Sin embargo en la actualidad muchos de ellos desconocen la importancia de los SA, por lo cual el mercado presenta imperfecciones; ya que existe información asimétrica, debido a que la gran mayoría de la población tiene la percepción de que el agua es por ende, un bien público el cual no tiene un precio de mercado.

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Del análisis realizado se resalta que en el proceso de implementación del programa de PSA durante el periodo 2003-2009 en México y el DF se han presentado muchas limitaciones de carácter operativo, legislativo, institucional y económico: 

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PSAH ha operado como un subsidio federal que pretende estimular la producción y mantenimiento de los SA, por lo que no ha podido concientizar a la población y permitir la inversión en recursos forestales. Falta de entendimiento y estudios científicos para la determinación de los SA. Falta del proceso de monitoreo para averiguar los beneficios reales de los SA (como calidad y cantidad del agua comprometidos).

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Falta de control y vigilancia del funcionamiento del programa. Falta de determinación legal del PSAH y de sus mecanismos de cobro que no le otorga continuidad, ni estabilidad en el tiempo al programa. Falta de la determinación de la parte de la demanda (quienes estén en disponibilidad de compensar por los beneficios recibidos de los SA). Falta del establecimiento de los mercados autosuficientes, locales. Falta de conciencia ciudadana sobre el valor cultural y económico de los SA por su carácter público y de libre acceso. Pérdida de intereses ambientales en comparación con los sociales en el esquema del PSAH planteado en actualidad en México. Exclusión de pequeños predios. Programas excluyentes por no ser integrales. No consideración de aspectos de propiedad de la tierra en México: 70-80% del bosque está bajo la administración de 7000-8000 ejidos y comunidades.

Por lo que finalmente no se ha podido lograr sus objetivos ambientales y sociales, establecidos inicialmente, como la disminución de la pérdida de la cobertura forestal en beneficio de la captura del agua y de los índices de la pobreza por medio de protección de los bosques y formación de mercados de SA autosuficientes. Sin embargo, como se ha visto los beneficios del PSAH pueden reflejarse en el mejoramiento del desempeño de las cuencas, que incorporan servicios como el abastecimiento de agua y recarga de acuíferos, la prevención y mitigación de riesgo socio-antrópico relacionado con los fenómenos meteorológicos entre sus partes altas y bajas. Se concluye que combinando los conceptos de la cuenca y visión ecosistémica, el programa de PSAH puede ser considerado como un instrumento de la GIRH. Agradecimientos 6

Al CONACYT y CIIEMAD-IPN por financiar el trabajo de campo dentro del proyecto de Ciencia Básica Instrumentos de Política Pública Ambiental y expansión urbana: los casos del Pago por servicios Ambientales, las UMA´s y los FOCOMDE´s en el contexto de la expansión urbana de la ZMCM.

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