Maestría en Gestión de Sistemas y Servicios de Salud Centro de Estudios Interdisciplinarios Universidad Nacional de Rosario

LA COMUNICACIÓN DE RIESGO EN SALUD PÚBLICA Nuevos parámetros en la planificación de la comunicación en situaciones de brotes epidémicos y emergencias sanitarias

2014

Alumna: Carolina Casullo Director del Trabajo: Mg. Lic. Gabriela Blejer Co-Director: Dr. Marcelo Muro

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ÍNDICE ABSTRACT .............................................................................................................................................. 3 INTRODUCCION ..................................................................................................................................... 4 JUSTIFICACIÓN ....................................................................................................................................... 7 PROBLEMA .......................................................................................................................................... 10 PREGUNTAS QUE GUIARÁN LA INVESTIGACIÓN:.................................................................................................. 11 OTRAS PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN: ........................................................................................................... 11 OBJETIVO GENERAL: .................................................................................................................................... 11 OBJETIVOS ESPECÍFICOS: ............................................................................................................................... 11 MARCO METODOLÓGICO .................................................................................................................... 12 LAS ETAPAS DE LA INVESTIGACIÓN................................................................................................................... 12 MARCO TEÓRICO ................................................................................................................................. 14 LA COMUNICACIÓN COMO POLITICA PÚBLICA EN LAS GESTIONES SANITARIAS ........................................................... 15 PRINCIPIOS PARA LA COMUNICACIÓN DE RIESGO SEGÚN OMS ............................................................................. 29 EL ROL DE LA PRENSA EN SITUACIONES DE EMERGENCIAS Y SU IMPACTO EN LA COMUNIDAD ....................................... 32 ESTUDIO Y ANALISIS DE CASOS ........................................................................................................... 35 BROTE DE DENGUE EN ARGENTINA 2009 .............................................................................................. 35 Medidas sanitarias adoptadas para el brote de dengue ................................................................... 37 Medidas comunicacionales adoptadas (hacia el interior del sector salud): ...................................... 39 Medidas comunicacionales adoptadas hacia otros sectores: prensa y comunidad .......................... 42 Medidas adoptadas post brote: ......................................................................................................... 46 Consideraciones a destacar en la gestión del caso: ........................................................................... 47 RIESGO DE PANDEMIA GRIPE A-H1N1 (2009) ....................................................................................... 48 Medidas sanitarias adoptadas para AH1N1 ...................................................................................... 50 Medidas comunicacionales adoptadas para la pandemia (hacia el interior del sector salud): ......... 51 Medidas comunicacionales adoptadas hacia otros sectores (prensa y comunidad) ......................... 53 Medidas tomadas Post- Pandemia: ................................................................................................... 55 CONCLUSIONES .................................................................................................................................... 65 DESAFÍOS FUTUROS ............................................................................................................................. 70 BIBLIOGRAFÍA ...................................................................................................................................... 73 ANEXO 1 .............................................................................................................................................. 77 ANEXO 2 .............................................................................................................................................. 79

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ABSTRACT La comunicación juega un rol clave en la respuesta ante desastres o emergencias, dado que su adecuado manejo contribuye a salvar vidas y disminuir el impacto social y sanitario derivado de dichas situaciones. En Argentina, entre los años 2009 y 2010 ocurrieron dos emergencias sanitarias, un Brote Epidémico de Dengue y la Pandemia Mundial de gripe AH1N1. Ambos eventos presentaron un abordaje oficial complejo y errático desde el punto de vista comunicacional. Las noticias en los medios se superpusieron desordenadamente generando confusión en los mensajes dirigidos a la población. Las informaciones emitidas por las instituciones de salud pública mostraron las debilidades o inexistencias hacia el interior del sistema sanitario y en la coordinación de estrategias y acciones para abordar las dos situaciones planteadas hacia otros sectores. El presente trabajo parte del análisis de la gestión de la comunicación de riesgo, de importancia superlativa en la aplicabilidad eficiente de los planes en prevención y respuesta si los hubiere, teniendo en cuenta que en los contextos de situaciones de emergencias, la comunicación tiene una relevancia significativa para los sistemas de salud de los paises. De esta manera se describen y analizan las medidas tomadas durante los dos eventos: brote epidémico de dengue y pandemia de gripe AH1N1 (2009 y 2010) y se enfatiza en la necesidad de considerar estratégicamente la comunicación de riesgo en el marco del Reglamento Sanitario Internacional, con el fin de mitigar las consecuencias, facilitar la aplicación de planes sanitarios sustentables y específicos en situaciones de crisis, emergencias o brotes epidémicos.

Palabras claves: Riesgo. Comunicación de Riesgo. Reglamento Sanitario Internacional. Planificación en salud. Medios de comunicación. Sistema sanitario.

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INTRODUCCION La actuación de los Estados es prioritaria en el abordaje de situaciones adversas que posicionan al sistema sanitario como receptor natural de la demanda del temor, de la angustia y de los cambios que se producen en la población ante la realidad de los acontecimientos factibles de suceder. Son responsables de informar las decisiones y comunicar las estrategias, servicios y/o acciones de manera confiable y transparente ante eventos o situaciones de crisis o emergencias. En este trabajo partimos de la idea que la comunicación de riesgo tiene una relevancia profesional específica y de importancia superlativa en la aplicabilidad eficiente de los planes en prevención y respuesta si los hubiere. En los contextos de situaciones adversas, la comunicación es clave para los sistemas de salud y para la población. Las imágenes de la pandemia de H1N1 en 2010 que se difundieron en minutos por el mundo, mucho mas rápido que como lo hizo el virus, el tratamiento noticioso y la cobertura mediática, generaron confusión, caos y desconcierto en la población. En Argentina, entre los años 2009 y 2010 se pueden analizar dos emergencias sanitarias, un brote de Dengue y la pandemia mundial de gripe AH1N1. Ambos eventos tuvieron un abordaje poco claro desde el punto de vista comunicacional desde sus incios, y así, lo vivieron los ciudadanos y los equipos de salud. Las noticias en los medios se superpusieron desordenadamente generando confusión en los mensajes dirigidos a la población. Las informaciones emitidas por las instituciones de salud pública mostraron las debilidades o inexistencias en la coordinación de estrategias y acciones para abordar las dos situaciones planteadas. La presente investigación describe las medidas tomadas durante los dos eventos, ocurridos en el país en los años 2009 y 2010: brote epidémico de dengue y pandemia de gripe AH1N1 y pretende enfatizar la necesidad de considerar estratégicamente la comunicación de riesgo con el fin de mitigar las consecuencias, y facilitar la aplicación de planes sanitarios específicos en situaciones de crisis, emergencias o brotes epidémicos como las mencionadas.

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Los resultados de este estudio podrían guiar el desarrollo de la gestión política y de programas para una mejor comprensión de las prácticas, decisiones y concepciones de la comunicación de riesgo. Entendiendo a esta como “Un componente fundamental de la gestión de Riesgos, entendida como el proceso de toma de decisiones que tiene en consideración los factores políticos, sociales y económicos, que analiza el riesgo como un peligro potencial a fin de formular, estudiar y comparar opciones de control con miras a seleccionar la mejor respuesta para la seguridad de la población ante un peligro probable.”1 Partimos de la idea de que el riesgo es la probabilidad de que ocurran daños en la comunidad, con impactos en lo social, económico, ambiental, en un período determinado de tiempo. Dicho riesgo está determinado por la amenza de que se presenten fenómenos de origen natural o humanos, pero además, como se menciona en el, Documento País 2012, Riesgo de Desastres en la Argentina, por la existencia de condiciones de vulnerabilidad. De esta manera “El enfoque de la gestión del riesgo de desastres analiza el riesgo como el resultado de la conjunción entre la presencia de una amenaza y el grado de vulnerabilidad y de capacidad de respuesta y adapatación de la población expuesta a la amenza. De allí que la magnitud de impacto de un desastre esté directamente vinculada a las vulnerabilidades y capacidades preexistentes en la población afectada.”2 En función de plantear el enfoque de gestión del riesgo teniendo en cuenta que la población presenta distintas vulnerabilidades y que sus capacidades son diferentes y diversas, se plantea la necesidad de incorporar el enfoque de la comunicación de riesgo en el marco de la gestión del riesgo de manera sustentable y como parte de la política pública de salud.

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Guía para la elaboración de la estrategia de comunicación de riesgo, de la teoría a la acción. Breyna Bernnan y Vilma Gutierrez. Organización Panamericana de la Salud. 2011. 2 http://www.planificacion.gob.ar/documentos/documentos/id_noticia/2846

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El Reglamento Sanitario Internacional (RSI)3, que entró en vigencia a partir del año 2007 y al que Argentina suscribe como Estado Parte, hace alusión a la necesidad de velar por la salud pública mundial y preparar las condiciones para responder ante cualquier riesgo capaz de poner en peligro la salud pública internacional, que pueden ser ocasionados por epidemias, por la liberación -accidental o deliberada de agentes biológicos, químicos y/o radio-nucleares o por los efectos de los desastres naturales. (OMS, 2005). La experiencia de la gripe aviar en el año 2005 alertó al mundo sobre un nuevo desafío del que el sistema sanitario debía estar preparado y brindar una respuesta rápida, ya que las pandemias en las sociedades modernas desdibujan las fronteras y la velocidad de transmisión es una de sus principales características. Esto implica la organización de los Estados trabajando en coordinación. La historia muestra los estragos que dejaron las pandemias y epidemias, solo por mencionar alguna, la gripe española de 1918 se llevó, en un año, entre 50 y 100 millones de vida y modificó las situaciones políticas, sociales y económicas de varios países. El último suceso que conmovió a las sociedades a escala mundial se presentó en 2010 con el virus AH1N1 que tuvo la característica de poner en riesgo a una sociedad más mediatizada donde las comunicaciones marcaron precedentes. Durante semanas, las principales portadas de periódicos acompañaban la transmisión vía satélite de imágenes de ciudadanos de distintos lugares del mundo con barbijos entremezcladas con la voz de los internautas frente a una crisis que sucumbía en las tareas cotidianas, en los mercados financieros, en los sistemas de salud. Argentina en particular había sufrido el brote epidémico de dengue ocurrido en 2009. Aunque el dengue es endémico en casi todos los países de la región y durante los últimos 25 años, se presentaron brotes cíclicos cada 3 a 5 años, con la particularidad que cada año epidémico, fue mayor que el que le precedió; en 2009 el dengue se diseminó hacia el sur y este del país, afectando a 14 jurisdicciones argentinas, once de las cuales no habían registrado nunca casos autóctonos de la enfermedad durante el decenio anterior. 3

El Reglamento Sanitario Internacional es un instrumento jurídico internacional para prevenir la propagación internacional de las enfermedades. OMS.OPS. http://www.who.int/features/qa/39/es/

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La cantidad de casos confirmados por laboratorio o nexo epidemiológico fue de 26.923. Esta situación generó a nivel nacional una gran conmoción social y mediática y una importante crisis en el sistema sanitario durante el año 2009. El abordaje de ambos temas evidenció dificultades en el diseño y ejercicio de la gestión de la comunicación de riesgos que como se mencionó serán considerados en el presente trabajo.

JUSTIFICACIÓN La comunicación juega un rol clave en la respuesta ante desastres o emergencias, dado que su adecuado manejo contribuye a salvar vidas y disminuir el impacto social y sanitario derivado de dichas situaciones. En las últimas décadas, la convicción acerca de la relevancia de la comunicación en emergencias y desastres se ha plasmado a través de la conformación de un enfoque específico, conocido como Comunicación de Riesgo (CR), que adquirió creciente desarrollo en el campo de la salud pública gracias al impulso de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Centro de Prevención y Control de Enfermedades (CDC) de los Estados Unidos de América. En los últimos años, los cambios epidemiológicos y medio ambientales llevaron a los sistemas de salud a enfrentar diversos episodios con alto impacto público en los países, tales como enfermedades emergentes y re emergentes (cólera, influenza H1N1, dengue, etc.) y desastres naturales (terremotos, tsunamis, inundaciones, huracanes, etc.). Muchos de los países que se vieron afectados no contaban con planes ni expertos en comunicación de riesgo que los apoyen en estas situaciones adversas. Una escasa planificación, respuesta tardía, mensajes dispares y poco claros, llevan incertidumbre a los equipos de salud, a la población, generan alarmas, rumores y descontrol. “La comunicación de riesgo es un componente fundamental de la gestión del riesgo, entendida como el proceso de toma de decisiones que tiene en consideración los 7

factores políticos, sociales y económicos, que analiza el riesgo como un peligro potencial a fin de formular, estudiar y comparar opciones de control con miras a seleccionar la mejor respuesta para la seguridad de la población ante un peligro probable (OPS, CDC, 2011)”. Los fundamentos que sustentan a la Comunicación de riesgo se vinculan con el imperativo de autoridades y equipos sanitarios de garantizar la plena accesibilidad de la ciudadanía a los conocimientos necesarios para tomar las mejores decisiones respecto del cuidado de la salud, cuestión que adquiere gran relevancia en escenarios de riesgo como las emergencias y desastres. El modelo de la comunicación de riesgo forma parte de las áreas de trabajo del Reglamento Sanitario Internacional (RSI) y considera que una planificación debe contemplar la preparación, la respuesta, el control, la recuperación y la evaluación en el abordaje de las acciones comunicativas. cada uno de estos campos será desarrollado en el marco teórico del presente trabajo. La OMS (2009) destaca una serie de principios recomendables en los modelos de comunicación con la población frente a emergencias y desastres. 1: la confianza; 2. anuncios tempranos; 3. transparencia; 4. comprender al público; 5. Planificación. Peter Sandman (2003)4 define el concepto de comunicación de riesgo como “la suma peligro/amenaza más la indignación de la población/nivel de alerta y preocupación”. La probabilidad, la amenaza y el desastre se constituyen como los elementos ante los cuales el ser humano se encuentra constantemente. Los cambios en la sociedad involucran el conocimiento de cambio, de modificación o alteración de lo que antes se creía establecido. Pensar en enfermedades transmisibles a escala mundial como fueron las últimas experiencias de gripe AH1N1 y otras con menor magnitud pero no menos riesgosas como el brote de dengue en el país durante 2009, sumadas a las propias del avance industrial como la industria del petróleo, las inundaciones, aludes, la explotación de recursos, los incendios forestales, son almacenadas en las mentes de los individuos como amenazas , peligros , riesgos, por ende , situaciones de cambio. Siguiendo a Paul Slovic (2002), es imprescindible la categorización del riesgo como, probabilidad de ocurrencia de un peligro, como consecuencia o potencial de la adversidad. Y en ello radica la distinción del riesgo por parte de la sociedad. 4

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http://www.psandman.com/col/4kind-1S.pdf

La diferencia de este abordaje con los modelos tradicionales de la comunicación radica en la importancia de la planificación y organización de las formas de comunicación ante la crisis y/o emergencia, las maneras de contar y de seleccionar los mensajes y su construcción previa, atravesadas estas variables por el Tiempo; Un factor fundamental a tener en cuenta en el momento de planificar, dar respuestas y mitigar las crisis. El logro de una respuesta comunicacional adecuada requiere el desarrollo de relaciones eficaces con medios masivos gráficos, radiales y televisivos, nacionales, provinciales y locales, mediante la provisión veraz, oportuna y sistemática de información, teniendo en cuenta la centralidad que tienen dichas instituciones en la modelación de creencias y opiniones de la población. Pero además, la comunicación con la población no sólo debe estar orientada a la difusión de información clara y sencilla sobre pautas de prevención o sobre las medidas implementadas por las autoridades del sistema de salud. Se necesita ir más allá de la emisión centralizada de mensajes por parte de organismos sanitarios, para asumir un alcance más amplio, que posibilite en definitiva promover el fortalecimiento de la capacidad individual y colectiva de cuidado de la salud a través de la puesta en práctica de estrategias de organización y movilización comunitaria que puedan mitigar las consecuencias de lo ocurrido ó lo que indefectiblemente ocurrirá. A modo de ejemplo, muchas intervenciones de control del dengue en el nuestro país entre otros, no han funcionado lo suficientemente bien, debido a que han involucrado a la comunidad solamente en casos de epidemias o durante la fase de puesta en marcha del plan de emergencias, enfocándose esencialmente en la difusión masiva de mensajes gráficos, radiales y televisivos sobre el vector, sus criaderos y la enfermedad sin tener en cuenta los contextos situacionales y el sostenimiento de hábitos que prevengan comportamientos sanitarios inadecuados en los períodos de latencia de casos. En este sentido el acceso a información es el punto de partida pero por sí solo, no necesariamente conduce a un cambio de comportamiento, (por lo menos con un nivel de intensidad que se traduzca en una contundente disminución de criaderos).A menos que se generen y sostengan genuinamente procesos de movilización social, convocando a la totalidad de actores (personal de salud, agentes sanitarios, operadores de rociado de espacios públicos y/o viviendas, líderes sociales, miembros de radios comunitarias, escuelas, bibliotecas, asociaciones civiles y otras organizaciones) para que la gestión de 9

la comunicación pueda implementarse no sólo a nivel masivo, sino también a escalas comunitaria e interpersonal, estrategia imprescindible para lograr el impacto profundo y sustentable en la respuesta. El Estado, es el responsable ante los ciudadanos del cuidado de la salud y de la construcción de una comunicación responsable ante la opinión pública, por lo que debe garantizar un discurso transparente y confiable sobre la base de la gestión en salud, y específicamente sobre la gestión del riesgo, en el que se contemplen las medidas de cuidado y control, diferenciando contenidos, soportes, voceros y mensajes según la población-objetivo potencialmente afectada. La comunicación es un hecho político en sí mismo, entendiendo que implica transformación y compromiso político y se constituye en una estrategia actuante en el proceso de construcción y consolidación de una política pública. Tal como menciona, Tamayo Saez5 (1997) “Las políticas públicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos y el propio gobierno consideran prioritarios.”

PROBLEMA Es frecuente registrar en las voces de funcionarios, especialistas, equipos sanitarios, el discurso circulante de las instituciones públicas de salud acerca de la importancia que le atribuyen en el presente y en el futuro a la planificación de estrategias de comunicación ante eventos sanitarios de gravedad, como brotes o epidemias. Los responsables de estos programas sanitarios, y decisores políticos coinciden en la necesidad de contar con planificación, entrenamiento y diseño de estrategias de comunicación dirigidas a los equipos técnicos y a la población. Pero a partir de los dos eventos suscitados en Argentina entre 2009/10, (brote de dengue y la pandemia AH1N1), se hace necesario analizar las diferencias, la diversidad y disparidad entre las estrategias de comunicación utilizadas por el gobierno, los mensajes e informaciones en el tratamiento que brindaron los medios de comunicación en ambos casos y sus repercusiones en la población.

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Rafael Bañon, Ernesto Carrillo. La Nueva Administración Pública. http://uca.edu.sv/mcp/media/archivo/f98099_tamayosaezelanalisisdelaspoliticaspublicas.pdf

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Se decidió explorar e interpretar desde el punto de vista comunicacional en los casos seleccionados, la gestión de las estrategias de comunicación de riesgo implementadas desde el Ministerio de Salud de la Nación, hacia el interior del sector de la Salud Pública Nacional y hacia otros sectores (prensa y comunidad), a fin de producir reflexiones sobre la gestión de la comunicación de riesgo y sus aportes a una planificación de una gestión del riesgo adecuada y sustentable. A partir de esto, se plantean las siguientes preguntas que orientan la investigación:

Preguntas que guiarán la investigación: 1. ¿Cómo hacer que la comunicación de riesgo en salud pública se convierta en elemento constitutivo la gestión del riesgo? 2. ¿Cómo generar un modelo sustentable de comunicación de riesgo para abordar los eventos como brotes, epidemias o desastres naturales?

Otras preguntas de investigación: 

¿Cómo se implementó la comunicación de riesgos durante el brote de dengue y la pandemia de Gripe A H1N1 en Argentina?



¿Se aplicaron planes de emergencias comunicacionales en el marco de los casos estudiados?



¿Cuál es la efectividad que han tenido las estrategias planteadas en situaciones de riesgos y emergencias?



¿Cuáles son los circuitos de información que utilizaron los tomadores de decisión y equipos de salud para comunicar a la población?



¿Cuáles son las lecciones por aprender que se desprenden de ambos eventos?

Objetivo general: 

Proponer líneas estratégicas para la gestión de la comunicación de riesgo en salud pública en el marco de la gestión del riesgo ante eventos graves en salud.

Objetivos específicos: 1. Describir y analizar las principales contribuciones de las las estrategias y acciones comunicacionales que se llevaron adelante desde el sistema nacional de 11

salud pública en el marco de los casos de H1N1 y brote de dengue en Argentina durante los años 2009/10. 2. Identificar si se aplicó el modelo de comunicación de riesgo en el marco de ambos eventos. 3. Describir los principales problemas de las estrategias planteadas por parte de los equipos de salud en relación a la dimensión comunicacional. 4. Establecer si la gestión de la comunicación de riesgos está en concordancia y coordinación con el resto de las instancias. 5. Identificar las lecciones aprendidas en este proceso para formular planes sustentables de comunicación de riesgos. 6. Identificar los desafíos en la gestión pública de salud para la elaboración de un modelo sustentable de la gestión de la comunicación de riesgo en salud.

MARCO METODOLÓGICO “... nosotros pensamos que existe todavía un vasto sector de la ciencia social en el que no se está más que en las etapas taylorianas de la racionalización del trabajo intelectual y en el que el pleno de la personalidad no puede más que contribuir al rigor científico. El rigor del razonamiento es más importante que el del cálculo. El cuestionamiento es más importante que el cuestionario” (Edgar Morin, 1990)

Las etapas de la investigación

En el presente estudio se abordó una problemática perteneciente al “mundo subjetivo”, lo que hizo imprescindible la utilización de estrategias metodológicas flexibles, en su uso y articulación. Es por ello que, se complementaron los datos duros y cuantitativos provenientes de fuentes secundarias sobre las acciones sanitarias implementadas durante los casos seleccionados y con aquellos otros, que resultaron de la aplicación de una técnica cualitativa, entrevistas abiertas, las que registran centralmente los significados que fundamentan las acciones humanas y permiten entender la construcción de “la realidad".

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Lo que se persiguió en esta investigación fue la contrastación de datos de orígenes diversos, y la emergencia de un proceso de reflexividad de los actores involucrados y de las situaciones vividas, además del análisis de las acciones aplicadas en el campo de la gestión sanitaria. A partir del acceso a la multiplicación de las perspectivas, se estableció una red de significaciones intentando conseguir una información más integral y comprensiva. La metodología adoptada permite caracterizar a la investigación como: inductivaexploratoria: ya que permite desarrollar conceptos, comprender fenómenos a partir de los datos y no evaluar teorías. Además permite descubrir, describir, interpretar, comparar y comprender los fenómenos a investigar.6 En una primera etapa (recolección primaria y secundaria de información), se llevó a cabo la búsqueda de la bibliografía actualizada, documentos elaborados de organismos oficiales y no oficiales, internacionales, notas periodísticas, registros sobre las acciones, estrategias sobre la gestión política y comunicacionales que se llevaron a cabo, para construir el marco teórico y descriptivo. Se realizaron además, entrevistas a cinco actores claves con una guía temática donde predominaron las preguntas abiertas, es decir, aquellas que no tienen opciones predeterminadas. La guía de preguntas fue tratada con un criterio no convencional con respecto al uso habitual de esta herramienta, ya que, en este caso, no fue concebida para cerrar la información rígidamente, sino que, se la empleo para producir un habla no estereotipada. En una segunda etapa (análisis e interpretación de la información) se describieron y analizaron las acciones comunicacionales en los momentos iniciales de ambos eventos sanitarios y las etapas posteriores a ambos sucesos adoptadas por el Ministerio de Salud de la Nación de forma vincular con los objetivos y preguntas de la investigación. Para dicho análisis se consideraron dos dimensiones: (i) la dimensión comunicacional hacia el interior del sector salud y (ii) la dimensión comunicacional hacia otros sectores relacionados con la prensa y la comunidad. Estas dimensiones se explican y fundamentan a partir de fuentes secundarias, y fuentes primarias (entrevistas) a actores claves. Durante el proceso de investigación se describieron los hechos sanitarios producidos, desde la perspectiva de comunicación pero también sanitaria. Se describió la toma de

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Para ver justificación del método ver anexo 1 del presente trabajo.

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decisiones sanitarias que tomó el gobierno para controlar y mitigar ambas situaciones, anclados en datos duros, cifras, números, etc. para luego describir cuales fueron las medidas comunicacionales que se adoptaron que acompañaron a las decisiones gubernamentales y que impactaron directamente en los equipos de salud y la comunidad. En esta etapa, de análisis y exploración, se cotejó si las medidas comunicacionales adoptadas respondían a las etapas de planificación de la comunicación de riesgo como componente de la gestión del riesgo. Se identificaron los problemas, errores y repercusiones de las medidas adoptadas de ambas dimensiones de análisis a partir de la descripción de los casos. En la etapa final (conclusiones) se presentan una serie de propuestas y desafíos factibles de implementar con miras a mejorar las gestiones del componente de comunicación de riesgo en el marco de la gestión de riesgo.

MARCO TEÓRICO A lo largo de la historia, la salud ha sido una preocupación permanente de todas las sociedades y culturas. La forma de definirla e interpretarla conceptualmente ha ido evolucionando. Se utilizaron diversas definiciones, entramándose conceptos sobre la salud, enfermedad y su valoración, con momentos históricos y de organización social sobre quiénes y cómo deben ocuparse de estas problemáticas, y sobre si el abordaje de la problemática de la salud-enfermedad se deberá tratar con énfasis en lo individual, o en lo colectivo. Aunque hay un obvio componente individual siempre la salud implica una dimensión colectiva con una serie de interacciones sociales que implican la conceptualización social de lo que es sano o enfermo, y que abarca aspecto tales como la salubridad, la atención,

vacunación,

higiene,

espacios

verdes,

información,

regulaciones,

comunicación etc. Para Piedrota Gil y Rey Calero (1991), “La salud pública es la ciencia y el arte de organizar y dirigir los esfuerzos colectivos para la defensa, promoción y restauración de la salud de la población.”

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La salud pública, así, se define como las acciones que se ejecutan para mantener el estado de salud de las personas, y para proteger a las mismas de daños posibles (acciones de promoción y prevención) así como aquellas destinadas a la organización de los recursos para la restauración de la salud. Muchas de las acciones que se encuadran en el campo de la Salud Pública se corresponden a acciones de organización básica de la vida social, (como el abastecimiento de agua potable, la disposición de excretas y basura, el control de sanidad animal y vegetal, el control de la polución ambiental, la higiene de los mercados y negocios de alimentos, etc.) y con el avance de la vida social, se han constituido en disciplinas independientes en sí mismas, pero siempre en relación al campo de la Salud Pública. La vida moderna, en especial en las áreas urbanas, va agregando nuevos problemas y desafíos que impulsan el desarrollo de nuevas áreas de trabajo en Salud Pública, como son la contaminación sonora, la contaminación electromagnética, la siniestralidad por tráfico vehicular, las emergencias y desastres, el estudio de la fatiga, el distress, alteraciones del sueño etc., y generando dos campos de acción, uno, que permanece específico para la gestión de salud y otro, más amplio, que requiere una visión y actitud de liderazgo desde el sector salud, pero una gestión trans e inter sectorial, coordinada y orientada con y por la gestión sanitaria.

La comunicación como politica pública en las gestiones sanitarias En una fase más avanzada de la práctica y cultura de la comunicación de riesgos en salud pública, resulta perfectible institucionalizar buena parte de esta función en el Estado más que en los gobiernos de turno, ya que ello permitirá que la definición de los objetivos, metodologías, análisis y resultados de las emergencias así como las recomendaciones de política sanitaria, adquieran un consenso y una validación amplia, transversal y plural a la espera de consensos políticos que permitan realizar acciones correctivas sobre los programas y políticas sanitarias con el fin de mejorar las planificaciones y la gestión para la disminución de riesgo sanitario. La conformación de planes y equipos expertos deberían ser rigurosas y podrían traducirse en apoyos intrínsecos a las medidas políticas que adopte el Estado en materia de brotes y desastres.

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Es un desafío alcanzar la relevancia e incidencia de esta estrategia en el plano de la política pública, esto exige que estas estrategias no deriven en la marginalidad presupuestaria, sino en los recursos humanos formados con el conocimiento y entrenamiento pertinentes para abordar situaciones complejas. Considerando que una

política pública,

“es el resultado de la actividad de una

autoridad investida de poder público y de autoridad gubernamental (Thoenig yMeny, 1992), o como “todo aquello que los gobiernos deciden hacer, o no hacer” (Dye, 1992), toda intervención estatal puede, en sentido amplio, ser considerada “política pública”. Aunque es posible y conceptualmente deseable distinguir entre programas, políticas, servicios y regulaciones, en la medida en que todas ellas reflejan la aplicación de recursos públicos para el cumplimiento de fines públicos” 7, lo concreto es que la Argentina cuenta con un sistema sanitario múltiple y fragmentado, obras sociales, sistema público, sistema privado, prepagas, etc. el proceso de creación de consenso para el diseño de politicas sanitarias se torna más complejo en general y prfundizando esta complejidad en el campo comunicacional. Dependerá del rol que ejerza el Ministerio de Salud de la Nación, máxima autoridad regulatoria de las políticas de salud, para incentivar la construcción de políticas sanitarias fuertes que impulsen la conformación de políticas de comunicación sostenidas, integrales y transformadoras. La política de comunicación marca el paso, el rumbo y el cómo hacer para que las metas institucionales colectivas construidas se cumplan, porque genera los parámetros de las acciones operativas, genera dinámicas diversas y facilita la innovación en las gestiones, puede generar la flexibilidad necesaria, clarificar y precisar acciones. Los niveles de comunicación en la política pública se relacionan con las dimensiones políticas en las que se otorgan legitimidad y se construyen consensos, en la dimensión organizacional, operativa, y en la dimensión de difusión en la que se dan a conocer las acciones. La política de comunicación podría ser pensada dejando de lado lindos folletos, afiches y slogans en boga, para reflexionar acerca de las dimensiones políticas que involucren procesos, redes y espacios de intercambio para hacer posible el cumplimiento de los Documento evaluacion del impacto y calidad de las politicas publicas: hacia una agencia independiente. Autores: alejandro ferreiro, felipe silva. http://www.lyd.org/wpcontent/files_mf/SIE-203-Evaluacion-del-impacto-y-calidad-de-las-politicas-publicas-AFerreiro-yFSilva-Febrero2010.pdf 7

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objetivos de forma consensuada, teniendo en cuenta los contextos y diversas realidades, acompañando a los objetivos de la política pública, priorizando las necesidades de las personas, la promoción, la participación ciudadana y la mejora de la gestión pública. El desafío es desarrollar políticas de comunicación que aborden la salud como un todo, tanto de responsabilidad del gobierno (como ente promotor de las políticas sanitarias) y de la sociedad (como individuos responsablesde su bienestar). Esta sola definición implica promover cambios comunicacionales en todos los actores involucrados: entre quienes integran los equipos de salud y también, en los miembros de la comunidad, tanto individuales como colectivos, e incentivar el camino para la participación activa de los ciudadanos en los temas referidos a sus condiciones de vida. Planificar la comunicación en términos estratégicos implica hacer política entendida como animación de redes y procesos organizacionales que viabilicen los objetivos de construcción y cambios propuestos de manera consensuada. La presente investigación se encuadra en este marco general con foco en la gestión del riesgo y en particular en el componente de comunicación de riesgo. Campo que se constituye como estratégico y transversal a las gestiones en salud pública para la protección de las personas de aquellos daños causados por eventos, por ejemplo por siniestralidad vehicular (función del sector salud) que requiere coordinar acciones de educación, infraestructura vial, transporte, polícía, etc. O bien hacer frente a disminuir el impacto (mitigar) por brotes, epidemias, pandemias, desastres naturales o causados por el hombre. Desde el punto de vista de la gestión del riesgo, se plantea la necesidad de una aproximación a la integralidad e interdisciplinariedad, tal como lo plantea Allan Lavell (2008), “las características de las amenazas físicas, el grado de exposición a ellas y las vulnerabilidades particulares de

cada sociedad, confluyen, en un proceso

esencialmente social directamente relacionado con los estilos y modelos de desarrollo históricos y vigentes, para construir los riesgos que muchas veces se convierten en desastres. Desde esta mirada más holística e integral, la constante y dinámica interacción entre la sociedad, sus actividades productivas junto con el entorno ambiental, y los fenómenos físicos está relacionada con el impacto de los desastres. La investigación no se centra en el aspecto físico del fenómeno en sí. Más bien se parte de la noción de que los desastres son “construcciones sociales producto de determinadas condiciones y actividades humanas, continuidades de la vida normal y cotidiana, 17

representaciones de déficits en el desarrollo, en los cuales los eventos físicos juegan el papel de detonador o gatillo de las crisis pero no ofrecen o contribuyen una explicación unilateral y única de los impactos sufridos”. Desde esta mirada la noción del riesgo de desastre se convierte en un aspecto más importante que el desastre en sí. A esta categoría de riesgo desastre Lavell (2008) la define como: “un contexto o entorno social cuyas características y condiciones anuncian o presagian daños y pérdidas en el futuro, cuya magnitud, intensidad e impacto serían de un nivel tal que interrumpan el funcionamiento rutinario o normal de la sociedad afectada como un todo, y pongan en peligro la sobrevivencia misma de la unidad afectada, requiriendo de apoyos y ayuda externa para lograr la recuperación y la construcción.” Según el autor, desde la perspectiva de amenaza como construcción social, para que exista el riesgo de desastre se requieren dos elementos esenciales, la amenaza física y las comunidades expuestas al impacto y en condiciones de vulnerabililidad. Por este motivo y como se mencionó anteriormente, las estrategias y acciones de la gestión del riesgo deben estar centradas en ambos elementos y no únicamente en la amenaza física o natural. Entendiendo y siguiendo a Lavell (2008), desde el enfoque de la Gestión del Riesgo como proceso social cuyo fin último es la reducción y atención, o la previsión y control permanente del riesgo de desastre en la sociedad, en consonancia con, e integrada al logro de pautas de desarrollo humano, económico, ambiental y territorial, sostenibles, se pretende encuadrar el análisis de la gestión de la comunicación del riesgo considerándola no solo como componente intrínseco de la gestión integral del riesgo, sino desde un enfoque holístico que permita visualizar la importancia y el impacto de su desarrollo ante situaciones que afectan directamente a las sociedades. La gestión del riesgo es responsabilidad de las máximas autoridades sanitarias, cuyo deber es crear y ejecutar políticas de prevención y mitigación de desastres, lo que implica prever las amenazas a las que puede enfrentarse cada región y conocer la capacidad de respuesta existente, desarrollarla de ser necesario, y evaluarla

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continuamente para disponer sistemas que activen una red de apoyo oportuna y apropiada a cada situación. En el país se encuentra en pleno desarrollo una herramienta que contiene información sobre los riesgos que enfrenta el país en cada una de sus regiones, ya sean: 

Originados por fenómenos naturales: provocados por la geográfica y condiciones climáticas de un lugar (sismos, inundaciones, grandes nevadas, etc.).



Antrópico: originados por el accionar humano, el cual puede desencadenar fallas en serie causando un desastre de gran magnitud (caminos por donde circulan

materiales

peligrosos,

grandes

parques

industrias

y

polos

petroquímicos, puntos plausibles de originar situaciones como explosiones, derrames de sustancias peligrosas, incendios), violencia social, siniestros de transporte, aglomeraciones de gente, etc.. 

Endémico: asociado a enfermedades transmisibles (dengue, fiebre amarilla, etc.) y factibles de aparición de brotes que puedan desencadenar una epidemia.

Conocer los riesgos mas probables en cada zona, es fundamental para definir la vulnerabilidad de la región relacionándola con su capacidad de respuesta. Accesibilidad a cuerpos de socorro y rescate, hospitales y su nivel de complejidad, vías posibles de evacuación y transporte sanitario, información y capacitación de la comunidad en general, de los potenciales agentes involucrados, planificación ,difusión de los planes, demostraciones, simulaciones y simulacros. En la Argentina, si bien esta herramienta integral se encuentra en pleno desarrollo, conviven sistemas oficiales que brindan datos sobre algunas de estas variables mencionadas8; no obstante, no se cuenta aún con un mapa integral, que reúna y permita cotejar la información necesaria para la toma de decisiones frente a una situación de desastres en tiempo real y evolutivo. Tampoco es fácil encontrar un mapa de los recursos de respuesta, agendas de simulacros, listas deresponsables por región, vías de 8

Por ejemplo, el SISMED (Sistema de Información Médica y Áreas Relacionadas); INPPES (Instituto Nacional de Prevención Sísmica).

19

comunicación actualizadas, tareas de coordinación espontánea por región, recursos comunicacionales.Entre otros. No acceder en forma rápida y oportuna a todos los recursos disponibles, puede conducir a un ineficaz uso de los mismos y a una posible complicación mayor de la situación de las víctimas al concurrir espontáneamente ó derivarlas a servicios que no pueden dar una respuesta apropiada. Por otra parte, la planificación de estrategias de comunicación para situaciones de emergencias y desastres constituye una tarea vasta y extensa, en la que deben desplegarse diversas fases o etapas. El presente análisis está basado en la adaptación de las fases establecidas por la Organización Mundial de la Salud para la elaboración de estrategias de comunicación de riesgo: 

Preparación



Inicio del evento de salud pública



Respuesta y mantenimiento



Control y recuperación



Evaluación

Estas fases resultan ordenadoras y permiten optimizar la gestión de la comunicación de riesgo en el marco de un evento en salud.

Gráfico 1: MODELO DE COMUNICACIÓN DE RIESGO DE LA OMS

20

Gestión del Riesgo Comunicación de Riesgo Es el proceso interactivo de intercambio de información y coordinación de acciones entre científicos, profesionales de salud pública y comunicadores para aportar mensajes acerca de la naturaleza del riesgo que incluyan las preocupaciones y opiniones de la población, con el fin de que la población pueda tomar las mejores decisiones posibles para su bienestar al momento de una situación de riesgo. Este proceso incluye todas las acciones relacionadas desde la preparación, inicio, mantenimiento, recuperación y evaluación.

Comunicación de Riesgo PREPARACION Y PREVENCION

INICIO DE LA CRISIS

Respuesta y MANTENIMIENTO

RECUPERACION

Fuente: Organización Mundial de la Salud Gráfico 2: Fases del modelo de comunicación de riesgo de la OMS

Fuente: Organización Mundial de la Salud.

21

1. Etapa de Preparación

En esta etapa se establecen las bases para establecer la confianza entre tomadores de decisión y población. Se conforma el equipo de comunicación de riesgo. Se determinan las medidas organizativas ante el potencial inicio de un evento y las líneas generales para las etapas siguientes. Las principales actividades involucradas en esta primera etapa son: 1.1. Conformación del equipo de comunicación, cuyas tareas principales serán: 

Definir las funciones del equipo y sus necesidades de articulación y coordinación otros sectores y referentes de emergencias provinciales y municipales.



Analizar el contexto y el mapa de riesgo provincial y local; identificar la percepción del riesgo que tiene la población y los entornos culturales; identificar las poblaciones vulnerables según cada tipo de emergencia y los circuitos de comunicación más utilizados comúnmente, entre otras.



Definir procesos de aprobación de mensajes y materiales.



Plantear una política de información al público en conjunto con los tomadores de decisión.



Definir la institución que ejercerá el liderazgo en comunicación de acuerdo a la emergencia.



Identificar y capacitar a los voceros oficiales.



Diseñar e implementar actividades de capacitación para todos los actores de la gestión de la emergencia desde el sector salud: periodistas, líderes comunitarios, referentes de diferentes ámbitos de la gestión sanitaria, etc.

1.2. Investigación sobre el contexto y diagnóstico de comunicación. 

Reconocer las condiciones sociales, políticas y económicas de la comunidad, el nivel de organización y de capacidad de respuesta institucional del sector salud como así también la información científica disponible ante una situación de desastre, teniendo en cuenta las principales amenazas latentes para la salud pública en la región, provincia o municipio.



Frente a este escenario de riesgo, el diagnóstico de comunicación permite identificar las potenciales necesidades de información y comunicación, y las

22

condiciones que pueden facilitar o dificultar el proceso de comunicación con la población y los actores clave de la gestión de riesgo. 

El diagnóstico de comunicación permite identificar: organizaciones, actores e instituciones que podrían coordinar diferentes acciones. Recursos humanos disponibles y capacitados. Conocimiento de los contextos, vulnerabilidades y percepción frente al riesgo de la población. Mapa de medios. Identificación de periodistas y líderes de opinión.

1.3. Planificación: elaborar un plan permite al equipo de comunicación contar con una estrategia para implementar a la hora de enfrentar una emergencia. dicha planificación debería incluir también actividades educativas y de sensibilización previas y posteriores al escenario de desastre o emergencia, tanto para la población como para los actores clave en la gestión del riesgo. En la fase previa se debe focalizar en el entrenamiento, la capacitación, las simulaciones de los equipos de salud y en la educación y promoción hacia la comunidad. Se deben plantear acciones de comunicación que permitan acompañar la gestión del riesgo, desde la prevención hasta la recuperación, y los mensajes clave que deberían brindarse a los ciudadanos en el caso de presentarse la emergencia o desastre (paquete de mensajes). La intención es poder elaborarlos previamente, de manera tal que estén disponibles en el momento de la crisis y sólo requerirán ser adaptados a la situación en particular. Definir para el plan: 

Objetivos (que se busca lograr). Los objetivos deben estar diseñados para aportar al sector salud y no objetivos para resolver emergencias o eventos.



Identificación de destinatarios, público e interlocutores. Definir el paquete de mensajes de acuerdo al mapa de actores que se realice, las actividades y los medios que se utilizarán.



Definir la estrategia que será utilizada. Esto dependerá de los tomadores de decisión y autoridades sanitarias y contempla los criterios, decisiones y acciones comunicacionales para cumplir con los objetivos.



Paquete de mensajes. Definir los riesgos previamente con el fin de elaborar mensajes específicos de acuerdo a estos, a las situaciones contextuales y a los perfiles de la población. Validar los contenidos con los equipos de salud y testearlos con la población. Los mensajes deben incluir: avisos a la poblacion de las zonas de riesgo. Signos y síntomas de la enfermedad. Medidas de protección.

23

Actividades que puede realizar. Lugares donde encontrará atención médica o insumos. Orientación sobre evacuaciones. Entre otros. 

Vigilancia de la comunicación: monitoreo de noticias, centro de llamadas, contacto con actores sociales, periodistas o líderes de opinión/comunitarios. Otros canales alternativos.



Capacitación: simulaciones y entrenamiento a los equipos de salud (epidemiólogos, comunicadores, médicos, periodistas) en comunicación de riesgo, prácticas óptimas para la comunicación en el caso de brotes y epidemias, entrenamiento a voceros, etc.

2. Etapa de Inicio de la emergencia o desastre En esta etapa es donde se pone en práctica el plan de comunicación elaborado y la puesta en marcha del equipo de comunicación. La planificación en el marco de un evento sanitario se pone a prueba cuando se presenta un único liderazgo fuerte, definido, cuando habla una sola voz, con voceros preparados y equipos entrenados. La meta de esta fase es el logro de una comunicación eficaz, con información sencilla, verificable, congruente, creíble y rápida dirigida a la población. Ante un hecho que irrumpe en lo cotidiano y genera ansiedad, la población en su conjunto necesita saber cómo puede verse afectada y qué puede hacer para protegerse y cuidar de su salud. De todas maneras, todo esto no elimina el caos de inicio cuando la vulnerabilidad es alta en la población. En esta etapa el equipo de comunicación debe integrar: 

Al equipo de Respuesta del sector salud, el Equipo de Sala de Situación (ámbito técnico de recolección y análisis de información sobre la situación sanitaria) y desde allí con el Centro de Operaciones de Emergencia central (COE) conformado por todos los organismos responsables de responder a la emergencia, en la provincia o municipio, según corresponda.

De esta manera, se intensifica el trabajo coordinado con los técnicos especializados en la emergencia en particular, los voceros definidos y las autoridades a cargo de la respuesta a la emergencia.

24

Activación de los componentes planificados en esta etapa: 

Inicio de coordinación con los actores identificados.



Recopilación, sistematización y circulación del paquete de mensajes.



Revisión de los mensajes claves (ya elaborados previamente) y adecuación rápida en función del contexto específico, de acuerdo a la semiología actual de la escena. Movilización al terreno, para observación, vigilancia y contacto con líderes comunitarios.



Vigilancia de los medios de comunicación y rumores.



Identificación de las necesidades de información, tanto de los públicos afectados directamente como del personal de salud y otros actores que estén en la atención directa.



Actualización regular de la información sobre la emergencia en los canales y medios previstos en el plan (por ejemplo, con informes epidemiológicos).



Preparación del vocero con información clara. El equipo debe anticipar las preguntas que posiblemente quieran hacer los periodistas.



Activación del plan de medios: atención a los medios masivos, organización de conferencias de prensa, elaboración de notas de prensa/ comunicados, entrevistas a voceros, etc.

3. Etapa de Control de la emergencia En esta etapa la población estará más atenta a escuchar, se pueden corregir rumores, informaciones erróneas o incorrectas. Los objetivos estarán focalizados a que la población comprenda de manera adecuada los riesgos. Para ello es necesario ampliar la información de manera constante. 4. Etapa de Recuperación Esta etapa permite empezar la evaluación del desempeño de la respuesta de la comunicación de riesgos, a fin de detectar errores y corregirlos para un próximo evento de salud.

25

La etapa de recuperación es el momento de abordar con mayor precisión las causas que originaron el evento de salud y los probables nuevos riesgos que puedan surgir con el fin de procurar asimilar los conocimientos y lograr cambio de hábitos.

5. Etapa de evaluación Comienza cuando la respuesta a los casos afectados por la situación de emergencia o desastre disminuye y se da inicio a la etapa de Reconstrucción en la fase del después en el marco de la Gestión de Riesgo. La evaluación es un elemento fundamental de la estrategia de comunicación y debe estar prevista en la planificación inicial. Dicha evaluación permite: 

Valorar la eficacia en la ejecución de las acciones en cada etapa de la estrategia.



Analizar el desempeño del equipo de comunicación.



Medir la eficacia en la coordinación de acciones intra e interinstitucionales.



Preparar la documentación y sistematización de lecciones aprendidas para aplicar medidas correctivas a futuro.



Auditar las actividades internas del equipo y las forma de articulación que se logró con la población. Es importante realizar grupos focales u otras técnicas cualitativas para evaluar contenidos, formatos y soportes de los mensajes efectuados.

Cada una de las etapas o fases descriptas responde a la estrategia de comunicación de riesgo y forma parte esencial de la gestión del riesgo. Permite planificar las actividades de manera oportuna, posibilitando una adecuada comunicación y transmisión de información a la población. Ante un desastre o evento en salud pública el sistema de salud debería activar las dimensiones mencionadas y sus equipos de respuesta, como parte de la política oficial de comunicación de salud e intervención para la respuesta rápida, como forma eficaz de incluir y fortalecer capacidades de comunicación necesarias en las fases de un evento de salud pública para fomentar la toma de decisiones informadas, generar um cambio de comportamiento postivo y mantener la confianza en el marco de una política de comunicación de gobierno.

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En función del modelo propuesto esta investigación apunta a estudiar e indagar en las estrategias y acciones implentadas en los casos seleccionados para identificar problemáticas y desarrollar lecciones aprendidas en pos de la definición de medidas correctivas que permitan fortalecer la macro y meso gestión en comunicación en salud. Este modelo de comunicación no se contrapone a los demás modelos comunicacionales, tales como el de la comunicación para el desarrollo; aprendizaje Social (Bandura, Albert), modelo de convergencia, creencias en salud (Hochbaum y otros), acción razonada (modelo de Ajzen y Fishbein), mercadeo social, investigación en acción, modelo PRECEDE, eduentretenimiento, comunicación efectiva, redes sociales, entre otros.

Por lo contrario, toma de cada uno de ellos las herramientas necesarias para el desarrollo del componente en el marco de la gestión del riesgo.

La comunicación de riesgo ha tomado de los componentes de la planificación estratégica los elementos necesarios para actuar de manera consensuada y organizada en situaciones de emergencias y desastres, con el objetivo principal de minimizar el impacto de las emergencias y donde el factor tiempo es fundamental para el desarrollo y ejecución de las acciones y donde la incertidumbre y la paradoja juegan también un papel fundamental. La investigación, además, tiene en cuenta las características contextuales en cuanto a que el mundo de hoy presenta un aumento en materia de desastres naturales. Durante 2010 se produjeron solo en América latina 98 desastres naturales en los cuales hubo 225.684 muertos y 13.868.360 de personas afectadas. Los daños y pérdidas materiales ascendieron a US$49.188millones, de acuerdo a las cifras preliminares aportadas por el informe de la Unidad de Desastres Naturales de la CEPAL "Desastres y Desarrollo: el Impacto Económico 2010"."Existe una elevada vulnerabilidad ante eventos climáticos extremos, como el incremento en las tres últimas décadas de la ocurrencia de los fenómenos de El Niño y la Oscilación Austral, la frecuencia e intensidad de los huracanes en Centroamérica y el Caribe y los valores extremos de precipitación en el sudeste de América del Sur. Las zonas costeras del Río de la Plata estarán amenazadas por el aumento de las olas de tormenta y el nivel del mar", señala unos de los autores.

27

Agrega, "La gestión del riesgo frente a las amenazas de eventos naturales ha sido por décadas insuficiente y el efecto acumulativo es realmente muy severo".

Aunque, como se mencionó anteriorimente, la experiencia de los eventos de dengue (brote) y AH1N1 (pandemia) generaron una importante crisis en el sistema sanitario argentino, también dejaron lecciones por aprender y se activaron mecanismos y recursos para prevenir, mitigar y controlar los daños. La continuidad de estas amenazas están latentes y su abordaje requiere de un esfuerzo concertado nacional en el que participen los gobiernos provinciales, locales, las instituciones y los ciudadanos de manera sostenida e institucional. Algunos de los obstáculos que pueden presentarse para la efectividad de la comunicación de riesgo se relacionan con: 1. La ausencia de planificación. 2- la incertidumbre, complejidad y falta de información en los datos e información que suministren las instituciones u organizaciones involucradas; 3-la

desconfianza

(desacuerdos entre expertos). La investigación intentará recoger información para reforzar los supuestos antes mencionados, así como mostrar, que la ausencia de planificación de la comunicación de riesgo incide directamente en el bienestar de la población en su conjunto. Las acciones de la comunicación, que promueven la anticipación y el alerta, que justifican la actuación, explican y muestran la mitigación de un suceso por parte de las organizaciones, son herramientas de las cuales el sistema sanitario podría pensar como eslabones del proceso de la gestión política y estratégica en el marco de una correcta gestión del riesgo. En este espectro de la labor de la comunicación sanitaria se despliegan distintas acciones que corresponden principalmente a los momentos por los que atraviesa un evento y por el cual este trabajo pretende visualizar para su abordaje. Ambos eventos (brote de dengue y pandemia H1N1) invitan a la reflexión y el análisis contextual para abordar las situaciones de emergencias y desastres, “Cuando se trata de emergencias y desastres, planificar la comunicación se vuelve una tarea compleja y desafiante. Incluye la compilación, sistematización, producción y divulgación de información que permita la toma de decisiones y la movilización de recursos; exige identificar fuentes y actores clave; priorizar audiencias y definir los mensajes que llevará el sector salud a la población, a los medios de comunicación y a las 28

organizaciones. Y todo ello, en un entorno político y social complejo. Requiere entonces conocer bien el entorno y las necesidades de información tanto de la población como de las instituciones y autoridades del sector salud. Es ese manejo sólido de la situación lo que permitirá optimizar recursos y mejorar la calidad y la organización del trabajo antes, durante y después de una situación de emergencia o desastre (OPS, CDC, 2011).

Principios para la comunicación de riesgo según OMS Como se mencionó la OMS destaca una serie de principios que hacen a las prácticas recomendables para la comunicación con la población frente a emergencias y desastres.9: la confinaza; anuncios tempranos; transparencia; comprender al público; planificación; 

Confianza. Una de las metas esenciales para las autoridades que manejan la emergencia es fomentar, mantener o recuperar la confianza del público. Esto se aplica a todos los sistemas políticos, culturas y grados de desarrollo. Cuanto menos confíen las personas en las autoridades que manejan las emergencias, más temerosas estarán y será menos probable que sigan las pautas recomendadas.



Anuncio temprano. En este mundo interconectado, es casi imposible ocultar al público la información sobre el impacto de la emergencia; tarde o temprano, ésta saldrá a la luz. Por lo tanto, para impedir que circulen rumores e información errónea, es mejor difundir la información tempranamente. Los anuncios tempranos a menudo se basan en información

incompleta y en

algunos casos errónea. Es fundamental reconocer públicamente que la información inicial puede cambiar a medida que se comprueba o se obtienen 9

“Guía de la Organización Mundial de la Salud para planificar la comunicación en caso de brotes epidémicos”. Edición 2008 www.paho.org/spanish/ad/WHO OutbreakCommPlanningGuide_S.pdf. Si bien dichos principios han sido elaborados específicamente para brotes epidémicos, también resultan productivos para guiar intervenciones comunicacionales frente a la diversidad de situaciones que pueden configurar emergencias y desastres.

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más datos. Los beneficios del aviso temprano superan los riesgos, e incluso estos riesgos (por ejemplo, proporcionar información inexacta) pueden reducirse al mínimo con mensajes apropiados. 

Transparencia. El mantenimiento de la confianza del público durante toda la etapa de la emergencia requiere que la comunicación sea veraz, completa, comprensible y se atenga exactamente a los hechos. La transparencia permite que se visibilicen los procesos de obtención de información, evaluación de riesgos y toma de decisiones vinculadas con su control. La transparencia, por sí misma, no garantiza la confianza. El público debe ver que se están tomando decisiones competentes, pero en general, a mayor transparencia mayor será la confianza.



Comprender al público. Para que la comunicación sea eficaz, es fundamental comprender al público. Generalmente resulta difícil cambiar creencias preexistentes a menos que se aborden explícitamente. Si no se conoce lo que la gente piensa, es casi imposible proyectar mensajes satisfactorios que superen la barrera que se levanta entre los expertos y el público. La comunicación de los riesgos debe ser un diálogo con el público. El comunicador debe comprender las creencias, cultura, opiniones y los conocimientos de la gente sobre riesgos específicos.



Planificación. Las decisiones y los actos de los funcionarios de salud pública tienen más efecto que la comunicación, en lo que respecta a la confianza y la percepción pública del riesgo. La comunicación de riesgos repercute en todo lo que hacen los gestores de la emergencia y no sólo en lo que se dice. Por lo tanto, será más eficaz cuando se integre con el análisis y la gestión de riesgos y se incorpore en la planificación de los preparativos para los eventos de gran envergadura y en todos los aspectos de una respuesta a una emergencia o desastre.

Estos principios rectores en el accionar de la comunicación ante eventos de magnitud de salud pública han transitado distintos caminos sobre los que la conceptualización deriva aún hoy en discusiones teóricas y metodológicas pero que responden de algún modo u 30

otro a momentos de la actuación de los Estados frente a un suceso inesperado con incumbencia del sistema sanitario. Los distintos organismos, desde la Organización Mundial para la Salud hasta el CDC, entre otros, han desarrollado lineamientos estratégicos en materia comunicacional para dar respuesta a acontecimientos que requieren compromiso y ponen a prueba la fortaleza de los sistemas sanitarios, pero también aportan a cuidar y salvar vidas. Es factible entonces que dependiendo de las características de los eventos, su naturaleza e implicancias, se encuentren miradas y opiniones divergentes sobre la naturaleza de la comunicación y su acción. Se hace necesario entonces delimitar la labor de la comunicación más allá de su conceptualización sino advirtiendo la importancia relevante y su rol regente en un evento. La Ex Directora del organismo internacional, Margaret Chang (2013), haciendo a alusión a las nuevas problemáticas, precisa que “dichas tendencias forman parte de lo que está ocurriendo en el mundo en general, donde la salud se está viendo determinada en casi todas partes por idénticas y poderosas fuerzas prácticamente universales, tales como el envejecimiento de la población, los movimientos de población dentro de los países y entre ellos, la urbanización rápida, la globalización de los modos de vida insalubres, como el abuso de sustancias, y, por supuesto, el cambio climático. Y son nuevas porque se manifiestan en este siglo de interdependencia y conectividad sin precedentes. Los asuntos y los destinos de las naciones están más entrelazados que nunca. Las crisis se hacen sentir cada vez más a nivel mundial.” También, asegura que “estos nuevos regímenes de gobernanza nos muestran que los países realmente quieren una seguridad colectiva frente a las amenazas compartidas. Quieren que los riesgos se gestionen de forma previsora, haciendo hincapié en la prevención”. Estas situaciones actuales exigen el cumplimiento del Reglamento Sanitario Internacional de los países miembro y la preparación exhaustiva de una política de gestión del riesgo para la actuación inmediata en caso de la posible ocurrencia de un evento.

31

El rol de la prensa en situaciones de emergencias y su impacto en la comunidad Los medios de comunicación cumplen una función social fundamental en las representaciones sociales de las personas. La mayor parte de los eventos que los periodistas relatan, está fuera del alcance de la vivencia social, lo que hace que los medios tengan una influencia marcada al momento de configurar los imaginarios sociales sobre esas realidades que no se pueden vivir de manera directa.

Los medios se convierten en instrumento prioritario para lograr una comunicación eficaz o no con la comunidad afectada en situaciones de emergencias. Comprender sus intereses, características, ventajas y desventajas es clave para constituirlos como aliados estratégicos del sector salud.

Comprender que el periodismo decide según sus dinámicas y reglas qué contar, cómo contar o conocer la realidad o el evento sucedido. Como menciona Ana María Miralles (2009) en “Periodismo Público en la Gestión del Riesgo, “Decidir, qué temas del acontecer entran o no en la agenda periodística, es un asunto crucial que en la posibilidad de narrar todo lo que sucede, dota al periodismo de un poder de selección que se basa en el principio de exclusión: una pequeña parte de los hechos es elevada a la categoría de noticia”.

Esta discusión es clave en la gestión de la comunicación de riesgo e indudablemente está ligada a la estrategia que diseñe el organismo oficial a cargo de la comunicación ante una emergencia o crisis sanitaria, fuentes principales para los periodistas porque representan la autoridad y rectoría.

Durante una situación de emergencia o desastre, hay dos aspectos fundamentales en el trabajo y la vinculación con los medios: garantizar el acceso a información de calidad y transparencia sobre el estado de situación de la emergencia y buscar la colaboración de los medios para facilitar las acciones de protección de la salud pública.

La relevancia de los medios masivos de comunicación ya no sólo como canales sino además como modeladores culturales y poderosos actores económicos y políticos, hará 32

posible el surgimiento en EEUU en los años 80 de abordajes como el de la abogacía en medios.

Este enfoque plantea un contraste con aquellos centrados en el comportamiento ya que las intervenciones apuntan a instalar temas en la agenda política más que a persuadir a los individuos acerca de los beneficios de adoptar estilos de vida saludables. La abogacía en medios se dirige esencialmente a los medios de comunicación. Se trata de promover la cobertura responsable de los temas relacionados, en este caso, con los eventos y emergencias en salud pública a fin de plantear los temas prioritarios que se deben transmitir en el marco de una emergencia. Se les asigna a los medios de comunicación el papel fundamental de plantear temas que la sociedad debe debatir y los decisores deben tomar como cuestión de política pública. En correspondencia con ello promueve una estrategia que incluye la formación de coaliciones, la movilización comunitaria y las campañas de prensa operando a la vez en las tres agendas que se presentan a continuación:

33

Gráfico 3: Agendas involucradas en la formación de coaliciones, movilización comunitaria y campañas de prensa

Fuente: Tomado del Manual de Comunicación Social para Programas de Promoción de la Salud de los Adolescentes de OPS y Fundación Kellogg, Washington D.C, Abril 2001.

La movilización social se encuentra interrelacionada con la abogacía en medios ya que fortalece sus esfuerzos y los relaciona con actividades del marketing social. Hace posible sumar los esfuerzos de diferentes grupos para llegar a todos los niveles de la sociedad comprometiéndose en diferentes actividades: prestando servicios, movilizando recursos para proporcionar nuevos canales de comunicación, proporcionando la capacitación y el apoyo logístico a los trabajadores de en el territorio, y dirigiendo a los trabajadores en el territorio. En los contextos de emergencias el rol de la prensa es vital, y el desafío es brindar soluciones rápidas a contextos complejos en el menor tiempo posible. Incorporar un marco de negociación sea a través de la abogacía en medios u otras herramientas, desde los organismos gubernamentales se torna un ejercicio de relacionamiento estratégico

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con la prensa con el fin de minimizar el impacto negativo en la salud de las personas ante situaciones de emergencia. La tarea no se reduce a la mera difusión de información, sino que se centra en abordar temas con las temáticas y contenidos sociales en cuestión, que involucre a toda la población, y el tratamiento de las informaciones que producen los medios de comunicación. Su objetivo principal es estimular el debate y promover la cobertura responsable de los temas relacionados, en este caso con las situaciones de emergencias

ESTUDIO y ANALISIS DE CASOS BROTE DE DENGUE EN ARGENTINA 2009 Se sabe que el dengue es endémico en casi todos los países de la Región y durante los últimos 25 años, se presentaron brotes cíclicos cada 3 a 5 años, con la particularidad que cada año epidémico, ha sido mayor que el que le precedió. En el año 2002 se registró una alta incidencia, con más de 1 millón de casos notificados, en su mayoría reportados por Brasil. Los años 2007 y 2008 han vuelto a ser epidémicos, destacándose en 2008 el gran brote de Río de Janeiro (Brasil), megaciudad donde la dinámica de transmisión de la enfermedad se complejiza notablemente por sus condiciones de urbanización. (MSN 2009). Según datos del Ministerio de Salud de la Nación, en el período de 2001 a 2007, más de 30 países de las Américas han notificado un total de 4.332.731 casos de dengue (OPS, 2008). En el mismo período, el número de casos de dengue hemorrágico fue 106.037, con 1.299 defunciones y una tasa de letalidad de 1,2%. Los cuatro serotipos del dengue circularon en la Región (DEN-1, 2, 3 y 4). En el año 2008, se reportó un total de 1.050.590 casos clínicos de dengue, incluyendo 38.066 casos de dengue hemorrágico y 554 defunciones; sobrepasando lo notificado en 35

el año 2002. Durante el 2009 los países de la región de las Américas con casos de dengue, fueron: Argentina con 26.923 casos; Bolivia con un importante brote en la región tropical con 82.159 casos, Brasil con la confirmación de

528.883 casos,

México, Colombia y Venezuela. Según la Dirección Nacional de Vectores del Ministerio de Salud de la Nación, en el país entre los años 1998 y 2008, se registraron 2.943 casos totales confirmados de dengue; con un máximo de 1.516 casos en un solo año (2004) y tres años en los que no se notificaron casos (1999, 2001 y 2005). El panorama regional descripto alude a la necesidad de los países de la región de instalar estrategias, dispositivos y acciones de intervención en el país ya que el tránsito del mosquito no reconoce países, personas y fronteras. En enero del 2009, después de la aparición de casos autóctonos en las provincias de Salta y Jujuy, la enfermedad se diseminó hacia el sur y este del país, afectando a 14 jurisdicciones, 11 de las cuales no habían registrado casos autóctonos de la enfermedad durante el decenio anterior. La cantidad de casos confirmados por laboratorio o nexo epidemiológico fue de 26.923.La tasa de letalidad del brote en Argentina fue de 1,85 muertes por 10.000 casos confirmados (5/26.923). Durante el brote, los departamentos más afectados fueron Chacabuco, Independencia y Resistencia en Chaco, y en Catamarca con tasas superiores a 450 casos cada 10.000 habitantes. El brote se vivenció en sus dos vertientes más extremas: el riesgo que mata a las personas y el riesgo que alarma (Sadman 2003)10. Ambos estuvieron presentes en la conjunción de imágenes que los medios de comunicación difundían sobre el sector de la población más afectado (provincias de Chaco, Salta, Catamarca, entre otras) y otros que comenzaban a recibir por migración social interna la enfermedad y la presencia del Aedes Aegypti. En aquellas provincias que fueron las más afectadas, una de las dificultades fue la desconfianza de los ciudadanos para la puesta en práctica de acciones oficiales, mientras 10

Para más información ver: http://cursos.campusvirtualsp.org/pluginfile.php/21228/mod_page/content/1/documentos_modulos/covell o-y-sandman-comunicacion-de-riesgo-evolucion-y-revolucion.pdf

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los sistemas sanitarios provinciales pusieron en marcha operativos de descacharreo en las viviendas, las personas esgrimían el riesgo de la inseguridad y fue complejo persuadirlas para fumigar domicilios, y enseñar/educar para la prevención. En la provincia de Catamarca donde el Estado provincial intervino directamente a través de las instituciones militares, para la realización de descacharreo casa por casa y la realización de acciones de educación familiar. Estas acciones fueron acompañadas por los medios en algunas localidades y distorsionadas por otros. En la provincia del Chaco se registraron los primeros casos de muerte por dengue y también el auge mediático, que fue crítico debido a la escasa preparación no solo en el abordaje comunicacional, sino en la detección de los casos de dengue grave y la administración de los tratamientos por parte del personal médico que fue entrenado durante la misma epidemia. Si bien Argentina no es un país endémico para dengue, las dificultades que conllevan los cambios conductuales en la población y la presencia del vector en varias jurisdicciones del país hacieron y hacen necesario que la vigilancia epidemiológica y las actividades de prevención se mantengan presentes. Desde el 1º de julio del 2010 a la fecha, la vigilancia de dengue se mantiene activa con notificaciones de casos compatibles con dengue en distintas provincias. En las etapas que no se registra circulación viral, los pacientes con síndrome febril inespecífico en los que se sospecha dengue, son estudiados por laboratorio para confirmar o descartar la presencia del virus.

Medidas sanitarias adoptadas para el brote de dengue De acuerdo a las fuentes consultadas en el marco de esta investigación, documentos nacionales y actores clave, se identificaron las siguientes medidas sanitarias tomadas por el gobierno nacional en el transcurrir del brote epidémico de dengue. Creación de la Dirección Nacional de Vectores, en los últimos años, como se mencionó anteriormente, se puso de manifiesto la emergencia y re-emergencia de enfermedades transmitidas por vectores en Argentina, en el caso de Dengue ha afectado 37

además nuevas jurisdicciones en el país. Esta situación condujo a que las acciones de normalización, prevención y asistencia dirigidas al control de las enfermedades transmitidas por vectores hayan adquirido, en el contexto epidemiológico actual, una trascendencia especial. El desarrollo y aplicación de acciones de planificación y gestión específica, que refuercen la prioridad que el Ministerio de Salud de la Nación le asigna a este problema de salud pública, llevó a la creación de la Dirección de Enfermedades Transmisibles por Vectores el 27 de Noviembre de 2009 (Nro de Resolución 719 del Ministerio de Salud de la Nación). Creación del Escudo Epidemiológico, para dar respuesta al brote del año 2009, el Ministerio de Salud de la Nación puso en marcha el Escudo Epidemiológico Argentino, una iniciativa desarrollada para el fortalecimiento y modernización de la Red de Vigilancia de la Salud y el control de enfermedades vectoriales y emergentes, la prevención y mitigación de emergencias y desastres en la República Argentina. Esta estrategia de escudamiento fue exitosa y permitió al país hacer frente a las necesidades que generó la epidemia de Dengue, brindando apoyo financiero, recursos humanos y materiales en forma rápida y oportuna. El desarrollo del Escudo Epidemiológico en la Argentina, le otorgó mayor apoyo institucional e integración al control de enfermedades vectoriales. Además de mejorar la calidad de la información y los tiempos de respuesta, estos sistemas crean un vínculo más fuerte entre el nivel Nacional y el nivel Provincial y cuentan con una capacidad incrementada significativamente para la implementación y la creación de políticas basadas en evidencia. Estos sistemas, junto con el diseño de su componente de Contingencia de Emergencia, le permitieron al Gobierno actuar de manera efectiva ante la epidemia de dengue. Aunque, a pesar de que el Escudo Epidemiológico Argentino fue creado en la emergencia y durante la coyuntura para dar respuesta inmediata, la mayor parte de sus componentes tales como: (i)

la creación de una sala de situación virtual a nivel de la nación.

(ii)

el fortalecimiento de la vigilancia de casos.

(iii)

el fortalecimiento a las estrategias y piezas de comunicación.

(iv)

la capacitación a personal médico por parte de equipos de OPS en la detección de la enfermedad, tratamiento y bloqueo de brotes.

(v) 38

capacitación y entrenamiento a comunicadores en estrategias EGI DENGUE.

Los componentes mencionados que se desplagaron durante las fases de brotes no se sustentaron en el tiempo. Medidas comunicacionales adoptadas (hacia el interior del sector salud): Según las fuentes consultadas algunas de las medidas comunicacionales adoptadas hacia el sector salud se identificaron con: (i)

la creación ad hoc de salas de situación de salud.

(ii)

Diseño de circuitos de información coyunturales.

(iii)

Creación de una sala de situación nacional de contingencia.

(iv)

Diseño de protocolos y comunicados a los equipos de salud y provincias.

(v)

Fortalecimiento a los equipos vectoriales de vigilancia, control y fumigación.

(vi)

Consitución de equipos territoriales de prevención y descacharreo.

(vii)

Formación en la detección de casos de dengue grave y administración de tratamientos dirigido a los equipos de salud.

Como se mencionó la epidemia de dengue sorprendió a la población en su totalidad, los equipos de salud no estaban preparados para el tratamiento de los enfermos, ni la población general estaba debidamente informada sobre las medidas de cuidado y auto cuidado que debían asumir. Según la vocera actual del Ministro de Salud de la Nación Dr. Juan Manzur, Sra. Valeria zapesochny “Entre las cuestiones del impacto de las epidemias se evidenciaron que efectivamente no había estrategias de comunicación previstas para poder reducir el impacto de estas ocurrencias. Especialmente en lo que es la enfermedad del dengue lo que es bien sabido y conocido es que por las características de la enfermedad, una adecuada estratégica de comunicación reduce la posibilidad, no ya solo de complicaciones ante la enfermedad sino de que la epidemia se haga o que tenga características más masivas, es decir, que con la ayuda , y la implementación de adecuadas políticas comunicacionales, no digo que se puede prevenir un brote pero se puede prevenir que los brotes sean más masivos o que crezcan al tiempo que las epidemias.”.

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“Lo importante en la enfermedad del dengue es llegar a la población con medidas adecuadas para la prevención de la proliferación del vector y también de las medidas principales de reconocimiento rápido por parte de la población de los síntomas, para llegar adecuadamente y a tiempo a los servicios sanitarios. Y estas son concretamente estratégicas de comunicación, estratégicas de comunicación sanitarias, dentro del marco de política sanitaria, pero son estratégicas de comunicación.” Valeria Zapesochny. Las estrategias de comunicación que se implementaron fueron coyunturales con el desarrollo de la epidemia. Lo que evidenció la falta de una política de comunicación en general, y en particular de una política de comunicación del riesgo que prevenga y disminuya el impacto de la emergencia. Según el Dr. Christian Hertlein del equipo del Reglamento Sanitario Internacional del MSN, los equipos de salud no estaban capacitados para el tratamiento del dengue tipo 3 y menos aún sobre estrategias de comunicación, “no hay un presupuesto en los programas que destinen fondos para la formación y capacitación en asuntos relacionados con la gestión del riesgo, con los componentes de comunicación que tanto hace falta para darle cierto sustento a las acciones y no trabajar siempre desde la coyuntura.” Según Hertlein “En el país el Reglamento Sanitario Internacional (RSI), no cuenta tampoco con un presupuesto para llevar adelante las acciones que el país se comprometió con la OMS, esto de cumplir con ciertas capacidades y ciertos documentos.” Pero, según Hertlein“(…) a pesar de no contar con presupuestos y asignaciones para cumplir con los requisitos, Argentina tuvo un rol importante en la construcción de documentos de trabajo para el RSI en el marco del MERCOSUR. Hemos creado una matriz de evaluación de capacidades básicas a nivel local-municipal y nacional. Se realizó una matriz con ponderaciones y gráficos que estiman las capacidades de las estructuras de los tres niveles en materia de abordar una situación de emergencias, brotes o desastres. Esta matriz es utilizada por los países del MERCOSUR.” Aunque no se realizaron planes de contingencia, ni de comunicación, previos al brote de dengue 40

y tampoco

pre-pandemia,

algunas

de

las

estrategias

sanitarias

y

comunicacionales que se iniciaron con el brote de dengue se convirtieron en un canal de comunicación directo con la prensa y los ciudadanos, como la sala de contingencia nacional convocada por las autoridades nacionales, que contó con la participación diaria de expertos, funcionarios, científicos; se realizaban conferencias de prensa luego del análisis de los datos y de la realización de los partes diarios; además de las campañas de comunicación con mensajes de prevención. Según Hertlein “El hecho de dar una conferencia de prensa diaria creo que terminó siendo peor, esto de comunicar todos los días dos o tres veces por día la cantidad de muertos fue una novedad para la prensa, porque la prensa quería eso, eso vende”. La multiplicidad de las conferencias de prensa y diluyó la oportunidad de prevenir y puso de manifiesto la ausencia de una estrategia integral de comunicación que minimice el impacto de los mensajes que se emitirían en dichas conferencias, dejando en evidencia la ausencia de un plan previo desde el componente de comunicación de la gestión del riesgo. “Por ejemplo en el brote de dengue, en el caso del Chaco, armamos una sala de contingencia y dentro de todos los componentes en el marco del EGI dengue (Estrategia de Gestión Integrada para el trabajo con Dengue). Armamos una sala de situación con el secretario de salud y en el despacho del Gobernador de la provincia con la participación activa de las autoridades. Capacitamos a los médicos para tratar los casos graves de dengue. Algunas técnicas que utilizamos desde Resistencia Chaco fueron las conferencias de prensas, se hacían partes diarios de prensa que eran técnicos y luego el gobernador provincial era el vocero que comunicaba a los periodistas.” Hertlein. Uno de los procesos iniciados producto del brote de dengue a nivel nacional fue el diseño y la puesta en marcha de un Plan Integral de Dengue y en este marco un componente de comunicación fue gestionado por las autoridades a nivel nacional, situación que inició acciones a nivel social y sanitario para revertir las prácticas, fomentando acciones comunitarias para elevar la percepción de riesgo y por ende la acción de los individuos frente a este flagelo, que contemplaron acciones de pre-brote y brote, con el fin de mejorar la calidad de respuesta ante los nuevos escenarios.

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El plan de dengue comienza a desarrollarse en la etapa pos brote en 2009, tomó carácter prioritario como política de Estado, e incluye una estrategia integral de comunicación para la prevención del dengue en la Argentina. En materia de comunicación: “Desarrollar una estrategia comunicacional integral que comprenda acciones eficaces para implementar durante las fases de pre brote y brote de dengue, orientadas a las distintas poblaciones objetivo, a fin de reducir el impacto sanitario y social derivado de esta problemática de salud pública” y como objetivo específico:“Proveer a las autoridades sanitarias líneas de acción eficaces para la conducción comunicacional de una potencial contingencia sanitaria ocasionada por un brote de dengue”; Promover la articulación de actores clave del Ministerio de Salud de la Nación, otros organismos nacionales y ministerios de salud provinciales para una adecuada respuesta comunicacional ante un eventual brote.; Promover la gestión de la participación comunitaria a escala local (municipios); Capacitar a recursos humanos en comunicación; Proveer a los equipos de salud información relevante sobre preparación y respuesta del sistema sanitario ante un eventual brote; Proveer al personal de fronteras y fuerzas de seguridad información sobre modos de proceder en sus respectivas instituciones; Proveer a grupos vulnerables información específica sobre medidas de prevención y cuidado.” Entre otros. Medidas comunicacionales adoptadas hacia otros sectores: prensa y comunidad

En la fase de brote las autoridades oficiales no salieron a tiempo comunicando la detección de los casos y esto dificultó la credibilidad de la cartera sanitaria. Fueron los medios de comunicación los que sacaron a la luz los casos, tratándose las noticias en los medios como una pandemia. El mensaje de los medios, sin guía temática ni orientación profesional previa, recaló en situaciones sociales más complejas como problemas habitacionales y de higiene ambiental, no mencionados por el mensaje oficial. Algunas de las medidas comunicacionales adoptadas se pueden resumir en: (i)

mensajes comunicacionales de prevención aislados y fragmentados.

(ii)

paquete de mensajes durante el brote sin estratificacion poblacional.

(iii)

en las comunicaciones oficiales, predominaba el dato numérico, y luego los mensajes de prevención.

42

(iv)

Multiplicidad de voceros y conferencias de prensa.

(v)

Los primeros casos confirmados de dengue fueron publicados por la prensa y no por las autoridades.

(vi)

Falta de información hacia la comunidad en las etapas iniciales del brote.

Según Martin Eynard y Raquel Irene Drovetta (2010) “la forma en que un medio de comunicación interpreta y editorializa una epidemia nos ofrece además la oportunidad de interrogarnos sobre la relación que se establece entre el medio y el Estado, durante la emergencia de un problema de salud pública que afecta a gran parte de la sociedad. En este contexto, la prensa ha sido, históricamente de explicitación de supuestos, de prejuicios y de temores (Carbonetti, 1998)”. Es cierto que los medios se han constituido en una fuente principal de información, incluso por encima de las comunicaciones oficiales, de los médicos, o equipos sanitarios (Waisbord 2002), y se asumen como legitimados ante la comunidad, generando muchas veces pánico, temores y dudas sobre las medidas de prevención a tomar, sobre la manipulación de las cifras oficiales, etc. Lo que genera más caos, incertidumbre y pánico en la población. Según Silvio Waisbord (2010) las noticias sobre salud han ocupado en los medios latinoamericanos un mayor espacio, reflejando un mayor interés por las redacciones y por las audiencias. La explicación radica en que las industrias y empresas (farmacéuticas, obras sociales, prepagas, etc) de salud mueven inversiones importantes de dinero y con ello se eleva el nivel publicitario y noticioso. En estos ciclos, la información atraviesa tres fases: ausencia o presencia limitada de secciones especiales, duración de prolongada y priorización en el ciclo noticioso y vuelta a la cobertura mínima. Se pueden visualizar estas tres fases mencionadas en el análisis mediático del dengue según los diarios Clarín y La Nación11, que realizó la cartera sanitaria, en las que se evaluó la construcción del manejo comunicacional y su relación con los medios del Ministerio de Salud de la Nación. 11

Ver anexo 2 del presente trabajo. Relevamiento de la cobertura informativa que los diarios Clarín y La Nación hicieron de la emergencia Dengue, durante el período del 2 de noviembre de 2009 al 11 de mayo de 2010.

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El estudio menciona que “el “dengue” fue en 2010 una serie noticiosa en ambos matutinos que se extendió durante el período relevado (del 2 de noviembre al 11 de mayo). En ese lapso ambos matutinos publicaron en total 61 notas. De ese total, 32 fueron publicadas por Clarín. Las restantes 29 fueron impresas por La Nación. El estudio tuvo como propósito realizar sugerencias para el manejo comunicacional en acciones futuras para casos similares. Dicho estudio plantea que “El dengue 2009 se hizo visible en los diarios La Nación y Clarín entre el 15 de febrero y el 5 de marzo de 2009. En ese período el Estado Nación estuvo ausente como actor en las noticias que publicaron dichos matutinos. La cuenta de afectados por el dengue comenzó en 703 casos. Las autoridades de entonces del ministerio de Salud de la Nación dijeron que buscaban “desacelerar el brote” en tres provincias: Jujuy, Salta y Chaco.Durante ese período, el eje de la construcción informativa estuvo puesto en el alud en Tartagal, Salta. Dicha emergencia suscitó la primera nota de preocupación por un posible brote de dengue. La visibilidad del Estado Nación se registró recién el 12 de marzo, cuando la ministra Graciela Ocaña viajó a Charata (Chaco) y anunció que “creará un comité de crisis nacional por el dengue”. Es decir, 34 días después que el dengue ya fuera registrado en la prensa gráfica porteña como noticias publicadas al interior de las ediciones de los diarios relevados.” Estos escenarios en los que la autoridad sanitaria que debería llegar a tiempo para instalar las medidas de prevención estuvo ausente. Según el estudio mencionado, “El dengue 2010 empezó a generar noticias el 2 de noviembre de 2009 en Clarín y el 2 diciembre de igual año en La Nación. Para ambos matutinos se trataba del dengue de la “nueva temporada” veraniega, es decir, lo que aquí mencionaremos como el dengue 2010. En Clarín en ese período de noviembre de 2009 a mayo de 2010 se editarían 32 notas periodísticas. A la vez, en igual período en La Nación serían publicados 29 artículos. La noticia más destacada fue la que ambos diarios editaron el 17 de diciembre de 2009. “Confirman el primer caso de dengue de la temporada” imprimió Clarín al interior en su sección Sociedad, publicando además un pequeño titular afirmando algo similar en la parte inferior de su portada. En tanto La Nación hizo lo propio con “Confirmaron un caso de dengue en Puerto Iguazú” pero únicamente al interior de su edición. En ambos casos el actor que comunicó dicha información fue el ministro de Salud de la Nación, Juan Manzur.” 44

En el análisis mediático, comienza una etapa post crisis de dengue referida a 2010, en ese mismo año las noticias sobre dengue en ambos períodos disminuye alrededor del 50%. Podría afirmarse que en 2010 se realizaron acciones de mejora post crisis comunicacional 2009. Se contemplaron algunos aspectos como: comunicados oficiales inmediatos transparentando los casos. El primer caso de dengue fue comunicado por el Ministro de Salud de la Nación en 2010 y no por los medios de comunicación. En el estudio del caso, se evidenció la diferente percepción del riesgo en aquellas zonas afectadas que arrastraban la experiencia y el trabajo sostenido sobre la problemática, en contraste con aquellas que no (casos Catamarca y Misiones). En este sentido se observaron además las dificultades que conllevan los cambios conductuales en la población con la presencia del vector en cuanto al sostenimiento de prácticas sociales tales como las acciones de descacharreo en el caso de la provincia de Misiones donde las medidas de prevención, producto de los casos de brotes de dengue vividos en 2005/6 impregnaron la conducta preventiva de los ciduadanos a diferencia de la provincia de Catamarca en la que nunca se habian registrado casos de dengue. Se evidenció además, la necesidad de movilizar a aquellas poblaciones “apáticas” y generar confianza y credibilidad en aquellas personas que estaban “alarmadas” en términos de Sadman (2006), como también las dificultades del sistema en la correcta y rápida actuación desde el sistema sanitario. Las noticias sobre el dengue o enfermedades vectoriales suele anclarse en el número y cantidad de casos para marcar los avances en las fases epidémicas, características que construyen el relato sobre el riesgo, las crisis y las incertidumbres comunes a las coberturas de salud en los medios. En este marco los funcionarios, ministros o presidentes debieran poner en dimensión sus declaraciones en relación a las crisis sanitarias porque en ellas el eje pasa a ser político más que de salud. Por lo que declaraciones de números, cantidades y casos inciertos infundados, desafortunados o poco claros desatan la desconfianza, el ocultamiento o instalan la incertidumbre de lo que verdaderamente está sucediendo y pasa a ser un conflicto intrínseco a los gabinetes con acusaciones y conflictos de tipo político.

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Segun S. Waisbord “(2010) cuando la jefatura editorial decide que la noticia desborda la sección salud...y opta por trasladarla a la sección política, lugar donde típicamente reside la “noticia caliente” que produce titulares y domina el ciclo noticioso”. El brote de dengue fue el inicio de una crisis institucional del gobierno en materia de salud, que se profundiza con la pandemia de gripe AH1N1, los conflictos producidos llevaron a un cambio en el gabinete nacional a partir del cambio de Ministro de Salud de la Nación. Medidas adoptadas post brote: Desarrollo del Plan de Dengue, producto de una elaboración conjunta en 2010, con los equipos técnicos de las provincias, de la OPS, expertos de Brasil, de Cuba y con representantes de las sociedades científicas. Asimismo, el Plan fue sometido a la consulta de los Sres. Ministros de las provincias. El plan de Dengue se ha propuesto como metas hasta el 2016 1. Mantener la letalidad por Dengue menor al 1%, y letalidad por Dengue Grave