MANUAL DE TÉCNICA LEGISLATIVA PARA EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

OSCAR ELIAS GUERRERO REYES

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP FACULTAD DE PREGRADO PROGRAMA EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS BOGOTÁ, D.C. 2008

MANUAL DE TÉCNICA LEGISLATIVA PARA EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

OSCAR ELIAS GUERRERO REYES

Informe Final de Prácticas Administrativas realizadas en cumplimiento del último requisito académico para optar al Titulo de Administrador Público

ASESOR ACADÉMICO ESAP: GUIDO ECHEVERRY PIEDRAHITA

ASESOR UNIDAD DE ASISTENCIA TÉCNICA LEGISLATIVA “UATL” DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA: DIANA PATRICIA VANEGAS LÓPEZ

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP FACULTAD DE PREGRADO PROGRAMA EN CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRATIVAS BOGOTÁ, D.C. 2008

2

Dedicado a quienes hicieron posible este sueño, a quien fortalece mi valor, y a quien jamás dejo de confiar.

3

AGRADECIMIENTOS Debo iniciar agradeciendo a quienes por parte de la ESAP hicieron posible este sueño, profesores, directivos y empleados que desde sus diferentes campos brindaron el apoyo necesario para lograr una formación integral en el saber administrativo público. Gracias igualmente a los amigos y compañeros que me brindaron su amistad y colaboraron durante este proceso de formación. Gracias a los compañeros del Congreso por permitirme culminar este proceso de formación que fue sin dudas mejor de lo imaginado. Gracias a mi familia y a mi hermano por creer y brindar el apoyo suficiente para levantarse cada mañana y continuar mi formación. Gracias, mil gracias, a mi madre por aguantar tantos desvelos y sustentar este sueño día a día con sus cuidados y su infinito amor maternal. Finalmente, gracias a Dios para quien todas las palabras de agradecimiento se quedarían cortas a la hora de manifestar mi gratitud.

4

TABLA DE CONTENIDO INTRODUCCIÓN I PARTE: LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA 1. IDENTIFICACIÓN DEL TIPO DE PRÁCTICA ADMINISTRATIVA

10

2. DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO

11

3. OBJETIVOS DEL ESTUDIO

11

3.1 Objetivo General

11

3.2 Objetivos Específicos

11

3.3. Resultados Esperados

12

3.3.1. Resultado General

12

4. MARCO DE REFERENCIA

12

4.1 Marco Normativo

12

4.2 Marco Histórico

13

5. METODOLOGÍA

13

5.1. Fase preparatoria

14

5.2. Fase de recopilación de información

14

5.3. Fase de estudio y análisis

14

5.4. Fase de elaboración y presentación del documento final

15

II PARTE: RESULTADOS DE LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA 6. RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN

16

7. ESTUDIO Y ANÁLISIS

17

8. PRODUCTOS FINALES DE LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA

18

5

8.1 Base de datos de los Manuales de Técnica Legislativa

18

8.2 Base de datos de los documentos encontrados en Internet

20

8.3 Matriz para lectura de los Manuales de Técnica Legislativa Nacionales y extranjeros

20

8.4 Diseño final del Manual de Técnica Legislativa

25

8.5 Capitulo de las Leyes Ordinarias

28

CONCLUSIONES

56

RECOMENDACIONES

57

BIBLIOGRAFÍA

58

6

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico No 1 – Organigrama de Unidad de Asistencia Técnica Legislativa

10

Gráfico No 2 – Iniciativa Legislativa

32

Gráfico No 3 – Presentación de Proyectos

34

Gráfico No 4 – Comisiones Constitucionales Permanentes

36

Gráfico No 5 – Requisitos Constitucionales

38

Gráfico No 6 – Línea jurisprudencial. Primer Problema Jurídico

39

Gráfico No 7 – Línea jurisprudencial. Segundo Problema Jurídico

45

Gráfico No 8 – Línea jurisprudencial. Tercer Problema Jurídico

51

7

LISTA DE CUADROS Cuadro No 1 – Base de datos de los Manuales de Técnica Legislativa

19

Cuadro No 2 – Fuentes Institucionales

20

Cuadro No 3 – Base de datos de los documentos encontrados En Internet

21

Cuadro No 4 – Matriz para lectura de los Manuales de Técnica Legislativa Nacionales y extranjeros

22

8

INTRODUCCIÓN El Congreso de la República en su intención de transformarse integral y progresivamente como institución, que permita configurar un órgano moderno, altamente técnico y capaz de responder de manera eficiente y eficaz a los requerimientos de la sociedad ha venida adelantando un Plan de Modernización Legislativa que posibilitará que el Congreso se fortalezca y desempeñe un papel fundamental en la vida democrática del país. El plan de Modernización planteó la creación de una oficina encargada de apoyar el trabajo de las comisiones y bancadas, esta es una de las razones para que en el año 2007 por medio de la Ley 1174 se crea la Unidad de Asistencia Técnica Legislativa a la que se le asigna el objetivo de brindar servicio de apoyo jurídico y accesoria técnica al Congreso de la República. En desarrollo de las funciones asignadas por la ley anteriormente mencionada y por el objeto en ella planteada para la UATL, se desarrollara el estudio de Técnica Legislativa que de cómo resultado un Manual que se convierta en una de las herramientas de apoyo técnico y jurídico a la función legislativa que desarrollan los Senadores y Representantes del Congreso de la República de Colombia.

9

I PARTE: LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA 1. IDENTIFICACIÓN DEL TIPO DE PRÁCTICA ADMINISTRATIVA En la practica administrativa a desarrollar se encuentran las actividades propias encaminadas a generar un documento guía de Técnica Legislativa para los Honorables Congresistas, por ello, dichas actividades se asemejan a la realización de un proyecto de investigación con su correspondiente producción documental en su etapa final como se puede evidenciar en la metodología planteada en el presente plan de trabajo. El Manual de Técnica Legislativa será una de las herramientas que permitirá que la institución cumpla con su función legislativa de manera eficiente, eficaz y oportuna, respondiendo a las demandas que la comunidad presenta para que a través de la generación normativa de mayor calidad se generen soluciones a la situación considerada como problemática por al sociedad. Es por ello que se considera que el Manual de Técnica Legislativa permitirá a quienes participan del proceso de formación de las leyes en el país, herramientas técnicas sobre estructura, redacción y estilo de las leyes a fin de mejorar la elaboración de los documentos jurídicos fundamentales en el sistema jurídico del país. La práctica se realizará en la Unidad de Asistencia Técnica Legislativa –UATLdel Congreso de la República, la cual dentro de la estructura organizacional de la entidad depende de la mesa directiva del Congreso como se presenta en el siguiente organigrama: Gráfico No 1 - Organigrama de Unidad de Asistencia Técnica Legislativa MESA DIRECTIVA DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

COMISIÓN ESPECIAL DE MODERNIZACIÓN DEL CONGRESO

UNIDAD DE ATENCIÓN CIUDADANA

UNIDAD DE ASISTENCIA TECNICA LEGISLATIVA

PRACTICANTE ADMINISTRATIVO

Fuente: UATL - 2003

10

2. DELIMITACIÓN DEL OBJETO DE ESTUDIO El estudio a desarrollar tiene el propósito de fortalecer de manera específica el trabajo que se realiza actualmente en la Unidad de Asistencia Técnica Legislativa y en términos generales mejorar la calidad técnica del proceso de la elaboración de las leyes que el Congreso de la República ejerce en ejercicio de la función legislativa que le consagra la Constitución Política. Para ello se elaborará un manual de Técnica Legislativa desde la Unidad de Asistencia Técnica Legislativa a la que se le ha encomendado por mandato de la Ley el objetivo de brindar servicios de asesoría técnica a las comisiones Constitucionales y Bancadas del Congreso para contribuir a la transformación integral y progresiva del Congreso de la República de tal manera que como institución moderna y altamente técnica responda de manera eficaz y eficiente a las exigencias de la democracia. Con la pretensión de elaborar un Manual de Técnica Legislativa acorde con las necesidades propias de la función legislativa, y que se convierta en una de las herramientas de permanente consulta por parte de los Honorables Congresistas y de quienes pertenecen a las Unidades de Trabajo Legislativo se realizará un estudio con los parámetros propios investigativos para que dicho manual sea una herramienta que garantice una mayor calidad técnica en la elaboración de las leyes. 3. OBJETIVOS DEL ESTUDIO 3.1 Objetivo General El objetivo general del estudio es el de diseñar un Manual de Técnica Legislativa que contribuya a la transformación integral y progresiva del Congreso de la República y que le permita a esta institución responder de manera eficaz y eficiente a las exigencias de la democracia.

3.2 Objetivos Específicos Los objetivos específicos del estudio son los siguientes: 3.2.1. Elaborar una base bibliográfica referida al tema de Técnica Legislativa para la UATL que se ha de continua consulta para estudios que se realicen posteriormente.

11

3.2.2. Plantear un manual de Técnica Legislativa desde la Unidad del Congreso de la República a la cual se le ha asignado dicha función. 3.2.3. Identificar y analizar el marco normativo colombiano que trata el tema de Técnica Legislativa y revisar comparativamente el tema en otros países 3.3. Resultados Esperados 3.3.1. Resultado General Entrega del diseño del Manual de Técnica Legislativa y el desarrollo de uno de los temas para que sea utilizado por los Honorables Congresistas y consultado permanentemente por parte de la Unidades de Trabajo Legislativo de cada uno de ellos.

4.

MARCO DE REFERENCIA

Teniendo presente que como resultado esperado se estableció la elaboración del Manual de Técnica Legislativa que sea utilizada por los Honorables Congresistas, y que en la metodología que se planteara a continuación se establecen las fases de recopilación de información o datística y la de estudio y análisis de la información encontrada, se hace necesario plantear de manera preliminar el marco normativo e histórico se presentan a continuación. 4.1 Marco Normativo La Constitución de 1991 establece como uno de los órganos del poder público el Congreso de la República y le asigna especialmente tres funciones, la primera relacionada con la reforma a la Constitución, la segunda referida a la elaboración de las leyes y la tercera encaminada a ejercer control político sobre el gobierno y la administración. Para la elaboración de las leyes, el artículo 151 de la Constitución Política de Colombia establece en cabeza del Congreso la facultad de expedir leyes orgánicas, a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa y por medio de ellas se establecerá los Reglamentos del Congreso y de cada una de las Cámaras, por otra parte el artículo transitorio número 14, establecía que si dentro de la legislatura que se inició el 1 de diciembre de 1991 y termino el 20 de julio de 1992, el Congreso Nacional, el Senado de la República y la Cámara de Representantes, no expidieren su respectivo Reglamento, lo expediría el Consejo de Estado dentro de los tres meses siguientes. De esta manera el legislador cumple con el artículo 151 y se impide la aplicación del artículo transitorio número 14 de la Constitución Política de Colombia.

12

El reglamento es importante en el sentido en que ofrece posibilidades al Congreso de la República, entre ellas la de ejercer las funciones encomendadas constitucionalmente y la de permitir mejorar la calidad de las leyes. Es por ello que se afirma que de la constitución de 1991 “ha emergido un poder legislativo más democrático y moderno, más profesional y eficiente, dotado con la plenitud de las atribuciones que son propias de los órganos legislativos contemporáneos. (De la Calle Lombana, 1991) 4.2 Marco Histórico El Reglamento del Congreso, principal norma que confiere elementos de técnica legislativa antes de la Constitución de 1991 se consideraba que no había evolucionado a la par con las instituciones republicanas y a pesar de haber surtido el Congreso en el siglo XX varias reformas, éstas no se reflejaron en su Reglamento, sólo las contenidas en las leyes 7 de 1945, 100 de 1960, 17 de 1970, 4 de 1972, 2 de 1974, y 35 de 1990 entre otras, han tratado de actualizar el funcionamiento del Congreso a las exigencias modernas sin lograrlo, por ser reformas accidentales, convirtieron el Reglamento en una de las herramientas desactualizadas de difícil consulta y aún más de difícil interpretación. Con la expedición de la Ley 5 de 1992, se corrigen en gran parte los vicios y vacíos que se venían presentando en el funcionamiento del Congreso, se adapta el funcionamiento del Congreso a la nueva normatividad constitucional y se permite que el Congreso e manera gerencial como interpretación de la dinámica mundial entorno a la maximización de los recursos que permitan la mejor administración de los servicios y del presupuesto. (Echeverri; Gómez & Mendoza, 1991) Para finalizar, un buen proceso legislativo debiera resultar en el diseño de leyes que reflejen realidades, sean de carácter económico, político o social, y que prevengan soluciones a futuras controversias. Pensar en soluciones anticipadas de conflictos y hacer una institución compatible con la exigencia de instituciones eficientes es el desafió del actual Congreso de la República.

5.

METODOLOGÍA

El Desarrollo de un Estudio del Manual de Técnica Legislativa se realizará en cuatro fases básicas en donde se desarrollarán actividades y tareas específicas: Fase preparatoria Fase de recopilación de información Fase de estudio y análisis Fase de elaboración y presentación del documento final

13

5.1. FASE PREPARATORIA 5.1.1. Delimitación Temática Delimitar el objeto de estudio Plantear el objetivo general Determinar los objetivos específicos 5.1.2. Determinación metodológica Establecer el marco de referencia Definir las fuentes de información 5.2. FASE DE RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN 5.2.1. Normas constitucionales legales y demás disposiciones normativas Recopilar las disposiciones constitucionales Compilar la normatividad nacional que trate el tema 5.2.2. Revisión Jurisprudencial Conseguir las jurisprudencias de las altas cortes nacionales sobre el tema 5.2.3. Recopilación doctrinal y bibliografía relacionada Consultar la doctrina existente en las diferentes bibliotecas 5.2.4. Legislación extranjera y Derecho comparado Determinar que países serán objeto de estudio comparado Consultar libros y páginas electrónicas de diferentes países sobre técnica legislativa Recopilar la normatividad extranjera sobre el tema 5.3. FASE DE ESTUDIO Y ANÁLISIS 5.3.1. Análisis de la información Lectura de los documentos recopilados 5.3.2. Elaboración de documentos preliminares Establecer las ideas principales de los textos

14

Realizar resumen ejecutivo de los documentos de mayor relevancia 5.4. FASE DE ELABORACIÓN Y PRESENTACIÓN DEL DOCUMENTO FINAL 5.4.1. Elaborar el documento final –tema asignadoEstablecer la tabla de contenido del documento final Desarrollar los tópicos establecidos 5.4.2. Presentar el Manual de técnica Legislativa Gestionar la publicación del manual de técnica legislativa Presentar el documento final elaborado en la UATL Las técnicas que se utilizarán en el desarrollo de la practica están referidas al manejo propio de la información que se requiere para la elaboración del manual, es por ello que se presentan las siguientes con la finalidad de que permitan un adecuado tratamiento de los documentos consultados. Primera: Técnica relacionada con las Fuentes de Información, en ella se hace indispensable la generación de la matriz bibliográfica en donde se inserte de manera clara y precisa la fuente documental de un texto que sea tenido en la práctica. Segunda: Técnica de elaboración documental, esta relacionado a la manera de generar el documento definitivo de la práctica, es decir, el Manual de Técnica Legislativa. Tercera: Técnica de presentación documental, definida por la Unidad de Asistencia Técnica Legislativa en la metodología para elaborar estudios de antecedentes.

15

II PARTE: RESULTADOS DE LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA Las actividades desarrolladas en la práctica administrativa se presentan a continuación. Todas fueron encaminadas al logro del objetivo fundamental de la práctica, diseñar un Manual de Técnica Legislativa para el Congreso de la República y presentar uno de los temas contenidos en dicho diseño. 6. RECOPILACIÓN DE INFORMACIÓN Las actividades relacionadas con la recopilación de información son las siguientes: Selección de las bibliotecas en dos categorías, la primera, las universitarias con sede en Bogotá y segundo, las generales que pueden contener documentación con el tema objeto de estudio. Elaboración de matriz o base de datos para iniciar la consulta en las diferentes bibliotecas. Compilación de los documentos y manuales que se encuentran en bibliotecas de las principales universidades de Bogotá. Recopilación de los documentos y manuales que se encuentran en bibliotecas generales como la Luis Ángel Arango y la Biblioteca Nacional. Visitas a las universidades que no tienen catálogo en línea para identificar la bibliografía referida a Técnica Legislativa. Condensación de la información en la matriz diseñada para este propósito. Diseño de matriz especial para condensar los documentos que se encuentran en Internet. Búsqueda de información en Internet y generación de copia de seguridad de cada documento para su posterior consulta. Clasificación de los documentos que se encuentran según el tipo de publicación. Clasificación y análisis de las publicaciones para que no se dupliquen documentos de la base de datos de las universidades y de las bibliotecas generales con los que se encuentran en Internet.

16

7. ESTUDIO Y ANÁLISIS Las actividades relacionadas con el estudio y análisis de la información son las siguientes: Elaboración de estudio de los antecedentes de la ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes, identificando las gacetas a consultar y se realiza la lectura de las mismas. Extracción de los elementos que serán tenidos en cuenta en el Manual de técnica Legislativa y se digitaliza la información encontrada, se realiza la secuencia como proyecto de ley y se transcriben cada uno de las estructuras de los proyectos de Reglamento para el Congreso. Diseño de matriz para cruce de información que permite el diseño del índice preliminar del Manual de Técnica Legislativa identificando los capítulos de los libros para leer y de cada uno de los manuales nacionales e internacionales pertinentes para el desarrollo de cada capítulo planteado. Lectura de los capítulos de manuales de técnica de otros países que se relacionan con el Capítulo 1.referido a la conceptualización de la Técnica Legislativa. Lectura de los capítulos de manuales de técnica de otros países y los colombianos que se relacionan con el Capítulo 2. Relacionado con ordenamiento jurídico colombiano a partir de la constitución de 1991. Lectura de los capítulos de manuales de técnica de otros países que se relacionan con el Capítulo 3. Enfocado a la manera de diseñar la ley. Lectura de los capítulos de manuales de técnica de otros países que se relacionan con el Capítulo 4. Que se relaciona con la conceptualización de la “Iniciativa de la ley” Lectura de los capítulos de manuales de técnica de otros países que se relacionan con el Capítulo 5. En donde se establecen los elementos de la estructura de los proyectos de ley. Lectura de los capítulos de manuales de técnica de otros países que se relacionan con el Capítulo 6. Enfocado a el tramite de los proyectos de ley. Lectura de los capítulos de manuales de técnica de otros países que se relacionan con el Capítulo 6. y 7 referidos a los efectos de las leyes y a el lenguaje normativo, capítulos importantes pero que debido a sus contenidos se esta reevaluando su pertinencia en el Manual.

17

Se diseña el manual de técnica legislativa para que sea desarrollado por la Unidad de Asistencia Técnica Legislativa. Se da inicio a la elaboración de un segmento del mismo denominado “Leyes Ordinarias”. 8. PRODUCTOS DE LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA En los productos de la práctica administrativa se encuentran todos los desarrollos enfocados al cumplimiento de los objetivos planteados en el plan de trabajo. Es por ello que se relacionan a continuación los cuadros, matrices, bases de datos y documentos que se generaron durante el periodo de la práctica. 8.1 Base de datos de los Manuales de Técnica Legislativa Esta base de datos se utilizó para condensar los documentos que se encuentran en las bibliotecas de la ciudad de Bogotá (ver Cuadro No 1). En esta base de datos se encuentran siete (7) criterios de clasificación documental, el primero de ellos es el denominado “TEMA”, que básicamente corresponde a la manera de buscar en los catálogos de las bibliotecas universitarias y las de consulta general, encontramos los documentos que fueron encontrados por: 1. Técnica Legislativa 2. Practicas Parlamentarias 3. Guía Legislativa, y 4. Reglamento del Congreso El segundo criterio de clasificación dentro de la base de datos es el de “TITULO”, que corresponde a la denominación que cada uno de los autores a asignado a su documento. El tercer elemento es el de “PAÍS DE PUBLICACIÓN” en donde encontramos documentos de España, Estados Unidos, Colombia, México, Brasil, Italia, entre otros. El siguiente elemento dentro de la base de datos se encuentra el de “AUTOR”, en la mayoría de documentos se presenta de manera singular, pero también se encuentran publicaciones de grupos de estudio e instituciones especializadas en el tema de técnica legislativa. El “AÑO DE PUBLICACIÓN” es el criterio que permite identificar los documentos de mayor a menor antigüedad, se encuentran publicaciones desde 1964. En el criterio de “TIPO DE PUBLICACIÓN” se identifico el texto como a) libro, b) artículo de revista y c) Documento. Para finalizar se identifico la “FUENTE” que corresponde básicamente a la institución educativa universitaria o biblioteca de consulta ciudadana en general en donde se encuentra el texto, ello se puede observar en al Cuadro No 2.

18

19

Técnica Legislativa Técnica Legislativa Practicas Parlamentarias Practicas Parlamentarias Técnica Legislativa Técnica Legislativa Técnica Legislativa Técnica Legislativa Técnica Legislativa Técnica Legislativa Practicas Parlamentarias Practicas Parlamentarias Técnica Legislativa Técnica Legislativa Técnica Legislativa Practicas Parlamentarias Practicas Parlamentarias Técnica Legislativa Técnica Legislativa Tecnica Legislativa Practicas Parlamentarias Practicas Parlamentarias Técnica Legislativa Técnica Legislativa Reglamento del Congreso Técnica Legislativa Técnica Legislativa Técnica Legislativa

TEMA

Fuente: Oscar Guerrero - 2008

INFORMACIÓN EN BIBLIOTECAS PAÍS DE TÍTULO AUTOR PUBLICACIÓN Curso de técnica legislativa España N.R. Curso de técnica legislativa España Grupo de Estudios de Tecnica Legislativa Investigación y análisis para los parlamentos: manual práctico EEUU Centro para la Democracia Manual de Mason sobre procedimiento legislativo EEUU Mason, Paul Formación de la ley: error en la técnica legislativa. Colombia Corte Constitucional Elementos de técnica legislativa México Miguel Carbonell Un caso de error en la técnica legislativa N.R. Edgar Saavedra Rojas La técnica legislativa y los sistemas de informática jurídica Argentina Dir. Daniel R. Altmark , coord. Rafael A. Bielsa O processao legislativo nas constituicoes brasileiras Brasil Dagoberto Liberato Cantizano La forma de las leyes : 10 estudios de técnica legislativa España Grupo de Estudios de Técnica Legislativa Istruttoria parlamentare e qualita della normazione Italia a cura di Giorgio Recchia e Renzo Dickmann Manual de procedimiento parlamentario Puerto Rico Reece B. Bothwell Técnica legislativa México Miguel Alejandro López Olvera La técnica legislativa a debate España Jesús Corona Ferrero Hugo Alfonso Muñoz Quesada Manual centroamericano de técnica legislativa Costa Rica Elementos para la definición de un programa de técnica legislativa N.R. Coderch, Pablo Salvador Técnicas legislativas y administrativas para el Congreso de la República Colombia Diego Vivas Tafur Adecuación al ordenamiento y factibilidad : presupuestos de calidad España María Jesús Montoro Chiner Curso de tecnica legislativa España Grupo de Estudios de Tecnica Legislativa La forma de las leyes : 10 estudios de técnica legislativa España Grupo de Estudios de Técnica Legislativa Manual de Mason sobre procedimiento legislativo EEUU Paul Mason Curso de Técnica legislativa N.R. Grupo de Estudios de Técnica Legislativa. Técnica legislativa México Miguel Alejandro López Olvera Curso de tecnica legislativa España Grupo de Estudios de Tecnica Legislativa Modificación reglamento del Congreso, Ley 5 de 1992 Colombia UATL Elementos de técnica legislativa México Miguel Carbonell La forma de las leyes : 10 estudios de técnica legislativa España Grupo de Estudios de Técnica Legislativa Curso de técnica legislativa España Grupo de Estudios de Tecnica Legislativa -

Cuadro No 1 - Base de datos de los Manuales de Técnica Legislativa TIPO DE AÑO DE FUENTE PUBLICACIÓN PUBLICACIÓN 2001 Libro UN UN 1989 Libro 1997 Libro UN UN 1995 Libro 2004 Documento UEC 2000 Libro UEC 1978 Documento UEC 1996 Libro UEC 1985 Libro UEC 1986 Libro UEC 2002 Libro UEC 1964 Libro UEC 2002 Libro BLAA 1994 Libro BLAA 2000 Libro PUJ 1989 Artículo revista UR 2002 Libro PUJ 1989 Libro UA 1989 Libro UA 1986 Libro UA 1995 Libro UA 1989 Libro UR 2002 Libro UL 1989 Libro PUJ 2003 Documento UATL 2004 Libro BLAA 1986 Libro BLAA BLAA 1989 Libro

Cuadro No 2 – Fuentes Institucionales FUENTES 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

Universidad Nacional de Colombia Universidad de los Ándes Universidad Externado de Colombia Pontificia Universidad Javeriana Universidad del Rosario Universidad Libre de Colombia Escuela Superior de Administración Pública Biblioteca Luis Ángel Arango Biblioteca Nacional de Colombia Biblioteca del Congreso de la República Anales del Congreso

UNC UA UEC PUJ UR ULC ESAP BLAA BNC BCR AC

Fuente: Oscar Guerrero – 2008

8.2 Base de datos de los documentos encontrados en Internet Se conservan los criterios señalados en la base de datos de los textos que se encuentran en las bibliotecas de la ciudad de manera física, pero se adicionan dos criterios, uno que se denomina “NOMBRE DEL ARCHIVO” en donde se inscribe la referencia con la que el documento fue guardado para su posterior consulta por la UATL. (Cuadro No 3) 8.3 Matriz para lectura de los Manuales de Técnica Legislativa nacionales y extranjeros Para la lectura de los documentos que se seleccionaron para la identificación de elementos conceptuales para el manual que se esta generando, se estableció en la parte superior la relación de cada uno de los manuales o documento para su lectura y en el costado izquierdo de la matriz se colocaron cada uno de los capítulos del índice que se propone desarrollar. En cada una de las casillas de cruce, se identifican los capítulos de los manuales que fueron leídos. (Cuadro No 4 con sus respectivos cuadrantes).

20

21

Curso de técnica legislativa - conferencia Manual de tecnica legislativa Elementos de técnica legislativa Curso de técnica legislativa - conferencia Manual de técnica legislativa Legislation technique: the italian situation Manual de técnica legislativa de maine (ee.uu) Cómo se hacen nuestras leyes? Drafting legislativo e controllo di qualità: esperienze e proposte Manual de tecnica legislativa Algunos elementos de tecnica legislativa Manual de tecnica legislativa Guía práctica común del parlamento europeo, del consejo y de la comisión La técnica legislativa - Artículo Manual de técnica legislativa Técnica legislativa local - Presentación Enseñanza de la tecnica legislativa Técnica legislativa - Articulo Técnica legislativa y retención Técnica legislativa interna y externa - Artículo Técnica legislativa: apuntes, reflexiones y sugerencias -Artículo Técnica legislativa canónica Considerandos para apropar mtl en republica dominicana - Fragmento Técnica legislativa - Artículo ¿Qué es la técnica legislativa? - Artículo

TÍTULO AUTOR Enrique Cáceres Nieto. Gordillo Arriagada Pablo MIGUEL CARBONELL Hugo Alejandro Concha Cantú FUNDACIÓN HUMANISMO POLÍTICO Paolo Baldini, Francesco Tura Office of the Revisor of Statutes Congreso de los Estados Unidos Francesco Romano Centro de Información y Documentación -CDIEliseo Muro Ruiz Universidad del Salvador Union Europea Miguel Ángel Camposeco Cadena Comisión Especial de Ordenamiento Normativo Cofemer Eliseo Muro Ruiz Adolfo Velasco Medeles Luis MOISSET de ESPANÉS Fermín Pedro Ubertone José Antonio Moreno Rodríguez A. Dr. Alejandro W. Bunge Senado de la República Fernando Jesús Torres Manrique Alberto Castels

Fuente: Oscar Guerrero - 2008

México Argentina México México México Italia EEUU EEUU Italia Argentina México Argentina Union Europea México Argentina México México México Argentina Argentina Paraguay Argentina República D. Argentina Argentina

PAÍS DE PUBLICACIÓN

INFORMACIÓN EN INTERNET

Cuadro No 3 - Base de datos de los documentos encontrados en Internet

2002 N.R. 2000 2002 N.R. 1995 1998 2003 2003 N.R. N.R. N.R. 2000 N.R. 1999 N.R. 2004 N.R. 2001 N.R. 1998 2003 2005 N.R. 1988

AÑO DE PUBLICACIÓN

CTL_MX_2002 MTL_AR_NR ETL_MX_2000 CTL_MX_2002_2 MTL_MX_NR TLI_IT_1995 MTL_EEUU_1998 CHNL_EEUU_2003 DLCC_IT_2003 MTL_AR N.G MTL_AR_NR GPC_UE_2000 TL_MX_NR MTL_AR_1999 N.G ETL_MX_2004 TL_MX_JALISCO TLR_MX_2001 TLIE_AR_NR TLARS_PR_1998 TLC_AR_2003 CMTL_RD_2005 TL_AR_NR QETL_AR_1988

NOMBRE DEL ARCHIVO

Cuadro No 4 – Matriz para lectura de Manuales de Técnica Legislativa Nacionales y Extranjeros. Cuadrante 1 INDICE DE MANUAL

MEXICO - Miguel Carbonell

COLOMBIA - Diego Vivas

1. TECNICA LEGISLATIVA

MEXICO - LÓPEZ, OLVERA

ESPAÑA - JESÚS CORONA FERRERO

ARGENTINA MEXICO - FUNDACIÓN GORDILLO HUMANISMO ARRIAGADA PABLO POLÍTICO

ITALIA - PAOLO BALDINI, FRANCESCO TURA

LA TECNICA LEGISLATIVA

1.1 GENERALIDADES DE INTRODUCCIÓN A LA LA TÉCNICA TÉCNICA LEGISLATIVA EN LEGISLATIVA MÉXICO

NOCION DE TECNICA LEGISLATIVA

CAPITULO 1. TÉCNICA LEGISLATIVA

1.2 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 1.3 ENFOQUES DE LA TÉCNICA LEGISLATIVA

LA TECNICA LEGISLATIVA DESDE LA PERSPECTIVA DOCTRINAL

1.3.1 DEL PODER EJECUTIVO

LA TÉCNICA LEGISLATIVA DESDE LA PERSPECTIVA DEL PODER EJECUTIVO

1.3.2 DEL PODER JUDICIAL

CAPITULO 3. TÉCNICA LEGISLATIVA Y EL DISEÑO DE LA LEY

CAPITULO 2. ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991

1.3.3 DEL PODER LEGISLATIVO

LA TECNICA LEGISLATIVA DESDE EL PODER JURISDICCIONAL

ÓRGANOS LEGISLATIVOS Y ÓRGANOS JUDICIALES. ALGUNOS ELEMENTOS PARA EL ANÁLISIS DE CUESTIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA

LA TECNICA LEGISLATIVA DESDE EL PODER LEGISLATIVO

ANÁLISIS DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO ITALIANO

2. ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO ANTECEDENTES HISTÓRICOS DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

2.1 ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES

2.2 EL PROCESO LEGISLATIVO EN EL SISTEMA JURÍDICO COLOMBIANO

EL PROCESO DE PRODUCCIÓN LEGISLATIVA, UN PROCEDIMIENTO DE DISEÑO INSTITUCIONAL

EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

3. TÉCNICA LEGISLATIVA Y EL DISEÑO DE LA LEY

TÉCNICA LEGISLATIVA Y PROYECTOS DE LEY.

LAS NORMAS JURÍDICAS

TECNICA DE LA ESCRITURA DE LA LEY

3.1 EL ACTO LEGISLATIVO 3.2 LA LEY

LEY - OBJETO DE LAS LEYES

ESTRUCTURA DE LA LEY

3.2.1 CLASES DE LEY 3.3 EL PROYECTO DE LEY CUADRANTES

Fuente: Oscar Guerrero - 2008

22

1 3

2 4

Cuadro No 4 – Matriz para lectura de Manuales de Técnica Legislativa Nacionales y Extranjeros. Cuadrante 2 INDICE DE MANUAL

ARGENTINA - CENTRON DE INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN -CDI-

MEXICO - ELISEO MURO RUIZ

UNION EUROPEA

ARGENTINA - COMISIÓN ESPECIAL ESPAÑA - FUNDACIÓN DE ORDENAMIENTO NORMATIVO CEDDET Y TÉCNICA LEGISLATIVA

1. TECNICA LEGISLATIVA

TECNICA LEGISLATIVA

1.1 GENERALIDADES DE LA TÉCNICA LEGISLATIVA

NOCIONES GENERALES DE TÉCNICA LEGISLATIVA

PRINCIPIOS Y REGLAS DE TECNICA LEGISLATIVA

CAPITULO 1. TÉCNICA LEGISLATIVA

1.2 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA

1.3 ENFOQUES DE LA TÉCNICA LEGISLATIVA

LA TECNICA LEGISLATIVA EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES

1.3.1 DEL PODER EJECUTIVO

LA TECNICA LEGISLATIVA Y LA MEJORA REGULATORIA EN EL PODER EJECUTIVO

1.3.2 DEL PODER JUDICIAL

CAPITULO 2. ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991

2. ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO

CAPITULO 3. TÉCNICA LEGISLATIVA Y EL DISEÑO DE LA LEY

1.3.3 DEL PODER LEGISLATIVO

3. TÉCNICA LEGISLATIVA Y EL DISEÑO DE LA LEY

LA TECNICA LEGISLATIVA EN LA PRODUCCION DEL DERECHO

2.1 ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES 2.2 EL PROCESO LEGISLATIVO EN EL SISTEMA JURÍDICO COLOMBIANO

TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA

ESCRITURA DE TEXTOS NORMATIVOS

3.1 EL ACTO LEGISLATIVO 3.2 LA LEY 3.2.1 CLASES DE LEY 3.3 EL PROYECTO DE LEY CUADRANTES

Fuente: Oscar Guerrero - 2008

23

1 3

2 4

Cuadro No 4 – Matriz para lectura de Manuales de Técnica Legislativa Nacionales y Extranjeros. Cuadrante 3

CAPITULO 7. EFECTOS DE LA LEY

CAPITULO 6. TRAMITE LEGISLATIVO

CAPITULO 5. ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE LEY

CAPITULO 4. INICIATIVA DE LA LEY Y DEL ACTO LEGISLATIVO

INDICE DE MANUAL

MEXICO - Miguel Carbonell

COLOMBIA - Diego Vivas

MEXICO - LÓPEZ, OLVERA

ESPAÑA - JESÚS CORONA FERRERO

ARGENTINA MEXICO - FUNDACIÓN GORDILLO HUMANISMO ARRIAGADA PABLO POLÍTICO

ITALIA - PAOLO BALDINI, FRANCESCO TURA

4. INICIATIVA DE LA LEY Y DEL ACTO LEGISLATIVO 4.1 INICIATIVA LEGISLATIVA

INICIATIVA LEGISLATIVA

5, ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE LEY FORMALIDADES EN LA PRESENTACIÓN DE PROYECTOS DE LEY Y DE ACTOS LEGISLATIVOS

5.1 ESTRUCTURA FORMAL

EL DISEÑO DE LA LEY

PARTES DE UNA INICIATIVA

LA REDACCION DE LAS LEYES

LOS ELEMENTOS ESTRUCTURALES DE UNA INICIATIVA DE LEY NUEVA

ESTRUCTURA Y REGLAS DEL TEXTO NORMATIVO

5.2 ESTRUCTURA SISTÉMICA

6. TRAMITE LEGISLATIVO

7. EFECTOS DE LA LEY

LOS REENVÍOS LEGISLATIVOS, LA DEROGACIÓN, LAS DEROGACIONES TÁCITAS

7.1 EN EL ESPACIO 7.2 RESPECTO A SUS DESTINATARIOS 7.3 EN EL TIEMPO

CAPITULO 8. LENGUAJE NORMATIVO

7.4 INTERPRETACIÓN DE LAS LEYES 8. LENGUAJE NORMATIVO 8.1 LÓGICA JURÍDICA 8.2 RACIONALIDAD JURÍDICA

LA RACIONALIDAD LINGÜÍSTICA EN LA PRODUCCIÓN LEGISLATIVA

8.3 TÉCNICAS DE ESTILO Y ASPECTOS DEL LENGUAJE

Fuente: Oscar Guerrero - 2008

24

CUESTIONES DE ESTILO Y ASPECTOS DEL LENGUAJE

CUESTIONES DE ESTILO Y ASPECTOS DEL LENGUAJE

CUADRANTES

1 3

2 4

Cuadro No 4 – Matriz para lectura de Manuales de Técnica Legislativa Nacionales y Extranjeros. Cuadrante 4

CAPITULO 8. LENGUAJE NORMATIVO

CAPITULO 7. EFECTOS DE LA LEY

CAPITULO 6. TRAMITE LEGISLATIVO

CAPITULO 5. ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE LEY

CAPITULO 4. INICIATIVA DE LA LEY Y DEL ACTO LEGISLATIVO

INDICE DE MANUAL

ARGENTINA - CENTRON DE INFORMACIÓN Y DOCUMENTACIÓN -CDI-

MEXICO - ELISEO MURO RUIZ

UNION EUROPEA

ARGENTINA - COMISIÓN ESPECIAL ESPAÑA - FUNDACIÓN DE ORDENAMIENTO NORMATIVO CEDDET Y TÉCNICA LEGISLATIVA

4. INICIATIVA DE LA LEY Y DEL ACTO LEGISLATIVO

4.1 INICIATIVA LEGISLATIVA

LA INICIATIVA DE LA LEY ELEMENTOS DE LA INICIATIVA DE LA LEY - FACULTAD DE INICIATIVA LEGISLATIVA, EL ACTO LEGISLATIVO Y EL PROCESO LEGISLATIVO

5, ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE LEY

EL CUERPO NORMATIVO

5.1 ESTRUCTURA FORMAL 5.2 ESTRUCTURA SISTÉMICA

DIFERENTES PARTES DE UN ACTO

ESTRUCTURA DEL PROYECTO

PRINCIPIOS GENERALES

REDACCIÓN DE LA NORMA

CONTENIDO DE LA LEY

DISPOSICIONES FINALES, CLÁUSULAS DEROGATORIAS Y ANEXOS

ESTRUCTURA LOGICOSISTEMÁTICA DE LAS DISPOSICIONES NORMATIVAS

6. TRAMITE LEGISLATIVO

TRAMITACIÓN PARLAMENTARIA

7. EFECTOS DE LA LEY

INSERCIÓN DE LA LEY EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO

7.1 EN EL ESPACIO 7.2 RESPECTO A SUS DESTINATARIOS 7.3 EN EL TIEMPO 7.4 INTERPRETACIÓN DE REFERENCIAS Y LAS LEYES MODIFICACIONES NORMATIVAS 8. LENGUAJE NORMATIVO

REFERENCIAS INTERNAS Y EXTERNAS

LENGUAJE NORMATIVO

LÓGICA NORMATIVA

EL LENGUAJE JURÍDICO

1 3

2 4

8.1 LÓGICA JURÍDICA 8.2 RACIONALIDAD JURÍDICA 8.3 TÉCNICAS DE ESTILO Y ASPECTOS DEL LENGUAJE CUADRANTES

Fuente: Oscar Guerrero - 2008

8.4 Diseño final del Manual de Técnica Legislativa El índice propuesto para el Manual de Técnica Legislativa cuenta con elementos que en países como España, México, Italia y Argentina se han considerado como esenciales para la construcción de las leyes. Es el índice propuesto el elemento fundamental para la producción del texto definitivo de la práctica, y configura una guía de trabajo que puede ser modificado según las necesidades y objetivos del Manual. El diseño final del Manual de Técnica legislativa es el siguiente:

25

ÍNDICE PRESENTACIÓN INTRODUCCIÓN CAPITULO 1. TÉCNICA LEGISLATIVA 1. TÉCNICA LEGISLATIVA 1.1 GENERALIDADES DE LA TÉCNICA LEGISLATIVA 1.2 ELEMENTOS DE TÉCNICA LEGISLATIVA 1.3 ENFOQUES DE LA TÉCNICA LEGISLATIVA 1.3.1 DEL PODER EJECUTIVO 1.3.2 DEL PODER JUDICIAL 1.3.3 DEL PODER LEGISLATIVO CAPITULO 2. ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO A PARTIR DE LA CONSTITUCIÓN DE 1991 2. ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO 2.1 ANTECEDENTES CONSTITUCIONALES 2.2 EL PROCESO LEGISLATIVO EN EL SISTEMA JURÍDICO COLOMBIANO 2.2.1 MARCO NORMATIVO CONSTITUCIONAL 2.2.2 MARCO NORMATIVO LEGAL 2.2.3 MARCO JURISPRUDENCIAL CAPITULO 3. TÉCNICA LEGISLATIVA Y EL DISEÑO DE LA LEY 3. TÉCNICA LEGISLATIVA Y EL DISEÑO DE LA LEY 3.1 EL ACTO LEGISLATIVO 3.2 LA LEY 3.2.1 JERARQUÍA 3.2.2 LEY GENERAL 3.2.3 LEY INDIVIDUAL 3.2.4 LEY EN SENTIDO MATERIAL 3.2.5 CLASES DE LEY 3.2.5.1 LA LEY Y LOS DERECHOS SUBJETIVOS 3.2.5.2 CRITERIO DE IGUALDAD Y DE DIFERENCIA 3.2.5.3 PRESUNCIÓN DE CONSTITUCIONALIDAD 3.2.6 LEY ESTATUTARIA 3.2.7 LEY ORGÁNICA 3.2.8 LEY MARCO 3.2.9 LEY ORDINARIA 3.3 EL PROYECTO DE LEY

26

CAPITULO 4. INICIATIVA DE LA LEY Y DEL ACTO LEGISLATIVO 4. INICIATIVA DE LA LEY Y DEL ACTO LEGISLATIVO 4.1 INICIATIVA LEGISLATIVA 4.1.1 INICIATIVA POPULAR 4.1.2 INICIATIVA PARLAMENTARIA 4.1.3 INICIATIVA DEL EJECUTIVO 4.1.4 INICIATIVA DE OTRAS RAMAS Y ÓRGANOS DE PODER PÚBLICO CAPITULO 5. ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE LEY 5. ESTRUCTURA DEL PROYECTO DE LEY 5.1 ESTRUCTURA FORMAL 5.1.1 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS 5.1.2 TÍTULO 5.1.3 ENCABEZAMIENTO 5.1.4 PARTE DISPOSITIVA 5.1.5 DISPOSICIONES FINALES 5.2 ESTRUCTURA SISTÉMICA 5.2.1 UNIDAD DE MATERIA 5.2.2 CRITERIO DE CONEXIDAD 5.2.3 LEYES CON DIFERENTE CONTENIDO MATERIAL CAPITULO 6. TRAMITE LEGISLATIVO 6. TRAMITE LEGISLATIVO 6.1 DE LAS LEYES ESTATUTARIAS 6.2 QUÓRUM 6.3 MAYORÍAS 6.4 PROPOSICIONES 6.5 SESIONES 6.6 DEBATES 6.7 VOTACIONES 6.8 VICIOS DE FONDO 6.9 VICIOS DE FORMA 6.10 APELACIÓN 6.11 ENMIENDAS 6.12 MENSAJE DE URGENCIA 6.13 SANCIÓN 6.14 PUBLICACIÓN 6.15 PROMULGACIÓN CAPITULO 7.

27

EFECTOS DE LA LEY 7. EFECTOS DE LA LEY 7.1 EN EL ESPACIO 7.2 RESPECTO A SUS DESTINATARIOS 7.3 EN EL TIEMPO 7.3.1 IRRETROACTIVIDAD 7.3.2 ULTRACTIVIDAD 7.3.3 VIGENCIA 7.3.4 VALIDEZ 7.3.5 DEROGATORIAS 7.4 INTERPRETACIÓN DE LAS LEYES 7.4.1 REFERENCIAS 7.4.2 FACULTAD REGLAMENTARIA DEL EJECUTIVO CAPITULO 8. LENGUAJE NORMATIVO 8. LENGUAJE NORMATIVO 8.1 LÓGICA JURÍDICA 8.2 RACIONALIDAD JURÍDICA 8.3 TÉCNICAS DE ESTILO Y ASPECTOS DEL LENGUAJE

8.5 Capitulo de Leyes Ordinarias El capítulo de “Leyes Ordinarias” fue elaborado con el estudio de los antecedentes de la Ley 5 de 1992, las disposiciones constitucionales, las notas que se identificaron de los manuales nacionales y extranjeros, y principalmente del estudio de la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Este capítulo será utilizado por la Unidad de Asistencia Técnica Legislativa en su configuración del documento completo del Manual de Técnica Legislativa cuyo diseño se presentó anteriormente. El capítulo es tan solo el inicio de un trabajo continuo y dedicado al fortalecimiento legislativo y el primer paso para iniciar un estudio riguroso del tema por parte de la academia. El documento elaborado se presenta a continuación.

28

LEYES ORDINARIAS ANTECEDENTES La Asamblea Nacional Constituyente en sus debates reconoce la importancia de las leyes comunes u ordinarias en el desarrollo normativo del país y resalta el objetivo fundamental desarrollado por ellas hasta ese momento, referido a fundar el derecho nuevo a través de reglas generales e impersonales. Generalmente se encontraban direccionadas a proteger los derechos personales y patrimoniales de los individuos, a sus libertades frente a los órganos y agentes del Estado1 entre otras temáticas importantes que promueven la convivencia social, la solución de necesidades básicas y el mejoramiento de la calidad de vida. De esta manera en la Constitución de 1991 se le retorna al Congreso la cláusula general de competencia legislativa, entendida como la facultad constitucional para el cumplimiento de su función esencial: hacer las leyes. Adicionalmente se fortalece el ejercicio de la función legislativa otorgándole a las Cámaras la capacidad necesaria y suficiente para dictar reglas generales de derecho frente a cualquier situación, inclusive frente a aquellas no previstas ni imaginadas y que pueden resultar de la inevitable evolución en el terreno de las ideas, de la ciencia y de la tecnología. Se instituye entonces la categoría de Ley Ordinaria entendidas como aquellas que permiten el desarrollo de las funciones del Congreso de la República y que en su proceso de formación surgen de un trámite común u ordinario sin el señalamiento al legislador de modalidades especiales en su trámite como ocurre con otro tipo de leyes. TRAMITE DE LEYES ORDINARIAS El procedimiento al cual debe sujetarse la Ley Ordinaria para su expedición está regulado por la Constitución y el Reglamento del Congreso. Este tipo de ley tiene un trámite general u ordinario, esto es, el que se aplica a las leyes que no requieren de exigencias especiales. Se presenta entonces un proceso general que debe ser asumido en la configuración de otras clases de leyes, adicionando los requisitos especiales que se establecen a nivel constitucional. INICIATIVA La iniciativa legislativa tiene una trascendental importancia al constituirse en el principal acto del proceso de formación de la ley, pues, además de que con ella se inicia el proceso legislativo, es una forma eficaz de participación en la actuación del 1

Gaceta Constitucional Nº 79. Pág. 11.

29

poder político”2. La iniciativa es entendida como la acción tendiente a iniciar o comenzar un proceso o actuación legislativa3, en este sentido esa formalidad protege la denominada “reserva de iniciativa”, en el sentido de que sólo determinadas personas pueden presentar proyectos de ley, es así, que se entiende por iniciativa legislativa la facultad, confiada por la Constitución a ciertos órganos o reconocida al pueblo, de presentar proyectos de ley o de acto legislativo”4. Tienen la facultad de presentar proyectos de Ley Ordinarias: Representantes a la Cámara y Senadores El Gobierno Nacional. Entidades Públicas. Iniciativa Popular. Representantes a la Cámara y Senadores Por mandato constitucional les corresponde a los miembros del Congreso de la República hacer las leyes y por medio de ellas ejercer sus funciones5. Es por ello que se establece que le corresponde a los Senadores y Representantes la facultad de iniciativa legislativa dado que el Congreso es el órgano en el que se radica la función de hacer las leyes. Por regla general se entiende que el Congreso tiene la iniciativa legislativa en todos los campos de la legislación, con excepción de aquellas materias en que la misma Constitución determina el detentador de la iniciativa. Las leyes ordinarias pueden tener origen en cualquiera de las Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros, así, se establece en el Reglamento del Congreso en el capítulo destinado al proceso legislativo ordinario y en lo referido a la iniciativa legislativa que los Senadores y Representantes a la Cámara de manera individual y a través de las bancadas pueden presentar proyectos de ley6. El Gobierno Nacional Aunque se le asigna iniciativa legislativa al Gobierno Nacional, esta solo se encuentra referida a determinadas materias, por ello se establece por al Constitución que son de iniciativa privativa del Gobierno y presentados a través de los Ministros del Despacho7 los proyectos de leyes que se refieren a temáticas como las siguientes: Las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas. Las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales. 2

Sentencia C-385 de 1997. Sentencia C-393 de 2000. Ibídem. 5 Constitución Política, Art. 114 y 150. 6 Constitución Política, Art. 154; Ley 5 de 1992, Art. 140 Numeral 1. 7 Ley 5 de 1992, Art. 140 Numeral 2. 3 4

30

Las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales8. Entidades Públicas Se les confiere a las siguientes entidades la facultad de presentar proyectos de ley en materias relacionadas con sus funciones9: La Corte Constitucional. El Consejo Superior de la Judicatura. La Corte Suprema de Justicia. El Consejo de Estado. El Consejo Nacional Electoral. El Procurador General de la Nación. El Contralor General de la República. El Fiscal General de la Nación10. El Defensor del Pueblo11. Iniciativa Popular Esta institución se configura partiendo del derecho de todo ciudadano a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Adicionalmente, porque para hacer efectivo este derecho, se le otorga la iniciativa para participar en las corporaciones públicas12. En este sentido, la Constitución señala como uno de los mecanismos de participación13 del pueblo en ejercicio de su soberanía la iniciativa legislativa. Por lo tanto la Constitución establece que también pueden presentar proyectos de ley, en razón del mecanismo de participación popular14: 1. Un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral existente en la fecha respectiva. 2. Un 30% de los Concejales del país. 3. Un 30% de los Diputados del país.

8

El Articulo 154 también establece que son de iniciativa del Gobierno Nacional las leyes que se refieren a los numerales 3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150. La Ley 5 de 1992 en su Art. 142 establece cada uno de los temas de iniciativa del Gobierno Nacional. 9 Constitución Política, Art. 156 en concordancia con el Art. 154. 10 Aunque no se encuentra en la relación de entidades del Art. 156, la Constitución de manera expresa en el Art. 251 numeral 4 le confiere la función al Fiscal General de la Nación. También se encuentra facultado en el numeral 10 del Art. 140 de la ley 5 de 1992. 11 Aunque no se encuentra e la relación de entidades del Art. 156, la Constitución de manera expresa en el Art. 282 numeral 6 le confiere la función al Defensor del Pueblo. También se encuentra facultado en el numeral 11 del Art. 140 de la ley 5 de 1992. 12 Constitución Política, Art. 40. 13 Ibidem, Art. 103. 14 Constitución Política, Art. 154, 155; concordancia con Ley 5 de 1992, Art. 141.

31

32

REPRESENTANTES

Por Bancadas

De manera individual

SENADORES

CONGRESISTAS

El Fiscal General de la Nación El Procurador General de la Nación El Defensor del Pueblo

La Corte Suprema de Justicia El Consejo de Estado El Consejo Nacional Electoral

El Consejo Superior de la Judicatura

El Contralor General de la República

La Corte Constitucional

Entidades Públicas

Diseño y elaboración – Oscar Guerrero 2008

Ministros del Despacho

Gobierno Nacional

INICIATIVA LEGISLATIVA

Grafico No2 – Iniciativa Legislativa

30% de los Diputados

Un número de ciudadanos igual o superior al 5% del censo electoral

30% de los Concejales

Iniciativa Popular

UNIDAD DE MATERIA De conformidad con la Constitución15, todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Esta disposición consagra el principio llamado de unidad de materia, el cual tiene la virtualidad de concretar el principio democrático en el proceso legislativo pues garantiza una deliberación pública y transparente sobre temas conocidos desde el mismo surgimiento de la propuesta.16 Permite que la iniciativa, los debates y la aprobación de las leyes se enfoquen a unas materias predefinidas y que en esa dirección se canalicen las discusiones y los aportes previos a la promulgación de la ley. Esa conexión unitaria entre los temas que se someten al proceso legislativo garantiza que su producto sea resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación hayan sido objeto de conocimiento y discernimiento. Con ello se evita la aprobación de normas sobre materias que no hacen parte o no se relacionan con aquella que fue debatida y se impide el acceso de grupos interesados en lograr normas no visibles en el proceso legislativo. De este modo, al propiciar un ejercicio transparente de la función legislativa, el principio de unidad de materia contribuye a afianzar la legitimidad de la instancia parlamentaria”17. Aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”18. Ahora bien, desde sus primeras decisiones en este campo, la Corte Constitucional ha precisado que no puede efectuarse una interpretación restrictiva sino amplia del alcance de un tema tratado en la ley. Esto significa que "la materia" de una ley debe entenderse en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente. Esta comprensión amplia de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa19.

15

Ibidem, Art. 158 Sentencia C-804 de 2003 17 Sentencia C-501 de 2001. 18 Sentencia C-025 de 1993. 19 C-025/93; C-531/95; C-055/96 16

33

TRÁMITE DE LEYES ORDINARIAS Presentación de Proyectos La Constitución y el Reglamento del congreso establecen que los proyectos de ley deben ser entregados en original y dos copias del documento que debe contener la exposición de motivos del proyecto y la parte dispositiva o articulado propuesto. Cumpliendo dichos requisitos iniciales, puede ser presentado en la Secretaria Generar de las cámaras -Senado o Cámara de Representantes- o puede ser presentado en plenarias de cada Cámara. Así, puede iniciar su trámite en cualquiera de las Cámaras con excepción de los proyectos relativos a tributos y presupuesto de rentas que lo iniciarán en la Cámara de Representantes y los que se refieran a relaciones internacionales en el Senado20. Ver Gráfico de presentación de Proyectos No 3. Gráfico No 3 – Presentación de Proyectos PRESENTACIÓN DE PROYECTOS Se entrega original, 2 copias exposición de motivos

Secretaría General de las Cámaras

O en Plenarias de cada Cámara Proyectos sobre Tributos

Proyectos sobre Relaciones internacionales

Se radica el proyecto

Secretaria Senado

Secretaria Representantes

Se clasifica por materia, autor, clase y comisión de tramite

Publicación en Gaceta del Congreso

Proyectos sobre Presupuesto de rentas y gastos Traslado a la presidencia de la Camara correspondiente

Reparto a la comisión permanente respectiva Diseño y elaboración – Oscar Guerrero 2008

Publicación del Proyecto Luego de ser radicado, clasificado por materia, autor, clase y comisión de trámite, y antes de iniciar su debate en la comisión respectiva, el proyecto debe ser publicado 20

Constitución Política, Art. 154

34

en el órgano oficial del Congreso –Gaceta de Congreso-. Cuando se trate de un proyecto dirigido a modificar parcialmente una ley, ésta deberá publicarse en un solo texto de manera que incorpore las modificaciones pertinentes21. Reparto a Comisión Permanente La respectiva secretaría realiza el traslado del proyecto a la presidencia de la Cámara correspondiente quien a su vez realiza el reparto a la comisión permanente respectiva dependiendo principalmente de la materia y a la competencia de la respectiva comisión22. Ver Gráfico de Comisiones Permanentes No 4. Primer Debate Luego de ser repartido a una comisión, según su materia, se le da en esta el primer debate, que comprende el informe del ponente, la discusión y la aprobación de la ponencia por la comisión23. Sesiones Conjuntas En determinados casos, la Constitución y el Reglamento del Congreso autorizan la sesión conjunta de Comisiones homólogas de una y otra Cámara, con el fin de agilizar y facilitar el trámite de determinados proyectos de ley24. Así, se permite por la Constitución la sesión conjunta de las comisiones de asuntos económicos para dar primer debate al proyecto de ley del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones o elaborar el informe sobre el proyecto de Plan Nacional de Desarrollo, que luego serán sometidos a discusión y evaluación de las plenarias de las Cámaras25. También es de recibo la sesión conjunta de comisiones cuando el Presidente de la República envía un mensaje para trámite de urgencia y el proyecto se encuentra al estudio de una Comisión permanente, ésta, a solicitud de aquél, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra cámara para darle primer debate26. Finalmente, también se pueden realizar sesiones conjuntas en el evento en que surjan discrepancias en las Cámaras respecto de un proyecto, caso en el cual ambas integrarán comisiones accidentales que, reunidas conjuntamente, prepararán el texto que será sometido a decisión final en sesión plenaria de cada cámara27. Segundo Debate Cumplida la etapa anterior, el proyecto pasa a segundo debate en la Cámara plena, pero es necesario tener en cuenta que entre el primero y segundo debate debe mediar un lapso no inferior a ocho (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, deberán transcurrir por lo menos 15 días28.

21

Constitución Política, Art. 157 No 1 Ley 3 de 1992 23 Constitución Política, Art. 160 24 Constitución Política, Art. 157 No 2 25 Constitución Política, Art. 342 y 346 26 Constitución Política, Art. 163 27 Constitución Política, Art. 161 y Ley 5 de 1992 Art. 169 a 173. 28 Constitución Política, Art. 160 22

35

36

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

19 Senadores

9 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

14 Senadores

7 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

13 Senadores

9 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

13 Senadores

9 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

15 Senadores

9 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

15 Senadores

9 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

13 Senadores

9 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

Comisión Séptima

Comisión Sexta

Comisión Quinta

Comisión Cuarta

Comisión Tercera

Comisión Segunda

Comisión Primera

Mesa Directiva

SENADO DE LA REPÚBLICA

Grafico No 4 – Comisiones Constitucionales Permanentes

Secretaria General

Diseño y elaboración – Yany Navea; Oscar Guerrero 2008

Estatuto del servidor público y trabajador particular; Régimen salarial y prestacional del servidor público; Organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo; Seguridad social; cajas de previsión social; entre otros.

Comunicaciones; Tarifas; calamidades públicas; Funciones públicas y prestación de los servicios públicos; Medios de comunicación; Investigación científica y tecnológica; Espectros electromagnéticos; entre otros.

Régimen agropecuario; Ecología; Medio ambiente y recursos naturales; Adjudicación y recuperación de tierras; Recursos ictiológicos y asuntos del mar; Minas y energía; Corporaciones autónomas regionales.

Leyes orgánicas de presupuesto; Sistema de control fiscal financiero; Enajenación y destinación de bienes nacionales; Regulación del régimen de propiedad industrial, patentes y marcas; entre otros

Hacienda y crédito público; Impuesto y contribuciones; Exenciones tributarias; Régimen monetario; Leyes sobre el Banco de la República; entre otros.

Política internacional; Defensa nacional y fuerza pública; Tratados públicos; Carrera diplomática y consular; Comercio exterior e integración económica; entre otros.

Reforma constitucional; Leyes estatutarias; Organización territorial; Reglamentos de los organismos de control; Normas generales sobre contratación administrativa; entre otros.

Secretaria General

ASUNTOS

COMISIONES CONSTITUCIONALES PERMANENTES

Comisión Séptima

Comisión Sexta

Comisión Quinta

Comisión Cuarta

Comisión Tercera

Comisión Segunda

Comisión Primera

Mesa Directiva

CÁMARA DE REPRESENTANTES

10 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

19 Representantes

10 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

18 Representantes

10 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

19 Representantes

10 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

27 Representantes

10 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

29 Representantes

10 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

19 Representantes

10 Empleados

Secretario

Mesa Directiva

35 Representantes

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

Presidente y Vicepresidente

Informe para Segundo Debate En el informe a la Cámara para segundo debate el ponente debe consignar todas las propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que motivaron su rechazo, si ello ha ocurrido. Desde luego, la Cámara respectiva podrá introducirle al proyecto las reformas y modificaciones que juzgue necesarias29. Remisión del Proyecto Aprobado a la otra Cámara Aprobado un proyecto de ley por una de las Cámaras, su Presidente lo remitirá, con los antecedentes del mismo y con los documentos producidos en su tramitación, al Presidente de la otra Cámara30. Inicio del Debate en la otra Cámara Entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, deben transcurrir al menos quince (15) días, salvo que el proyecto haya sido debatido en sesión conjunta de las comisiones constitucionales, en cuyo caso podrá presentarse la simultaneidad del segundo debate en cada una de las cámaras. El interregno señalado obedece a la necesidad de evitar que la discusión de los proyectos se lleve a cabo sin un análisis detenido y ponderado, de forma que su a su aprobación sea el resultado a última hora de un "pupitrazo", como se denomina el procedimiento reprochable que muchas veces se utiliza por el Legislador para decidir sobre una propuesta legislativa31. Sanción del Gobierno Para finalizar, la Constitución determina adicionalmente que ningún proyecto será ley sin que se obtenga la sanción del Gobierno en los términos y según las condiciones específicas determinadas también a nivel constitucional32. Tenemos en síntesis que la Constitución regula el proceso de formación de las leyes ordinarias así, un proyecto sólo puede llegar a ser ley si versa sobre una misma materia, si surte los trámites pertinentes en el Congreso, que en términos generales son los de haber sido: publicado oficialmente antes de darle curso en la comisión respectiva; aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara; aprobado en segundo debate en la plenaria de la respectiva corporación; y haber obtenido la sanción del Gobierno. En caso de leyes ordinarias de aprobación de tratados internacionales se deba adicionalmente remitir, dentro de los seis días siguientes, a la Corte Constitucional33. Adicionalmente en el proceso legislativo deben respetarse los respectivos quórum, mayorías y los plazos entre los distintos debates. Ver Gráfico de Requisitos Constitucionales No 5.

29

Constitución Política, Art. 160 Ley 5 de 1992, Art. 183 31 Constitución Política, Art. 160 32 Constitución Política, Art.157 y 165 a 168 33 Constitución Política, Art. 241 No 10 30

37

REQUISITOS CONSTITUCIONALES

Gráfico No 5 - Requisitos Constitucionales

Publicación en Gaceta del Congreso Un proyecto para convertirse en Ley debe cumplir con los siguientes requisitos

Ser Aprobado Aprobado en cada Cámara en segundo debate

Comisión permanente de la respectiva Cámara

o en Sesión conjunta de las respectivas Comisiones de ambas Cámaras

Sanción del Gobierno

Diseño y elaboración – Oscar Guerrero 2008

38

ANÁLISIS JURISPRUDENCIAL E IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS JURÍDICOS DE LAS LEYES ORDINARIAS Como producto de la revisión de la jurisprudencia constitucional se han identificado los principales problemas jurídicos relacionados con las materias que se pueden desarrollar a través de leyes ordinarias, la configuración de los Tratados Internacionales y con la violación de materias propias de leyes orgánicas por la configuración de la legislación ordinaria. Vale la pena aclarar que este trabajo es producto de un análisis jurisprudencial riguroso y configura un primer paso de estudio que permite contribuir en el proceso de fortalecimiento legislativo del Congreso de la República. Problemas Jurídicos ¿En qué sentido se debe interpretar el artículo 150 de la Constitución para determinar las materias propias de Leyes Ordinarias?

Gráfico No 6 Línea jurisprudencial; Primer Problema Jurídico C-313/94

C-114/99

C-646/01

C-662/00

C-037/96

C-013/93 C-425/94 C-620/01 C-251/98

C-1338/00

Diseño y elaboración – Oscar Guerrero 2008

39

El primer problema gira en torno a los asuntos en los que el legislador tiene la facultad de configurar el derecho a través de leyes ordinarias. En este sentido se formula la siguiente pregunta ¿en qué sentido se debe interpretar el artículo 150 de la Constitución para determinar las materias propias de Leyes Ordinarias?. Con el propósito de llegar a una respuesta al interrogante planteado, se debe partir de la afirmación en donde el legislador puede hacer leyes en todos los campos por medio de la tipología ordinaria, es decir, que “El Congreso de la República puede configurar leyes en cualquier materia a través de la Ley Ordinaria”. Este punto inicial se estudia a continuación teniendo presente la interpretación contenida en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, con el propósito de determinar en qué eventos la afirmación se encuentra acorde con las disposiciones constitucionales y que supuestos son necesarios para su aceptación. La Corte al analizar el problema planteado ha fijado algunos criterios generales de interpretación que posibilitan al legislador configurar el derecho en todos los campos. El primer criterio hace mención a la “cláusula general de competencia” y el segundo, a la “clasificación constitucional de materias en diferentes tipos de leyes”. Este último, es el que más ha tenido desarrollo jurisprudencial por la Corte. CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA Este criterio general de interpretación posibilita al legislador para configurar el derecho en todos los campos, tiene sustento constitucional34, en de donde se establece que el Congreso es el encargado de hacer las leyes, potestad que la jurisprudencia y la doctrina denominan "Cláusula general de competencia". Según esta, las Cámaras legislativas gozan de la capacidad necesaria y suficiente para dictar reglas de derecho en todos los campos y frente a todo tipo de situaciones. Ello se plantea dado que la disposición constitucional establece que le corresponde al Congreso expedir por medio de leyes ordinarias códigos en todas las ramas de la legislación.35 La Corte afirma que cuando se trata de expedición de códigos, en principio el trámite correspondiente es el de una ley ordinaria36. Sin embargo, este criterio relativo a la denominación que el legislador le da a una ley es insuficiente. El legislador no podría, por ejemplo dictar una ley que regule los principales derechos fundamentales y establezca reglas para su interpretación como si fuera una ley ordinaria, simplemente porque optó por llamarla "Código de Derechos Fundamentales".37 En síntesis la Cláusula General de Competencia le otorga al legislador la capacidad necesaria y suficiente para dictar reglas generales de derecho frente a cualquier situación, inclusive frente a aquellas no previstas ni imaginadas y que pueden 34

Constitución Política, Art. 150 No 2 C-133/93; C-313/94; C-1370/00; C-646/01 36 C-114/99; C-662/00; C-646/01 37 C-037/96; C-1147/99; C-662/00 35

40

resultar de la inevitable evolución en el terreno de las ideas de la ciencia y de la tecnología a través de leyes Ordinarias, pero con la restricción material fijada por la Constitución. Dado lo anterior, se hace necesario estudiar el segundo criterio de clasificación constitucional. CLASIFICACIÓN CONSTITUCIONAL DE MATERIAS EN DIFERENTES TIPOS DE LEYES Este criterio general hace referencia a que algunos asuntos a regular por el legislador establecen un tipo de ley de diferente naturaleza jurídica, pero no por ello quedan fuera de la orbita ordinaria las materias que la Constitución confiere a un tipo especial de ley. Así, el legislador dispone de un margen para decidir si es conveniente que un tema específico sea abordado por determinada ley en aras de lograr una mayor racionalidad legislativa y una clara armonía en la regulación de una materia. Pero afirma la Corte que es la misma Constitución la que ha indicado qué materias son de competencia del legislador ordinario y qué materias son propias de otro tipo de leyes. Es por esto que la Corte Constitucional sostiene que el legislador no es totalmente libre de escoger el tipo de leyes para configurar el derecho interno, por cuanto la Constitución predetermina el contenido de ciertas formas jurídicas y en consecuencia, el Legislador no puede configurar a través de ley ordinaria asuntos que deben regirse por normas de distinta naturaleza jurídica38. De manera preliminar se puede afirmar que la ley ordinaria no puede desarrollar algunos asuntos dada que se les prescribe un trámite diferente al ordinario, entendiendo el Constituyente que algunas materias requieren de un mayor análisis y una más juiciosa ponderación de las implicaciones que tendría su promulgación y por ello requieren un trato diferente al ordinario39. Interpretación restrictiva En este sentido las competencias legislativas deben cumplirse a través del procedimiento de la ley ordinaria salvo las excepciones establecidas en la propia Constitución, que en cuanto tales han de interpretarse y aplicarse de manera restrictiva y al entenderse de esta manera permiten ser reguladas en algunos aspectos por leyes ordinarias.40 Esto significa que no todo aspecto que de una forma u otra se relacione con materias de otros tipos de ley deban necesariamente desarrollarse por esa categoría legislativa, ya que de ser ello así, entonces resultaría nugatoria la atribución constitucional que confiere la “Cláusula General de Competencia” y, en consecuencia, cualquier ley que en alguna de esas materias se genere, tendría que someterse al trámite especial que establece la Carta41.

38

C-145/94; C-600A/95; C-468/97 C-133/93; C-1370/00 40 C-114/99; C-409/01; C-670/01 41 C-037/96; C-251/98; C-114/99; C-392/00; C-662/00; C-1338/00; C-804/03 39

41

Mal podría afirmarse que toda regulación de temas afines con el objeto de una ley estatutaria, obliga a seguir el procedimiento más exigente previsto por el Constituyente para su formación. La Corte ha preferido, entonces, inclinarse por una interpretación estricta de las materias conferidas a otro tipo de leyes, en cuya virtud por ejemplo, cuando de la regulación de un derecho fundamental se trata –tema estatutario-, la exigencia de que se realice mediante una ley estatutaria debe entenderse limitada a los contenidos más cercanos al núcleo esencial de ese derecho, para que se desarrollen los otros elementos a través de leyes ordinarias42. Por lo tanto, la inclusión de asuntos sometidos a la reserva de ley estatutaria dentro de una ley ordinaria, no obliga a que la totalidad de la ley deba ser tramitada por el mismo procedimiento excepcional, sino que se deben determinar aquellos asuntos que afecten el núcleo esencial de derechos fundamentales, bien sea porque restringen o limitan su ejercicio o su garantía, estos deben ser tramitados como ley estatutaria, pero los demás asuntos no cobijados por este criterio material pueden recibir el trámite de una ley ordinaria43. Regulación exhaustiva En atención a los requerimientos de una necesaria regulación exhaustiva, propia de un Estado social de derecho, se permite que a través del procedimiento legislativo común se precisen ciertos aspectos de algunas materias propias de otro tipo de leyes, los asuntos que guardan relación con otro tipo de ley no quedan automáticamente excluidos del ámbito normativo propio de la ley ordinaria44. En el caso de las leyes estatutarias, aunque se les asignan ciertos temas, no fueron creadas dentro del ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, de aceptar tal afirmación y como de algún modo, toda la legislación, de manera más o menos lejana, se ve precisada a tocar aspectos relacionados con el tema de derechos humanos, implicaría que todas las leyes deberían ser de carácter estatutario, lo cual vaciaría la competencia del legislador ordinario.45 Si se realiza una adición por ley ordinaria a una de rango estatutario que modifique el régimen previsto por ésta, dicha circunstancia debe ser tenida por incompatible con lo establecido en la Constitución. Contrario sensu, si la adición constituye apenas un complemento de la medida que tiene jerarquía estatutaria o un desarrollo de la misma, entonces deberá aplicarse el principio general establecido por la jurisprudencia constitucional según el cual, la normatividad estatutaria está encargada de desarrollar aspectos precisos de rango constitucional pero no está llamada a regular en forma exhaustiva y casuística cualquier evento ligado a ellos, que le corresponde a las leyes de carácter ordinario.

42

C-408/94; C-037/96; C-114/99 C-114/99; C-662/00; C-646/01 44 C-037/96; C-114/99; C-670/01; C-523/02 45 C-013/93; C-311/94; C-425/94 43

42

Se reconoce que la adición hecha a una ley estatutaria por parte de una ley ordinaria no quebranta, per se, el ordenamiento jurídico superior, y que por eso resulta indispensable -en cada caso particular- determinar si tal adición constituye un complemento legítimo de la legislación general o una verdadera modificación de disposiciones de mayor jerarquía.46 Ahora bien, partiendo de que es posible a través de leyes ordinarias desarrollar materias conferidas constitucionalmente en otro tipo de leyes ¿Qué sucede cuando una materia propia de ley ordinaria se encuentra en una ley estatutaria?, veamos los postulados de la corte en respuesta a esta pregunta. Protección de la competencia del legislador ordinario El primer planteamiento de la Corte partía de que una materia propia de una ley ordinaria en una ley estatutaria, por haber sido incluida en una ley estatutaria, para su reforma requerirá de una ley de igual carácter, es decir, una ley estatutaria, sustentando la tesis en el principio de seguridad jurídica.47 Posteriormente dicha tesis fue modificada por la Corte, quien afirma que el hecho de que un tema haya sido regulado por el legislador estatutario siendo propio del legislador ordinario no lo transforma en materia exclusiva de ley estatutaria y, por lo tanto, no lo sustrae del ámbito de competencia del legislador ordinario. Aceptar lo contrario llevaría a que gradualmente el legislador estatutario vaciara la competencia del legislador ordinario, introduciendo demasiada rigidez en la evolución del derecho y obstaculizando a las mayorías comunes en la adopción de decisiones democráticas mediante los procedimientos fijados por la Constitución para la aprobación de leyes ordinarias48. Prevención de congelación de rango Adicionalmente se argumenta esta tesis en aras de evitar que se materialice lo que en el derecho comparado la doctrina ha denominado “congelación de rango”, que consiste en dejar una norma dentro del sistema jurídico por su trámite en una determinada jerarquía sin que su esencia o contenido correspondan al mismo. Por ello la instancia de control constitucional debe realizar una reclasificación atendiendo a los criterios insertos en la Constitución. La reclasificación de las materias que son objeto de leyes de diverso tipo puede hacerse “hacia arriba”, cuando lo regulado por el legislador ordinario cumple los requisitos más rigurosos de otro tipo de leyes, o “hacia abajo”, cuando un tipo especial de ley reguló lo que era propio del legislador ordinario. Debido a esto, la Corte aplicando los criterios fijados por la Constitución puede efectuar una reclasificación de los temas en cada caso con la finalidad principal de fijar el procedimiento que en el futuro debe ser asumido para modificación de una determinada materia49.

46

C-425/94; C-670/01; C-455/02 C-353/94 48 C-425/94; C-620/01; C-523/02 C-307/04 49 C-295/02; C-523/02; C-307/04 47

43

Regulación Integral Lo anterior no implica un desmembramiento de una ley que regule integralmente una materia, ni afecta el carácter sistemático que caracteriza, por ejemplo, a los códigos. El legislador puede escoger la alternativa que, cumpliendo con las exigencias constitucionales, sea la más aconsejable para la regulación adecuada de la materia correspondiente. Por ejemplo, puede optar por una única ley que reciba el trámite de ley estatutaria en aquellas materias que así lo requieren, concurriendo, en un mismo proyecto de ley, de temas sujetos a reserva especial junto con otros propios de la legislación ordinaria. Asi mismo el legislador puede tramitar en un cuerpo normativo separado aquellas materias que requieran trámite especial, en tal caso, el legislador debe acudir al trámite de dos leyes distintas, una ordinaria y otra para el tema que requiere el trámite especial50. Sea cual fuere la elección del legislador, lo que se busca en todo momento es el cumplimiento de la regulación integral de una determinada materia. La duda a favor de la ley ordinaria En caso de duda para determinar si una materia corresponde o no a la tipología de ley ordinaria, se debe resolver a favor del legislador ordinario por dos motivos principales a saber: el primero por la existencia de una cláusula general de competencia a favor del legislador, y segundo, por el hecho de que las limitaciones propias de las leyes orgánicas o estatutarias constituyen un límite al proceso democrático. Por lo mismo, aquellas materias que no hayan sido objeto de un señalamiento expreso por parte del Constituyente en el sentido de que deban tramitarse como leyes de distinto rango al ordinario, deberán entenderse sujetas a la competencia del legislador ordinario51. SÍNTESIS En Síntesis, debe reconocerse que no es asunto sencillo establecer una diferenciación clara y concluyente de las materias que deben ocuparse las leyes ordinarias de las que trata el artículo 150 constitucional. A pesar de esto, se puede afirmar que el Congreso de la República puede configurar leyes en cualquier materia a través de la ley Ordinaria por la Cláusula General de Competencia y por la Clasificación constitucional de materias en diferentes tipos de leyes. Este último criterio contiene los elementos de interpretación restrictiva, regulación exhaustiva, protección de la competencia del legislador ordinario, prevención de congelación de rango y el de regulación Integral que sustentan la afirmación inicial. Adicionalmente se establece un criterio en donde se aclara que en caso de duda para determinar que tipo de ley es el indicado para desarrollar un asunto, se resuelva a favor del legislador ordinario.

50 51

C-620/01; C-307/04 C-432/00; C-579/01

44

¿En qué sentido se debe interpretar los artículos 154 y 241 de la Constitución en relación con las Leyes aprobatorias de Tratados Internacionales?

Gráfico No 7 Línea jurisprudencial; Segundo Problema Jurídico C-055/95 C-026/93 C-055/95 C-025/93 C-055/96 C-531/95

C-322/06

C-026/93 C-225/93 C-531/95 C-872/02

C-737/01

C-055/96 C-500/01 C-600A/95 C-540/01 C-1187/00

C-600A/95 C-579/01

C-432/00 C-540/01

C-500/01

Diseño y elaboración – Oscar Guerrero 2008

El segundo problema gira en torno a la manera como se deben aprobar los Tratados Internacionales a través de leyes ordinarias, en este sentido se formula la siguiente pregunta ¿En qué sentido se debe interpretar los artículos 154 y 241 de la Constitución en relación con las Leyes aprobatorias de Tratados Internacionales?. Con el propósito de llegar a una respuesta a esta interrogante, se debe partir del hecho de que el legislador en el proceso ordinario o común debe cumplir con unos

45

requisitos constitucionales especiales, es decir, que “Las leyes aprobatorias de Tratados Internacionales tienen unos requisitos especiales en su trámite”. Este punto inicial se estudia a continuación teniendo presente la interpretación contenida en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, con el propósito de determinar en qué eventos la afirmación se encuentra acorde con las disposiciones constitucionales y que supuestos son necesarios para su aceptación. La Corte analizando el problema planteado ha fijado algunos puntos de análisis, el primero hace mención las características propias de “los Tratados Internacionales”, el segundo a “los elementos de una ley aprobatoria de Tratado”, el tercer punto lo configura el análisis de los “vicios de trámite en la formación de la ley”. LOS TRATADOS INTERNACIONALES La Corte Constitucional señala que por disposición constitucional, los Tratados Internacionales demandan una actividad conjunta con otras ramas del poder público. En ese orden, el otorgamiento de la voluntad del Estado a través de un Tratado Internacional es un acto complejo, pues es el resultado de un proceso que prevé: primero, la suscripción del instrumento; segundo, la aprobación del mismo por parte del Congreso; tercero, el estudio por parte de la Corte Constitucional; y cuarto, la posterior ratificación a cargo del Presidente de la República en su condición de Jefe de Estado52. Como acto complejo que es, el Tratado internacional se concluye después de haber sido objeto de un procedimiento igualmente complejo. En general es posible distinguir tres grandes fases en la formación de un tratado. En el momento inicial, los sujetos de derecho internacional negocian, adoptan y autentican un determinado texto. Luego en una fase, llamada intermedia por algunos sectores de la doctrina, los Estados aprueban internamente el tratado, y se llega así a la fase final, en donde los sujetos manifiestan internacionalmente el consentimiento de obligarse por medio del tratado. En el derecho colombiano, la Constitución fija un trámite particular, que involucra a las tres ramas del poder y supone el cumplimento de determinadas etapas, para que de manera regular y válida Colombia pueda obligarse internacionalmente. La voluntad de celebrar un Tratado se expresa en primer término, en la iniciativa y la negociación por parte del Presidente de la República como Jefe de Estado y director de las relaciones internacionales; en segundo lugar, en la aprobación o improbación por parte del Congreso de la República, y en tercer término, en la revisión automática por parte de la Corte Constitucional, este último es previo al perfeccionamiento del Tratado. Con posterioridad vendrán la ratificación, el canje de instrumentos y demás formalidades a través de las cuales el Tratado es perfeccionado y por ende, puesto en vigencia53. 52 53

C-227/93; C-276/93; C-172/06 C-563/92; C-267/93; C-276/93; C-400/98

46

Dada la naturaleza especial de las leyes aprobatorias de tratados públicos, el legislador no puede alterar el contenido de éstos introduciendo nuevas cláusulas ya que su función consiste en aprobar o improbar la totalidad del tratado. Si el tratado es multilateral, es posible hacer declaraciones interpretativas, y, a menos que estén expresamente prohibidas, también se pueden introducir reservas que no afecten el objeto y fin del tratado. Si el Congreso puede aprobar o improbar un tratado en su totalidad, es claro que también puede hacerlo parcialmente. En la práctica no será difícil que se presente el caso de un tratado cuyas normas se ajusten todas a la Constitución, excepción hecha a unas cuantas que la contrarían. En tales circunstancias, el Congreso, en ejercicio de sus funciones propias, le impartirá su aprobación y se negará a las disposiciones inconstitucionales. Lo mismo podrá ocurrir al tratarse de normas inconvenientes para la nación, según el Congreso54. Pero si se sostiene que el tratado debe aprobarse o improbarse como un todo, se llega a la tesis, que no es práctica ni lógica, de que la inconformidad con una sola cláusula obliga a improbar todo el tratado. O lo que es peor, que se debe aprobar todo dejando de lado los reparos a una o más cláusulas. En conclusión: si el Congreso puede aprobar o improbar todo un tratado, también puede hacerlo parcialmente. Puede, además, aplazar su vigencia. Bien podría, por ejemplo, determinar que la ley aprobatoria sólo comience a regir pasado cierto tiempo, es decir, a partir de una determinada fecha. Razones de conveniencia pueden llevar al Congreso a decidir que un tratado, favorable en términos generales para el país, no lo sea en el momento actual, sino en el futuro, por lo cual deba aplazarse su vigencia55. ELEMENTOS DE UNA LEY APROBATORIA DE TRATADO La Constitución Política no señaló ningún procedimiento legislativo especial para el trámite de una ley aprobatoria de un tratado internacional, de tal manera que debe seguir, en términos generales, el mismo trámite que una ley ordinaria. Empero, esta previsión opera salvo las obligaciones de iniciación del debate en el Senado de la República, por tratarse de asuntos relativos a relaciones internacionales56 y remisión de la ley aprobada a la Corte Constitucional57, por parte del Gobierno, para efectos de su revisión definitiva58. Control de constitucionalidad de tratados De conformidad con lo establecido en la Constitución, corresponde a la Corte el examen de la constitucionalidad de los tratados internacionales y de las leyes aprobatorias de los mismos. Dicho control se caracteriza por ser: previo al perfeccionamiento del tratado, pero posterior a la aprobación del Congreso y a la 54

C-563/92; C-227/93; C-931/05; C-1151/05 C-227/93; C-931/05; C-1151/05 56 Constitución Política, Art. 154 57 Constitución Política Art. 241-10. 58 C-055/95; C-172/06; C-322/06 55

47

sanción gubernamental59; automático, pues debe ser enviada directamente por el Presidente de la República a la Corte Constitucional dentro de los seis días siguientes a la sanción gubernamental; integral, en la medida en que la Corte debe analizar tanto los aspectos formales como los materiales de la ley y el tratado, confrontándolos con todo el texto constitucional; tiene fuerza de cosa juzgada; es una condición sine qua non para la ratificación del correspondiente acuerdo y finalmente, cumple con una función preventiva, pues su finalidad es garantizar tanto la supremacía de la Constitución como el cumplimiento de los compromisos internacionales del Estado colombiano60. En cuanto al control por vicios de procedimiento que la Corte ejerce sobre los tratados internacionales y las leyes que los aprueban, se dirige tanto a examinar la validez de la representación del Estado colombiano en los procesos de negociación y celebración del instrumento y la competencia de los funcionarios en la negociación y firma del tratado, como el cumplimiento de las reglas de aprobación legislativa en la formación de la ley aprobatoria en el Congreso61. LOS VICIOS DE TRÁMITE EN LA FORMACIÓN DE LA LEY Como se ha planteado, uno de los puntos de análisis en los que la Corte se ha pronunciado esta referido a determinar los vicios en el trámite de la formación de la ley aprobatoria de tratados internacional. Es en este análisis la Corte ha planteado el principio de instrumentalidad de las formas y a determinado una secuencia de pasos para subsanar los vicios que se puedan presentar en el tramite de formación legislativa. Principio de instrumentalidad de las formas Según el principio de instrumentalidad de las formas, los dispositivos procesales no tienen un valor en sí mismo y deben interpretarse al servicio de un fin sustantivo. Tal concepción tiene entonces plena aplicación en la interpretación de las reglas constitucionales que gobiernan la aprobación de las leyes. Este principio genera dos consecuencias principales. En primer lugar, la interpretación del alcance de las normas que gobiernan la formación de las leyes es realizada teniendo en cuenta los valores materiales que esas reglas pretenden realizar. Por esta razón la Corte ha dicho que las normas constitucionales relativas al trámite legislativo nunca deben interpretarse en el sentido de que su función sea la de entorpecer e impedir la expedición de leyes, o dificultar la libre discusión democrática en el seno de las corporaciones representativas, pues ello equivaldría a desconocer la primacía de lo sustancial sobre lo procedimental62.

59

C-333/94; C-764/02; C-931/05; C-1151/05 C-378/96; C-682/96; C-468/97; C-400/98; C-924/00; C-764/02 61 C-468/97, C-376/98, C-426/00, C-924/00 62 C-055/96; C-737/01; C-872/02 60

48

Pero, y esta es la segunda consecuencia, ello no implica que las formas procesales en general, y las normas constitucionales que rigen la aprobación de las leyes en particular, sean irrelevantes y puedan ser ignoradas. Por el contrario, ellas son importantes y deben ser respetadas, precisamente porque protegen valores significativos. La Corte ha aclarado entonces que la flexibilización del trámite de las leyes establecida en la Carta de 1991 no significa que los vicios en que pueda incurrirse carezcan de trascendencia en términos que en ocasiones puedan llevar a la declaratoria de inconstitucionalidad de la ley que adolezca de los mismos. El hecho de que en la Constitución vigente se haya establecido la prevalencia del derecho sustancial sobre el procedimental, no significa de modo alguno, que los cánones del mismo Ordenamiento que consagran requisitos formales, para la expedición de un determinado acto, que para el caso bajo examen, es el trámite que debe seguirse para la expedición de las leyes, no deban acatarse o cumplirse en su integridad, pues tanto los mandatos procedimentales como los sustanciales forman parte integrante de la Constitución que esta Corporación debe guardar en su totalidad, tienen igual rango superior y en consecuencia deben respetarse63. Requisitos previos para determinar vicio en la ley aprobatoria de tratado64 Afectación de la validez de la ley Es claro que no toda vulneración de una regla sobre la formación de las leyes, contenida en la Constitución o en el Reglamento del Congreso, acarrea la invalidez de la ley y su declaración de inconstitucionalidad. En ciertos casos, puede tratarse de una irregularidad irrelevante, en la medida en que no vulnera ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta. En tales casos, esa irregularidad, en sentido estricto, no configura un verdadero vicio en la formación de la ley, tal y como lo ha señalado la doctrina y la jurisprudencia Convalidación en el trámite de formación de la ley Puede ocurrir que el vicio exista, pero sea convalidado en el proceso mismo de formación de la ley, en la medida en que se haya cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretendía proteger, o la irregularidad haya sido expresamente subsanada por una autoridad que tenía competencia para ello. En tal contexto, es obvio que, en función de la prevalencia del derecho sustancial, no tiene sentido que la Corte declare la inconstitucionalidad de la disposición acusada. Devolución a la autoridad que la profirió Se puede presentar un vicio en la formación de la ley, y que éste no haya sido convalidado, pero la Corte en su análisis determina que el vicio puede ser 63 64

C-026/93; C-500/01; C-737/01 C-025/93; C-055/95; C-540/01; C-579/01; C-737/01

49

subsanado durante la revisión de constitucionalidad de la ley. En tal evento, la Carta expresamente establece que el juez constitucional debe devolver la norma sujeta a control a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, ésta proceda a subsanarlo. Pronunciamiento de la Corte Finalmente, puede ocurrir que existan vicios en el proceso de formación de la ley, y que éstos no hayan sido convalidados en el trámite legislativo, pero pueden ser subsanados por la misma Corte Constitucional, al pronunciarse ésta sobre la norma en cuestión. Asi por ejemplo, la Corte cuenta con la posibilidad de subsanar directamente el vicio detectado, constatando que se trata materialmente de una ley de naturaleza ordinaria, y declarando su constitucionalidad bajo tal entendido. La Corte destaca que tanto en derecho comparado, como en el caso colombiano, la gravedad del vicio no tiene incidencia directa sobre las posibilidades de saneamiento o convalidación del mismo. Un vicio grave puede entonces llegar a ser convalidado o subsanado, mientras que vicios de menor entidad pueden carecer de esa posibilidad. Con todo, la Corte precisa que la posibilidad de saneamiento se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. En conclusión, para que el juez constitucional constate que ocurrió una irregularidad en el trámite de una ley es necesario que examine en primer lugar si es de tal naturaleza que constituya un vicio susceptible de afectar la validez de la ley; en segundo lugar, si en realidad es un vicio, la Corte debe estudiar si existió o no una convalidación del mencionado durante el trámite de la ley; en tercer lugar, si el vicio no fue convalidado, la Corte debe analizar si es posible devolver la ley al Congreso y al Presidente para que subsanen el defecto observado; como cuarto elemento, si no se presenta ninguna de las anteriores hipótesis, la Corte debe determinar si es posible que ella misma subsane, en su pronunciamiento, el vicio detectado, de conformidad con los lineamientos arriba trazados, y respetando siempre el principio de razonabilidad. SÍNTESIS En síntesis, las leyes aprobatorias de Tratados Internacionales tienen unos requisitos especiales en su trámite, reflejados en el carácter propio de los Tratados en donde participan las tres ramas del poder público; en los requisitos constitucionales de presentación y especialmente de control de constitucionalidad y finalmente porque en la ley aprobatoria del Tratado puede aplicarse un análisis específico de determinación de los vicios que la ley pueda contener. Por estos elementos, puede decirse que si bien no se trata de un tramite especial para su aprobación, si contiene algunas formalidades específicas que le imprimen mayor importancia y las distinguen de otro tipo de leyes.

50

¿En qué sentido se deben interpretar la relación entre los artículos 150 y 151 constitucionales para establecer la violación de reserva de Ley Orgánica por Ley Ordinaria?

Gráfico No 8 Línea jurisprudencial; Tercer Problema Jurídico C-037/96

C-114/99

C-013/93 C-1338/00

C-425/94

C-311/94 C-408/94

C-353/94 C-546/93

C-307/04 C-295/02

C-600A/95 C-531/95 C-037/96

C-037/96

C-523/02

C-114/99

C-037/96

C-114/99 C-670/01 C-1546/00 C-409/01 Diseño y elaboración – Oscar Guerrero 2008

El tercer problema gira en torno a la relación que se puede generar entre materias conferidas constitucionalmente a leyes ordinarias y a las orgánicas, en este sentido se formula la siguiente pregunta ¿En qué sentido se deben interpretar la relación entre los artículos 150 y 151 constitucionales para establecer la violación de reserva de Ley Orgánica por Ley Ordinaria?. Con el propósito de llegar a una respuesta al interrogante planteado, el punto de partida será la afirmación que establece que se presenta violación de materias orgánicas cuando a través de leyes ordinarias se regulan sus asuntos, es decir, que “Se presenta Violación de reserva de ley Orgánica por ley Ordinaria cuando se invade la órbita de competencia de la legislación orgánica.” Este punto se estudia a continuación teniendo presente la interpretación de la Corte Constitucional contenida en su jurisprudencia, con el

51

propósito de determinar en qué eventos la afirmación se encuentra acorde con las disposiciones constitucionales y que supuestos son necesarios para su aceptación. La Corte analizando el problema planteado ha fijado algunos puntos de análisis. El primero hace mención las características propias de “invasión de la órbita de competencia de la legislación orgánica”, el segundo se relaciona con la situación y efectos de las “normas ordinarias aprobadas como orgánicas”. Adicionalmente se establece un criterio en donde se fija la manera de solucionar el caso en donde no es clara la vulneración de materia orgánica. INVASIÓN DE LA ÓRBITA DE COMPETENCIA DE LA LEGISLACIÓN ORGÁNICA Se viola la reserva de ley orgánica cuando el Congreso regula por medio de una ley ordinaria un contenido normativo que la Constitución ha reservado a las leyes orgánicas, pues la Carta distingue entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, y atribuye a cada una de ellas la regulación de materias diversas. En efecto, la Constitución no sólo ha reservado ciertas materias a la legislación orgánica sino que también ha reservado la legislación orgánica a ciertas materias65. Violación de materias orgánicas configura falta de competencia La violación de la reserva de ley orgánica no configura un vicio de forma sino una falta de competencia, puesto que el Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y a la forma más exigentes de la ley orgánica. Una ley ordinaria tiene que respetar los mandatos de la legislación orgánica; no puede entonces una ley ordinaria derogar una ley orgánica, ni tampoco invadir su órbita de competencia ya que, si ello fuera posible, la actividad legislativa dejaría de estar sujeta a la legislación orgánica. Además se estaría posibilitando la aprobación o modificación, por mayoría simple, de un contenido que la Carta ha señalado expresamente que requiere de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara. En este sentido, la violación de la reserva de ley orgánica no es un vicio de forma que pueda caducar, pues una interpretación sistemática e integral de la Constitución lleva a la conclusión de que solamente caducan los vicios de procedimiento que sean subsanables. Y es claro que no es subsanable que se vulnere la reserva de ley orgánica, pues ello implica un desconocimiento de la organización jerárquica de las leyes establecida por la Constitución, lo cual constituye sin lugar a dudas, una violación material de la Carta66. ¿Significa lo anterior que toda asignación específica de competencias entre la nación y las entidades territoriales tiene que ser efectuada por ley orgánica?

65 66

C-353/94; C-600A/95; C-795/00 C-546/93; C-353/94; C-531/95; C-600A/95; C-295/02

52

Distribución de competencias a nivel constitucional y desarrollo de ley orgánica La Corte responde negativamente a la pregunta planteada, ya que en algunos casos la propia Constitución distribuye ciertas competencias, por lo que una ley ordinaria puede desarrollar el tema con base en las prescripciones generales de la Carta. De otro lado, también es posible que la ley orgánica se limite a establecer los principios generales de distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, con base en esa norma orgánica, la ley ordinaria puede asignar competencias específicas. Sin embargo, lo que no es admisible es que la ley ordinaria distribuya o asigne competencias entre la Nación y las entidades territoriales, sin que una ley orgánica previa o la propia Constitución hayan establecido los principios generales de esa distribución67. Mediante la ley ordinaria se podrían entonces distribuir competencias entre las diferentes entidades territoriales siempre y cuando, sea la Constitución quien establece los principios generales de distribución de competencias o cuando la ley orgánica se limite a establecer los principios generales de distribución para que se desarrollen a través de leyes ordinarias68. NORMAS ORDINARIAS APROBADAS COMO ORGÁNICAS No son aceptables aquellos casos en los cuales el Congreso tramita como legislación orgánica materias que son claramente competencia de la ley ordinaria, por cuanto eso significaría que la Corte permite que se establezcan como orgánicos -con su particular fuerza normativa y la rigidez para su modificación- ciertos contenidos que la Constitución ha querido que estén sujetos al debate ordinario del Congreso, esto es, a la dinámica de las mayorías simples, que es la regla general de la democracia colombiana69. Principio de conservación del derecho En esos eventos no procede que la Corte retire del ordenamiento esas disposiciones pues uno de los principios que orienta la interpretación constitucional es lo que algunos sectores de la doctrina han denominado el "principio de la conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben no sólo maximizar la fuerza de los contenidos normativos de la Carta, sino también evitar el desmantelamiento del orden jurídico. Por ello es siempre preferible aquella decisión constitucional que, dentro de los marcos de la Carta, permite preservar la labor del Congreso, y o aquella que supone su anulación70. No es pues razonable que la Corte declare la inexequibilidad de aquellas normas que fueron aprobadas como orgánicas pero que son propias de la ley ordinaria, por 67

C-151/95; C-600A/95; C-037/96; C-795/00. C-295/02; C-600A/95; C-795/00; C-670/01 69 C-013/93; C-425/94; C-1338/00 70 C-114/99; C-795/00; C-307/04 68

53

las siguientes dos razones: Por un lado, por cuanto las mayorías requeridas para aprobar una norma orgánica son suficientes para aprobar una ley ordinaria. No habría ningún vicio por este aspecto. Por otro lado, si la Corte busca proteger la competencia de las leyes ordinarias, no requiere anular esas disposiciones sino simplemente señalar que esas normas no son orgánicas y pueden por ende, ser modificadas por normas legales ordinarias71. Tramite de materias de ley ordinaria y ley orgánica en una misma ley La Constitución no prohíbe que una misma ley contenga materias orgánicas y temas de la ley ordinaria, siempre y cuando éstos guarden una conexidad temática razonable. En el mismo sentido y en aplicación del principio según el cual no puede existir separación rígida de materias, la Corte Constitucional señala que una misma ley puede contener normas orgánicas y normas ordinarias, con la condición de observar el trámite especial consagrado en la Constitución para las normas orgánicas72. De acuerdo con lo anterior, la Corte en su jurisprudencia señala que una ley puede contener normas orgánicas y normas ordinarias siempre que atienda cuatro condiciones esenciales a saber: Primero, el respeto al principio de unidad de materia. Segundo, que se cumplan los principios constitucionales generales que regulan el proceso legislativo. Tercero, que se aplique el criterio de especialidad en la reserva de ley orgánica y, por lo tanto, puedan coexistir temas de leyes orgánicas siempre. Cuando exista conexidad razonable entre ellos y no se presente una separación rígida en los temas regulados, que implica una conexidad temática razonable entre las normas ordinarias y las normas orgánicas, de tal manera que exista entre ellas un vínculo de correspondencia objetivo que muestre la necesidad de dar un tratamiento uniforme a cambio del riesgo de perder el elemento finalista de la ley, y como cuarta condición, que la aprobación de las materias de ley orgánica se haga en cumplimiento de los requisitos especiales consagrados constitucionalmente73. En caso de duda de la vulneración de materia orgánica En el evento en que el juez constitucional se enfrente al estudio de una ley ordinaria que ha sido demandada por vulneración de la reserva de ley orgánica y siempre que los criterios hermenéuticos existentes resulten insuficientes para definir si la materia regulada por ésta se encuentra reservada al legislador orgánico, la duda debe resolverse a favor de la opción adoptada por el legislador ordinario74.

71

C-151/95; C-600A/95; C-037/96; C-795/00; C-295/02 C-600A/95: C-1187/00; C-295/02 73 C-600A/95: C-1187/00; C-737/01; C-523/02 74 C-600A/95; C-579/01; C-295/02 72

54

SÍNTESIS Se presenta Violación de reserva de ley Orgánica por ley Ordinaria cuando se invade la órbita de competencia de la legislación orgánica. Sin embargo, no implica un impedimento de desarrollar a través de leyes ordinarias temas fijados por la Constitución a las leyes orgánicas principalmente porque en algunos eventos es la propia Carta quien distribuye competencias entre la nación y las entidades territoriales o porque una ley orgánica solamente establece lineamientos generares sobre un tema que puede ser desarrollado a profundidad por la ley ordinaria. Asimismo, los temas de carácter ordinario aprobados como leyes orgánicas no necesariamente deben ser excluidas del ordenamiento jurídico, se deben analizar la Corte Constitucional dichas normas principalmente con el principio de conservación del derecho ya que es posible tramitar en una sola ley materias que corresponden a la ley ordinaria y materias de la tipología orgánica.

55

CONCLUSIONES Las distintas etapas y procedimientos que integran el proceso de formación legislativa carecen de una doctrina consolidada, e incluso la jurisprudencia constitucional es reducida, cuando no inexistente sobre algunos de los puntos que suscitan gran interés para nuestros legisladores. Es por ello que el Congreso como todas las organizaciones representativas del pueblo, debe generar un proceso ágil y políticamente dinámico, para dar solución a las demandas sociales desde el desarrollo propio de sus funciones. Nuestra legislación posee escasas normas que contienen disposiciones sobre redacción y estructura de textos normativos, por lo que este manual que se diseña, sin ser exhaustivo pretende otorgar al redactor legislativo, claridad y concisión en la construcción de leyes, reflejando fielmente la solución o decisión política que el legislador intenta alcanzar en cada caso. Las reglas de técnica legislativa desarrolladas permiten modernizar y darle dinámica al proceso de creación de normas, reglamentar algunos de sus métodos, y aportar soluciones a las ciencias de la legislación. Para finalizar, el interés por la técnica legislativa refleja la preocupación que se tiene hoy por mejorar un mundo jurídico complejo en el que proliferan el número y especialización de sus fuentes normativas haciendo peligrar, entre otras cosas, el principio de seguridad jurídica. Por ello la elaboración de la ley debe ser integral en el sentido en que permita y de cabida a la mirada no solo del jurista sino también del administrador público y de aquellos campos del conocimiento que aporten en cada caso en particular a una adecuada formación legislativa.

56

RECOMENDACIONES La Unidad de Asistencia Técnica Legislativa, en desarrollo de los objetivos y funciones que la ley le ha conferido, debe generar las sinergias necesarias para que la academia acompañe el proceso de formación legislativa, ya que las normas jurídicas en nuestro país tienen grandes deficiencias, tanto de forma como de fondo, por lo que se considera que generar estudios en este sentido para generara algunos lineamientos para elaborar y mejorar las leyes, en vista de que la bibliografía sobre el tema es muy escasa, puede ser el primer paso que modernice el Congreso de la República. En un país como el nuestro, en donde las leyes se crean y reforman con gran velocidad, es imposible, por una parte, conocer todo el orden jurídico vigente y, por otra, elaborar correctamente las leyes que van a ser aprobadas por el Poder Legislativo. Es en este punto en donde las universidades como la Escuela Superior de Administración Pública deben aportar al proceso de formación legislativa desde la investigación. Una de las tareas más importantes que realizan los legisladores es la de elaborar las leyes que han de regir en un país. Ello es importante y debe ser objeto de estudio en la academia dado que un país que se preocupa por mejorar la calidad de sus leyes es un país que avanza en todos los aspectos: económicos, culturales, tecnológicos, entre otros.

57

BIBLIOGRAFÍA ABAJO QUINTANA, Joaquín José. “Directrices sobre al forma y estructura de los anteproyectos de ley: antecedentes y finalidad.” En “La Técnica Legislativa a Debate”. Editorial Tecnos S.A. Madrid, España. 1994. ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE. Gaceta Constitucional. Nº 79. Informe de Ponencia para Primer Debate en Plenaria. “Rama Legislativa del Poder Público”. Ponencia única que reúne las Ponencias individuales presentadas por los siguientes Constituyentes: Álvaro Echeverri Aruburu: Monocameralismo. Hernando Yépez Arcila: Composición y Funcionamiento del Congreso. Alfonso Palacio Rudas y Luís Guillermo Nieto: Función Legislativa. Alfonso Palacio Rudas: Control Político del Congreso. Luís Guillermo Nieto Roa: Estatuto del Congresista. Arturo Mejía Borda: Función Legislativa. Bogotá, D. E., miércoles 22 de mayo de 1991. BLACKBURN, José, Senador de la República para la fecha. Exposición de motivos, Proyecto de Ley No 13 de 1991 “Por medio de la cual se desarrollará el artículo 151 de la Constitución Política de Colombia y se expide el Reglamento del Congreso y de cada una de las Cámaras y se dictan otras disposiciones”.Fecha de presentación: 9 de diciembre de 1991. En: Anales del Congreso No 23. Santafé de Bogotá, D.C. lunes 9 de diciembre de 1991. Páginas 6-16 CANO BUESO, Juan. “Cuestiones de técnica jurídica en el procedimiento legislativo del Estado social”. En “La Técnica Legislativa a Debate”. Editorial Tecnos S.A. Madrid, España. 1994. CARBONELL, Miguel y PEDROZA de La Llave, Susana Thalía. Coordinadores. “Elementos de técnica legislativa”. Universidad Nacional Autónoma de México. México 2000. CENTRO DE EDUCACIÓN A DISTANCIA PARA EL DESARROLLO ECONÓMICO Y TECNOLÓGICO – CEDDET. “Técnica Legislativa”. España, 2006. COMISIÓN ESPECIAL DE ORDENAMIENTO NORMATIVO Y TÉCNICA LEGISLATIVA. “Manual de técnica legislativa”. Argentina. 1999. URL: http://www.diputadosmisiones.gov.ar/fijo/reglamentos/pdf/manual.pdf CORONA, Jesús; VALL, Francesc Pau y ARANDA, José. Coordinadores. “La Técnica Legislativa a Debate” Asociación Española de Letrados de Parlamentos. Editorial Tecnos S.A. Madrid, España. 1994 CORONA FERRERO, Jesús. “En torno al concepto de Técnica Legislativa”. En “La Técnica Legislativa a Debate”. Editorial Tecnos S.A. Madrid, España. 1994

58

DE LA CALLE LOMBANA, Humberto. Ministro de Gobierno para la fecha. Exposición de motivos, Proyecto de Ley No 07 de 1991, “Proyecto de Reglamento del Congreso de la República”. Fecha de presentación: 3 de diciembre de 1991. En: Anales del Congreso No 23. Santafé de Bogotá, D.C. lunes 9 de diciembre de 1991. Páginas 1-6. ECHEVERRI JIMÉNEZ, Armando; GÓMEZ HURTADO, Enrique y MENDOZA ARDILA, Fernando, Honorables Senadores para la fecha. Exposición de motivos del proyecto de Ley No 28 de 1991, “Por medio de la cual se desarrolla el artículo 151 de la Constitución Política de Colombia, se expide el Reglamento del Congreso y de cada una de las Cámaras y se dictan otras disposiciones”. Fecha de presentación 17 de diciembre de 1991. En: Anales del Congreso No 38. Santafé de Bogotá, D.C. viernes 20 de diciembre de 1991. Páginas 1-11 GORDILLO ARRIAGADA, Pablo. “Manual de técnica legislativa”. Argentina. 2005. URL: http://personales.ciudad.com.ar/pavel/manual%20pavel_final.doc GUASTINI, Riccardo. “Ley” 1994. En: Elementos de Técnica Legislativa. Universidad Nacional Autónoma de México. Editorial Purrúa. 2004. LÓPEZ-MEDEL, Jesús. “La elaboración técnica de los proyectos de ley”. En “La Técnica Legislativa a Debate”. Editorial Tecnos S.A. Madrid, España. 1994 LÓPEZ OLVERA, Miguel Alejandro. “Técnica Legislativa”. Editorial McGraw –Hill, México. 2002. LÓPEZ OLVERA, Miguel Alejandro. “Técnica legislativa y proyectos de ley” En: Elementos de Técnica Legislativa. Universidad Nacional Autónoma de México. Editorial Purrúa. 2004. MURO RUIZ, Eliseo. “Algunos elementos de técnica legislativa”. Universidad Nacional Autónoma de México - UNAM, México. 2006 SÁINZ, Fernando. “Técnica Normativa: una visión unitaria de una materia plural,” En La técnica Legislativa a Debate. Editorial Tecnos S.A. Madrid, España. 1994 UNIDAD DE ASISTENCIA TÉCNICA LEGISLATIVA –UATL-. “Metodología para elaborar estudios de antecedentes.” Bogotá D.C. 2003. VIVAS TAFUR, Diego. “Técnicas legislativas y administrativas para el Congreso de la República”. Segunda Edición, Escuela Superior de Administración Pública- ESAP. 2006.

59