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MANUAL DEL PARTICIPANTE: CURSO DE CULTURA DE LA LEGALIDAD PARA SERVIDORES PÚBLICOS
Abril 2013
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ÍNDICE
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Presentación
Módulo Uno ¿Por qué el Estado de derecho es importante para mí, mi familia y la sociedad? 10 Lección 1 11 La importancia del Estado de derecho para mí, mi familia y la sociedad. Tema Uno: Objetivos y estructura del curso.
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Tema Dos: ¿Qué es el Estado de derecho? ¿Qué no es?
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Tema Tres: ¿Por qué el Estado de derecho es importante para mí, mi familia y la sociedad?
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Lección 2 ¿Cómo los servidores públicos fomentan actitudes positivas de los ciudadanos hacia el Estado de derecho? Tema Uno: ¿Cómo los servidores públicos influyen en la cultura de los ciudadanos?
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Lección 3 26 La integridad en el Estado de derecho como un criterio profesional clave. Tema Uno: ¿Por qué actuar conforme al Estado de derecho es necesario para lograr la visión y la misión de la Secretaría de la Función Pública?
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Tema Dos: ¿Por qué la integridad es un criterio profesional indispensable para la administración pública?
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Lección 4 34 ¿Qué normas, leyes y códigos debo observar? Tema Uno: Normas, leyes y códigos como guías importantes para la conducta de los servidores públicos.
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Tema Dos: Comunicar la importancia de las normas y leyes que atañen a los servidores públicos.
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Módulo Dos ¿Por qué los servidores públicos violan el Estado de derecho? 55 Lección 5 Factores de riesgo y excusas razonadas detrás de las violaciones al Estado de derecho.
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Tema Uno: Primer Paso. Razones o motivaciones para violar el Estado de derecho.
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Tema Dos: Segundo Paso. Excusas razonadas.
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Tema Tres: Tercer Paso. El acto.
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Lección 6 62 Pendiente resbalosa. Tema Uno: Cuarto Paso. Pendiente resbalosa.
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Tema Dos: La pendiente resbalosa y el crimen organizado.
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Lección 7 67 Consecuencias. Tema Uno: El efecto onda y las consecuencias a largo plazo. ©2010 National Strategy Information Center
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Módulo Tres Habilidades para resolver situaciones difíciles. 71 Lección 8 72 Resolver situaciones difíciles. Tema Uno: La metodología de toma de decisiones.
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Lección 9 84 Dilemas Prácticos. Lealtades contrapuestas. Tema Uno: Lealtades contrapuestas: Lealtad a la organización.
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Tema Dos: Lealtades contrapuestas: Lealtad a los amigos.
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Lección 10 92 Dilemas Prácticos. Causa noble. Tema Uno: Candidatos a elección popular.
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Lección 11 98 Dilemas Prácticos. Poder. Tema Uno: Abuso de poder.
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Lección 12 Dilemas Prácticos. Sentirse solo (dentro de la organización y en la sociedad). Tema Uno: Falta de apoyo de la comunidad con respecto a los esfuerzos para implementar cambios.
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Tema Dos: Falta de apoyo institucional con respecto a los esfuerzos para implementar cambios.
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Lección 13 110 Conclusiones: ¿Qué puedo hacer? Tema Uno: Resumen de conceptos y puntos principales.
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Tema Dos: Acciones específicas para combatir la corrupción dentro de la organización.
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Tema Tres: Áreas de control, influencia e interés.
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Glosario de términos.
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Temario.
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PRESENTACIÓN La construcción de un México seguro, fuerte y desarrollado requiere de una sociedad que viva los componentes de la cultura de la legalidad. Existe una cultura de la legalidad cuando los integrantes de una sociedad aceptan y viven bajo el imperio de la ley en función de sus convicciones personales, de sus valores, principios y razonamientos y, de ser necesario, participan en la elaboración y modificación de las leyes que rigen a todas las personas e instituciones dentro de esa sociedad. Estas prácticas son indispensables para fortalecer un Estado de derecho, sin ello México no puede pensarse como un país desarrollado. El Estado de derecho propicia la convivencia armónica en una sociedad, es la mejor opción para la protección de los derechos de los ciudadanos y para el logro de sus intereses, y es elemento necesario para lograr una mejor calidad de vida. Viviendo en un Estado de derecho, los ciudadanos tienen la garantía de que ningún derecho individual estará por encima del derecho colectivo. ¿De qué depende la vigencia del Estado de derecho? En gran parte, depende de la confianza de la ciudadanía en su gobierno y en las leyes que lo rigen. Para ello es indispensable una actuación íntegra y transparente de la autoridad, que brinde a los ciudadanos la certidumbre de que cuentan con instituciones que garantizarán el respeto a sus derechos mediante la aplicación de la ley. Como complemento, la vigencia del Estado de derecho también depende de que las leyes se adecuen a la realidad del país, y lograr esta transformación y retroalimentación es responsabilidad de todos. La participación de los servidores públicos en la promoción de la cultura de la legalidad es fundamental para la sociedad. Los servidores públicos constituyen modelos a seguir. Si los funcionarios infringen la ley y esto se convierte en una práctica aceptable para los ciudadanos, es muy probable que éstos asuman las mismas actitudes. En consecuencia, cuando los ciudadanos observan que los funcionarios del gobierno demuestran un comportamiento correcto y apegado a la ley durante el desempeño de sus cargos, comisiones o trabajo, son considerados una autoridad legítima y ello genera credibilidad, confianza y apoyo, pero sobretodo, la población cree en la importancia y viabilidad del Estado de derecho. Así, la formación de los servidores públicos de la Administración Pública Federal en cultura de la legalidad, coadyuva a fortalecer el combate a la corrupción. Ninguna acción de combate a la corrupción es integral si no contempla mecanismos de prevención y autorregulación orientados a un cambio cultural. La sanción social es un arma poderosa para propiciar el repudio e intolerancia para quien incurre en actos de corrupción. ©2010 National Strategy Information Center
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Por ello la Secretaría de la Función Pública (SFP) y el National Strategy Information Center (NSIC) nos dimos a la tarea de diseñar esta capacitación para servidores públicos de la APF. Con la implementación de este curso, promovemos actitudes favorables al apego a la legalidad, la ética y la responsabilidad pública en el gobierno federal, para propiciar un cambio cultural que consoliden una cultura de legalidad y ética en el servicio público.
Objetivos del Curso El curso tiene tres objetivos principales: 1. Que los servidores públicos comprendan la importancia del Estado de derecho y la cultura de la legalidad en su vida como profesionales, miembros de familia y ciudadanos. 2. Que los servidores públicos desarrollen habilidades de toma de decisiones, solución de problemas y razonamiento legal y moral para identificar y dar solución satisfactoria a dilemas éticos desafiantes. 3. Que los servidores públicos comprendan que siempre es posible actuar a favor de una cultura de la legalidad.
Estructura del Curso El curso comprende tres módulos, integrado por 13 lecciones: Módulo Uno: ¿Por qué el Estado de derecho es importante para mí, mi familia y la sociedad? (lecciones 1 a 4). En este primer módulo los participantes reconocen que el Estado de derecho asegura la calidad de vida de los integrantes de una sociedad y es fundamental para lograr un adecuado ejercicio de la Administración Pública. Asimismo, los participantes debaten y reflexionan sobre los siguientes aspectos: •
El significado del Estado de derecho.
•
Los beneficios de tener una sociedad con Estado de derecho.
•
¿Cómo la integridad constituye un valor fundamental que debería tener toda la Administración Pública para garantizar el Estado de derecho?
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•
El impacto directo de la conducta del servidor público en la confianza y la participación ciudadana.
La importancia de transmitir los valores que garantizan un Estado de derecho a otros individuos mediante la palabra y el ejemplo. Las lecciones que lo integran son: Lección 1. La importancia del Estado de derecho para mí, mi familia y la sociedad. Lección 2. ¿Cómo los servidores públicos fomentan actitudes positivas de los ciudadanos hacia el Estado de derecho? Lección 3. La integridad en el Estado de derecho como un criterio profesional clave. Lección 4. ¿Qué normas, leyes y códigos debo observar?
Módulo Dos: ¿Por qué los servidores públicos violan el Estado de derecho? (lecciones 5 a 7). Este módulo analiza por qué, aun con buenas intenciones, los servidores públicos violan los preceptos del Estado de derecho y cómo las pequeñas infracciones pueden convertirse en graves violaciones a la ética. Las lecciones que lo integran son: Lección 5. Factores de riesgo y excusas razonadas detrás de las violaciones al Estado de derecho. Lección 6. Pendiente resbalosa. Lección 7. Consecuencias.
Módulo Tres: Habilidades para resolver situaciones difíciles (lecciones 8 a 13). En el tercero y último módulo se incluyen una serie de situaciones hipotéticas relacionadas con intereses contrapuestos o en conflicto, a fin de desarrollar las habilidades de los participantes para resolver situaciones desafiantes. Al reflexionar ©2010 National Strategy Information Center
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sobre las consecuencias a corto y largo plazo de todas las opciones disponibles, los participantes aprenden que sus acciones como servidores públicos (por ejemplo, reaccionar ante un comportamiento no íntegro por parte de un superior o interrogar a un individuo poco dispuesto a colaborar en una situación de alto riesgo) realmente cuentan, aun cuando parezca que no es así. Las lecciones que lo integran son: Lección 8. Resolver situaciones difíciles. Lección 9. Dilemas prácticos: Lealtades contrapuestas. Lección 10. Dilemas prácticos: Causa noble. Lección 11. Dilemas prácticos: Poder. Lección 12. Dilemas prácticos: Sentirse solo. Lección 13. Conclusiones: ¿Qué puedo hacer? Para mayor referencia, el apéndice A incluye un cuadro que resume los principales conceptos y objetivos de aprendizaje de cada lección. Evaluación del Curso
Evaluación en Módulo Uno El curso incluye una evaluación al término del Módulo Uno para valorar la comprensión de los participantes. Esta evaluación no es ponderable para la calificación final del participante.
Evaluación Global Al final del curso se aplica un examen escrito a los participantes con la finalidad de valorar la comprensión del mismo. Para aprobar el curso, los participantes deberán tener una calificación mínima de 70 sobre 100 en esta evaluación. Duración del Curso La duración del curso es de 15 a 20 horas.
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Módulo Uno: ¿Por qué el Estado de derecho es importante para mí, mi familia y la sociedad?
Lecciones 1 a 4 Lección 1: La importancia del Estado de derecho para mí, mi familia y la sociedad. Lección 2: ¿Cómo los servidores públicos fomentan actitudes positivas de los ciudadanos hacia el Estado de derecho? Lección 3: La integridad en el Estado de derecho como un criterio profesional clave. Lección 4: ¿Qué normas, leyes y códigos debo observar?
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Lección 1 La importancia del Estado de derecho para mí, mi familia y la sociedad
Objetivos Al término de esta lección, usted: •
Comprenderá los objetivos del curso y su relevancia en relación con sus responsabilidades profesionales.
•
Aprenderá cómo el Estado de derecho (en general y en particular, a través de su frecuente práctica) lo beneficia no sólo como profesional sino también a su familia y a toda la sociedad.
Tema Uno: Objetivos y estructura del curso.
Objetivo Comprender los objetivos y estructura del curso. Desarrollo del Tema Objetivos del curso. El curso tiene tres objetivos principales: 1. Que los servidores públicos comprendan la importancia del Estado de derecho y la cultura de la legalidad en su vida como profesionales, miembros de familia y ciudadanos. 2. Que los servidores públicos desarrollen habilidades de toma de decisiones, solución de problemas y razonamiento legal y moral para identificar y dar solución satisfactoria a dilemas éticos desafiantes. 3. Que los servidores públicos comprendan que siempre es posible actuar a favor de una cultura de la legalidad.
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Estructura del curso. El curso comprende tres módulos cuyos contenidos son: Módulo Uno: ¿Por qué el Estado de derecho es importante para mí, mi familia y la sociedad? •
Se centra en cómo el Estado de derecho facilita el desempeño eficaz y profesional de los servidores públicos y mejora su calidad de vida, la de su familia y la de la sociedad.
Módulo Dos: ¿Por qué los servidores públicos violan el Estado de derecho? •
Analiza por qué los individuos profesionales violan el Estado de derecho. Aun con las mejores intenciones, los individuos pueden violar principios del Estado de derecho. Este módulo identifica los principales retos que enfrentan los individuos como usted y las organizaciones.
Módulo Tres: Habilidades para resolver situaciones difíciles •
Proporciona técnicas de resistencia y prevención específicas que los servidores públicos pueden utilizar en situaciones desafiantes.
Conceptos Claves A través del curso, usted revisará constantemente los siguientes conceptos: •
Cultura de la Legalidad: implica que los integrantes de una sociedad aceptan el imperio de la ley en función de sus convicciones personales, de sus valores, principios y razonamientos y, de ser necesario, participan en la elaboración, modificación e implementación de las leyes que rigen a todas las personas e instituciones dentro de esa sociedad.
•
Estado de derecho: estado en el que autoridades e individuos se conducen con apego a las normas jurídicas que protegen los derechos y libertades inherentes de las personas y que debe ser aplicado por instituciones imparciales y accesibles que generan certidumbre.
•
Integridad: cualidad de los servidores públicos para conducirse y actuar en congruencia con los valores y principios del Código de Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal, del Código de Conducta de la dependencia o entidad a la que pertenece y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP).
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Durante el curso usted conocerá con mayor detalle el papel que juegan estos conceptos y valores en la sociedad y podrá aplicarlos a sus actividades cotidianas mediante metodologías que le serán impartidas más adelante -como la de toma de decisiones- de manera que también podrá transmitirlos a sus compañeros y a la comunidad externa.
Tema Dos: ¿Qué es el Estado de derecho? ¿Qué no es?
Objetivos •
Revisar las características principales del Estado de derecho.
•
Comprender la diferencia entre Estado de derecho y gobierno autoritario.
•
Identificar la seguridad que ofrece el Estado de derecho.
Desarrollo del Tema Antes de entender porqué el Estado de derecho es fundamental para nuestra calidad de vida y porqué actuar conforme a él es del interés de los funcionarios públicos, debemos comprender qué es y qué no es el Estado de derecho. ¿Qué es el Estado de Derecho? Las normas y leyes contribuyen al orden y la estabilidad. Cuando éstas son aplicadas de manera justa y equitativa, las normas y leyes brindan orden y dirección a nuestras interacciones con otros individuos. El Estado de derecho es un “Estado en el que autoridades e individuos se conducen con apego a las normas jurídicas que protegen los derechos y libertades inherentes de las personas y que debe ser aplicado por instituciones imparciales y accesibles que generan certidumbre” (Programa Nacional de Rendición de Cuentas, Transparencia y Combate a la Corrupción 2008-2012). El Estado de derecho posibilita la participación, la equidad y la protección de los ciudadanos. De hecho, tal vez el Estado de derecho sea la única estructura política que garantiza un mecanismo eficiente para que todos los ciudadanos puedan proteger sus derechos y, al mismo tiempo, satisfacer sus intereses de manera legítima. Este sistema comprende cuatro principios como mínimo: ©2010 National Strategy Information Center
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•
Todos los miembros de la sociedad tienen la oportunidad de participar en la elaboración, la reforma y la supervisión de la implementación de las leyes. Los ciudadanos cuentan con diversos medios legales para participar en la elaboración y la reforma de las leyes, así como en la supervisión de su implementación. Por ejemplo, los ciudadanos tienen la oportunidad periódica de elegir nuevos representantes y destituir a los anteriores; incluso optar por postularse para cargos en la administración pública, con el propósito de llevar a cabo modificaciones de un modo directo. Algunos ciudadanos pueden formar asociaciones para ejercer presión contra el gobierno, redactar peticiones o instruir a otros miembros de la comunidad. Otros pueden participar en reuniones o protestas públicas o presentar reclamaciones oficiales. Un ejemplo de este criterio, lo constituye la publicación de la Ley General de Víctimas, impulsada por movimientos de la sociedad civil tal como el “Movimiento por la Paz con Justicia y Dignidad” y otras organizaciones de la sociedad civil tales como el Centro Fray Francisco de Vitoria, la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de Derechos Humanos, Servicios y Asesoría para la Paz, el albergue Hermanos en el Camino, la red Todos los Derechos para Todas y Todos y Fundar, entre otras.
•
Todos los individuos están sujetos a estas leyes, incluso los mandatarios y todos los servidores públicos. En una sociedad con Estado de derecho, las leyes se aplican a todos los individuos por igual, incluidos los servidores públicos, los individuos adinerados y las personas con conexiones importantes. La amistad con servidores públicos no significa que dichos individuos estén exentos de la aplicación de la ley. En el caso de haber excepciones, éstas son limitadas y están fundamentadas y claramente detalladas. Por ejemplo, pueden denegarse algunos privilegios determinados a los niños, los extranjeros o los delincuentes condenados. Sin embargo, la ley no contempla excepción alguna en virtud de la cual pueda brindarse un tratamiento desigual a los grupos minoritarios. En México, el principio de igualdad se encuentra fundamentalmente previsto en los arts. 4º, 13º y 17º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM).
•
Las leyes protegen los derechos de cada individuo así como los intereses públicos de la sociedad. En las sociedades donde impera el Estado de derecho, cada individuo cuenta con determinados derechos contemplados por la ley. En otras palabras, existen derechos que no pueden suprimirse, aun cuando alguien sea arrestado o no sea un ciudadano. Además, la ley sirve para proteger a los individuos de los abusos cometidos por otros o por grupos de la sociedad, independientemente de su poder o alcance. La ley no sólo protege los derechos de las personas, también protege los intereses de toda la sociedad. Por ejemplo, las leyes no permiten que una minoría de delincuentes aterroricen al resto de los ciudadanos. Por lo tanto, cuando se vive en un Estado de derecho el gobierno debe proteger los intereses de la sociedad sin comprometer los derechos de los individuos.
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El alcance jurídico de este criterio en México, se establece en la CPEUM, que como norma suprema se divide en un apartado dogmático, en el que se contemplan las garantías individuales de todas las personas que se encuentren en el territorio nacional, y en otro apartado orgánico, en el que se detallan las instituciones públicas que conforman el Estado mexicano, es decir, el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y los organismos constitucionales autónomos. Como se comentó anteriormente, el principio de igualdad se encuentra previsto en los artículos 4º, 13º y 17º de la CPEUM, y en general, los artículos del 1º al 29º de esta norma suprema consagran los derechos humanos y sus garantías. •
Las leyes proporcionan un medio formal para hacer cumplir la ley y sancionar a los infractores con penas estipuladas. Una sociedad con Estado de derecho cuenta con leyes establecidas y medios para exigir su cumplimiento. Existen también mecanismos para determinar la culpabilidad o la inocencia de los individuos, apelar resoluciones injustas o imparciales, y garantizar que se exija el cumplimiento de las leyes equitativamente. La justicia comunitaria, la vigilancia parapolicial o la aplicación de castigos sin mediar un proceso legal constituyen violaciones al Estado de derecho.
¿Cómo nace el Estado de derecho en México? En nuestro país las bases del sistema jurídico mexicano se encuentran establecidas en el artículo 133 de la CPEUM, colocando como cimiento a la Constitución, a las leyes del Congreso de la Unión y a todos los tratados internacionales que están en congruencia con ella. El Estado de derecho no implica sólo normas, sino también la medida en la que éstas existen para garantizar el bienestar de los ciudadanos. Si bien a menudo las leyes restringen el accionar, su verdadero objetivo es proteger a los individuos y fortalecer el proceso mediante el cual se aplican. Las leyes brindan a las personas la posibilidad de asistir a la escuela, iniciar una actividad comercial y dirigir sus asuntos sin miedo. Si el gobierno y ciudadanos elaboran leyes eficaces y las observan, todos podemos mejorar nuestra calidad de vida. Las personas se centrarían en mejorar sus vidas en vez de emplear toda su energía en protegerse, temiendo ser víctimas de acciones delictivas. Mediante la aplicación y la observancia de las leyes, los individuos pueden contribuir a crear una mejor sociedad. Una sociedad donde prevalece el Estado de derecho no se crea simplemente aprobando nuevas leyes, sino construyendo una sociedad igualitaria, donde las leyes se elaboran y se hacen cumplir para beneficio de todos los ciudadanos en un proceso justo y equitativo.
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¿Qué no es el Estado de derecho? Debemos tener claro que un país que cuente con leyes no significa que sea una “sociedad con Estado de derecho”, esto es, el Estado de derecho no consiste simplemente en la obediencia ciega a las leyes. A continuación veremos la diferencia entre Estado de derecho y gobierno autoritario: Diferencia entre Estado de derecho y gobierno autoritario Un gobierno que actúa conforme a la ley no necesariamente constituye un gobierno con Estado de derecho. Existen muchos ejemplos de sociedades con leyes perfectamente definidas que tienen gobiernos autoritarios. En estos países, se aprueban leyes injustas y se niega a determinados grupos de la sociedad el derecho a expresar su opinión en el proceso legislativo. Por ejemplo, el Imperio Español estaba regido por leyes; no obstante, éstas se utilizaban para explotar a las colonias latinoamericanas de España. Más recientemente, Adolf Hitler estableció leyes que exigían que el Estado confiscara todas las propiedades de los grupos a los que no estimaba, incluidos los judíos, los gitanos y los comunistas. Luego, aprobó más disposiciones que exigían el arresto y el asesinato de individuos que pertenecían a dichos grupos. Técnicamente, el arresto y la persecución de estas minorías era legal; sin embargo, tales disposiciones no se aplicaban por igual a todos los individuos que habitaban en Alemania, ni los ciudadanos pertenecientes a estos grupos tenían injerencia o participación en su dictado. En la actualidad, los individuos debemos reconocer que la vida en una sociedad así es imprevisible, insegura e indeseable. Si bien es cierto que el Estado de derecho y el gobierno autoritario están basados en el derecho, son completamente diferentes. En un gobierno autoritario:
Las leyes se elaboran y modifican según el capricho de los líderes autoritarios, que no son responsables ante nadie más que ante ellos mismos. Las leyes se aplican de un modo desigual en la sociedad y algunos individuos pueden estar por encima de éstas. Las leyes existen para aprovecharse de los ciudadanos en vez de protegerlos. La aplicación de las leyes y el castigo se implementan según el capricho de los líderes políticos y la policía, en vez de llevarse a cabo mediante procedimientos legítimamente establecidos.
El Estado de derecho nunca podrá implementarse a la perfección. No obstante, es la mejor manera conocida de regular las relaciones entre el gobierno y los
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ciudadanos, toda vez que permite alcanzar un estado de armonía entre los miembros de la sociedad. Por ello, es importante que los servidores públicos estén involucrados en garantizar el Estado de derecho aunque existan fallas. Las instituciones gubernamentales están conformadas por individuos y por lo tanto, las acciones de los gobiernos y sus servidores públicos son importantes. Siempre se cometerán errores, por ejemplo, jueces que tomen resoluciones incorrectas o servidores públicos que estén involucrados en casos de corrupción, sin embargo, cuanto más afianzado esté el Estado de derecho en la sociedad, habrá mayores probabilidades de practicar sus valores, garantías y responsabilidades, aun cuando nos desviemos en algunas ocasiones. En todo el mundo se lleva a cabo un esfuerzo diario y constante para garantizar que el gobierno y los individuos de una sociedad actúen dentro de los límites de la ley, o lo que es lo mismo, para garantizar que se respeten los derechos de los individuos y que los métodos de justicia se apliquen de forma equitativa e imparcial. Pese a lo anterior, ningún país vive bajo un Estado de derecho perfecto, existen fallas y deficiencias aun en países donde este sistema está considerado como firme y afianzado. El Estado de derecho es un ideal al que vale la pena aspirar, ya que es el sistema más prometedor para mejorar la calidad de vida de todos los miembros de la sociedad.
Tema Tres: ¿Por qué el Estado de derecho es importante para mí, mi familia y la sociedad?
Objetivo Analizar cómo el hecho de contar con un Estado de derecho influye positivamente en los servidores públicos, sus familias y la sociedad.
Desarrollo del tema Como comentamos en la lección anterior, si bien no es posible instaurar el Estado de derecho a la perfección, es la mejor opción conocida para lograr una buena calidad de vida. ¿Por qué el Estado de derecho es importante para la calidad de vida de las personas? ©2010 National Strategy Information Center
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Antes de responder a esta pregunta, reflexione sobre los algunos valores que representan el Estado de derecho. Algunos ejemplos incluyen: •
Justicia
•
Libertad
•
Tolerancia
•
Dignidad y respeto humanos
•
Igualdad
•
Imparcialidad
Ahora, piense en cómo sería para usted como individuo, para su familia y para la comunidad en general vivir en una sociedad que practica los valores y principios del Estado de derecho, y en una que no lo hace. A modo de ejemplo, presentamos el siguiente cuadro: Cuadro 1: ¿Cómo el Estado de derecho, o su ausencia, influye en mi vida? TIENE (Presencia del Estado de derecho en mi vida) Yo (como profesional)
Familia
Sociedad
Información necesaria para realizar mi trabajo eficazmente.
NO TIENE (Ausencia del Estado de derecho en mi vida)
Ineficiencia.
Ascenso y gratificaciones afectados por la conducta corrupta de otros individuos.
Expectativa de un trato justo y ecuánime.
Falta de un trato equitativo.
Meritocracia.
Ineficacia.
Seguridad laboral.
Culpa y conflicto.
Falta de propósito o dirección.
Inseguridad laboral.
Peligro para la familia y los amigos.
Calidad deficiente de la educación, la salud y otros servicios para mi familia.
Despilfarro de dinero.
Ausencia de denuncias o denuncias incorrectas por parte de los ciudadanos.
Incumplimiento de las obligaciones fiscales
Valiosos modelos a seguir para los niños.
Seguridad de la familia.
Cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de los ciudadanos.
El gobierno puede prestar servicios a aquellos que los
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necesitan.
Mayor seguridad.
(recursos gubernamentales inadecuados).
Falta de confianza (incumplimiento de las normas).
Tolerancia por parte de los ciudadanos de las acciones de individuos delincuentes (creencia de que obtienen mejores servicios de ellos).
Inseguridad.
Veamos ahora con mayor detalle qué sucede en una sociedad sin Estado de derecho. Las siguientes son algunas consecuencias de la falta de Estado de derecho: •
Existe un alto nivel de inseguridad pública porque los delincuentes actúan con impunidad, entre otras cosas, al pagar sobornos a cambio de su libertad.
•
La corrupción afecta todos los aspectos de la vida: se encuentra en las escuelas, los pequeños negocios, las corporaciones, los eventos deportivos, etcétera. Cuando los ciudadanos no respetan las leyes o incurren en actos de corrupción, se está debilitando el Estado de derecho y el apego a la legalidad, favoreciendo que cada ciudadano actúe con una visión de corto plazo, que sólo atiende a sus intereses inmediatos.
•
Se forma un círculo vicioso en el que estas condiciones deficientes promueven la corrupción y el delito, pues los individuos se esfuerzan por sobrevivir de cualquier modo. Los niños formados en estas circunstancias, encuentran pocos modelos a seguir que los orienten hacia el desarrollo de una conciencia de responsabilidad social y a la construcción de un mejor país para el mañana.
•
Esta cultura es perjudicial también a nivel institucional. Por ejemplo, sus compañeros pueden ser recompensados por su incompetencia mientras usted trabaja arduamente para alcanzar criterios más elevados. Se ve forzado a mirar sobre su hombro, ya que la política de la organización amenaza con sacarlo del puesto si termina del “lado equivocado”. Todos los días regresa a su hogar con la culpa de saber que “miró para otro lado” cuando un compañero cometió actos corruptos o su incompetencia perjudicó a un ciudadano.
•
El problema de este contexto cultural proclive a la ilegalidad, es que alimenta los intereses personales, contribuyendo de este modo a nuestra falta de interés por combatirlo.
En una sociedad sin Estado de derecho, el ciudadano promedio, ya sea en el trabajo o en la comunidad, pierde confianza en el gobierno y en las disposiciones que de él emanan, por lo que no espera que éste cumpla con las normas y las leyes. El logro de los cuatro componentes del Estado de derecho constituye un ingrediente necesario para desarrollar una justicia social a largo plazo. Cuando las normas y las ©2010 National Strategy Information Center
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leyes protegen tanto a los individuos como a la sociedad y se aplican equitativamente, pueden desarrollarse iniciativas que reducen las desventajas económicas y sociales de los ciudadanos. Con la firme implementación del Estado de derecho hay menos corrupción, lo que contribuye a garantizar que los recursos regresen a la sociedad y se logre una mejor calidad de vida para todos los ciudadanos. Los beneficios del Estado de derecho son muchos y diversos, entre ellos, el propiciar el desarrollo económico e inhibir las conductas delictivas.
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Lección 2 ¿Cómo los servidores públicos fomentan actitudes positivas de los ciudadanos hacia el Estado de derecho?
Objetivos Al término de esta lección, usted: •
Reconocerá el importante papel de los servidores públicos para promover una cultura que respalde el Estado de derecho, es decir, una cultura de la legalidad.
•
Comprenderá que la cultura de la legalidad es esencial para la eficacia del gobierno y la calidad de vida de toda la sociedad.
•
Aprenderá que para que un ciudadano confíe en el servicio público, es necesario que los servidores públicos sean imparciales y transparentes en sus actividades.
•
Comprenderá porqué es necesario el apoyo y la confianza de los ciudadanos para tener éxito en su trabajo.
Tema Uno: ¿Cómo los servidores públicos influyen en la cultura de los ciudadanos?
Objetivos •
Conocer las diversas formas en que el apoyo de los ciudadanos es esencial para el eficaz desempeño de todos los servidores públicos y las instituciones gubernamentales.
•
Reconocer la relación entre la conducta de los servidores públicos y una cultura que respalde el Estado de derecho.
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Desarrollo del tema En la lección anterior, analizamos cómo el Estado de derecho influye en la calidad de vida individual, familiar y social. Si bien consolidar este sistema es responsabilidad tanto de los ciudadanos como del gobierno, está comprobado que los ciudadanos ven a los servidores públicos como indicadores de la “salud” general del Estado de derecho en la sociedad. Los servidores públicos constituyen modelos a seguir. Si es aceptable que ellos infrinjan la ley, entonces también lo es que otros individuos hagan lo mismo. Cuando los ciudadanos no consideran a los servidores públicos como una autoridad legítima, no creen en la importancia o la viabilidad del Estado de derecho, lo cual repercute en la calidad de vida. Los ciudadanos se vuelven fatalistas con respecto a su capacidad para inducir el cambio. Consolidar un Estado de derecho en la sociedad es una labor compleja. Requiere más que la simple redacción de leyes y la creación de instituciones de seguridad para garantizar su cumplimiento. Si los servidores públicos observan estrictamente una serie de normas para algunos grupos de la sociedad, y para otros no, entonces el Estado de derecho no puede existir. Del mismo modo, si los ciudadanos sólo cumplen las normas o leyes cuando resulta beneficioso a sus intereses, el nivel de impunidad en la sociedad menoscaba el propósito de las leyes mismas. En otras palabras, son las acciones de todos los ciudadanos (en especial las de los servidores públicos) lo que determina el grado en que el Estado de derecho existe en una sociedad. Por ley, los servidores públicos tienen las siguientes obligaciones con el Estado de derecho: •
En términos del artículo 128 Constitucional, todos los funcionarios públicos antes de tomar posesión de su encargo deben presentar la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen, con el objeto de garantizar en favor de la sociedad el cumplimiento de las garantías de seguridad jurídica.
•
En términos del artículo 113 Constitucional, las leyes sobre responsabilidades administrativas de los servidores públicos determinan sus obligaciones, a fin de salvaguardar la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el desempeño de sus funciones, empleos, cargos o comisiones. En ese tenor, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) establece en el artículo 8 el catálogo de obligaciones que deben observar los servidores públicos en el ejercicio de la función pública.
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Para entender de manera más precisa las responsabilidades hacia el Estado de derecho, en la lección 4 se explicarán los tipos de responsabilidades a las que están sometidos los servidores públicos contenidos en la normatividad. Los ciudadanos por su parte, también tienen obligaciones que coadyuvan a establecer un Estado de derecho. Cuando los ciudadanos tienen conductas que favorecen un Estado de derecho están desarrollando una cultura de la legalidad. La cultura de la legalidad significa que la cultura y pensamiento dominantes en una sociedad simpatizan con la observancia de la ley y los miembros de ésta tienen la capacidad para participar en la elaboración e implementación de las leyes que rigen a todas las personas e instituciones dentro de esa sociedad. Se puede entender la cultura de la legalidad a través de sus cuatro componentes esenciales: 1. Una gran mayoría de la gente acepta y está dispuesta a respetar la ley. Implica que los integrantes de la sociedad aceptan el imperio de la ley en función de sus convicciones personales, de sus valores, principios y razonamientos. De igual forma, están de acuerdo en ejercitar su ciudadanía y reconocer y respetar el valor de la ciudadanía de los demás, los derechos del otro, la dignidad de todos los ciudadanos. Las personas aceptan y acatan las leyes no porque exista la amenaza de un castigo, sino por convencimiento personal. 2. Una gran mayoría de la gente rechaza el comportamiento ilegal. La construcción del Estado de derecho se fortalece con la participación ciudadana, a través de la denuncia de las conductas contrarias al orden jurídico. La sociedad no solo respeta la ley en lo personal, sino que espera que los demás cumplan con la ley. Como resultado, la gente está dispuesta a denunciar las acciones ilegales y fomentar un comportamiento de respeto y aplicación de la ley en su comunidad. En este sentido, el artículo 10 de la LFRASP establece la posibilidad de que las dependencias y entidades cuenten con módulos de fácil acceso para que cualquier interesado pueda presentar quejas o denuncias. El supuesto antes mencionado, se retoma a su vez en el artículo 116 del Código Federal de Procedimientos Penales, al señalar que toda persona que tenga conocimiento de la comisión de un delito que deba perseguirse de oficio, está obligada a denunciarlo ante el Ministerio Público y en caso de urgencia ante cualquier funcionario o agente de policía. 3. Una gran mayoría de la gente apoya a las instituciones gubernamentales que aplican la ley.
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La sociedad espera que el gobierno sea justo, responsable y que proteja los derechos individuales. A cambio, la gente respeta la aplicación de la ley, al gobierno y apoya sus esfuerzos. En la cultura de la legalidad, gran parte de los individuos considera que vivir conforme al Estado de derecho constituye el mejor modelo para satisfacer a largo plazo tanto el interés público como los intereses personales. 4. Generalmente, se espera que las personas entiendan las leyes, así como sus derechos individuales. Desarrollar una cultura de la legalidad supone que todos los ciudadanos, incluidos los servidores públicos, participan en el proceso democrático y conocen las leyes que derivan de ese proceso, para respaldarlas y desaprobar el delito y la corrupción.
Lo anterior, es más fácil de lograr cuando los ciudadanos y el gobierno trabajan conjuntamente para abordar el problema de la corrupción y otros problemas sociales. Las Dos Ruedas de la Carreta
El gobierno y la comunidad deben trabajar conjuntamente para lograr una mejor y más segura sociedad porque el gobierno por sí solo únicamente puede lograr un éxito limitado. La necesidad de un esfuerzo complementario entre las instituciones gubernamentales y la comunidad se ha comparado con las dos ruedas de una carreta. •
La primera rueda representa el sistema formal de gobierno y sus funcionarios.
•
La segunda rueda representa a la sociedad civil, una estructura institucional informal.
Si sólo utilizamos una rueda para avanzar a favor de los intereses de la sociedad, a pesar de que esta rueda avance, la carreta continuará girando y girando en el mismo lugar. Por ejemplo, sin el apoyo de los ciudadanos, la delincuencia a nivel civil continuará, incluso con una fuerza policiaca altamente eficaz y capaz de arrestar a todos los miembros del crimen organizado en México. Por otra parte, si una sociedad sólo cuenta con el apoyo de ciudadanos que cumplen con la ley, sin un sistema de justicia eficaz, el hecho de que la policía no arreste a aquellos individuos que infringen la ley se convierte en un obstáculo para la cultura de la legalidad. Por este motivo, la carreta sólo puede avanzar si las dos ruedas se mueven al mismo tiempo: el gobierno y una cultura civil que respalde el Estado de derecho.
Por ello es necesario un contrato social basado en la confianza pública entre el gobierno y la sociedad. El Estado al que se aspira presupone el compromiso, el apoyo y la convicción de los ciudadanos con respecto a las leyes de la sociedad y el ©2010 National Strategy Information Center
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gobierno, y se refleja en la cultura de la legalidad. Cada parte debe cumplir con sus obligaciones para avanzar al mismo tiempo. Si una de las partes se detiene o se mueve en otra dirección, entonces las ruedas de la carreta se “atascan” y se “paralizan”. Existen diferentes niveles de apoyo público con relación al Estado de derecho: Nivel uno: Miedo al castigo. Nivel dos: Necesidad de la aceptación social. Nivel tres: Convicción. En el nivel uno un ciudadano cometerá un delito al saber que no lo aprehenderán, y el gobierno no puede estar en todos lados al mismo tiempo. En el nivel dos existe una obediencia ciega a la ley (y a veces incluso la ley no es justa) o bien, una persona está demasiado influenciada por los individuos con los que se vincula (incluyendo influencias negativas). En estos escenarios, ¿en virtud de qué factor un individuo permanece en el nivel uno o en el dos? Asimismo, ¿Qué experiencias pueden servir a una persona para que alcance el tercer nivel? ¿Qué acciones de los servidores públicos en particular pueden influir en dicho avance? ¿Qué acciones de los servidores públicos fomentarían cada nivel de apoyo? El nivel tres está directamente relacionado con la confianza de los ciudadanos en el gobierno. Esta confianza generalmente está más relacionada con la equidad que perciben en el ámbito procesal que con el resultado de un incidente en particular, aun cuando el ciudadano no esté conforme con el resultado (por ejemplo, cuando recibe una multa o una infracción de tránsito). La disposición de los ciudadanos a tolerar o a involucrarse en actividades delictivas está directamente relacionada con el nivel de confianza que tienen en el gobierno. A mayor confianza en las instituciones de gobierno, disminuye la criminalidad y vice-versa. Finalmente, como pregunta de reflexión, piense qué tan avanzado está México en el desarrollo de una cultura de la legalidad.
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Lección 3 La integridad en el Estado de derecho como un criterio profesional clave
Objetivo de la Lección Al término de esta lección, usted comprenderá que la integridad en el Estado de derecho es indispensable para lograr la visión y la misión de la Secretaría de la Función Pública.
Tema Uno: ¿Por qué actuar conforme al Estado de derecho es necesario para lograr la visión y la misión de la Secretaría de la Función Pública? Objetivo Reconocer que para lograr la visión y la misión de la Secretaría de la Función Pública es indispensable que sus empleados y la organización en general practique actitudes favorables al Estado de derecho.
Desarrollo del Tema La visión y misión de la Secretaría de la Función Pública son las siguientes: Visión: La ciudadanía participa y confía en la función pública. Misión: Consolidar un gobierno honesto, eficiente y transparente. ¿Qué medidas debe tomar un servidor público a fin de lograr esta visión y misión? Para que el ciudadano confíe en el servicio público, éste debe ser transparente e imparcial. Dicha transparencia e imparcialidad requiere que las instituciones gubernamentales y los
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funcionarios particularmente actúen con integridad y sostengan los cuatro principios del Estado de derecho. Por este motivo, el Estado de derecho es el elemento clave con respecto a la credibilidad en el gobierno y su legitimidad. Si los ciudadanos no lo ven así, es más probable que sólo se preocupen por sus intereses privados, incrementando así el nivel de delincuencia y corrupción en la sociedad. A través de la interacción con los empleados del gobierno los individuos ven, día a día, la práctica de los principios del Estado de derecho en acción (o inacción). Cuando los ciudadanos notan que la mayoría de los funcionarios gubernamentales con los que interactúan son corruptos, dejan de confiar en el gobierno. Si las instituciones gubernamentales actúan a fin de apoyar: 1) los intereses de individuos poderosos; 2) los intereses personales de sus empleados; o 3) la toma de decisiones arbitrarias que violan los derechos de los ciudadanos, entonces los individuos no estarán dispuestos a colaborar, a pagar sus impuestos y respaldar el Estado de derecho. Asimismo, se volverán más tolerantes a la impunidad o incluso estarán más predispuestos a cometer delitos ellos mismos. Algunas investigaciones demuestran que existe una mayor probabilidad de que los ciudadanos transgredan la ley cuando ya no confían en la policía ni en el gobierno. ¿Cómo se construye la confianza del ciudadano en la administración pública? •
Los expertos en administración pública enfatizan desde hace tiempo que las acciones de los funcionarios públicos reflejan el carácter moral del gobierno. Los servidores públicos constituyen modelos oficiales a seguir; es decir, sus acciones repercuten en el pueblo al demostrarle hasta qué grado el propio gobierno toma el Estado de derecho con seriedad.
•
La confianza de los ciudadanos en las instituciones de la sociedad es el elemento central en el proceso para transformar sus inquietudes personales en inquietudes públicas.
•
Si los funcionarios gubernamentales demuestran a los ciudadanos que tomarán en consideración sus intereses, que escucharán sus reclamaciones, que serán imparciales y transparentes en sus procesos, éstos percibirán que sus acciones importan y que el cambio es posible. Esto ayudará a mantener su compromiso con el Estado de derecho cuando surjan
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diversas frustraciones durante el pausado trayecto hacia la consolidación del Estado de derecho en la sociedad. ¿Cómo influyen en la práctica las acciones positivas de los servidores públicos en los ciudadanos? •
Cuando los ciudadanos observan que los funcionarios de gobierno actúan con justicia y equidad, están más predispuestos a adecuar sus intereses personales al bienestar común de la sociedad.
•
Si bien a menudo los ciudadanos culpan al gobierno por los problemas de la delincuencia y la corrupción, esto sólo constituye la mitad del problema. La delincuencia y la corrupción sólo pueden existir si el ciudadano demanda servicios y productos ilegales, y si se tolera en los hogares, los lugares de trabajo y las comunidades.
•
Cuando los servidores públicos infringen el Estado de derecho, esa conducta se convierte en la excusa razonada o el pretexto que pueden utilizar algunos ciudadanos para justificar sus acciones ilícitas.
•
Esta excusa debe ser invalidada por los servidores públicos. Esto es algo que se puede lograr directamente con las acciones.
De esta manera, hay una estrecha relación entre la integridad de los servidores públicos, el Estado de derecho y la capacidad para desarrollar una cultura de la legalidad.
Tema Dos: ¿Por qué la integridad es un criterio profesional indispensable para la administración pública? Objetivo Observar cómo la integridad en el Estado de derecho representa un criterio profesional indispensable en la conducta de los servidores públicos. Desarrollo del Tema Para iniciar este tema pensemos ¿cuáles son los valores profesionales que destacan en la consolidación de un Estado de derecho? Algunos ejemplos son: ©2010 National Strategy Information Center
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•
Aplicación equitativa de normas y políticas.
•
Tratamiento digno y respetuoso de todos los ciudadanos y colegas.
•
Honestidad en todas las acciones.
•
Énfasis en el interés público en vez de en los intereses personales.
•
Legitimidad de todas las acciones.
•
Capacidad para comunicar decisiones dentro de la organización y a los ciudadanos.
•
Uso eficaz del tiempo y de los recursos del gobierno.
Veamos ahora los principios y valores que integran el Código de Ética de la Administración Pública Federal: BIEN COMÚN Todas las decisiones y acciones del servidor público deben estar dirigidas a la satisfacción de las necesidades e intereses de la sociedad, por encima de intereses particulares ajenos al bienestar de la colectividad. El servidor público no debe permitir que influyan en sus juicios y conducta, intereses que puedan perjudicar o beneficiar a personas o grupos en detrimento del bienestar de la sociedad. El compromiso con el bien común implica que el servidor público esté consciente de que el servicio público es un patrimonio que pertenece a todos los mexicanos y que representa una misión que sólo adquiere legitimidad cuando busca satisfacer las demandas sociales y no cuando se persiguen beneficios individuales. INTEGRIDAD El servidor público debe actuar con honestidad, atendiendo siempre a la verdad. Conduciéndose de esta manera, el servidor público fomentará la credibilidad de la sociedad en las instituciones públicas y contribuirá a generar una cultura de confianza y de apego a la verdad. HONRADEZ El servidor público no deberá utilizar su cargo público para obtener algún provecho o ventaja personal o a favor de terceros. Tampoco deberá buscar o aceptar compensaciones o prestaciones de cualquier persona u organización que puedan comprometer su desempeño como servidor público. IMPARCIALIDAD El servidor público actuará sin conceder preferencias o privilegios indebidos a organización o persona alguna. ©2010 National Strategy Information Center
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Su compromiso es tomar decisiones y ejercer sus funciones de manera objetiva, sin prejuicios personales y sin permitir la influencia indebida de otras personas. JUSTICIA El servidor público debe conducirse invariablemente con apego a las normas jurídicas inherentes a la función que desempeña. Respetar el Estado de Derecho es una responsabilidad que, más que nadie, debe asumir y cumplir el servidor público. Para ello, es su obligación conocer, cumplir y hacer cumplir las disposiciones jurídicas que regulen el ejercicio de sus funciones. TRANSPARENCIA El servidor público debe permitir y garantizar el acceso a la información gubernamental, sin más límite que el que imponga el interés público y los derechos de privacidad de los particulares establecidos por la ley. La transparencia en el servicio público también implica que el servidor público haga un uso responsable y claro de los recursos públicos, eliminando cualquier discrecionalidad indebida en su aplicación. RENDICIÓN DE CUENTAS Para el servidor público rendir cuentas significa asumir plenamente ante la sociedad, la responsabilidad de desempeñar sus funciones en forma adecuada y sujetarse a la evaluación de la propia sociedad. Ello lo obliga a realizar sus funciones con eficacia y calidad, así como a contar permanentemente con la disposición para desarrollar procesos de mejora continua, de modernización y de optimización de recursos públicos. ENTORNO CULTURAL Y ECOLÓGICO Al realizar sus actividades, el servidor público debe evitar la afectación de nuestro patrimonio cultural y del ecosistema donde vivimos, asumiendo una férrea voluntad de respeto, defensa y preservación de la cultura y del medio ambiente de nuestro país, que se refleje en sus decisiones y actos. Nuestra cultura y el entorno ambiental son nuestro principal legado para las generaciones futuras, por lo que los servidores públicos también tienen la responsabilidad de promover en la sociedad su protección y conservación. GENEROSIDAD El servidor público debe conducirse con una actitud sensible y solidaria, de respeto y apoyo hacia la sociedad y los servidores públicos con quienes interactúa. Esta conducta debe ofrecerse con especial atención hacia las personas o grupos sociales que carecen de los elementos suficientes para alcanzar su desarrollo integral, como los adultos en plenitud, los niños, las personas con capacidades especiales, los miembros de nuestras etnias y quienes menos tienen. ©2010 National Strategy Information Center
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IGUALDAD El servidor público debe prestar los servicios que se le han encomendado a todos los miembros de la sociedad que tengan derecho a recibirlos, sin importar su sexo, edad, raza, credo, religión o preferencia política. No debe permitir que influyan en su actuación, circunstancias ajenas que propicien el incumplimiento de la responsabilidad que tiene para brindar a quien le corresponde los servicios públicos a su cargo. RESPETO El servidor público debe dar a las personas un trato digno, cortés, cordial y tolerante. Está obligado a reconocer y considerar en todo momento los derechos, libertades y cualidades inherentes a la condición humana. LIDERAZGO El servidor público debe convertirse en un decidido promotor de valores y principios en la sociedad, partiendo de su ejemplo personal al aplicar cabalmente en el desempeño de su cargo público este Código de Ética y el Código de Conducta de la institución pública a la que esté adscrito. El liderazgo también debe asumirlo dentro de la institución pública en que se desempeñe, fomentando aquellas conductas que promuevan una cultura ética y de calidad en el servicio público. El servidor público tiene una responsabilidad especial, ya que a través de su actitud, actuación y desempeño se construye la confianza de los ciudadanos en sus instituciones.
Ahora reflexione sobre cómo los valores profesionales destacan en la consolidación de un Estado de derecho. De la misma manera, retome los cuatro principios relativos al Estado de derecho y compárelos con los valores y principios que integran el Código de Ética de la APF. A manera de ejemplo, le presentamos el siguiente cuadro:
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Cuadro 2: Relación entre el Código de Ética y los principios pertinentes al Estado de derecho PRINCIPIOS PERTINENTES AL ESTADO DE DERECHO
CÓDIGO DE ÉTICA
Leyes establecidas democráticamente con supervisión de su implementación por parte de los ciudadanos.
•
Transparencia.
•
Rendición de cuentas.
Protección de los derechos sociales y de los individuos.
•
Bien común.
•
Respeto.
•
Entorno cultural y ecológico.
•
Integridad
•
Imparcialidad.
•
Honradez.
•
Justicia.
•
Integridad
•
Igualdad.
•
Integridad
Exigencia de imparcialidad.
Aplicación de leyes uniformemente.
Integridad Veamos en qué consiste el valor de la integridad. A pesar del amplio uso del término “integridad” por parte del gobierno y los líderes de la sociedad civil, la mayoría de los individuos no está exactamente seguros de lo que significa. Sólo saben que es importante. A menudo, los individuos definen la integridad como una serie de valores fundamentales (por ejemplo, honestidad, lealtad, valor, solidaridad) o como principios éticos básicos. No obstante, generalmente estas definiciones no proporcionan orientación concreta para las acciones diarias de los servidores públicos. En ocasiones, los valores generales pueden entrar en conflicto. Por ejemplo, un individuo puede ser leal a un supervisor y por esto ser deshonesto al cubrir las acciones corruptas de éste.
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La integridad no consiste en el contenido de los valores de un individuo, sino en la coherencia de nuestras acciones con las normas y los criterios formales de la profesión. Debe haber una coherencia perfecta entre la palabra y la acción. Un individuo puede tener valores con los que no estamos de acuerdo, pero si hay una coherencia entre su palabra y sus acciones, puede decirse que su conducta es íntegra. En las lecciones anteriores identificamos al Estado de derecho como un objetivo esencial para la sociedad y como un principio operativo clave para todos los organismos gubernamentales y sus empleados. Si bien pueden agregarse otras acciones y otros valores específicos a las normas y los códigos formales que rigen la profesión del servicio público, todas las acciones deben verse conforme a los principios (4 características) del Estado de derecho. Esto simplificará las decisiones de los profesionales en situaciones a veces muy complejas, como veremos más adelante. Para una aplicación más práctica de este concepto en la Administración Pública Federal, aquí consideramos que la integridad es la cualidad de los funcionarios públicos para conducirse y actuar en congruencia con los valores y principios del Código de Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal, del Código de Conducta de la dependencia o entidad a la que pertenece y de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP). Tanto los individuos como los organismos pueden tener integridad. Los participantes deben demostrar a sus colegas esta integridad mediante todas sus acciones y las instituciones del gobierno deben demostrar esta integridad a los ciudadanos en general mediante todas sus acciones y comunicaciones. Éste es un elemento clave en la promoción de una cultura de la legalidad. Ahora piense en algunos ejemplos de acciones de servidores públicos que violarían el Estado de derecho. Algunos ejemplos son: •
Acosar o intimidar a los votantes presentándose en los comicios o impedir que voten determinados individuos.
•
Realizar campañas o expresar apoyo a un candidato político mientras se usa uniforme.
•
Negar a los ciudadanos información pública a la que tienen derecho.
•
Tratar a los ciudadanos como inferiores en vez de reconocer que los servidores públicos son empleados de los ciudadanos.
•
No aplicar la ley por motivos personales.
•
Recibir sobornos.
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Lección 4 ¿Qué normas, leyes y códigos debo observar? Objetivos de la Lección Al término de esta lección, usted: •
Comprenderá cuáles son las disposiciones relativas a la conducta de los servidores públicos en la Constitución Mexicana, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el Código de Ética de la Administración Pública Federal y el Código de Conducta de la Secretaría de la Función Pública.
•
Tendrá claro cómo explicar la importancia de las normas y leyes que rigen la conducta de los servidores públicos, y el Estado de derecho en general, a sus colegas.
•
Identificará las acciones concretas prohibidas por cada una de las leyes, los códigos y las convenciones que se analizan en este apartado.
Tema Uno: Normas, leyes y códigos como guías importantes para la conducta de los servidores públicos
Objetivos •
Conocer las normas, leyes y códigos que deberán observar los servidores públicos en el desempeño de sus funciones, cargos o comisiones.
•
Comprender la función de los códigos de ética y conducta.
•
Describir el impacto de las convenciones internacionales en la conducta de los servidores públicos.
Desarrollo del Tema Las carreras profesionales y la actuación de los servidores públicos en el ámbito nacional como en el internacional, se rigen por diversas normas y disposiciones de carácter jurídico, entre otras fuentes del derecho. Si bien en el mejor de los casos estos ©2010 National Strategy Information Center
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principios se complementan entre sí, en ocasiones pueden constituir una causa de confusión o conflicto para los empleados. En este apartado veremos tres secciones: -La Constitución y Leyes -Las Normas Institucionales, y -Las Convenciones y Tratados Internacionales
LA CONSTITUCIÓN Y LEYES La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) y las leyes proporcionan una amplia descripción de la conducta que se espera de los servidores públicos y sus interacciones con los ciudadanos. De la misma manera, estos instrumentos especifican claramente los derechos que también tienen los servidores públicos. La CPEUM es la norma suprema de México y se divide en un apartado dogmático -en el que se contemplan los derechos fundamentales de todos los individuos que se encuentren en el territorio nacional- y de otro apartado orgánico -en el que se detallan las instituciones públicas que forman parte el Estado mexicano, es decir, el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, el Poder Judicial y los organismos constitucionales autónomos, así como sus atribuciones. El artículo 133 de la CPEUM establece las bases del sistema jurídico mexicano colocando como cimiento a la Constitución, a las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y a todos los Tratados que están de acuerdo con la misma.
I. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los derechos humanos y sus garantías en el Título Primero (artículos 1º al 29), Capítulo I y las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado en el Título Cuarto. Como ejemplo de los derechos fundamentales de todo individuo, veamos el contenido del Artículo 1º:
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Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.
El principio de la legalidad en la administración pública está estrechamente vinculado con el Estado de derecho, teniendo en común el imperio de la ley e implicando que la actuación administrativa debe ceñirse a lo que disponga la ley. El imperio de la ley, consagrado en los artículos 14 y 16 de la CPEUM, es uno de los avances más importantes para consolidar el Estado de derecho, de ahí la importancia de analizar estos preceptos constitucionales de manera específica: Artículo 14, párrafo segundo de la CPEUM: “Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.”
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Artículo 16, primer párrafo) “Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.” Por otro lado, el Título Cuarto (artículos 108 a 114) de la CPEUM regula las disposiciones correspondientes a las responsabilidades de los servidores públicos y patrimonial del Estado. Para conocer mejor el contenido de este Título Cuarto, revisemos el cuadro del régimen de responsabilidades de los servidores públicos: Cuadro 3: Régimen de Responsabilidades en el Servicio Público Tipo de Responsabilidad Política
Causas de infracción
Sujetos (Federales)
Cuando en el ejercicio de sus funciones incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho. (Artículo fracción CPEUM)
I
de
109, la
Es la que se hace valer a través del juicio político de responsabilidad, en contra de los servidores públicos mencionados en el artículo 110 de la Constitución.
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•
Senadores y Diputados
•
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
•
Consejeros de la Judicatura
•
Secretarios del Despacho
•
Procurador General de la República
•
Magistrados de Circuito
•
Jueces de Distrito
•
Consejeros electorales, y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral
•
Magistrados del
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Sanciones •
Destitución
•
Inhabilitación.
(Artículos 110, párrafo tercero de la CPEUM)
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Tribunal Electoral •
Directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
(Artículo 110, párrafo primero de la CPEUM) Penal
Comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en los términos de la legislación penal. (Artículo 109, fracción II de la CPEUM)
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Servidores públicos federales, así como personas que manejen o apliquen recursos públicos federales, entre otros. (Artículo 108, primer párrafo de la CPEUM)
Para proceder penalmente contra ciertos servidores públicos tales como los diputados y senadores, los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, el Procurador General de la República, entre otros, por la comisión de delitos durante el tiempo de su encargo, la Cámara de Diputados declarará si ha o no lugar a proceder contra
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•
Pena privativa de libertad
•
Sanción económica
•
Destitución
•
Inhabilitación
•
Decomiso de bienes
(Artículos 111, párrafo noveno de la CPEUM y 24 del Código Penal Federal) (Se enlistan solo algunas penas y medidas de seguridad)
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el inculpado. Por lo que toca al Presidente de la República, sólo habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores. (Artículo 111 de la CPEUM) Civil
En el artículo 113 de la CPEUM, se indica la responsabilidad civil, la que se actualiza cuando los servidores públicos con su actuación ilícita causen daños patrimoniales a particulares. De ahí, se deriva la obligación del Estado de reparar el daño o indemnizar a quien resienta un perjuicio, toda vez que el Estado exige a sus agentes sean responsables de los actos que realicen con motivo de sus actividades que tienen asignadas. (Artículo 113, de la CPEUM)
Administrativa
Actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen en el servicio público.
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•
Los entes públicos federales (Poderes Judicial, Legislativo y Ejecutivo de la Federación)
•
Los servidores públicos que hayan incurrido en responsabilidad, y que la falta administrativa haya tenido el carácter de infracción grave.
•
A toda persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal.
Los entes públicos federales cubrirán las indemnizaciones derivadas de responsabilidad patrimonial que se determinen con cargo a sus respectivos presupuestos.
El monto que el Estado haya pagado a los particulares por concepto de indemnización, formará parte de la sanción económica que se le aplique al servidor público (Artículo 5 y 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado)
(Artículos 2, 31 y 32 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado) Servidores públicos federales, así como personas que manejen o apliquen recursos públicos federales (Artículo 108, primer
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•
Amonestación privada o pública
•
Suspensión
•
Destitución del puesto
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(Artículo 109, fracción III de la CPEUM)
párrafo de la CPEUM)
•
Sanción económica
•
Inhabilitación
(Artículo 113, párrafo primero de la CPEUM)
II. El Código Penal Federal El Código Penal Federal es el código que se aplica en toda la República Mexicana para los delitos del orden federal. En su Título Décimo, incluye los siguientes delitos que podrían cometer los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones: o o o o o o o o o o o o o
Ejercicio indebido de servicio público Abuso de autoridad Desaparición forzada de personas Coalición de servidores públicos Uso indebido de atribuciones y facultades Concusión Intimidación Ejercicio abusivo de funciones Tráfico de influencia Cohecho Cohecho a servidores públicos extranjeros Peculado Enriquecimiento ilícito
Adicionalmente, el Título Decimoprimero de este mismo Código Penal Federal enumera los delitos en contra de la administración de justicia que podrían cometer los servidores públicos.
III. La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos La Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (LFRASP) tiene como objeto reglamentar el Título Cuarto Constitucional en materia de: •
Los sujetos de responsabilidad administrativa en el servicio público.
•
Las obligaciones en el servicio público.
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•
Las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio público.
•
Las autoridades competentes y el procedimiento para aplicar dichas sanciones.
•
El registro patrimonial de los servidores públicos.
De esta manera, esta Ley incluye las siguientes obligaciones del servicio público, las cuales, están establecidas en el artículo 8: I.- Cumplir el servicio que le sea encomendado y abstenerse de cualquier acto u omisión que cause la suspensión o deficiencia de dicho servicio o implique abuso o ejercicio indebido de un empleo, cargo o comisión; II.- Formular y ejecutar los planes, programas y presupuestos correspondientes a su competencia, y cumplir las leyes y la normatividad que determinen el manejo de recursos económicos públicos; III.- Utilizar los recursos que tenga asignados y las facultades que le hayan sido atribuidas para el desempeño de su empleo, cargo o comisión, exclusivamente para los fines a que están afectos; IV.- Rendir cuentas sobre el ejercicio de las funciones que tenga conferidas y coadyuvar en la rendición de cuentas de la gestión pública federal, proporcionando la documentación e información que le sea requerida en los términos que establezcan las disposiciones legales correspondientes; V.- Custodiar y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos; VI.- Observar buena conducta en su empleo, cargo o comisión, tratando con respeto, diligencia, imparcialidad y rectitud a las personas con las que tenga relación con motivo de éste; VII.- Comunicar por escrito al titular de la dependencia o entidad en la que preste sus servicios, las dudas fundadas que le suscite la procedencia de las órdenes que reciba y que pudiesen implicar violaciones a la Ley o a cualquier otra disposición jurídica o administrativa, a efecto de que el titular dicte las medidas que en derecho procedan, las cuales deberán ser notificadas al servidor público que emitió la orden y al interesado; VIII.- Abstenerse de ejercer las funciones de un empleo, cargo o comisión, por haber concluido el período para el cual se le designó, por haber sido cesado o por cualquier otra causa legal que se lo impida; IX.- Abstenerse de disponer o autorizar que un subordinado no asista sin causa justificada a sus labores, así como de otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con goce parcial o total de sueldo y otras percepciones;
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X.- Abstenerse de autorizar la selección, contratación, nombramiento o designación de quien se encuentre inhabilitado por resolución de autoridad competente para ocupar un empleo, cargo o comisión en el servicio público; XI.- Excusarse de intervenir, por motivo de su encargo, en cualquier forma en la atención, tramitación o resolución de asuntos en los que tenga interés personal, familiar o de negocios, incluyendo aquéllos de los que pueda resultar algún beneficio para él, su cónyuge o parientes consanguíneos o por afinidad hasta el cuarto grado, o parientes civiles, o para terceros con los que tenga relaciones profesionales, laborales o de negocios, o para socios o sociedades de las que el servidor público o las personas antes referidas formen o hayan formado parte. El servidor público deberá informar por escrito al jefe inmediato sobre la atención, trámite o resolución de los asuntos a que hace referencia el párrafo anterior y que sean de su conocimiento, y observar sus instrucciones por escrito sobre su atención, tramitación y resolución, cuando el servidor público no pueda abstenerse de intervenir en ellos; XII.- Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de solicitar, aceptar o recibir, por sí o por interpósita persona, dinero, bienes muebles o inmuebles mediante enajenación en precio notoriamente inferior al que tenga en el mercado ordinario, donaciones, servicios, empleos, cargos o comisiones para sí, o para las personas a que se refiere la fracción XI de este artículo, que procedan de cualquier persona física o moral cuyas actividades profesionales, comerciales o industriales se encuentren directamente vinculadas, reguladas o supervisadas por el servidor público de que se trate en el desempeño de su empleo, cargo o comisión y que implique intereses en conflicto. Esta prevención es aplicable hasta un año después de que se haya retirado del empleo, cargo o comisión. Habrá intereses en conflicto cuando los intereses personales, familiares o de negocios del servidor público puedan afectar el desempeño imparcial de su empleo, cargo o comisión. Una vez concluido el empleo, cargo o comisión, el servidor público deberá observar, para evitar incurrir en intereses en conflicto, lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley; En el caso del personal de los centros públicos de investigación, los órganos de gobierno de dichos centros, con la previa autorización de su órgano de control interno, podrán determinar los términos y condiciones específicas de aplicación y excepción a lo dispuesto en esta fracción, tratándose de los conflictos de intereses que puede implicar las actividades en que este personal participe o se vincule con proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico en relación con terceros de conformidad con lo que establezca la Ley de Ciencia y Tecnología; XIII.Desempeñar su empleo, cargo o comisión sin obtener o pretender obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el Estado le otorga por el desempeño de su función, sean para él o para las personas a las que se refiere la fracción XI; XIV.- Abstenerse de intervenir o participar indebidamente en la selección, nombramiento, designación, contratación, promoción, suspensión, remoción, cese, rescisión del contrato o sanción de cualquier servidor público, cuando tenga interés personal, familiar o de negocios
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en el caso, o pueda derivar alguna ventaja o beneficio para él o para las personas a las que se refiere la fracción XI; XV.- Presentar con oportunidad y veracidad las declaraciones de situación patrimonial, en los términos establecidos por la Ley; XVI.- Atender con diligencia las instrucciones, requerimientos o resoluciones que reciba de la Secretaría, del contralor interno o de los titulares de las áreas de auditoría, de quejas y de responsabilidades, conforme a la competencia de éstos; XVII.- Supervisar que los servidores públicos sujetos a su dirección, cumplan con las disposiciones de este artículo; XVIII.- Denunciar por escrito ante la Secretaría o la contraloría interna, los actos u omisiones que en ejercicio de sus funciones llegare a advertir respecto de cualquier servidor público que pueda constituir responsabilidad administrativa en los términos de la Ley y demás disposiciones aplicables; XIX.- Proporcionar en forma oportuna y veraz, toda información y datos solicitados por la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos. En el cumplimiento de esta obligación, además, el servidor público deberá permitir, sin demora, el acceso a los recintos o instalaciones, expedientes o documentación que la institución de referencia considere necesario revisar para el eficaz desempeño de sus atribuciones y corroborar, también, el contenido de los informes y datos que se le hubiesen proporcionado; XIX-A.- Responder las recomendaciones que les presente la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos, y en el supuesto de que se decida no aceptar o no cumplir las recomendaciones, deberá hacer pública su negativa, fundándola y motivándola en términos de lo dispuesto por el Apartado B, del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por el artículo 46 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; XIX-B.- Atender los llamados de la Cámara de Senadores o en sus recesos de la Comisión Permanente, a comparecer ante dichos órganos legislativos, a efecto de que expliquen el motivo de su negativa a aceptar o cumplir las recomendaciones de la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos, en términos del Apartado B, del artículo 102 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; XX.- Abstenerse, en ejercicio de sus funciones o con motivo de ellas, de celebrar o autorizar la celebración de pedidos o contratos relacionados con adquisiciones, arrendamientos y enajenación de todo tipo de bienes, prestación de servicios de cualquier naturaleza y la contratación de obra pública o de servicios relacionados con ésta, con quien desempeñe un empleo, cargo o comisión en el servicio público, o bien con las sociedades de las que dichas personas formen parte. Por ningún motivo podrá celebrarse pedido o contrato alguno con quien se encuentre inhabilitado para desempeñar un empleo, cargo o comisión en el servicio público; XXI.- Abstenerse de inhibir por sí o por interpósita persona, utilizando cualquier medio, a los posibles quejosos con el fin de evitar la formulación o presentación de denuncias o ©2010 National Strategy Information Center
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realizar, con motivo de ello, cualquier acto u omisión que redunde en perjuicio de los intereses de quienes las formulen o presenten; XXII.- Abstenerse de aprovechar la posición que su empleo, cargo o comisión le confiere para inducir a que otro servidor público efectúe, retrase u omita realizar algún acto de su competencia, que le reporte cualquier beneficio, provecho o ventaja para sí o para alguna de las personas a que se refiere la fracción XI; XXIII.- Abstenerse de adquirir para sí o para las personas a que se refiere la fracción XI, bienes inmuebles que pudieren incrementar su valor o, en general, que mejoren sus condiciones, como resultado de la realización de obras o inversiones públicas o privadas, que haya autorizado o tenido conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión. Esta restricción será aplicable hasta un año después de que el servidor público se haya retirado del empleo, cargo o comisión, y XXIV.- Abstenerse de cualquier acto u omisión que implique incumplimiento de cualquier disposición legal, reglamentaria o administrativa relacionada con el servicio público.
Asimismo, la citada Ley incluye las sanciones para los servidores públicos por falta administrativa, las cuales están establecidas en el artículo 13 y son las siguientes: I.
Amonestación privada o pública;
II.
Suspensión del empleo, cargo o comisión por un período no menor de tres días ni mayor a un año;
III. Destitución del puesto; IV. Sanción económica, e V.
Inhabilitación temporal para desempeñar empleos, cargos o comisiones en el servicio público.
IV. Otras Leyes Es importante mencionar que los servidores públicos tienen un amplio marco de actuación al que necesariamente deben apegarse en el ejercicio de sus atribuciones y funciones, lo que no deja espacio a una actuación discrecional, en virtud de que existen procedimientos, plazos e instancias específicas para realizar las actividades o prestar los servicios públicos que les han sido encomendados. Asimismo, en dichos ordenamientos se contemplan obligaciones que deben cumplir los particulares en sus relaciones con las autoridades, de tal suerte que cualquier actuación fuera de la ley podría implicar responsabilidades específicas en el ámbito civil, penal o administrativo para los involucrados.
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Además de los ordenamientos revisados hasta este momento, algunas disposiciones adicionales son: La Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la Ley Federal de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público, la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas, la Ley Federal Anticorrupción en Contrataciones Públicas y, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental.
NORMAS INSTITUCIONALES Los códigos y procedimientos institucionales proporcionan más detalles a los empleados y servidores públicos sobre los criterios profesionales y las normas destinadas a regir su conducta. En el caso particular de los códigos de ética, éstos pueden abarcar temas sociales, principios generales sobre las convicciones de una organización acerca de asuntos como la calidad, los empleados o el medio ambiente. En la Administración Pública Federal, el Código de Ética contiene reglas para que en la actuación de los servidores públicos, impere invariablemente una conducta digna que responda a las necesidades de la sociedad y que oriente su desempeño en situaciones específicas que se les presenten, propiciando así una plena vocación de servicio público en beneficio de la colectividad.1 Recuerden los principios y valores que integran el Código de Ética de la Administración Pública Federal vistos durante la lección 3, página 29 del presente Manual. Aunque existe un solo Código de Ética bajo el cual se rigen todas las instituciones de la APF, cada dependencia o entidad ha traducido este código a conductas esperadas de los funcionarios de cada institución, a través de códigos de conducta institucionales. Un Código de Conducta consiste en un conjunto de normativas que describen las responsabilidades específicas o las prácticas profesionales que rigen la conducta de los individuos en una organización. Los códigos de conducta establecen los procedimientos que deben observarse en situaciones específicas relacionadas con la ética, como los conflictos de intereses o la aceptación de regalos, y en algunos casos definen los procedimientos para determinar en qué situaciones se trata de una infracción al Código de Conducta y, de ser así, qué medidas deben aplicarse. 1
Artículo 49 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos .
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El Código de Conducta de los funcionarios públicos de la Secretaría de la Función Pública incluye las siguientes secciones: I. II.
Conocimiento y aplicación de las leyes y normas. Uso del cargo público.
III.
Uso y asignación de recursos.
IV.
Uso transparente y responsable de la información interna.
V. VI. VII. VIII. IX. X. XI. XII. XIII.
Conflicto de intereses. Toma de decisiones. Atención a quejas y denuncias de la sociedad. Relaciones entre servidores públicos de la SFP, y entre éstos y otras personas. Relaciones con otras dependencias y entidades de los gobiernos federal y locales. Relación con la sociedad. Salud, higiene, seguridad y mejoramiento ecológico. Desarrollo permanente e integral. Relación de los Titulares de los Órganos de Vigilancia y Control con las dependencias y entidades donde se desempeñan.
Las Convenciones y Tratados Internacionales Las normas jurídicas internacionales también pueden ayudar a guiar la conducta y los criterios de los servidores públicos. De acuerdo al artículo 2 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, se entiende por tratado “un acuerdo internacional celebrado por escrito entre Estados y regido por el derecho internacional, ya sea que conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”. La Ley Sobre la Celebración de Tratados de México, en su artículo 2, define al tratado como “el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por escrito entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios sujetos de Derecho Internacional Público, ya sea que para su aplicación requiera o no la celebración de acuerdos en materia especifica, cualquiera que sea su denominación, mediante el cual México asume su compromiso”. Adicionalmente, el artículo citado en el párrafo precedente, dispone que se entiende por Acuerdo Interinstitucional “el convenio regido por el derecho internacional público, ©2010 National Strategy Information Center
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celebrado por escrito entre cualquier dependencia u organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, Estatal o Municipal y uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales, cualquiera que sea su denominación, sea que derive o no de un tratado previamente aprobado. El ámbito material de los acuerdos interinstitucionales deberá circunscribir exclusivamente a las atribuciones propias de las dependencias y organismos descentralizados de los niveles de gobierno mencionados que los suscriben”. Dentro de las convenciones que ha firmado y suscrito México, para efectos de este curso es preciso destacar las siguientes: La Convención Interamericana contra la Corrupción de la Organización de los Estados Americanos (OEA), firmada por nuestro país en 1996 y ratificada por el Senado de la República el 27 de mayo de 1997. La Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos en Transacciones Comerciales Internacionales (Convención Anticohecho de la OCDE), firmada por México en 1997 y ratificada por el Senado de la República el 22 de abril de 1999, año a partir del cual entró en vigor. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC), firmada por México en 2003 y ratificada por el Senado de la República el 20 de julio de 2004. Si bien normalmente un tratado versa sobre los derechos y las obligaciones de las naciones implicadas, los tratados también pueden conceder derechos y obligaciones específicas a individuos. A pesar de que los tratados abordan una gran variedad de cuestiones, comúnmente se dividen en pocos títulos. Los tratados políticos tratan sobre alianzas, guerras, cesiones de territorios y rectificación de límites geográficos, entre otros temas. Los tratados comerciales rigen la actividad comercial, por ejemplo la pesquera, la navegación, los aranceles y el cambio monetario. Los tratados jurídicos versan sobre la extradición de delincuentes, el delito del soborno a funcionarios públicos en transacciones comerciales internacionales, el combate a la corrupción, las patentes, la protección de los derechos de autor y otros temas similares. Los tratados son considerados como la fuente más importante del Derecho Internacional Público, ya que tienen la virtud de concretar por escrito las normas jurídicas internacionales que vinculan a los Estados celebrantes. En algunos países los tratados forman parte de la legislación nacional y son vinculantes para los distintos ámbitos de ©2010 National Strategy Information Center
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gobierno -federal, local y municipal- así como para todos los individuos. En México, la Suprema Corte de Justicia emitió en mayo de 2010 el siguiente criterio: “Los tratados o convenciones suscritos por el Estado mexicano relativos a derechos humanos, deben ubicarse a nivel de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque dichos instrumentos internacionales se conciben como una extensión de lo previsto en esa Ley Fundamental respecto a los derechos humanos, en tanto que constituyen la razón y el objeto de las instituciones”. En el caso de las convenciones internacionales tendientes a erradicar el fenómeno de la corrupción, si bien es cierto que forman parte del sistema jurídico mexicano en términos del artículo 133 Constitucional, también lo es que su observancia y aplicación implica en primer término la adopción de medidas específicas por parte de las autoridades del Estado mexicano. Entre estas medidas se encuentra la de difundir su contenido a los servidores públicos adscritos a las diversas instituciones públicas que conforman el Estado mexicano, por lo que la observancia de las convenciones anticorrupción en la mayoría de los casos debe responder a las estrategias y medidas adoptadas por el gobierno federal para lograr su cumplimiento e implementación, cuya materialización deberá llevarse a cabo conforme a las disposiciones jurídicas vigentes del ámbito federal o local, según sea el caso. Lo anterior se robustece si tomamos como ejemplo el artículo 3 de la Convención Interamericana Contra la Corrupción de la Organización de los Estados Americanos, en el que se menciona que los Estados parte, convienen en considerar la aplicabilidad de medidas, dentro de sus propios sistemas institucionales, destinadas a crear, mantener y fortalecer normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Tema Dos: Comunicar la importancia de las normas y leyes que atañen a los servidores públicos Objetivo Vincular las normas y leyes principales que atañen a los servidores públicos con la integridad en el Estado de derecho. Desarrollo del Tema En esta sección, mediante ejercicios en curso reflexionaremos sobre cuál es la relación entre los instrumentos vistos en la sección anterior y la integridad en el Estado de ©2010 National Strategy Information Center
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derecho. Antes de revisar los cuadros siguientes, reflexione usted mismo cuál considera que es la relación entre estos mecanismos y la integridad en el Estado de derecho. Escriba sus opiniones. Posteriormente, revise los siguientes cuadros: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Principios del Estado de derecho Acciones de Servidores Públicos Criterio y/o componentes de la Cultura de la Legalidad Nadie podrá ser Protección de los De apoyo obligado a prestar derechos sociales y Realización de contratos que describan trabajos personales civiles. claramente el servicio y su costo, previo sin la justa acuerdo de las dos partes. retribución y sin su pleno De deterioro consentimiento. Demora o suspensión del pago por servicios (Artículo 5) prestados. No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con cualquier objeto lícito.
Protección de los derechos sociales y civiles. Participación de los ciudadanos en la elaboración, la supervisión y la reforma de las leyes.
(Artículo 9)
Ninguna detención ante autoridad judicial podrá exceder del plazo de setenta y dos horas sin que se justifique el delito que se impute al acusado; el lugar, tiempo y circunstancias de
De apoyo Otorgar una autorización para realizar manifestaciones cuando no alteren el orden público, cuando así lo exijan las leyes. De deterioro Obstaculizar una solicitud para obtener autorización para realizar manifestaciones.
Aplicación equitativa De apoyo de la ley. Protección de los derechos Realización de trámites y procedimientos legales para garantizar el debido proceso. sociales y civiles.
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De deterioro Retraso, omisión o extravío deliberados de documentación requerida para procesar un
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ejecución, entre otra información señalada en el artículo 19 de Constitución.
caso particular.
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos
Criterio
Artículo 8º, inciso III: Utilizar los recursos que tenga asignados y las facultades que le hayan sido atribuidas exclusivamente para los fines a que estén afectos.
Artículo 8, fracción XII: Abstenerse, durante el ejercicio de sus funciones, de solicitar, aceptar, o recibir objetos, dinero o cualquier donación. Dar particular énfasis en el conflicto de intereses en lo que respecta a los familiares y amigos. Artículo 8, inciso XIII: Desempeñar su empleo, cargo o comisión sin obtener beneficios adicionales a las contraprestaciones comprobables que el
Principios del Estado de derecho Acciones de Servidores Públicos y/o componentes de la Cultura de la Legalidad Conocimiento y De apoyo comprensión de la ley Reservar los servicios de Internet y correo (cultura de la electrónico exclusivamente para el trabajo legalidad). relacionado con sus funciones. De deterioro Utilizar los artículos de oficina para necesidades personales (bolígrafos, lápices, disquetes, memorias USB). Aplicación equitativa De apoyo de la ley. Protección de los derechos Negarse a aceptar cualquier tipo de objeto, dinero o cualquier donación en el sociales y civiles. desempeño de sus trabajos. De deterioro Utilizar el dinero de cuentas públicas para beneficio personal.
Aplicación equitativa De apoyo de la ley. Protección de los derechos Rechazar sobornos, regalos. sociales y civiles.
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favores
sexuales
o
De deterioro Utilizar los conocimientos obtenidos en el
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Estado le otorga.
trabajo en privadas.
Artículo 8, inciso XVIII: Denunciar por escrito los actos u omisiones que llegare a advertir respecto de cualquier servidor público, que pueda constituir responsabilidad administrativa.
Respaldo a las instituciones (cultura de la legalidad). Protección de los derechos sociales y civiles.
transacciones
comerciales
De apoyo Denunciar conductas irregulares de que tuviera conocimiento, en todos los casos y a través de las vías institucionales pertinentes. De deterioro Reportar los casos de conducta indebida sólo cuando se trata de determinados individuos dentro de la institución.
Código de Conducta de la Secretaría de la Función Pública
Criterio
Principios del Estado de derecho y/o componentes de la Cultura de la Legalidad
Acciones de Servidores Públicos
I. Conocimiento y Conocimiento y De apoyo aplicación de las comprensión de la ley Conocer, comprender y cumplir con las leyes y normas. (cultura de la legalidad). funciones del cargo. De deterioro Elaborar o interpretar beneficio personal.
las
leyes
para
II. Uso del cargo Observancia y apoyo de De apoyo público. la ley (cultura de la Actuar conforme a la misión general de la legalidad). SFP y llevarla a cabo. De deterioro Utilizar las credenciales institucionales o los documentos oficiales para beneficio personal. III. Uso asignación recursos.
y Aplicación equitativa de la De apoyo de ley. Protección de los derechos sociales y Utilizar los artículos de oficina y materiales con moderación. Pagar todas las llamadas
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civiles.
personales por separado. De deterioro Instalar programas sin licencia en las computadoras de la institución. Utilizar las fotocopiadoras para asuntos personales.
IV.Uso Conocimiento y transparente y comprensión de la ley. responsable de la Observancia y apoyo de información la ley (cultura de la interna. legalidad).
De apoyo Utilizar la información que se genere de los proyectos gestionados como servidor público de acuerdo al principio de máxima publicidad, siempre y cuando no exista alguna normatividad relacionada a la confidencialidad de esta información. De deterioro Hacer uso de la información para el beneficio del servidor público o de un tercero.
VII. Atención a las Aplicación equitativa de la De apoyo peticiones, quejas ley. Protección de los y denuncias. derechos sociales y Promover la atención y el seguimiento imparcial de las quejas o denuncias de los civiles. ciudadanos. Respetar la confidencialidad. De deterioro Recomendar a los ciudadanos que no presenten reclamaciones e inhibir la presentación de las denuncias.
Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción
Criterio
Principios del Estado de derecho y/o componentes de la Cultura de la Legalidad
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Artículo 8, inciso Observancia y apoyo de De apoyo 1: Con objeto de la ley (cultura de la El Estado mexicano promoverá la combatir la legalidad). implementación de políticas para que los corrupción, se ©2010 National Strategy Information Center
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promoverá, entre otros, la integridad, la honestidad y la responsabilidad de conformidad con el sistema jurídico.
servidores públicos se conduzcan con principios que permitan el cumplimiento eficiente de sus obligaciones de conformidad con las disposiciones aplicables. De deterioro Guiarse por criterios personales que no atienda a los principios institucionales y a las disposiciones jurídicas previamente establecidas.
Artículo 8, inciso Observancia y apoyo de De apoyo 2: Aplicación de la ley (cultura de la El Estado mexicano cuenta con sistemas sistemas legalidad). institucionales y jurídicos para inducir a que institucionales y los servidores públicos cumplan jurídicos y códigos adecuadamente con sus atribuciones y en de conducta para caso de incumplimiento por parte de éstos, el debido se han establecido procedimientos cumplimiento de específicos para la aplicación de las las funciones sanciones respectivas. públicas. Asimismo, el propio Estado promueve en las instituciones públicas, la elaboración de códigos de conducta, que tengan como objeto dar a conocer y promover principios para dar cumplimiento a las obligaciones del servicio público. De deterioro Que los servidores públicos no conozcan obligaciones que deben observar o que tenga conciencia de la trascendencia cumplir con los principios que rigen servicio público.
las no de el
Artículo 8, inciso Aplicación equitativa de la De apoyo 4: Establecimiento ley. El Estado mexicano cuenta con diversos de medidas y mecanismos para captar las quejas y sistemas para denuncias ciudadanas, mismos que están en facilitar la ©2010 National Strategy Information Center
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denuncia de actos corrupción funcionarios públicos.
los de de
un proceso de mejora continua y que a su vez, fungen como una de las más importantes herramientas en materia de control y vigilancia de las funciones de los servidores públicos, para detectar posibles irregularidades y en su caso aplicar las sanciones correspondientes. De deterioro Establecer trámites y mecanismos complejos para la captación de quejas y denuncias, lo cual desincentivaría la presentación de las mismas
Artículo 8, inciso Aplicación equitativa de la De apoyo La normatividad vigente establece 6: Adopción de ley. medidas obligaciones específicas para la prestación disciplinarias del servicio público y en caso de incumplimiento se cuenta con principios contra todo funcionario objetivos, impersonales y congruentes para público que aplicar las sanciones a que se hiciera transgreda los acreedor cualquier servidor público en caso de incumplimiento a éstas. códigos normativos. De deterioro Que la autoridad encargada de aplicar las sanciones, no cuenten con los elementos necesarios para poder sancionar de manera efectiva a los servidores públicos transgresores.
Con sus reflexiones y estos ejemplos, usted puede fácilmente ubicar cómo cualquier instrumento jurídico o de autorregulación (por ejemplo, los códigos de conducta) respalda el Estado de derecho y la cultura de la legalidad. De esta manera, le será más sencillo transmitir la importancia del respeto a estos instrumentos y a la integridad por parte de los servidores públicos.
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MÓDULO DOS: ¿Por qué los servidores públicos violan el Estado de derecho?
LECCIONES 5 A 7
Lección 5: Factores de riesgo y excusas razonadas detrás de las infracciones. Lección 6: Pendiente resbalosa. Lección 7: Consecuencias.
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Lección 5 Factores de riesgo y excusas razonadas detrás de las infracciones Objetivos de la Lección Al término de esta lección, usted: 1.
Conocerá las razones habituales por las cuales los profesionales violan el Estado de derecho; y
2.
Se habrá familiarizado con las excusas razonadas que se utilizan a menudo para justificar las infracciones.
Tema Uno: Primer Paso. Razones o motivaciones para cometer infracciones
Objetivo Identificar las razones por las que los servidores públicos podrían cometer actos que en última instancia afectarán su desempeño profesional. Desarrollo del Tema Reflexione sobre el siguiente enunciado: Si las violaciones a la integridad reducen nuestro desempeño como servidores públicos, ¿por qué se llevan a cabo estos actos? Piense en las motivaciones que tienen los servidores públicos para violar la integridad y el Estado de derecho. Algunos ejemplos importantes son: •
Beneficio personal: utilizar el cargo o los recursos del cargo para beneficio personal u otro motivo personal.
•
Causa noble: la preocupación primordial es lograr lo que es mejor para la sociedad en general, pero el servidor público está dispuesto a utilizar cualquier medio posible para lograrlo.
•
Lealtades contrapuestas: amigos y familia vs. la organización.
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•
Poder o ego: el abuso de autoridad puede tener lugar cuando un funcionario considera que los ciudadanos son inferiores a los individuos que trabajan en el servicio público.
•
Sentirse solo (dentro de la organización y en la sociedad): adoptar una postura contra los problemas arraigados del delito y la corrupción requiere valor para expresarlo abiertamente y enfrentar la reacción antagónica inicial de los colegas u otros individuos que se resisten al cambio.
•
Comunicación deficiente de las normas y los criterios: en ocasiones los servidores públicos no entienden claramente lo que significan los contenidos de las normas y los códigos en relación con su desempeño laboral cotidiano, o no consideran que sean importantes.
Reflexionar sobre las razones o motivaciones que conducen a violar la integridad constituye el primer paso para prevenirlas, ya sea a nivel individual o institucional.
Tema Dos: Segundo Paso. Excusas razonadas Objetivos • • •
Comprender las excusas habituales que los profesionales pueden presentar para justificar las faltas a la integridad. Saber que las excusas razonadas aumentan la probabilidad de que un individuo repita la infracción en el futuro. Apreciar la necesidad de ver más allá del beneficio personal a fin de tomar decisiones éticas.
Desarrollo del Tema Las excusas razonadas son pretextos para vivir en una cultura de la ilegalidad e impactan negativamente de la misma manera a los individuos, a la organización y a la sociedad. ¿Qué significa excusa razonada? o Se define excusa razonada como la elaboración de explicaciones autocomplacientes, pero incorrectas, para una conducta inaceptable. o
En psicoanálisis, es el mecanismo de defensa por el cual un individuo evita la frustración mediante la reflexión. La excusa razonada distorsiona la realidad con el objeto de justificar los prejuicios y las faltas. El “Yo” crea excusas que justifican una
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conducta inaceptable. Por ejemplo, cuando un estudiante culpa a su mala suerte o a la falta de experiencia del profesor para justificar sus calificaciones bajas. Muchas veces, después de tomar decisiones equivocadas, los individuos encontrarán argumentos para justificar la elección errada e incluso considerarla necesaria. Los servidores públicos no son una excepción. Por ejemplo, luego de forzar la interpretación de la ley para consolidar un caso contra un sospechoso, un funcionario puede pensar “la cultura de la legalidad es una buena idea, pero el mundo real es más complejo”. Después de aceptar un soborno, un servidor público puede considerarse inocente, ya que “fue el ciudadano o sospechoso quien ofreció el dinero”. Luego de cometer un uso excesivo de fuerza, un funcionario puede afirmar “los delincuentes tienen más derechos que la policía”. En otro ejemplo, un funcionario puede pensar “sólo es apartarse un poco de las normas y después de todo, es mi tío”. Estas excusas razonadas son problemáticas porque no sólo permiten que los servidores públicos no se sientan culpables al tomar una decisión equivocada, sino que incrementan la probabilidad de que vuelvan a realizar la misma elección errada en el futuro. Consideran que si un acto de corrupción puede justificarse una vez, entonces puede volver a justificarse en el futuro. En consecuencia, la excusa razonada puede facilitar que un funcionario “descienda por la pendiente resbalosa”, como analizaremos en la próxima lección. Lo anterior, con independencia de que el servidor público que comete estos actos, incurre en responsabilidades que deberán ser sancionadas en los términos que establezcan las leyes. Es probable que durante el desempeño de su función tome decisiones equivocadas, sin embargo, los servidores públicos a menudo muestran un juicio formidable con respecto a decisiones importantes, generalmente en situaciones de mucha tensión y con una supervisión mínima. Reflexione, ¿cuáles son los factores que pueden influir, en su juicio, en diversas situaciones en las que debe tomar una decisión? Algunas respuestas son: •
Grado de seriedad de la situación.
•
Importancia de la situación para los ciudadanos.
•
Política de la organización.
•
Edad, raza y género del ciudadano.
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•
Grado de tensión de la situación.
Si esta amplia variedad de factores puede influir en la toma de decisiones y acciones, ¿cómo se logra que siempre se apliquen las normas y las políticas del gobierno de un modo uniforme e imparcial? En tales condiciones, hasta los mejores servidores públicos pueden cometer errores. Cuando los individuos reconocen que se han equivocado, pueden aprender de la experiencia y mejorar su desempeño como servidores públicos. No obstante, si intentan justificar sus errores, continuarán cometiéndolos en el futuro. Reflexione en dónde radica el verdadero problema al cometer infracciones: en el error o en la excusa razonada posterior. Examine la siguiente imagen, ¿qué ve?
Algunos verán el perfil de una joven mirando hacia la derecha; sin embargo, otros verán una anciana mirando hacia abajo (la nariz de la anciana es la cara de la joven). Para la mayoría de los participantes será difícil ver la segunda imagen una vez que hayan visto la primera. Ahora pensemos, ¿cómo se relaciona esta ilusión óptica con su trabajo profesional?
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Al igual que con las ilusiones ópticas, la manera en que los servidores públicos consideran ciertas situaciones influye en las decisiones que toma y en las acciones de otros individuos. Si los funcionarios públicos no aplican la ley de modo uniforme debido a que por algún motivo no lo consideran beneficioso para ellos mismos, los ciudadanos comunes verán al gobierno como una institución injusta que no merece confianza. Percibirán que la ley sólo existe para beneficiar a los poderosos y no a los ciudadanos comunes como ellos. En consecuencia, estarán menos dispuestos a trabajar con el gobierno, pagar los impuestos, denunciar los actos delictivos o proporcionar información. Más aún, estarán menos dispuestos a respetar la ley. Si un servidor público percibe el mundo o justifica determinadas acciones sólo desde su perspectiva inmediata, sin considerar todas las partes implicadas en la situación o las consecuencias de largo plazo, es más probable que tolere o justifique acciones que menoscaben el Estado de derecho. Sin embargo, si el funcionario nota la segunda realidad, será menos probable que tolere o justifique dichas actividades. Aprender a percibir más de una realidad es una habilidad de pensamiento crítico importante que los funcionarios deben desarrollar a fin de evitar justificar decisiones erróneas. Para concluir este tema, analice cuándo las “percepciones” dejan de ser prácticas y se convierten en tolerancia del status quo o en la falta de disposición para encaminarse hacia la consolidación de un Estado de derecho.
Tema Tres: Tercer Paso. El acto Objetivos •
Comprender cómo pasamos de las motivaciones y excusas razonadas a la acción que viola el Estado de derecho.
•
Reconocer que la integridad y la honestidad pueden constituir herramientas para ver más allá de lo particular y realizar las mejores elecciones en situaciones retadoras.
Desarrollo del Tema Puede parecer obvio, pero a veces pretendemos saber qué está bien o mal al actuar y, sin embargo, hacemos excepciones porque vemos algunos actos como los sobornos o la corrupción simplemente como “un modo de vida”. Algunos ven la corrupción como una ventaja de trabajo debido a que los salarios son bajos y ésta brinda algunos beneficios adicionales.
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No obstante, los servidores públicos siempre deben procurar detenerse y ver más allá del beneficio personal con respecto a sus acciones. Las cosas no siempre son lo que parecen. Requiere un arduo esfuerzo ver las situaciones a través del “prisma” de los valores, los principios centrales de la integridad y otros criterios profesionales analizados en lecciones anteriores. Justamente estos valores, principios y criterios pueden servir de “herramientas” para ver más allá del beneficio personal en circunstancias retadoras, a manera de ejemplo, recordemos los siguientes: o o o o
Integridad Honestidad Respeto Tolerancia
Estas herramientas le ayudarán a asegurarse de tomar decisiones acertadas, morales y éticas. Como seres humanos cometeremos errores, pero es necesario comprender cómo las excusas razonadas sólo incrementan la probabilidad de repetir esta conducta en el futuro. En el siguiente módulo veremos el ejercicio práctico de estos valores, principios y criterios a través del análisis de varios dilemas, ahora, para concluir con este tema, realice el ejercicio a continuación. Ejercicio - Excusas Razonadas
Acciones •
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• •
Un funcionario apoya sutilmente a una empresa para que gane una licitación de 10 millones de pesos. El funcionario sabe que de resultar ganadora la empresa, podrá obtener el 10% del monto total de la licitación por haber apoyado su candidatura. Un servidor público trata a una ciudadana de un modo grosero y poco profesional al no poder obtener de ella información clara y concisa para el trámite que ella desea realizar. Un servidor público no realiza el seguimiento de la queja o denuncia de un ciudadano. Un servidor público acepta un soborno de un hombre de negocios para procesar sus trámites con mayor diligencia.
Preguntas • • • •
¿Cómo justificaría dicha acción un servidor público habitualmente? ¿Esta excusa razonada sería aceptable para los colegas? ¿Esta excusa razonada sería aceptable para los ciudadanos? ¿Cree que esta excusa razonada debería considerarse aceptable?
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Lección 6 Pendiente Resbalosa
Objetivos de la Lección Al término de esta lección, usted: •
Podrá describir el proceso que convierte las pequeñas infracciones al Estado de derecho en infracciones de mayor magnitud y gravedad.
•
Explicar cómo el crimen organizado corrompe a la policía.
Tema Uno: Cuarto Paso. Pendiente resbalosa Objetivo Comprender cómo las pequeñas desviaciones del Estado de derecho por parte de los servidores públicos pueden convertirse en una pendiente resbalosa (las infracciones menores derivan en otras más graves de forma progresiva). Desarrollo del Tema Son pocos los individuos que ingresan al servicio público con la intención de menoscabar el Estado de derecho. Por el contrario, generalmente el deterioro del Estado de derecho es la consecuencia de un descenso gradual por una pendiente resbalosa. Algunos servidores públicos se encuentran del lado opuesto a la ley que se supone deberían cumplir y hacer cumplir, a través del proceso de: 1) hacer excepciones; 2) justificar la conducta ilegal mediante excusas razonadas; y 3) debido a los esfuerzos de reclutamiento llevados a cabo por el crimen organizado. Lea la siguiente situación hipotética: En una auditoría practicada por un órgano fiscalizador a una unidad administrativa de una Secretaría de Estado que tiene oficinas en el norte del país frontera con los Estados Unidos de América, un par de auditores tiene la intención de comprar un iPad de 16 GB cada uno en ese país; sin embargo, no cuentan con visa ni pasaporte. Un servidor público de la unidad administrativa auditada que frecuentemente va a Estados Unidos, se ofrece amablemente para comprar los iPads con dinero propiedad de los auditores. ©2010 National Strategy Information Center
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Para algunos, aceptar el ofrecimiento del funcionario de la Secretaría auditada puede parecer una desviación obvia al Estado de derecho. Para otros, puede parecer menos claro: •
Los auditores sólo están solicitando un favor, no están ofreciendo nada a cambio.
•
El funcionario de la institución auditada no pidió nada a cambio por el favor.
Ahora, imagine que los auditores han aceptado el favor. Varios meses después, al haber terminado la auditoría, los servidores públicos se enteran que el funcionario que les hizo el favor es sospechoso de graves actos de corrupción y ahora solicita una reunión con ellos fuera de las oficinas para tratar algunos temas de interés personal. Al haber aceptado el favor, ¿resultaría más difícil negarse ahora que cuando no se había obtenido el favor de este servidor público?
Generalmente, los servidores públicos se vuelven corruptos al descender por lo que se denomina “pendiente resbalosa”. Como ya hemos debatido previamente, al justificar algunas desviaciones al Estado de derecho que parecen no ser graves, posteriormente resulta más fácil justificar desviaciones de mayor magnitud. Mediante lo que aparentemente son insignificantes desviaciones al Estado de derecho, los servidores públicos podrían encontrarse actuando fuera del marco jurídico en poco tiempo. Ahora considere, ¿existiría alguna forma de resolver la anterior situación sin transgredir el Estado de derecho? Tema Dos: La pendiente resbalosa y el crimen organizado
Objetivo Que los participantes comprendan las consecuencias a largo plazo de las acciones que violan el Estado de derecho.
Desarrollo del Tema
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En ocasiones, las desviaciones al Estado de derecho por parte de los servidores públicos, se deben a una meticulosa planificación de elementos del crimen organizado. Los servidores públicos pierden la protección de la ley cuando se apartan de ésta, incluso una sola vez, y el crimen organizado a menudo utiliza esto a su favor. Lea el siguiente ejercicio 6.1 y responda las preguntas que se incluyen en este mismo ejercicio.
Ejercicio 6.1 Un funcionario de la Aduana de los EEUU, con diez años de servicio, fue declarado culpable en este país por haber participado en un acto de contrabando de drogas. Cuando se le preguntó durante una audiencia del Congreso de los EEUU por qué lo hizo, declaró que su complicidad con los narcotraficantes no se debía a su codicia, sino a las consecuencias de un plan elaborado meticulosamente por los narcotraficantes con el fin de corromper a los agentes de policía. A través de conocidos en común, el funcionario fue invitado a eventos sociales. Su relación amistosa con los narcotraficantes se fue estableciendo de un modo natural y progresivo, sin tener conocimiento de que ellos estaban involucrados en el tráfico de drogas. Sin embargo, los narcotraficantes sí sabían que él era un funcionario de la aduana. A medida que la relación fue consolidándose, los narcotraficantes comenzaron a ofrecerle regalos al funcionario. El funcionario consideró que no sería correcto rechazar los regalos de amigos. Si bien se cuestionaba por qué eran tan atentos con él, no deseaba insultar a sus nuevos amigos y aceptó los regalos con gusto. En algunas ocasiones, los nuevos amigos bromeaban acerca de contrabandear drogas y del dinero que podrían ganar, pero él siempre hacía caso omiso de estas conversaciones. Un día, sin previa advertencia, sus amigos aparecieron en la línea de automóviles que él debía inspeccionar en la frontera. Los dejó pasar sin observar los procedimientos habituales de interrogatorio e inspección del vehículo debido a que se sentía obligado a corresponderles con “un favor” a causa de los regalos que había recibido anteriormente. El funcionario se quedó preocupado por lo que había hecho durante el resto de su jornada, si bien sus superiores aparentemente no lo notaron. Al llegar a su hogar, encontró un sobre que contenía $2,000 en efectivo. En ese momento, se dio cuenta de que el cruce de sus amigos a los Estados Unidos implicaba mucho más de lo que había pensado en un principio. Pensó que no podía devolver el dinero porque temía por la seguridad de su familia, así que lo conservó. Cuando los amigos aparecieron en el cruce fronterizo por segunda vez, deseó negarse pero no lo hizo. Ahora sabía que tenían más elementos que podían utilizar en su contra y en contra de su familia. Los dejó pasar. Esta situación continuó hasta que poco tiempo después fue declarado culpable y encarcelado. En total, el oficial permitió el paso de 10 a 12 cargamentos a cambio de una ganancia personal de $50,000. En su testimonio, declaró: “En ese momento no te das ©2010 National Strategy Information Center
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cuenta, crees que no te estás involucrando tanto. Pero, en realidad, te has convertido en parte de una organización peligrosa.” “Antes de darme cuenta, ya me tenían atrapado”, agregó.
•
¿Por qué cree que el funcionario permitió pasar a los narcotraficantes?
•
¿Cree que el funcionario sabía en lo que se estaba metiendo cuando aceptó los regalos de sus nuevos amigos?
•
¿Debería haberlo sabido?
•
Aún si lo hubiera sabido, ¿cree que habría sido más fácil aceptar los regalos sin la obligación explícita de devolver el favor?
•
¿El funcionario podría haber aceptado los favores sin sentirse obligado a su vez?
•
¿Cree que el funcionario pensó que aún tenía la situación bajo control cuando permitió que los narcotraficantes cruzaran la frontera la primera vez?
•
¿El funcionario podría haber arrestado a los hombres la segunda vez que cruzaron la frontera? ¿Hubiera sido más difícil?
•
¿Qué otros métodos utilizan los carteles de drogas y el crimen organizado para corromper a los funcionarios?
Ahora considere el problema de Plata o Plomo, situación en la que se le ordena a un individuo que cometa un acto delictivo o corrupto y lo amenazan con asesinar a sus seres queridos si no lo hace. Analice, ¿cómo cambia esto la dinámica de la pendiente resbalosa? Cuando se involucran en actos de corrupción o infracciones a la ley aparentemente insignificantes, incrementan la probabilidad de verse involucrados en dichas situaciones. El mejor método de prevención es demostrar integridad al Estado de derecho en todas sus acciones. El conflicto que surge en los dilemas éticos es difícil y es probable que no se pueda imaginar realmente pero debe comprender las maneras en que puede evitar verse involucrado en dichas situaciones a través de la integridad de sus acciones. Su responsabilidad como servidor público siempre consistirá en observar el Estado de derecho en todas las circunstancias. La presencia de elementos del crimen organizado en México hace que la pendiente resbalosa sea mucho más abrupta. El poder de los servidores públicos no proviene únicamente de su arma y su placa, sino del poder y la legitimidad de la ley. Una vez que abandonan la ley, ellos también pierden su protección. Los narcotraficantes lo ©2010 National Strategy Information Center
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saben y lo utilizan para corromper a la policía paulatinamente. Si un funcionario del gobierno utiliza su poder para beneficio personal, como dinero, posición social o sexo, entonces ha abandonado la ley. En consecuencia, los narcotraficantes ahora cuentan con evidencia que pueden usar para extorsionar a dicho funcionario a fin de que cometa otros actos que menoscabarán aún más el Estado de derecho. Cuando permitimos acciones ilegales insignificantes, se reducen las protecciones que tenemos y al mismo tiempo se incrementan los posibles riesgos para nosotros y para nuestros seres queridos. Las pequeñas infracciones, aceptar regalos, hacerse de
la vista gorda, pequeños sobornos, etc., ponen en tela de juicio nuestra integridad. Esto a menudo acarrea problemas más serios provenientes de quienes siguen de cerca estos hechos en la comunidad, como los narcotraficantes. Reflexione acerca de cuán protegidas realmente están sus familias una vez que se encuentran en la lista de nombres de los narcotraficantes. ¿De qué maneras los valores de la familia se ven perjudicados al permitir el descenso por la pendiente resbalosa? El módulo siguiente contiene una herramienta útil para afrontar las situaciones retadoras.
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Lección 7 Consecuencias Objetivos de la Lección Al término de esta lección, usted: •
Reflexionará sobre las consecuencias a corto y a largo plazo de las situaciones retadoras.
•
Comprenderá que las violaciones a la integridad, aun las aparentemente menores siempre acarrean consecuencias para el individuo, la familia y la sociedad.
Tema Uno: El efecto de onda y las consecuencias a largo plazo Objetivo Comprender que incluso las consecuencias insignificantes acarrean consecuencias mayores para el individuo, la familia y la sociedad. Desarrollo del Tema ¿Existe alguna acción que no tenga consecuencias? Como las leyes de la física, toda acción provoca una reacción. Todas las acciones tienen consecuencias. Cuando un ciudadano o servidor público toma decisiones equivocadas, sus acciones tienen un efecto adverso en la calidad de vida general. Cuando un ciudadano o servidor público toma decisiones acertadas, sus acciones contribuyen a mejorar la calidad de vida general. Cada miembro de una sociedad tiene la posibilidad de contribuir a promover el Estado de derecho, de participar e incluso liderar el proceso de cambio. Piense en la analogía de arrojar una piedra en un pequeño estanque. Cuando la piedra cae al agua, genera círculos concéntricos cada vez mayores a partir del punto donde la piedra hace contacto con el agua. Este efecto expansivo de las ondas continúa extendiéndose hacia afuera hasta que llega a la orilla del estanque o encuentra algún otro obstáculo. Si la cantidad suficiente de estas ondas, más allá de su tamaño, llega a la orilla del estanque, ésta comenzará a erosionarse. Las piedras más grandes generan ©2010 National Strategy Information Center
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ondas más amplias y causan un efecto inmediato mayor en la ribera. Sin embargo, muchas piedras pequeñas y muchas ondas pequeñas producirán un resultado similar con el transcurso del tiempo. Si un servidor público sólo concede contratos a sus amigos, la consecuencia inmediata será que otros posibles contratistas que participan en el proceso de licitación comenzarán a considerar injusto el proceso. Probablemente pierdan confianza en los procesos del gobierno y por tal motivo, comenzarán a ofrecer sobornos en el futuro. En tales circunstancias, las decisiones de contratación no se basan en cuestiones de calidad, eficiencia o seguridad pública, existen posibles efectos a largo plazo para la sociedad, ya que el gobierno contará con menos dinero disponible para los recursos necesarios. La propia familia y los amigos pueden correr riesgos en las condiciones inseguras que representan los proyectos llevados a cabo por debajo de los costos o criterios óptimos. Sucede lo mismo en el polo opuesto: las acciones positivas pueden generar ondas positivas en la sociedad. La analogía del efecto de onda fue utilizada por el líder político estadounidense Robert F. Kennedy con el objeto de describir la importancia de las acciones positivas individuales con respecto a la calidad de vida general. “La historia de la humanidad está forjada por un sinnúmero de diversos actos de valentía y fe. Cada vez que un hombre defiende un ideal, actúa a fin de mejorar el destino de otros o se rebela contra la injusticia, envía una pequeña ola de esperanza; y esas olas embravecidas, que se cruzan desde millones de diferentes centros de energía, forman una corriente que puede derribar el más poderoso muro de opresión y resistencia.” Ahora reflexione sobre las consecuencias de sus propias acciones a corto y largo plazo. Si bien al principio puede parecer demasiado simple visualizar los efectos de nuestras acciones de ese modo, ayuda a asegurarnos que estamos considerando todas las opciones disponibles. En ocasiones, puede parecer que las violaciones a la integridad no tendrán consecuencias a corto plazo, pero a largo plazo pueden ocurrir otros incidentes que no habíamos considerado al principio. Resulta evidente que reflexionar sobre las consecuencias a largo plazo a menudo es mucho más difícil que considerar las consecuencias a corto plazo. Uno debe reflexionar más allá del futuro inmediato y más allá de los individuos directamente involucrados.
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A través del efecto de onda, usted puede observar cómo las acciones se extienden y llegan a afectar a los individuos, la Administración Pública Federal e incluso a toda la sociedad.
Para conocer de manera más detallada el efecto de onda analice el siguiente ejercicio, piense en otra transgresión al Estado de derecho que se puede considerar insignificante y analícela desde el punto de vista del efecto onda.
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Un agente de tránsito acepta el soborno de un ciudadano para evitar ser infraccionado por dar una vuelta en donde no está permitido. Un compañero de trabajo honesto observa que el agente de tránsito acepta el soborno y piensa: “Todo el mundo acepta sobornos. Yo también debería hacerlo” El ciudadano continúa ignorando las normas de tránsito, ya que sabe que puede evadir la ley mediante un soborno. El ciudadano se jacta de que puede evadir las normas de tránsito mediante sobornos ante amigos y familiares. Algunos de los individuos que lo escuchan, incluso niños, piensan que es correcto ofrecer un soborno. El ciudadano infringe una norma de tránsito y causa un accidente que deriva en lesiones y daños a la propiedad.
Otro colega del agente de tránsito comienza a solicitar sobornos por primera vez, o con mayor frecuencia, y deja de sancionar las infracciones de tránsito. Las infracciones de tránsito y los accidentes aumentan, ya que hay más conductores que no están calificados. Los ciudadanos, incluso aquellos que se benefician con la corrupción, ven al gobierno como una institución corrupta y no como profesionales, motivo por el cual estarán menos dispuestos a seguir las reglas de tránsito, estacionarse en lugares no adecuados, obstruir el tránsito y pasarse los altos, lo cual deriva en un mayor peligro para los transeúntes y conductores, por los accidentes que estas conductas pueden ocasionar. Al mismo tiempo, con esta percepción, los pocos ciudadanos que respetan las leyes tienen pocos incentivos para conservar esta actitud y es muy fácil encontrar a ellos también infringiendo la ley.
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Módulo Tres: Habilidades para resolver situaciones difíciles
Lecciones 8 a 12 Lección 8: Resolver situaciones difíciles. Lección 9: Dilemas prácticos. Lealtades contrapuestas. Lección 10: Dilemas prácticos. Causa noble. Lección 11: Dilemas prácticos. Poder. Lección 12: Dilemas prácticos. Sentirse Solo. Conclusiones: ¿Qué puedo hacer?
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Lección 8 Resolver situaciones difíciles Objetivo de la Lección Al terminar esta lección usted habrá aprendido una metodología concreta que lo orientará en la toma de decisiones ante situaciones retadoras relacionadas con la integridad al Estado de derecho.
Tema Uno: La metodología de toma de decisiones Objetivo Aprender habilidades prácticas para identificar las diversas maneras de actuar con integridad al Estado de derecho, incluso en situaciones retadoras.
Desarrollo del Tema Como funcionarios públicos e incluso como ciudadanos, nos enfrentamos a muchas opciones que no son fáciles. Elegir el curso de acción correcto puede ser sumamente difícil, por ello, en estas lecciones se espera ofrecer a los participantes una metodología que los participantes puedan aplicar en la práctica para reflexionar sobre estas situaciones. Esta metodología es la de toma de decisiones. Incluso cuando se implemente esta metodología de toma de decisiones, por lo general no hay respuestas fáciles. Si los servidores públicos estamos familiarizados con las normas, los códigos y las leyes principales que rigen nuestra profesión (como se analizó en la lección 4), habitualmente no hay dudas acerca de cuándo una decisión, acción o inacción particular constituye una violación o no. No obstante, también es cierto que en ocasiones la respuesta “correcta” puede acarrear consecuencias que consideremos imposibles de tolerar, por ejemplo, el posible daño a familiares. Las lecciones de este módulo brindarán a los participantes una oportunidad para familiarizarse y sentirse cómodos con el proceso de toma de decisiones, para reflexionar sobre estas situaciones y los posibles efectos en los individuos y en la sociedad.
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Esta no es una actividad sin importancia: en última instancia, la respuesta “correcta” es actuar con integridad al Estado de derecho, es decir, las normas y los códigos impuestos por el lugar de trabajo y la sociedad. Hemos visto que esto constituye un principio que como servidores públicos hemos jurado defender. Sin la actuación con integridad al Estado de derecho, la confianza de los ciudadanos en el gobierno disminuirá en perjuicio de toda la sociedad. La metodología para tomar decisiones consiste en 5 pasos prácticos para analizar las situaciones (vea el gráfico en la página 76). Este proceso también proporciona una estructura uniforme para cada decisión que debe tomarse. Asimismo, no brinda soluciones ya definidas y que el proceso puede o no abarcar todos los pasos que lo integran. A continuación explicaremos estos 5 pasos. •
Cuando un funcionario se encuentra en un dilema ético, en la mayoría de los casos, le parecerá bastante obvio que existe un problema, ya que la cuestión implica una violación (o una violación inminente) a las normas y leyes establecidas. En consecuencia, existe una clara posibilidad de causar perjuicio a individuos o a la organización. Sin embargo, a veces los hechos específicos asociados pueden ser menos evidentes.
•
Si las normas y los procedimientos aplicables son claros y específicos, sugerirán las medidas inmediatas que debe tomar el servidor público. El funcionario puede actuar conforme a estas normas y procedimientos, o bien, decidir violarlo. La opción correcta es casi seguro, seguir las normas y leyes. Si la decisión inmediata evidente es seguir las normas, entonces no es necesario seguir el proceso de toma de decisiones.
•
Sin embargo, los dilemas que enfrenta un servidor público a menudo pueden ser mucho más complejos, y por lo tanto, debe analizar el problema desde diversas perspectivas a fin de evitar considerar la situación de un modo demasiado simplista. Cuando se decide violar las normas, uno debe conducirse basándose en la comprensión de las consecuencias: Consecuencias para el individuo • •
¿Cómo se sentirá después de haber cometido el acto? ¿Cuál es el posible castigo para este acto?
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Consecuencias para la familia • ¿Desearía que otro individuo tomara la misma decisión si lo afectara directamente a usted o a los miembros de su familia? • ¿Se sentiría cómodo si sus hijos estuvieran observándolo? Consecuencias para la organización • ¿Puede justificarse la decisión en caso de llegar a ser de conocimiento público? • ¿Y si otros empleados de las dependencias y entidades de la APF actuaran de esta manera? Consecuencias para la sociedad • ¿Y si todos actuaran de esta manera? • ¿Y si la sociedad se organizara así?
Pasos para la Toma de Decisiones. Si el servidor público no está seguro de violar las normas, es decir, si la situación es difícil, entonces debe llevar a cabo el proceso de toma de decisiones, el cual consiste en los siguientes pasos: PASO 1. Evaluar las razones o motivaciones para llevar a cabo la violación. Analice ¿qué factores lo “empujan” o “atraen” con respecto a la decisión? PASO 2. Crear una lista de posibles acciones. En la medida de lo posible, el servidor público debería considerar todas las opciones de actuación disponibles. Si hay un tutor o colega que puede aportar ideas de posibles acciones, es aconsejable que también acuda a él. PASO 3. Considerar las consecuencias de todas las posibles acciones. Establezca las consecuencias y elimine las opciones que no producirán los resultados deseados o que incluso causen consecuencias más graves. Seleccione la opción que posiblemente produzca los mejores resultados, con consecuencias negativas mínimas, y que demuestre integridad al Estado de derecho. PASO 4. Analizar las excusas razonadas. Determine con qué excusa razonada puede estar intentando justificar su elección. PASO 5. Actúe y sea consciente del impacto Es aconsejable observar los efectos de su decisión y hacer cambios si surgen consecuencias imprevistas. ©2010 National Strategy Information Center
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Manejo de Situaciones Difíciles
SITUACIÓN DIFÍCIL IDENTIFIQUE LAS MOTIVACIONES
PASO UNO
DETERMINE POSIBLES OPCIONES
PASO DOS
PASO TRES
CONSECUENCIAS (A CORTO Y LARGO PLAZO)
PASO CUATRO
EXCUSAS RAZONADAS
ACCIÓN PASO CINCO
IMPACTO •
Usted.
•
Profesión.
•
Familia.
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A continuación, aplique el proceso de toma de decisiones a las siguientes situaciones
hipotéticas: Situaciones Hipotéticas En las siguientes lecciones se presentaran diversas situaciones hipotéticas apuntando a las causas de las violaciones a la integridad hacia el Estado de derecho analizadas en la lección 5 (lealtades contrapuestas, sentirse solo, causa noble, beneficio personal, poder, comunicación deficiente). Situación Hipotética Nº1: Conflicto de Intereses Un servidor público se desempeña como Titular del Área de Auditoría en un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal y su hija pretende ingresar a laborar como Directora en el propio organismo descentralizado, en un área relacionada con el ejercicio de recursos públicos y respecto de las cuales su padre practica de manera constante auditorías. Durante el proceso de selección, el Titular del Área de Auditoría recibe la petición de manera directa de parte de su hija, para que le ayude a ingresar a laborar a la entidad en la que realiza funciones de auditoría, aprovechando la posición que desempeña y por ende, el conocimiento de personas que podrían influir en su selección. Ante esta circunstancia, se pregunta si omite informar de este supuesto al área correspondiente o bien, solicita la asesoría correspondiente. ¿Qué hace usted?
Describa la situación difícil. •
Uso indebido de la autoridad para beneficio personal.
•
Conflicto de intereses.
•
Tráfico de influencias.
Ahora, lleve a cabo el proceso de toma de decisiones: Primer Paso: Evalúe las Razones o Motivaciones. A. Razones o motivaciones. En este caso los hechos son muy claros. Prácticamente no hay posibilidad de presentar excusas razonadas o debatir si de actuar a favor de la hija en esta situación representaría un ejemplo de ilegalidad por parte del servidor ©2010 National Strategy Information Center
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público. Recuerden que el artículo 8 de la LFRASP impone a los servidores públicos diversas obligaciones con la finalidad de salvaguardar los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que aquellos deben observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones. En este artículo, fracción XII, segundo párrafo se establece que habrá intereses en conflicto cuando los intereses personales, familiares o de negocios del servidor público puedan afectar el desempeño imparcial de su empleo, cargo o comisión. No obstante que este caso es claro con respecto al acto de ilegalidad que sería cometido de actuar a favor de la hija, es conveniente continuar con el modelo de toma de decisiones para que pueda prepararse para situaciones más complejas en la siguiente lección. B. Consecuencias de la decisión que tomaría, a corto y a largo plazo. Si el servidor público decide violar las normas: Consecuencias para el individuo. •
¿Cómo se sentirá después de haber cometido el acto? Personalmente, ¿cómo se sentirá con respecto a las auditorías que deberá desempeñar en el organismo descentralizado por haber aceptado un favor en beneficio de su hija? En esta situación, es probable que el servidor público se sienta menos seguro con respecto a sus capacidades en el futuro, motivo por el cual es posible que sea menos eficaz en su trabajo. Aún más, siempre existirá el temor de que lo descubran y lo consideren un embaucador.
•
¿Cuál es el posible castigo para este acto? Inhabilitación. Imposibilidad de conseguir otros empleos profesionales en el futuro. Consecuencias para la familia.
•
¿Desearía que otro individuo tomara la misma decisión si lo afectara directamente a usted o a los miembros de su familia?
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Esto significaría que algún miembro de su familia puede perder la oportunidad de desarrollarse profesionalmente en una agencia de gobierno porque los puestos no se otorgan de acuerdo al mérito sino al tráfico de influencias. •
¿Se sentiría cómodo si sus hijos estuvieran observándolo? La mayoría de nosotros intentamos representar modelos a seguir para nuestros hijos. ¿Cómo lo haría sentir esto como padre? Consecuencias para la organización.
•
¿Puede justificarse esta decisión en el caso de llegar a ser de conocimiento público? Evidentemente, los ciudadanos tendrán una confianza significativamente menor en aquella organización donde los servidores públicos pueden “comprar” sus puestos. Esto influirá en el nivel de colaboración que la organización puede esperar de aquéllos en el futuro.
•
¿Si los empleados de las organizaciones públicas actuaran de esta manera? El servidor público debe reflexionar acerca de las consecuencias mayores que acarreará dicha conducta para la organización. Si el funcionario puede librarse de las consecuencias de dichas acciones, también pueden hacerlo sus colegas. ¿Qué tipo de entorno conforma esto en el lugar de trabajo? ¿Realmente puede confiar en sus colegas? ¿Se siente seguro en su trabajo en un entorno así? Consecuencias para la sociedad
•
¿Y si todos actuaran de esta manera? ¿Y si la sociedad se organizara así? Si todos actuaran así, realmente sería una cuestión de supervivencia del más fuerte. Sólo podrían triunfar aquellos con los medios necesarios, ilegales u otros. Usted debe considerar hasta qué punto ya existe esta cultura de la ilegalidad. ¿Cómo influyen en ella los pequeños actos o decisiones de los ciudadanos de todo el país? Reflexione nuevamente cómo influyen en ella las acciones de los servidores públicos (tema analizado en el primer módulo).
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Segundo y Tercer Paso: Determine sus Posibles Opciones y sus Consecuencias de Corto y Largo Plazo
Consecuencias a corto plazo
OPCIÓN A
OPCIÓN B
Ayudar a su hija a entrar a laborar en el organismo descentralizado aprovechando la posición que desempeña.
No ayudar a su hija a entrar a laborar en el organismo descentralizado aprovechando la posición que desempeña.
Su hija entra a laborar a la dependencia.
Tener que enfrentar la reacción antagónica de su hija.
Evitar la reacción antagónica de la hija.
Consecuencias a largo plazo
Mostrará a otros compañeros que para tener un buen puesto en el gobierno se requieren influencias, replicando esta actitud propia en otros funcionarios. Tener que trabajar con colegas no calificados. El entorno laboral injusto continuará o empeorará. Los servidores públicos buscarán relaciones en vez de un buen desempeño en sus trabajos para desarrollarse profesionalmente.
Dar un ejemplo de integridad a sus hijos.
No participar corrupción.
en
la
Establecer un modelo a seguir positivo para los colegas. El entorno laboral es más eficiente porque las promociones y captación de personal en la función pública se realiza con base en el mérito. Actuar conforme a los principios que rigen el servicio público.
Menor confianza en los servidores públicos por parte de los ciudadanos debido a la conducta corrupta y falta de profesionalismo.
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Como se puede observar, cada acción acarrea diversas consecuencias positivas y negativas. Es importante notar que aunque en esta situación hipotética solo se incluyen dos opciones, el número de opciones puede ser mayor, todo depende de la situación en la que se encuentre. En la opción B, el servidor público puede sentirse satisfecho por haber decidido no cometer una ilegalidad. Es probable que su hija reproche el hecho y tenga que enfrentar una conducta antagónica de parte de ella. Sin embargo, a largo plazo, estas acciones pueden representar un modelo positivo a seguir para otros miembros de la organización. No existe nivel de tolerancia en la corrupción. Si bien la inmoralidad de la transgresión parece más evidente cuando tiene el potencial de comprometer el desarrollo humano de los ciudadanos y la seguridad pública, ni siquiera los incidentes más insignificantes deberían tolerarse. Si se permite que ocurra en una escala menor, la corrupción y la transgresión de la ley pueden menoscabar nuestra cultura de la legalidad y facilitar su predominio en todos los niveles.
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MODELO DE HOJA DE TRABAJO: SITUACIÓN HIPOTÉTICA SOBRE LA TOMA DE DECISIONES
SITUACIÓN HIPOTÉTICA Primer Paso: Evalúe las Razones o Motivaciones. A. Razones o motivaciones para llevar a cabo la violación: •
__________________________________________________________________
•
__________________________________________________________________
•
__________________________________________________________________
B. Hechos primordiales que deberían considerarse (¿en qué tipo de acciones se está incurriendo?): •
__________________________________________________________________
•
__________________________________________________________________
•
__________________________________________________________________
C. Consecuencias de la violación: Para el individuo •
¿Cómo se sentirá después de cometer este acto?
•
¿Cuál es el posible castigo para este acto?
Para la familia •
¿Desearía que otro individuo tomara la misma decisión si afectara directamente a su familia?
•
¿Se sentiría cómodo si sus hijos estuvieran
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observándolo? Para la organización •
¿Puede justificarse esta decisión en el caso de llegar a ser de conocimiento público?
•
¿Y si los empleados de las organizaciones públicas actuaran de esta manera?
Para la sociedad
•
¿Y si todos actuaran de esta manera?
Segundo y Tercer Paso: Determine sus Posibles Opciones y sus Consecuencias de Corto y Largo Plazo OPCIÓN A
OPCIÓN B
OPCIÓN C
Consecuencias a corto plazo
Consecuencias a largo plazo
Seleccione una opción: __________________________________________. ©2010 National Strategy Information Center
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Cuarto Paso: Excusas Razonadas (identifique las excusas razonadas con las que podría estar justificando la opción que eligió) _______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________ _______________________________________________________________________
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Lección 9 Dilemas prácticos. Lealtades contrapuestas Objetivos de la Lección Al término de esta lección, usted: •
Habrá practicado el modelo de toma de decisiones frente a situaciones retadoras que implican lealtades contrapuestas.
•
Apreciará cómo las consecuencias adversas de una situación dada pueden agravarse a causa de la inacción.
•
Aprenderá que la integridad al Estado de derecho no se trata de una obediencia ciega a las normas y las jerarquías de una organización, sino que implica un compromiso con los ciudadanos a través de los valores básicos de transparencia, equidad y responsabilidad social.
Tema Uno. Lealtades contrapuestas: Lealtad a la organización Objetivo Aprender habilidades prácticas para identificar las diversas maneras de actuar con integridad hacia el Estado de derecho al encontrarse en un dilema ético sobre lealtad a la organización.
Desarrollo del Tema Analice la siguiente situación hipotética, complete la hoja de trabajo de la lección anterior aplicando el modelo de toma de decisiones, conforme a sus propios valores personales y profesionales, o según el tipo de servidor público que respeta o que desea ser.
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Situación Hipotética Nº2: Contratos Públicos Usted es un funcionario gubernamental que trabaja para la Dirección de Proyectos de Infraestructura dentro de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes. Su responsabilidad es dar seguimiento a las convocatorias de proyectos de infraestructura federal (por ejemplo, carreteras, puentes, casetas de peaje). Debe examinar las propuestas, asegurarse de que sean razonables y seleccionar a un contratista según los criterios de precio, calidad y seguridad. Recientemente, la gerencia superior lo ha presionado para que reduzca los costos de las obras sin poner en riesgo la calidad o la seguridad de los proyectos. Usted tiene un conocido al que considera como uno de los mejores contratistas en el área del Distrito Federal en términos de precio, calidad y seguridad y está pensando en apoyarlo para ganar la próxima licitación, de esta manera logrará su objetivo de trabajo y tiene la garantía de que su jefe quedará contento. ¿Qué hace?
Situación difícil: Existirá un abuso de autoridad si usted decide compartir todas las propuestas recibidas para su próxima obra con su conocido a fin de obtener de este último la oferta de calidad más económica posible. Aunque esto le garantizaría cumplir satisfactoriamente con las instrucciones de sus superiores. Primer Paso: Evalúe las Razones o Motivaciones A. Razones o Motivaciones. Si opta por permitir que su conocido realice la oferta a un precio menor, pero garantiza la más alta calidad con respecto al uso del dinero proveniente de los ciudadanos contribuyentes, ¿constituye esto una violación a la integridad? •
En ese caso, estaría actuando con las mejores intenciones en cuanto a cumplir con la responsabilidad inherente al cargo gubernamental que ocupa, pues estaría garantizando el precio más bajo y la calidad más alta en los proyectos del gobierno.
•
Usted se encuentra bajo la presión de sus superiores que le ordenan reducir los costos generales del presupuesto.
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¿De qué forma dichas acciones no corresponderían con los principios del Estado de derecho? Si bien el objetivo del servidor público es obtener el mejor precio y la mejor calidad para el gobierno conforme a las normas de su cargo (y así proteger el bien común), sus acciones infringen el criterio de imparcialidad (aplicación uniforme de las normas) al no observar las regulaciones establecidas sobre los concursos de licitación. De esta forma, usted garantiza que el proyecto protegerá el derecho de los ciudadanos de contar con seguridad en la obra llevada a cabo por el contratista; no obstante, también está violando el derecho de todos los otros contratistas a un proceso de licitación justo. El nivel de responsabilidad en la jerarquía de la institución, la política interna y los requisitos de la profesión NO eximen a los servidores públicos (gerentes y personal del nivel superior) de su responsabilidad personal y/o social de consolidar el Estado de derecho. A veces, la obediencia ciega a las leyes y los procedimientos o incluso la “lealtad” a la institución pueden menoscabar considerablemente el Estado de derecho, llevar a la incapacidad del gobierno e incluso poner en riesgo la seguridad de los ciudadanos. En ocasiones, las normas o las leyes pueden ser injustas, de modo que es responsabilidad de los servidores públicos adecuarlas al principio del Estado de derecho. Por ejemplo, una política gubernamental bien intencionada para el desarrollo económico en determinadas comunidades marginales puede estar provocando el desplazamiento de una gran cantidad de residentes indígenas de estas áreas inadvertidamente. Los funcionarios del gobierno que observan un patrón en este suceso durante las primeras etapas de implementación de esta política pueden plantear la cuestión ante los funcionarios superiores o los legisladores capaces de efectuar cambios. El reto que aún resta enfrentar es que los servidores públicos tienen una función y, por ende, obligaciones en las organizaciones en las que se desempeñan. Por otro lado, también tienen la obligación de velar por el bien común (Macaulay, 2009). Al establecer las prioridades de las obligaciones personales para resolver dichos conflictos, el Estado de derecho constituye un principio importante para la integridad profesional. B. Consecuencias de la decisión(es) que está pensando tomar. En este caso, mencionamos las consecuencias en caso de decidir por la opción de violación al Estado de derecho.
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Para el individuo •
¿Cómo se sentirá después de cometer este acto?
•
¿Cuál es el posible castigo para este acto?
Para la familia •
•
¿Desearía que otro individuo tomara la misma decisión si afectara directamente a su familia?
•
¿Puede justificarse esta decisión en el caso de llegar a ser de conocimiento público?
•
Contento de que recibiré reconocimiento de mi supervisor.
•
Podría perder mi empleo, incluso ser sancionado o encarcelado.
•
Puedo demostrarles que me preocupo por los amigos y la familia.
•
Sin embargo, si tuviera un amigo o un miembro de la familia cuyo contrato no fuera considerado de forma imparcial, me sentiría molesto ante la pérdida de la oportunidad comercial.
•
Los ciudadanos estarían molestos con respecto al abuso de poder.
•
No está claro qué criterios de “calidad” se están usando.
•
Evadir los procedimientos correspondientes origina condiciones injustas.
•
En el peor de los casos, origina condiciones inseguras sin un sistema adecuado de controles y contrapesos.
un
¿Y si los empleados de las organizaciones públicas actuaran de esta manera?
Para la sociedad
•
Bien por haber ayudado a un amigo y haber garantizado la oferta de calidad de precio más bajo posible.
¿Se sentiría cómodo si sus hijos estuvieran observándolo?
Para la organización •
•
¿Y si todos actuaran de esta manera?
Esta es una situación hipotética en la que el servidor público debe decidir si seguir el procedimiento debido o no. Continúe con el ejercicio y considere todas las opciones que tiene disponibles, y las consecuencias de corto y largo plazo. Como conclusión, la actitud de respaldo hacia el Estado de derecho implica que el servidor público debe estudiar todas las propuestas que se le presenten.
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Tema Dos: Lealtades contrapuestas: Lealtad a los amigos Objetivo Aprender habilidades prácticas para identificar las diversas maneras de actuar con integridad hacia el Estado de derecho al encontrarse en un dilema ético por lealtad a los amigos.
Desarrollo del Tema A veces entran en conflicto diversos valores. Lea la siguiente situación hipotética y reflexione sobre sus propias opciones para abordar este dilema. Complete el análisis de toma de decisiones en la hoja de trabajo compartida con usted en la lección 8. A manera de ejemplo, a continuación verá una manera de llevar a cabo este análisis.
Situación Hipotética No. 3: Apoyo a un Colega Usted trabaja en una ventanilla de atención al público, y está encargado de tramitar la solicitud de medicinas gratuitas para los beneficiarios del seguro popular. Tiene un conocido que es beneficiario de este seguro y sabe que está pasando momentos muy difíciles porque se encuentra enfermo desde hace tiempo y en consecuencia no ha podido trabajar en su taller de carpintería, perdiendo varios potenciales trabajos y con ello ingresos mínimos. Usted sabe que llevar a cabo el trámite para la obtención de medicinas conforme a la ley le tomará a su conocido en promedio una semana. Usted desea hacer lo correcto e iniciar el trámite como lo marca la ley pero en ese momento, su conocido le pide en voz muy baja que le ayude, ya que se encuentra en una situación muy difícil y está teniendo dificultades incluso para garantizar el alimento a su familia. Él le dice que no le comentará a nadie el hecho, así que puede estar seguro que nadie se enterará, al mismo tiempo, le comenta que esta práctica también es hecha por otros funcionarios que se encargan de procesar estos trámites para sus amigos. ¿Qué hace?
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Situación difícil. Este caso implica: •
Saltarse las reglas.
•
Abuso de autoridad para beneficio personal.
Primer Paso: Evalúe las Razones o Motivaciones A. Motivaciones o razones: Considere las siguientes preguntas al completar el modelo para la toma de decisiones: •
¿Por qué sus acciones podrían divergir de sus valores con respecto al Estado de derecho en esta situación hipotética?
•
¿Qué valores entran en conflicto?
B. Consecuencias en caso de incurrir en una violación al Estado de derecho. Para el individuo •
•
¿Cómo se sentirá después de cometer este acto?
•
Culpa por saltarse las reglas.
•
Aliviado de que pudo ayudar a un amigo.
•
Temor al castigo.
•
No me gustaría que alguien de mi familia no recibiera las medicinas en el momento en que le tocaría porque algún servidor público decidió ayudar a un amigo, eso podría poner en riesgo la salud de mi familia.
•
Haría cualquier cosa que pudiera para ayudar a mi propia familia.
•
Si yo me salto las reglas, no desearía que mi familia supiera que afecté la salud de otros individuos, incluso pueden morir, a causa de esto.
¿Cuál es el posible castigo para este acto?
Para la familia •
¿Desearía que otro individuo tomara la misma decisión si afectara directamente a su familia?
•
¿Se sentiría cómodo si sus hijos estuvieran observándolo?
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Para la organización •
¿Puede justificarse esta decisión en el caso de llegar a ser de conocimiento público?
•
¿Y si los empleados de las organizaciones públicas actuaran de esta manera?
Para la sociedad
•
•
Un acto así sólo afianzaría la desconfianza de los ciudadanos en los servidores del gobierno.
•
Si todos los funcionarios actúan de esta forma, el respeto a las reglas y los procesos disminuye considerablemente, lo único importante será conocer a las personas adecuadas para facilitar los procesos, por lo que no tendré certeza de que voy a poder acceder a los servicios públicos cuando más lo necesito.
•
La injusticia en la administración pública crecería significativamente.
•
Si los ciudadanos sólo actuaran conforme a sus propios intereses, esto llevaría al caos.
•
No se podría confiar en nadie.
¿Y si todos actuaran de esta manera?
Segundo y Tercer Paso: Determine sus Posibles Opciones y sus Consecuencias de Corto y Largo Plazo
Consecuencias a corto plazo
OPCIÓN A
OPCIÓN B
Ayudar a su amigo
No ayudar a su amigo
Su amigo puede tener las medicinas en un tiempo más corto.
Su amigo enfermo.
Puede volver a tener ingresos para su familia en el corto plazo. Continúa con el status
OPCIÓN C
sigue
Su amigo no tiene dinero para cuidar a la familia. Sus colegas desconfían de usted.
quo. Consecuencias a largo plazo
Su amigo puede cometer otros actos similares en el futuro. La salud de la población se ve amenazada ante la permanencia de una
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Usted establece un modelo a seguir con respecto a reformar la organización. Se implementan procedimientos a fin de
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cultura en la que se pueden facilitar las cosas por medio de los amigos en la APF.
asistir al personal en situaciones que conllevan conflictos personales.
La confianza de los ciudadanos en el gobierno se ve afectada.
Manejo de la integridad. Cambio de cultura. Los ciudadanos confían en el gobierno.
Seleccione una opción: __________________________________________. Cuarto Paso: Excusas Razonadas (identifique las excusas razonadas con las que podría estar justificando la opción que eligió) _______________________________________________________________________
Finalmente, analice cómo llevaría a cabo el proceso de toma de decisiones y cual sería su acción si en vez de ser el protagonista del ejemplo, fuera un colega testigo del hecho. Si su colega decide ayudar a su amigo, ¿Usted qué haría? ¿Denunciaría el hecho?
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Lección 10 Dilemas prácticos. Causa noble Objetivos de la Lección Al término de esta lección, usted: •
Habrá practicado el modelo para tomar decisiones en situaciones retadoras que implican actos corruptos por causa noble.
•
Apreciará cómo las consecuencias adversas de una situación dada pueden agravarse a causa de la inacción.
•
Aprenderá que los actos de corrupción por causa noble pueden acarrear graves consecuencias con respecto al Estado de derecho, aun con las mejores intenciones.
Tema uno: Candidatos a elección popular Objetivos • Comprender el significado de la corrupción por causa noble. • Apreciar las consecuencias de la corrupción por causa noble con respecto al Estado de derecho.
Desarrollo del Tema Nuevamente, lea la siguiente situación hipotética y complete el modelo de la toma de decisiones. Situación Hipotética Nº4: Un candidato corrupto a un puesto de elección popular Una servidora pública de un Órgano Interno de Control (OIC) tiene bajo su resguardo información confidencial de algunas irregularidades cometidas por un candidato a un puesto de elección popular, ya que se está iniciando un caso en su contra.
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Ella tiene razones para pensar que aunque existan pruebas, el candidato puede no ser sancionado porque existe cierto favoritismo hacia él en el OIC, por lo tanto, decide entregar anónimamente a los coordinadores de campaña del partido contrario esta información, la cual llega hasta los medios de comunicación y como resultado, la imagen del candidato se ve desfavorecida. La servidora pública piensa que le hizo un bien a la sociedad porque este candidato hubiera cometido actos de corrupción en su gestión. ¿Usted qué opina?
Situación difícil Este hecho implica las siguientes violaciones: • •
Incumplir la cláusula de confidencialidad. Uso indebido de autoridad.
Primer Paso: Evalúe sus razones o motivaciones A. Motivaciones o razones Al examinar los hechos en esta situación, responda las siguientes preguntas: 1) ¿Qué tan comunes son estos tipos de actos de corrupción por causa noble? 2) ¿Cuáles son las consecuencias a corto y a largo plazo de llevar a cabo estos actos? 3) ¿Saltarse las reglas por una buena causa se justifica en algunos casos? 4) ¿Cómo reaccionaría si fuera presionado para entregar esta información confidencial por parte de otro funcionario del gobierno que ocupa un cargo muy superior al suyo en la cadena de mando? En algunas ocasiones, los servidores públicos violan la ley por lo que ellos consideran que es una buena causa. Por ejemplo, el funcionario responsable de distribuir la ayuda federal a un grupo de damnificados en una ciudad afectada por inundaciones puede no seguir el esquema de distribución pactado previamente entre el estado y la federación por ver que una zona se encuentra significativamente más afectada que otra. De igual modo, un funcionario podría acelerar el trámite de atención médica a un derechohabiente porque se encuentra en una fase crítica postergando la atención de otros afiliados que solicitaron el servicio con mayor antelación. Todos estos ejemplos constituyen violaciones graves al Estado de derecho, conocidas como corrupción por causa noble.
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La corrupción por causa noble constituye un caso de abuso de autoridad que la servidora pública de nuestro caso, que no obtiene ningún beneficio personal con esta acción, considera que es justificable. Existen muchos ejemplos de corrupción por causa noble, pero todos se basan en la premisa de que el fin justifica los medios. Como la servidora pública considera que el resultado final es justo y correcto (poner a un criminal tras las rejas o castigar a un delincuente), está dispuesta a justificar los medios para alcanzar este objetivo final.
Circunstancias del caso •
La servidora pública tiene razones evidentes y específicas para pensar que el candidato a elección popular es corrupto.
•
Sin embargo, como funcionaria pública tiene bajo su resguardo esa información y sabe que debe conducir una investigación antes de divulgar cualquier prueba a la prensa. La información es confidencial justo porque se está iniciando un proceso en contra de este candidato.
•
La funcionaria pública no confía en que, a pesar de que se conduzca una investigación, el candidato corrupto realmente obtenga la sanción que se merece.
•
La gravedad de que una persona corrupta ocupe un cargo de elección popular es una consideración muy importante.
¿Saltarse las reglas se justifica en algunos casos? A pesar de las supuestas buenas intenciones, la corrupción por causa noble es destructiva con respecto al Estado de derecho. Como los funcionarios públicos están facultados para respetar y defender el Estado de derecho, infringir la ley deliberadamente por cualquier motivo constituye incumplimiento del deber. Los servidores públicos que incumplen este deber demuestran una falta de respeto por la ley y los derechos de los ciudadanos que se han comprometido a respetar y proteger. Al igual que otras violaciones al Estado de derecho, la corrupción por causa noble a menudo se dispara fuera de control. Una vez que se aparta de la ley para alcanzar el fin “noble”, pronto se vuelve confuso qué leyes pueden ignorarse y qué fines se consideran nobles. B. Consecuencias.
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En este caso analizaremos las consecuencias en caso de que se decida transgredir el Estado de derecho. •
Preocupación por haber dañado la imagen de un candidato a elección popular con medios ilegales.
•
Le hizo un bien a la sociedad.
•
Reconocimientos positivos de las conductas probas por parte de los candidatos opositores.
•
Temor a que se sepa la verdad.
•
Podría ser inhabilitado por esta acción.
•
Tal vez desearía que otro individuo arriesgara su carrera para hacer un bien a la sociedad y en particular a mi familia en circunstancias similares.
•
No desearía que esto le pase a algún miembro de mi familia, que se divulguen hechos de su trayectoria profesional sin haber conducido y concluido una investigación.
•
No desearía que mis hijos me observaran conducirme de forma deshonesta, como en este caso.
•
No podría justificarse, es un claro caso de ilegalidad.
¿Puede justificarse esta decisión en el caso de llegar a ser de conocimiento público?
•
Los ciudadanos temen este tipo de intromisión arbitraria por parte del gobierno.
¿Y si los empleados de las organizaciones públicas actuaran de esta manera?
•
Los ciudadanos temen ser inculpados por delitos que no cometieron.
•
Esto puede llevar a los ciudadanos a tomar partido por los corruptos, contra el gobierno.
•
No hay certeza jurídica.
•
Siempre existiría el temor a perder la libertad sin una causa justa.
Para el individuo •
¿Cómo se sentirá después de cometer este acto?
•
¿Cuál es el posible castigo para este acto?
Para la familia •
¿Desearía que otro individuo tomara la misma decisión si afectara directamente a su familia?
•
¿Se sentiría cómodo si sus hijos estuvieran observándolo?
Para la organización •
•
Para la sociedad
•
¿Y si todos actuaran de esta manera?
Retomando una de las preguntas comentadas anteriormente, ¿cómo reaccionaría usted si fuera presionado para divulgar las pruebas por parte de otro funcionario que ocupa un cargo muy superior al suyo en la administración pública?
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Ahora, antes de comenzar con el aporte de ideas acerca de las opciones para manejar este caso, es importante abordar la cuestión de la lealtad. Recuerde lo que analizamos en la lección anterior. Si bien respetar la autoridad es fundamental para la función de un servidor público, no significa que uno nunca deba reflexionar de un modo crítico sobre lo que le exigen llevar a cabo. Si existe un motivo para considerar que una orden es ilegal o injusta, el servidor público debe considerar inmediatamente qué apoyos institucionales o externos tiene a su disposición para analizar las opciones, entre otros, la denuncia. Esto incluso puede resultar aún más difícil en circunstancias, como las de la última pregunta planteada, en las que tendría que tomar la decisión de obedecer y divulgar pruebas, o no, en una fracción de segundo. Después de cometer el acto ilegal, puede resultar aún más difícil denunciar al superior. Segundo y Tercer Paso: Determine sus Posibles Opciones y Consecuencias de Corto y Largo Plazo
Consecuencias a corto plazo
OPCIÓN A
OPCIÓN B
OPCIÓN C
No divulgar las pruebas y no denunciar al superior
No divulgar las pruebas y denunciar al superior
No divulgar las pruebas pero avisar a los medios de comunicación que se está iniciando una investigación respecto a este
Posible riesgo para toda la sociedad al elegir a un funcionario corrupto.
Posible riesgo para toda la sociedad al elegir a un funcionario corrupto.
Posible riesgo para toda la sociedad al elegir a un funcionario corrupto.
El superior puede ordenarle que cometa más actos ilegales en el futuro (lo cual se agravará cuando acepta divulgar las pruebas por presión de su superior).
Muchos miembros de la organización ya no confían en usted.
Más oportunidades de que la ley se aplique de manera justa, ya que los medios le darían seguimiento al caso.
No pierde la confianza de los colegas. Consecuencias a largo plazo
Mayor desconfianza de los ciudadanos.
Otras personas lo consideran a usted un modelo a seguir.
Mayor confianza de los ciudadanos en el gobierno.
Los ciudadanos confían en que los funcionarios pueden actuar con ©2010 National Strategy Information Center
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integridad.
Continúe completando el modelo de toma de decisiones, elija una opción y determine si existen excusas razonadas para esa opción seleccionada. Finalmente, piense en ejemplos de casos de corrupción por causa noble que pueden surgir en el desempeño de sus actividades y aplique a uno de ellos el modelo de toma de decisiones. Reflexione sobre sus propias opciones para abordar este nuevo dilema.
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Lección 11 Dilemas prácticos. Abuso de poder Objetivos de la Lección Al término de esta lección, usted: •
Habrá practicado la aplicación del modelo para tomar decisiones en situaciones retadoras que implican abuso de poder.
•
Apreciará cómo las consecuencias adversas de una situación dada pueden agravarse a causa de la inacción.
•
Identificará las situaciones que reflejan abuso de poder.
Tema de la Lección Abuso de poder.
Tema Uno: Abuso de poder Objetivos • Comprender el significado de la corrupción por abuso de poder. • Apreciar las consecuencias de la corrupción por abuso de poder con respecto al Estado de derecho. Desarrollo del Tema Lea la siguiente situación hipotética: Situación hipotética Nº5: Visa Usted es un funcionario que trabaja en la Coordinación General de Asuntos Internacionales de la Secretaría de Energía. Su responsabilidad es dar seguimiento a los acuerdos internacionales asumidos por la Secretaría, en particular en el ámbito bilateral. De manera particular, debe coordinar que se firmen convenios de colaboración con instituciones homólogas en otros países y dar seguimiento a los compromisos establecidos en estos convenios. ©2010 National Strategy Information Center
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Sin embargo, al ser un área internacional, un funcionario de muy alto nivel le llama para solicitarle que gestione la visa de su hija a EEUU, ya que en breve realizará un viaje de placer a este país. ¿Usted qué hace?
Reflexione sobre esta situación y las siguientes preguntas: • ¿Cómo se sentiría en esta situación? • ¿Si usted estuviera en esta situación utilizaría los medios con que cuenta para obtener la visa que necesita el funcionario de alto nivel? • Si desea hacer lo correcto, ¿cómo podría hacerlo sin enfrentar represalias de parte de sus superiores? Reflexione acerca de sus opciones. Analicemos el caso de acuerdo al proceso de toma de decisiones. Situación difícil ¿Qué normas y procedimientos se violan en este ejemplo? ¿De complacer a este funcionario de alto nivel, qué principios del Estado de derecho se violan? Primer Paso: Evalúe sus Razones o Motivaciones A. Razones o Motivaciones De ser leal al funcionario de alto nivel sin pensar en las consecuencias ¿por qué sus acciones podrían divergir de sus valores respecto al Estado de derecho en esta situación hipotética? ¿Qué valores entran en conflicto? B. Consecuencias de la decisión que tomaría. En este caso revisaremos las consecuencias de optar por una violación al Estado de derecho. Para el individuo •
¿Cómo se sentirá después de cometer este acto?
•
¿Cuál es el posible castigo para este acto?
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•
Culpa por saltarse las reglas.
•
Contento por haber quedado bien con un funcionario de alto nivel de su organización.
•
Vergüenza por tener que solicitar este
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trámite ante sus contactos en la Embajada de EEUU.
Para la familia •
¿Desearía que otro individuo tomara la misma decisión si afectara directamente a su familia?
•
¿Se sentiría cómodo si sus hijos estuvieran observándolo?
Para la organización •
•
¿Puede justificarse esta decisión en caso de llegar a ser de conocimiento público?
Temor a que esta información se filtre a la prensa u otro medio de comunicación y su nombre pueda ser involucrado.
•
Si a alguien de mi familia se le solicita un favor similar, no me gustaría que se involucre en este tipo de situaciones no íntegras.
•
Si alguien de mi familia está tramitando una visa ante la Embajada de EEUU, no me gustaría que su trámite fuera retrasado por esta situación.
•
Si mi comportamiento no es ético, no desearía que mi familia lo supiera.
•
Este acto no puede justificarse ante la ciudadanía.
•
Un acto así sólo afianzaría la desconfianza de los ciudadanos en los funcionarios del gobierno.
•
Si todos los funcionarios actúan de esta forma, el respeto a las reglas y los procesos disminuye considerablemente.
•
La injusticia en la administración pública crecería significativamente.,
•
Si los ciudadanos sólo actuaran conforme a sus propios intereses, esto llevaría al caos.
•
No se podría confiar en nadie.
¿Y si los empleados de las organizaciones públicas actuaran de esta manera?
Para la sociedad
•
•
¿Y si todos actuaran de esta manera?
Es muy importante observar que dentro de las consecuencias se encuentra la erosión de la confianza de los ciudadanos e incluso algunos servidores públicos en la administración pública, así como el deterioro del Estado de derecho. Segundo y Tercer Paso: Determine sus Acciones y Consecuencias de Corto y Largo Plazo
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Las acciones que se pueden llevar a cabo en esta situación son diversas, aunque necesariamente estarán relacionadas a si hacerlo o no hacerlo. Complete el siguiente cuadro: OPCIÓN A
OPCIÓN B
OPCIÓN C
Consecuencias a corto plazo Consecuencias a largo plazo
Ahora continúe con el ejercicio del modelo de toma de decisiones para este caso, practique qué opciones tendría y cómo respondería a una situación de este tipo. Cuando se encuentre en una situación similar, quizá no lo haga bien la primera vez, pero es importante que siga intentando hasta que pueda resolver estas situaciones con relativa facilidad. Cuando usted se da a conocer por sus actitudes favorables a la cultura de la legalidad y al Estado de derecho, se crea una especie de burbuja a su alrededor, que lo protegerá de otras proposiciones o solicitudes no éticas, ya que sus colegas y superiores, al conocer sus principios y valores y el respeto que usted tiene hacia ellos, sabrán de antemano su respuesta a este tipo de proposiciones.
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Lección 12 Dilemas Prácticos. Sentirse solo (dentro de la organización y en la sociedad) Objetivos de la lección Al término de esta lección, usted: •
Habrá practicado la aplicación del modelo para tomar decisiones en situaciones retadoras en las que existe una tolerancia considerable al delito y la corrupción dentro de las instituciones o las comunidades en las que trabaja.
•
Apreciará cómo las consecuencias adversas de una situación dada pueden agravarse a causa de la inacción; y
•
Comprenderá que nunca surgen situaciones en las que se encuentra completamente solo dentro de su organización o la sociedad; siempre hay opciones.
Temas de la Lección 1. Falta de apoyo de la comunidad con respecto a los esfuerzos para implementar cambios. 2. Falta de apoyo institucional con respecto a los esfuerzos para implementar cambios.
Tema Uno: Falta de apoyo de la comunidad con respecto a los esfuerzos para implementar cambios Objetivo Desarrollar habilidades para ser capaz de responder a la tolerancia de la corrupción y el delito por parte de la comunidad.
Desarrollo del Tema Lea la siguiente situación hipotética y complete la hoja de trabajo compartida con usted en la lección 8 para aplicar el modelo de toma de decisiones.
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Situación Hipotética Nº6: Falta de Apoyo de la Comunidad Usted es uno de los servidores públicos federales de la Unidad de Contrataciones Públicas de Caminos y Puentes Federales de Ingresos y Servicios Conexos (CAPUFE) que ha detectado que existe un alto grado de colusión en las empresas que participan en las licitaciones públicas. En virtud de ello, se asigna un área específica de esta Unidad para recibir inconformidades y denuncias de delitos en el proceso de licitaciones públicas. El logro de los objetivos de esta nueva área depende del apoyo de las empresas que no estén involucradas en este tipo de conductas y de los ciudadanos que conozcan de este tipo de actos de corrupción. Sin embargo, existe una total apatía a esta nueva área por parte de la comunidad. Los negocios no quieren colaborar porque ellos ya tienen un sistema mediante el cual, aunque participan y no compiten en realidad en cada una de las licitaciones, cada dos años cada empresa tiene al menos la garantía de que ganará una licitación por más de diez millones de pesos. Adicionalmente, muchas de las empresas que inician su participación en las licitaciones públicas y no recurren a estas prácticas, se dan cuenta que en realidad no están compitiendo, por lo que deciden involucrarse en estas conductas para no perder. Como consecuencia, estas empresas piensan que esta es la única opción de participar. ¿Qué puede hacer para resolver esta situación? Analicemos el caso paso a paso. Situación Difícil La norma o ley que se infringe en esta situación hipotética puede parecer menos evidente que en lecciones anteriores. Aquí sólo hay ciudadanos que simplemente NO actúan, o deciden tolerar las acciones corruptas de las empresas. Sin embargo, los funcionarios del gobierno son los responsables de hacer cumplir la ley. Permitir que las empresas continúen con esta situación de colusión debido a los aparentes beneficios que esto representa para éstas, constituye una transgresión al Estado de derecho. Primer Paso: Evalúe sus Razones o Motivaciones A. Razones o Motivaciones
Esta situación hipotética es útil porque presenta las consecuencias adversas que acarrea un beneficio de corto plazo. A primera vista, puede parecer que las empresas no deberían estar preocupadas por esta situación de corrupción, ya que al final, estas obtienen ganancias. Sin embargo, cuando los funcionarios involucrados y empresas en ©2010 National Strategy Information Center
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conjunto permiten esta situación, hay mayor probabilidad de que la comunidad tolere estas actividades e incluso llegue a protegerlas. Pero debajo de la superficie, lo que sucede es que se institucionaliza un sistema que además de ser un delito, menoscaba el Estado de derecho. Esta situación sirve para subrayar el papel constante que juegan la sociedad y el gobierno en apoyar la existencia de prácticas corruptas. Muchos de los actos de corrupción que se cometen desaparecerían en las comunidades que se opusieran a su presencia (y regalos). Es desmoralizador considerar que los ciudadanos que comúnmente manifestarían su oposición a la corrupción y a los delincuentes puedan ser engañados por beneficios de corto plazo. El término tolerancia tiene connotaciones positivas y negativas. En el sentido positivo del término, tolerancia comprende el respeto por las diferentes culturas, creencias religiosas, políticas, etc. Este tipo de tolerancia constituye un valor que forma parte de los principios del Estado de derecho. Mientras que en el sentido negativo, implica soportar o permitir las conductas irregulares. En este sentido, facilita las actividades de los infractores y, a la vez, dificulta considerablemente la labor del gobierno. Los funcionarios pueden combatir el fenómeno de la corrupción de manera eficaz únicamente con la colaboración de los ciudadanos. Por lo tanto, ser un buen ciudadano implica mucho más que, simplemente, no ser un criminal o un corrupto. Como hemos analizado, los ciudadanos son necesarios como guardianes, reporteros y defensores del Estado de derecho y la cultura de la legalidad. Al completar el modelo de toma de decisiones para esta situación hipotética, considere: ¿cómo puede el gobierno obtener la confianza de los ciudadanos para lograr a largo plazo una mejor calidad de vida? Esto es extremadamente difícil ya que, a corto plazo, se verán afectadas muchas empresas que se benefician de la colusión en el proceso de licitaciones públicas. De cualquier manera, necesitan darse cuenta cómo, con el tiempo, esta situación puede revertirse en una mejor calidad de vida y una próspera economía para todos. B. Consecuencias de la violación Para el individuo •
¿Cómo se sentirá después de cometer este acto?
•
¿Cuál es el posible castigo para este acto?
Para la familia •
•
Apatía por tener que cambiar un sistema ya institucionalizado sin ningún apoyo práctico de la comunidad, lo cual rebajará significativamente el estatus de su profesión.
•
Si no actúa no hay ningún castigo directo evidente, pero tampoco ningún incentivo basado en un mérito verdadero para el progreso.
•
De tener una empresa, podría existir un beneficio inmediato para la familia al tolerar
¿Desearía que otro individuo tomara la misma
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decisión si afectara directamente a su familia?
•
estos actos.
¿Se sentiría cómodo si sus hijos estuvieran observándolo?
Para la organización •
¿Puede justificarse esta decisión en el caso de llegar a ser de conocimiento público?
•
¿Y si los empleados de las organizaciones públicas actuaran de esta manera?
Para la sociedad
•
•
Los funcionarios, líderes y propietarios de negocios involucrados en estas prácticas pueden convertirse en los modelos a seguir para nuestros hijos en el futuro.
•
Es posible que los ciudadanos que se benefician de esta situación respalden esta transgresión porque dependen de ella.
•
Es posible que los ciudadanos involucrados en estas prácticas afirmen que ellos no desean hacerlo de esa manera, pero es la única manera de obtener ganancias cuando se le vende al gobierno.
•
No hay competencia.
•
Va contra los principios básicos del código de conducta de la SFP y su propósito.
•
Las empresas y funcionarios públicos, que se convierten en delincuentes por tener este tipo de prácticas, actúan con impunidad.
•
Los altos niveles de delito y corrupción disminuyen la inversión económica en el área.
•
Se imparte justicia por mano propia.
¿Y si todos actuaran de esta manera?
Esta situación es sumamente compleja y no implica solamente “transgredir” o “no transgredir”. Para lograr que la sociedad deje de depender de un sistema corrupto, los funcionarios del gobierno deberán colaborar con la sociedad civil. Para controlar esta situación, el superior, en esta situación, probablemente deba involucrar a otros elementos importantes de la sociedad (líderes empresarios, organizaciones no gubernamentales, etc.). Segundo y Tercer Paso: Determine sus Posibles Opciones y sus Consecuencias de Corto y Largo Plazo OPCIÓN A
OPCIÓN B
Fortalecer el área de investigación de la Unidad para controlar estas prácticas
Colaborar con los ciudadanos para restablecer la integridad en la interacción
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OPCIÓN C
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público-privada. Consecuencias a corto plazo
Reducción inmediata del delito. Los problemas pueden trasladarse a otras áreas o lugares “de más difícil acceso”.
Puede haber una reducción más paulatina del delito en general. Más información por parte de los ciudadanos, con mayor comunicación. Posibles riesgos de seguridad para los ciudadanos más activos.
Consecuencias a largo plazo
Probabilidad de que el delito vuelva a instalarse cuando ya no se disponga de recursos para el fortalecimiento de la investigación.
Los ciudadanos reconocen su papel en la reducción del delito. Mayor confianza de los ciudadanos. Reducción constante del delito.
Continúe completando el modelo de toma de decisiones para esta situación hipotética.
Tema Dos: Falta de apoyo institucional con respecto a los esfuerzos para implementar cambios Objetivo Desarrollar habilidades para ser capaz de responder a situaciones de delito y corrupción institucionalizadas. Desarrollo del Tema Reflexione sobre sus propias opciones para abordar la situación hipotética a continuación y complete nuevamente el modelo para la toma de decisiones en el material provisto.
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Situación Hipotética Nº 7: Denunciar a Colegas Jesús León sabe que varios de sus colegas, incluido un supervisor inmediato, aprovechan su cargo y expiden licencias a través del soborno. Él reflexiona acerca de denunciar a sus colegas, pero conoce un caso de tiempo atrás en el que el individuo que denunció el delito fue censurado y degradado a una categoría inferior. Tiene a su cargo a sus tres hijos y a su mujer, que está embarazada ahora, y no puede permitirse arriesgar su empleo actual ¿qué debería hacer?
Situación difícil Éste también sería un caso de omisión o inacción, o tolerancia del status quo si Jesús decide no denunciar los actos corruptos de sus colegas. Completemos ahora el modelo de toma de decisiones.
Primer Paso: Identifique las Razones o Motivaciones A. Razones o motivaciones Cuando un servidor público considera que no puede confiar en nadie dentro de la organización, puede resultar imposible que tome valor para hacer frente a la corrupción. A menudo se citan los problemas internos como los salarios bajos y la escasez de recursos para no actuar. Y lo que es peor, muchos servidores públicos pueden considerar que tienen razones justificadas para volverse corruptos en aquellos lugares en los que la corrupción es la norma y “todos lo hacen”. El temor de perder el empleo por denunciar la situación y no hacer nada al respecto puede generar una enorme tensión en los servidores públicos.
B. Consecuencias de la violación Para el individuo •
¿Cómo se sentirá después de cometer este acto?
•
¿Cuál es el posible castigo para este acto?
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•
Aversión por la profesión o el entorno laboral.
•
Culpa.
•
Temor al propio castigo.
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Para la familia •
•
¿Desearía que otro individuo tomara la misma decisión si afectara directamente a su familia?
Entorno laboral no saludable.
•
Denunciar la corrupción podría implicar la pérdida de ingresos para mi familia.
•
Deseo que mis hijos piensen que siempre actúo con valor e integridad.
•
La corrupción del gobierno (y la tolerancia ante ésta) confirma la percepción negativa que los ciudadanos ya tienen con respecto a los servidores públicos.
•
La corrupción en la organización continúa sin investigarse.
•
Cada individuo sólo se preocupa por cuidarse a sí mismo.
•
Supervivencia del más fuerte.
¿Se sentiría cómodo si sus hijos estuvieran observándolo?
Para la organización •
¿Puede justificarse esta decisión en el caso de llegar a ser de conocimiento público?
•
¿Y si los empleados de las organizaciones públicas actuaran de esta manera?
Para la sociedad
•
•
¿Y si todos actuaran de esta manera?
Buscar un consejero o un colega puede ser particularmente útil en situaciones como ésta. Algunas organizaciones cuentan con métodos de protección a informantes y otros mecanismos para respaldar a los profesionales que desean adoptar una postura contra la corrupción. Lo fundamental es que usted comprenda que contadas veces se encuentra tan solo como cree. En el caso de la Secretaría de la Función Pública, el Comité de Ética ha habilitado buzones, a través de los cuales es posible denunciar anónimamente a los funcionarios corruptos, como una de las medidas que se han implementado para dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 10 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos. Adicionalmente, la Unidad Especializada en Investigación de Delitos cometidos por Servidores Públicos y Contra la Administración de Justicia de la Procuraduría General de la República, ha habilitado la siguiente liga para recibir denuncias y querellas respecto a hechos probablemente constitutivos de delito del orden federal cometidos por servidores públicos: http://www.pgr.gob.mx/servicios/mail/plantilla.asp?mail=13
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Segundo y Tercer Paso: Determine sus Posibles Opciones y sus Consecuencias de Corto y Largo Plazo
Consecuencias a corto plazo
OPCIÓN A
OPCIÓN B
OPCIÓN C
Enviar una sugerencia anónima a las autoridades pertinentes acerca de las acciones de sus colegas
No denunciar a los colegas pero confrontarlos para que no vuelvan a hacerlo
No denunciar a colegas determinados, pero trabajar con el superior para implementar los métodos de protección a fin de prevenir otros casos ulteriores de corrupción
Los colegas pueden ser procesados por los cargos, pero sin un testigo confiable, quedarán libres.
Posible venganza.
Se le considera modelo a seguir.
un
Se le considera “delator”.
un
Consecuencias a largo plazo
Posible empleo.
pérdida
del
Los colegas tal vez se sientan menos inclinados a cometer otros actos corruptos en el futuro.
Mayor legitimidad de la organización. Mayor apoyo e información por parte de los ciudadanos.
Continúe completando el modelo de toma de decisiones para esta situación hipotética.
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Lección 13: Conclusiones ¿Qué puedo hacer? Objetivos de la Lección Durante esta lección, usted: •
Repasará los principales conocimientos y habilidades del plan de estudios.
•
Identificará el área de influencia de cada uno dentro del servicio público; y
•
Aprenderá que siempre se pueden tomar medidas positivas a fin de promover la cultura de la legalidad, incluso cuando los problemas parezcan extenderse más allá de su área de influencia directa.
Tema Uno: Resumen de conceptos y puntos principales Objetivos Repasar todos los conceptos del curso.
Desarrollo del Tema Reflexione sobre los siguientes puntos principales del curso: 1. ¿Por qué promover la integridad y el Estado de derecho constituye un principio fundamental de la política del Estado? ¿Cómo mejora la vida en relación con la organización, la familia, la comunidad y conmigo mismo? 2. ¿Qué NO es el Estado de derecho? 3. ¿Por qué la eficacia de las instituciones requiere la confianza y el apoyo de los ciudadanos? 4. ¿De qué forma la confianza de los ciudadanos en las instituciones requiere que los servidores públicos actúen con integridad y conforme al Estado de derecho? 5. ¿Qué normas, leyes y códigos debo observar y por qué?
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6. ¿Cuáles son las causas comunes por las cuales los profesionales infringen los principios de integridad y las excusas razonadas que alegan para justificar sus acciones? 7. ¿Cómo las excepciones insignificantes con respecto a la integridad y al Estado de derecho a menudo pueden llevar a transgresiones más graves? 8. ¿Cómo todas las transgresiones, aun las aparentemente menores, acarrean consecuencias para mí, mi familia y la sociedad?
Tema Dos: Acciones específicas para combatir la corrupción dentro de la organización Objetivos •
Reconocer la necesidad de abordar de manera comprensiva el manejo de la integridad dentro de las organizaciones.
•
Comprender claramente el significado de la corrupción y por qué presenta retos que las organizaciones deben prevenir o resolver.
Desarrollo del Tema Promover la integridad en una organización requiere tanto una metodología para abordar la conducta de los profesionales (formación, asesoramiento) como apoyo institucional (incentivos, aplicación de las leyes, códigos de conducta, etc.). Desarrollar sistemas para manejar la integridad dentro de las organizaciones puede ser muy retador. Esto se debe a la naturaleza oculta de la corrupción; aun en los casos en que hay testigos, generalmente no se denuncia a causa de temor o la suposición de que no se tomarán medidas al respecto (como hemos visto en lecciones anteriores). Desde la perspectiva de una organización, a menudo también resulta difícil determinar qué debe ponderarse y cómo. A diferencia de muchos otras infracciones, no existe una víctima determinada y, por ende, nadie que denuncie el problema. Como ya es de su conocimiento, siempre hay una víctima y consecuencias obvias con respecto a las transgresiones de la integridad. Sin embargo, es cierto que tanto la víctima como las consecuencias de la corrupción a menudo pueden parecer más remotas que con otros tipos de infracciones.
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Los retos que implica desarrollar procedimientos y políticas institucionales específicas a fin de prevenir o actuar ante la corrupción se ven agravados por el hecho de que no existe unanimidad acerca del significado de corrupción. En el derecho mexicano no existe el delito de “corrupción”. Esto se debe a que la corrupción puede tomar muchas formas diversas, incluso soborno a un funcionario, robo de equipos de la institución para uso particular, malversación de fondos, uso indebido de la información, etc. Aunque no hay un consenso respecto a la definición de este término, en todos los casos, corrupción implica el abuso de la autoridad o el cargo que ocupa un individuo para beneficio personal. Para producir un efecto duradero en la integridad general de cualquier organización, es necesario un abordaje exhaustivo que combine las acciones o estrategias tanto particulares como generales. •
Métodos particulares. Se centran en la conducta individual de los profesionales dentro de la organización. Por lo tanto, la mayoría de los métodos particulares incluyen el desarrollo de programas de formación sobre integridad y principios éticos. Los métodos de formación varían considerablemente según el gobierno o la organización. Algunos exigen que sólo los empleados nuevos reciban este tipo de formación, mientras que otros exigen que se realicen cursos de “refuerzo” periódicos, con el personal en servicio. En algunos casos, la formación se centra estrictamente en conocer las normas de la organización. En otros, el curso de formación ofrece situaciones hipotéticas o juegos de rol para que los participantes practiquen la aplicación de las normas en situaciones retadoras. Los programas de asesoramiento ofrecen a los empleados consejos sobre inquietudes acerca de la integridad o la ética. Existen diferentes modelos de programas de asesoramiento. En algunos casos los empleados pueden estar obligados a respetar el consejo dado.
•
Métodos generales. Consisten en las estrategias a nivel institucional a fin de prevenir o actuar ante las transgresiones a la integridad, entre ellas se encuentran:
o
Códigos de conducta (tema analizado en la lección 4). Los códigos de conducta, comportamiento o ética brindan una lista de las conductas que los servidores públicos deben evitar u observar. Algunos gobiernos complementan los códigos con una serie de interpretaciones a fin de garantizar la aplicación uniforme del código en situaciones retadoras.
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o Selección y contratación. Es necesario implementar criterios rigurosos para el empleo y medios adecuados para la investigación de antecedentes a fin de garantizar un grupo de empleados profesionales. o Incentivos de desempeño. Actuar con integridad al Estado de derecho debe ser recompensado a través de medidas relativas al desempeño u otro medio de reconocimiento del empleado. Esto ayudará a perfilar una conducta adecuada para otros empleados nuevos o ya en servicio. o Sistemas transparentes. Los sistemas de divulgación bien diseñados sirven para mantener la confianza de los ciudadanos, pues les da acceso a la información sobre una amplia variedad de temas (por ejemplo, transacciones financieras, procedimientos de contratación y adquisición). Estos procedimientos pueden ayudar a reducir los conflictos de intereses u otros problemas éticos. o Estrategia de comunicación. Esto incluye métodos para incentivar a los ciudadanos a que participen de nuevas actividades o regulaciones (incluso discursos y cobertura de los medios). o
Líneas gratuitas de denuncia y líneas de asistencia para informantes. Probablemente estos sean los sistemas de prevención más conocidos. En algunos casos, además de las líneas gratuitas para denunciar casos de conducta indebida, se implementan líneas de asistencia que permiten a los empleados formular preguntas éticas.
o Control/cumplimiento. Los métodos para identificar a los infractores persuaden a los posibles infractores y garantizan a los empleados honestos que no tendrán que trabajar en un entorno corrupto y que sus acciones son importantes. Tema Tres: Áreas de control, influencia e interés Objetivos •
Distinguir las acciones que están dentro de nuestras áreas de control, influencia e interés.
•
Apreciar las ventajas de concentrarse en las áreas de control e influencia.
•
Reconocer que siempre es posible promover la cultura de la legalidad y el cambio si nos concentramos en nuestra área de influencia.
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Desarrollo del Tema La solución de problemas tales como la corrupción puede orientarse desde el punto de vista de áreas de control, influencia e interés. Estas áreas se describen y presentan gráficamente a continuación: •
Área de control: un servidor público tiene control sobre sus propias acciones y puede decidir participar en la corrupción o reprobarla.
•
Área de influencia: un servidor público no puede controlar la forma de actuar de los compañeros de trabajo, los supervisores, los testigos y las víctimas del delito. No obstante, puede influir en su conducta. Por ejemplo, un servidor público podría ejercer influencia sobre un compañero de trabajo para que no acepte un soborno.
•
Área de interés: muchas acciones que contribuyen o podrían ser útiles para abordar el problema de la corrupción están fuera del alcance de un servidor público. Por ejemplo, muchos servidores públicos sostienen que un aumento de los salarios reduciría los incentivos que ofrece la corrupción. Si bien esto puede ser cierto, no es factible que un servidor público pueda ejercer influencia para lograr un aumento de todos los salarios. Los salarios de los servidores públicos se encuentran dentro del área de interés individual, pero no en su área de influencia.
Área de control Área de influencia Área de interés
Ventajas de concentrarse en las áreas de control e influencia Existen muchos problemas sobre los cuales los servidores públicos no tienen ningún control. En el libro Los siete hábitos de la gente altamente efectiva, el autor Stephen
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Covey argumenta que los individuos no deberían dedicar tiempo a estos problemas.2 Cuando un servidor público concentra sus esfuerzos fuera de su área de control e influencia, se frustra y desmoraliza. Entonces, se siente incapaz de efectuar un cambio y su área de influencia efectivamente se reduce junto con la confianza en sí mismo. Dentro del servicio público, con frecuencia los individuos profesionales identifican los salarios bajos como un problema importante y un serio obstáculo. Si bien pueden estar en lo cierto, aun así tienen escaso control sobre los salarios generales. Por otra parte, cuando un funcionario concentra sus esfuerzos dentro de su área de control e influencia, descubre que puede causar un impacto. Y lo que es más importante aún, su éxito hace que su área de influencia se extienda. Se vuelve más seguro de sí mismo y más experto en resolver problemas. Además, es más probable que otros apoyen sus iniciativas debido a su éxito anterior. Esto no implica que deban ignorarse las principales inquietudes. Por el contrario, al abordar los problemas más pequeños que se encuentran dentro del área de control de un individuo, éste desarrolla habilidades y adquiere credibilidad y respeto para abordar problemas más complejos y de mayor magnitud. Además, como hemos visto en lecciones anteriores, las acciones dentro del área de control de un individuo causan un efecto de onda en su área de interés. Por ejemplo, si los servidores públicos siempre observan la ley, la confianza de los ciudadanos en el gobierno aumentará. En consecuencia, los líderes políticos podrían estar más dispuestos a incrementar los salarios. El éxito y la integridad de las acciones dentro del área de control de un individuo también pueden llevar al ascenso con el transcurso del tiempo (especialmente cuando las medidas relativas al desempeño se modifican en consecuencia). Con este cambio de categoría, las áreas de control e influencia del individuo se expanden y permiten que tenga lugar un cambio más amplio en la institución.
2
Covey, Stephen (1997): Los siete hábitos de la gente altamente efectiva, Editorial Paidós Ibérica, España.
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Si se concentra en su área de interés
Si se concentra en su área de influencia
Finalmente, es importante que usted comprenda que: 1. Al buscar el apoyo -siempre que sea viable-, y reflexionar sobre las consecuencias de todas las opciones posibles de actuación que tiene, es más probable que realice elecciones basadas en la integridad al Estado de derecho. 2. La capacidad de los funcionarios públicos para ejercer mayor influencia en la organización puede variar con el transcurso del tiempo a través del ascenso y actuando como un modelo a seguir para otros. 3. Existen límites con respecto a lo que los funcionarios públicos pueden hacer
según su posición dentro de la organización. Sin embargo, no están solos. Ahora podrá comprender que cuando hablamos de apoyar el Estado de derecho en las actividades cotidianas del servicio público, nos referimos a tomar medidas dentro del área de control individual a fin de consolidar el Estado de derecho y cuando hablamos de promover una cultura de la legalidad, estamos hablando de utilizar el área de influencia individual para establecer firmes ejemplos del Estado de derecho e inducir así a los ciudadanos y a otros funcionarios a apoyar los principios que lo conforman.
Tomando esto en consideración, usted puede comprender ahora que siempre puede hacer algo para promover la cultura de la legalidad y el cambio a largo plazo.
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Glosario de Términos Código de Conducta: conjunto de estándares de conducta que establece las formas de comportamiento o actitudes requeridas de los funcionarios públicos en cada dependencia o entidad. Código de Ética: declaración de valores y principios aplicables a una organización, basados en actitudes centrales que deben orientar las decisiones, elecciones y acciones de sus integrantes. Conflicto de Intereses: situación que se propicia cuando los intereses personales, familiares o de negocios del servidor público afectan el desempeño imparcial de su empleo, cargo o comisión. Corrupción: consiste en el abuso del poder para beneficio propio. Es la violación de una obligación por parte de un servidor público o representante popular con el objeto de obtener un beneficio personal, en forma de dinero, regalos o favores de la persona que lo soborna o a quien extorsiona. Cultura de la Legalidad: implica que los integrantes de una sociedad aceptan el imperio de la ley en función de sus convicciones personales, de sus valores, principios y razonamientos y, de ser necesario, participan en la elaboración, modificación e implementación de las leyes que rigen a todas las personas e instituciones dentro de esa sociedad. Estado de derecho: estado en el que autoridades e individuos se conducen con apego a las normas jurídicas que protegen los derechos y libertades inherentes de las personas y que debe ser aplicado por instituciones imparciales y accesibles que generan certidumbre. Ética: conjunto de estándares de conducta aplicables al ámbito del gobierno, las empresas y la sociedad basados en valores centrales que orientan las decisiones, elecciones y acciones. Integridad: cualidad de los funcionarios públicos para conducirse y actuar en congruencia con los valores y principios del Código de Ética de los Servidores Públicos de la Administración Pública Federal, de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y del Código de Conducta de la dependencia o entidad a la que se pertenece. Responsabilidad Pública: se refiere a la capacidad del servidor público de desempeñar su empleo, cargo o comisión para satisfacer las necesidades e intereses de la sociedad, por encima de intereses particulares ajenos al bienestar de la colectividad, aceptando las consecuencias de sus actos.
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