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Alianzas público-privadas chilenas para la reconstrucción y surgimiento de movimientos ciudadanos post terremoto/maremoto del 27-02-2010 Paulina Andrea Vergara Saavedra Juan Pablo Araya Orellana 1. LAS ALIANZAS PÚBLICO PRIVADAS APP COMO MODELO DE RESPUESTA A LOS PROBLEMAS PÚBLICOS Durante gran parte del Siglo XX, la acción conjunta entre el sector público y el sector privado se centró en el desarrollo y el crecimiento económico. Desde el comienzo de la corriente neoliberal, que tiende al Estado mínimo, estas relaciones se materializaron afín de aumentar ganacias y salvaguardar la propiedad privada, regular el comercio y estimular las exportaciones tales como transporte, industria, siderurgia, etc (Lindert, 2011). Podemos señalar dos grandes prismas desde los cuales las acciones entre el sector público y el privado pueden analizarse. En primer lugar el enfoque neo-estructuralista, señala que estas acciones en conjunto son una herramienta eficaz para la estrategia de desarrollo si el Estado colabora estrechamente con el sector privado, pero manteniendo su autonomía, en función de resguardar bienestar nacional. Por otra parte, el enfoque neoliberal, desde la escuela del public choice, adopta una postura de desconfianza acerca de la acción colectiva, ya que en este tipo de acuerdos pueden prevalecer los instintos por parte del sector público de alcanzar el mayor beneficio, generando un desastre para los beneficios colectivos. (Evans & Bowman, 2005). La estructura que adoptan estas tipologías de acción entre el sector público y el privado durante los años ‘80 puede explicarse en parte, por los cambios sufridos en la práctica de la administración pública, al implantar elementos de la Nueva Gestión Pública (NGP), principalmente la figura de la externalización (outsourcing) de ciertas funciones públicas. En el caso anteriormente mencionado el Estado entrega a un privado la respuesta a un problema público, pagando por estos servicios, por ejemplo, la recolección de basura. En este enfoque se va un paso más allá de la Teoría de los Bienes Públicos, en el cual el Estado sólo debe actuar en aquellas situaciones en las que el mercado no es el mejor asignando recursos (Samuelson, 1966). Con el auge de la NGP el sector privado comienza a jugar un papel como proveedor de ciertos servicios, que antes el Estado proporcionaba a la sociedad, rompiendo los límites que señala ba que los bienes públicos son provistos por el Estado y los demás por el mercado. (Donahue & Zeckhauser, 2011). En este escenario, más avanzado a finales de la década de los ‘90 las ideas relacionadas con la acción conjunta del sector público con el privado han decantado en el concepto de Alianzas Público-Privado (APP). En la actualidad no existe un consenso sobre el concepto de APP, ya que de acuerdo a la investigación de Mataix et al (2008), existe una confusión entre APP para el desarrollo, y alianzas con el sector privado que se centre en los negocios tradicionales y actividades desarrolladas en el marco de la Responsabilidad Social Empresarial. Una importante propuesta sobre la conceptualización de APP, centrada en una ciudadanía participativa e inclusiva la entregan Bexell y Morth (2010), quienes distinguiendo 1

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las APP de otros arreglos público-privados señalan algunos elementos inherentes a las primeras. Entre ellas, en primer lugar, en las APP existen actores que se ubican en el sector público, privado y la sociedad civil los cuales tienen un interés común en el desarrollo sostenible del país. En segundo lugar, la relación que se da entre estos actores es de cooperación, basada en el voluntariado, diálogo y relaciones de autoridad horizontales, ya que comparten valores y creencias que permiten una acción colectiva. En tercer lugar, esta colaboración se basa en el bien común que se puede lograr, de manera que tanto individual como colectivamente pueden obtener beneficios. En cuarto lugar, las APP pueden aumentar la legitimidad de la gobernanza global. La definición de Bexell y Morth es la que más se apegaría a la idea de una alianza público privada en términos de participación ciudadana e inclusión. En la misma línea del párrafo anterior, Mataix et al (2008) señalan que es posible visualizar siete elementos que permiten dar una caracterización completa acerca de las APP, que serviría para distinguirla de otros arreglos institucionales público-privados. Dentro de los que se pueden mencionar: i. La naturaleza de los actores que participan en la alianza, las cuales determinan los objetivos y la forma que adopten cada involucrado. Dentro de este enfoque, también se clasifican las APP en: alianza sencillas (entre una institución y una empresa del país), alianzas con gran número de participantes con la misma naturaleza (por ejemplo empresas de algún sector en especifico con algunas institución pública), alianzas complejas que posee socios de diferente naturaleza con el sector público, la cual posee un carácter global y, finalmente, las alianzas con alta implicación en el país beneficiario, en la cual tiene como finalidad asegurar los beneficios para el país. ii. Los objetivos y motivaciones de cada una de las partes de la alianza, en especial del sector privado, ya que a partir de una APP, se pueden obtener recursos financieros, técnicos y conocimiento para los gobiernos, y para el sector privado, una mayor participación en los programas y en el desarrollo del país, compartiendo los riesgos y beneficios. iii. El sector de la actividad de las APP: son múltiples las áreas de acción en la cuales se desempeñan las APP, que van desde el sector de salud, educación y protección social hasta el fomento de las actividades en los sectores rurales. iv. El ámbito geográfico de la alianza: las características particulares de cada país pueden determinar, el desarrollo de las APP. v. La estructura y el diseño formal de las APP: en este sentido se deben visualizar los liderazgos dentro de las relaciones público-privadas, los mecanismos de la toma de decisión, la distribución de los costos, beneficios y riesgos. vi. Los beneficiarios de la APP: en este sentido se pueden distinguir los beneficiarios directos e indirectos, además de fortalecer algunas instituciones públicas, y finalmente buscar beneficios generales al interior de la sociedad. vii. Envergadura de la APP: esta característica tiene relación con los recursos implicados en una APP, número e influencia de los participantes, tiempo que dura la relación y la localización de la APP. Kern (2003), señala que las APP necesitan de un grado de sinergia, la cual resulta de la conjugación de los aportes públicos y privados, que permiten dar solución a problemáticas complejas. También hace hincapié en la relevancia que tienen para la eficiencia en el uso de 2

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los recursos públicos, ya que al compartir recursos con el sector privado, los objetivos establecidos pueden ser alcanzados con una menor cantidad de recursos provenientes de las arcas fiscales. Sin embargo, si bien las APP pueden ser eficaces, pueden llegar a complejizarse en su implementación. Según Hafsi (2009), la evolución de las APP tiende a ser de una simplificación aparente e incluso temporal. Si el proyecto no es rentable o evoluciona de mala manera, el privado puede llegar a desentenderse de alguna forma, ya sea renegociando las condiciones, reduciendo los servicios entregados e incluso: “Puede llegar a fracasar y dejar al Estado en la obligación de retomar la actividad y sus problemas. En todos los casos, el Estado sigue siendo a ojos de la población, el responsable de las operaciones efectuadas a través de las APP” (Hafsi; 2009:342). He aquí asociado entonces un costo socio-político que no se considera generalmente en los proyectos de implementación corriente de estas alianzas (por ejemplo en el caso de Obras Públicas), pero ¿qué pasa cuando este tipo de respuestas se dan en contextos complejos de por sí como son temas de seguridad o desastres naturales? Este mecanismo de acción pública es visto en general como un medio seguro para lograr grandes avances con pocos recursos, una respuesta para lograr la eficacia e impulsar la innovación organizacional. Mas así como se ha dado el debate en torno a la aceptabilidad política de la intervención de agentes privados en conflictos militares en los casos de Irak y Afganistán (Danet, 2009), en contexto de desastres, las APP no están exentas de cuestionamientos sobre los principios que les guían, los riesgos asociados a su puesta en marcha y la calidad de los resultados en cuanto política pública de reconstrucción o mitigación. El presente estudio se interesa entonces al caso chileno de reconstrucción post terremoto y maremoto 2010 basado en alianzas público-privadas, y al surgimiento de movimientos sociales que cuestionan dicho modelo. 2. EL CASO DE LA RECONSTRUCCIÓN CHILENA: ALIANZAS PÚBLICO-PRIVADAS Pese a que Chile se encuentra entre los países más sísmicos del mundo (de acuerdo a los expertos de centros especializados como Servicio Sismológico Universidad de ChileChili, USGS-Etats Unis, HIGP-Hawaii), el 27 de Febrero 2010, tras un terremoto 8,8 Richter y posterior tsunami, las instituciones responsables de emergencias mostraron debilidades institucionales, operacionales frente a la catástrofe. Según estimaciones oficiales e investigaciones posteriores (Mella, 2012), el terremoto y maremoto afectaron más gravemente la región del epicentro, la región del Bio-Bio (VIII) y sobre todo sus zonas costeras (en particular Talcahuano, segundo puerto de Chile y sus alrededores). Situación igualmente delicada vivió la región de Maule (VII) y su costa. En general, el desastre natural abarcó desde la quinta región de Valparaíso hasta la IX región de la Araucanía y las zonas insulares de aquellas regiones e incluso el Archipiélago de Juan Fernández. Esto significa que se vieron afectados: más de 900 pueblos, las principales ciudades del país (entre ellas la capital Santiago, y 5 ciudades de más de 100 mil habitantes); 45 ciudades sobre los 5 mil habitantes, y comunidades rurales y costeras. El primer período de emergencia desde la madrugada del 27-F hasta principios de marzo, ocurren bajo el Gobierno de Michelle Bachelet (coalición de centro-izquierda). Se determina estado de excepción constitucional para la VII y VIII región, debido a los saqueos y problemas de abastecimiento, comunicaciones y sanitarios. Dichas zonas son declaradas 3

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como Zona de Catástrofe y puestas bajo la dependencia inmediata del Jefe de la Defensa Nacional. Un punto importante de resaltar tiene relación con que aplicar excepción constitucional, significa no sólo limitar derechos y decretar estado de sitio, sino dice relación con una serie de medidas entre las cuales se permite a las autoridades actuar a través de decretos y no seguir necesariamente los procedimientos que la ley indica. Lo que tendrá repercusiones en la manera en que se ejecutan algunas soluciones provenientes de APP como se verá más adelante. El fin del período de emergencia y comienzo del proceso de reconstrucción, es asumido por el Gobierno de Sebastián Piñera (coalición de centro-derecha) el 11 de marzo de 2010, pero ese mismo día y tras una nueva alerta de tsunami, se agrega la VI Región de O’Higgins a las zonas de Catástrofe. El balance no era alentador a principios de 2010: en un primer momento se estimó que el costo total de la reconstrucción alcanzaría los U$ 30 mil millones; la mayoría de las viviendas patrimoniales de adobe en las regiones más afectadas quedaron severamente dañadas o destruidas; cerca de 500 personas fallecidas y decenas desaparecidas (a causa del maremoto), y más de 800.000 personas damnificadas, de las cuales 220 mil son reconocidas oficialmente por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo MINVU para recibir algún tipo de beneficio, quedan fuera por ejemplo aquellos propietarios de edificios privados colapsados, arrendatarios, entre otros. El nuevo Gobierno decide aplicar un Plan Nacional de Reconstrucción para las zonas afectadas, que cubre exactamente el período bajo su administración, es decir 2010-2014, el que se compone de instrumentos territoriales llamados Plan Maestro de Reconstrucción Estratégico Sustentable PRES, Plan Maestro de Reconstrucción del Borde Costero PRBC y Plan de Regeneración Urbana PRU y se basa fundamentalmente en la forma de alianzas público-privadas. El Plan contiene definiciones estratégicas para el proceso: “(...) es imposible pretender que el Gobierno reconstruya todo o determine la manera de hacerla centralizadamente desde Santiago, son las propias comunidades, con gran apoyo y protección del Estado, quienes determinarán los caminos de su propia reconstrucción” (MINVU, 2010). Dos características se desprenden de esta definición: por un lado un fuerte componente local asociado a lineamientos nacionales y por otro, la presencia de los privados debiera asegurar la eficiencia y eficacia del plan para: – La Construcción de viviendas de emergencia (campaña Chile ayuda a Chile, alianza con Ong Techo para Chile, etc). – La Reconstrucción definitiva (firmando un acuerdo con la Cámara Chilena de la Construcción). – La reparación de infraestructura y servicios públicos (salud, educación, vialidad, etc.), y viviendas. Dentro del Plan Nacional de Reconstrucción, el programa Manos a la obra es un buen ejemplo de esto. El primer subsidio para la reparación de viviendas se trata de un voucher otorgado desde el nivel central para cada familia según los reportes socioeconómicos de las municipalidades y los daños de las viviendas. El voucher no podrá ser utilizado sino en comercio perteneciente a importantes conglomerados de la construcción. Esta primera solución de reconstrucción se produce tras la alianza entre el nivel central con las principales cadenas de retail y construcción. 4

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Pese al contexto de desastre, el modelo de Plan de Reconstrucción corresponde a lo que Iossa et al (2008) definirían como un típico caso de Alianza Público-Privada pues las tareas están claras: definición de los proyectos, financiamiento, construcción de infraestructuras correspondientes y finalmente, la gestión de éstas. Si bien, las condiciones parecieran dadas para el buen desarrollo y resultados de las APP en contexto de desastre, Lienhard (2006) advierte que incluso en condiciones normales la forma y contenido de la organización y los efectos de las APP no son aún del todo conocidos. Por otra parte, el proceso de reconstrucción chileno debe hacer frente a otro de sus componentes, la diversa y desigual realidad local. El desastre natural del 27-F no sólo afecta a una vasta extensión de territorio chileno caracterizado por múltiples condiciones geográficas y culturales, y por ser escenario de fuertes desigualdades socio-económicas. Chile se encuentra entre los países con mayor índice de desarrollo en América Latina, sin embargo, persisten las desigualdades territoriales. Si bien han mejorado los indicadores de desarrollo humano y se ha disminuido la brecha entre las distintas localidades, persiste una fuerte inequidad a nivel comunal. Así lo demostraba un estudio de 2005 del PNUD en conjunto con el ex Ministerio de Planificación MIDEPLAN. Sólo 4 comunas chilenas alcanzan a superar un índice de desarrollo humano de 0,9 en cambio 196 comunas se sitúan entre 0,6 y 0,7 en el mismo período. Las municipalidades en Chile tienen a su haber la educación básica y media, la salud y a diferencia del nivel regional y provincial, cuentan con gran autonomía pues son descentralizadas. Mas la descentralización no ha garantizado mayor equidad, más del 60% de los ingresos municipales a nivel nacional, se concentran en apenas el 10% del total de los municipios, generando comunas ricas y otras extremadamente pobres. A pesar de las diversas políticas de descentralización, persiste una alta concentración de oportunidades en la Región Metropolitana en desmedro de otras regiones. Luego del desastre 27-F, la desigualdad no mejora : “Frente a una catástrofe de proporciones, muchos de los municipios más vulnerables no pudieron hacer frente a la crisis y se vieron completamente sobrepasados (…). Para las municipalidades con peores índices de pobreza, la catástrofe implicó incurrir en gastos impensados y muy por encima de su capacidad presupuestaria, sobre todo en aquellas que sumaban a su condición de vulnerable, una situación de ruralidad” (Asociación chilena de Municipalidades, 2010). En algunos casos ocurrió que los municipios que tienen bajo su administración a varias localidades, se encontraron desbordados al ver un sinnúmero de problemas que resolver en zonas damnificadas y muchas veces lejanas geográficamente entre sí. En este contexto, participar del proceso de reconstrucción ha sido complejo de acuerdo a lo que los mismos municipios han expresado (Asociación chilena de Municipalidades, 2010), pues han debido enfrentar limitaciones en sus atribuciones (no se les asigna nuevas atribuciones en el contexto de reconstrucción), falta de recursos de distinto tipo, carencia de diagnósticos acabados de la situación de emergencia, etc. Por otro lado, Mella (2012) da cuenta en su estudio sobre efectos sociales del proceso de reconstrucción, que en algunos casos las municipalidades se han visto en medio de un bypass entre los órganos centrales del Estado y los privados, sin tener mayor injerencia en las acciones que 5

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se llevarán a cabo y que les afectan, y por ende, sin tener el conocimiento sobre la gestión del proceso para poder informar a la población local. A mediados de 2010, ya se visualizaban los primeros movimientos locales preocupados por el proceso de reconstrucción. En un principio, en las diversas zonas, los primeros actores locales fueron grupos ya organizados como juntas de vecinos, ong’s, etc. Ya a fines de 2010 se creaba el Movimiento Nacional por la Reconstrucción Justa MNRJ y en 2011 se consolidaba RedConstruyamos, dos de los principales movimientos sociales asociados a la reconstrucción en Chile. Ambos movimientos surgen por la inquietud frente a las respuestas gubernamentales al desastre y en particular, a la presencia de los privados en el proceso, reclamando participación ciudadana y un rol más activo. Así el MNRJ nace a partir de las reuniones de organizaciones vecinales, sociales, de mujeres, etc., surgidas directa o indirectamente a partir del terremoto-maremoto entre las regiones Metropolitana a la VIII región del Bio-Bio. En su declaración oficial, este movimiento señala: “Como MNRJ hemos sostenido reuniones con el Ministerio de Vivienda, fallidas mesas de trabajo con el Ministerio de Vivienda a nivel nacional y local, hemos entregado innumerables propuestas y petitorios al Gobierno, solicitamos siempre reuniones tanto con la comisión de vivienda tanto de diputados como del senado de reconstrucción, todos estas gestiones con escasos resultados en la concreción” (reconstruccionjusta.blogspot.cl). En cambio, RedConstruyamos se conforma de distintas organizaciones sociales y locales particularmente de la VIII región y del gran Concepción, una de las regiones más afectadas por el desastre 2010. Tiene un perfil mucho más político que el MNRJ y mucho más localizado, RedConstruyamos se declara como: “una asamblea de organizaciones sociales de Concepción, un espacio de encuentro creado tras el terremoto y tsunami del 27 de febrero de 2010 en Chile que afectó particularmente a la Octava región. Nacimos para defender a la comunidad del abandono y la acción injusta de los capitales y el Estado contra los damnificados y las damnificadas. Asumimos la unidad y la solidaridad con el movimiento social, única manera de reconstruir al pueblo e iniciar la lucha por una sociedad justa” (redconstruyamos.cl). 3. APP Y MOVIMIENTOS CIUDADANOS : EL PROCESO DE RECONSTRUCCIÓN CHILENO La historia de las APP en Chile se remonta a la dictadura militar dirigida por el General Augusto Pinochet (1973-1989). El gobierno de facto modela al país cada vez más hacia un Estado neoliberal, proceso que comienza a profundizarse en 1974 apoyado por expertos chilenos formados en la Escuela de Chicago. Concerniente al ámbito del urbanismo y la vivienda (dos áreas estratégicas de cualquier proceso de reconstrucción post desastre), se podría decir que la primera expresión de política pública neoliberal de la que se tiene registro, aparece con la creación de los Comités Comunales de Vivienda. El concepto de vivienda cambia de dirección y con él, cambia también el tipo de política de vivienda social y la concepción de urbanismo. A partir 6

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de este punto de inflexión, la vivienda es considerada como un bien y un derecho para el cual se debe ahorrar, responsabilidad compartida entre el Estado y la familia. Aún cuando el Estado cumple un rol (nombrar beneficiarios, planificar, controlar el proceso de adjudicación), es el sector privado el responsable de la construcción, por ende se hace necesario la promoción y apoyo al mercado inmobiliario. Hidalgo (1999) concluye sobre la política chilena de vivienda y urbanismo que ésta ha originado una serie de condiciones negativas para los habitantes; la gran mayoría de las comunas de destino, por su carácter periférico y sus niveles reducidos de inversión, no contaban con una infraestructura y un buen equipamiento para hacer frente a tal cantidad de población que llegó a vivir en ellas. Según autores como Hidalgo (1999) y Lawner (2010), los programas gubernamentales desde 1978, han tenido un impacto negativo al interior de la ciudad y en la calidad de vida de los chilenos, encontrando en ella el origen de la segregación social entre otros problemas urbanos que hasta hoy persisten. A partir de la dictadura, el acento se centra en criterios económicos y no en la calidad de la vivienda ni los servicios asociados a ésta ni en las redes sociales ni de contención a los que podrían acceder los más vulnerables. Desde el ’78, se implementa el sistema de Subsidio Habitacional vigente hasta nuestros días, y que se ha transformado en uno de los principales mecanismos para responder al proceso de reconstrucción que se inicia posterior al terremoto y maremoto de febrero 2010 (que afectó al centro-sur de Chile). Ciertamente, se han modificado algunos aspectos del modelo original desde el retorno a la democracia en 1990 y últimamente, ante el proceso de reconstrucción. Mas las soluciones al problema de la vivienda de los gobiernos de la Concertación (1990-2010) se centraron en la reducción del déficit habitacional siempre en alianza con el sector privado, y con algunas mejoras al sistema ya existente, con iniciativas intersectoriales (por ejemplo Chile Mi Barrio) y algunas iniciativas de participación ciudadana. Con el gobierno de Sebastián Piñera y la alianza de centro-derecha que llega al poder en 2010, esta dirección se mantiene sin mayores cambios, las alianzas público-privadas siguen siendo componente principal de la acción pública de vivienda y urbanismo, donde el costo económico y la cobertura siguen al centro de las prioridades, y se mantiene una baja participación ciudadana. Justamente, uno de los principales desafíos del Estado y los gobiernos del siglo XXI es establecer mecanismos efectivos para ampliar la participación ciudadana, y así asegurar la estabilidad del sistema democrático. Según el informe del PNUD “El Estado de Ciudadanía: Transformaciones, logros y desafíos del Estado en América Latina en el siglo XXI”, “… existe evidentemente un círculo vicioso, cuánto mayores son los problemas de exclusión política y social, y por consiguiente mayor la necesidad de esfuerzo estatal para ir a su superación, menores son las capacidades estatales para enfrentarlos” (PNUD, 2011:59) En síntesis mientras mayor es la capacidad estatal, menores son los problemas de exclusión política. Bajo este foco de análisis, por extensión, el desafío de las APP es servir como instrumento de inclusión política y social, fortaleciendo la actividad estatal. Sin embargo, en amplia parte de la literatura de la gestión pública se levantan críticas al modelo de APP, por contribuir a todo lo contrario. Lipschutz (2005) señala que las alianzas público-privadas crean una apariencia de inclusividad y representación democrática. En palabras de este autor: “(…) las alianzas amenazan los valores democráticos como parte de una larga tendencia de que, 7

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prácticamente ningún aspecto de la política democrática parece haberse desmarcado de la penetración de la lógica del mercado. (Lipschutz, 2005:173). Esta sería la percepción que tienen del proceso de reconstrucción los movimientos ciudadanos. Tanto MNRJ como Redconstruyamos critican fuertemente que se dé mayor protagonismo a los privados que a las localidades afectadas en pro de una eficiencia y eficacia del proceso, lo que en palabras de Cutler se traduciría en que: “El principio de eficiencia de la disciplina neoliberal de mercados, amenaza con reducir lo público y los valores sociales a criterios económicos” (Cutler, 2008:208-9). Un segundo espacio de críticas, y uno de los más consistentes, tiene que ver con la falta de participación e inclusión en el establecimiento de estos acuerdos sea en la etapa de formación, implementación, seguimiento y/o evaluación de las APP en Chile. En este sentido no existen instancias formales pre establecidas de participación ciudadana en ninguna de estas etapas para la mayoría de las políticas que implican alguna APP, en el caso de la reconstrucción las instancias que existen son meramente consultivas (por ejemplo para escoger el modelo de ciertas viviendas). Por otra parte, de acuerdo a lo que ha podido observar el equipo del Observatorio de la Reconstrucción de la Universidad de Chile en terreno (Escuelas Territoriales en la VII y VIII regiones, y Encuentros Ciudadanos 2010-2011), la población afectada tiene muy poca claridad sobre el proceso en sí, pese a que debe postular al sistema de subsidios de reparación o reconstrucción total de vivienda. En general, se ha observado que los contratos entre las partes y los programas asociados al proceso, se componen de tecnicismos economicistas y legales difíciles de entender por gran parte de la opinión pública. Es por ello que tanto el MNRJ como RedConstruyamos han organizado y participado encuentros de discusión sobre problemáticas comunes relacionadas directa e indirectamente con la reconstrucción, y han debido solicitar asistencia técnica de organizaciones no gubernamentales, universidades, organizaciones sociales, etc., para comprender y resolver las problemáticas más complejas que les afectan. De igual modo, a comienzos de 2012, las organizaciones ciudadanas ligadas al tema de la vivienda social y reconstrucción, extendieron una invitación a la relatora de Naciones Unidas para el derecho a la vivienda, Raquel Rodnik a quien solicitaron su opinión luego de discutir en torno a las diversas situaciones que enfrentan. El cuestionamiento al modelo implementado no viene solamente de la ciudadanía, para Mella (2012) este proceso se caracteriza por una concentración de los espacios de decisión mayoritariamente a nivel central, pese a incluir en el Plan consideraciones para la participación ciudadana (de tipo consultiva) y considerar las localidades como esenciales para el cumplimiento de las metas. En esta línea, señala que el desastre 2010 afectó sobre todo a la población más pobre del país, y que en general a nivel local existe desconocimiento sobre las implicancias del proceso de reconstrucción. Proceso que considera poco transparente, y con un bajo nivel de coordinación institucional, a excepción del existente entre gobierno central y las grandes empresas (Mella, 2012:18). Todo lo anterior, representa un obstáculo para el accountability democrático y el acceso a la información pública de manera clara y precisa que en un contexto de desastre natural y posterior reconstrucción se hacen tan necesarios. Bajo esta 8

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línea argumentativa, la Redconstruyamos ha publicado una serie de documentos criticando el modelo de reconstrucción chileno y explicitando su disconformidad con el estrecho trabajo entre la gestión pública y el sector privado, sin modificar el modelo de subsidios ni incrementar la participación ciudadana. Por su parte, el MNRJ a partir de 2011 ha comenzado a llevar a cabo una serie de acciones de protesta tanto en servicios públicos como los Servicios de Vivienda y Urbanismo SERVIU (MINVU a nivel local), como a través de marchas, y acciones más radicales como bloquear caminos. Sobre su actuar el MNRJ declara: “Hemos confiado y seguido todos los conductos regulares para ser escuchados, pero frente a la indiferencia y apatía del gobierno por solucionar las problemáticas asociadas a la reconstrucción, nos hemos visto obligados a realizar ciertas acciones estratégicas con el fin de ser escuchados y poner el tema en agenda. Es así como hemos realizados manifestaciones, actuando localmente para ser tomados en cuenta a nivel central. Entendemos el valor de las manifestaciones pacíficas, por ello hemos realizados ocupaciones de los SERVIU regionales, tomas de carreteras y actos locales. Algunas de estas acciones lograron repercusión nacional como es el caso del llamado Dichatazo. Seguiremos en este camino, fortaleciendo nuestras organizaciones y combinando el diálogo con la movilización” (reconstruccionjusta.blogspot.cl). A mediados de 2012, el Gobierno de Chile publicaba su informe de avance en reconstrucción informando del 40% ejecutado en viviendas, y ya en 2011 se hablaba del 90% de ejecución en Obras Públicas para la reparación post 27-F. Si bien el modelo de APP ha dado resultados comprobables en términos de soluciones de infraestructura tras el desastre 2010, en términos de costos socio-políticos en el ámbito de la vivienda y urbanismo, la evaluación de la performance de las APP es diferente como así lo demuestra el descontento proveniente de los movimientos ligados a este proceso. 4. CONCLUSIÓN El éxito o el fracaso de una APP para la reconstrucción no debe evaluarse independiente de quienes participan (o no) de este proceso, esta alianza finalmente debe medirse en cuanto contribuye en mayor o menor grado al mejoramiento de la condiciones de vida de la población afectada, y quién mejor que ésta puede hacer el seguimiento y evaluación de las acciones emprendidas. Se requiere una superación de la noción del Estado reducido a sus capacidades burocráticas y técnicas. De acuerdo a O’Donnell (2007), deben existir normas efectivas y de fácil acceso para permitir la transparencia de los procesos decisorios, las decisiones y la implementación de políticas estatales. Junto con lo anterior, deben existir instancias institucionalizadas para consultas, discusión e intercambio de información con todos los sectores. Las instituciones estatales deben actuar con respeto hacia los sectores constantemente reprimidos y excluidos (O’Donell en PNUD, 2011:76). Esto implica que en relación a la ciudadanía política, las APP deben ser generadas con instancias claramente establecidas de participación ciudadana efectiva, tanto en las fases de formación, implementación y evaluación, mediante mecanismos efectivos que promuevan la transparencia y el accountability. De esta forma es posible mitigar que el interés privado se contraponga al interés público, fortaleciendo la institucionalidad democrática y evitando que 9

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el descontento ciudadano deba transformarse en movimiento para poder ser escuchado. En este sentido la APP para la reconstrucción en Chile, está en déficit. De hecho, las definiciones formales de la APP aunque en el discurso consideran la importancia de la participación, en la realidad propician una condiciones donde los ciudadanos son sólo receptores de los servicios del Estado, sin posibilidad de de permitirles ser actores principales capaces de intervenir en la reconstrucción de sus vidas y la construcción de su futuro. Por otro lado, es importante que sea abran nuevas líneas de investigación que analicen en profundidad el impacto de las alianzas público-privadas en la reducción de la brecha de desigualdad y la inclusión en otras materias como salud, educación, vivienda, etc. En este sentido, es necesario un análisis crítico para determinar en qué medida estos arreglos institucionales logran el bien común, o simplemente son un eufemismo para lograr alcanzar un fin particular. En conclusión, los autores de este artículo proponen señalar bajo el rótulo de alianzas público privada (APP) aquella forma especial de acciones público-privadas, donde básicamente actores del sector público y privado tienen un interés compartido basado en el bien común en pro del desarrollo sostenible del país, desde una perspectiva inclusiva, considerando las características particulares de la población y el territorio, y donde la relación entre las partes está basada en la voluntad y la colaboración, caracterizadas por una relación horizontal. BIBLIOGRAFÍA Asociación Chilena de Municipalidades (2010) Informe “Gobiernos Locales, Política de suelo y Reconstrucción”, sitio internet www.munitel.cl (visitada en enero 2011) Bexell, M., & Ulrika, (comp) M. (2010). Introduction: Partnerships, Democracy and Governance . En M. Bexell, & M. Ulrika, Democracy and Public Private Partnerships in Global Governance . New York. : Palgrave Macmillan. Casado, F. (2007). Alianzas Público Privadas para el Desarrollo. Madrid: Fundación Carolina. Cutler, A.C. (2008) Problematizing Corporate Social Responsibility under Conditions of Late Capitalism and Postmodernity,” in V. Rittberger and M. Nettesheim (eds.) Authority in the Global Political Economy Basingstoke: Palgrave Macmillan. Danet, Didier (2009) Guerre d’Irak et Partenariats Public-Privé. Revue Française d’Administration Publique, 249-262. Dingwerth, Klaus (2007) The New Transnationalism: Private Transnational Governance and its Democratic Legitimacy. Basingstoke: Palgrave Macmillan Donahue, J. D., & Zeckhauser, R. J. (2011). Collaborative Governance: Private Roles for Public Goals in Turbulent Times. Princeton: Princeton University Press. Evans, J., Bowman, D. (2005), "Getting the contract right", in Hodge, G., Greve, C. (Eds), The Challenge of Public-private Partnerships, UK: Edward Elgar, Cheltenham Hafsi, Taieb (2009) Partenariats Public-Privé et Management de la Complexité: Les nouveaux défis de l’Etat. Revue Française d’Administration Publique, 336-348. Ham, H. v., & Koppenjan, J. (2001). Building Public Private Partnership. Public Management Review , 593-616.

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de la Escuela de Gobierno y Gestión Pública del Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile y como colaborador de investigación del Observatorio de la Reconstrucción de la Universidad de Chile. Dirección: Instituto de Asuntos Públicos de la Universidad de Chile, Santa Lucía 240, Santiago-Centro, Santiago de Chile. Télefonos: +56-02-9771449; +56-02-9771449 e-mail: [email protected]

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