Elementos para el análisis de las capacidades de control del lavado de activos Nicolás Zevallos T. / Melina Galdos F.

Introducción Durante las últimas décadas el Perú ha ampliado progresivamente su participación en los mercados ilícitos. Este crecimiento ha estado basado principalmente en la expansión de los clúster iniciales de las cadenas de valor tanto del tráfico ilícito de drogas, de la minería y la tala ilegal, como de otras actividades ilícitas con finalidad económica. Además del impacto que estas actividades generan per se en la seguridad y estabilidad del país, estas también están asociadas a otros delitos conexos que generan a su vez otros problemas. Entre estos otros delitos, el lavado de activos se asocia a esta cadena productiva ilícita dada la necesidad de «limpiar» los recursos económicos derivados de la renta generada por las actividades principales. Así, las redes criminales se valen de mecanismos para reinvertir y recapitalizarse, conectándose con actividades aparentemente lícitas. Esta problemática alcanza especial magnitud dada las escasas capacidades estatales para controlar y fiscalizar este tipo de actividades ilícitas, especialmente por su naturaleza subterránea y compleja. El objetivo de este artículo es plantear un panorama general del lavado de activos. Partiendo de algunas definiciones iniciales, se exponen los mecanismos normativos con los que se cuenta para

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el combate de este problema, la magnitud que el mismo representa en la economía, planteándose a su vez una estructura general de cómo se hace efectivo este proceso que busca hacer uso de recursos ilícitamente obtenidos. Así, antes de brindar una exploración detallada, el artículo conduce a tener ideas mínimas de hacia dónde deberían extenderse las capacidades estatales a fin de dar cobertura a este problema público.

1. Lavado de activos: definición e implicancias para la respuesta estatal Existen diversas definiciones sobre lavado de activos construidas ya sea para fines analíticos como normativos. Tanto en la normativa internacional como la nacional se entiende que este proceso, que permite ocultar la original procedencia de los activos, minimizando así el riesgo de detección, se lleva a cabo por dos razones primordiales: en primer lugar, el seguimiento del dinero puede convertirse en prueba contra los perpetradores del delito al ser una parte importante en la cadena de delitos, como el tráfico ilícito de sustancias, la malversación de fondos, el contrabando de productos, entre otros; en segundo lugar, el dinero en sí puede convertirse en una prueba para determinar si una actividad ilícita es la que le da origen o no, siendo objeto de investigaciones y acciones1; es decir, el dinero puede ser parte del proceso de seguimiento de un delito o materia de investigación en sí mismo.

1 Para más detalles ver: Convención de Viena, artículo 3, letras (b) y (ci); y Convención de Palermo, artículo 6, inciso 1.

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Cuadro nº 1 Definiciones de lavado de activos Organismo

Definición

Banco Interamericano de Desarollo (BID)

Permitir el uso legítimo de los recursos procedentes de actividades ilícitas manteniendo, en la medida posible, el valor de los activos adquiridos*.

Naciones Unidas: Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas (Convención de Viena, 1988) y Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (Convención de Palermo, 2000)

Conversión o transferencia de bienes procedentes de delitos o de actos de participación en dichos delitos, con objeto de encubrir el origen de los mismos o de ayudar a las personas responsables a eludir las consecuencias jurídicas de sus acciones. La ocultación o encubrimiento de la naturaleza, el origen, la ubicación, el destino, el movimiento o la propiedad de bienes, o derechos relativos a tales bienes, con conocimiento de que proceden de un acto delictivo. La adquisición, posesión o utilización de bienes, con conocimiento de que su procedencia es de origen ilícito**.

Perú. Decreto Legislativo nº 1106

Conversión, transferencia, ocultamiento, tenencia, transporte o traslado de dinero, bienes o efectos cuyo origen se conoce o presume que tiene carácter ilícito.

Banco Interamericano de Desarrollo (BID). «El lavado de dinero en América Latina: ¿qué sabemos de él?». Desencadenar el Crédito. Cómo ampliar y estabilizar la banca. Nueva York: BID, 2004, pp. 271-287. Ver en: goo.gl/7KKED3 Schott, Paul Allan. Guía de referencia para el antilavado de activos y la lucha contra el financiamiento del terrorismo. Washington D.C.: Banco Mundial (BM), 2006. Ver en: goo.gl/XTZ5jB

*

**

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Naciones Unidas. Elaboración propia.

El lavado de activos es «un conjunto de operaciones comerciales o financieras que procuran la incorporación al circuito económico formal de cada país, sea de modo transitorio o permanente, de los recursos, bienes y servicios que se originan o están conexos con actividades criminales»2. Por su dinámica, el lavado de activos es un delito no convencional que difícilmente puede ser tratado por los operadores de seguridad y jurídicos (Policía Nacional, Ministerio Público y Poder Judicial) del mismo modo que cualquier otro delito. Esto es de particular relevancia, ya que este delito requiere de formas particulares de hallazgo o identificación, de actos especiales 2 Prado Saldarriaga, Víctor. Lavado de activos y financiamiento del terrorismo. Lima: Grijley, 2007.

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de investigación, de plazos razonables de tramitación e, incluso, de una valoración distinta de los medios probatorios por parte del juzgador3. Por ello, este delito se ha constituido como un notorio exponente de la moderna criminalidad organizada4. Durante los últimos años, el Estado ha propuesto diversos instrumentos normativos de carácter penal a fin de combatir esta actividad. La comprehensividad de los aspectos más importantes de esta práctica como un delito penal se ha logrado gracias a la notable evolución de los instrumentos legales a lo largo de los años. Sin embargo, las herramientas jurídico-legales no son suficientes para mitigar esta práctica. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sostiene que, además de órganos legislativos eficientes, es necesaria una buena burocracia, instituciones transparentes y un bajo nivel de corrupción en el gobierno. La calidad de las instituciones se vincula estrechamente con la calidad del sector financiero; esto constituye un canal importante a través del cual los encargados de elaborar políticas pueden procurar minimizar el lavado de activos5.

3 Salas Beteta, Christian. «Análisis de la nueva Ley Penal sobre lavado de activos». Gaceta Penal y Procesal Penal, tomo 35. Lima: Gaceta Jurídica, 2012, pp. 13-50. 4 Acuerdo Plenario n°3-2010/CJ-116, fundamento 7. 5 BID. «El lavado de dinero en América Latina: ¿qué sabemos de él?». Desencadenar el Crédito. Cómo ampliar y estabilizar la banca. Nueva York: BID, 2004, pp. 277-278. Ver en: goo.gl/7KKED3

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Cuadro nº 2 Instrumentos legales y sus particularidades para la lucha contra el lavado de activos en el Perú Año

Instrumento legal

Particularidades

1991

Decreto Legislativo n° 736

- Sanciona el lavado de activos provenientes del tráfico ilícito de drogas a través de los artículos 296-A y 296-B, incorporados al artículo 296 del código penal. - Tipifica el delito de lavado de activos como uno contra la salud pública. - Fue paulatinamente modificado hasta incluir al lavado de activos como un delito contra el patrimonio.

1992

Decreto Ley n° 25428

- Considera al lavado de activos únicamente vinculado al tráfico ilícito de drogas.

2002

Ley n° 25428

- Deroga el Decreto Ley n° 25428. - Establece las conductas típicas del lavado de activos. - Establece las disposiciones procedimentales referidas a la investigación y a la ejecución penal.

2004

Ley n° 28355

- Modifica la ley n° 25428. - Separa los tipos penales según sus modalidades: actos de transferencia y conversión; y actos de ocultamiento, tenencia, administración y transporte.

2007

Decreto Ley n° 986

- Modifica la ley n° 25428. - Separa los tipos penales según sus modalidades: actos de transferencia y conversión; y actos de ocultamiento, tenencia, administración y transporte.

2010

Acuerdo Plenario n° 3-2010/CJ-116

- Se pronuncia sobre la naturaleza del delito, los bienes jurídicos tutelados, los delitos fuente y la prueba.

2012

Decreto Legislativo n° 1106

- Se enfoca en la lucha eficaz contra el lavado de activos y otros delitos relacionados con la minería ilegal y el crimen organizado. - Redefine las modalidades de las conductas de lavado de activos. - Amplia el espectro acerca de los delitos precedentes. - Establece criterios especiales para los fiscales encargados de este tipo de casos.

Fuente: Salas Beteta, Christian. «Análisis de la nueva Ley Penal sobre lavado de activos». Gaceta Penal y Procesal Penal, tomo 35. Lima: Gaceta Jurídica, 2012, pp. 16-18. Elaboración propia.

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2. El lavado de activos en la naturaleza económica de los delitos asociados Resulta complejo realizar cálculos precisos y confiables sobre la magnitud del lavado de activos a nivel global, dado que la naturaleza de esta actividad implica el desarrollo de acciones encubiertas y mecanismos de evasión de controles6. Sin embargo, algunas estimaciones señalan que la suma total de fondos lavados en el mundo podría oscilar, anualmente, entre el 2% y 5% del Producto Bruto Interno (PBI) mundial7. Según se reporta y se verá con mayor detalle en la siguiente sección, las redes de lavado de dinero apuestan por distribuir los activos de procedencia ilícita en diferentes territorios, aprovechando las particularidades en las regulaciones nacionales. A pesar de que este delito opera a nivel mundial, América Latina se ha posicionado como una de las regiones que brinda mayores facilidades para el desarrollo del lavado de activos. Si bien es cierto que esta práctica no está tan difundida como en Asia o África, es considerablemente superior a las tasas que registran los países desarrollados, si se compara la difusión del lavado de activos a través de canales bancarios y no bancarios entre América Latina, el Caribe y las otras regiones del mundo8.

6

BID. «El lavado de dinero en América Latina: ¿qué sabemos de él?». Desencadenar el Crédito. Cómo ampliar y estabilizar la banca. Nueva York: BID, 2004, pp. 8. Ver en: goo.gl/7KKED3 7 Ver al respecto: Tanzi, Vito. «Money Laundering and the International Finance System». International Monetary Fund (IMF) Working Paper, n.º 96/55. Washington D.C.: IMF, 1996. En: goo.gl/Y83JDN 8 BID. «El lavado de dinero en América Latina: ¿qué sabemos de él?». Desencadenar el Crédito. Cómo ampliar y estabilizar la banca. Nueva York: BID, 2004, pp. 271. Ver en: goo.gl/7KKED3

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Gráfico nº 1 Difusión del lavado de activos (índice, 0-10)9 7

6

5

4

3

2

1

0 OCDE

Resto del mundo

Difusión a través de la banca

Total

América Latina y el Caribe

Difusión a través de otros canales

Fuente: Foro Económico Mundial (2003).

En términos de difusión del lavado de activos a través de la banca y de otros canales, el Perú se encuentra por debajo del promedio latinoamericano (que en una escala de 0 al 10 posee una clasificación de 5.4, en el caso de canales bancarios, y de 6.57, en el caso de canales no bancarios), ocupando el puesto 12 y 14 respectivamente. Al igual que con otros países de la región, en el Perú resulta difícil detectar el lavado de activos dado que las actividades ilícitas están profundamente incorporadas a la  economía lícita, 9

Los datos empleados para la elaboración de este índice fueron recopilados por el Foro Económico Mundial en el 2002. La información se basa en un cuestionario simple en el que se solicitó a un gran número de expertos de todo el mundo que calificaran de 1 a 7 la situación del lavado de activos en sus respectivos países, siendo 1 la clasificación más baja (una práctica sumamente rara) y 7 la más alta (una práctica muy difundida). Para una mayor claridad los datos han sido ajustados a una nueva escala de 0 a 10.

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con escasa separación institucional y funcional. De igual modo, es difícil separar las transacciones lícitas e ilícitas cuando la estructura comercial de producción y distribución de bienes y servicios no financieros está dominada por pequeñas empresas independientes o particulares que trabajan por su cuenta10. La sofisticación del lavado de activos hace complejo obtener estimaciones precisas de su magnitud. No obstante, existen algunas herramientas que permiten obtener cifras aproximadas de activos sobre los cuales se sospecha existe un vínculo con una actividad ilícita. Una de las herramientas más usadas por las autoridades son los Reportes de Operaciones Sospechosas (ROS). La institución que se encarga del análisis de los ROS en el Perú es la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF). Entre el 2007 y el 2013 esta unidad ha recibido 15 708 ROS, originados, principalmente, en el sistema bancario. El gráfico n° 2 muestra el número de operaciones sospechosas por tipo de sujeto obligado entre el 2007 y junio del 2013. Gráfico nº 2 Número de operaciones sospechosas por tipo de sujeto obligado 2007 - junio del 2013

Series

Bancos

Empresas de transferencias de fondos

38%

26%

Empresas Cajas Construc- AFP adminis- municipales ción e tradoras de inmobiliaria fondos 12%

4%

2%

2%

Notarios

Vendedores de automóviles, embarcaciones y aeronaves

EDPYME

Otros

2%

2%

2%

10%

Fuente: Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)11.

Como resulta evidente, lo importante en este aspecto es el origen de los fondos, materia de los reportes emitidos por la UIF. A agosto 10 BID. «El lavado de dinero en América Latina: ¿qué sabemos de él?». Desencadenar el Crédito. Cómo ampliar y estabilizar la banca. Nueva York: BID, 2004, pp.277. Ver en: goo.gl/7KKED3 11 Ver al respecto: Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pensiones (SBS). Información estadística de la Unidad de Inteligencia Financiera del Perú. Enero del 2007 a marzo del 2013. Lima: SBS, 2013. En: goo.gl/oav2lW

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del 2013, el 70% del total acumulado reportado correspondió a movimientos asociados a tráfico ilícito de drogas, sumando a la fecha poco más de US$ 5 mil millones12. La segunda actividad con mayores montos reportados son los delitos ambientales (principalmente los delitos contra los recursos naturales, como el tráfico ilegal de productos forestales maderables) que, representando el 13.8%, suman poco más de mil millones de dólares. Junto a estas actividades están la corrupción de funcionarios, el contrabando, la defraudación tributaria, el proxenetismo, la trata de personas, entre otros13. Cuadro nº 3 Montos reportados por operaciones sospechosas a agosto del 2013 Actividad asociada

Monto (US$ millones)

% del total

Tráfico ilícito de drogas

5187

70.0%

Delitos ambientales

1019

13.8%

Corrupción de funcionarios

189

2.6%

Contrabando

160

2.2%

Defraudación tributaria

165

2.2%

Estafa

156

2.1%

Proxenetismo

22

0.3%

Delitos aduaneros

21

0.3%

12

La asociación se determina por el seguimiento de la cadena del crimen, usualmente iniciada con la identificación de activos que no pueden justificar su procedencia. 13 La corrupción de funcionarios como origen, se da debido a que esta práctica permite la obtención de bienes y activos por parte de los funcionarios, quienes no pueden justificar la procedencia de los mismos. A raíz de ello, es necesario que los funcionarios distribuyan dichos bienes y activos, y los diversifiquen (transfiriéndolos a terceros, invirtiéndolos, convirtiéndolos en otro tipo de activos financieros como bonos, etc), de modo que se «blanqueen» y se pierda el rastro de su origen.

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Actividad asociada

Monto (US$ millones)

% del total

Financiamiento terrorismo

7

0.1%

Trata de personas

2

0.0%

Enriquecimiento ilícito

3

0.0%

476

6.4%

Otros

Fuente: Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) / Superintendencia de Banca, Seguros y AFP. Elaboración propia.

En esa línea, como se observa, una serie de actividades criminales con evidente trasfondo económico procuran insertar los recursos generados al sistema financiero, por ser esta la manera relativamente más flexible de dar uso a las rentas generadas. Para tal efecto, como se verá en la sección siguiente, el proceso sigue un orden medianamente regular para insertarse en el sistema, evadir todo rastro del origen de los fondos e integrarse nuevamente para usarse con otros fines.

3. El proceso de lavado de activos: mecanismos de evasión La preocupación inicial con respecto al lavado de activos se inició a raíz de su rápida conexión con el tráfico ilegal de estupefacientes. Sin embargo, en la actualidad, las ganancias ilícitas son producto de una amplia variedad de actividades delictivas como corrupción, venta ilegal de armas, trata de personas14, entre otras. Sea cual sea el delito, pueden identificarse al menos tres etapas en el proceso seguido para el lavado de activos: la colocación, la estratificación o diversificación y la integración.

14 Schott, Paul Allan. Guía de referencia para el antilavado de activos y la lucha contra el financiamiento del terrorismo. Washington D.C.: BM, 2006. Ver en: goo.gl/XTZ5jB

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El primer paso corresponde a la inserción de los fondos en el sistema financiero, siendo este el que más precauciones requiere15. Usualmente los fondos ilícitos se colocan en el sistema financiero a través de: - Pequeños depósitos en efectivo, procurando que el monto esté por debajo del límite impuesto por las regulaciones sobre lavado de activos. - Giros postales, que luego son cobrados y depositados en cuentas de localidades distintas a donde se realizaron estos giros. En esta etapa puede darse lugar el cambio de una moneda a otra, así como la conversión de billetes más pequeños en grandes valores monetarios16. Asimismo, los fondos pueden colocarse en el sistema no financiero a través de la adquisición de bienes raíces, contratos de seguros y actividades relacionadas con estas. Una vez que los fondos se encuentran insertos en el sistema financiero, la estratificación o diversificación encubre aún más su origen o propiedad, dificultando las auditorías17. Este proceso implica una serie de transacciones comerciales normales con las que se busca reubicar el bien de origen ilícito mediante, por ejemplo, la compra de instrumentos de inversión fácilmente transferibles o a través de transferencias por concepto de pago de bienes o servicios a un proveedor verdadero o ficticio. En este proceso, uno de los métodos más fáciles involucra transacciones electrónicas, mediante las cuales los fondos se movilizan de manera más rápida a través

15

Spremann, Klaus. Money Laundering Course, 2000 - 2001. Schott, Paul Allan. Guía de referencia para el antilavado de activos y la lucha contra el financiamiento del terrorismo. Washington D.C.: BM, 2006. Ver en: goo.gl/XTZ5jB 17 BID. «El lavado de dinero en América Latina: ¿qué sabemos de él?». Desencadenar el Crédito. Cómo ampliar y estabilizar la banca. Nueva York: BID, 2004, pp. 271. Ver en: goo.gl/7KKED3 16

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de diversas cuentas bancarias, aprovechando el desarrollo de la banca electrónica, el dinero virtual y las tarjetas de crédito18. Finalmente, la fase de integración entra en acción una vez que los fondos ya no pueden vincularse a la actividad ilícita mediante la que fueron generados. En esta fase, los fondos pasan a integrarse al sistema económico-financiero, de modo que su obtención parezca lícita. En esta parte del proceso se pueden involucrar diversas técnicas, por ejemplo, el empleo de empresas ficticias que vuelven a prestar dinero al propietario a través de la sobrefacturación o emitiendo facturas falsas para el comercio transfronterizo19. De igual modo, el dinero se emplea para comprar activos financieros, valores o artículos de lujo. Gráfico nº 3 Proceso de lavado de activos

Recurso se desvincula de la actividad ilícita Recurso ingresa al sistema

Inserción

Recurso se utiliza para otros fines

Integración

• Compra de activos financieros

Estratificación

• Adquisición de bienes mayores

• Distribución en cuentas • Transacciones comerciales • Transferencias

• Pequeños depósitos • Giros postales • Adquisición de bienes menores

Fuente: Schott, Paul Allan. Guía de referencia para el antilavado de activos y la lucha contra el financiamiento del terrorismo. Washington D.C.: BM, 2006. Ver en: goo.gl/XTZ5jB Elaboración propia.

18

Spremann, Klaus. Money Lavadering Course, 2000 - 2001. BID. «El lavado de dinero en América Latina: ¿qué sabemos de él?». Desencadenar el Crédito. Cómo ampliar y estabilizar la banca. Nueva York: BID, 2004, pp. 272. Ver en: goo.gl/7KKED3 19

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4. Consideraciones sobre las capacidades estatales en lavado de activos La asociación entre actividades criminales, como las ya señaladas, y el lavado de activos es la evidencia más plausible del fin económico que persiguen las primeras. En esa línea, las estrategias de control deben partir de un enfoque que permita reducir la rentabilidad de estas, ya sea dificultando el acceso a los insumos o persiguiendo las acciones que transformen estos en productos ilícitos con valor agregado. En este proceso, la persecución al lavado de activos cierra el círculo del control, cubriendo el extremo final de la cadena: reducir las posibilidades de aprovechamiento de la renta que resulta de la actividad económica ilícita. El marco normativo ofrece elementos importantes para tal atención al cubrir diferentes etapas del lavado de activos (conversión, transferencia, ocultamiento, tenencia, transporte, etc.). Durante los últimos años el Estado ha ampliado sus capacidades para el seguimiento de esta actividad, donde destaca la labor de la UIF. A pesar de ello, estos mecanismos normativos e institucionales han estado concentrados en la persecución ex post de la actividad. Si bien el sostenido incremento de reportes puede relacionarse con la ampliación de capacidades de vigilancia de las actividades ilícitas y sus rentas, este responde como mínimo a cierta estabilidad en el acceso de estos recursos ilícitos al sistema financiero. Si bien en los datos no existen indicios que permitan sostener un retroceso en este campo, lo que ha ocurrido más bien es una estabilización, a pesar de la mejora de los mecanismos de control. En esa línea, de cara a la mejora de los controles, resulta indispensable que los mecanismos de control para la persecución del lavado de activos se integren en los tres niveles graficados. Así, el sistema de control debe construirse con una serie de cercos perimétricos de acción progresiva que representen limitaciones

194

Elementos para el análisis de las capacidades de control del lavado de activos

reales a los mecanismos de evasión. El primer cerco perimétrico (que va más allá del control que pueda efectuarse sobre la actividad ilícita que origina los recursos) debe centrarse en evitar que el producto de esa actividad ingrese al sistema financiero, ya sea en grandes o pequeños volúmenes. Si ese cerco logra ser vulnerado, el siguiente cerco debe pensarse para vigilar y hacer seguimiento a la estratificación de los montos que han ingresado al sistema, a fin de mantener registro de transacciones sospechosas. Si este cerco es también superado, la tarea pasa entonces por controlar la integración. De esta manera, la construcción de cercos perimétricos progresivos debe representar sostenidas trabas que limiten la facilidad del trabajo de los operadores encargados del lavado de activos. Ello pasa por mejorar las capacidades de los operadores de seguridad y jurídicos, pero muy en especial por reforzar los mecanismos de inteligencia financiera con capacidades más amplias de control. Para evitar todo tipo de suspicacia sobre el mal uso de estas facultades, se deben establecer protocolos de seguridad en la intervención y seguimiento mediante acciones de inteligencia en el origen de estos recursos. En gran medida, el sustento de estos mecanismos de control y protocolos de seguridad pasan por una agenda de investigación que vaya más allá del ámbito policial y que permita identificar con mayor claridad patrones de acción para el lavado de activos, asociados, por ejemplo, al tipo de actividad ilícita a la que se encuentra relacionada. Teniendo en cuenta el proceso mínimo reseñado en secciones previas, ello debe permitir identificar mecanismos regulares de inserción en el sistema financiero, estrategias de estratificación de los recursos que han sido ingresados, así como rubros de inversión en los cuales el dinero es utilizado una vez que ha sido «lavado» dentro del sistema. Naturalmente, atendiendo a la idea señalada inicialmente, esto redundará en un abordaje integral de las actividades ilícitas

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principales. La importancia de dificultar el lavado de activos no solo pasa por reducir la incidencia de este delito, sino principalmente en dificultar las actividades ilícitas conexas. En esa línea, el Estado debe darse cuenta de que es fundamental que construya un ambiente hostil para el lavado de activos, copando su sistema financiero con controles eficaces para detectar y sancionar tales actividades, dificultando el flujo de las inversiones en actividades ilícitas como el tráfico ilícito drogas.