Mercosur y Unasur La posibilidad de una complementación entre Unasur y Mercosur. Cómo profundizar las potencialidades de cada uno para generar una integración productiva. Análisis de los efectos adversos previsibles como consecuencia de dicho proceso. Autor: Ricciardelli, Noelia. DNI: 34.320.349 RESUMEN El clima internacional que se percibe en la actualidad confirma un diagnóstico de incertidumbre, debido a un proceso de fuertes cambios. El Mercosur y la Unasur constituyen dos procesos de integración regional, que tienden a dotar de gobernabilidad a Sudamérica. El objetivo es descifrar cada uno de esos espacios de integración y, profundizando las potencialidades de cada uno, generar un sistema de integración productiva. El camino hacia la integración debe basarse en una estrategia complementaria y lograr un bloque regional Mercosur – Unasur. Todos y cada uno de los integrantes de estos procesos tienen que lograr llegar a un estado en donde gocen de la convicción basada en que esos espacios de integración, a pesar de sus diferencias, debilidades y tensiones, pueden complementarse y conformar un ámbito adecuado para lograr una situación de paz y estabilidad política y económica. ABSTRACT The international atmosphere that is currently perceived confirms a diagnosis of uncertainty as a consequence of a process of major changes. MERCOSUR (Southern Common Market) and UNASUR (Union of South American Nations) are the result of two processes of regional integration that tend to invest South America with governability. The aim is to split each of these integration areas and to generate a productive integration system while intensifying the potentials of each of them. This integration must be based on a complementary strategy and must be directed to set up a regional bloc MERCOSUR-UNASUR. Each and every member of these processes have to achieve a position in which they share a deep conviction that these integration areas –despite their differences,

weaknesses and tensions- may complement each other and form a proper environment to achieve a peace situation and, at the same time, economic and political stability.

INDICE. 1. Introducción .......................................................................................................... 3 2. Dos iniciativas. Una estrategia: inserción internacional de cada país. .............................................. 4 3. Dos vías dentro de un mismo proceso: puntos de convergencia. .............................................................................................. 6 4. MERCOSUR: ¿Complementación o disolución?. .............................................................................. 8 5. UNASUR: Potencialidades que refuerzan. ................................................................................... 9 6. Referencias bibliográficas. ..................................................................................... 11

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Introducción. Tanto el MERCOSUR como la UNASUR son regímenes de integración regional que surgen como la institución que permite a los agentes alcanzar sus intereses comunes; sin perder la identidad ni caer en la subordinación y la dependencia, que rompería con la idea de una sociedad internacional.1 La identidad está arraigada en la esencia subjetiva del agente y requiere de una relación externa para que el hecho interno sea reconocido como tal. Los actores pueden tener rasgos compartidos relacionados con intereses, y la convergencia de los mismos puede llevar a constituir un nuevo agente, es decir una nueva identidad. Esta estructura regional va a englobar principios, valores, creencias, normas y pautas de conducta de todos los miembros que la conformen. Todos estos componentes de esta nueva superestructura convergen en expectativas de la colectividad, que van a condicionar la conducta de cada integrante. La integración, y sobre todo la comunidad, implican compartir valores que no necesariamente se comparten en la unión. De hecho, una unión puede suponer una mera yuxtaposición sin compartir valores comunes, mientras que en la verdadera integración en un sentido más comunitario sí se comparte la solidaridad, la cooperación, y demás valores. Ambos instrumentos constituye un tratado “marco”, es decir que en lugar de establecer detalladamente las reglas comunes y compromisos asumidos por las partes, simplemente incluye aspectos y compromisos fundamentales (objetos e instrumentos para alcanzarlos) y crean una estructura institucional para que, por medio de ella, se continúen dictando normas de desarrollo del tratado. 2

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Zamora, Carlos Murillo, “Aproximación a los regímenes de integración regional”, p. 5. Czar de Zalduendo Susana, “Derecho Internacional y derecho de la integración” p. 25 en Negro SandraDirectora- Derecho de la Integración, ED. B de F, Montevideo- Bs. As, 2010. 2

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Dos iniciativas. Una estrategia: inserción internacional de cada país. El Tratado de Asunción de 1991 dispone que los Estado deben lograr una adecuada inserción internacional para sus países, como objetivo para formar el MERCOSUR. La República Argentina, la República Federativa de Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del Uruguay suscribieron el 26 de marzo de 1991 el Tratado antes mencionado con el objeto de crear el Mercado Común del Sur, MERCOSUR. Los cuatro Estados Partes que conforman el MERCOSUR comparten una comunión de valores y principios que se manifiestan en sus sociedades democráticas, defensoras de los derechos humanos, de las libertades fundamentales y del desarrollo estable de cada región. Al mismo tiempo, la pertenencia a la comunidad reforzaría el compromiso con la consolidación de la democracia, la seguridad jurídica y el combate a la pobreza. El objetivo primordial del Tratado de Asunción es la integración de los cuatro Estados Partes a través de la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos, el establecimiento de un Arancel Externo Común y la adopción de una política comercial común, la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y la armonización de legislaciones en las áreas pertinentes. El Tratado de Asunción previó la posibilidad de adhesión de otros Estados, pero condicionada a la negociación y aprobación unánime de los Estados parte del MERCOSUR, y sin apartarse de los requisitos para la adhesión fijados en el Art. 20 del mismo. Bajo el paraguas de esta normativa, los presidentes de los cuatro países y el de la República Bolivariana de Venezuela suscribieron en la ciudad de Caracas, Venezuela, el Protocolo de Adhesión de este último país. Así, los Estados Partes se propusieron iniciar una nueva etapa, con miras a alcanzar un mercado único, que genere un mayor crecimiento económico de las regiones a través de la complementación comercial y el mayor poder negociador del bloque con otros bloques o países, dejando atrás el recurso de adopción de medidas unilaterales. El MERCOSUR, desde sus orígenes, ha atravesado diversas instancias de transformación, avances y crecimiento. Sin embargo, a veinte años de su creación, muchos de los propósitos del proceso de integración no se han logrado en la práctica. En términos económicos, el buen desempeño demostrado por el mercado ampliado durante los primeros años, contrasta con un bajo nivel de interdependencia económica que existe hoy entre sus economías, salvo la de Brasil. En términos geopolíticos, ha perdido presencia en los foros internacionales y regionales: con un Brasil que prefiere actuar en el ámbito global con marca propia y un UNASUR que en el ámbito regional suma un mayor número de países y logra articular las nuevas agendas y prioridades de los gobiernos de la región. Por último, y en términos de su credibilidad interna, el MERCOSUR se ha ido vaciando de participación social y

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apoyo ciudadano, por una sociedad civil decepcionada de promesas incumplidas y el bajo nivel de cumplimiento de compromisos a nivel domésticos. 3 El debilitamiento de su estructura institucional, el conjunto de deficiencias expresadas en los distintos ámbitos y los ambiciosos propósitos que persigue, lleva a la pérdida de credibilidad en las instituciones políticas de la región. A pesar de ello, la comunidad aspira a convertirse en aquel núcleo de la gobernabilidad regional y la estabilidad democrática en el espacio sudamericano. Para garantizar la gobernabilidad se requiere desarrollar un conjunto simultáneo de políticas en el ámbito de la integración social, el desarrollo económico y el desarrollo político-institucional. La gobernabilidad debe garantizar la buena ejecución de políticas públicas que han de ser consensuadas por el sector social y la estabilidad de las instituciones democráticas a pesar de la incertidumbre en cuanto a los resultados de las negociaciones y los acuerdos entre los actores políticos. Este ejercicio de la autoridad política, económica y administrativa con la capacidad de ejercer el gobierno con el consenso, debe contemplar los mecanismos, procesos e instituciones por medio de los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses y ejercitan sus derechos y obligaciones. El buen gobierno requiere de la participación de la comunidad, de transparencia de sus actos y de rendición de cuentas. Por su parte, la UNASUR, es entendida como un proceso de convergencia entre los dos grandes bloques comerciales, el MERCOSUR y la Comunidad Andina, hacia una zona de libre comercio, a la que se suman Chile, Surinam y Guyana. En el artículo segundo del Tratado constitutivo de la UNASUR, Brasilia, 23 de mayo de 2008, se fija como objetivo “construir, de manera participativa y consensuada, un espacio de integración y unión en lo cultural, social, económico y político entre sus pueblos, otorgando prioridad al diálogo político, las políticas sociales, la educación, la energía, la infraestructura, el financiamiento y el medio ambiente, entre otros, con miras a eliminar la desigualdad socioeconómica, lograr la inclusión social y la participación ciudadana, fortalecer la democracia y reducir las asimetrías en el marco del fortalecimiento de la soberanía e independencia de los Estados”. La finalidad primera de la misma fue promover la integración política entre los doce países de la región, basada en un nuevo marco de cooperación internacionalinterregional. Es el momento propicio para la integración porque al menos confluyen de modo simultáneo cuatro elementos muy importantes para realizar una tarea de tal magnitud: en general, la democracia reina en la zona, con algunos sobresaltos; el nacionalismo no provoca tentaciones desintegradoras en los Estados actuales; las diferencias territoriales o de otro tipo entre los Estados son escasas o de menor cuantía; y se parte de una historia compartida y solidaria de las naciones sudamericanas.4 Es este contexto se inicia un nuevo proceso de integración cuyo objetivo primordial va más allá del comercio, es decir, parte de la construcción de una identidad regional para promover el desarrollo social de sus pueblos y con ello, la reducción de la 3

Botto, Mercedes, politóloga, “MERCOSUR: ¿un caso fallido de integración?”, publicado en Diario Clarín, sección Opinión- Debate, 12/04/11. 4 Ángel G. Chueca Sancho, Prólogo, UNASUR: democracia, desarrollo y paz en América del Sur”, 1ra ED, Mendoza, 2010, Rosas, Pablo Enrique.

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pobreza estructural que históricamente padecen. El enfoque tan solo económico encamina al fracaso, o a lograr objetivos de carácter parcial para ciertos actores.5 La equidad, la inclusión y la erradicación de la pobreza, en la que están sumidos millones de suramericanos, es una meta prioritaria, que de no cumplirse, sepultará este nuevo esfuerzo de integración. Haciendo referencia a este tema, la presidente de UNASUR, Michelle Bachelet al asumir la presidencia pro témpore anunció que convocará en los próximos 90 días de celebrado el Tratado a una primera reunión de Jefes de Estado para tratar el problema de la crisis alimentaria mundial. "Lo fundamental es que UNASUR haga la diferencia poniendo el foco en las políticas sociales para alcanzar una reducción de la pobreza rápidamente", dijo. Propuso que una de las prioridades del organismo sea el "desarrollo social". 6

Dos vías dentro de un mismo proceso: puntos de convergencia. Ambas iniciativas, la de la UNASUR y la del MERCOSUR, apuntan a la gobernabilidad de la región sudamericana. Se trata de dos vías dentro de un mismo proceso que confluye en la construcción de la identidad de América del Sur. Éste es uno de los puntos principales en los que podemos basarnos para sostener que existe la posibilidad de que el MERCOSUR y la UNASUR puedan trabajar en cooperación. El MERCOSUR cuenta con más arraigo jurídico e institucional y con objetivos con un contenido puramente económico, basado en la complementariedad económica entre sus miembros, en la justicia social, en la liberalización del comercio entre ellos generando un mercado común, el cuidado del medio ambiente y el desarrollo de la infraestructura. En el caso de la UNASUR, esos objetivos económicos son parcialmente relegados debido a que el protagonismo recayó principalmente sobre aquellos objetivos políticos, dentro de los cuales se destacan la conservación de la democracia y el fortalecimiento de una cultura de paz ajena al desarrollo de armas nucleares o de destrucción masiva. Si bien el fin último es lograr la consolidación de un espacio de integración política entre sus miembros, persigue objetivos que se vinculan con cuestiones de la más diversa índole como ser cuestiones sociales, energéticas, financieras y educativas, entre otras. Otro posible punto de convergencia mediante el cual podemos sostener que ambos procesos pueden convivir, es que todos los miembros se desarrollan dentro de un régimen democrático. Si bien la UNASUR estableció desde el comienzo en su agenda de objetivos, la defensa de la democracia, el MERCOSUR lo incorporó gradualmente. Podemos afirmar que el MERCOSUR y la UNASUR se dirigen hacia la misma meta, cada uno aportando desde su lugar, con sus tareas, objetivos y áreas de acción determinados. Mientras que el MERCOSUR tiene una orientación marcadamente económica, la UNASUR tiene un claro perfil e intencionalidad política basada en la elaboración de proyectos que no entran dentro de las áreas de interés del MERCOSUR. El hecho de que compartan el mismo espacio de acción no implica que necesariamente sea contraproducente, sino que puede dar como resultado relaciones cooperativas y complementarias. 5

Miranda, Juan Ignacio, “El sentido de pertenencia: un valor necesario para la integración regional”, publicado en UNLP 2008, p. 249. 6 Rosas, Pablo Enrique, “UNASUR: democracia, desarrollo y paz en América del Sur”, 1ra ED, Mendoza 2010, 37/8.

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“Si bien esto nos demuestra la posible coexistencia y complementación de los dos proyectos, la UNASUR corre con una desventaja. Mientras el MERCOSUR es una realidad asentada en compromisos jurídicos ya asumidos por sus miembros y tiene una identidad que se refleja en su nombre, la UNASUR, en cambio, debe aún superar el proceso de ratificación de por lo menos nueve de los países signatarios. Puede suceder que ello ocurra, pero no es certero ya que existen diferencias políticas entre algunos de sus miembros”, afirma Felix Peñael 19 de junio de 2008 en un artículo titulado “¿En que se diferenciaría UNASUR de un MERCOSUR ampliado? Si bien se dice que el MERCOSUR sufrió una transformación desde la última cumbre realizada en Córdoba, la única novedad que se ha producido en el esquema de integración es una ampliación en el número de miembros con la adhesión de Venezuela. Profundizar un proceso de integración no implica aumentar el número de sus miembros, sino reforzar los mecanismos que afiancen la unión mediante la cesión de porciones de soberanía por parte de los Estados hacia órganos capaces de decidir en función de los intereses estratégicos de la región. Es lo que sostiene Laura Vilosio7, en una noticia titulada “MERCOSUR, ampliación versus profundización”, publicada en los diarios “Río Negro” de General Roca, Pcia. de Río Negro, el 28 de julio de 2006 y "La Mañana de Córdoba", Córdoba, el 29 de julio de 2006. Agrega que un verdadero proceso de integración regional entre Estados implica la creación de instituciones que reflejen una voluntad independiente de la de cada uno de sus miembros. Dicho esto, podemos sostener que en la realidad no se refleja que los Estados miembros del MERCOSUR estén dispuestos a delegar competencias en instituciones supranacionales, sino más bien, que responden a intereses individuales de cada uno de los Estados. Es por eso que podemos afirmar que más que un proceso de profundización nos encontramos frente a una ampliación de carácter parcial, ya que se trata de una simple ampliación de miembros carente de una seria convicción política de los Estados. Los esquemas de integración constituyen, para sus miembros, verdaderas políticas de Estado que implican una visión estratégica común, un posicionamiento internacional de largo plazo adoptado por verdaderos estadistas y no deben quedar librados a los cambios electorales de sus países. “Por este camino de ampliación sin fortalecimiento institucional, se corre el riesgo de que el MERCOSUR se convierta en un mero sello estampado cuando sea útil a los fines demagógicos de sus gobiernos de turno o destinado a caer en el olvido cuando el contexto político internacional no le resulte favorable”, concluye Laura Vilosio. Este fenómeno se manifiesta no sólo por la falta de respuesta frente a las asimetrías que cruzan el bloque, sino también por la historia de desatención que se ha ido acumulando dentro del MERCOSUR. Esto trae aparejado una crisis de confianza entre los países miembros y, no menos importante, una crisis de identidad, por la falta de consolidación de una visión estratégica común. 7

Magíster en Integración y Cooperación Internacional. CERIR-UNR. Docente de la cátedra de Derecho Internacional Público de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales- UNR.

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José Sarney, ex presidente de Brasil, en una entrevista para el diario La Nación el domingo 27 de marzo de 2011, sostuvo que las principales dificultades del MERCOSUR se basaron en la pérdida de la perspectiva de conjunto y del futuro, debido a que se buscó avanzar en la integración por etapas, por sectores, al tener cada una de las economías particularidades diferentes. Afirmo que hubo entonces un desequilibrio muy grande en diversos sectores de la economía; unos perjudicando a Brasil, otros, a la Argentina. Eso hizo que la base teórica del Mercosur comenzara a desaparecer y que cada país buscara protegerse.

MERCOSUR: ¿complementación o disolución? Frente a esta situación pueden darse dos efectos previsibles: puede suceder que la UNASUR termine diluyendo sólo los compromisos del MERCOSUR en el ámbito político; pero también cabe la posibilidad de una convergencia del MERCOSUR y CAN, en cuanto a sus objetivos en el plano económico, comercial y político. Si el MERCOSUR desea recuperar esa confianza e identidad perdida, deberá fortalecer sus compromisos conforme a las preferencias comerciales y económicas, y de la integración productiva, con el fin de sembrar en los países miembros y en sus sociedades una percepción basada en un Mercosur renovado y de proyección internacional, que tome en cuenta la experiencia adquirida y las nuevas realidades globales y regionales. Es esta una de las posibilidades más viables, ya que probablemente, según algunos autores, será más difícil sembrar aquella convicción basada en que la UNASUR es una opción más razonable a la cual habría que apostar. Pero si sostenemos que es más oportuno y factible el hecho de que la UNASUR diluya los compromisos económicos, comerciales y políticos; es decir, si nos planteamos una absorción pura de los esquemas subregionales, entraría en colisión directa con los avances y equilibrios alcanzados entre los países para avanzar hacia su integración. Es necesario e imprescindible que la UNASUR asuma compromisos para evitar que todos los activos acumulados por los procesos subregionales se esfumen y estanquen. En este último caso, tendríamos por delante un panorama en el que, en el mejor de los casos, se combinen los objetivos más amplios de la UNASUR con los de integración comercial de la ALADI. La convergencia planteada se sustenta en lo hecho por los procesos de integración, CAN y MERCOSUR, siendo el ALADI sólo el marco para que se pueda producir su integración. La Asociación Latinoamericana de Integración, ALADI, fue creada a partir del Tratado de Montevideo de 1980 cuyo objetivo es establecer un área de preferencias económicas y, a largo plazo, un mercado común latinoamericano. Actúa como el marco de desarrollo de los proceso de integración, siendo una herramienta para la integración latinoamericana. Uno de los principios desarrollados ampliamente por el ALADI es el de “tratos diferenciales”, basándose en una clasificación de Estados en tres categorías: países con menos desarrollo activo, con desarrollo intermedio y países con mayor desarrollo, siendo estas categorías posiblemente aplicables para la UNASUR. Claramente el ALADI tiene impuesta una regla= la cláusula de la nación más

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favorecida. Es decir que nace como excepción al Sistema Multilateral de Comercio. A la vez posee excepciones, dentro de las cuales podemos encontrar los acuerdos de alcance parcial, como ser, el MERCOSUR. El punto más importante desarrollado en el ALADI y que ha sido considerado por los tratados originaros de la UNASUR es el principio de convergencia que esta organización mantiene, basado en que el ALADI propenderá a buscar que los acuerdos de integración parciales realizados bajo su marco normativo, progresivamente se unifique y se extiendan a todos sus miembros.

UNASUR: potencialidades que refuerzan. “El MERCOSUR y la UNASUR continúan siendo cuerpos sin espíritu. Nos falta un proyecto común", añadió, en una entrevista con La Nación, Roberto Mangabeira Unger, profesor de la Universidad de Harvard y ex ministro de Lula, el domingo 30 de agosto de 2009. Frente a las dificultades que conllevan los procesos de integración, una de las herramientas para logra ganar confianza es la implementación de acciones con impactos directos en los ciudadanos, esto es, compromisos asumidos basados en la infraestructura, la energía, un sistema de pagos regional. Es en este contexto en el que nace la UNASUR y son aquéllos los propósitos en los que se basa. La UNASUR es percibida como la manifestación más clara de avanzar a nivel espacial por encima de la de profundizar el proyecto asociativo existente. Si bien no tiene como fin inmediato hacer desaparecer al MERCOSUR, si esta nueva integración tiene resultados positivos notorios y triunfa, a largo plazo, siempre y cuando determinada una agenda de objetivos, se podría pensar en la posibilidad de diluir el MERCOSUR ya que la convivencia de ambas comunidades implicaría un doble esfuerzo, doble presupuesto, doble personal, lo cual resulta innecesario para las regiones. Este nuevo espacio sudamericano integrado y consolidado refleja un mayor diálogo ente los países de la región lo cual ampliaría el poder de negociación internacional de la región y multiplicaría los beneficios económicos, comerciales y políticos. La UNASUR es la más importante iniciativa de integración política regional de los países sudamericanos más amplia en términos de extensión geográfica y de número de países, como resultado de una confluencia de voluntades y respuestas a los desafíos de la última década. Se trata de un proyecto de integración enriquecedor que, además de deseable, es posible si convergen la voluntad política de los países miembros, el fortalecimiento de América del SUR y la profundización de los procesos de integración. Pero, además de estos factores que conllevan a una unión de naciones, es importante que asuma el compromiso de la construcción de una identidad, es decir, una unión de personas, en la que se consolide una identidad suramericana a través del reconocimiento progresivo de derechos a los nacionales de un Estado Miembro residentes en cualquiera de los otros Estados Miembros, con el fin de alcanzar una ciudadanía suramericana.

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Esta nueva vía de integración constituye una gran posibilidad de superar el estancamiento y el posible defectuoso funcionamiento de los organismos regionales. La inserción plena en un mundo de bloques y la efectivización de los escenarios multipolares que permitan enfrentar la ruinosa tentación de los hegemonismos, solo podrán construirse desde un afianzamiento real de los procesos de integración. Es necesario consolidar un mecanismo regional complejo y una estructura institucional efectiva que permitan avanzar en la integración y la estabilidad y convertir a la región en un referente en el marco de un sistema internacional multipolar. Para defender de manera efectiva un concepto moderno de soberanía hay que incorporar la idea de que todo proceso de integración supone algún nivel de asociación política con los miembros de un bloque, que consienten su pertenencia a él desde un programa conjunto de inserción internacional. Pero requerirá un liderazgo colectivo en el que participen todos los países de la región y, en especial, aquellos que valoran un entorno regional de paz y estabilidad política.

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Referencias bibliográficas. Caetano, Gerardo. “Integración regional y estrategias de reinserción internacional en América del Sur. Razones para la incertidumbre. Nueva Sociedad”, 2009. Disponible en: http://www.nuso.org/revista.php?n=219. Cienfuegos , Manuel. “Una región en construcción: UNASUR y la integración en América del Sur”, Fundación CIDOB, 2010. Fernández Vila, María Fernanda y Lope Bravo, Alfredo, con la colaboración de Pavon, Camila. “Perspectivas jurídico institucionales de la UNASUR”. Negro, Sandra. “Derecho de la Integración- Manual”, 2010. Peña, Felix. “¿En qué se diferencian UNASUR de un MERCOSUR ampliado? Un debate que se torna cada vez más conveniente”, 2008. Rosas, Pablo Enrique. “UNASUR: democracia, desarrollo y paz en América del Sur”, 2010. Ruiz Díaz Labrano, Roberto. “MERCOSUR: Integración y Derecho”, 2008. Tratado constitutivo del Mercado Común del Sur. (1991) Tratado constitutivo de la Unión de Naciones Suramericanas (2008). Vilosio, Laura. "MERCOSUR y UNASUR: posturas de la Argentina frente a ambos procesos - sólo un ejemplo", Civitas - Revista de Ciências Sociais, vol. 10, núm 1, 2010, edición electrónica. Zamora, Carlos Murillo, “Aproximación a los regímenes de integración regional”.

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