Gaceta Ecológica ISSN: 1405-2849 [email protected] Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales México

Hyde, William F.; Amacher, Gregory S.; Magrath, William Deforestación y aprovechamiento forestal Gaceta Ecológica, núm. 59, 2001, p. 0 Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Distrito Federal, México

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DEFORESTACIÓN Y APROVECHAMIENTO FORESTAL: TEORÍA, EVIDENCIA E IMPLICACIONES DE POLÍTICA William F. Hyde, Gregory S. Amacher y William Magrath

INTRODUCCIÓN La conservación de recursos forestales escasos es un reto para los países de altos como para los de bajos ingresos. La política forestal contemporánea y los criterios de administración de los recursos forestales reflejan este reto. La política forestal expresa la preocupación internacional por las presiones de la deforestación, incluyendo el comercio de maderas tropicales, la conversión de bosques a usos agrícolas, así como los efectos de la deforestación sobre el cambio climático, la biodiversidad y las comunidades locales dependientes de los recursos forestales. Conforme la deforestación causa la degradación del ambiente natural, el manejo de los recursos forestales significa la transición hacia la administración de los bosques, incluyendo cuestiones relacionadas con la inversión en investigación sobre hábitat naturales y prácticas silvícolas. En el centro de la mayoría de los problemas forestales contemporáneos encontramos a la deforestación o su pariente cercano, la explotación forestal. Un análisis de estos problemas podría comenzar por la revisión de las clasificaciones económicas de los usos de los terrenos forestales, prestando particular atención a los límites que separan las clases de terrenos forestales y que definen los cambios en los niveles de deforestación y reforestación. La obra clásica de von Thunen (1875) sobre geografía económica de los bosques es el punto de partida de este análisis. Las conclusiones de este autor sugieren que la escasez creciente ocasionada por la deforestación propiciará incrementos en los valores de los productos provenientes del bosque (madera, leña, frutas y forraje), así como en los beneficios ambientales (cambio climático, biodiversidad y control de la erosión), haciendo a los bosques competitivos con respecto a algunos usos agrícolas del territorio. Como resultado, el mundo nunca alcanzará los límites físicos de la deforestación. Observaciones provenientes de una gran variedad de economías, contextos sociales y ecosistemas, apoyan el argumento básico de que los propietarios de terrenos responden a la escasez creciente de productos forestales sembrando árboles y haciendo otras inversiones privadas en el desarrollo de recursos forestales. Por ejemplo, los precios de la madera en los Estados Unidos de América han crecido a una tasa promedio anual de 1.8% durante los

últimos 120 ó 170 años (Barnett y Morse 1963; Ruttan y Callahan 1962). Estos aumentos de precios propiciaron cambios tecnológicos que permiten a los madereros utilizar materia prima de menor calidad y establecer plantaciones en lugares cada vez más apartados. De la misma manera, los cambios de precios han inducido inversiones privadas en cinco millones de hectáreas de plantaciones comerciales durante los últimos 30 años. Un ejemplo muy distinto es el de Malawi, donde la tasa de deforestación rebasa el 3.5% anual y los precios de la leña han subido más del 5% anual en diez años. Actualmente, en las áreas rurales, el 20% del ingreso de los hogares se destina al consumo de leña. La deforestación en Malawi ha ocurrido principalmente en bosques sujetos a libre acceso (donde los derechos de propiedad son inexistentes o no se respetan), por lo que no hay incentivos para la conservación. La respuesta de los pequeños propietarios ha sido plantar árboles en sus propias tierras a una tasa que probablemente compense la deforestación dentro de diez años. Los inversionistas han respondido de manera similar a los incrementos de precios en Chile (Vincent y Binkley 1992), Costa Rica (Rice 1993), Kenya (Scherr 1995; Banco Mundial 1992) y Vietnam (Byron 1993) mediante plantaciones industriales. Por otro lado, los agricultores han hecho crecer árboles para satisfacer sus necesidades de subsistencia en Cabo Verde (Krutila y Hyde 1995), China (Yin 1994), Madagascar (Larson 1992), Nepal (Bluffstone 1995; Gautam y otros en prensa; Amacher y otros 1993 b) y Filipinas (Templeton 1992; Bensel y Remedio 1993). Esta evidencia sugiere que es necesario adoptar nuevos lineamientos para la formulación de la política forestal. El énfasis actual sobre la divergencia entre los valores privados y sociales, la ausencia de seguridad en los derechos de propiedad y la imposición de cobros por el uso de los bosques es crítica en casos especializados. Pero la discusión sobre la política forestal sería más útil si se enfocara sobre las diferencias relativas entre los costos de los diversos tipos de terrenos forestales; en la concentración local de los beneficios ambientales no comerciables derivados del bosque más que en su distribución general; en las fallas de política pública que distorsionan los incentivos para invertir en proyectos forestales y en las implicaciones más amplias de los posibles usos de los terrenos forestales por parte de poblaciones con economías de subsistencia.

EL MODELO SIMPLE

El crecimiento demográfico, además del consumo creciente de alimentos y las políticas gubernamentales de fomento a la agricultura, son los principales impulsores de la demanda de tierras para agricultura comercial. Estos procesos también presionan a los campesinos trashumantes a cultivar en zonas forestales más apartadas donde los suelos son menos profundos y los productores se ven obligados a desmontar el bosque con mayor frecuencia o a subsistir en ambientes cada vez más degradados. El único obstáculo a la expansión de este tipo de agricultura es la dificultad misma de remover la superficie arbolada, pues se trata de terrenos públicos aún no reclamados, tierras bajo posesión de poblaciones indígenas sin reconocimiento legal, o bajo la responsabilidad de alguna secretaría de gobierno. Mientras tanto los intereses madereros comerciales y aquellos relacionados con otros recursos forestales siguen un patrón similar de incentivos: primero extraen los recursos situados en el límite entre las tierras agrícolas y las forestales y posteriormente se internan cada vez más en la superficie boscosa hasta alcanzar el punto en el que los costos de acceso y extracción consumen el valor total del recurso en pie. Estas talas a matarrasa se repiten en años subsecuentes, siempre y cuando haya un crecimiento natural que lo justifique. Existe un residuo de bosque natural no utilizado que generalmente yace más allá del bosque económicamente viable; los costos de acceso y extracción para este residuo exceden el valor de la tierra para producción comercial o de subsistencia. La figura 1 proporciona una descripción gráfica de este problema en un escenario simple constituído por áreas agrícolas y bosques. El eje vertical representa el valor de la tierra y el eje horizontal la distancia del mercado. La tierra adyacente al mercado local (para producción de bienes comerciables) o a la unidad de subsistencia (para producción de bienes de autoconsumo), es la más accesible. La tierra más próxima al mercado con derechos de propiedad seguros tiene alto valor comercial con fines agrícolas, a una distancia más lejana se encuentran los terrenos boscosos explotados comercialmente y después los bosques nativos no utilizados bajo libre acceso. Las funciones de la figura 1 reflejan los valores de los recursos in situ. La función del valor agrícola refleja el valor descontado neto acumulado de la tierra para producción agrícola. La función del valor del bosque representa el valor descontado neto del recurso forestal en pie

(ya sean productos maderables o no maderables). La agricultura ocupa toda la tierra entre el origen y el punto A, es decir, hasta que el valor agrícola declina por debajo del valor forestal.

Figura 1. Relación entre el valor de la tierra y el acceso al mercado VALOR DEL TERRENO POR HECTÁREA

FUNCIÓN DEL VALOR DE LOS TERRENOS AGRÍCOLAS

FUNCIÓN DEL VALOR DE LOS TERRENOS FORESTALES

A

B

C

B

D ISTANCIA O DIFICULTAD DE ACCESO

NOTA : En el punto A el valor de la tierra agrícola es igual al de la tierra forestal. En el punto B el valor de la tierra en el corto plazo es igual a cero, en el punto C el valor de los terrenos agrí-colas disminuye a cero. El área más allá del punto B representa los bosques naturales residuales sin valor de mercado.

A partir de ahí, la explotación forestal se convierte en la actividad más rentable. El bosque se mantiene económicamente viable hasta que su valor in situ disminuye a cero en el punto B y el valor total de mercado o de subsistencia se disipa en los costos de acceso y extracción. Es probable que algunos terrenos localizados más allá del margen de la agricultura extensiva en el punto A presenten un valor positivo para la producción de recursos forestales en el largo plazo. Si estos valores exceden los costos del establecimiento y protección de derechos de propiedad, los individuos y comunidades los establecerán en esta parte de la superficie boscosa. En algún punto entre A y B los costos del establecimiento y la protección permanente de los derechos de propiedad sobre la tierra exceden el valor in situ de cualquier producto extraído del bosque, por lo que se convierte en un recurso sujeto a libre acceso. Por lo tanto, la función del valor del bosque en la figura 1 refleja solamente el valor extractivo o de corto plazo del recurso. Para las tierras situadas más allá del punto A los costos de

establecimiento y protección de derechos de propiedad permanentes sobre la tierra son generalmente mayores que el valor del terreno para la producción forestal en el largo plazo (los usos agrícolas abarcan la tierra situada hasta el punto C y todos los terrenos forestales entre los puntos C y B se encuentran bajo condiciones de libre acceso). Esta es una conclusión importante, ya que muestra por qué las tasas observadas de extracción, deforestación y cambio de uso del suelo no son tan excesivas socialmente como parecen, y también por qué el establecimiento de derechos de propiedad no es una solución sencilla. En la figura 1 puede observarse que los valores en pie de los recursos forestales son bajos en relación con otros usos del suelo. Los recursos forestales pueden estar dispersos sobre una gran superficie. Por ejemplo, los árboles aprovechables por sus frutos tienden a estar diseminados, al igual que algunas especies tropicales maderables de alto valor y sólo se encuentran ocasionalmente en algunas hectáreas. Los costos asociados al establecimiento y mantenimiento de derechos de propiedad para este tipo de recursos exceden fácilmente sus valores in situ. Las cercas, guardias forestales y los controles de acceso pueden ayudar a proteger estos derechos, pero el clandestinaje es común incluso en los bosques de los países industriales. Inevitablemente en algún punto entre A y B (figura 1), el valor del bosque será positivo pero menor que el costo de la protección de derechos de propiedad. El libre acceso es eficiente en esta región. Finalmente, el bosque localizado más allá del punto B es también un recurso en condiciones de libre acceso, pero su explotación no es económicamente atractiva. Este tipo de bosque normalmente se encuentra administrado por el ministerio de recursos forestales o la agencia de parques nacionales. Muchos de los bosques del interior de Alaska, el norte de Canadá, Siberia, algunos en las montañas Rocallosas de los Estados Unidos de América, y la mayor parte de los bosques tropicales que aún subsisten, incluyendo porciones importantes de la Amazonia, caen en esta categoría. Este residuo, desde el punto de vista económico, constituye una parte significativa de los inventarios forestales globales registrados, a pesar de su inviabilidad económica, porque la convención universal de los inventarios forestales es una medida física que ignora por completo los costos de acceso. Por lo tanto, los costos de extracción y acceso para los usuarios industriales y el costo de oportunidad del trabajo para los recolectores de subsistencia representan límites muy concretos a la extracción de recursos. Al mismo tiempo los costos de protección de la tenencia de la tierra obstaculizan de manera importante la instrumentación de estrategias alternativas para el manejo de recursos.

Estos argumentos y la descripción mostrada en la figura 1 se aplican a muchos valores forestales no comercializados, así como a los valores forestales comerciales obvios. La leña, el forraje y los productos silvícolas, por ejemplo, se intercambian actualmente en los mercados locales, y los usuarios de subsistencia del bosque eligen los niveles de su participación en el mercado de acuerdo con los costos de oportunidad del trabajo empleado en su recolección. Por lo tanto, los costos de la deforestación, cambio de uso del suelo y derechos de propiedad no reflejan la magnitud de las pérdidas implicadas por una ausencia total de mercados.1 Sin embargo, algunos valores ambientales no comercializables permanecen, lo que se discutirá más adelante.

ESCASEZ E INCREMENTO DE PRECIOS

La deforestación, el cambio climático y la biodiversidad están relacionados principalmente con el deterioro del acervo residual de bosques nativos a la derecha del punto B en la figura 1. Este es un problema dinámico influido por cambios de política y variará conforme la extracción de recursos continúe a lo largo del tiempo. Es razonable esperar que la explotación de los bosques nativos continuará hasta que el precio de los productos forestales alcance un nivel que induzca inversiones en plantaciones forestales. La clave para la formulación de políticas está en las magnitudes relativas de los precios para los productos forestales, la localización del manejo forestal y el inventario combinado total de plantaciones y bosques nativos (o bien el estado final de la deforestación en el mundo). En resumen, conforme la extracción de recursos forestales continúa, el margen del bosque natural (punto B en la figura 1) se desplaza hacia afuera (derecha), forzando una declinación del bosque natural residual. Si la sociedad sigue consumiendo recursos forestales, la extracción prosigue también; los costos de acceso y extracción se incrementarán (incluyendo el costo de oportunidad del trabajo de subsistencia), así como el precio de mercado de los productos forestales. Conforme el acervo de bosques nativos declina y aumentan los costos de acceso y los precios de mercado, la función que representa el valor del recurso forestal en la figura 1 se incrementa hasta que los precios de mercado (o los costos de oportunidad de las unidades de subsistencia) justifican inversiones en plantaciones y en el aseguramiento y protección de los derechos de propiedad respectivos. Si estos costos combinados son inferiores al precio representado por el gradiente del valor de los terrenos forestales en algún

punto a la derecha de A (por ejemplo A’), aparecerán nuevas plantaciones entre ese punto y la izquierda del punto A.

DERECHOS DE PROPIEDAD AGRARIA

Las tierras agrícolas se extienden hasta el punto A, donde las ganancias provenientes de la agricultura son iguales a los costos de aseguramiento de los derechos de propiedad. Es posible anticipar una discontinuidad en el uso de las tierras forestales si los costos de aseguramiento de los derechos de propiedad forestales son comparables a los costos de aseguramiento de los derechos agrícolas (lo cual es un caso común). Una vez que la explotación inicial de los bosques nativos entre los puntos A y B ha terminado, los usos agrícolas se extienden hasta el punto C. La extracción de productos forestales continúa en un margen cada vez más lejano (el punto B se desplaza hacia la derecha), y los valores de los

productos

forestales

comerciales

y

de

subsistencia

siguen

incrementándose.

Ocasionalmente los precios de los productos forestales rebasarán los costos de aseguramiento de derechos para la propiedad forestal, así como los de la reforestación local y el manejo forestal. Una vez que estos precios alcanzan el nivel de los productos agrícolas, los árboles competirán como un cultivo agrícola en las cercanías del punto A. Esta secuencia indica que las plantaciones forestales se convertirán en una actividad eficiente en los alrededores del mercado en comparación con algunas actividades agrícolas extensivas. El reconocimiento creciente de que las inversiones privadas responden a la disminución de los acervos de bosques nativos y el incremento en los precios de los recursos forestales, se encuentra generalmente asociado a la leña y otros productos forestales de subsistencia (Hofstad 1995; Mercer y Soussan 1992; Cline-Coal, Main y Nichol 1990; Dewees 1989). Por lo general los agricultores plantan árboles cerca de sus hogares o a lo largo de cercas muy transitadas, caminos y represas cercanas para proporcionar mayor protección a sus recursos forestales de alto valor (la vigilancia regular es más difícil y el robo más fácil en los límites más distantes de las tierras agrícolas). Las unidades de producción rural siguen esta estrategia en los países en desarrollo de todo el mundo. Estas parcelas privadas pueden constar de algunos árboles solamente (no tan grandes como para ser llamadas «plantaciones» forestales), pero, en algunos casos son suficientes para reemplazar todos los recursos eliminados del bosque natural bajo libre acceso.

Las plantaciones forestales en los países industriales también siguen este modelo. Aunque no compiten con los valores agrícolas más altos, generalmente producen cultivos más rentables que otros usos a-grícolas como los pastizales. La secuencia de uso del suelo (véase figura 1) pasa de la agricultura de alto rendimiento a las plantaciones forestales comerciales, los potreros, la extracción de madera en rollo (proveniente de los bosques nativos restantes) y por último a los bosques residuales no aprovechables. Sedjo y Lyon (1990), por ejemplo, predicen que este esquema prevalecerá en el futuro cercano, con por lo menos la mitad de la madera extraída para uso industrial proviniendo de los bosques nativos. Por lo tanto, las talas periódicas de bosques nativos jugarán un papel central en la oferta de madera industrial más allá del año 2050.

CLASIFICACIÓN DE LOS TERRENOS FORESTALES

Las inversiones generadas como respuesta a la creciente escasez de recursos forestales dan lugar a cuatro o posiblemente cinco categorías de terrenos forestales. La primera de ellas es un residuo económico de bosque natural a la derecha del punto B en la figura 1. La segunda es una región de bosque natural maduro del cual se extrae madera u otros productos forestales en la actualidad (en los alrededores del punto B). La superficie y el inventario forestal de esta segunda categoría son muy sensibles a cambios de corto plazo en los precios, costos de acceso y extracción o políticas forestales. Los aumentos de precios para los productos forestales, cambios tecnológicos que reducen los costos de extracción, nuevos caminos en regiones previamente inaccesibles, así como el relajamiento de los límites a la extracción de madera impuestos por las políticas públicas, expanden el área y el volumen de extracción actual de recursos. La reducción del volumen de los mercados y los límites más estrictos a la extracción de recursos determinados por la política forestal reducen el tamaño de esta categoría de tierras forestales y disminuyen o retrasan la extracción actual. Las discusiones sobre política forestal se enfocan generalmente a estas dos categorías de uso del suelo. La tercera categoría de terrenos forestales abarca la región de extracción previa de recursos a la izquierda del punto B. En ella se realizan talas sucesivas o a matarrasa conforme los bosques nativos degradados se reducen a un tamaño económico mínimo. El acceso a los

recursos en esta región permanece abierto porque los costos de obtener y proteger derechos de propiedad exceden el rendimiento potencial de la inversión forestal. Una cuarta categoría de terrenos forestales puede aparecer en las cercanías de la agricultura extensiva (a la derecha del punto A), si el rendimiento esperado in situ de las inversiones forestales excede los costos de protección de la propiedad forestal. Esta categoría de uso del suelo es propia de comunidades de subsistencia donde la propiedad común ofrece un régimen de derechos de propiedad más seguro y a un costo más bajo que los derechos de propiedad individuales. El costo inicial de convertir los bosques en zonas para la agricultura determina el límite entre esta cuarta categoría de terrenos forestales y el uso del suelo para agricultura extensiva. Esta última categoría no puede existir cuando los costos de protección de los derechos de propiedad exceden el rendimiento esperado de la inversión en recursos forestales. Los precios y costos de los productos forestales continúan elevándose hasta que los incrementos en la demanda propician la transferencia de parte de la producción forestal destinada a usos industriales y de subsistencia hacia una quinta categoría de tierra con mayor valor (anteriormente destinada a la agricultura). Los precios in situ de los productos forestales en esta categoría deben justificar el manejo de plantaciones forestales como cultivos agrícolas, incluyendo los costos del aseguramiento de los derechos de propiedad, los cuales constituyen una parte importante del costo total. Esta categoría de uso del suelo es un fenómeno reciente en la historia forestal y era innecesaria antes de la escasez generada por la deforestación.2 Estas observaciones sugieren que hay tres categorías de terrenos forestales sustentables: plantaciones comerciales, parcelas forestales familiares y los bosques nativos residuales sin viabilidad económica. Las regiones actuales de extracción de recursos y talas a matarrasa siempre estarán sujetas al libre acceso porque el costo de aseguramiento de la tenencia de la tierra excede al valor del recurso. Estas zonas pueden volverse sustentables sólo con una regulación pública o una administración efectiva y probablemente muy costosa por parte de la secretaría de recursos forestales. Este costo podría resultar inaceptable en muchos países en desarrollo, y la degradación de los bosques en dichas regiones es probablemente inevitable y económicamente eficiente.

LA EVIDENCIA EMPÍRICA

La obtención de datos para estas cinco categorías de uso del suelo es verdaderamente difícil. El cuadro 1 proporciona una visión gruesa de la importancia de cada categoría en cinco países. Los datos fueron recolectados en formatos diversos, sin la intención de identificar diferencias económicas entre los usos del suelo y pocas veces permiten observar áreas de talas a matarrasa. Las áreas boscosas degradadas ya no aparecen en las estadísticas forestales en muchos países. Sin embargo, es posible aclarar algunas cuestiones. Las plantaciones comerciales y las parcelas forestales representan extensiones significativas, incluso en algunos países en desarrollo, y las superficies de bosques residuales sin viabilidad económica son considerables en los cinco países de la muestra. La evidencia mostrada en el cuadro 1 se refiere únicamente a la extracción de madera comercial, ya que los datos para los productos no maderables son limitados. El margen de los bosques nativos es una fuente importante para la explotación comercial en los Estados Unidos de América.

CUADRO 1. CLASIFICACIÓN DE LAS REGIONES FORESTALES (MILES DE HECTÁREAS)

PAÍS

PLANTACIONES

TALAS A MATARAZA

Y PARCELAS

EXTRACCIÓN ACTUAL

BOSQUES RESIDUALES

DE BOSQUES NATIVOS

NO RENTABLES

FORESTALES

Belice Filipinas Chile E.U.A Finlandia

3

-

3

2,000

290

-

316

7,830

1,400

-

N.S

16,200

2,000 12,650

7,000

1,250 -

238,400 4,000

En Belice y Filipinas el cambio de uso del suelo para fines agrícolas se lleva a cabo en el margen del bosque natural cuando no se aprovecha comercialmente. Los datos del cuadro 1 son estáticos; la base real de este argumento se encuentra en los cambios de usos del suelo

y la creciente escasez de los recursos forestales a lo largo del tiempo. Se cuenta con evidencias dispersas sobre el cambio acelerado de los patrones de uso del suelo que confirman el argumento de que la escasez genera inversiones en recursos forestales tanto en los países en vías de desarrollo como en los industriales. EXPLOTACIÓN FORESTAL INDUSTRIAL: ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA

No se cuenta con registros confiables de largo plazo sobre los precios a pie de monte (el valor de los árboles en pie) para los Estados Unidos de América, pero los precios han aumentado a una tasa anual real del 1.8% desde 1870 y probablemente desde antes. Este es el único incremento real de precios en la historia de los EE.UU. para cualquier recurso material primario (Barnett y Morse 1963; Ruttan y Callahan 1962). Por supuesto, los precios no pueden subir indefinidamente; Barnett y Morse (1963) y Berck (1969) predijeron que la tasa de crecimiento declinaria y, más recientemente, Sedjo y Lyon (1990) argumentaron que el movimiento ascendente de los precios se detuvo durante los últimos veinte años. La disminución del acervo de bosques nativos durante este largo periodo atrajo la atención de la Asociación Americana para el Avance de la Ciencia y proporcionó la justificación para el decreto de reservas forestales de 1897, que constituyó la base del Sistema Forestal Nacional. El Servicio Forestal de los Estados Unidos de América continúa prediciendo desabasto de madera en sus proyecciones decenales desde 1909 hasta la fecha, pero Clawson (1979) señaló que dichas proyecciones nunca han sido correctas, principalmente porque subestiman permanentemente la producción futura y la mayor eficiencia en el uso de la madera inducidas por los precios y las tecnologías de extracción. Libecap y Johnson (1979) observaron que los colonizadores de la frontera boscosa estadounidense talaban los bosques y reclamaban la tierra tan pronto como ésta adquiría valor, hasta el punto en que todo el valor se disipaba en los costos de adquirir los derechos de propiedad. Adicionalmente, en análisis independiente, Johnson y Libecap (1980) y Berck (1979) señalaron que los temores de talas excesivas en los bosques nativos de los grandes lagos de 1880 a 1920, y en la costa noroeste desde 1950, eran infundados. De hecho, en estas dos grandes regiones madederas, los precios reales del arbolado en pie crecieron menos que la tasa de interés, y la extracción de recursos provenientes del acervo natural tuvo lugar a tasas considerablemente inferiores al rendimiento esperado sobre el capital

privado. Después de un prolongado periodo de explotación privada aparentemente racional, los incrementos de precios asociados se han detenido, las inversiones forestales se han vuelto rentables y la industria forestal de los EE.UU. sostiene más de cino millones de hectáreas de plantaciones privadas.3

EXPLOTACIÓN FORESTAL EN OTROS PAÍSES

Chile es otras de las reservas madereras de finales del siglo XX, y proporciona una historia similar (aunque sin la bibliografía econométrica correspondiente). En el siglo XIX la demanda de vigas para las minas condujo a la eliminación amplia de los bosques nativos del país. Los grandes intereses mineros respondieron con plantaciones forestales experimentales para satisfacer sus necesidades futuras. Los cultivos agrícolas mantuvieron a los bosques nativos en el estancamiento, y las talas a matarrasa atendieron a la demanda interna hasta los años 50. Desde entonces, la expansión de la demanda en Europa, el desarrollo de los puertos chilenos y, presumiblemente, un programa gubernamental de fomento forestal, han proporcionado un contexto favorable para más de 1.4 millones de hectáreas de plantaciones forestales. Éstas se localizan, por lo general, en los límites de las tierras agrícolas de alta calidad, pero con mejor acceso a los puertos y a las plantas procesadoras que los bosques nativos (Vincent y Binkley 1992; Amacher et al. 1996). La transición a las plantaciones de madera industrial se ha iniciado en algunos países en desarrollo. En Costa Rica la conversión de los bosques a usos agrícolas y el crecimiento del consumo forestal industrial y de subsistencia han contribuido a la deforestación. Queda muy poco de los bosques originales y el bosque natural restante es insuficiente para asegurar la operación sostenida de la industria maderera local. Reconociendo las ganancias potenciales de la operación continua de sus aserraderos, una empresa ha invertido en el manejo de 10 mil hectáreas de bosques nativos sobre las que tiene derechos de propiedad seguros (Rice 1993). En Kenia el 90% de la madera industrial provenía de bosques nativos en los años 50. Actualmente el 80% proviene de plantaciones comerciales de pinos y cipreses con una extensión de 180,000 hectáreas y menos del 10% se extrae de los bosques nativos (Banco Mundial 1992). Si bien es claro que la transformación de las zonas boscosas para usos agrícolas es la causa principal de la deforestación, es razonable asumir que sólo

recientemente las plantaciones forestales comenzaron a ofrecer los rendimientos financieros satisfactorios necesarios para inducir inversiones privadas. La evidencia histórica presentada por Scherr (1995) para el occidente de Kenia, muestra una imagen clara de inversiones domésticas en parcelas forestales inducidas por la escasez, después de la colonización permanente de esa región a principios del siglo XX. En Malawi los productores de tabaco son los mayores consumidores de madera industrial para posteo y combustible en el curado de las chimeneas. Los bosques nativos satisficieron estas necesidades hasta que la deforestación de 3.5% anual y el incremento de 5% en el precio de la leña propiciaron la introducción de tecnologías más eficientes para el curado del tabaco y la autosuficiencia en la producción de madera. Algunas de las nuevas plantaciones forestales conforman grandes bloques localizados en regiones poco pobladas donde el clandestinaje no es un problema serio. En las regiones con mayor población, donde el robo es más probable y la protección de los derechos de propiedad forestal es más por lo general se localizan a lo largo de las cercas, en los patios de las granjas y sobre las veredas y caminos cercanos a las operaciones agropecuarias (Hyde y Seve 1993). En el delta del Mekong (Vietnam) la respuesta de los pequeños productores a los altos precios de exportación de la madera para celulosa ha sido la introducción de nuevas especies, como el Eucalyptus camalduensis, para su venta en el nuevo mercado de exportación. Estas nuevas especies se cultivan en parcelas privadas, a lo largo de los caminos y en los bordes de los arrozales, siempre cerca de la vivienda familiar, donde las inversiones privadas son más seguras (Byron 1993). Los agricultores de muchos países en vías de desarrollo han reaccionado a los aumentos de precios mediante plantaciones forestales para satisfacer su consumo doméstico. Algunos ejemplos de Nepal ilustran adecuadamente este proceso, en parte porque Eckholm (1976) llamó tanto la atención sobre la deforestación en ese país. La mayor parte de la evidencia es de sección cruzada y restringida a la leña, aunque otros productos forestales (frutas y forrajes) consumidos por las unidades de subsistencia, también se intercambian en el mercado local. Los patrones de inversión y explotación forestal para estos recursos son probablemente similares a los observados para la leña. Los agricultores trashumantes son los principales responsables de la deforestación en Nepal, pero una observación cuidadosa muestra que responden a la escasez creciente de tierras, asentándose permanentemente, estableciendo derechos comunitarios de propiedad, luego

derechos privados y, finalmente, introduciendo tecnologías agrícolas más intensivas y de largo plazo (Eggertsson 1990). El pueblo gurung del santuario Annapurna siguió precisamente este esquema a lo largo del siglo XX (Stevens 1988). A principios de 1900 esta región estaba muy aislada, incluso para los estándares de Nepal, y los gurung desmontaban el bosque, cultivaban productos de subsistencia por algunos años y continuaban aclarando nuevas superficies. A lo largo del tiempo, las presiones demográficas, la deforestación y los rendimientos agrícolas decrecientes, así como la familiaridad cada vez mayor con nuevas tecnologías agrícolas, indujeron cambios sociales considerables. La población vive ahora en asentamientos permanentes, los derechos de propiedad privada se encuentran bien definidos y los gurung utilizan tecnologías agrícolas muy difundidas en Nepal, como el terraceo. Algunos terratenientes gurung plantan árboles y el bosque restante se ha estabilizado. Gautam y otros (en prensa) realizaron una encuesta entre pequeños propietarios de cinco comunidades montañosas nepalesas. Muchos agricultores tienen parcelas forestales que utilizan como combustible, material de construcción, complemento alimenticio, forraje y otros propósitos. Estas parcelas forestales se han incrementado durante los últimos diez años conforme ha disminuido el inventario forestal en las tierras comunales. Los propietarios más ricos y mejor educados son los que con mayor frecuencia han plantado árboles y adoptado otras técnicas de conservación. Amacher, Hyde y Joshee (1993) estudiaron la producción doméstica de leña en dos distritos montañosos de Nepal. Los precios de la leña, la distancia de los bosques comunitarios y el inventario forestal en pie diferían significativamente en ambos distritos. No todas las familias compraban o vendían leña, pero muchas lo hacían y todas tenían la oportunidad de participar en los mercados locales. Las unidades familiares en el distrito caracterizado por precios más bajos, menores distancias, y mayores inventarios forestales (indicadores todos de una escasez menos grave) dependían de la leña extraída de los bosques comunales. Las unidades familiares en el distrito donde la leña era más escasa la producían más en sus propias tierras. La escasez inducía a las unidades familiares de estos distritos a sustituir leña por residuos agrícolas combustibles y a utilizar estufas más eficientes. Una encuesta más amplia de unidades familiares en veintinueve (de cincuenta y nueve) de los distritos más poblados en las regiones montañosas y tarai de Nepal, arrojaron resultados econométricos en cuanto a producción y consumo consistentes con el primer análisis y con la hipótesis de

que las unidades familiares de subsistencia responden a la escasez creciente de recursos con incrementos de las parcelas forestales en terrenos privados (Amacher, Hyde y Kanel en prensa). En otro estudio sobre Nepal, Kanel (1993) presentó incrementos anuales de precios de 16% para leña y más de 20% para la madera de construcción. También reportó una tasa de deforestación del 1.3% anual para los bosques públicos de la región. Las plantaciones privadas totalizaron 10,000 hectáreas en 1981, pero para 1991 sumaban ya 150,000. Barnes y otros (1993) realizaron observaciones similares para las áreas más pobladas de los suburbios de Java y Krutilla, Hyde y Barnes (1995) llegaron a conclusiones parecidas para una muestra más amplia de 33 áreas suburbanas de Africa, Asia, Medio Oriente, el Caribe y América Latina. El argumento contra las inversiones inducidas por la escasez es que algunas especies y los recursos forestales asociados sólo pueden generarse en ambientes naturales. Estas especies no responden a la intervención científica y no pueden domesticarse. Las nueces de Brasil son un ejemplo común, pero Viana y otros (1996) han mostrado que la deforestación y los incrementos de precios propician plantaciones exitosas incluso en este caso extremo. Ejemplos a nivel industrial del hule o coquito de aceite, plantas de café y especies utilizadas como leña y forraje en las economías de subsistencia son sólo casos mejor conocidos del mismo efecto.

VALORES NO MERCANTILES Y DEGRADACIÓN DE RECURSOS

El argumento de que las respuestas del mercado a la escasez creciente corregirán muchos problemas relacionados con la asignación de los bosques se aplica tanto a la madera comercializable como a muchos recursos forestales no maderables pero pasa por alto tres cuestiones de gran importancia: el control de la erosión, la biodiversidad o reservas genéticas y el control del cambio climático global.

CONTROL DE LA EROSIÓN

La erosión es un problema local causado por el ganado, la agricultura de roza-tumba y quema y la extracción de madera en las cimas boscosas. Afecta a las tierras bajas adyacentes y a los cursos de agua dentro de una cuenca. Las soluciones deben ser locales también. Una posible solución surge del cambio de la explotación de los bosques nativos en el margen económico a la administración de plantaciones en tierras bajas de mayor valor. Esto desplaza la actividad erosiva de los frágiles ambientes en las tierras altas y también proporciona cubiertas arboladas para las tierras bajas con un uso más intenso. Ambos pasos atenúan la erosión, pero el problema permanece en muchas áreas. Dos análisis empíricos demuestran el potencial de las ganancias económicas regionales. Anderson (1987) estimó los efectos esperados de la reforestación sobre el control de vientos y el incremento de la productividad agrícola en el norte de Nigeria. Yin y Hyde (1995) calcularon que el incremento en la productividad agrícola atribuible a la expansión de la superficie arbolada en el norte de China desde 1974, asciende al 8%. La evidencia de los países industrializados (por ejemplo, McConnell 1983 y Miranowski 1984) indica que los propietarios individuales corrigen los problemas de la erosión cuando son propietarios tanto de las fuentes como de los efectos de la pérdida de suelo. Este hecho sugiere que cualquier sistema que mejore los derechos privados para la propiedad forestal y posibilite acuerdos comunales para abordar los problemas que trascienden los límites de la propiedad privada también reducirá la erosión. En aquellos casos donde sean insuficientes los derechos de propiedad más seguros y las reglas impuestas por la comunidad sobre los propietarios, es necesario reforestar e imponer restricciones más amplias al acceso a las cimas boscosas. No obstante, los derechos de propiedad sostenibles son un prerequisito para los controles más amplios y las intervenciones públicas exitosas. Su ausencia puede justificar la vigilancia de estos recursos por parte del ministerio de asuntos forestales, pero la administracion efectiva de recursos bajo custodia gubernamental es un reto difícil. Pocas secretarías de recursos forestales han mostrado que son capaces de enfrentarlo.

PRESERVACIÓN DE LA BIODIVERSIDAD

La biodiversidad y las reservas genéticas son valores internacionales proporcionados por recursos forestales altamente especializados y por lo general locales. Hay alguna evidencia sobre un mercado internacional emergente para la protección de recursos genéticos (Simpson, Sedjo y Reid en prensa) y también se sabe que estos valores no son significativos en ningún sentido agregado (Sedjo 1992; Mendelsohn y Balick 1995). En cualquier caso, el mercado es pequeño y por lo general estos valores tienen que protegerse con criterios de manejo especializados o en reservas forestales locales específicas. El problema es cómo establecer derechos seguros para los hábitats especializados. La protección de la diversidad biológica es tanto más difícil porque ni la flora ni la fauna respetan los límites de la propiedad. Más aún, la protección de algunos individuos selectos e incluso de un ecosistema no garantiza la diversidad genética o la supervivencia de la especie en el largo plazo. Proteger la biodiversidad requiere de un ordenamiento territorial más complejo que las cercas y las restricciones permanentes sobre el manejo de los bosques en los parques nacionales y las reservas de vida silvestre. Además, el ordenamiento territorial debe cambiar dependiendo del tipo de bosque. En los tropicales el endemismo local y la especialización de las especies es mayor. La clave es asegurar ciclos regenerativos no perturbados en poblaciones individuales localizadas en lugares específicos. En los bosques boreales la clave es lograr un mosaico forestal altamente variado con respecto a las especies y estructura de edades. En estos bosques la reposición de las especies o su progresión es más rápida. Por lo tanto, los bosques tropicales quizá contienen una mayor diversidad de especies, pero los boreales requieren áreas más extensas para proteger una sola especie (Vehkamaki y Simula 1995). Como se muestra en la figura 1 las regiones forestales críticas en términos de erosión y reservas genéticas son los bosques bajo libre acceso entre los puntos C y B y la región de explotación de bosques maduros en los alrededores del punto B. El bosque natural residual localizado más allá del punto B no es afectado por las actividades forestales; su suelo y reservas genéticas también permanecen sin perturbaciones. Las plantaciones forestales en la región del punto A protegen el suelo, pero esta zona hace mucho que dejó de contribuir a la diversidad genética natural. Es en la agricultura extensiva (A-C) o en los bosques en condiciones de libre acceso (C-B) y en los bosques nativos maduros explotables (en las

cercanías de B) donde los enclaves locales de valores ambientales no mercantiles tales como la protección de cuencas (erosión) y la diversidad genética justifican las intervenciones de la política pública.

CAMBIO CLIMÁTICO GLOBAL

La importancia del cambio climático global es una cuestión no resuelta pero no hay duda de que los árboles proporcionan una gran reserva de carbono y protección contra cambios climáticos más acentuados. Todos los árboles almacenan carbono, que se incrementa conforme estos se plantan, crecen, se cortan, se almacenan y se plantan nuevos individuos. La incorporación de un valor correspondiente a la protección contra el cambio climático global aumenta el valor del arbolado en pie. En términos de la figura 1, eleva la función de valor del bosque y desplaza el punto A hacia la izquierda, lo que significa que hubiera sido socialmente óptimo para los bosques comerciales competir exitosamente con la agricultura a precios más bajos de los productos forestales en un periodo anterior. Esto expande el área socialmente óptima en los bosques comerciales. El valor social de la captura de carbono, sin embargo, es difícil de calcular y aún más difícil de incorporar al ordenamiento territorial porque este valor se encuentra en posesión de muchos consumidores, quienes tienen poco contacto con el bosque mismo. Además, las políticas relacionadas con el cambio climático global tendrían también costos administrativos significativos y altos costos por árbol o hectárea protegida. Por lo tanto, es posible plantear la hipótesis de que corrigiendo las políticas en otros sectores que tienen efectos perjudiciales de importancia sobre los bosques y proporcionando más seguridad para los derechos de propiedad en las zonas boscosas, se propiciarán mayores desplazamientos en el uso del suelo en los puntos A y B y se conservarían más árboles para la captura de carbono, que alterando los precios e instrumentando políticas para reflejar los ajustes óptimos correspondientes al cambio global.

IMPLICACIONES DE POLÍTICA

La primera conclusión de un modelo que muestra las respuestas a los incrementos de precios es que la deforestación no es una cuestión tan fundamental como se afirma en las discusiones populares. En realidad, el mercado fija un límite a la deforestación, una vez que

los precios se igualan a los costos de las plantaciones forestales (es decir, el costo de plantar y administrar los árboles más el costo de asegurar los derechos de propiedad sobre esta inversión). Existen factores que retardan la inversión inicial en plantaciones de árboles. El primer retardo ocurre mientras los bosques nativos son consumidos al punto en el que los costos de extracción y acceso igualan los precios del arbolado en pie en las plantaciones forestales. La incertidumbre del inversionista a causa de los largos ciclos de producción típicos de los bosques puede causar atrasos adicionales. Estos retardos podrían justificar los argumentos a favor de la intervención pública, pero no se tiene evidencia empírica sobre su importancia. Uno de los problemas es la dificultad para medir la respuesta agregada a la escasez por parte de un gran número de pequeños propietarios. Byron (1984), por ejemplo, reportó que tres cuartas partes de toda la leña consumida en Bangladesh proviene de parcelas forestales demasiado pequeñas para ser incluidas en el inventario forestal nacional. Sedjo y Lyon (1990) concluyeron que el límite económico a la deforestación se ha alcanzado para la demanda de madera industrial. Sin embargo, proyectan que las talas a matarrasa de los bosques residuales del mundo proporcionarán la mayor parte de la madera industrial en el futuro cercano. No se cuenta con análisis agregados similares para el consumo de las comunidades de subsistencia a nivel mundial. En dos mercados locales aislados donde la deforestación ha sido extrema, la situación parece haberse moderado. Bluffstone (1995) concluyó que la deforestación es estable en Nepal y Hyde y Seve (1993) proyectaron que las inversiones en plantaciones podrían compensar la deforestación en Malawi dentro de diez años. Por lo tanto, la persistencia de la deforestación a nivel mundial no es un asunto tan crítico como a veces parece, ya sea para los valores de mercado de la madera industrial o para los valores de las unidades de subsistencia en relación con una amplia variedad de recursos forestales.

EFECTOS SECUNDARIOS DE POLÍTICA

Las políticas diseñadas para otros sectores de la economía frecuentemente tienen efectos no previstos que incrementan la deforestación. Las políticas macroeconómicas que desalientan las inversiones a largo plazo o las preferencias por conservar activos reales, las políticas que

fomentan la producción agrícola y las que afectan el establecimiento y la transferencia de la tenencia de la tierra son los ejemplos comunes. El bajo valor de los productos forestales implica que las políticas con impactos económicos pequeños sobre otros sectores tienden a producir efectos no intencionados relativamente grandes sobre el uso del suelo forestal. En términos de la figura 1, la reducida pendiente de las funciones del valor de uso del suelo significa que pequeños incrementos o disminuciones en los niveles de cualquiera de estas funciones, causan desplazamientos mayores hacia la izquierda o a la derecha en la localización de los puntos A y B y, por lo tanto, desplazamientos mayores en el uso del suelo forestal. Por ello, es posible que los efectos secundarios de política sean más notables en términos de hectáreas de bosque que en cuanto a su valor neto. Una comparación entre Chile y Argentina proporciona un buen ejemplo de los impactos de la política macroeconómica. En ambas naciones grandes extensiones tienen condiciones ambientales similares para el crecimiento de los bosques. Argentina tiene la ventaja de la proximidad a los mercados europeos (las exportaciones chilenas deben pagar peaje por cruzar el Canal de Panamá). Sin embargo, Chile es un exportador de madera importante mientras que las exportaciones de madera argentina son casi inexistentes. Las elevadas tasas de interés y el alto índice inflacionario de Argentina, así como sus cambiantes políticas macroeconómicas desalientan las inversiones a largo plazo en todos los sectores, incluyendo el forestal. La estabilidad del contexto macroeconómico chileno permite la planeación a largo plazo con certidumbre, y uno de sus resultados son las cuantiosas inversiones en plantaciones forestales. La política macroeconómica chilena incrementa el valor de las plantaciones forestales, proporciona incentivos más tempranos para realizar inversiones en este sector y expande la región de las plantaciones rentables, indicado en la figura 1 por las cercanías del punto B.4 En muchos países los subsidios a los insumos agrícolas y a los precios de garantía para los cultivos aseguran que el valor de mercado de la tierra agrícola sea mayor al óptimo social. Esto desplaza el punto A en la figura 1 hacia la derecha, incrementando la superficie destinada a la agricultura, prolongando el tiempo que tarda el valor del bosque en ser competitivo con la agricultura, retrasando las inversiones en plantaciones forestales, y reduciendo el número de hectáreas destinadas a esta actividad. Se cuenta con pocos análisis empíricos sobre los efectos de las políticas agrícolas sobre el sector forestal, pero la

amplia intervención gubernamental en la agricultura en todo el mundo apoya el argumento de que las políticas agrícolas pueden ser una causa importante de deforestación. La regulación de la tenencia de la tierra es el tercer ejemplo de cómo las políticas diseñadas para otros propósitos pueden tener efectos no previstos sobre los bosques. Las regulaciones de la tenencia de la tierra en cualquier país estan diseñadas para aplicarse a cualquier tipo de uso del suelo. Los costos que imponen son relativamente constantes por hectárea para cualquier variedad de uso del suelo; por ello sus impactos relativos generalmente se maximizan en tierras destinadas a un uso con poco valor, como los aprovechamientos forestales. Este problema no existe cuando el país se encuentra todavía en desarrollo, las reglas son informales y las costumbres locales para reconocer la tenencia de la tierra surgen por sí mismas. Esta ha sido la experiencia en el proceso de conversión de las superficies boscosas a usos agrícolas en África occidental, y los patrones de uso del suelo resultante son eficientes (Migot-Adhola et al. 1991). Los códigos legales de los países industriales y las naciones asiáticas en desarrollo con una larga historia de estructuras gubernamentales formales, definen las reglas para el establecimiento de la tenencia de la tierra. Estos códigos generalmente limitan la entrega inicial de tierras en la frontera del bosque, pero la asignación final es eficiente dondequiera que el código permite a los beneficiarios iniciales convertir el terreno a usos con mayor valor. Libecap y Johnson (1979) mostraron que esta experiencia es válida para la expansión de los Estados Unidos de América hacia el oeste en el siglo XIX. La política gubernamental requería que los propietarios iniciales fueran pequeños agricultores, pero estos beneficiarios tenían todo el derecho de vender su nueva propiedad después de un periodo mínimo, y muchos agricultores (y especuladores que se hacían pasar por granjeros) rápidamente vendieron sus derechos a otras empresas. No obstante, frecuentemente las regulaciones formales sobre la tenencia de la tierra establecen preferencias entre los propietarios iniciales y restringen la transferencia de tierras. Por ejemplo, muchos países permiten reclamos sobre la frontera boscosa sólo con la evidencia de mejoras de capital como cercas y desmonte del terreno. Esta regla impide el reclamo de tierras para el manejo de bosques nativos. Binswanger (1989), Maharn (1989) y Schneider (1993), por ejemplo, muestran que el trato preferencial a la ganadería (y la restricción implícita sobre reclamos similares para el manejo forestal) jugaron un papel importante en la deforestación de la Amazonia en los años ochenta.

Las restricciones a la transferencia de tierras pueden convertirse en un problema serio en países con instituciones formales establecidas, pero sin los medios para hacer valer los reclamos formales sobre el bosque. Por ejemplo, Feder y otros (1988) mostraron que la incapacidad del Departamento Real de Bosques de Tailandia para imponer la jurisdicción del gobierno sobre los bosques junto con la negativa a transferir la tierra a posesionarios ilegales (quienes probablemente daban un uso de mayor valor al terreno) generó ineficiencias en el uso del suelo. En general, las restricciones gubernamentales a la transferencia de tierras a usos agrícolas de mayor valor, también eliminan los incentivos para las prácticas de conservación y el manejo agrícola de largo plazo por parte de los colonizadores en los límites de las zonas boscosas de muchos países asiáticos. Ya que las secretarías de recursos forestales no son capaces de restringir el acceso ilegal a los bosques, los poseedores ilegales se dedican a prácticas agrícolas y forestales que incrementan la deforestación y la erosión (Cruz, Francisco y Conway 1988; Amacher et al. 1995). El resultado de esta discusión puede plantearse en dos hipótesis. Primera, la restauración de la estabilidad macroeconómica y la corrección de las fallas de política que inadvertidamente afectan al sector forestal puede tener efectos positivos mayores sobre esta actividad y sobre el monto de la superficie residual que permanece cubierta por bosques que todas las políticas preferenciales instrumentadas en el mismo sector. Segunda, permitir la transferencia de los derechos de propiedad hacia usos de mayor agregado de acuerdo con las señales de los precios relativos, mejoraría el uso del suelo en el largo plazo, limitaría la erosión y beneficiaría a los pueblos indígenas. Ninguna de estas hipótesis sugiere una solución definitiva, pero ambas muestran que las distorsiones de política prevalecientes son peores que un mercado sin restricciones.

RENTA FORESTAL

La magnitud y la asignación de la renta forestal es un tema sujeto a debate. Gillis (1988) y Vincent (1990) argumentan que la renta forestal es considerable, que pertenece al gobierno y que su asignación implica diferencias significativas en los niveles de producción eficiente. Paris y Ruzicka (1991) y Hyde y Sedjo (1992) indican que su magnitud varía según el caso y que su mejor asignación (al gobierno o a los concesionarios forestales) es un problema distributivo que no altera el uso eficiente del suelo. Estos argumentos son válidos para las

porciones boscosas de propiedad pública. La renta en cuestión se encuentra generalmente asociada a los bosques nativos maduros y a las explotaciones comerciales (en la vecindad del punto B en la figura 1). El valor neto del recurso de esta región es demasiado bajo para justificar un manejo de largo plazo. El hecho de que la mayoría de los terrenos forestales públicos no hayan sido reclamados por intereses comerciales en épocas más tempranas es una evidencia de que las rentas provenientes del manejo de dichos bosques no son siempre grandes y económicamente importantes. Cuando el ministerio forestal retiene los derechos de propiedad y cobra regalías por la extracción de recursos, generalmente se da el caso de que la cuota mínima es demasiado alta y nadie responde a la licitación o bien el ministerio debe subsidiar la explotación. Ambas condiciones sugieren un bajo valor del arbolado en pie e indican la eficiencia financiera del libre acceso. El Servicio Forestal de los Estados Unidos de América reportó recientemente que 62 de sus 156 bosques nativos muestran pérdidas financieras netas en las ventas totales en rollo. Muchos bosques nacionales también arrojan perdidas netas en las ventas individuales de madera en rollo. Como ejemplos adicionales pueden observarse las pérdidas netas totales en la operación del Departamento de Desarrollo Forestal en Filipinas y de los bosques industriales en el noreste de China. El mantenimiento de los empleos de aserraderos es el principal objetivo en el noreste de China, por lo cual el gobierno subsidia los bosques industriales a fin de asegurar niveles de extracción suficientes para proteger el empleo en los aserraderos. Si este argumento es correcto también deja de lado la cuestión de por qué son tan altos los pagos para algunas nuevas concesiones madereras. Cuando las tierras en el margen de zonas sujetas previamente a explotación forestal exhiben rentas considerables, éstas son resultado del relajamiento reciente de las restricciones a la actividad forestal. En este caso la renta es verdaderamente un rendimiento sobre el relajamiento de la restricción (Deacon 1994 y 1995 sugiere de manera más amplia que estas rentas y la deforestación en general, están determinadas principalmente por la incertidumbre resultante de condiciones políticas altamente variables). Si el bosque tuviera valor en ausencia de las restricciones, habría sido explotado antes, cuando su valor neto era positivo y todavía pequeño. Seguramente todos los operadores privados habrían tenido incentivos suficientes para extraer recursos cada año hasta el límite geográfico en donde sus costos de acceso serían equivalentes al valor total del arbolado en pie. Sólo puede haber renta en años subsecuentes cuando la extracción

previa fue incompleta y esta última sólo ocurre cuando las políticas de extracción del recurso son restrictivas. ¿Qué tipo de restricciones generan rentas? El acceso limitado al bosque y las políticas públicas que eliminan la rentabilidad de la explotación son dos ejemplos. En relación con el primero, gran parte de las zonas boscosas en el noreste de Tailandia, Liberia, el Amazonas, y el interior de Canadá y los Estados Unidos de América no habrían sido abiertas a la explotación si la construcción de caminos no se hubiese llevado a cabo, y el valor de los recursos forestales por si mismo no justifica su construcción. La política basada en el incremento corriente anual que restringe la tala a la rotación biológica del recurso es un ejemplo del segundo caso.5 La política basada en el incremento corriente anual se enseña en Dehra Dun, India, y Los Banos, Filipinas, dos de las escuelas forestales más grandes y antiguas del mundo. Se aplica frecuentemente en los ministerios forestales europeos y norteamericanos y probablemente en la mayor parte del mundo. Esta perspectiva debería transformar el debate sobre la renta forestal. En suma, la renta forestal casi nunca es considerable y frecuentemente es menor que lo esperado porque los analistas pasan por alto los costos de administrar las ventas madereras. En aquellos casos importantes pero especializados en que la renta es alta, surge la cuestión sobre el manejo forestal o el cambio de política que creó esa renta. ¿Se aplica la misma política en otros lugares? ¿Cuáles son sus ventajas? ¿Sería posible captar más rentas aplicando el mismo sistema de manejo o introduciendo el mismo cambio de política forestal en otras zonas forestales y bosques de la misma región? Si es así, ¿debería extenderse esa política o sistema de manejo? INVESTIGACIÓN FORESTAL Y EL EFECTO DE LAS NUEVAS TECNOLOGÍAS

La conceptualización de los recursos forestales como uno de bajo valor y bajo costo continua siendo un factor explicativo importante, ahora por sus efectos sobre la localización de oportunidades para la investigación y el cambio tecnológico. La investigación exitosa se define por la innovación tecnológica y por la adopción de nuevas tecnologías que disminuyen los costos de producción. No obstante, estos últimos son de por sí demasiado bajos en la mayoría de los terrenos forestales. Por lo tanto, las oportunidades para la investigación y el cambio tecnológico son pocas. De hecho, es muy frecuente que los éxitos experimentales de

la investigación forestal sean económicamente inviables a gran escala porque los costos de nuevas variedades biológicas con rendimientos más altos exceden los costos de explotar los bosques nativos. A continuación se consideran los impactos potenciales de la investigación y las probabilidades de adoptar nuevas tecnológias para las cinco categorías de uso de la superficie forestal. · TERRENOS FORESTALES RESIDUALES. La agricultura trashumante y los parques para uso recreativo son las únicas actividades productivas. Solamente la investigación sobre la agricultura de subsistencia o la extensión de los usos recreativos no consuntivos y las oportunidades estéticas son económicamente viables en estas regiones; la investigación sobre la producción forestal no es relevante. · BOSQUES DEGRADADOS BAJO LIBRE ACCESO Y BOSQUES NATIVOS MADUROS. En estas regiones los costos de producción son iguales a cero. Los únicos costos son los relativos al acceso y de la operación extractiva misma. Por ello el impacto de esta investigación se restringe a tecnologías tales como sierras mejoradas o sistemas de transportación más baratos que reducen los costos de acceso o extracción, o cambios institucionales que disminuyen el costo del establecimiento y la protección de derechos de propiedad seguros sobre la tierra. Las nuevas tecnologías sirven para extender la zona de extracción hacia terrenos más lejanos en el bosque residual (o más a la derecha en la figura 1). Los cambios institucionales permiten la conversión de tierras de la región bajo libre acceso a plantaciones forestales sustentables. · PARCELAS FORESTALES Y PLANTACIONES COMERCIALES . Solamente en estas regiones es posible para los productores aprovechar las ventajas de las nuevas tecnologías de producción a bajo costo en todo su potencial. Adicionalmente, las tecnologías que permiten ahorros en el uso de la madera, como las estufas mejoradas (en economías de subsistencia) y prácticas más eficientes de utilización de la madera en los aserraderos (para la producción industrial), tienen posibilidades de ser adoptadas en aquellas regiones donde el precio de las maderas es lo suficientemente alto como para justificar la inversión en plantaciones (véase Scherr 1995 y Patel, Pinckney y Jaeger 1995 para resultados sobre plantaciones en Kenya; Amacher, Hyde y Rafiq 1993 sobre distribución de plántulas en Paquistán; Amacher, Hyde y Joshee sobre la introducción de estufas mejoradas en general). Los lineamientos de política indican que la investigación biológica debe enfocarse sobre especies y tipos de bosque que son apropiados para las plantaciones industriales y las parcelas forestales (y solamente en los lugares donde estas actividades ya tienen lugar o se

llevarán a cabo en el futuro cercano). Afortunadamente la multiplicación de las parcelas forestales indican que las oportunidades para la investigación biológica forestal aumentan. Dicha investigación no debe orientarse hacia el mejoramiento de especies y productos forestales característicos de los bosques nativos maduros y de los bosques bajo libre acceso. Las nuevos biotecnologías no se adoptarán en estas regiones. Por supuesto, la investigación en ciencias sociales y cambio institucional continua ofreciendo alternativas en las regiones bajo libre acceso o con posibilidades de convertirse en propiedad privada o zonas comunitarias bien administradas. El objetivo de la investigación en estos casos debe ser encontrar maneras más baratas de proteger a largo plazo el espectro de derechos de propiedad de los bosques, incluyendo el derecho a la transferencia legal. Las aplicaciones exitosas de estas investigaciones probablemente se concentrarían en países donde las instituciones establecidas son inflexibles y obstaculizan el reclamo o la transferencia de tierras privadas, o bien en cualquier país con serios problemas de erosión y recursos importantes de biodiversidad. CONCLUSIONES Y OBSERVACIONES FINALES

Las respuestas del mercado a los valores forestales comerciales y las reacciones de las unidades de subsistencia a la disponibilidad de recursos forestales definen los límites de la deforestación potencial. Tanto la intuición económica como la evidencia empírica proveniente de una amplia gama de países industriales y en desarrollo, templados y tropicales, confirman este argumento. Adicionalmente, las intervenciones de política para corregir los problemas asociados con la tenencia de los terrenos forestales, la deforestación y el manejo forestal, no necesariamente tienen éxito cuando se basan en soluciones de mercado porque los recursos y los terrenos forestales generalmente tienen poco valor y se encuentran dispersos. Finalmente, las intervenciones de política forestal frecuentemente no son efectivas porque requieren de monitoreo extensivo y tienen costos administrativos que el bajo valor de los recursos en juego no puede compensar. Se trata de un argumento modesto y los puntos básicos deben ser claros y simples. Su importancia reside solamente en el hecho de que la política forestal actual los ignora con demasiada frecuencia. Esto promueve la intervención pública en el manejo de los bosques y

la instrumentación de intervenciones de política amplias a pesar del reconocimiento generalizado de la ineficiencia de los ministerios forestales y de las regulaciones previas. Probablemente es hora de reconocer que algunos de los méritos de la desregulación y el ajuste estructural, generalmente reconocidos por los diseñadores de política para otras actividades, también son válidos para el sector forestal. ¿Cómo se justifican entonces los objetivos de investigaciones más amplias y cambios acertados en la política forestal? Dichas intervenciones ocurren típicamente en el margen de las categorias de uso del suelo descritas con anterioridad. El primer objetivo es la identificación de las políticas agrícolas y macroeconómicas existentes con efectos negativos sobre la inversión forestal. El segundo es la clasificación de estas políticas en función del otorgamiento de seguridad al establecimiento de derechos de propiedad y su transferencia. Muchos derechos formales sobre los recursos forestales son estáticos y definitivos. No responden a los cambios económicos o a la incipiente validez de la propiedad privada o comunitaria de los bosques nativos. Estas políticas también retrasan la inversión socialmente óptima en el sector forestal y la introducción de prácticas de conservación. Finalmente, es posible que tanto la erosión de las sierras boscosas como la protección de las reservas genéticas requieran medidas de política más agresivas. Estos problemas demandan intervenciones que limitan las soluciones de mercado, pero solamente en lugares específicos donde la erosión se extiende más alla de los límites de cualquier propiedad individual, o donde es deseable la preservación de los ecosistemas naturales boscosos. Es un mito que todos los bosques contengan una gran cantidad de valores no comerciales significativos. Los ajustes automáticos propiciados por la escasez pueden crear dos nuevos problemas, particularmente para las unidades familiares más pobres en los países con ingresos más bajos. Una vez que los agricultores de subsistencia comienzan a plantar árboles deben renunciar a otros productos que podrían obtener en sus exiguas parcelas. Es posible que los propietarios más pobres se vean forzados a intercambiar árboles por nutrición cuando renuncien a la producción agrícola al convertir sus terrenos en parcelas forestales. La familias sin tierras quizá resulten más afectadas porque no tienen la opción de plantar árboles en sus propios terrenos. La expansión de los mercados para el trabajo asalariado podría solucionar este último problema (Bluffstone 1995), pero si esta expansión no se produce las únicas opciones para los agricultores sin tierras son la extracción clandestina de recursos de plantaciones privadas o parcelas forestales, o bien asumir los costos de

oportunidad de recolectar productos en bosques nativos cada vez más lejanos en condiciones de libre acceso. El escenario alternativo es que los agricultores sin tierra proporcionen su trabajo en el sector forestal y el pago por este servicio se incremente conforme el valor de la deforestación y los productos forestales aumenta. En cualquier escenario, la situación de los jornaleros sin tierra sería el resultado más preocupante de la creciente escasez de recursos forestales (lo cual no se ha examinado con profundidad) y no la deforestación. NOTAS

1 Algunas estimaciones recientes confirman este modelo para la relación entre el acceso y la superficie forestal en Belice (Chomitz y Gray 1994), Bolivia (Robbins, Kenney y Hyde 1995), Filipinas (Liu, Iverson y Brown 1993) y Tanzania (Hofstad 1995). 2 Sin embargo, von Thunen (1875) también sitúa a las plantaciones forestales más cerca de los centros de población y los mercados que la agricultura. Para los estados alemanes aislados de 1875, así como para algunas comunidades campesinas de subsistencia de los años 90, la tierra utilizada para plantaciones tenía un valor neto más alto si se destinaba a la producción de leña que a la agricultura. 3 La extración de recursos de los bosques públicos es un asunto más polémico. La visión general es que la extracción ha sido demasiada lenta en algunas regiones, demasiado rápida en otras, y pocas veces a tasas acordes con criterios sociales o privados. Véase Berck (1979), Hyde (1980) y Repetto (1988). 4 Los análisis de los efectos de la política macroeconómica y comercial general sobre el sector forestal son escasos. Binswanger (1989) identificó cierto número de políticas fiscales y monetarias que fomentan la deforestación en la Amazonia brasileña. Browder (1987) observó que la política general de exportaciones brasileña fomentaba un sistema depredador de compras de madera por adelantado que, para una compañía solamente, expandía la superficie explotada en los bosques marginales de Rondonia por 300,000 hectáreas. Boyd y Hyde (1989) concluyeron que en los Estados Unidos de América una política fiscal favorable

a las ganancias de capital tenía mayores efectos que las políticas de intervención directa en el sector forestal. 5 El «volumen de extracción permitido» tiene muchos significados. Puede referirse al nivel de ventas planeado en el largo o corto plazo, ofertas exitosas para extraer recursos durante cierto periodo, el modelo para determinar una venta «planeada», o el volumen de extracción reportado para el año anterior. El término debe usarse con cuidado. El modelo general que se enseña en las escuelas forestales y se aplica en los ministerios forestales de todos el mundo comienza con una definición biológica de la zona productiva boscosa que generalmente sobreestima la superficie básica de bosques económicamente viable. El volumen extraído de estas tierras se estima como una variante del volumen o área de bosques maduros dividida por el volumen de recursos en estado de madurez biológica más el crecimiento anual promedio del área total. Las rotaciones biológicas varian según la especie, pero generalmente exceden a las rotaciones económicas por 35% o más. Este modelo limita drásticamente la extracción en los terrenos económicamente viables, el impacto neto sobre los niveles de extracción es incierto y varia según el caso. El efecto económico neto siempre es negativo. Para una descripción del modelo de volumen de extracción permitido véase Davis y Johnson (1987) y Hyde (1980); y Hirshleifer (1974), Samuelson (1976) y Hyde (1980) para críticas detalladas.

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