La evolución histórica de la regulación de los profesores de religión y moral católica como recurso para el juicio sobre la constitucionalidad de la vigente (A propósito de la STC 38/2007, de 15 de febrero) MIGUEL CARDENAL CARRO* FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO**

1. EL ACUERDO DE 1979 SOBRE ENSEÑANZA Y ASUNTOS CULTURALES, ESTADIO DE UNA PROGRESIÓN

L

trabajo es indagar acerca de la virtualidad de la contemplación de esa sucesión de normas como criterio hermenéutico para el juicio sobre la adecuación de la regulación vigente a la Constitución de 1978, habida cuenta que tal trayectoria apenas ha sido tenida en cuenta por el Tribunal Constitucional en sus recientes pronunciamientos sobre esta materia. Desde luego, se trata de una cuestión

* Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Extremadura. ** Profesor Titular (i) de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Rey Juan Carlos. 1 Utilizo las expresiones de A. MONTOYA MELGAR, en la contestación a la laudatio del A. SEMPERE NAVARRO, Investidura como Doctor Honoris Causa del Excmo. Sr. D. Alfredo Montoya Melgar, Universidad Rey Juan Carlos, 2006, pág. 31. Como demuestran sus numerosas investigaciones –también las de otros autores– relativas a

la historia de las leyes laborales, el estudio de los antecedentes está dotado de un valor muy diverso según las instituciones a que se refiera, y en el caso de los profesores de religión constituye una fuente de conocimiento de valor inestimable, como se tratará de acreditar en las páginas que siguen, tanto por la trascendente continuidad de las regulaciones a lo largo de las décadas, como debido a la elocuencia de los cambios acaecidos respecto de la finalidad perseguida con cada uno de ellos, lo que en ambos casos ofrece un recurso indispensable para la interpretación de las normas vigentes.

a evolución de la regulación de los profesores de religión no es «historia interrumpida, rectificada y arrumbada», sino, indudablemente, «historia con carácter de precedente»1. El objeto de este

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

205

ESTUDIOS

compleja y en la que no sólo son posibles acercamientos diversos, sino que esa multiplicidad de enfoques es imprescindible, ante un fenómeno poliédrico en el que se entrecruzan tan variados derechos fundamentales como los reconocidos entre otros, en los artículos 9.3, 14, 16 y 24 y 103.3 de la Carta Magna, pero se estima que este criterio hermenéutico hubiera ofrecido luces trascendentes para un enjuiciamiento más afinado. La constitucionalidad de la regulación de los profesores de religión ha sido cuestionada profusamente en la última década2. Propiamente, todo su régimen jurídico ha experimentado continuas convulsiones en los casi treinta años transcurridos desde la aprobación de la Constitución y el casi simultáneo Tratado Internacional que regula la enseñanza de la religión y moral católica en los centros públicos3, pero desde que el Tribunal

2 Con bastante más intensidad en el plano social y político que en el académico o judicial. Un exponente de lo que constituye una postura claramente minoritaria, en D. LLAMAZARES FERNÁNDEZ, Derecho eclesiástico del Estado. Derecho de la Libertad de conciencia, Universidad Complutense, 1991, págs. 1009-1012, quien considera que para no violar la laicidad del Estado únicamente es posible la explicación de la religión como hecho cultural, sin que el Estado pueda cooperar a la asignatura confesional con locales o medios económicos. 3 En paralelo al trabajo de las Cortes constituyentes, se negociaron con la Iglesia diversos Acuerdos, entre los que se incluye el relativo a Enseñanza y Asuntos Culturales. Sobre el proceso de revisión paralizado al final del franquismo por la propia situación del Régimen, y la trascendencia del Acuerdo de 28 julio 1976, con referencia especial al tema de la educación, vid. J. OTADUY GUERIN, «Teología en la Universidad. Régimen legal de la enseñanza religiosa durante el Franquismo y la Transición», Anuario de Historia de la Iglesia nº 10, 2001, págs. 89 y ss. Significativamente, fue firmado el 3 de enero de 1979, esto es, apenas cinco días después de que el Boletín Oficial del Estado recogiera la vigente Constitución Española; no obstante, la necesidad de tramitar ese Tratado Internacional según los requerimientos de la Constitución recién aprobada llevó a que no viera la luz en el periódico oficial hasta casi un año después, en el Boletín Oficial del Estado de 15 de diciembre (Sobre esta caracterización, por todos, cfr. J. PUENTE EGIDO, «Los

206

Supremo declarara la laboralidad del vínculo4, se han sucedido las reformas normativas, con la polémica LOE y su desarrollo reglamentario de este mismo año 2007 como último eslabón5, y también el Tribunal Constitucional ha tenido que pronunciarse recientemente ante los numerosos cuestionamientos a que había sido sometida esa regulación, mediante la STC 38/2007, de 15 de febrero6, suscrita por el Pleno sin votos particulares, aunque en aplicación de su doctrina ya han surgido discrepancias en supuestos posteriores acerca del alcance de esa interpretación7, sin perjuicio de que ante los más de diez planteamientos genéricos de inconstitucionalidad, en abstracto se haya mantenido lo sentenciado en aquella ocasión8.

Acuerdos entre España y la Santa Sede dentro del sistema constitucional español: su valor como tratados internacionales», Estudios Eclesiásticos nº 62, 1987, págs. 263-283). 4 Hasta las SSTS 19 junio 1996 (RJ 1996\5387) y 30 abril 1997 (RJ 1997\3557), casi dos décadas después del Tratado Internacional, no puede afirmarse que hubiera jurisprudencia sobre esta cuestión. 5 Glosando el RD 696/2007, de 1 de junio, vid. por todos J. M. MARÍN CORREA, «Profesores de Religión en centros de enseñanza públicos (a propósito del RD 696/2007, de 1 de junio), Actualidad laboral nº 16, 2007 y M. J. GÓMEZ-MILLÁN HERENCIA, «Incidencia del Real Decreto 696/2007 en la contratación laboral de los profesores de religión católica», Relaciones Laborales nº 17, 2007. 6 Sobre su alcance, cfr. M. CARDENAL CARRO, «La constitucionalidad de la regulación de los profesores de religión y moral católica», Aranzadi Social, vol. V, 2006. 7 Cfr. STC 128/2007, de 4 de junio. 8 El tenor de estas cuestiones de inconstitucionalidad es similar en todos los supuestos, incluso en la referencia a la norma aplicable en cada caso –Disposición Adicional 2ª LOGSE en redacción dada por Ley 50/1998, que sigue siendo la utilizada en la última de las planteadas antes de existir una respueta del Tribunal Constitucional, publicada en BOE 8 abril 2006, nº 84, pese a haber transcurrido ya cuatro años desde su derogación por la LOCE. Según señala ésta, que es la número 2750-2006, admitida por el Tribunal Constitucional por providencia de 28 de marzo de 2006, se solicita el pronunciamiento en relación de la disposición adicional segunda de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, y los artícu-

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

Como se ha indicado, y a diferencia precisamente de los Autos de cuestión planteados por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, que arrancan de un minucioso estudio histórico –por más que se discrepe de algunas de sus aseveraciones en este plano–, el Tribunal Constitucional, sin embargo, reconociendo la tarea desarrollada al respecto por tales resoluciones, pues «exponen con detalle los avatares de la evolución del régimen normativo de la enseñanza de la religión católica en los centros públicos» (Antecedente 3º)9, parte de dos restricciones, explícitamente reconocidas, de calado: – De un lado, la contemplación de la evolución histórica la entiende «conveniente», pero se limita a «examinar los avatares del régimen normativo regulador del profesorado de religión católica desde el momento de la entrada en vigor de la Constitución» (F. J. 4º).

los III, VI y VII del Acuerdo sobre la Enseñanza y Asuntos Culturales, suscrito el 3 de enero de 1979 entre el Estado Español y la Santa Sede, en relación con la supuesta vulneración «de los artículos 9.3, 14, 16.3, 20.1, 23.2, 24.1, 28.2 y 103.3 de la Constitución. Madrid». El resto de las admitidas a trámite son, en el mismo BOE, la número 2751-2006, resueltas en SSTC 89/2007 y 90/2007, de 19 de abril, y las siguientes, resueltas igualmente por el pleno en las resoluciones que se señalan, todas firmadas igualmente el 19 de abril:

Con posterioridad fue publicada la Cuestión 163/2007, rechazada su admisión ya mediante Auto 257/2007, de 23 de mayo, del Pleno, con remisión a la STC 38/2007. 9 Cuando no se añada especificación alguna, entiéndase realizada la cita a la meritada STC 38/2007, de 15 de febrero.

– Por otra parte, en cuanto al objeto propio del proceso, pese a que el Auto en el que se planteaba la cuestión abarcaba un importante número de preceptos del Tratado Internacional, se entiende oportuno limitarlo al proceso de selección, desechando otros aspectos como los atinentes a la fiscalización de las tareas de los profesores, selección de programas y materiales, ubicación en claustro, etc., que se considera que no guardan relación con el pleito en cuyo seno se ha suscitado la controversia (F. J. 2º). Ambos reduccionismos son discutibles. El primero, porque el panorama que ofrece la contemplación global del sistema jurídico en el que se incardinaban estas disposiciones capacita para una comparación mucho más rica, al contextualizarla adecuadamente; el segundo, porque no cabe aceptar que el método de selección constituya un particular desligado del conjunto de disposiciones que rigen las potestades de la Iglesia católica respecto de estos profesores, de manera que igualmente permitirán una intelección más cabal de lo pretendido con la institución de la Declaración Eclesiástica de Idoneidad. Pues bien, en las siguientes páginas se pretende realizar ese análisis, el estudio de la evolución histórica, en el convencimiento de que ofrece las claves que han conducido a la decantación del sistema actual de selección y funcionamiento del profesorado de religión en los centros públicos de enseñanza, y por tanto conduce a un conocimiento más preciso de sus perfiles, que no quedan encerrados en los exiguos términos del Acuerdo sobre Enseñanza y Asuntos Culturales suscrito por el Estado español y el Vaticano. La glosa detallada de ese proceso suministra parámetros útiles para el enjuiciamiento de las instituciones que actualmente encuentran acomodo en el Tratado Internacional de 1979, conociendo cuáles son sus principios inspiradores, y por tanto ha de abrir la puerta concluir en qué medida el cambio de régimen político desde una Dictadura confesional

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

207

ESTUDIOS

a un Estado aconfesional obligaba a transformar tales instrumentos, y si efectivamente se ha procedido de esa manera.

2. FUENTES HISTÓRICAS SOBRE EL RÉGIMEN DEL PROFESORADO DE RELIGIÓN 2.1. El origen del profesorado de religión: la atribución de plazas en propiedad hasta la supresión de esta enseñanza en la Segunda República 2.1.1. La creación de las cátedras de Religión La enseñanza religiosa en el sistema educativo español arranca del Real Decreto de 25 de enero de 1895. Es singularmente llamativo que pese al tiempo transcurrido y los numerosos vaivenes sufridos por esta regulación, los problemas que se detectaban entonces suponen una radiografía cercana al estado de la cuestión actual. Así, la Exposición de Motivos de esa disposición10, elevada a la Reina María Cristina por el entonces Ministro de Fomento, López Puigserver, si no se fija la atención en las expresiones propias de la retórica que en esa época se estilaba, podría sin excesiva dificultad haberse incorporado a la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. No oculta el proponente sus numerosas reticencias, que con delicadeza enumera como los óbices que han retrasado la respuesta a las reiteradas gestiones que diversos Obispos llevaban tiempo realizando para conseguir que se implantaran cátedras de Religión en los Institutos11, a las que también

Gaceta de Madrid nº 27, de 27 de enero de 1895. Tres años antes se había celebrado la tercera edición de unos congresos nacionales católicos, recogida documentalmente en la Crónica del Tercer Congreso Católico Nacional Español. Discursos pronunciados en 10 11

208

alude, explicando el Ministro que esa dilación en el tiempo se debía «a buscar (…) solución adecuada a la complejidad del problema», habida cuenta «los obstáculos de diverso orden que su detenido examen ofrece», entre los que se contaba principalmente la obligatoriedad de la materia12. En cuanto al «personal encargado de dicha asignatura», la premisa básica parte de que «es empresa impracticable la de asimilarle al Profesorado actual de los Institutos», tanto por el objeto de la prestación como por su acceso a la función pública13.

las sesiones públicas y reseña de las memorias y trabajos presentados en las secciones de dicha Asamblea celebrada en Sevilla en Octubre de 1892, El obrero de Nazaret, Sevilla, 1893, y cuya Sección Segunda dedicó notable atención a «combatir el laicismo en la segunda enseñanza», lo que entre otras medidas se concretaba en solicitar «del Excmo. Sr. Ministro de Fomento (…) la asignatura de Historia Sagrada, y Religión y Moral en los Institutos con el carácter de lección diaria» (pág. 613), recordando que ya el anterior Congreso celebrado en Zaragoza había recomendado ejercer «el derecho de petición» en esa dirección, «mientras existan escuelas laicas toleradas por el Estado con infracción del art. II de la misma Ley Fundamental y mientras no se concede a la Iglesia la inspección que le corresponde en la enseñanza». 12 Al efecto, ofrece como consideraciones «su convencimiento de que en el seno de la familia y en otros círculos de naturaleza semejante es donde tienen su apropiada esfera de acción (…) aquellas preparaciones para la vida que se fundan en el sentimiento y en las inspiraciones de la fe antes que en el ejercicio de las facultades reflexivas», al tiempo que su imposición «como obligatoria para quienes aspiren al bachillerato (…) vendría a contrariar el espíritu de libertad que inspira nuestro actual estado de derecho», de manera que «no sería aceptable autorizar procedimiento alguno, sea del linaje que fuese, para hacer forzosa la enseñanza de que se trata a los estudiantes que profesaren la fe católica», ya que obligaría a declarar sobre las propias creencias, «que afecta a lo más hondo de la conciencia humana». 13 Según la misma Exposición de Motivos, «Con razón afirma la Iglesia que sólo un sacerdote tiene autoridad para la enseñanza del dogma católico; y con razón, asimismo el Estado, mantiene el derecho garantizado por las leyes a todos los españoles de optar por el título justificativo de su competencia al desempeño de cualquier cátedra fundada en un establecimiento oficial».

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

En fin, esas contradicciones conceptuales con lo que finalmente se iba a aprobar –«y algunas otras que sería prolijo enumerar»– se salvan desde el momento en que «se levanta la vista a la alteza del propósito perseguido»14, de manera que «sin menoscabar el régimen de libertad de que disfruta la Instrucción pública, se rinde justo tributo de consideración al sentimiento religioso del pueblo español, tan elocuentemente invocado, ahora como siempre, por la voz autorizada de sus más genuinos intérpretes», disponiéndose al efecto: – En cuanto a la asignatura, se establece «una cátedra de Religión en todos los Institutos de segunda enseñanza», de obligatoria asistencia para quienes se inscribieren voluntariamente –«por los padres, tutores o encargados para los menores de edad, y por los mismos interesados si son mayores»–, debiendo cursarse uno de los años de bachillerato «en un curso de dos lecciones por semana»–, no siendo objeto de exámenes sino que habría de expedirse un «certificado de asistencia y aprovechamiento» salvo «para aquellas carreras que la ley lo exija»15. – Respecto del profesorado, se subraya sin lugar a dudas que no formarían «parte del escalafón de catedráticos oficiales ni tendrán los derechos de tales catedráticos» los sacerdotes nombrados «por el

14 Que sería «Abrir las puertas de los institutos para que allí, al mismo tiempo que se dan los estudios propios de este grado de la Instrucción pública, acuda un sacerdote a ampliar la enseñanza de la doctrina cristiana en una cátedra a la que sólo habrán de asistir aquellos que libremente lo soliciten, obra es esta a que no puede menos de prestarse gustoso el Gobierno de V. M., penetrado como está de la singular importancia que tiene cuanto de un modo o de otro aspire a robustecer en los pueblos las creencias religiosas, y deseoso de acreditar por su parte en cualquier ocasión lo mucho que estima la venturosa armonía en que, para bien de todos, viven hoy en España la Iglesia y el Estado». 15 Vid. artículos 1 a 4.

Ministro de Fomento, previo informe del Prelado a cuya diócesis pertenezca el Instituto»16, remunerándoseles mediante gratificaciones de importe variable según la ciudad en la que radicara el Instituto17. Pese a lo que pudiera parecer, a la vista de esas disposiciones, los nombramientos suponían atribuir «cargo en propiedad», de forma que apenas seis años después se publicaba ya el primer escalafón18.

2.1.2. La progresiva asimilación al resto del profesorado de los Institutos Con el tiempo la religión entró también en las Escuelas Normales, donde se formaban los que la normativa aplicable denominaba «maestros y maestras», y el régimen jurídico de ambos colectivos de profesores habitualmente ha recorrido caminos paralelos. Incluso en alguna ocasión, como con motivo del Real Decreto de 18 de septiembre de 191619, se unificaron los cuerpos20, disponiendo el cese de todos los que prestaban servicios en

Artículo 5. Artículo 6: «Los Sacerdotes encargados de esta asignatura percibirán una gratificación, que consistirá en 2.000 pesetas en Madrid, 1.500 en los Institutos provinciales y 1.000 en los restantes». 18 Común para Escuelas Normales e Institutos, previsto en Real Decreto de 31 de mayo y Real Orden de 9 de agosto de 1901; cfr. Gaceta de Madrid nº 360, de 26 diciembre 1901. En la exquisita obra de F. A RAUJO GÓMEZ, El profesorado español en 1901, Sección de Estadística de la Subsecretaría del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes, 1902, consta ya que en esa fecha existían 124 Capellanes de Instituto, cifra relevante si se compara con los 494 Catedráticos numerarios de Institutos generales y técnicos, ayudados por los 200 Auxiliares de Instituto. 19 Gaceta de Madrid nº 265, de 21 de septiembre. 20 Cuya impugnación fracasó, aunque mediante Real Orden de 21 febrero 1920, publicada en Gaceta de Madrid nº 58, de 27 de febrero, se permitió a los impugnantes incorporarse al escalafón creado con esa preferencia para acceder a las plazas que quedaran vacantes en los Institutos. 16

17

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

209

ESTUDIOS

las Escuelas Normales y atribuyendo sus tareas a «los profesores de Religión y Caligrafía de los Institutos», a lo que siguió el nombramiento como supernumerarios de los cesantes mediante Real Orden de 4 de octubre de 191621. Aunque en ambos casos se mantenía que el acceso a dichas plazas no era provisto «por oposición o concurso, únicos procedimientos a los que va aneja la inamovilidad del cargo, establecida en la ley vigente de Instrucción Pública», la peculiaridad no implicaba la ausencia de escalafones22, que se complicaba singularmente con esta disposición, de manera que hubo de aprobarse otra Real Orden de 2 de abril de 191723 que contuviera «escalafón provisional de referencia», y ello «Hasta que se determinen condiciones de ingreso y puedan legislar las Cortes»24, disposiciones que no llegaron a promulgarse pues la incorporación de los excedentarios de las Escuelas Normales permitía cubrir las bajas que se fueran produciendo en los Institutos25, y que provocaron sucesivas normas para articular los aspectos más pragmáticos, como la remuneración de quienes simultanearan las tareas en Escuelas Normales e Institutos26. Un paso trascendente en el proceso de asimilación con los funcionarios del colectivo de

Gaceta de Madrid nº 286, de 8 de octubre. El entonces vigente había sido publicado en fecha 1 enero 1904. 23 Gaceta de Madrid de 21 de abril de 1917. 24 Particular que debió pronto ser corregido en algunos perfiles fruto de esas complicadas normas asimilatorias entre colectivos diversos por Real Decreto de 20 de febrero de 1920, Gaceta de Madrid nº 53, de 22 de febrero. 25 Por ejemplo, varias convocatorias señalando que se cubrirían con «los declarados excedentes por Real orden de 4 de octubre de 1916 que desempeñaron igual asignatura en las Escuelas Normales de la misma población», en Reales Ordenes de 27 diciembre 1923, Gaceta de Madrid nº 3, de 3 de enero de 1924. 26 V. gr., Real Orden de 17 de noviembre de 1922, Gaceta de Madrid nº 330, de 26 de noviembre, a la que siguieron sucesivos incrementos, véase, por ejemplo, la resolución de 9 de febrero de 1923, en Gaceta de Madrid nº 48, de 17 de febrero. 21 22

210

profesores de religión se encontró en las disposiciones de 1918 que permitieron a quienes «percibían sus haberes en concepto de gratificación, remuneración o cualquier otro aspecto distinto del sueldo (…) pudieran solicitar que dichos haberes adquiriesen el definitivo de sueldo», lo que les abrió dicha posibilidad27, que corría paralelo a la oficialidad de la asignatura, frente al cariz más respetuoso con la libertad con que fue concebida. Por ejemplo, en 1921 la exención de la asignatura para los aspirantes a maestros «mahometanos e israelitas de las plazas españolas y de los territorios comprendidos en la zonas del protectorado español en Marruecos» sólo les permitirá «ejercer su misión docente respecto a sus mismos correligionarios, quedando la enseñanza en las Escuelas del Estado enclavadas en ellos, encomendadas exclusivamente a los Maestros nacionales»28. También a dicha homogeneización al profesorado ordinario de los Institutos supuso una contribución importante el Real Decreto nº 381, de 7 de mayo de 192829, por el que se crearon los Institutos locales de segunda enseñanza que radicarían en «aquellas poblaciones que ofrezcan locales adecuados y una modesta cooperación para el sostenimiento de los estudios», previendo que el primer curso se llevara a cabo su «dirección por catedrático numerario de Instituto nacional, con el carácter de comisario regio», y que habrían de «nutrirse de los actuales Auxiliares y Auxiliares repetidores de los Institutos nacionales de segunda enseñanza, debidamente seleccionados». En estos centros educativos que se establecieron «con la cooperación de los Ayuntamientos o Diputaciones provinciales», se disponía una plantilla más reducida que la ordinaria para la impartición del «Bachillerato

27 Véase, por ejemplo, Real Orden 17 febrero 1919, en Gaceta de Madrid nº 58, de 27 de febrero. 28 Real Orden 1 septiembre 1921, Gaceta de Madrid nº 253, de 10 de septiembre. 29 Gaceta de Madrid nº 129, de 8 de mayo.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

elemental», y en lo que aquí interesa uno de los profesores previstos asumía «Religión y Deberes éticos y cívicos y Rudimentos de Derecho». Aunque estos profesores no pasaban a ser funcionarios de escalafón30, lo cierto es que se unificaban dos enseñanzas, Religión y Filosofía, bajo el ámbito de un mismo tipo de profesores31, particular que confirmaría la Real Orden de 3 de septiembre de 192832 por la que se regularon las «pruebas de selección del Profesorado que ha de desempeñar en cada Instituto local las seis Cátedras de (…) y Religión y Deberes éticos y cívicos y Rudimentos de Derecho en los institutos locales», pues esta materia la abría a «Los Doctores y Licenciados en la Facultad de Teología»33, y contaba también con un Tribunal específico34, e indudablemente ofrecía la posibilidad de adquirir la plaza en propiedad35.

30 Artículo 9º: «El Estado no adquiere compromiso alguno administrativo ni económico con el personal docente de plantilla de los Institutos locales de segunda enseñanza y, por consiguiente, no lo constituirá en Escalafón, ni le concederá excedencias; pero no podrá ningún Profesor ni Ayudante, mientras ejerza sus funciones, ser destituido sino en virtud de expediente ordenado por el Ministerio, en el que será necesariamente oída la entidad fundadora, y por disposiciones legislativas de carácter general». 31 Tres meses después, la Gaceta de Madrid de 8 de agosto de 1928, nº 221, recogía la Real Orden nº 1243, de 1 de agosto, por la que «la Cátedra de Psicología, Lógica y Ética, Rudimentos de Derecho y Deberes éticos y cívicos, del plan vigente de estudios del Bachillerato se denominará en lo sucesivo «Filosofía», comprendiendo todas y cada una de las materias antedichas». 32 Gaceta de Madrid nº 248, de 4 de septiembre. 33 Artículo 1º, apartado C). 34 En lugar del sistema ordinario, esto es, «un catedrático de Universidad, como Presidente, y dos de Instituto nacional, o uno de Universidad y otro de Instituto nacional, como vocales», el mismo artículo 6º disponía que «el Ministerio nombrará tres Doctores de Teología, que le sean propuestos por la Autoridad eclesiástica». 35 Cfr. artículos 8 y 9 sobre los «nombramientos», y las posibles permutas entre los «admitidos».

2.1.3. La supresión de la enseñanza religiosa en 1932 Ese proceso concluyó abruptamente mediante Decreto de 12 de marzo de 1932 del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes36, cuyo Artículo único suprimió «la asignatura de Religión en todos los Centros docentes dependientes de este Ministerio, cesando en sus funciones el Profesorado que venía adscrito a la misma, con los derechos que les correspondan legalmente». Por Orden Ministerial de 29 de marzo de ese mismo año se concretó el alcance de ese Decreto37, determinando que a «los profesores de Religión que hayan servido sus cargos en propiedad» ese mes sería el último que se les pagarían sus haberes, «pasando a la situación de excedencia forzosa, con los derechos que les corresponden, según la clasificación que de ellos haga la Dirección de Clases pasivas, habida cuenta de la legislación vigente y de la interpretación jurisprudencial de la misma». Esta regla alcanzó igualmente al profesorado de Religión y deberes éticos y cívicos de los Institutos locales de Segunda Enseñanza38. De esta forma, finalizó el primer régimen del profesorado de religión en España, que se basó en vínculos con una estabilidad similar a la de los funcionarios docentes –aunque no fueran escalafonados con ellos, accedían a las plazas en propiedad–, seleccionados con un método en el que la jerarquía dominaba la composición de los Tribunales, y que generalmente se concebía como una tarea a desem-

Gaceta de Madrid nº 77, de 17 de marzo. Gaceta de Madrid nº 93, de 2 de abril. 38 Así se dispone en la Orden de 1 de julio de 1932, publicada en Gaceta de Madrid nº 194, de 12 de julio, sin perjuicio de que se les mantuviera en sus puestos hasta que finalizara el curso 1931-32, salvo en los Institutos transformados en Nacionales que contaran con un Profesor de Filosofía. Razona el dictamen que hace suyo la Orden el diferente título exigido para acceder a la condición –«Licenciado en Teología y no el de Licenciado en Filosofía y Letras o en Ciencias»–, así como la aludida diferente composición del Tribunal. 36 37

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

211

ESTUDIOS

peñar por eclesiásticos, sobre la relatada premisa de la disposición de 1895 según la cual esta función docente debía ser necesariamente realizada por sacerdotes39.

2.2. Las normas transitorias dictadas durante la guerra civil 2.2.1. La recuperación de la enseñanza religiosa en un Estado confesional A las pocas semanas de comenzar la guerra civil, para la zona de España bajo el dominio de los alzados40, se disponía para ese curso que, transitoriamente y «En tanto se resuelva de modo estable y definitivo la extensión y carácter que han de tener las enseñanzas de Religión y Moral, suprimidas por los gobiernos revolucionarios, se dará una conferencia semanal». Este restablecimiento de la docencia se proyectaba con igual provisionalidad sobre los docentes –«Profesores de Religión de los institutos, que fueron declarados excedentes»–, a los que se requería para que retomaran esa actividad si «residieren en

39 Fuera de esta consideración queda la enseñanza en las escuelas primarias, donde si el maestro no deseaba asumir esa tarea, según el Decreto de 6 de marzo de 1931 se permitía realizarla «a los sacerdotes que voluntaria y gratuitamente quisieran encargarse de ella» (cfr. M. RODRÍGUEZ BLANCO, «El régimen jurídico de los profesores de religión en centros docentes públicos», Il Diritto Eclesiastico nº 102-2, 2001, pág. 502). Acerca de la regulación de la enseñanza en la Constitución de 1931, con especial referencia a la incidencia en la instrucción religiosa, vid. J. MARTÍNEZ DE PISÓN, El derecho a la educación y la libertad de enseñanza, Instituto de Derechos Humanos «Bartolomé de las Casas»-Universidad Carlos III, Dykinson, 2003, págs. 99-104. 40 Cfr. Boletín Oficial de la Junta de Defensa Nacional de España nº 30, de 28 de septiembre de 1936. Sobre la derogación unilateral por el «Gobierno de Burgos» de la «legislación republicana sobre materia eclesiástica», cfr. J. M. VÁZQUEZ GARCÍA-PEÑUELA, «Examen de las relaciones entre la Santa Sede y el Estado español: desde el Concordato de 1953 a los Acuerdos de 1979», en VV. AA., «Pluralismo Religioso y Estado de Derecho», Cuadernos de Derecho Judicial nº 11, 2004, pág. 94.

212

la misma localidad del Instituto», o, en su defecto, se señalaba que se atribuyera «a otro eclesiástico debidamente autorizado por el Prelado», de lo que se deduce que eran siempre eclesiásticos y se requería la venia del ordinario. Paso a paso, el Estado confesional que se avecinaba iba mostrando sus perfiles en el ámbito de la enseñanza41, y en sucesivas etapas se obligó a recuperar la instrucción religiosa a los alumnos que hubieran cursado los años en que correspondía recibirla en fecha anterior a la citada Orden –y que por tanto, al estar suprimida, no habían seguido tal asignatura42–; por Orden de 10 de noviembre de 1936 43 también esa docencia se extendía como «preceptiva» a las Escuelas Normales, para que «los maestros encuentren en el período de su preparación medios de instruirse debidamente en las enseñanzas que luego han de transmitir a sus alumnos», habida cuenta que iba a ser obligatoria esa materia, y con ello se volvieron a diversificar los cuerpos casi dos décadas antes unificados, y al tiempo que se aumentaba la presencia de la Iglesia católica en las escuelas de diversas maneras44, la propia elección de los docentes de cualquier asignatura quedaba progresivamente vinculada a su adhesión a la creencia asumida por el propio Estado45.

Para cotejar la normativa de esa época sigue siendo útil la referencia al trabajo de A. BERNÁRDEZ CANTÓN, Legislación eclesiástica del Estado (1938-1964), Tecnos, 1965. 42 Orden de 9 de diciembre del mismo 1936 (BOE nº 53, de 11 de diciembre). 43 Boletín Oficial del Estado de 14 noviembre. 44 Por ejemplo, el BOE de 3 marzo 1937 recoge la autorización de la Comisión de Cultura y Enseñanza en una circular para que se «resucitara la costumbre inmemorial que intensificaba durante el tiempo de la Cuaresma la enseñanza de la Doctrina cristiana a los niños de las Escuelas, reuniéndoles a este fin en la Iglesia, en donde los señores párrocos les explicaban el catecismo y les preparaban más cuidadosamente para la recepción de los Santos Sacramentos». 45 Entre otras disposiciones, apareció en el Boletín Oficial del Estado de 9 septiembre 1937 una extensa cir41

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

2.2.2. Un restablecimiento matizado de la situación anterior a 1932: el derecho de los obispos a la elección y la supresión de la estabilidad de los profesores Un último hito trascendente del período de la guerra fue el desarrollo al que llamaba la mencionada Orden de 22 de septiembre de 1936, dictado apenas un año después, mediante Orden que a propuesta de la Comisión de Cultura y Enseñanza incluye las normas «que regulen dicha enseñanza, así como la forma en que ha de ser designado el profesorado correspondiente»46. Manteniéndose la obligatoriedad de la docencia y su extensión temporal –salvo para «los indígenas del Protectorado de Marruecos y Colonias africanas que profesen religión distinta a la católica»–, se señala un programa provisional asignando materias concretas a cada uno de los cinco años en los que se extiende esta instrucción. Respecto del profesorado, el artículo tercero señaló que «Las Cátedras de Religión que no puedan ser cubiertas con el Profesorado actualmente en situación de excedencia forzosa, lo serán con carácter interino para el próximo curso, en virtud de nombramiento hecho por la Comisión de Cultura y Enseñanza, a propuesta de los Claustros respectivos, entre los sacerdotes autorizados por sus

cular de la Comisión de Cultura y Enseñanza, que dictaba instrucciones para el nombramiento de «Maestros provisionales e interinos de las Escuelas Nacionales de primera enseñanza», en las que, entre los méritos, se recogían «cuantos documentos crean convenientes para justificar su adhesión al Movimiento y cuando menos dos certificados de personas de reconocida solvencia que garanticen sus antecedentes morales, patrióticos y políticos en relación con el mismo», cabiendo que la comisión adjudicadora recabare informes «de toda clase», entre otros, a los «párrocos» (vid. artículos 15 y 18, respectivamente). 46 BOE 8 octubre 1937. La corrección de errores publicada al día siguiente, pese a contener la Orden entera de nuevo, sólo alcanza a señalar la fecha hasta la que se podía solicitar el reingreso.

Ordinarios. Las condiciones a que deberán someterse los aspirantes serán las siguientes: a) Poseer la condición de eclesiásticos y acreditar por certificados las aptitudes y méritos indispensables para ejercer la función docente. b) Autorización por escrito, dada por el Prelado de su Diócesis, y para estos solos efectos de la enseñanza. c) El Ordinario podrá retirar la autorización para el ejercicio de la enseñanza de la Religión, previo acuerdo con la Comisión de cultura y de conformidad con las prescripciones canónicas». De esta forma se restablecía a los profesores «actualmente en situación de excedencia forzosa, en virtud de la Orden de 29 de marzo de 1932», sin perjuicio de quedar sometidos a «las condiciones determinadas en los apartados b) y c)». Conviene resaltar que la enseñanza necesariamente se impartía por eclesiásticos, estaba supeditada a la venia docendi de Ordinario, y ésta a su vez quedaba referida al Derecho canónico para ser retirada; al tiempo, la condición era obviamente similar a la funcionarial, pues no sólo se partía de volver al servicio activo desde la situación de excedencia forzosa, sino que se contaba con la categoría de catedrático, pero en una consideración algo contradictoria se incorpora un matiz determinante para el régimen jurídico del profesorado de religión, que se mantendrá en las décadas siguientes y que difiere notablemente del régimen aparentemente restablecido: los profesores de religión, tanto los de nuevo ingreso como los «restablecidos», quedan supeditados para el ejercicio de sus funciones de forma expresa a una autorización de la jerarquía susceptible de ser retirada. Habida cuenta la innegable influencia que la Iglesia católica detentaba entonces, esta novedad bien puede atribuirse a la intención

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

213

ESTUDIOS

de modificar el régimen originario de 1895. En efecto, es significativo que la expresa derogación de las normas aprobadas en 1932 sea seguida de un pretendido restablecimiento del sistema anterior tan peculiar como para no sólo no incorporar al mismo a los nuevos profesores –realmente se crea un régimen nuevo–, sino que al tiempo los que provinieran de aquél queden sometidos a la posibilidad de remoción que precisamente distingue el ahora implantando del vigente hasta la Segunda República. Con seguridad, la jerarquía no consideró una experiencia positiva del período en que consiguió la implantación de esta disciplina en los Institutos el hecho de que los eclesiásticos designados ganaran una estabilidad que escapara a su control, con merma de la jurisdicción a la que estaban sometidos en esa condición de sacerdotes o religiosos, y de hecho las normas del Código de Derecho Canónico aprobadas en 1917 exigían que se detentara ese poder sobre los docentes en escuelas públicas y privadas47.

2.3. Las regulaciones anteriores a la primera gran reforma educativa 2.3.1. La Orden de 27 de julio de 1939: el derecho de la Iglesia a enseñar La trascendente Orden de 27 de julio de 193948, sobre régimen para el profesorado de

47 Conforme al canon 1.381, que definitivamente se incorporaría expresamente al Ordenamiento español en el Concordato de 1953; cfr. epígrafe E.2.a).i). 48 BOE de 1 de agosto de 1939. Desarrollo de la Ley de Reforma de la Enseñanza Media de 20 de septiembre de 1938 (BOE del 23 de septiembre), cuya Exposición de Motivos, apelando al «Catolicismo» como «médula de la Historia de España», consideraba imprescindible «una sólida instrucción religiosa que comprenda desde el Catecismo, el Evangelio y la Moral, hasta la Liturgia, la Historia de la Iglesia y una adecuada Apologética». En la base cuarta incluyó como una de las siete disciplinas fundamentales Religión y Filosofía, relegando a ésta a los últimos tres de los siete cursos.

214

Religión de los Institutos de Enseñanza Media, procuró asentar con mayor decisión este régimen jurídico49, pues su estabilidad ya sólo se supeditaba a los futuros concordatos que pudieran llevarse a término50. Aunque no fueran tantos sus años de vigencia, merece la pena detener la atención en ella por varias razones, pues, en primer término, contendrá un régimen no muy lejano al que adoptará el vigente Acuerdo con la Iglesia católica de 1979, factor ya significativo para el enjuiciamiento de este último, y en segundo lugar, en conexión con lo señalado, por la perspectiva adoptada para esta regulación. A este efecto, la premisa desde la que se regula no es otra que la de un Estado confesional que desea que sus ciudadanos se formen en las creencias de una determinada religión51, y, al tiempo, la de asumir que esa instrucción se llevará a cabo en el ejercicio del derecho por parte de la Iglesia de su función de enseñar, ante lo que el Estado no puede menos que reconocer la «soberanía» de la Iglesia y prestar los medios necesarios para que realice esa

49 Es un momento de consolidación de un sistema hasta entonces precario, de forma que, por ejemplo, van aprobándose también los programas definitivos de Religión, como el de 19 de Agosto de 1939, denominado «Cuestionarios de Religión para el Bachillerato» (BOE nº 238, de 26 de agosto), e inmediatamente, en 1940, se dictaran también numerosas resoluciones para la enseñanza en las Escuelas Normales y en la Universidad, a las que infra se aludirá. 50 Finalizaba la Exposición de Motivos advirtiendo que «Más tratándose de materia trascendental que ha de ser especialmente prevista en los acuerdos futuros entre las dos potestades, no parece oportuno adoptar determinaciones definitivas, que en estos momentos habrían de resultar prematuras. Por todo ello, este Ministerio dispone, con carácter interino, lo siguiente (…)». 51 Señalará al respecto la Exposición de Motivos que «Uno de los elementos que más ha contribuido a nuestra grandeza patria es la Religión Católica. De ahí el deseo del nuevo Estado español de formar dentro de su doctrina, especialmente, a nuestra juventud. Por eso, en el plan de Enseñanza Media se ha cuidado de introducir clases de Religión en cada curso, de tal manera, que éstas constituyan un ciclo que abarque desde el Catecismo hasta la Apologética».

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

«misión divina» 52 , lo que necesariamente habría de repercutir en el régimen jurídico de sus docentes53.

media, antes del primero de julio de cada año»55, a lo que seguía su nombramiento por la autoridad educativa de validez anual 56.

En efecto, partiendo de que «La enseñanza de la Religión y todo lo referente a la vida cristiana en los Centros de Enseñanza Media, estará sometido, directamente, a la Autoridad del Ordinario de la Diócesis en que esté enclavado cada Centro, ya sea oficial o privado»54, se establecía un sistema de nombramientos en el que la Jerarquía que ejercía ese derecho a enseñar elegía cada curso a los profesores, –tal y como se ha interpretado que ocurre hasta ahora con el sistema del Acuerdo de 1979–, pues se disponía que «Por la Jerarquía eclesiástica se enviará a la Jefatura del Servicio Nacional de Enseñanzas Superior y Media propuesta nominal de Profesores y Adjuntos para la enseñanza de la Religión en los Institutos de Enseñanza

La intención aludida en el epígrafe anterior era patente. No es que se estuviera planteando que cada curso cambiaría un número significativo de profesores –al contrario, subsidiariamente se regulaba la prórroga de todos los profesores, pues «Pasada esta fecha, se entenderá que quedan propuestos los mismos profesores y adjuntos del curso anterior»–, sino que se pretendía que la jerarquía, pese a la estabilidad de los docentes, mantuviera sobre ellos en todo momento la capacidad de remoción.

52 Conocido es el planteamiento de la Dictadura a este respecto, y las críticas que pretenden proyectar a la actualidad, pese a los cambios acaecidos, la presencia de la Iglesia católica en la sociedad, y en el concreto contexto de la educación. Un ejemplo de estas posturas laicistas, entre otros, en A. GARCÍA MOVELLÁN, «Laicismo y Educación en España», Iniciativa Socialista nº 73, 2004. 53 Señalará a este respecto la Exposición de Motivos que «Ahora bien; la enseñanza de la Religión, según se desprende de la misma naturaleza de la Iglesia y de su Código de Derecho Canónico, compete al Romano Pontífice, como Supremo Doctor de toda la Iglesia, y a los Obispos de sus Diócesis, como auténticos Maestros. España, que hoy más que nunca se precia de su glorioso timbre de Católica, proclama la soberanía de la Iglesia en materia de Religión y reconoce en toda su plenitud el derecho de enseñar, inherente a los señores obispos en sus respectivas Diócesis, siendo ellos los que por su misión divina y competencia, ordenen, vigilen y cuiden de la enseñanza y vida cristianas en todos los centros de Enseñanza Media». 54 Artículo 1º. La amplitud de esa disposición es coherente con el principio de un Estado confesional, según el cual debe existir un «ajuste de la enseñanza a los principios del dogma y la moral de la Iglesia católica», como señala J. OTADUY GUERIN, «Teología en la Universidad. Régimen legal de la enseñanza religiosa durante el Franquismo y la Transición», cit., pág. 75, señalando ejemplos de su aplicación en aspectos concretos como «control de la docencia y publicaciones».

La regulación del régimen de Inspección y disciplinario de los profesores de Religión también era significativa. Según el artículo 3º, «estarán sometidos, en el ejercicio de su cargo, a la doble disciplina estatal y eclesiástica». La autoridad educativa ejercía su control «en cuanto deberán someterse a los reglamentos de disciplina académica generales y relativos al profesorado de Enseñanza Media», pero respecto de la segunda, partiendo de que «el Estado acatará y tendrá por suya toda medida disciplinaria en cualquier clase relativa a la función docente del profesor de Religión que pudiera imponerse a éste por el Ordinario de la Diócesis en que radique su cátedra», ésta se asentaba en su condición de eclesiástico sometido por sus normas personales al obispo –«en el ejercicio de su plena autoridad en materia de disciplina sacerdotal y de magisterio de la Religión que por esta Orden se les reconoce expresamente»–. Así, quedaba una vez más patente que el Estado

55 Artículo 2º. Para ese año en concreto, habida cuenta la fecha de la Orden, otra norma de igual rango de 19 de Agosto (BOE 24 de agosto), difería el plazo al 20 de septiembre. 56 «Aceptada o modificada, si hubiera lugar, esta propuesta, serán nombrados, en consecuencia, por el Ministerio, para el curso siguiente, los profesores y Adjuntos para la enseñanza de Religión en los Institutos».

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

215

ESTUDIOS

no sólo asumía el derecho de la Iglesia católica a la enseñanza, sino que la extensión de este reconocimiento era tan absoluta como para aceptar la aplicación de su propio Ordenamiento jurídico en el ejercicio de esta tarea que, sin embargo, se desarrollaba en los centros de enseñanza públicos. En fin, esta disposición también abordaba los derechos retributivos57, el nombramiento de profesores con otras categorías pero similar sistema de elección58 y los derechos de la jerarquía respecto de los materiales docentes a emplear59.

2.3.2. La definitiva consolidación del derecho de propuesta: la calificación de los anteriores profesores como «Cuerpo a extinguir» Si bien la Orden 27 de julio de 1939, como ocurriera con la de octubre de 1937 a la que sustituía, sometía a los formalmente restablecidos «a las normas que en esta Orden se dictan»60, y por consiguiente a la eventual remoción, al tiempo se consolidaba la desvinculación con el sistema anterior al advertir que «Los actuales Profesores numerarios de Religión quedarán en la situación de Cuerpo a extinguir». No obstante, existieron vacilaciones sobre el alcance con que contaba esa reincorpora-

«Los profesores de Religión percibirán una retribución anual fija, de cuatro mil pesetas. Los adjuntos, otra de dos mil pesetas anuales. Percibirán también los derechos obvencionales que les correspondan» (artículo 4º). 58 Se denominarían «Ayudantes numerarios» que, según se indicaba, «serán también hechos a propuesta de la jerarquía». 59 Artículo 6.º: «La censura de los libros de texto de Religión corresponderá al Episcopado, así como la designación de los que han de utilizar los alumnos y los precios de los mismos. En consecuencia, la jerarquía deberá enviar al Ministerio, antes del primero de julio de cada año, las listas de los libros de texto aprobados por ella». 60 Artículo 5º. 57

216

ción, produciéndose una cierta involución hacia su consideración como inamovibles, y así, dictada para que «puedan solicitar del Ministerio el reconocimiento de su situación administrativa y económica» una Orden Ministerial de 4 septiembre 194161, esos reconocimientos de la situación en ocasiones daban a entender que mantenían la propiedad de la plaza sin matización62, y en otras se anunciaba la supeditación de ese efecto a lo eventualmente concordado con la Iglesia en el futuro régimen que anunciara la propia Orden de 193963. Ese creciente respeto por el verdadero restablecimiento de una situación que según pasaban los años afectaba a menos personas, llevó a que en la Disposición Transitoria Primera del Decreto de 19 de febrero 1942, sobre reglamentación del Profesorado oficial de los Institutos Nacionales de Enseñanza Media64, incluso la previsión de concertación con la Iglesia que incluía como salvaguarda respecto del régimen de los profesores de religión, no se considerara que podía escapar a admitir la condición de fijos de estos «restablecidos»65.

Que establecía un plazo para ejercitar esa petición, sucesivamente ampliado hasta la Orden de 28 enero 1942 (BOE n º 37, de 6 de febrero). 62 Por ejemplo, véase este reconocimiento en Orden 16 marzo 1942 (BOE nº 100, de 10 de abril), relativa a diferentes profesores, «sin perjuicio de que continúen hasta fin de curso al frente de sus cargos respectivos los actuales profesores designados por Orden de 4 de septiembre último, pasarán desde ahora a desempeñar activamente como numerarios la disciplina de Religión de los Institutos que se mencionan los señores siguientes». 63 Curiosamente la Orden citada en la nota anterior continuaba en BOE de 7 de junio del mismo año, en la que junto a la nueva lista de profesores se matizaba que los efectos de esta disposición se desplegaban «En tanto no llega a producirse la norma definitiva a que alude el preámbulo de la Orden ministerial de 27 de julio de 1939», lo que suponía una trascendente matización del restablecimiento de la situación administrativa de estos profesores. 64 BOE nº 68, de 19 febrero 1942. 65 «En el Estatuto, que de acuerdo con la Jerarquía Eclesiástica se formule para el nombramiento del Profe61

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

Pese a todo, esa disposición no se hizo cargo de su situación económica, y no fue hasta la Orden de 4 de mayo de 194966 cuando se confirmó el carácter «a extinguir su actual situación administrativa», se volvió a «formar relación» de los que permanecían en activo y se reguló su remuneración «como sueldo o gratificación, a su elección, la cantidad anual de diez mil pesetas»67. Tras el Concordato de 1953, que instauró un sistema de oposiciones y remoción causal al que luego se aludirá detenidamente, el Decreto de 8 de julio de 1955, por el que se aprueba el Reglamento de las pruebas para seleccionar al Profesorado de Religión en los Centros docentes oficiales de grado medio y de grado superior, volvió a suprimir su preferencia para ocupar plaza alguna al equipararlos meramente a los profesores que tras aprobar ese examen podían ser propuestos por la jerarquía68, pero las dificultades opera-

sorado de Religión, deberán tenerse en cuenta los derechos adquiridos por los actuales Profesores numerarios». 66 BOE nº 141, de 21 de mayo. 67 En este mismo contexto de regularizar su situación en el plano de los derechos diversos a la estabilidad, es relevante la Ley de 20 de diciembre 1952, sobre situación, a efectos pasivos, de determinados Profesores de Religión de Institutos de Enseñanza Media (BOE 24 diciembre 1952, nº 359), que haciéndose cargo de que antes de estar en situación de excedencia forzosa «percibieron su retribución por consignación detallada en Presupuesto con cargo a personal», y que al reincorporarse a sus trabajos «su retribución viene siendo consignada (…) con el carácter de remuneración distinta de sueldo, lo que les impedirá gozar en su día de la plenitud de derechos pasivos que las condiciones de su nombramiento en cuanto a forma de retribución que les permitía devengar al tomar su primera posesión en el Profesorado», se determina que «los servicios prestados (…) serán de abono a efectos pasivos, aunque no sean retribuidos por sueldo detallado en Presupuesto», previendo asimismo la revisión de «los actos administrativos que con anterioridad a la vigencia de la presente Ley se hayan dictado en clasificaciones distintas a las que sean procedentes con arreglo» a lo expuesto. 68 Disposición Transitoria Segunda: «Los Profesores de Religión titulares de las Cátedras creadas por Real Decreto de 25 de enero de 1895 en los Institutos y que

tivas de esa disposición llevaron a la aprobación de un Decreto de 27 de enero de 1956 que contuvo «nuevo texto del Reglamento de pruebas para seleccionar los Profesores de Religión en los Centros docentes oficiales de Grado Medio y de Grado Superior», que añadió a la mentada condición de habilitados el reconocimiento del «derecho de continuar en los puestos que actualmente ocupan, sin perjuicio de las facultades que el Concordato reconoce, respectivamente, a los excelentísimos señores Ordinarios y a las autoridades académicas para hacerles cesar en los mismos, si concurrieran las condiciones o motivos determinados en las normas vigentes». La intención de ese precepto era tan clara como la mención que al efecto recogió la Exposición de Motivos sobre la necesidad de la reforma: «dejar más precisa la situación de los actuales profesores que tienen consolidados sus derechos administrativos».

2.3.3. La obligatoriedad de la religión en las Escuelas Normales Antes se ha puesto de relieve que de nuevo se estableció profesorado específico de religión para las Escuelas Normales. De hecho, esta asignatura pasó a ser también obligatoria, y no sólo eso, sino que diversas disposiciones exigieron examinarse a quienes hubieran cursado los estudios sin haberse sometido a estas pruebas. Es trascendente este particular pues la enseñanza confesional iba a imponerse a todos los Maestros como parte de su trabajo, en un sistema que se prolongaría hasta los Acuerdos de 1979, y del que deri-

fueron escalafonados en 2 de abril de 1927, y los Profesores de Religión y Deberes éticos de los Institutos locales creados por Real Decreto-ley de 7 de mayo de 1928 tendrán la condición que prevé el artículo séptimo de habilitado para ser propuestos por los Ordinarios como Profesores oficiales de Religión en los Centros del Estado de grado medio en las mismas condiciones que las personas que realicen las pruebas a las que se refiere el presente Reglamento».

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

217

ESTUDIOS

varía una significativa diversificación de regímenes entre los docentes de enseñanza primaria y secundaria. Así, por ejemplo, respecto de la asignatura de Religión e Historia Sagrada y Religión y Moral del plan de 1914, mediante Orden de 14 de julio de 1939 se permitió el validarlo con la realización de esa materia, siendo necesarias disposiciones especiales para los tribunales ante la avalancha de peticiones69, ofreciéndose nueva convocatoria el curso siguiente70, que también afectaba tanto a quienes no hubieran acabado los estudios como a quienes no hubieran cursado esa asignatura, y lo mismo se dispuso respecto del plan de estudios aprobado por Decreto-Ley de 29 septiembre 1931 que regulaba el ingreso y las enseñanzas en las Escuelas Normales71. Finalmente, la Orden de 5 de marzo de 194072, que restablece el profesorado de religión en las Escuelas Normales, derogando en lo que a ese particular afectaba las Reales Ordenes de 18 septiembre 1916 y 17 noviembre 1922, consagró al referida separación de los profesores de Instituto y los de las Escue-

Cfr. BOE 22 diciembre 1939. BOE nº 52, 21 febrero 1940. 71 BOE nº 364, de 30 diciembre 1939. Dado que «eliminó, como resultado del laicismo entonces vigente, la enseñanza de la Religión y Moral que venía figurando como disciplina fundamental», «Consecuencia obligada de esta disposición ha sido que los Maestros del Grado Profesional que han concluido su carrera y adquirido el título, necesario para ejercer la función docente en las Escuelas que actualmente regenten, carecen de la competencia necesaria para inculcar en sus alumnos el espíritu religioso y moral católica que constituyen uno de los postulados de nuestro glorioso Movimiento Nacional (…) Precisa, por tanto, que el nuevo Estado adquiera la convicción plena, por medio del examen correspondiente, de que los Maestros españoles que durante su formación carecieron de aquellas enseñanzas, están capacitados para seguir desempeñando, en la actualidad, sus funciones docentes». Por ello se determinó que «estarán obligados a sufrir, en el mes de junio próximo, un examen de Religión y Moral en las Escuelas Normales donde terminaron su carrera». 72 BOE nº 90, de 30 marzo de 1940. 69 70

218

las de Magisterio y facilitó que en lo sucesivo todos los maestros se consideraran capacitados para impartir la materia de religión católica.

2.3.4. La calificación como «profesores especiales» El Decreto de 18 de febrero de 1942, sobre reglamentación del Profesorado oficial de los Institutos Nacionales de Enseñanza Media73, creó en su artículo primero cuatro categorías de profesores: los Catedráticos numerarios, profesores adjuntos, Ayudantes de clases prácticas y trabajos complementarios en la función docente, y, por último, los «Profesores especiales para Religión, Idiomas modernos, Dibujo, Modelado y Trabajos manuales, Educación física y Música y Canto». Esta calificación se mantendrá con el tiempo en las sucesivas reformas, y dejará claro que los profesores de religión no acceden a la condición de numerarios, aunque el cajón de sastre en el que se les incluyó no contaba con mayor trascendencia en cuanto a su naturaleza jurídica, puesto que propiamente constituían también un supuesto excepcional en el seno de esa categoría de profesores, ya que para ellos el artículo tercero advertía que «La enseñanza de la Religión estará encomendada a profesores que serán nombrados con arreglo a un Estatuto particular, de acuerdo con la jerarquía eclesiástica», y sin embargo respecto del resto se señalaba que «Los Profesores de Idiomas modernos constituirán Cuerpo especial y serán reclutados por oposición en la forma que dispondrá el Reglamento. Los mismos principios se regirán para los encargados de complementos relativos a la Educación física, de acuerdo con las normas vigentes, Dibujo, Modelado y Trabajos manuales y Música y Canto, quedando a salvo los derechos legítimamente adquiridos. Los demás complementos docentes serán 73

BOE nº 68, de 19 febrero 1942.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

ejercidos por catedráticos, profesores adjuntos y ayudantes de clases prácticas». En definitiva, la integración en el sistema educativo de los profesores de religión no sólo estaba dotada de innegable peculiaridad, sino que tal singularidad era exclusiva, no compartida por ningún otro género de enseñanzas, y su regulación se remitía constantemente a los acuerdos con la propia Iglesia, que finalmente se alcanzarían una década después.

2.3.5. La extensión del modelo a otros niveles educativos: el caso de las universidades A. La enseñanza de la religión en el Decreto de 26 de enero de 1944 Acerca del grado de complacencia que tanto los poderes públicos como la Iglesia católica habían alcanzado respecto del sistema implantado en 1939, es significativo el hecho de que al regular la enseñanza religiosa en las universidades cinco años después, el sistema fuera replicado con un mimetismo milimétrico. En efecto, el Decreto de 26 enero de 194474 no sólo contiene preceptos similares a los que regían ya en los Institutos, sino que ha de destacarse que comparte su filosofía. Así se constituyen las cátedras de Religión con el propósito de formar a los universitarios en la religión oficial75, y como constituye una 74 BOE 8 febrero, nº 39. Desarrollo de la Ley de Ordenación Universitaria de 1943, extensamente glosada por J. OTADUY GUERIN, «Teología en la Universidad. Régimen legal de la enseñanza religiosa durante el Franquismo y la Transición», cit., págs. 76 y ss. 75 El Estado católico desea mediante «cátedras de Religión» propiciar «que los alumnos completen y eleven al grado superior, propio de sus estudios, los conocimientos religiosos», y sobre la experiencia de algunas ya existentes «es llegado el momento de erigirlas y regularlas en toda España; de dotar a todos los alumnos universitarios de la ilustración religiosa que su cultura superior exige y sin la cual ni siquiera les sería dado entender

actividad de propaganda de la fe propia de la entidad religiosa, a ella se concede, eludiendo todo eufemismo, la plena capacidad de organización y dirección de la actividad, señalando la Exposición de Motivos en este sentido que «La naturaleza misma de la enseñanza religiosa impone la subordinación más completa y leal al Magisterio de la Iglesia Católica y a lo dispuesto en sus sagrados cánones, no sólo en lo que mira a la aprobación del personal docente y a la estimación de la competencia e idoneidad de los que hayan de recibir el nombramiento de profesores a quienes tan alta misión se confíe, sino también por lo que toca a la vigilancia sobre la pureza de la doctrina y el fruto provechoso de su enseñanza. Todo ello lo debe poner en manos de la jerarquía eclesiástica un Estado que se ufana de ser y llamarse católico». De esta manera, el establecimiento de esa enseñanza «en el grado superior» se realiza «conforme a la doctrina católica y las orientaciones y disciplina de la jerarquía eclesiástica»76, y respecto del profesorado su artículo quinto estableció como «requisitos indispensables» para el «nombramiento»: «a) Ser sacerdote en posesión de un grado mayor concedido por Universidad eclesiástica o el equivalente en su Orden cuando se trate de religiosos. b) Haber sido declarado apto para esta misión por la jerarquía eclesiástica, habida cuenta de sus méritos, obras publicadas y cualidades pedagógicas, mediante las pruebas que la misma autoridad eclesiástica estime convenientes».

nuestra literatura clásica; de facilitarles los conocimientos de la ciencia sagrada, que han de ser sólido y perdurable cimiento de su educación moral; de formar a las futuras clases directoras de la patria a tono con las tradiciones seculares más arraigadas, con el espíritu animador de nuestra triunfadora Cruzada y con los nobles afanes de nuestros siglos más gloriosos». 76 Artículo primero.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

219

ESTUDIOS

Respecto de la selección de los candidatos, que gozarían de «la misma consideración académica de los Catedráticos numerarios y percibirán remuneración igual a la de los Encargados de Cátedra o curso», el artículo sexto atribuyó al «reverendísimo Ordinario de la Diócesis en que radique la Universidad» la propuesta «al Ministro de Educación Nacional de los candidatos que sean precisos», cuyo número determinaría el Ministerio a propuesta del Rector77. Por supuesto, estos profesores no gozaban de estabilidad, pues «Cuando, a juicio del Ordinario, el director o los profesores antedichos no desempeñen fructuosamente su misión o existan causas canónicas para su separación, bastará que lo comunique al Ministro para que éste decrete el cese»78; incluso se contemplaba la posibilidad de que para cursos especiales fueran designados por el Ordinario otros profesores directamente79. Este sistema se implantó en todos los niveles de educación superior, aunque no estuvieran integrados en la Universidad80.

B. La mezcla entre formación y práctica religiosa En la medida en que el título con el que la Iglesia acude a la institución de enseñanza es el de ejercer un derecho a la instrucción que el Estado le reconoce, no es extraño que se mezcle con la propia práctica de la religión, pues para la entidad religiosa pueden formar parte ambas facetas de una misma cuestión, o

77 Artículo octavo, que precisaba un trámite de audiencia al Director de Formación religiosa. 78 Artículo noveno, que también contemplaba la posibilidad de que «por razones académicas, fuera necesaria la remoción», en cuyo caso «el Ministro procederá, oído el Ordinario». 79 Artículo décimo. 80 Por ejemplo, un supuesto de nombramiento anual y sucesivas renovaciones, en las Escuelas de Peritos industriales, en la Orden de 30 de junio de 1953 (BOE 6 julio 1953).

220

estar significativamente imbricadas. En este sentido, las normas aprobadas durante la Dictadura no es infrecuente que entreveren estos dos planos, algo muy elocuente para la aprehensión del entendimiento del que se partía acerca de la naturaleza de la actividad desarrollada en el sistema educativo por la Iglesia católica. Este particular es patente en la norma comentada, y se pone de relieve para subrayar que en la configuración del sistema de elección del profesorado no era ajena esta consideración de que, en definitiva, se realizaba una acción tan religiosa en un caso como en otro –instrucción y práctica de la religión–, lo que ofrece un argumento que deberá ser utilizado para analizar las respuestas dadas a esa misma cuestión en un Estado aconfesional. En efecto, el artículo séptimo regulaba el denominado «Director de Formación religiosa» que debía existir en cada Universidad, nombrado por el Ministerio a propuesta del respectivo Ordinario y previo informe del Rector, al que correspondían indistintamente tanto actividades directamente relacionadas con la enseñanza81, como «la superior dirección e inspección de todas las prácticas religiosas, cualquiera que sea el órgano universitario en que se verifiquen», «la superior dirección y organización de las Instituciones religiosas o piadosas establecidas con carácter universitario» o «la Asesoría religiosa del Sindicato Español Universitario». Este cargo tenía derecho a formar parte de la Junta de Gobierno de la Universidad cuan-

81 Por ejemplo, en ese precepto, se le atribuye «Primero.- Organizar, de acuerdo con los planes que para todas las Universidades proponga la jerarquía eclesiástica, las enseñanzas de cultura superior religiosa y vigilar el desarrollo de estas enseñanzas, bajo la autoridad, en el orden académico, del Rector, que las coordinará con las específicas de cada Facultad, oídos los Decanos respectivos. Segundo.- Impulsar la creación de la Sección propia de Bibliotecas y Seminarios de trabajo, de acuerdo con las autoridades académicas».

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

do se trataran asuntos de naturaleza religiosa, y también expresamente se le atribuía «la ejecución de las decisiones rectorales sobre cuantas propuestas se hagan en asuntos de formación religiosa»82.

2.4. El acercamiento al profesorado de formación del espíritu nacional 2.4.1. La Ley de Bases de 1949 y el Decreto de 24 de marzo de 1950 En el verano de 1949, una Ley de Bases supuso el impulso de una decidida reforma educativa83, que pretendía implantar la concepción que de la enseñanza media tenía el régimen dictatorial. Así, la Base VIII que recogía las enseñanzas a impartir, en su apartado c) incluía la formación del espíritu nacional, la educación física y en los Centros femeninos las enseñanzas del hogar, y en la Base XI regulaba conjuntamente la elección de los profesores de esas materias y de la Religión84. Ese primer acercamiento tuvo su continuidad en el Decreto de 24 de marzo de 195085, Apartados séptimo y octavo del mencionado artículo Séptimo. 83 Ley de 16 de julio de 1949, de Bases de Enseñanza Media y Profesional (BOE 17 de julio, nº 198). 84 A este respecto, de forma escasamente innovadora advertía que «El Profesor de Religión será propuesto por el Obispo de la diócesis y nombrado por el Ministerio de Educación Nacional». 85 Que se dicta en desarrollo de esa Ley. Su Exposición de Motivos recuerda que «Los distintos planes de estudio correspondientes a los Centros de Enseñanza Media y Profesional establecen como obligatoria la Formación religiosa, la Educación física y la Formación del espíritu nacional, y se remiten para su práctica a lo que regulen disposiciones especiales a este respecto», y en coherencia dispone su artículo primero que «De acuerdo con lo dispuesto en la base octava de la Ley de dieciséis de julio último, en los Centros de Enseñanza Media y Profesional, así estatales como los no estatales, se desarrollarán preceptivamente estudios de Formación religiosa, Educación Física y Formación del espíritu nacional». 82

sobre Formación religiosa, Educación Física y Formación del espíritu nacional en los Centros de Enseñanzas Media y Profesional, que como su rúbrica indica abordaba de forma conjunta todas estas enseñanzas86. A partir de ese momento, como va a haber ocasión de poner de relieve, va a ser habitual la regulación conjunta de todas estas asignaturas, y no sólo porque sus profesores siempre vayan a distinguirse del resto en cuanto que serán catalogados como «especiales» y no accederán al funcionariado, sino porque aunque tengan objetos materiales diversos87, de alguna forma son agrupadas como las columnas sobre las que se asienta el modelo de ciudadano que busca esta educación, disponiéndose significativamente, al efecto, que «Los resultados de estas actividades formativas han de ser deducidos no tanto de unas enseñanzas especiales cuanto del conjunto de la tarea escolar, aprovechando las consecuencias religiosas, morales y políticas que se desprendan de aquélla, para inculcar en los futuros bachilleres sentimientos de piedad, caridad, disciplina, sacrificio y, en general, la práctica de los deberes que les incumben»88. A su vez, las instancias de las que provienen esas influencias son reconocidas como las entidades que originariamente tienen atribuida esa legitimidad que se incorpora externamente al sistema educativo, y por eso siguen un proceso similar en la elección del profesorado: el Estado totalitario tiene una ideología –la del Movimiento– y una Religión –la de la Iglesia católica–,

BOE nº 100, de 10 de abril. Respectivamente, las define así: «Artículo segundo.- La Formación religiosa en dichos Centros tendrá por objeto la enseñanza de los dogmas fundamentales de la Fe y la práctica de la moral católica. Artículo tercero.- La Educación Física se cursará como instrumento mediato del desarrollo fisiológico del escolar y mediato de su formación intelectual y moral, por medio de la gimnasia educativa, los juegos y los deportes. Artículo cuarto.- La Formación del espíritu nacional tenderá a unificar en los alumnos su conciencia de españoles al servicio de la Patria». 88 Artículo quinto. 86 87

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

221

ESTUDIOS

que para que sean compartidas por todos los ciudadanos se incorporan al sistema educativo, y a esas dos instancias reserva la elaboración de los temarios89. Aunque en este caso la norma no se pronuncie al respecto, cuando se regule la elección de los profesores un corolario lógico de tal planteamiento es el de atribuirles, igualmente, esta decisión. Asimismo, esta peculiar transversalidad de la disciplina se muestra también en su forma de evaluación, pues se distingue del resto de asignaturas, requiriéndose una declaración de aptitud, en vez de su aprobado90.

2.4.2. La Ley de 26 de febrero de 1953, sobre Ordenación de la Enseñanza Media A. La consagración de los principios inspiradores de la educación ideológica y confesional Las características que en las normas ya examinadas han ido apuntándose reciben un respaldo en la Ley de 1953, que, si cabe, consagra conceptualmente las ideas apuntadas marcando unas constantes que se mantendrán durante la Dictadura. La asunción por la educación pública de los principios ideológicos del partido único y de la religión oficial no sólo son patentes en un

89 Respectivamente, disponen los artículos sexto y séptimo lo siguiente: «Artículo sexto.- La Autoridad eclesiástica propondrá al Ministerio de Educación Nacional, para su aprobación, la extensión de los estudios y los programas y orientaciones para la Formación religiosa. Artículo séptimo.- Igual propuesta realizará la Delegación Nacional del Frente de Juventudes o, en su caso, la Sección Femenina, para las enseñanzas de Educación Física y Formación del espíritu nacional». 90 «Artículo octavo.- Para tomar parte en el examen final necesario para la obtención del título de Bachiller profesional en las distintas modalidades será necesaria la previa declaración de aptitud en las disciplinas de Formación religiosa, Educación Física y Formación del espíritu nacional».

222

preámbulo que parte de la «preocupación constante del Estado», «Desde la iniciación del Movimiento Nacional», por garantizar «la formación intelectual y moral de la juventud española en el servicio de los altos ideales de la Fe católica y de la Patria», sino que expresamente señala en su articulado que «La Enseñanza Media se ajustará a las normas del Dogma y de la Moral católicos y a los principios fundamentales del Movimiento Nacional»91. A esa oficialidad de la religión sigue no sólo su privilegiada situación o amparo, sino el reconocimiento por los poderes públicos de que en este ámbito de la educación están en juego intereses de la Iglesia que deben ser tutelados, y a los que se subordina cualquier otra consideración. Así, reconoce también la Exposición de Motivos que la norma ha sido «consultada (con) la Jerarquía eclesiástica sobre los extremos en que correspondía hacerlo», y ello con la pretensión de garantizar «explícitamente los derechos del Estado, de la Iglesia y de la Familia en el orden de la Enseñanza Media»92, y al respecto, sin tapujos, se asume el ordenamiento jurídico de la Iglesia católica explícitamente al advertir la 91 Artículo segundo. Alcanzaría esta máxima incluso al supuesto del «establecimiento de colegios extranjeros» si pretenden «admitir alumnos españoles», pues entre los requisitos que impone el artículo 40 se encuentra «que se garantice a los alumnos españoles la formación católica patriótica … con el mismo Profesorado que en los Centros españoles». 92 Si los del Estado totalitario pueden identificarse con esa asignatura de instrucción ideológica, y los de la Iglesia con la formación religiosa –en sentido muy amplio, pues comprenderá también la práctica–, los de las familias no parecen encontrar espacio alguno, por más que el artículo tercero advirtiera que «El Estado reconoce que la enseñanza es primordialmente un derecho de los educandos al que están ordenados, en razón de medio a fin, los derechos de los educadores», y el cuarto señalara que «Queda garantizado el derecho de los padres a elegir para sus hijos cualquier profesor debidamente titulado o Centro de Enseñanza Media establecido de acuerdo a las leyes», pues el escaso margen de libertad existente convertía ese derecho en un mero formalismo.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

norma que «El Estado reconoce y garantiza los derechos docentes de la Iglesia, conforme al Derecho canónico y a lo que se acuerde entre ambas potestades»93. De esta forma, no es ya que la Iglesia católica esté autorizada a impartir docencia, sino que le pertenece una parte de esa función pública que por la oficialidad de la religión ella controla. Singularmente expresivo es el régimen contenido en el Capítulo IV respecto de la «Inspección oficial», cuyo artículo 58 distribuye, «por razón de la materia», al Estado «todo lo relativo a la formación del espíritu nacional, educación física, orden público, sanidad e higiene y el cumplimiento de las condiciones establecidas para el reconocimiento o autorización de cada centro», correspondiendo a la Iglesia «todo lo concerniente a la enseñanza de la Religión, a la ortodoxia de las doctrinas y a la moralidad de las costumbres», de manera que existía un «Asesor de Religión» en la Inspección central94. Desde esa concepción, es natural que aparezca la antes apuntada mezcla entre educación religiosa y práctica de actos de culto, de manera que el artículo 34 C), entre el régimen del profesorado, estableció que «Todo Centro docente reconocido de Enseñanza Media deberá garantizar, bien en locales propios o en ajenos próximos a él, y en este caso con la pertinente autorización oficial, la asistencia religiosa de sus alumnos, que estará a cargo de un Capellán o Director espiritual nombrado a propuesta del Ordinario de la Diócesis».

B. En particular, el régimen del Profesorado de religión El mismo artículo 34 clasificó a los profesores de los Centros en titulares, auxiliares y especiales, encontrándose entre estos últimos

Artículo cuarto. Un nombramiento, por ejemplo, mediante Orden 20 febrero 1967 (BOE de 22 de febrero). 93

94

los de Religión y «formación del espíritu nacional y de educación física, así como el de enseñanza del hogar»95. Por supuesto, en todo centro existirá al menos un profesor de religión96. En cuanto al nombramiento, de nuevo en paralelo a lo dispuesto para «El Profesorado especial de formación del espíritu nacional y de educación física, así como el de enseñanza del hogar», que sería «designado de acuerdo con las Delegaciones Nacionales del Frente de Juventudes y de la Sección femenina de F.E.T. y de las J.O.N.S. respectivamente»97, el artículo 54 estableció que «Los Profesores de Religión de todos los Centros oficiales de Enseñanza Media serán nombrados por el Ministerio de Educación Nacional a propuesta de la Jerarquía eclesiástica competente», requiriéndose una autorización adicional para participar en los exámenes de grado98.

95 Junto con otras materias que no entraban entre las asignaturas fundamentales, disponiendo también el artículo 45 que además de los referidos «Podrá nombrarse Profesorado especial en los Centros oficiales para el desempeño de las clases de lenguas modernas, enseñanzas artísticas, trabajos manuales y de todas aquellas materias que puedan ser establecidas con carácter complementario. Disposiciones especiales determinarán la titulación exigible a este Profesorado». 96 Con carácter general dispuso el artículo 34. Cuarto b) que «De acuerdo con la Jerarquía Eclesiástica, se señalará en cada caso el número de Profesores de Religión que deban tener los Centros en proporción al número de alumnos», pero para el supuesto de centro más pequeño, que no contara ni con cincuenta alumnos, la plantilla mínima prevista en ese precepto era de «Un Profesor titular, Licenciado en Filosofía y Letras: un Profesor titular, Licenciado en Ciencias, y un Profesor de Religión». 97 Particular que complementaba el artículo 85 con un régimen especial de exámenes, a celebrar eventualmente en sus «albergues», y un régimen de Inspección compartido por el Ministerio de Educación con esas entidades. 98 De acuerdo con el tenor del artículo 104 –«A todos los Tribunales e ingreso, de curso y de Grado elemental y superior se incorporará un Profesor oficial de Religión autorizado por el Ordinario para participar en dichas pruebas, y que examinará exclusivamente de esta materia. Su puntuación será siempre tenida en cuenta en la calificación de conjunto»– se atribuía una cierta

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

223

ESTUDIOS

De esta manera, los profesores de religión, cuyo número aumentaba notablemente ante el incremento de los centros educativos99, abandonan el sistema de prórrogas anuales basado en la Orden ministerial de 1939100. En cuanto a su régimen jurídico, se disponía que «Gozarán de la misma consideración académica que los Catedráticos numerarios del Centro respectivo» y que su «remuneración (…) será fijada por el Ministerio de Educación Nacional de acuerdo con la Jerarquía eclesiástica. Para establecer la cuantía de dicha remuneración servirá de norma el sueldo de ingreso de los Catedráticos numerarios», a salvo del supuesto de centros docentes privados en los que se permitía la atribución de los servicios a la condición canónica de profesores y titulares de los centros101.

2.5. El Concordato de 1953 2.5.1. La catolicidad de la enseñanza como una manifestación de la religión oficial El BOE 19 de octubre de 1953 publicó el Concordato al que sustituye, en lo que atañe oficialidad a la materia algo superior a la mera aptitud de la norma anterior, pero que dada la imprecisión de los términos a los que se remitía esa valoración tampoco suponía un cambio trascendental. 99 Cfr. Orden de 8 de enero de 1951, con una importante subida de sueldo que justifica en el aumento del número de alumnos, permitiendo también la adscripción del mismo docente a uno, dos, o incluso tres centros. 100 Disposición que era año tras año invocada hasta entonces para esa renovación; por ejemplo, cfr. Orden de 6 de septiembre de 1945 (BOE 16 septiembre 1945), que confirma «para el próximo curso académico 194546 al Profesorado de «Religión» de los Institutos Nacionales de Enseñanza Media», y ello «De conformidad con lo dispuesto en el párrafo segundo del número dos de la Orden ministerial de 27 de julio de 1939». 101 Según el artículo 55, estaban «excluidos de estas normas sobre remuneraciones los Profesores eclesiásticos o religiosos de Centros no oficiales que debidamente titulados ejerzan la función docente por motivos exclusivamente apostólicos y dentro de una disciplina canónica».

224

a la enseñanza y asuntos culturales, el vigente Acuerdo de 1979102. Si con motivo se ha subrayado que la Ley aprobada meses antes era ya consciente de su próximo contenido, hasta el punto de anticipar lo que aquí se dispondría103, lo cierto es que la contemplación global del Tratado Internacional que regiría durante más de dos décadas las relaciones entre el Estado español y el Vaticano permite constatar que las apreciaciones realizadas sobre la enseñanza religiosa no suponían otra cosa que una concreción de lo que constituía una relación señaladamente más extensa, que con los mismos principios se proyectaba a todas las áreas de interés de la Iglesia católica. Así, «La Santa Sede Apostólica y el Estado español, animados del deseo de asegurar una fecunda colaboración para el mayor bien de la vida religiosa y civil de la Nación española» aprueban «la norma que ha de regular las recíprocas relaciones de la Altas Partes contratantes, en conformidad con la Ley de Dios y la tradición católica de la Nación española», reconociendo el carácter oficial de la religión católica en su artículo I104. Entre esos privilegios, no sólo están recogidos los de orden económico que se atribuyen a título de indemnización por las «pasadas desamortizaciones de bienes eclesiásticos y como contribución a la obra de la Iglesia a favor de la Nación»105, sino que en función de su condición de «Sociedad Perfecta» el Estado

102 Sobre sus disposiciones en materia de educación, cfr. E. REGATILLO, El concordato español de 1953, Sal Terrae, 1961, págs. 401-459. 103 Advirtiendo esa «sintonía», cfr. J. FERREIRO GALGUERA: Profesores de religión de la enseñanza pública y Constitución Española, Atelier-Universidade da Coruña, 2004, pág. 28. 104 «La Religión Católica, Apostólica, Romana sigue siendo la única de la Nación española y gozará de los derechos y de las prerrogativas que le corresponden de conformidad con la Ley Divina y el Derecho Canónico». 105 Cfr. el extenso artículo XIX, claro anticipo de la justificación que se aduce para el sostenimiento de la enseñanza religiosa en los centros públicos según el artículo VII del vigente Acuerdo de 1979.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

consagra su libertad para ejercer su poder espiritual y de jurisdicción106, que en materia de educación contará con una evidente proyección, desde esa consideración de que se realiza una actividad que le corresponde con «soberanía». Así, entre las constantes remisiones a la vigencia del Derecho canónico en puntos concretos, se salva con carácter general la validez de «todas las sentencias, decisiones en vía administrativa y decretos emanados de las Autoridades eclesiásticas, en cualquier materia dentro del ámbito de su competencia», que por tanto «tendrán también efecto en el orden civil cuando hubieren sido comunicados a las competentes Autoridades del Estado, las cuales prestarán, además, el apoyo necesario para su ejecución»107. En lo que aquí interesa, junto a la previsión de asistencia religiosa en centros públicos –Fuerzas Armadas, hospitales, establecimientos penitenciarios, etc.108–, es el propio canon 1.375 del entonces vigente Código de Derecho canónico de 1917 el que justifica la organización y dirección de centros educativos por la Iglesia109, de la misma forma que el régimen del profesorado de religión, que como regla general van a ser eclesiásticos, se inserta en ese contexto de realización de una tarea de naturaleza confesional sometida a directrices de esa índole, particular para el que subsidiariamente se dispone que «Las materias relativas a personas y cosas eclesiásticas de las cuales no se ha tratado en los artículos precedentes serán reguladas según el Derecho Canónico vigente»110. Igualmente, como la enseñanza es la reiteradamente mentada actividad al menos parcialmente confesional, no sólo se establece con carácter obligatorio la impartición de la

106 107 108 109 110

Artículo II. Artículo XXIV.4. Artículos XXXII y XXXIII. Artículo XXXI. Art. XXXV.2.

religión en todos los centros docentes de «cualquier orden o grado»111, sino que el artículo XXVI con carácter general dispone que «la enseñanza se ajustará a los principios del Dogma y de la Moral de la Iglesia Católica», de manera que sobre toda la enseñanza, no sólo por tanto la de la asignatura confesional, –respecto de la que por supuesto se supeditaba a la Autoridad Eclesiástica la elaboración de los programas y materiales docentes112–, incluso sobre los propios «centros docentes», «los Ordinarios ejercerán libremente su misión de vigilancia (…) en lo que concierne a la pureza de la Fe, las buenas costumbres y la educación religiosa», advirtiéndose expresamente que «Los Ordinarios podrán exigir que no sean permitidos o que sean retirados los libros, publicaciones y material de enseñanza contrarios al Dogma y a la Moral católica»113. A ello se unían privilegios específicos para la enseñanza estrictamente religiosa, esto es, la de titularidad eclesiástica, tanto en cuanto al acceso a sus centros educativos superiores114, como en el reconocimiento de los gra-

Artículo XXVII.1, que sólo contempla la dispensa para «los hijos de no católicos cuando lo soliciten sus padres o quienes hagan sus veces», lo que además de llevar a concluir que se pensaba fundamentalmente en la enseñanza no universitaria, supone «la primera vez en que la posibilidad de dispensa en el ámbito educativo en atención a las creencias religiosas era tomada en cuenta» (J. OTADUY GUERIN, «Teología en la Universidad. Régimen legal de la enseñanza religiosa durante el Franquismo y la Transición», cit., pág. 81). 112 Según el apartado 8 del artículo XXVII, «Los programas de Religión para las escuelas, tanto estatales como no estatales, serán fijados de acuerdo con la competente Autoridad eclesiástica», y, asimismo, «Para la enseñanza de la Religión, no podrán ser adoptados más libros de texto que los aprobados por la Autoridad eclesiástica». 113 Sobre ese que califica como «poder exagerado», cfr. J. MARTÍNEZ DE PISÓN, El derecho a la educación y la libertad de enseñanza, cit., págs. 106-107. 114 Artículo XXVIII.2: «Las Autoridades eclesiásticas permitirán que en algunas de las Universidades dependientes de ellas, se matriculen los estudiantes seglares en las Facultades Superiores de Sagrada Teología, Filosofía, Derecho Canónico, Historia Eclesiástica, etc., asistan a 111

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

225

ESTUDIOS

dos mayores concedidos por las Facultades eclesiásticas «a todos los efectos» y «como título suficiente para la enseñanza, en calidad de profesor titular de las disciplinas de la Sección de Letras en los centros de Enseñanza Media»115. 2.5.2. En particular, el régimen del profesorado de religión A. Selección a) Centros públicos Según el artículo XXVII.2, que una vez más constituye un neto antecedente del régimen vigente, «En las Escuelas primarias del Estado, la enseñanza de la Religión será dada por los propios maestros», y ello sin perjuicio de que periódicamente se impartiera «por el Párroco o su delegado por medio de lecciones catequéticas». Tal obligatoriedad para los maestros contenía su propio régimen de «remoción» regulado en Derecho, pues se permitía al Ordinario formular «reparo (…) contra alguno de ellos por los motivos a que se refiere el canon 1.381, párrafo tercero, del Código de Derecho Canónico». En continuidad con la tradición ya experimentada durante décadas, el profesorado «En los centros estatales de Enseñanza Media» era específico para esta materia y se atribuía a «sacerdotes o religiosos», cabiendo sólo subsidiariamente la participación de «profesores seglares»; en uno y otro caso, eran nombrados por la Autoridad civil competente a propuesta del Ordinario diocesano116, pero,

sus cursos –salvo aquellos que por su índole estén reservados exclusivamente a los estudiantes eclesiásticos– y en ellas alcancen los respectivos grados académicos». 115 Artículo XXX, nunca llevado a efecto, según recuerda A. DE LA HERA, «Iglesia y Estado en España (19531974)», en VV. AA., Estudios históricos sobre la Iglesia española contemporánea, El Escorial, 1979, pág. 355. 116 Precisándose que «Cuando se trate de Escuelas o Centros Militares, la propuesta corresponderá al Vicario General Castrense».

226

–y aquí surge la novedad relevante respecto del régimen que transitoriamente venía rigiendo desde el final de la guerra civil–, se preveía una notable estabilidad para este profesorado, pues el mismo artículo XXVII estableció la existencia de pruebas de acceso117, a lo que seguía que los aprobados, una vez posesionados en sus plazas, «gozarán de los mismos derechos que los otros profesores y formarán parte del claustro del Centro de que se trate», y únicamente podrían ser «removidos cuando lo requiera el Ordinario diocesano por alguno de los motivos contenidos en el citado canon 1.381, párrafo tercero del Código de Derecho canónico»118. Este sistema, en definitiva, buscaba un punto de equilibrio entre el suprimido en la Segunda República y el entonces vigente. La absoluta pérdida de estabilidad en el empleo que había seguido a la restauración de la enseñanza religiosa, como ha habido ocasión de señalar, obedeció al propósito de la jerarquía de que la impartición de la asignatura no escapara a su control. Pero lo cierto, como también se ha indicado, es que desde entonces eran habituales las renovaciones año tras año del contingente completo de profesores, y es que incluso desde una perspectiva de eficacia era razonable pensar que la continuidad

117 «4.- La Autoridad civil y la eclesiástica, de común acuerdo, organizarán para todo el territorio nacional pruebas especiales de suficiencia pedagógica para aquellos a quienes deba ser confiada la enseñanza de la Religión en las Universidades y en los centros estatales de Enseñanza Media. Los candidatos para estos últimos centros, que no estén en posesión de grados académicos mayores en las Ciencias Sagradas (Doctores o Licenciados o el equivalente en su Orden si se trata de religiosos), deberán someterse también a especiales pruebas de suficiencia científica. Los Tribunales examinadores para ambas pruebas estarán compuestos por cinco miembros, tres de ellos eclesiásticos, uno de los cuales ocupará la presidencia». Sobre el régimen de estos concursos, cfr. J. FERREIRO GALGUERA: Profesores de religión de la enseñanza pública y Constitución Española, cit., págs. 29-30. 118 Artículo XXVII.6.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

en el cargo dotara a los profesores de mayor experiencia, siendo probable además que se hubiera encomendado la tarea a los eclesiásticos juzgados más capaces para el fin pretendido. Al introducirse la posibilidad de la remoción por apartarse del dogma o «tenor de vida» requerido a los profesores119, los Ordinarios ya alcanzaban su objetivo sin que fuera precisa esa precariedad, que mal se cohonestaba con la equiparación al resto de profesores pretendida y con la propia configuración de la asignatura como una más del plan de estudios correspondiente120. En fin, tales «oposiciones» se regularon inicialmente por Decreto de 8 de julio de 1955121, por el que se aprueba el Reglamento de las pruebas para seleccionar al Profesorado de Religión en los Centros docentes oficiales de grado medio y de grado superior, que expresamente declaró «derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo dispuesto» allí, contando con el «unánime parecer de (la) Jerarquía». La norma pretendía dar una solución definitiva a la cuestión, y establecía «un plazo de tres años» para que «la Jerarquía eclesiástica y el Estado español» consiguieran que «la totalidad de los Profesores de Religión sean

119 Can. 1381. § 1. Religiosa iuventutis institutio in scholis quibuslibet auctoritati et inspectioni Ecclesiae subiicitur. § 2. Ordinariis locorum ius et officium est vigilandi ne in quibusvis scholis sui territorii quidquam contra fidem vel bonos mores tradatur aut fiat. § 3. Eisdem similiter ius est approbandi religionis magistros et libros; itemque, religionis morumque causa, exigendi ut tum magistri tum libri removeantur. 120 Lo que permite afirmar a A. SEPÚLVEDA SÁNCHEZ: Profesores de religión: aspectos históricos, jurídicos y laborales, cit., pág. 126, que «paradójicamente», y «prescindiendo de la confesionalidad del Estado en tiempos pretéritos, la legislación concordataria de 1953 fuese más garantista en referencia a los derechos laborales de estos docentes que el actual Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, o que las interpretaciones que ha ido modulando en su jurisprudencia la Sala citada del Tribunal Supremo». 121 BOE 11 de Agosto, nº 233.

designados de acuerdo con estas nuevas disposiciones»122; sólo hasta entonces coexistirían con los «designados después de haber realizado las pruebas de suficiencia y con las demás formalidades que prevé este Reglamento, quienes gozarán de la plenitud de los derechos que al mismo reconoce», los denominados «interinos», respecto de los cuales se precisaba que su «cargo se renovará para cada curso académico hasta el indicado límite de tres años». Expresamente se quiso incidir en la posibilidad de que todos los eclesiásticos concurrieran a estas pruebas que según el artículo 1º eran para «desempeñar plazas de profesores numerarios de Religión en los Centros Oficiales de Enseñanza Media»123, y sin perjuicio de que «no ser harán a Cátedra determinada»124, como se ha indicado, una vez elegidos por un Ordinario, tras su habilitación únicamente podían cesar «A petición propia»; «Por decisión del Ordinario diocesano» –obviamente en el contexto señalado por el Concordato–; y «Por decisión del Ministerio de Educación Nacional, previo expediente reglamentario en el que se oirá al Ordinario diocesano o al Superior competente de la Orden a la que pertenezca el profesor125, que se basará en las causas de carácter legal y reglamentario que

Disposición transitoria primera. Artículo 8: «Todos los sacerdotes y religiosos que se consideren dentro de las condiciones previstas en el Concordato podrán presentarse a las pruebas referidas que se convoquen periódicamente, recabando previamente la licencia de su Ordinario correspondiente, quien procurará en todo lo posible dar facilidades a los sacerdotes que dependan de él para cumplir esta importante misión». 124 Continuaba el artículo 7 en estos términos «Los que obtuvieran la puntuación necesaria en las mismas recibirán un título que les habilitará para ser propuestos por la Jerarquía eclesiástica competente como Profesores oficiales de Religión en los Centros correspondientes del Estado. Sólo estas personas tituladas podrán ser propuestas, y cualquier Ordinario diocesano podrá reclamarles para los Centros docentes de su demarcación». 125 Exigencia que ya había incorporado el artículo XXVII.6 in fine del propio Concordato. 122 123

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

227

ESTUDIOS

puedan motivar el cese de cualquier otro profesor numerario de los Escalafones del Estado». Sin entrar al detalle del contenido de las pruebas, sí conviene resaltar que la Iglesia detentaba la mayoría en la composición del Tribunal126. Apenas seis meses después, por Decreto de 27 de enero de 1956, vio la luz «el nuevo texto del Reglamento de pruebas para seleccionar los Profesores de Religión en los Centros docentes oficiales de Grado Medio y de Grado Superior» 127 , que simplemente trató de hacer más sencilla esa constitución de los Tribunales, previendo la facultad de que se delegaran funciones por los obispos, sin resolver el diferimiento que ya contuviera el artículo 11 de la norma a la que sustituía sobre el estatus en los Institutos de estos profesores128, falta de concreta definición que ha lastrado a esta regulación durante décadas129.

b) Centros privados Ese control también se extendía a las «escuelas no estatales» mediante «un especial certificado de idoneidad expedido por el Ordinario propio», advirtiéndose que «La renova-

126 De acuerdo con el artículo 3º, estaba «presidido por un señor Obispo designado por la Comisión Episcopal de Enseñanza y constará de cuatro Vocales, dos de ellos eclesiásticos con grados académicos mayores (que propondrá la Comisión episcopal) y otros dos Catedráticos de Instituto de Enseñanza Media, designados por el Ministerio». El sistema previsto en el artículo 9º para los adjuntos era similar en el reparto de vocales, aunque de composición más sencilla. 127 BOE nº 46, de 15 febrero 1956. 128 «El principio sentado en el número 6 del citado artículo 27 del vigente Concordato de la igualdad de derechos de los Profesores de Religión y los demás que formen parte del mismo Centro será desarrollado en las oportunas disposiciones del Ministerio de Educación Nacional de carácter general». 129 Opinión unánime en la doctrina; por todos, cfr. J. FERREIRO GALGUERA: Profesores de religión de la enseñanza pública y Constitución Española, cit., pág. 31.

228

ción (sic) de tal certificado les priva sin más, de la capacidad para la enseñanza religiosa»130. Mediante Decreto de 21 de julio de 1955 se aprobó el Reglamento de Centros no oficiales de Enseñanza Media131, que entre los requisitos exigidos para la autorización incluía el «Certificado de haber solicitado de la jerarquía eclesiástica la propuesta de Profesor o Profesores de Religión y de Director espiritual del Centro»132, subrayando asimismo que «Todo nombramiento de profesor de Religión para un Centro no oficial de Enseñanza Media deberá hacerse según dispone el número 7 del artículo XXVIII del Concordato entre la Santa Sede y el Estado Español»133. En fin, junto a la determinación de que «El profesor de Religión formará parte del Claustro del Centro con igual derecho de los demás profesores titulares», el número de los precisos se determinaría «oído el Centro, por el Ministerio de Educación Nacional, de acuerdo con la autoridad eclesiástica y en proporción al número de alumnos».

B. Inspección y control Al igual que el relativo a la selección del profesorado, el 8 de julio de 1955 se aprobó el Decreto por el que se reconoce, a efectos civiles, el Reglamento de Inspección Eclesiástica en Centros de Enseñanza Media, según la Ley de Ordenación de este Grado docente134.

Artículo XXVII.7. BOE nº 223, de 11 de agosto. 132 Artículo 8.º e), de nuevo juntando a estos profesores con los de instrucción política, pues en el mismo precepto se exigía igualmente certificado de la solicitud dirigida a «las autoridades del Movimiento la de los Profesores de Formación del Espíritu Nacional, Educación Física y, si es femenino, Enseñanzas del Hogar, hechos de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 34 y 85 de la Ley de Ordenación de la Enseñanza Media y disposiciones complementarias». 133 Artículo 50. 134 Igualmente publicado en el BOE de 11 de agosto. Aunque la norma formalmente se apruebe como 130 131

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

La misma expresión utilizada es significativa, pues se está aceptando en el ámbito civil lo que ya regía en la relación eclesiástica existente entre profesores e Iglesia católica135, y pone de relieve la sustancial dependencia existente entre estos instructores y la confesión que los designó. Este órgano de vigilancia se estructura en dos niveles, –Central y Diocesana–, y también son clérigos los llamados preferentemente a integrarla136. Su ámbito de actuación es generalizado, abarcando todos los centros «oficiales y privados», y materialmente se extiende, mezclando de nuevo la asignatura con las actitudes y el culto, a «lo relativo a la Enseñanza de la Religión, a la ortodoxia de las doctrinas, a la moralidad de las costumbres y al servicio religioso prestado a los alumnos»137. La consolidación de este sistema como definitivo, tras las sucesivas versiones provisionales detalladas, era patente al implantarse un régimen en el ámbito universitario de gran similitud138.

desarrollo del artículo 59.2 de la Ley de Ordenación de la Enseñanza Media de 27 febrero 1953, la coincidencia de fechas aludida no es casual, y según se señaló este particular también aparece recogido en el Concordato, pues de hecho, como también se ha advertido, la Ley anticipó el contenido del Tratado Internacional. 135 Según su Exposición de Motivos, «Habiendo sido propuesto por la Jerarquía Eclesiástica un Reglamento para Inspección en los Centros de Enseñanza Media, que es en todo conforme con los supuestos del citado artículo (…) procede que el Gobierno le de pleno reconocimiento (…) promulgándolo por medio de una disposición del rango adecuado». 136 Respecto de la Central, señala el artículo 4º que «El nombramiento recaerá preferentemente en sacerdotes del clero secular, y en su defecto en religiosos o religiosas, y también en algún caso en seglares cuyas cualidades les acrediten plenamente para el ejercicio de las funciones de inspección»; para la Diocesana el artículo 10 también admite «en casos especiales, seglares particularmente competentes», y matiza que los religiosos no pueden inspeccionar centros «de la propia Congregación». 137 Artículo 12.b). 138 El artículo XXVII.5 del Concordato dispuso que «La enseñanza de la Religión en las Universidades y en

2.6. La aplicación del sistema concordado 2.6.1. La temprana decadencia del sistema de concursos Aunque inicialmente se llevaron a cabo algunas de las pruebas de acceso contempladas en el Concordato y sus disposiciones de desarrollo, lo que dio lugar a numerosas Ordenes ministeriales de nombramientos en los años siguientes139, sea por la complejidad del sistema, ya advertida en su inmediata rectificación antes señalada, sea por un menguante interés de la jerarquía en un método con el que perdía cierto control sobre el nombramiento y permanencia de estos profesores 140 , el constante aumento de la

los centros a ella asimilados se dará por eclesiásticos que estén en posesión del grado académico de doctor, obtenido en una Universidad eclesiástica, o del equivalente en su Orden, si se trata de religiosos. Una vez realizadas las pruebas de capacidad pedagógica, su nombramiento se hará a propuesta del Ordinario diocesano», y las previsiones sobre equiparación de derechos y remociones eran comunes con la enseñanza media. Según el artículo XXVIII, también los «programas y libros de texto» debían ser «aprobados por la misma autoridad eclesiástica», y para dictar cursos especiales era posible recurrir a «sacerdotes, religiosos o seglares que posean grados académicos mayores otorgados por una Universidad eclesiástica, o títulos equivalentes obtenidos en su propia Orden, si se trata de religiosos», siempre y cuando estuvieran en «posesión del Nihil Obstat del Ordinario diocesano». Asimismo, el Capitulo II del Reglamento de pruebas de acceso igualmente previó una composición de los Tribunales integrada mayoritariamente por eclesiásticos. Concretamente, lo presidiría un Obispo, y actuarían junto a él «cuatro Vocales, dos de ellos eclesiásticos con grados académicos o Catedráticos de Universidad o Profesores de Universidad Pontificia, a propuesta de la Comisión Episcopal de Enseñanza, y dos Vocales seglares, Catedráticos de Universidad, designados por el Ministerio». 139 Por ejemplo, cfr. BOE 4 octubre 1957, nº 251. 140 Idéntico fracaso acaeció en el paralelo sistema establecido para las Universidades, por lo que alguna de las atinadas consideraciones que propone sobre ese intento de acercar Iglesia y Universidad «por Decreto» J. OTADUY GUERIN, «Teología en la Universidad. Régimen

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

229

ESTUDIOS

plantilla de estos profesores debido al crecimiento de centros educativos y la subida del número de alumnos, que obligaba a duplicar las plazas141, no fue seguido de la celebración de esas peculiares oposiciones que otorgaban el puesto de trabajo en propiedad aunque sujeto al sistema de remoción expuesto. En consecuencia, se generó una importante bolsa de nuevos interinos, figura propiamente no contemplada en las normas aplicables, que año tras año precisaban la correspondiente Orden que prorrogaba los «nombramientos de directores espirituales, profesores numerarios interinos de «Religión» y Profesores adjuntos interinos de «Religión» de los Institutos Nacionales de Enseñanza Media cuyo cese o sustitución no haya sido propuesto por los Prelados de las Diócesis correspondientes»142, al tiempo que ese sistema se generalizaba en las enseñanzas para las que no se había desarrollado el Concordato, en las que no nunca llegaría la norma que implantara el sistema de peculiares oposiciones reseñado143.

legal de la enseñanza religiosa durante el franquismo y la transición», cit., págs. 83-84, seguramente sean también extensibles al caso de la educación secundaria. 141 Cfr., entre otras, Ordenes de 31 octubre 1964 (BOE nº 285, de 27 noviembre), 17 diciembre 1966 (BOE 10 enero 1967) y 24 de marzo de 1967 (BOE nº 77, de 31 de marzo), entre otras. 142 Por ejemplo, Orden de 30 de septiembre de 1961 (BOE 17 de octubre, nº 248). 143 En efecto, el sistema era común a todas las enseñanzas, con nombramiento a propuesta del Obispo, por ejemplo en una Escuela de Artes Aplicadas y Oficios Artísticos, cfr. Ordenes de 30 de septiembre de 1963 (BOE 16 de octubre) y la de 29 de octubre de 1966 (BOE 12 noviembre), que prorroga por un año los «nombramientos de personal docente de «Religión» y «Formación del Espíritu Nacional» de las Escuelas de Artes Aplicadas y Oficios Artísticos que se determinan». Igualmente, para las Escuelas Náuticas, vid. Orden de 23 de noviembre de 1967 (BOE 7 diciembre).

230

2.6.2. Continuidad como «profesores especiales» junto a los dedicados a la instrucción política En el ámbito administrativo, continuaba su asimilación como «profesores especiales» a los de «Formación del Espíritu Nacional», siendo numerosas las disposiciones cuyo objeto exclusivo era fijar las remuneraciones de ambos colectivos144. Esta distinción respecto del resto de profesores provocó ciertas disfunciones cuando se modificó el régimen retributivo de sus compañeros de centro educativo, a los que en principio estaban equiparados en derechos y consideración. Así, fue preciso extender los beneficios del Decreto de 5 de mayo de 1954145, por el cual se concedía a los Profesores de los Centros de Enseñanza Media y Profesional, al cumplir sus cinco años de servicio, y previa celebración de determinadas pruebas, un aumento del «50 por 100 sobre su sueldo inicial anual», dado que como señalara la Orden de 20 de marzo de 1959146, ese beneficio no alcanzaba a los docentes de religión «por cuanto sus nombramientos se realizan sin concurso, a propuesta de sus respectivas jerarquías». No obstante, manifestando la aludida estabilidad en el empleo de que gozaban pese al sistema de remoción y la generalización posterior de interinos por falta de convocatoria de las correspondientes pruebas147, 144 Aunque lo cierto es que los profesores de Religión cobraban bastante más. Entre otras, vid. Órdenes de 8 de julio de 1957, por la que se fijan las remuneraciones del Profesorado de «Religión» y «Formación del Espíritu Nacional» en los Centros dependientes de la Dirección General de Enseñanzas Técnicas (BOE 1 de agosto, nº 196); de 20 febrero 1963 (BOE 9 de marzo), o, para Escuelas de Comercio y Central de Idiomas, de 2 de marzo de 1964 (BOE de 19 marzo). 145 BOE 17 de junio. 146 BOE 25 de abril, nº 99. 147 Hasta el punto de que en determinados niveles educativos, como la enseñanza laboral, se generalizó la praxis mediante la cual los nombramientos eran por quinquenios (cfr. Resolución de la Dirección General de Enseñanza Laboral de 15 junio 1965, BOE 27 de julio, nº 178).

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

señaló la citada disposición que «habiendo cumplido muchos de estos profesores cinco años de servicios, parece aconsejable, asimismo, otorgarles los beneficios económicos del expresado Decreto», de manera que una Resolución de la Dirección General de Enseñanza laboral de la misma fecha –20 marzo 1959148– convocó los exámenes precisos para merecer el referido incremento retributivo, y a partir de entonces son numerosas las resoluciones que por Orden Ministerial van concediendo esa mejora salarial149. Este régimen retributivo apartado del común de los docentes se complicó notablemente con la reforma de la Administración afrontada en 1965. La Orden de 20 de mayo de 1965 sobre remuneración al profesorado dictada en ejecución de la Ley de Plantillas 34/1965, de 4 de mayo 150 , determinó «los haberes que les corresponde recibir a los profesores adjuntos numerarios de Institutos que los cobran como gratificación y que, por ello, sólo tienen derecho a que se les acredite el sueldo de entrada en el escalafón», y en ese concepto incluyó a los profesores numerarios y adjuntos de religión, así como a los «directores espirituales» –nueva manifestación de la reiteradamente citada mezcla entre instrucción y actos de culto151–. Esa asimilación a los profesores «numerarios» no impidió que continuaran sus nombramientos como «profesor especial» mediante Orden, y a «propuesta formulada por el ilustrísimo y reverendísimo señor obispo de

Enseñanza Laboral de 15 junio 1965, BOE 27 de julio, nº 178). 148 BOE 24 de abril, nº 98. 149 V. gr., Orden de 12 de marzo de 1961, en BOE de 8 de mayo, nº 109. 150 BOE nº 146, de 19 junio 1965. 151 A lo que se correspondía que para los Institutos de Enseñanza Media continuara siendo habitual nombrar en la misma Orden al director espiritual y al profesor de religión, ambos clérigos (v. gr., Orden de 24 de octubre de 1963, BOE de 13 de noviembre).

la Diócesis»152. Por ello, fue precisa una nueva Orden del Ministerio de Educación y Ciencia de 10 junio 1966153 que afrontara el hecho de que la Ley 31/1965, de 4 de mayo, sobre retribuciones de los funcionarios civiles de la Administración del Estado, modificó el sistema retributivo de los profesores, y al no incluir a los de religión, no tuvieron la sustitución que alcanzó a los demás sobre conceptos como las tasas de matrícula, derechos obvencionales, etc., que desaparecieron en esa Ley, de manera que por esta disposición se introdujo una compensación que les reconocía más o menos la situación anterior, si bien con «carácter provisional y no obstará a lo que se pueda disponer en normas de carácter general o de aplicación específica a este profesorado». En su continuidad con el régimen singular, también siguieron concediéndose los quinquenios y su correspondiente incremento salarial154.

2.7. La crisis de la confesionalidad del Estado 2.7.1. Enseñanza y Ley de Libertad Religiosa de 1967 La sanción por el Concilio Vaticano II de la libertad de conciencia y el consiguiente derecho de libertad religiosa cogió al Estado español con el pie cambiado155, pues si, como recordara la Exposición de Motivos de la Ley 44/1967, de 20 de junio, regulando el ejercicio del derecho civil a la libertad en materia religiosa156, «El precepto de la Ley de rango fun-

152 Por ejemplo, entre muchas de esa misma época, la de 16 de marzo 1965 recogida en BOE de 27 abril, nº 100. 153 BOE 24 junio 1966, nº 150. 154 P. ej., Resolución de 17 de julio de 1967, BOE 11 de agosto. 155 Sobre el alcance de varios de los documentos conciliares en este punto, cfr. J. MARTÍNEZ DE PISÓN, El derecho a la educación y la libertad de enseñanza, cit., págs. 108-109. 156 BOE nº 156, de 1 de julio.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

231

ESTUDIOS

damental de diecisiete de mayo de mil novecientos cincuenta y ocho», había dispuesto que «la doctrina de la Iglesia Católica inspirará en España su legislación», la confesionalidad católica asumida hasta entonces debía ser eliminada precisamente por su sometimiento a esa doctrina católica, círculo vicioso que se superó modificando «el artículo sexto del Fuero de los Españoles por imperativo del principio fundamental del Estado español de que queda hecho mérito»157. Sin duda, la Ley no supuso precisamente la consagración de un Estado aconfesional, y la pretendida libertad religiosa que implantaba tampoco impedía que la Iglesia católica siguiera contando con una posición innegablemente privilegiada. En todo caso, a lo que aquí interesa, tras varios artículos pretendiendo compatibilizar la confesionalidad del Estado con la libertad pública y privada de otros cultos, la igualdad en el acceso a cargos sin discriminaciones basadas en el credo personal, etc., se proclama el derecho de las familias para elegir la instrucción religiosa que entendieran oportuna158.

157 Siguiendo a esa Exposición de Motivos, «Porque, como es bien sabido, el Concilio Vaticano II aprobó, en siete de diciembre de mil novecientos sesenta y cinco, su Declaración sobre la libertad religiosa, en cuyo número dos se dice que el derecho a esta libertad, «fundado en la dignidad misma de la persona humana, ha de ser reconocido en el ordenamiento jurídico de la sociedad, de forma que llegue a convertirse en un derecho civil»», en lo que se funda la necesidad de modificar ese artículo del Fuero de los Españoles, que quedó redactado por la Disposición adicional primera de la Ley Orgánica del Estado de diez de enero de mil novecientos sesenta y siete en los siguientes términos: «La profesión y práctica de la religión católica, que es la del Estado español, gozará de la protección oficial. El Estado asumirá la protección de la libertad religiosa que será garantizada por una eficaz tutela jurídica que a la vez salvaguarde la moral y el orden público». Sobre las vicisitudes de esa modificación, ampliamente, J. M. V ÁZQUEZ G ARCÍAPEÑUELA, «Examen de las relaciones entre la Santa Sede y el Estado español: desde el Concordato de 1953 a los Acuerdos de 1979», cit., págs. 120-126. 158 En el artículo Séptimo, apartado Uno, según el cual «El Estado reconoce a la familia el derecho a orde-

232

Así, aunque parecía admitirse teóricamente la enseñanza de religiones diferentes de la católica159, propiamente lo que se dispuso fue la no obligatoriedad de la docencia propia de una confesión que no se profese, en clara alusión a la católica y en una disposición que obligaba a declarar sobre las propias creencias160, particular que confirmó íntegramente la Orden Ministerial de 23 de octubre de 1967 que desarrolló en este punto la Ley161, pues permitía ausentarse de la docencia de religión católica y que tal no fuera perjudicial para la calificación media, pero no que se impartieran clases de credos diversos162. Asimismo, en una cuestión que arrastraría su trascendencia hasta el régimen vigente163, la discusión sobre si continuaría siendo obligada la profesión de la religión católica para

nar libremente su vida religiosa bajo la dirección de los padres, y a éstos, la facultad de determinar, según sus propias convicciones, la educación religiosa que se ha de dar a sus hijos», acompañándose esta previsión en el parágrafo siguiente del derecho a la elección de centro: «Se reconoce asimismo el derecho de los padres a elegir libremente los centros de enseñanza y los demás medios de formación para sus hijos». 159 Particular que se infiere claramente del Artículo Cuarto.-Dos: «La enseñanza de la religión habrá de ser impartida en todo caso por quienes profesen la creencia de que se trate». 160 Artículo 7.Tres: «Los alumnos de los centros docentes no estarán obligados a recibir enseñanza de una religión que no profesen, para lo cual habrán de solicitarlo los padres o tutores si aquéllos no estuviesen emancipados legalmente». De esta forma, la docencia alternativa a la católica quedaría reducida a los centros creados por confesiones diferentes (J. OTADUY GUERIN, «Teología en la Universidad. Régimen legal de la enseñanza religiosa durante el Franquismo y la Transición», cit., pág. 85). 161 BOE 15 noviembre 1967. 162 Sobre esta disposición, por todos y en la medida en que la estudia fundamentalmente bajo el prisma de su incidencia en las leyes educativas, vid. J. FERREIRO GALGUERA: Profesores de religión de la enseñanza pública y Constitución Española, cit., págs. 35-40. 163 Señalando esa continuidad por el mantenimiento del sistema concordatario, M. RODRÍGUEZ BLANCO, «El régimen jurídico de los profesores de religión en centros docentes públicos», cit., pág. 486.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

los maestros de primera enseñanza, se resolvió manteniendo la respuesta afirmativa, invocando al efecto exigencias de orden público164, con lo que también en este punto la incidencia de la Ley en el ámbito educativo fue francamente reducida165.

2.7.2. La reforma educativa de 1970 La Ley 14/1970, de 4 de agosto, General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa166, en coherencia con esas modificaciones trascendentes acaecidas, rebaja sustancialmente el peso de la Iglesia en el sistema educativo. A diferencia de las grandilocuentes afirmaciones de disposiciones anteriores, su extensa Exposición de Motivos ni siquiera menciona la instrucción religiosa, y únicamente en el artículo 1 se advierte que uno de los «fines de la educación en todos sus niveles y modalidades» será «La formación humana integral, el desarrollo armónico de la personalidad y la preparación para el ejercicio responsable de la libertad, inspirados en el concepto cristiano de la vida y en la tradición y cultura pa- trias»167.

164 Ampliamente, M. BLANCO, La primera ley española de libertad religiosa. Génesis de la ley de 1967, Eunsa, 1999, págs. 154-156. 165 Consideración que con carácter general alcanza A. DE LA HERA, «Enseñanza y libertad religiosa en España (1953-1979)», en VV. AA., Los Acuerdos concordatarios españoles y la revisión del Concordato italiano, Universidad de Barcelona, 1980, pág. 153. 166 BOE 6 de agosto, nº 187. 167 A diferencia de lo que acaece respecto de la instrucción política, pues continuaba ese precepto señalando que «todo ello de conformidad con lo establecido en los Principios del Movimiento Nacional y demás Leyes Fundamentales del Reino». Aunque para las innovaciones en materia religiosa existía el óbice del Concordato, subraya esa al menos «suavización de determinadas expresiones», J. OTADUY GUERIN, «Teología en la Universidad. Régimen legal de la enseñanza religiosa durante el Franquismo y la Transición», cit., págs. 88-89, citando ejemplos aplicados a las diversas instituciones que componían el sistema de la instrucción en el dogma y la moral católicos.

Propiamente, se produce un cambio de perspectiva de enorme trascendencia, pues la educación deja de ser concebida como una tarea que compete compartidamente al Estado y a la Iglesia, cada uno soberanamente en su ámbito de interés, como señalaran las normas anteriores, y pese a la vigencia del Concordato al que necesariamente había de remitirse esta Ley, la acción educativa de la confesión católica se circunscribe notablemente al espacio exclusivo de la instrucción religiosa, apoyándose al respecto de forma expresa esta norma en la reciente Ley de Libertad Religiosa168. En lo que a la asignatura en concreto se atiene, cabe destacar que continuó el reconocimiento del poder de la Iglesia en cuanto a la ordenación y supervisión de contenidos y la selección del profesorado, previéndose al efecto una nueva regulación, al tiempo que se mantenía la analogía en régimen retributivo. Por otro lado, se mantuvo el paralelismo con el sistema atinente a la asignatura de adoctrinamiento político, hasta el punto de que ambas cuestiones fueron tratadas en epígrafes contiguos del artículo 136, con significativa similitud de contenidos.

168 El precepto dedicado a la enseñanza religiosa es el nº 6, del siguiente tenor: «Uno. El Estado reconoce y garantiza los derechos de la Iglesia católica en materia de educación, conforme a lo concordado entre ambas potestades. Dos. Se garantiza, asimismo, la enseñanza religiosa y la acción espiritual y moral de la Iglesia católica en los Centros de enseñanza, tanto estatales como no estatales, con arreglo a lo establecido en el artículo sexto del Fuero de los Españoles. Tres. En todo caso, se estará a lo dispuesto en la Ley reguladora del ejercicio del derecho civil a la libertad en materia religiosa».

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

233

ESTUDIOS

Artículo 136.3 «Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo ciento treinta y cinco, las enseñanzas de Formación Política, Cívico-social y Educación Física y Deportiva, así como las enseñanzas de actividades domésticas en los Centros estatales y no estatales, serán reguladas por el Gobierno teniendo en cuenta las competencias de los Organismos del Movimiento. Las actividades extraescolares y complementarias de las mismas y el procedimiento para la selección del Profesorado serán establecidas por el Gobierno a propuesta conjunta del Ministerio de Educación y Ciencia y la Secretaría General del Movimiento. Esta ordenación y las plantillas y remuneraciones del personal docente se fijarán por analogía con las correspondientes a los Profesores de los diferentes niveles educativos». 2.7.3. Las últimas regulaciones franquistas de los profesores de religión A. Entre las prescripciones del Concordato y las tímidas reformas En desarrollo de esa Ley, el Boletín Oficial del Estado de 13 de septiembre de 1973169, acogió las Resoluciones de la Dirección General de Formación Profesional y Extensión Educativa por la que se dan instrucciones sobre la enseñanza religiosa en los Centros de ella dependientes; de la Dirección General de Ordenación Educativa por la que se dan instrucciones sobre la Formación Religiosa en la Educación Preescolar, General Básica y Bachillerato; y de la Dirección General de Universidades e Investigación, también acerca de esa instrucción en el nivel superior de la educación. Aunque se dictaron con un carácter provisional170, para colmar un vacío que necesaria-

Nº 220. Sus respectivas Exposiciones de Motivos parten de la necesidad apreciada «Como consecuencia de la 169 170

234

Artículo 136.4 «La ordenación y supervisión de la educación religiosa prevista en el artículo sexto, así como la selección del Profesorado para la misma, competen a la Iglesia y serán reguladas por el Gobierno, a propuesta del Ministerio de Educación y Ciencia, previo acuerdo con la Jerarquía eclesiástica. Las remuneraciones del Profesorado se fijarán por analogía con las del Profesorado de los correspondientes niveles educativos».

mente debía cubrirse dado el carácter obligatorio de la asignatura171, ya no llegarían hasta después de 1978, en un contexto bien diferente, nuevas regulaciones sobre la asignatura de religión y su profesorado. Se trata de tres disposiciones de notable similitud, en las que se aprecian cambios de actitud ante el fenómeno religioso tendiendo a una educación más neutral y profesional, pero en buena medida esos intentos son contrapesados por la vigencia del Concordato de 1953, que obviamente no encuentra entre sus inspiraciones los cambios acaecidos desde entonces. De esta manera, se alternarán las remisiones a ese texto con prescripciones, como las relativas a la inspección de la Iglesia, que reconducen su actuación a límites más restringidos

entrada en vigor de las nuevas enseñanzas derivadas de la Ley General de Educación, y en tanto se da cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 136.4 de la misma». 171 Si bien las regulaciones contienen la dispensa en aplicación de la Ley de Libertad Religiosa (cfr., respectivamente, artículos Tercero y Séptimo), se trataba de asignaturas obligatorias y evaluables (Artículo Segundo 1 y 2 y Tercero 1 y 2).

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

que los exorbitantes concedidos por las normas sustituidas172.

B. Selección a) Preescolar y Educación General Básica Respecto de este nivel de enseñanza se estableció una triple división: en preescolar «la formación religiosa se desarrollará bajo la dirección del profesorado propio de este nivel»173; «en la primera etapa de la Educación General Básica, la formación religiosa se impartirá globalizadamente, (…) por el profesorado que tiene a su cargo con carácter general este nivel educativo», y «En la segunda etapa, la formación religiosa será objeto de diversificación en área específica de conocimiento, y será impartida, (…), por el profesorado de Educación General Básica capacitado en la especialidad»174. De esta forma, propiamente la educación religiosa específica no aparecía como tal hasta el último tramo de la EGB, pero por mor de lo dispuesto en el Acuerdo con la Santa Sede se advertía también en el apartado 3 del artículo Segundo que «La formación religiosa en los Centros estatales y no estatales en los niveles de Educación Preescolar y Educación General Básica, a tenor de lo dispuesto en el apartado 3 del artículo XXVII del Concordato, podrá completarse con enseñanza catequística a cargo de

Esa tensión entre la Ley de 1970 y el Concordato también se refleja en las Exposiciones de Motivos, que en un caso salva respecto de la regulación aprobada que lo es «sin perjuicio de las facultades que a la autoridad eclesiástica reconoce el Concordato entre España y la Santa Sede de 27 de agosto de 1953» y en otro afirma que se aprueba, en alambicada fórmula, «de conformidad con el Concordato entre España y la Santa Sede de 27 de agosto de 1953, y con la Ley General de Educación y Financiamiento de la Reforma Educativa, de 4 de agosto de 1970, sin perjuicio de las facultades que a la autoridad eclesiástica le reconoce el referido Concordato». 173 Artículo Primero. 174 Apartados 1 y 2 del artículo Segundo. 172

la Iglesia, ajustándose al régimen académico del Centro». Por consiguiente, continuaba siendo obligatorio para los profesores de ese nivel educativo impartir la docencia religiosa, sin perjuicio de que la Iglesia continuara contando con un poder de veto que determinaba la sustitución del profesor afectado175. Y por ello mismo, la Resolución relativa a enseñanza universitaria contempló como obligatoria esta materia en el título de maestro, aunque no tuvieran intención de especializarse en esta materia176.

b) Formación Profesional y Bachillerato La regulación para estos niveles educativos en sus respectivas Resoluciones era bastante similar, y quedaba fundamentalmente marcada por lo señalado en el Concordato, al que en primer término se remitía respecto de la titulación exigible177. Así, sólo cabe destacar que respecto del nombramiento se obviaba la referencia al inciso del artículo XXVII que regulaba las pruebas de habilitación, que desde hacía tiempo habían caído en Según el artículo noveno, «La jerarquía eclesiástica, conforme al apartado 2 del artículo XXVII del Concordato, podrá formular reparos motivados a los profesores de Educación Preescolar y de Educación General Básica para asumir la formación religiosa del alumnado. Formulado el reparo, se procederá, en su caso, a la sustitución del profesor, en la forma reglamentaria, por otro del mismo nivel». 176 Artículo primero.2, que exigía la inclusión de la Religión «en los planes de estudio de las Escuelas Universitarias de Formación del Profesorado de Educación General Básica, en el núcleo de enseñanzas comunes obligatorias, con horarios equivalentes a los que se establezcan para las otras materias comunes obligatorias del curso respectivo …». 177 Cfr. artículos primero.-2 de la Resolución relativa a Formación Profesional y Extensión Educativa, según el cual tal instrucción « … estará a cargo de profesorado con la titulación a que se refiere el apartado 3 del artículo XXVII del Concordato» y tercero.-1 de la destinada a los Institutos, que lo asigna al «profesorado determinado para la Enseñanza Medida en los apartados 3 y 4 del artículo XXVII del Concordato». 175

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

235

ESTUDIOS

desuso178, siendo meras remisiones reiterativas del Tratado Internacional las menciones a los centros no estatales179 y la posibilidad de remoción180 . Continuaba la denominación como profesores especiales, y respecto de los de Enseñanza Media se precisaba que podrían «ser nombrados con categorías equivalentes a las del profesorado de nivel o grado de que se trate, según las necesidades de la docencia». Esta precisión no resolvió la naturaleza jurídica de su vínculo, pues seguía formalmente equiparado a los funcionarios –incluso con las denominaciones de sus cuerpos docentes, lo que no dejará de influir posteriormente en el régimen vigente–, pero obviamente se les niega la estabilidad propia de esa condición181. En fin, también el régimen de las Universidades era similar al expuesto182, con la precisión de que debería ser impartida la materia por eclesiásticos183, que como el resto de profesores de otros niveles educativos formaban «parte del equipo docente o claustro del Centro»184.

178 Artículo cuarto.-1: «El nombramiento de los profesores especiales de enseñanza religiosa en los Centros estatales se hará por el Ministerio de Educación y Ciencia, a propuesta del respectivo Ordinario diocesano, según lo dispuesto en los apartados 3 y 5 del artículo XXVII del Concordato». 179 Artículo cuarto.- 2: «En los Centros no estatales, el nombramiento de estos Profesores se hará por el órgano director correspondiente, siendo requisito indispensable que el nombrado posea el especial certificado de idoneidad, expedido por el Ordinario propio, a que se refiere el apartado 7 del artículo XXVII del Concordato». 180 Artículo cuarto.-3: «La condición de Profesor de enseñanza religiosa se perderá en virtud de alguna de las causas determinadas en los apartados 6 y 7 del artículo XXVII del Concordato». 181 Artículo octavo.-1. Sus dos siguientes incisos eran de un tenor literal al de los reproducidos en las dos notas anteriores. 182 En lo que atañe al nombramiento de los profesores especiales de enseñanza religiosa en centros estatales, no estatales, y su remoción, vid. artículo Sexto. 183 Artículo primero.1. 184 Esa expresión en el artículo Quinto.1 de la Resolución relativa a Formación Profesional; respecto de los

236

C. Otras facultades de la Iglesia Además de mantenerse, entonces, el poder de la Iglesia en cuanto a la elección y continuidad del profesorado, también la elección de materiales didácticos siguió corriendo de su cuenta185. Pero, significativamente, las facultades de inspección concedidas a la Iglesia ya no suponían mengua o reparto de las atinentes al Estado, y se ceñían a la educación religiosa del alumnado, frente al carácter absoluto que en disposiciones anteriores abarcaba todo lo vinculado a la moral y costumbres en los centros educativos, así como las implicaciones que en este ámbito pudieran producirse en otras asignaturas186. Constituye este particular una novedad muy relevante, pues más allá de su eficacia práctica, en la línea de los principios, la recuperación de espacios de autonomía del poder civil en el ámbito de la

de Bachillerato el artículo Décimo.1 de la Disposición aplicable, igualmente señalaba que «Los Profesores especiales de Enseñanza Religiosa gozarán de la misma consideración académica que los demás Profesores del Centro respectivo, y formarán parte del equipo docente o claustro del Centro, según lo dispuesto en el apartado 6 del artículo XXVII del Concordato». 185 Artículo primero.3: «Para la enseñanza religiosa podrán ser utilizados cualesquiera libros y demás material didáctico, siempre que no hayan sido desautorizados por el Ministerio de Educación y Ciencia o la autoridad eclesiástica». Para EGB y BUP, cfr. artículos Cuarto y Sexto de sus respectivas Resoluciones. 186 Artículo sexto.-1: «Sin perjuicio de la función inspectora que el Ministerio de Educación y Ciencia asume en el sistema educativo, los respectivos Ordinarios diocesanos podrán ejercer libremente su función de vigilancia sobre todos los Centros docentes, sean estatales o no estatales, en lo que concierne a educación religiosa del alumnado, según establece el artículo XXVI del Concordato. 2. Dicha misión de vigilancia se ejercerá en coordinación con los correspondientes servicios de las Subdirecciones Generales de Extensión de la Formación profesional y de Educación Permanente y Especial, y de las Delegaciones Provinciales del Departamento, según corresponda». En el mismo sentido, cfr. los artículos Duodécimo para EGB y BUP y Séptimo para las Universidades de sus respectivas Resoluciones.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

educación es correlativa a la contracción del en otras ocasiones invocado derecho de la Iglesia a la enseñanza, en cuyo marco se instaura la propia docencia de la religión, que pasa a ser prácticamente la única manifestación de esa facultad reconocida a la confesión oficial en el Sistema educativo. En fin, también mantuvo en su poder la Iglesia, «a través de sus Centros docentes, la capacitación pedagógica, formación doctrinal y perfeccionamiento en ejercicio del profesorado especial que ha de impartir la enseñanza religiosa, a cuyo efecto podrá actuar en coordinación con los Institutos de Ciencias de la Educación», disposición general que se concretaba respecto de «La especialización para la enseñanza religiosa en la segunda etapa de la Educación General Básica»187.

3. EL TRATADO INTERNACIONAL DE 1979 3.1. La Constitución de 1978 y la sustitución del Concordato 3.1.1. El Acuerdo sobre enseñanza y asuntos culturales como adaptación a la Constitución de la inserción de la «misión de enseñar» de la Iglesia en la educación pública La desaparición del régimen franquista y la transición hacia la democracia imponían necesariamente la revisión del modelo de relaciones entre Iglesia católica y Estado, al suponer el abandono de la confesionalidad, y 187 Apartados 1 y 2 del artículo undécimo de la Resolución relativa a EGB y BUP. Para esa especialización requerida en la segunda etapa de la EGB, se advertía que «podrá obtenerse en cursillos convocados por esta Dirección General o en estudios de Especialidad en las Escuelas Universitarias de Formación del Profesorado de Educación General Básica. Tanto los cursillos de especialización como los estudios de Especialidad en las Escuelas Universitarias serán desarrollados de acuerdo con las orientaciones que al efecto proponga la jerarquía eclesiástica».

con ella del estatus de religión oficial, lo que explica la mentada negociación de estos Acuerdos en paralelo a los trabajos constituyentes. No obstante, el peso del sistema vigente durante la dictadura en cuanto a la enseñanza de la religión y el régimen de su profesorado ha sido notable, a veces por razones pragmáticas, como la dificultad de afrontar un cambio profundo existiendo miles de trabajadores dedicados a estas tareas, en ocasiones por la inercia histórica, especialmente patente en algunos puntos. Y, en todo caso, bien puede afirmarse que la intención de las partes negociadoras, como es natural, partía de la premisa que justificaba la revisión del Concordato, esto es, modificar aquello que era preciso ante las nuevas circunstancias, que eran tanto las derivadas del régimen político español como de la propia doctrina de la Iglesia católica sobre la libertad religiosa. De acuerdo con la exposición recogida en las páginas precedentes, la confesionalidad de nuestro país, apenas excepcionada en algún pasaje de nuestra historia, había llevado a la incorporación de esta materia en la educación pública a finales del siglo XIX. En esa primera etapa, se afrontó un reto novedoso tanteando soluciones que fueron afinándose con el transcurrir del tiempo; el deseo de que la asignatura se encontrara incluida en los planes de estudios en un plano de normalidad llevó a buscar una equiparación con el resto de materias que, en lo que respecta al personal encargado, pronto no se consideró satisfactoria por la propia Iglesia, que no quería perder el control sobre unos profesores que en realidad consideraba enviados suyos. Aunque aún no existiera un marco conceptual ni jurídico depurado en el propio ámbito eclesial, la existencia y desarrollo de la instrucción pública con todo un sistema creciente y ajeno a la «escuela católica» se acompañó de la exigencia de que el Estado confesional incluyera el estudio de estas materias especí-

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

237

ESTUDIOS

ficas como parte de la propia razón de ser de la educación pública. Y pese a que los propios poderes públicos negaran que esos profesores fueran completamente asimilables al resto, habida cuenta la tan singular forma de su acceso a los centros educativos y de la tarea que acometían, no por ello dejaron de dotarse de una estabilidad que comprometía la intelección por la Iglesia de que allí se desarrollaba una función eclesial. El Código de Derecho Canónico de 1917 ofrece ya unas claves sobre la percepción por parte de la Iglesia católica que pueden considerarse vigentes en la actualidad. La instrucción en el dogma y la moral durante los años de escolarización preuniversitaria constituyen un derecho de la Iglesia, absolutamente independiente de la titularidad del centro educativo, integrado en el marco de la función de enseñar que le corresponde según ese mismo conjunto de creencias. Tal titularidad se proyecta sobre el conjunto de instituciones que conforman su régimen jurídico, del que la selección del profesorado no es más que un eslabón, perfectamente conexo con los demás. La confesión determina las materias que integran los programas, los textos y recursos didácticos, vigila la forma en que se lleva a cabo esta tarea con su propia inspección … y por supuesto ha de determinar no sólo quién está capacitado para impartir estas clases, sino incluso a quién considera idóneo o desea que lo realice en un momento determinado, consecuencia de su propia organización pastoral. La dictadura acogió la confesionalidad del Estado con un ímpetu renovado respecto de etapas históricas anteriores. No extraña, entonces, que desde 1936 aparezcan disposiciones que asumen estos planteamientos hasta en sus mínimos detalles, y tales son los que se van sucediendo durante el franquismo, únicamente depurando sus perfiles hacia una mayor precisión técnica. Se trataría de un segundo periodo, en el que a un mejor autoconocimiento de lo pretendido por parte de la confesión, esto es, de cómo desea instrumen-

238

tar su denominada misión de enseñar, responde el Estado aceptando los requerimientos derivados de esas prescripciones. Curiosamente, es la propia Iglesia católica la que frente a la discrecionalidad absoluta concedida por las normas franquistas durante casi dos décadas, se autolimita en el Concordato de 1954, sometiendo la remoción y acceso de los profesores a los cánones que juridifican las ideas expuestas, de manera que dentro de estas décadas de incuestionada confesionalidad puede también apreciarse una evolución acompasada a la propia regulación de la Iglesia católica, que causaliza la remoción. El Estado permanece al margen, reservándose únicamente competencias sobre esta docencia y sus profesionales en lo que atañe al buen orden del centro docente, con una inspección y poderes disciplinarios residuales, e incluso sometidos al contraste del parecer de la propia Iglesia. Los años finales del régimen de Franco presentan tímidamente, tras la propia declaración sobre la libertad religiosa de la Iglesia católica, un cambio de dirección, más formal que material –se abandonan al menos las grandilocuentes expresiones de normas anteriores–, pero en lo que atañe a esta asignatura en concreto y su profesorado, pocas modificaciones se observan, aunque ya se apunta un redireccionamiento que abocaría a la tercera etapa, la actual, caracterizada por la radical mutación que supone abandonar la confesionalidad del Estado. Ese es el panorama afrontado por los negociadores del Tratado de 1979. Se parte de un Estado que se declara católico y asume en consecuencia como cosa propia la difusión de la fe, y con ella la tarea de enseñar que la Iglesia quiere desarrollar en la educación pública, y por tanto le ha otorgado a la entidad religiosa los poderes reiteradamente aludidos sobre profesores y asignatura. ¿Qué obliga a cambiar la Constitución de 1978? A esa cuestión pretenden dar respuesta las modificaciones observables entre el Concordato de 1953 y el vigente Acuerdo sobre Enseñanza y

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

Asuntos Culturales, y con esa perspectiva, conociendo el espíritu que anima las diversas instituciones que lo componen y las diferencias entre ambos regímenes políticos es factible realizar el juicio de comparación.

3.1.2. La enseñanza de la religión en un Estado aconfesional, circunscrita al principio de cooperación con las confesiones La Constitución reconoce como derecho fundamental la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades188, de manera que desaparece toda posibilidad de mantener el esquema de la enseñanza religiosa asentado sobre el interés público en la difusión de una fe, lo que ha de afectar desde luego a la postura de los poderes públicos ante la existencia de la asignatura, y de manera indirecta también, de mantenerse la materia en los currículos de la enseñanza preuniversitaria, a su contenido. Bien pudiera ser que hubiera desaparecido esta materia del plan de estudios, bien que no se considerara ya como esa realización de la misión de enseñar de la Iglesia, que ya no puede de ninguna manera soportarse sobre la acción de los poderes públicos. No obstante, el mismo texto constitucional dispone que «Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia católica y las demás confesiones»189. Este principio de cooperación ha sido entendido por los negociadores del Acuerdo como la nueva columna vertebral que sustituye a la confesionalidad del Estado, y que permite introducir escasas variaciones en el entramado de la enseñanza de la religión. Desde luego tal habrá de ser voluntaria, pero sin contaminar la necesaria neutrali-

188 189

Artículo 16.1. Artículo 16.3.

dad pública, nada se entendió que debiera variarse, pues una manera de llevar a cabo tal cooperación podría ser, se pensó, la de prestar las aulas para que estas actividades continuaran realizándose, y por tanto la Iglesia católica siguiera llevando a cabo su misión de enseñar. Así se explica el sistema netamente continuista en cuanto a la situación del profesorado y el contenido de la actividad que les está encomendada, cuyas prescripciones pueden resumirse en los siguientes principios: – Se garantiza el derecho de los alumnos a recibir enseñanzas de religión católica en el período preuniversitario190, mientras que en la educación Superior ya sólo se contempla la oferta obligatoria en las Escuelas Universitarias de Formación del Profesorado191, siendo obviamente voluntaria para los alumnos en todo caso192. – Esa docencia se impartirá por personas propuestas por el correspondiente Obispado, las cuales poseen la condición de profesores, pues «formarán parte, a todos los efectos, del Claustro de profe-

190 Artículo II: «Los planes educativos en los niveles de Educación Preescolar, de Educación General Básica (EGB) y de Bachillerato Unificado Polivalente (BUP) y grados de Formación Profesional correspondientes a los alumnos de las mismas edades incluirán la enseñanza de la religión católica en todos los Centros de educación, en condiciones equiparables a las demás disciplinas fundamentales». 191 En cuanto a «La enseñanza de la doctrina católica y su pedagogía», y «en condiciones equiparables a las demás disciplinas fundamentales», según el artículo IV. El resto de actividades en el ámbito universitario, de instrucción y culto, simplemente se «garantiza» que serán admitidos por el Estado. 192 Se produce, según advierte J. OTADUY GUERIN, «Teología en la Universidad. Régimen legal de la enseñanza religiosa durante el franquismo y la transición», págs. 91-94, una neta diversificación respecto del régimen de la enseñanza media, pues la Universidad experimentó una completa desconfesionalización, y estas actividades docentes no se integran en ningún caso en el régimen ordinario, no son universitarias, sino realizadas por la Iglesia en la Universidad.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

239

ESTUDIOS

sores de los respectivos Centros». También constituye un signo de continuidad con la regulación anterior el mantenimiento de un régimen diferenciado para la Enseñanza Media respecto de la Primaria e Infantil, pues mientras en los Institutos, según el artículo III, «la enseñanza religiosa será impartida por las personas que, para cada año escolar sean designadas por la autoridad académica de entre aquellas que el Ordinario diocesano proponga para ejercer esta enseñanza», en la Enseñanza General Básica y Preescolar, según la terminología entonces vigente, ha de contarse también con que aunque «Nadie estará obligado a impartir enseñanza religiosa», al tiempo «la designación, en la forma antes señalada, recaerá con preferencia en los profesores de EGB que así lo soliciten», desechándose entonces que sean también profesores externos al sistema educativo. – Asimismo, en cuanto a su retribución, el Acuerdo remite a lo que se pacte entre Iglesia española y Administración educativa: «la situación económica de los profesores de religión católica, en los distintos niveles educativos que no pertenezcan a los Cuerpos Docentes del Estado, se concertará entre la Administración Central y la Conferencia Episcopal Española», fórmula que ya se había utilizado en el pasado. En este sentido, la interpretación del Tribunal Supremo ha sido la de que posteriormente se equipararon a efectos económicos con el profesorado interino, mediante la Orden Ministerial de 26 de septiembre de 1979193. Conviene subrayar ya la tras-

193 BOE de 27 octubre, nº 258. Propiamente esa disposición era la ejecución de una Sentencia del Tribunal Supremo, de forma que incluso diversifica en su Disposición final la fecha de aplicación de lo dispuesto, según se trataran de los profesores que habían reclamado (1 octubre 1978) o el resto (1 octubre 1979). Así, esa

240

cendencia de esa Disposición citada, pues al aplicar normas previas al propio Acuerdo de 1979 pero entenderse como un desarrollo suyo ha actuado como auténtico puente entre las dos etapas194, por el que cruzaron de una a otra los rasgos propios de la superada. – En fin, el resto de materias que habían ocupado las sucesivas normas dictadas hasta la sustituida continúan apareciendo en el Acuerdo. Se sigue reconociendo el derecho de la Iglesia a realizar «otras actividades complementarias de formación y asistencia religiosa» en los diversos niveles educativos, lo que, aun sin dejar de constituir el reconocimiento de una pretendida facultad de la confesión en el ámbito educativo, se separa netamente de la actividad de instrucción, y se supedita el permiso de «las autoridades académicas» a «las condiciones concretas que con ella se convengan»195. Asimismo, tampoco varía el que «A la jerarquía eclesiástica corresponde señalar los contenidos de la enseñanza y formación religiosa católica, así como proponer los libros de texto y material didáctico relativos a dicha enseñanza y for-

STS (Contencioso-Administrativo, Sala 5ª) 6 marzo 1978 (RJ 1978\752) resolvía un litigio que arrancó en 1976 y nada tenía que ver con el Acuerdo de 1979 ni sus previsiones sobre remuneración; de hecho, la Orden Ministerial de 11 octubre 1982 (BOE 16 de octubre) relativa al profesorado de religión de Bachillerato y Formación Profesional parte en su Preámbulo de la necesidad de «regular la materia contenida en el artículo 7 del citado Acuerdo». Señalando expresamente que esa norma fue aprobada «vigente ya la Constitución, pero antes de la entrada en vigor de los Acuerdos con la Iglesia Católica … en cumplimiento de la mencionada Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de marzo de 1978», J. FERREIRO GALGUERA: Profesores de religión de la enseñanza pública y Constitución Española, cit., pág. 43. 194 Afortunada expresión de J. OTADUY GUERIN, «Estatuto de los profesores de religión. La Jurisprudencia del Tribunal Supremo», cit., pág. 322. Nótese que en ese error de entender que la exageración del Tribunal Supremo en la calificación es aceptada también en el Fundamento de Derecho 4º de la STC 38/2007. 195 Artículo II in fine.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

mación», y se mantienen las competencias de inspección compartidas sin precisar cuál es el ámbito respectivo en el que se ejercen, seguramente en el sobreentendido de que habida cuenta la trayectoria anterior, es ociosa cualquier explicación196. Otra novedad, aparte de la consagración de la libertad religiosa, es que la neutralidad ha extendido el Acuerdo de 1979, de forma bastante mimética, a todas las confesiones implantadas en nuestro país197. No obstante, no debe dejar de considerarse que sustancialmente el debate existe en torno al caso de la Iglesia Católica, puesto que pese a que existen acuerdos como el del Estado español y la Santa Sede de 1979 rubricados con la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, la Federación de Comunidades Israelitas de España y la Comisión Islámica de España198, su incidencia es

Artículo VI, que además de recoger el inciso reproducido sobre materiales de texto y didácticos, precisa que «La jerarquía eclesiástica y los órganos del Estado, en el ámbito de sus respectivas competencias, velarán por que esta enseñanza y formación sean impartidas adecuadamente, quedando sometido el profesorado de religión al régimen general disciplinario de los Centros». La Conferencia episcopal ha desarrollado este particular en el documento «Principios y Criterios para la Inspección del área y el seguimiento de los profesores de religión católica», aprobado el 24 de abril de 2001 en la LXXI Asamblea Plenaria de la CEE (www.conferenciaepiscopal.es/documentos/Conferencia/profesores_religion.htm). 197 Sobre esta imposibilidad para realizar distinciones entre las religiones, cfr., por todos, R. PALOMINO LOZANO, «El área de conocimiento «Sociedad, cultura y Religión»: algunos aspectos relacionados con la libertad religiosa y de creencias. Comentarios al hilo de la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2005», Revista General de Derecho Canónico y Eclesiástico del Estado nº 10, 2006, pág. 10, sin que afecte a esa consideración la mención a la Iglesia católica en el artículo 16.3 CE, que posibilitaría un «trato específico» pero no la «discriminación» (M. BENEYTO PÉREZ, «Artículo 16. Libertad ideológica y religiosa», en VV. AA. (dir. O. Alzaga Villaamil), Comentarios a la Constitución Española de 1978, T. II, Edersa, 1996, pág. 319). 198 Respectivamente, las Leyes 24, 25 y 26 de 1992, de 10 de noviembre, que se publicaron también 196

netamente inferior, hasta el punto de que aún no se encuentra una sola Sentencia en los repertorios sobre conflictividad en estos ámbitos, y ello obedece a un conjunto de razones dispares, como la renuncia en algunos casos a ejercer las funciones docentes en el ámbito de la educación pública199, la ausencia de financiación a cargo de los presupuestos generales del Estado, o las dificultades que han encontrado para la designación de profesores esas agrupaciones, federaciones y comisión, bajo direcciones diversas y no siempre bien avenidas200 –incluso por lo artificioso de

simultáneamente en el BOE del día 12, y que aprobaban los Acuerdos de cooperación del Estado español con esas entidades. Todas ellas tienen un artículo 10 dedicado a la educación, que en su apartado primero, y citando expresamente el artículo 27.3 de la Constitución española, garantiza a alumnos y padres el ejercicio a recibir enseñanza religiosa en los centros públicos y concertados. En su apartado segundo, ese precepto precisa que «será impartida por profesores designados» por la respectiva Iglesia, de conformidad con la Confederación correspondiente, si es el caso. 199 Curiosa postura de la confesión judía, que ante la falta de pacto sobre el tratamiento de su hecho religioso en la enseñanza no confesional, solicita que sus alumnos queden completamente exentos de esta materia en cualquier de sus versiones; cfr. A. BENASULY, «Asistencia religiosa, alimentos y festividades en los Acuerdos de cooperación de 1992», en «Pluralismo religioso y Estado de Derecho», Cuadernos de Derecho Judicial nº 11, CGPJ, 2004, págs. 352-353. 200 En 2004, J. MANTECÓN SÁNCHEZ, «Praxis administrativa y jurisprudencia en torno a la inscripción de las confesiones y entidades confesionales en el Registro de Entidades Religiosas», en «Pluralismo religioso y Estado de Derecho», Cuadernos de Derecho Judicial nº 11, 2004, págs. 300-301, contabiliza hasta 909 entidades que se definen protestantes, de las que únicamente 684 están integradas en FEREDE. En el ámbito del Islam, de las 229 entidades inscritas, 177 están adscritas a FEERI o UCIDE, a su vez agrupadas en la Comunidad Islámica de España. Respecto de las judías, de las 16 existentes, 15 se han federado en la correspondiente agrupación (FCIE). Sobre las dificultades para nombrar profesores de religión islámica, por no ser capaces de consensuar las listas, hasta hace pocos años, el mismo autor, «Acerca de la enseñanza religiosa de las confesiones minoritarias», en VV. AA., Estudios en homenaje al profesor Martínez

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

241

ESTUDIOS

las agrupaciones realizadas201–, fenómeno en alguna medida derivado del interés del Estado español de no multiplicar el número de pactos de esta naturaleza202.

3.2. Límites en la selección del profesorado derivados del principio de cooperación: un marco de enjuiciamiento insuficiente Esto era lo que se sometía al enjuiciamiento del Tribunal Constitucional, pero la ausencia de toda referencia en su razonamiento a esa evolución histórica ha llevado a que las instituciones examinadas pierdan sus verdaderos perfiles; los preceptos del Acuerdo de 1979 han quedado encerrados en una inter-

Valls, Universidad de Alicante, 2000, pág. 426, a lo que añade M. MORENO ANTÓN, «Proyección multicultural de la libertad religiosa en el ámbito escolar», Revista General de Derecho Canónico y Eclesiástico del Estado nº 10, 2006, págs. 31-32, la escasa voluntad mostrada por «los Gobiernos del PP», situación que ha mudado a partir de 2004. 201 Seguramente el supuesto más llamativo sea la inclusión de la «Iglesia Ortodoxa Griega en España» dentro de la Federación de Entidades Evangélicas en España, únicamente explicable «a los solos efectos de poder obtener los beneficios jurídicos de los acuerdos entre esta federación y el Estado», como advierten C. LÓPEZ LOZANO y M. BLÁZQUEZ BURGO, «Problemática jurídica general de las Iglesias Evangélicas españolas», en «Pluralismo religioso y Estado de Derecho», Cuadernos de Derecho Judicial nº 11, 2004, pág. 167. 202 Como explica A. F ERNÁNDEZ C ORONADO, por ejemplo se recondujo la reticencia de la «Unión de Iglesias Cristianas Adventistas del Séptimo Día en España» a integrarse en el ámbito de las confesiones evangélicas, pese a su «notorio arraigo», por la «afinidad» constatada con esos otros credos (Estado y confesiones religiosas: un nuevo modelo de la religión (los pactos con las confesiones: Leyes 24, 25 y 26 de 1992), Civitas, 1995, págs. 45 a 51. Señalando expresamente que el Estado «forzó a las confesiones a confederarse, para evitar así una multiplicidad de interlocutores», A. BENASULY, «Asistencia religiosa, alimentos y festividades en los Acuerdos de cooperación de 1992», cit., pág. 344.

242

pretación literal, y sus exiguos términos exigían el contexto histórico y finalista a él ligado para aprehender su verdadero alcance. Prescindiendo de esta perspectiva, el panorama ante el que se coloca el Tribunal Constitucional es algo difuminado. Se parte de que la docencia es una concreción posible del principio de cooperación203, pero ha de hacerse abstracción, y se recuerda en varias ocasiones, de la propia actividad desarrollada, esto es, del sentido de que exista en la educación pública esta asignatura. Igualmente, es algo casi etéreo el objeto de la prestación de los profesores de religión, particularmente sin embargo trascendente para enjuiciar su sistema de selección. Y es que el principio de neutralidad determina que «El credo religioso objeto de enseñanza ha de ser, (…), el definido por cada Iglesia, comunidad o confesión, no cumpliéndole al Estado otro cometido que el que se corresponda con las obligaciones asumidas en el marco de las relaciones de cooperación a las que se refiere el art. 16.3 CE», lo que va a imposibilitar cualquier juicio de valor sobre las decisiones adoptadas por la jerarquía. Así, en vez de acometer frontalmente si es constitucional poner o no al servicio de una confesión el sistema educativo para que lleve a cabo esa «misión de enseñar», que es la herencia aceptada en los Acuerdos de 1979, de forma un tanto alambicada se concluye del derecho a determinar el propio credo que se incluya en el mismo el deber de dar testimonio sobre esos «valores»: «ha de corresponder a las confesiones la competencia para el juicio sobre la idoneidad de las personas que hayan de impartir la enseñanza de su respectivo credo. Un juicio que la Constitución permite

203 Fundamento de derecho cuarto: «El deber de cooperación establecido en el art. 16.3 CE encuentra en la inserción de la religión en el itinerario educativo un cauce posible para la realización de la libertad religiosa en concurrencia con el ejercicio del derecho a una educación conforme con las propias convicciones religiosas y morales».

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

que no se limite a la estricta consideración de los conocimientos dogmáticos o de las aptitudes pedagógicas del personal docente, siendo también posible que se extienda a los extremos de la propia conducta en la medida en que el testimonio personal constituya para la comunidad religiosa un componente definitorio de su credo, hasta el punto de ser determinante de la aptitud o cualificación para la docencia, entendida en último término, sobre todo, como vía e instrumento para la transmisión de determinados valores. Una transmisión que encuentra en el ejemplo y el testimonio personales un instrumento que las Iglesias pueden legítimamente estimar irrenunciable» (F. J. 5º). Esa regla general, sin embargo, conduce a un cierto callejón sin salida, o al menos aporta escasos criterios de actuación para conocer su alcance en el caso concreto. En efecto, el derecho fundamental del artículo 16 CE debe ponderarse en cada ocasión con los sacrificios exigidos al trabajador al que se pide coherencia con sus enseñanzas, más allá de que sean precisos límites adicionales en la fiscalización de la decisión de la confesión 204 , de manera que poco se está dilucidando sobre la aceptación del sistema heredado. Esta limitación se reconoce por el Tribunal Constitucional, que matiza la asunción general de esos requerimientos afirmando que «una vez garantizada la motivación estrictamente «religiosa» de la decisión, el órgano judicial habrá de ponderar los eventuales derechos fundamentales en conflicto a fin de determinar cuál sea la modulación que el derecho de libertad religiosa que se ejerce a través de la enseñanza de la religión en los centros escolares pueda ocasionar en los propios derechos fundamentales de los trabajadores en su relación de trabajo» (FJ 8º). Su fruto está a la vista, pues en la primera ocasión que tal doctri-

Sobre este particular ya tuve ocasión de ocuparme en M. CARDENAL CARRO, «La constitucionalidad de la regulación de los profesores de religión y moral católica», cit., especialmente epígrafe III.d). 204

na ha debido ser aplicada, en la STC 128/2007, de 4 de junio, aparecen ya discrepancias manifiestas en la existencia de votos particulares. De esta manera, el reduccionismo en el planteamiento de la cuestión conduce a desnaturalizar la propia previsión de lo querido por los firmantes del Tratado Internacional. Es obvio que el Acuerdo de 1979 debe interpretarse desde la Constitución, y por tanto, dar a sus contenidos un alcance que en ningún caso colisione con lo previsto en la Carta Magna. Pero si se desconecta la clase de religión de la función de enseñar de la Iglesia como es entendida por ésta, los criterios de selección del profesorado y su remoción se incardinan en el ámbito de la revisabilidad de las resoluciones por los órganos de Justicia, y sobre su tarea a desempeñar no es posible alcanzar más allá de una críptica referencia a la transmisión de valores y el juicio que se sostenga sobre la repercusión de la propia conducta en ese ámbito –lo que bien podría predicarse en idénticos términos de otras asignaturas, como la polémica Educación para la Ciudadanía–, y por ello lo que se estima constitucional en la STC 38/2007 es una cosa diferente de lo pactado en 1979, el campo para las fricciones continúa abierto, y, en realidad, no hay un verdadero pronunciamiento sobre la adecuación a la Carta Magna de lo que se entiende que son las clases de religión, sino, en todo caso, sobre cómo podría ser esa asignatura sostenida en el principio de cooperación del artículo 16 de la Constitución. Lo mismo ocurre, y provocando aún mayor insatisfacción en cuanto al resultado, en lo que toca a la valoración de que los profesores sean contratados por los poderes públicos. La argumentación sobre la que se sostiene la constitucionalidad del vínculo laboral con la Administración pública vuelve a razonar «al revés»; supera el escrutinio en cuanto se amolde al principio de igualdad, y aceptando –lo cual es al menos discutible, pero no es el momento de detenerse en ello–, que porque

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

243

ESTUDIOS

sea razonable exigir la Declaración Eclesiástica de Idoneidad no existe tal discriminación por razones de credo, y que no está vedada ahí la declaración sobre las propias creencias, propiamente lo que se está limitando es el alcance de esa venia docendi, válida como requisito teórico pero constreñida en su eventual contenido205. En definitiva, afirma el Tribunal Constitucional que es irrelevante la forma de contratación –que sea un vínculo laboral, que como patrón se caracterice a la Administración educativa–, pero con ello se está indirectamente modulando la propia actividad desarrollada, en unos términos que no son los conocidos y propios de esa actividad. Visto desde la perspectiva inversa, resultaría que el método de contratación y el sujeto encargado resultan algo trascendente. Los óbices encontrados y las limitaciones subrayadas por el Tribunal Constitucional desaparecerían si la participación de la Administración pública fuera diversa: si no contrata, la relación intraeclesial propia de la «misión de enseñar», con sus exigencias sobre el testimonio que debe dar el profesor –que naturalmente, como se decía en 1895, era una función propia de clérigos, y con las consecuencias que ello comporta en el propio orden laboral–, encontrarían un marco mucho más apropiado en la empresa de tendencia, por

«Si la impartición en los centros educativos de una determinada enseñanza religiosa pudiera eventualmente resultar contraria a la Constitución, ya fuere por los contenidos de dicha enseñanza o por los requisitos exigidos a las personas encargadas de impartirla, lo que habría de cuestionarse es el acuerdo en virtud del cual la enseñanza religiosa se imparte, no la forma elegida para instrumentarlo. En este punto, no discutiéndose en absoluto la conformidad con la Constitución del Acuerdo en virtud del cual se imparte enseñanza católica en los centros educativos, no parece cuestionable ni que dicha enseñanza se imparta por profesores que hayan sido declarados idóneos para ello por el Ordinario diocesano ni que los profesores sean contratados mediante contratos laborales por la Administración educativa correspondiente» (FJ 13º, in fine). 205

244

más que subvencionada con fondos públicos en función del principio de cooperación. Es evidente, por tanto, que la forma de articular esta enseñanza no es indiferente, pese a la taxativa afirmación en sentido contrario del Alto Tribunal. Contemplando la evolución histórica de la docencia de religión, cabe entonces afirmar, como principal conclusión de este trabajo, que lo que el Tribunal Constitucional ha aceptado en la STC 38/2007 en realidad es una cosa diversa de lo que supone la enseñanza de la religión en los centros docentes públicos, y por tanto también lejana de lo querido por los Acuerdos de 1979. La pregunta correctamente planteada debía haber discurrido en otros términos mucho más explícitos. Se trataba de averiguar si es posible que el Estado contrate a unas personas que van a realizar una función de difusión de un credo, en nombre de una Iglesia en concreto, como enviados suyos, sin perjuicio de que sea una tarea tan particular como es la desarrollada en el contexto cultural de la formación preuniversitaria, aceptando que el carácter eclesial de esa tarea exige admitir que la amplitud de la autonomía de las organizaciones religiosas se manifieste en el mantenimiento, remoción, traslado, etc., de las personas encargadas de tal cometido. En definitiva, qué encaje constitucional tiene en el Derecho estatal lo previsto en el Código de Derecho canónico sobre la tarea de los profesores de religión en centros públicos, su vínculo con la Iglesia católica, y las consecuencias derivadas sobre su sistema de selección y condiciones en que deben desarrollar su trabajo. No creo que las limitaciones aludidas, que recoge la STC 38/2007, permitan una respuesta a esta pregunta. Podría pensarse que si se ha autorizado un contexto mucho más restrictivo, se excluyen planteamientos como el aludido. Sin embargo, lo cierto es que el reduccionismo del enfoque, con la disgregación como elementos inconexos entre la con-

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

MIGUEL CARDENAL CARRO y FRANCISCO JAVIER HIERRO HIERRO

tratación por los poderes públicos, las facultades de la Iglesia, la selección del profesorado y el ámbito real de la tarea realizada, también llevan a respuestas descontextualizadas que podrían ser diferentes en una contemplación conjunta de una problemática que es evidentemente unitaria. Perfectamente podría contestarse que el principio de cooperación soportara todo lo descrito, o que sólo pudiera alcanzar a la financiación de esa actividad, pero respetando sus perfiles cuando el empresario fuera la Iglesia católica, o bien que todo esta cuestión se recondujera a otro marco conceptual, el del artículo 27.3 de la Consti-

tución, citado en el Tratado, en las numerosas normas que lo han desarrollado, en la Sentencia del Tribunal Constitucional, …, pero escasamente explorado pese a la enorme potencialidad que encierra frente a la referencia más vaporosa al principio de cooperación del artículo 16 CE. Pero tampoco es el momento de ocuparse de ello; afirmando que lo enjuiciado por el Tribunal Constitucional es cosa diferente a lo sometido a su consideración, quede para otra ocasión determinar hasta qué punto realmente esa actividad en la enseñanza pública cabe en nuestro texto constitucional.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73

245

ESTUDIOS

RESUMEN

246

En la STC 38/2007, de 15 de febrero, el Tribunal Constitucional ha enjuiciado el Acuerdo entre el Estado español y la Santa Sede sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, firmado en la Ciudad del Vaticano el 3 de enero de 1979, fundamento de la existencia de la docencia de religión en la Educación pública, y del régimen jurídico de los profesores que la llevan a cabo. La desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad no se ha acompañado de una doctrina precisa; de hecho, en el primer recurso de amparo que ha aplicado, el resuelto por la STC 128/2007, de 4 de junio, aparecen votos particulares discrepando de su alcance, pese a que el Pleno la dictó por unanimidad. Este trabajo sostiene que la interpretación llevada a cabo por el Alto Tribunal se ha basado casi exclusivamente en un criterio literal, soslayando la perspectiva histórica, que ofrece un conocimiento mucho más cabal de lo pactado en el Tratado Internacional, de manera que su utilización hubiera posibilitado la delimitación mucho más concisa de la respuesta afirmativa, evitando la mentada vaguedad, que hubiera podido eludirse. Para cimentar esta afirmación, se expone un detallado recorrido histórico que muestra a la norma enjuiciada como el estado actual de una evolución, lo que permite conocer con mayor precisión lo pretendido por las partes que la acordaron, y con ello qué es realmente aquello cuya constitucionalidad se cuestiona, lo que indudablemente conduciría a una delimitación conceptual más acabada.

REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES

73