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Modelos de Gestión de Agua y Saneamiento en el Paraguay
Sara López
Paraguay – Ubicación Geográfica
Paraguay – Datos Generales Sus límites son: al Norte, Brasil y Bolivia; al Este, Brasil y Argentina; al Sur, Argentina y al Oeste; Bolivia y Argentina. La superficie total del país es de 406,750 km² El país está dividido por el río Paraguay en dos regiones naturales, la Región Oriental y la Occidental o Chaco. La Región Occidental ocupa 246.925 km2 equivalente al 60,7% del territorio total.
Características Demográficas. Población
La población total actual del país, según proyección del Censo de 2002 es de 5.543.153 habitantes, considerando una tasa de crecimiento poblacional de 2,2 %.
Recursos Hídricos. El Paraguay es uno de los países en el mundo que mayor riqueza en recursos hídricos tanto superficiales como subterráneos posee. Paraguay es el país con más disponibilidad per capita de América del Sur, los recursos superficiales totalizando más de 67.000 m3/hab./año.
El subsuelo de Paraguay contiene el Acuífero Guaraní, uno de los má grandes del mundo, que abarca también los territorios del Brasil, la Argentina y el Uruguay, realizándose actualmente un estudio de alcance internacional.
Actores del Sector agua y saneamiento del Paraguay Estado Paraguayo Titular del Servicio
ERSSAN Ente Regulador
Aguaterías privadas ESSAP (mayor a 10 mil hab.)
SENASA( hasta 10 mil hab.
Juntas de Saneamiento
SSAN Ente Regulador de Servicios Sanitarios y Titular del Servic
Ley Nº 1.614/00 “General Marco Regulatorio y Tarifario del Servicio úblico de Provisión de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario para la epública del Paraguay”, crea el Ente Regulador de Servicios Sanitario RSSAN) que es una entidad autárquica, con personería jurídica, ependiente jerárquicamente del Poder Ejecutivo y con competencia en do el territorio de la República.
ERSSAN tiene como finalidad regular la prestación del servicio, pervisar el nivel de calidad y de eficiencia del servicio, proteger los ereses de la comunidad de los usuarios, controlar y verificar la rrecta aplicación de las disposiciones vigentes en lo que corresponda su competencia; define que la titularidad de la Competencia para estar el servicio de Agua Potable y Saneamiento será siempre de turaleza pública y corresponde al Estado Paraguayo, es decir a su oder Ejecutivo como poder administrador.
a Ley crea un nuevo escenario en el sector de agua potable y eamiento, las figuras del Titular del Servicio, del Ente Regulador, del stador y la del Usuario.
itular del Servicio, a cargo del Poder Ejecutivo quien determina las ticas y los planes de desarrollo relativo al sector y es el responsable d restación del servicio; establece los valores tarifarios, las condiciones misos y concesiones de los prestadores y aplica las sanciones ablecidas en los mismos.
El ERSSAN analiza la calificación de los prestadores y los distintos niveles tarifarios elevando a consideración del titular del servicio dichos estudios a los efectos de su decisión.
Los Prestadores se clasifican en dos títulos de prestación: Permiso y Concesión. El Título de Permiso corresponde a todos los prestadores de hasta 2.000 conexiones domiciliarias con un plazo máximo de 10 años. El acceso al permiso se realiza a través de concursos de precios, a excepción de las Juntas de Saneamiento (Que son las entidades autónomas que funcionan con apoyo del SENASA) que tienen el derecho de acceso directo a la prestación del servicio de agua potable y saneamiento. El título de concesión se otorga a los prestadores de más de 2.000 conexiones domiciliarias, por un plazo de hasta 30 años; se otorga el título de concesión previa licitación pública a excepción de las Juntas de Saneamiento, que tienen acceso directo a la prestación del servicio.
gua y saneamiento del Paraguay se halla bajo competencia de las uientes instituciones:
SAP (Empresa de Servicios Sanitarios del Paraguay) - es una iedad Anónima con acciones estatales, que opera y administra los emas (agua y alcantarillado) la empresa estatal de servicios básicos d a y saneamiento que brinda servicios de agua entubada a menos de e los hogares a nivel nacional (lo que constituye 70 % de los hogares área de servicio). Dichas áreas de servicio se definen como ciudades alidades que albergan más de 10,000 habitantes.
ualmente, ESSAP afronta una alta deuda que limita seriamente su acidad de inversión. Por ello, existen dudas sobre si ESSAP podría vir como vehículo para expandir la cobertura y atender en un futuro cano a las comunidades peri urbanas de Paraguay que no cuentan co vicio
Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental (SENASA): Esta entidad, es responsable de brindar servicios de agua y saneamiento a las comunidades rurales con menos de 10,000 habitantes, ha atendido las demandas de aproximadamente 37 % de la población rural y, en el proceso, ha creado más de 1,400 asociaciones de usuarios de agua denominadas juntas o comisiones de saneamiento. Estas Juntas de Saneamiento participan en la construcción del sistema de abastecimiento de agua con contribuciones en efectivo antes y durante la construcción de dicho sistema (hasta 15 %), contribuciones en especie (15 % en mano de obra y materiales) y mediante el pago de un préstamo de 10 años a SENASA para cubrir 30% de los costos generales de construcción (sólo en comunidades grandes).
Que es una Junta de Saneamiento?
Las Juntas de Saneamiento son entidades comunales integradas por vecinos potenciales usuarios y/o beneficiarios de los programas de agua y saneamiento. La Comisión Directiva es elegida en Asamblea; y consta de 5 a 9 Miembros, un Presidente; un Vicepresidente ; un Secretario; un Tesorero y uno o cinco Vocales. La Asamblea también designará a dos Síndicos, uno titular y uno suplente. La Junta de Saneamiento es una entidad autónoma con Personería Jurídica.
oveedores Privados o Aguateros
s pequeñas empresas privadas de agua en Paraguay, conocidas almente como aguateros, atienden a aproximadamente 9 % de los 5.5 ones de habitantes del país y constituyen una parte importante del ctor agua. Antes de las recientes iniciativas, los aguateros ya habían sarrollado sistemas y ofrecido servicios en áreas peri-urbanas, donde stían abundantes recursos hídricos y donde podían elegir a sus client artir de su capacidad para pagar costos de conexión y tarifas que mitieran la recuperación del costo total, cuyo objetivo es expandir el ance geográfico y demográfico de los pequeños empresarios del sect ua de Paraguay, a través de la entrega de subsidios en función de los ultados.
siguiente presenta la tendencia de los servicios considerado ásicos; para el servicio de abastecimiento de agua potable aneamiento incluye los servicios de la Empresa de Servicio anitarios del Paraguay ESSAP S.A., para las ciudades y del Servic acional de Saneamiento Ambiental SENASA, para comunidade rbanas menores y rurales, y de servicios privados, en forma conjunta n discriminarlos; baño conectado a red pública o a pozo ciego spectivamente.
COBERTURA DE SERVICIOS
AREA DE RESISTENCIA TOTAL
Urbana
Rural
1.247.957
737.081
510.876
sap/SENASA ssap
46,4
61,5
24,7
ozo sin bomba
22,2
8,6
41,9
ozo con bomba
14,3
10,9
19,2
ed privada
14,4
18,8
8,2
jamar / rio ajamar
2,3
0,1
5,5
ibe
0,3
0,1
0,6
ro (*)
0,0
0,0
0,0
OTAL PAIS
UENTE DE AGUA
Incluye agua de lluvia
OBERTURA DE SERVICIOS
CUADRO Nº 4 AREA DE RESISTENCIA TOTAL
Urbana
Rural
ne
92,6
97,8
85,0
ene
7,4
2,2
15,0
52,3
35,5
76,4
ección publica/ lecci da
34,1
55,3
3,6
a en hoyo
7,7
5,0
11,4
en el patio
3,8
2,5
5,5
en la chacra
1,2
0,3
2,5
en el arroyo
0,5
0,7
0,2
(*)
0,5
0,7
0,3
RIENTE ELECTRICA
OSICION DE BASURA
ma
cluye tira en un vertedero
CUADRO Nº 4
COBERTURA DE SERVICIOS
AREA DE RESISTENCIA TOTAL
Urbana
Rural
red pública
11,1
18,7
0,2
pozo ciego
49,2
62,5
30,0
usado municipal
2,4
2,4
2,4
ina común rina
35,5
15,2
64,8
o (*)
0,4
0,5
0,2
tiene
1,4
0,7
2,4
RVICIO SANITARIO
ncluye superficie de la tierra, arroyo, rio, etc.
gua y Saneamiento del Área Rural
vicio Nacional de Saneamiento Ambiental – (SENASA)
Servicio Nacional de Saneamiento Ambiental, SENASA, es un organis nico del Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social, creado por Le 369/72, Dentro de sus funciones se incluyen la Planificación, promoci upervisión de programas de saneamiento ambiental, el cual incluye la visión del servicio de agua potable, disposición sanitaria de las excret esagüe sanitario. El SENASA es la entidad rectora de agua en las ár ales.
estrategia inicial y principal de acción consiste en obtener la ticipación de las comunidades para el cumplimiento de sus fines y icularmente para la financiación, construcción y administración de las as de agua y saneamiento.
Promueve y crea las Juntas de Saneamiento constituidas por los beneficiarios, quienes pasan a constituirse en propietarios de los sistemas instalados.
Para el cumplimiento de sus funciones, promociona la creación de Juntas de Saneamiento, en las áreas urbanas menores (hasta el año 2.000, para poblaciones urbanas menores a 4.000 habitantes y, desde ese año, para poblaciones urbanas menores a 10.000 habitantes), y la población rural dispersa.
El SENASA, para cumplir sus objetivos, gestiona préstamos con organismos internacionales o donaciones o establece convenio con nstituciones nacionales o extranjeras.
ablece una política de financiamiento donde se determina la donació Gobierno Paraguayo, a través de SENASA (% según número de blación beneficiada)
orte de la comunidad
Antes del inicio de la obra (Efectivo)
Durante la construcción (Efectivo)
En mano de obra, bienes y terreno
Excavación para colocación de cañerías
ualmente se cuenta con aproximadamente 1.400 juntas de saneamiento
structura Financiera actual
xiste un estudio interinstitucional a instancias del Ministerio de acienda, coordinado por el ERSSAN, sobre una estructura de anciamiento, que resultó, finalmente en un Decreto Nº 3.617 del 28 d tubre de 2.004 “Por el cual se establece una Política de nanciamiento relacionada con la Inversión en el Sistema de Agua otable en el Sector Rural con recursos de la Donación, del Préstamo y el Fondo Público”, que en su Art. 1º, señala: “Establécese una política e financiamiento relacionada con la inversión en el Sistema de Agua otable en el Sector Rural con recursos de la donación, del préstamo y el fondo público, bajo los términos e indicadores que a continuación se ponen:
Política de financiamiento Política de financiamiento A
B
C
Nº de conexiones < ó = 150
Nº de conexiones > 150
Comunidade s indígenas
- Aporte en efectivo antes del icio de las obras.
1%
5%
0%
- Aporte en efectivo durante la onstrucción.
2%
10%
0%
- Aporte en especie.
15%
15%
15%
- Subsidio estatal.
82%
40%
85%
- Préstamo a la comunidad a rgo plazo
0%
30%
0%
100%
100%
Fuentes de financiamiento
otal
Fuente: SENASA
100%
temas Tarifarios
niveles de las tarifas establecidas por las Juntas y principalmente por Comisiones de Saneamiento, son en general bajos lo que permite sol rir los gastos de operación, mantenimiento y repago de la deuda de nciamiento de las obras de infraestructura, quedando muy poco marg a los gastos de reposición de equipos.
elevamiento realizado por el SENASA (2.005), en una muestra de 19 as de Saneamiento del área rural, se observa que la tarifa máxima rada por consumo de agua potable es de 20.000 Gs./mes/conexión (3 ), mientras que la tarifa mínima es de 5.000 Gs./mes/conexión (0,82 ). En el mismo relevamiento del SENASA, se observa que el derecho exión oscila entre un máximo de Gs. 1.200.000, hasta un mínimo de G 00, siendo el valor modal de Gs. 500.000.
rol de los operadores privados
emás de los dos actores principales, ESSAP y SENASA, los pequeño veedores privados conocidos como aguateros abastecen de agua oximadamente 500,000 personas en áreas peri urbanas, principalmen a región metropolitana de Asunción. Los aguateros han construido emas de agua entubada durante los últimos 20 años sin ninguna form inanciamiento público. De hecho, muchos de los aguateros no están strados como empresas y son parte del activo mercado informal aguayo.
bien los sistemas operados por los aguateros comprenden en promed 0 conexiones, algunos aguateros operan sistemas con hasta 3,000 nexiones. En general, aproximadamente 9 % de la población de raguay (o cerca de 17% de los paraguayos que cuenta con servicios d ua entubada) es abastecida por los aguateros. En algunos partamentos (como Misiones, Alto Paraná y Canindeyú), los aguatero astecen a más personas que las dos entidades gubernamentales más portantes juntas: ESSAP y SENASA.
na encuesta realizada en el 2003 a 1000 hogares abastecidos por los uateros indicó que 90% de los hogares estaba satisfecho con los rvicios proporcionados y que 75% no estaba dispuesto a pagar más servicio de mejor calidad. La encuesta también demostró que la cturación mensual de 80% de los hogares abastecidos por los uateros era inferior a G$30,000 (equivalente a US$ 5 al momento de cuesta), mientras que 25% pagaba menos de G$15,000 (o 2,5 US$3
proyecto piloto de asistencia en función de los resultados
as reconocer que ni el modelo tradicional de juntas de saneamiento ua utilizado por SENASA, ni la empresa estatal de agua lograron gar al resto de la población de Paraguay en el marco de las stricciones fiscales estatales y en un plazo de tiempo adecuado, ENASA acordó implementar un programa piloto para atraer a los uateros y a las empresas locales de construcción a las pequeñas calidades, comunidades periurbanas y grandes aldeas. El programa s plementó en varias fases a fin de poder incorporar las lecciones quiridas a lo largo del proceso. La estrategia del gobierno consistió e conocer el potencial particular de los pequeños proveedores.
structura de los incentivos y diseño del subsidio
n la primera fase del programa piloto, se determinó que se necesitaría subsidio por conexión a fin de alentar a los operadores a brindar rvicios a cuatro comunidades no atendidas. A fin de garantizar a ENASA que el monto del subsidio sería inferior al costo tradicional de s sistemas rurales de agua del estado, se estableció un monto de US 50 por conexión, considerando un número máximo de conexiones tablecidas previamente en el área de servicio definida para cada munidad.
ubsidio establecido fue sustancialmente menor que el subsidio públic pagado por SENASA bajo el esquema de financiamiento tradicional tor de agua potable rural. Las tarifas de consumo para conexiones co medidor se acordaron con las comunidades y se incluyeron en las diciones de licitación.
ubsidio establecido fue sustancialmente menor que el subsidio públic pagado por SENASA bajo el esquema de financiamiento tradicional tor de agua potable rural.
proceso y la variable de la licitación En todos los casos, los stores debían proponer un derecho de conexión que los usuarios garían para conectarse al sistema. El postor que cumpliera con las ndiciones técnicas de la licitación y que ofreciera el menor costo de nexión a una determinada comunidad sería el ganador.
s postores recuperarían los costos de construcción a través de los bsidios de conexión (US$150 por conexión, a cargo de SENASA), el recho de conexión (pagado por los usuarios) y la tarifa (pagada por lo uarios). Cada localidad tendría derecho a rechazar la oferta si nsiderara que el cargo por conexión solicitado por el postor ganador e co atractivo.
n la práctica, una vez seleccionados, los postores podrían cobrar a lo suarios el costo de conexión en cuotas, a una determinada tasa de terés.
final, la propuesta más ventajosa fue extremadamente competitiva ues comprometía al consorcio ganador a construir sus sistemas por n precio de US$200 a US$217 por conexión de las cuales, US$150 or conexión venían del subsidio del estado.
monto restante asumido por las localidades osciló entre US$50 y S$67 por conexión. Para que los pobladores pobres pudieran pagar s ostos de conexión, el consorcio ganador los contrató durante la fase d onstrucción (mayormente para excavar las zanjas para las tuberías) y s pagó con efectivo y comprobantes de agua que podrían utilizar para minorar sus costos de conexión. Adicionalmente, muchos pobladores igieron (como parte del contrato de operación entre la comunidad y e perador) pagar el costo de conexión en cuotas a una tasa de interés ocial que no excediera 24% al año (pago en Guaraníes).
Debido al éxito de la primera licitación, SENASA reconoció que habría suficiente competencia para ganar el derecho a construir estos sistemas. Esto permitió al equipo reestructurar la segunda licitación, de tal manera que las comunidades no tuvieran que asumir ese iesgo. En lugar de concursar por el “derecho de conexión mínimo a ser pagado por los usuarios”, durante el proceso de licitación del segundo piloto, la variable fue el subsidio por conexión a ser pagado por el estado.
Las tarifas (que cubren los costos de operación y mantenimiento y una porción de la inversión) y los cargos por conexión se negociaron entre SENASA y la Junta de Saneamiento y se incorporaron como parte del proceso de licitación. Se estableció un tope con respecto al subsidio máximo por conexión que pueden solicitar los postores a fin de evitar costos excesivos para el Estado.
a participación del sector privado (PSP) y de las asociaciones de suarios de agua en términos de suministro de servicios se regula mediante permisos de una duración de 10 años en sistemas de menos e 2,000 conexiones (aproximadamente 10,000 personas) y oncesiones de hasta 30 años en el caso de sistemas que superan sa cantidad. Los permisos se otorgan en base a procedimientos de citación simplificados mientras que las concesiones sólo pueden btenerse mediante procesos de licitación pública a nivel nacional o nternacional. Las reglamentaciones de octubre de 2002 relacionan los iveles de servicio con las tarifas a fin de permitir la existencia de roveedores de servicios con diferentes características en Paraguay.
el nivel de servicio mínimo, los reglamentos requieren que el agua se gura para su consumo desde el punto de vista bacteriológico y químic ncumplimiento de los estándares mínimos puede dar lugar a la spensión del permiso además de cualquier otra penalidad que pudiera ar reglamentada.
respuesta de las comunidades ha sido muy positiva hasta la fecha, acias a la rapidez con la que el proceso pasó de la concepción a la nstrucción.
Acuerdos contractuales
En el caso de los pilotos de asistencia en función de los resultados y bajo los términos y condiciones de la Ley del ERSSAN del sector de agua y saneamiento, las comunidades mantienen permisos por un plazo de 10 años para la operación del sistema y contratan a contratistas-operadores privados para la construcción y operación de os sistemas de abastecimiento de agua en las áreas abarcadas en su permisos.
SENASA administra la fase de construcción y actúa como árbitro entr a comunidad y el contratista u operador durante la fase de operación Esta estructura está respaldada por un triángulo de obligaciones mutuas en forma de 3 contratos que regulan la relación entre SENASA el contratista-operador y las comunidades. Los contratos tienen las siguientes estructuras:
ENASA y el contratista-operador
te contrato se basa en el documento estándar del Banco Mundial par taciones de obras menores y gobierna la fase de construcción (norma cnicas, supervisión, subsidio, garantías, etc.). Dentro del marco de la mera fase del piloto, todos los pagos de subsidios (aparte de un ticipo de 20% del monto máximo del subsidio) se retienen hasta que e ntratista-operador haya demostrado que realizó las conexiones de anera satisfactoria, forzando al sector privado a movilizar la mayoría d costos de financiación asociados con la construcción del sistema.
el marco de la segunda fase del piloto, se liberarán porciones del pa al del subsidio al contratista-operador ganador a medida que se mpleten ciertos componentes individuales del sistema (toma de agua perficial, tanques de almacenamiento, etc.). Dadas las dificultades qu ben enfrentar las pequeñas empresas de construcción al momento de ovilizar el capital de inversión, se espera que la liberación de partes de bsidio por etapas permita una mayor participación de empresas en la tación.
NASA y cada asociación de usuarios de agua
e contrato establece el acuerdo de SENASA para brindar un subsidio a la construcción del sistema una vez que las asociaciones de uarios de agua hayan firmado el contrato de concesión con el ntratista-operador.
ontratista-operador y la asociación de usuarios de agua
te contrato de concesión simplificado define el área de servicio y tablece el alcance de la cobertura para conectar a la población que bita dentro de dichos límites. Además: • Otorga al contratista-operado exclusividad dentro del área de servicio.
Define las normas de calidad del agua y del servicio (presión, ontinuidad del servicio, etc.) y establece penalidades por cumplimiento.
Brinda fórmulas para el ajuste de tarifas y cobros misceláneos.
Establece las compensaciones involucradas en los casos de resolució el contrato.
esultados principales
n la fase 1 del piloto, al postor ganador (un consorcio conformado or 2 empresas de construcción y un aguatero) se le adjudicó el ontrato en agosto de 2002. Los cuatro sistemas están terminados a brindan servicios de agua.
a respuesta de las comunidades ha sido muy positiva hasta la cha, gracias a la rapidez con la que el proceso pasó de la oncepción a la construcción, y todo sin que las comunidades hay nido que efectuar contribuciones iniciales en efectivo.
Tipos de estructuras de las licitaciones (cont.)
Segunda licitación Valores fijos: - Tarifa 1er. Año: * Residencial: 20.000 Gs/mes (3,4 US$/mes) * Comercial: 25.000 Gs/mes (4,5 US$/mes) - Derecho de Conexión: * Residencial: 500.000 Gs/mes (85 US$/conex) * Comercial: 700.000 Gs 118,9 US$/conex.) Variable de la licitación: - Subsidio a ser recibido por el Operador, fijándose como límite máximo 250 US$/conex. Numero de localidades licitadas: Integrado Bajo Chaco: 1990 conexiones - 5 comunidades.
Tipos de estructuras de las licitaciones (cont.)
Tercera licitación Valores fijos: - Tarifa 1er. Año: * Residencial: 20.000 Gs/mes (3,4 US$/mes) * Comercial: 25.000 Gs/mes (4,5 US$/mes) - Derecho de Conexión: * Residencial: 500.000 Gs/mes (85 US$/conex) * Comercial: 700.000 Gs 118,9 US$/conex.) Variable de la licitación: - Subsidio a ser recibido por el Operador, fijándose como límite máximo 185 US$/conex. Número de localidades licitadas: 1956 conexiones - 2 comunidades.
Resultados de las primeras experiencias
Caso 1: - Precio del Derecho de Conexión resultan de la empresa ganadora: 50 U$S para dos comunidades y 67 U$S para otras dos comunidade Caso 2: - Menor valor de subsidio ofertado por la empresa ganadora : 196 U$S. Caso 3: - Menor valor de subsidio ofertado por la empresa ganadora: 148 U$S
Resultados obtenidos con participación del Sector Privado
Reducción del costo/conex. para el SENASA, de los sistemas de agua: Con la modalidad tradicional el costo para el Gobierno es de aproximadamente 550 US$/conex., mientras que con la participación del sector privado el costo (subsidio) no sobrepasa los 250 US$/conex.
Actualmente se tiene 4 sistemas en funcionamiento con aproximadamente : 1.200conexiones y dos sistemas en etapa de construcción.
plan piloto tiene aproximadamente cuatro años de implementación y asta el momento dio buenos resultados, buen servicio del operador vado en su área de concesión, tarifas y derechos de conexión zonables y sin diferencias sustanciales a las áreas vecinas y lo más portantes de este modelo es que se concluye que los costos de las nexiones de los sistemas de agua, para el Estado, se reducen a la tad, es decir si una conexión de un sistema de agua esta costando proximadamente entre 400 a 500 Dólares, con el modelo tradicional; c modelo de participación privada está costando al Estado cerca de 20 250 Dólares Con esto se concluye que con el modelo de participació vada, se puede duplicar la cantidad de sistemas que se construye co modelo tradicional.