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g

URUGUAY MODERNIZACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES DE INGRESOS—UN BALANCE 2010-2013 29 de marzo de 2013 La Dirección Nacional de Aduanas Aide-mémoire de la misión de asistencia técnica

RESUMEN DE CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Varias misiones del FAD han venido acompañando el exitoso proceso de consolidación fiscal del Uruguay en el área de los ingresos. En el período 2010-2013, una primera misión identificó, en septiembre de 2010, áreas prioritarias dentro de los programas de modernización en curso en las tres agencias de recaudación, mientras que las que la siguieron, en noviembre de 2011 y noviembre de 2012, centraron su atención en las estrategias para lograr una mejora sostenida en el cumplimiento. La presente misión intenta un balance de lo avanzado en el período citado en las tres agencias involucradas. Ya consolidada la reforma tributaria de 2007, que resultó en una profunda simplificación del sistema y la ampliación de las bases de tributación, una mejora continua en el cumplimiento es la clave para mantener la recaudación orientada a fines sociales y mejorar la competitividad de la economía uruguaya, permitiendo una eventual rebaja de tasas nominales. Los resultados de los últimos años confirman la solidez del sistema tributario reformado, y el impacto positivo de las estrategias de modernización de los tres organismos de administración de ingresos, exteriorizado en una mejora constante en la recaudación, por encima del sostenido crecimiento que ha mostrado la economía uruguaya. Principales conclusiones Los procesos de modernización de las tres administraciones siguen desarrollándose con éxito, aunque queda camino por recorrer. Las misiones anteriores ya destacaron los logros alcanzados en el fortalecimiento institucional de las administraciones de ingresos, en particular la DGI y la ATYR, organismos en los que recayó la responsabilidad de la implementación del nuevo impuesto a la renta personal. La DNA, por su parte, enfrentaba el desafío de una transformación institucional profunda largamente postergada. La presente misión ha podido constatar progresos muy significativos en las tres agencias, e inclusive cierta renovada vocación de coordinación interinstitucional. Los

MODERNIZACION DE LAS ADMINISTRACIONES DE INGRESOS: UN BALANCE 2010-2103

acuerdos de intercambio de información suscritos en 2013 entre la DGI y la DNA, entre ésta y el BPS, y la continuada vigencia de aquellos entre la DGI y el BPS son auspiciosos, pero es necesario lograr una mayor coordinación en las visiones de las estrategias de cumplimiento. Proceso de reestructuración de la DNA De las áreas analizadas por la misión, es sin dudas la de la reforma de la administración aduanera la que ha mostrado progresos más notables desde 2010. Partiendo de una situación poco prometedora, con debilidades en múltiples frentes, la modernización de la DNA ha alcanzado una dinámica propia y avanza de manera efectiva. El progreso sostenido de los planes de modernización constituye una manifestación explícita del amplio apoyo del gobierno a la reforma de la aduana. En el período transcurrido desde 2010 se han registrado avances en todas las áreas—destacan entre otras el análisis de riesgo, la fiscalización a posteriori, y la reducción drástica de las revisiones físicas previas al despacho—y se ha establecido un diálogo fluido con la comunidad de comercio exterior, alentando su participación en iniciativas de simplificación de procedimientos y facilitación. Durante el año 2013 se consolidaron las iniciativas lanzadas durante 2011 y 2012, que incluyen entre otras en lo externo la implantación del sistema de precintos electrónicos para el control del tránsito en rutas prefijadas, los avances en la preparación de la VUCE y el lanzamiento efectivo de la figura del Operador Económico calificado. No han terminado los desafíos para la institución, y es preciso definir una agenda para la DNA para el quinquenio que inicia en 2015. Los avances logrados en el período 2010–13 constituyen pasos decisivos en la ejecución del programa de modernización y los resultados alcanzados son promisorios, pero de ninguna manera se agota la agenda con ellos, y es necesario mantener la dinámica del cambio. Claramente, el desafío más importante para la DNA en el 2013 resultó de la aprobación por Decreto Presidencial de la propuesta de re-estructura para el organismo. El proceso así iniciado en septiembre de 2013 de implementar la nueva estructura y resolver la situación de los recursos humanos de la institución aplicando un nuevo esquema remunerativo para el personal (sin duda el problema más apremiante que quedaba por afrontar para la DNA) define la agenda de la institución para el año en curso. La creación del fondo de incentivos por desempeño para el personal es un acierto, pero su financiamiento con lo recaudado por multas ofrece un flanco débil y debería revisarse. A ello deben agregarse como retos el acompañar la implementación del nuevo Código Aduanero a través de su decreto reglamentario una vez que éste sea aprobado por el 2

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Parlamento, donde ya cuenta con media sanción y espera el tratamiento en el Senado, y completar la implementación de la nueva estrategia de gestión del riesgo. La puesta en práctica del CAU y la aplicación sistemática de la gestión del riesgo implicará cambios en los procedimientos principales vinculados al ciclo de control. Toda la organización deberá adaptarse a estos cambios, y el personal necesitará de capacitación intensa para operar efectivamente en el nuevo entorno. Principales recomendaciones Dirección Nacional de Aduanas 

Asegurar los recursos necesarios para gestionar una implementación exitosa de las medidas establecidas en los decretos de reformulación de la estructura organizativa y del sistema de incentivos por mejor desempeño. Igualmente, asegurar los recursos de consultoría necesarios para la finalización del Decreto Reglamentario del Código Aduanero Uruguayo (CAU), que deberá promulgarse una vez aprobado aquel por el Parlamento, así como los requeridos para la finalización de la implementación del nuevo sistema de inteligencia aduanera, explorando la opción de una nueva operación BID para dar continuidad a los esfuerzos hoy en marcha.



Formular un plan de capacitación integral para todo el personal, teniendo en cuenta los requerimientos de las nuevas funciones derivadas tanto de la aplicación de la nueva estructura organizacional, como de los nuevos procedimientos que derivarán de la aprobación del nuevo CAU.



Para el mediano plazo, reemplazar el financiamiento del fondo de incentivos por desempeño, eliminando su dependencia de las multas y estableciendo como fuente el presupuesto general de la institución, que deberá contar con un inciso específico para dicho fondo, equivalente por ejemplo al promedio de lo distribuido en los últimos 3 años.



Acelerar el proceso de sustitución de los criterios de selección de operaciones a fiscalizar, evaluando aumentar el número de casos seleccionados según la nueva metodología basada en riesgo y el nuevo sistema SIIA, en función de los resultados de las primeras auditorías.

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

Reorganizar las competencias en los pasos de frontera, integrando y coordinando funciones orientándose a una Gestión Coordinada de Fronteras, con el liderazgo de la DNA.

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En respuesta a una solicitud de asistencia técnica en administración de ingresos formulada por las autoridades uruguayas, se envió a Montevideo, del 18 al 29 de marzo de 2014, una misión integrada por los señores Enrique Rojas (jefe de la misión), economista principal del Departamento de Finanzas Públicas (FAD), y Patricio Castro, Fernando Díaz Yubero y Diego Romera, expertos tributarios del FAD. El propósito de la misión fue realizar un seguimiento de los programas de fortalecimiento institucional de las administraciones de ingresos públicos en el Uruguay —la Dirección General Impositiva (DGI), la Dirección Nacional de Aduanas (DNA), y el área de administración de las contribuciones de seguridad social del Banco de Previsión Social (BPS), la Asesoría de Tributación y Recaudación (ATYR). El punto de partida para los análisis de la misión fueron las conclusiones y recomendaciones de las misiones del FAD que en Septiembre de 2010, Noviembre de 2011 y Noviembre de 2012 llevaron a cabo un análisis de los aspectos centrales de las operatorias tributarias y aduanera en el Uruguay. El objetivo de la presente misión fue, por un lado, hacer un balance de grado de avance alcanzado en el fortalecimiento de las tres agencias citadas en el período 2010-2013, y por el otro, analizar aquellos aspectos de las administraciones que puedan requerir atención adicional en el quinquenio 2015-2019, en el contexto del futuro gobierno que surja de las elecciones generales de Octubre de 2014. Los integrantes de la misión mantuvieron discusiones con el ministro de economía y finanzas y sus principales asesores en materia tributaria, el director general y el cuerpo gerencial de la DGI, el presidente del Directorio y la gerente general del BPS y el cuerpo gerencial de la ATYR, y el director nacional y el cuerpo gerencial de la DNA. La cooperación con la misión fue sobresaliente; los funcionarios de las tres agencias participaron activamente en las conversaciones y respondieron a las solicitudes de información con datos detallados para apoyar la labor de la misión. Este documento es el aide mémoire de la misión y presenta las conclusiones y recomendaciones de la misma. Se trata de una versión provisional y se encuentra sujeto a revisión en la sede del FMI en Washington. Tras un breve resumen de conclusiones y recomendaciones, se presenta en la sección 1 una discusión sobre algunos aspectos del proceso de modernización de las administraciones recaudadoras, seguida de sendas secciones que presentan un análisis de aspectos selectos de las áreas funcionales de la administración tributaria, de contribuciones de la seguridad social, y aduanera.

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El presente informe contiene asesoramiento técnico brindado por los funcionarios del Fondo Monetario Internacional (FMI) a las autoridades del Uruguay (el “beneficiario de la asistencia técnica”) en respuesta a su solicitud de asistencia técnica. El FMI podrá divulgar este informe (en su totalidad o en parte) o resúmenes del mismo a los directores ejecutivos del FMI y al personal de sus oficinas, así como a otros organismos o dependencias del beneficiario de la asistencia técnica, y al personal técnico del Banco Mundial, otros proveedores de asistencia técnica y donantes con interés legítimo que lo soliciten, a menos que el beneficiario de la asistencia técnica objete expresamente dicha divulgación (véanse las directrices operativas para la divulgación

de

información

sobre

asistencia

técnica—

http://www.imf.org/external/np/pp/eng/2009/040609.pdf). La divulgación de este informe (en su

totalidad o en parte) o resúmenes del mismo a terceros ajenos al FMI que no sean organismos o dependencias del beneficiario de la asistencia técnica ni personal técnico del Banco Mundial, otros proveedores de asistencia técnica y donantes con interés legítimo, requerirá el consentimiento explícito del beneficiario de la asistencia técnica y del Departamento de Finanzas Públicas del FMI

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INDICE 1. EVOLUCION DE LAS ADMINISTRACIONES RECAUDADORAS DEL URUGUAY .................... 10  A. Introducción................................................................................................................................................. 10  B. Evolución de la Presión Tributaria ....................................................................................................... 11  C. Proceso de reestructuración de la DNA ............................................................................................ 15  D. Gestión de los recursos humanos en las tres agencias .............................................................. 17  4. LA DIRECCION NACIONAL DE ADUANAS ............................................................................... 19  A. El Programa de Modernización del Organismo............................................................................. 20  B. Avances en el proceso de reforma organizacional y de recursos humanos ....................... 21  C. Marco Legal—El Código Aduanero .................................................................................................... 26  D. Avances en los procesos de control—La gestión de riesgo ..................................................... 27  CUADROS 1. Recaudación Tributaria, 2007–13......................................................................................................................... 14  2. Personal empleado en las administraciones de ingresos........................................................................... 18  3. Etapas en el proceso de construcción del Modelo de Inteligencia basado en Riesgo................... 28 

  FIGURAS 1. Presión Tributaria como porcentaje del PIB en el Uruguay, 2007-2013 ............................................... 12  2. Presión Tributaria del IVA y participación en el Total de la Recaudación. (Serie 2007-2013)...... 13  3. Evolución del incumplimiento del IVA, 2007-2013 ....................................................................................... 13  4. Presión Tributaria por tributos internos y evolución del IRPF. (Serie 2007-2013) ............................ 15  5. Sistema Integrado de Inteligencia Aduanera .................................................................................................. 30  RECUADROS EN EL TEXTO 3. Principales Fortalezas en la gestión de riesgo en la DNA .......................................................................... 28  4. Principales Debilidades en la gestión de riesgo en la DNA ...................................................................... 29 

 

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ABREVIACIONES Y SIGLAS APOC

Asesoría de Planificación, Organización y Control de la Dirección General Impositiva

ATYR

Asesoría Tributaria y de Recaudación del Banco de Previsión Social

BDO

Base de Datos de Observados

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

BPS

Banco de Previsión Social

CAM

Código Aduanero del Mercosur

CAU

Código Aduanero Uruguayo

CEDE

Control especial de contribuyentes en la Dirección General Impositiva

DGI

Dirección General Impositiva

DNA

Dirección Nacional de Aduanas

FAD

Departamento de Finanzas Públicas (Fiscal Affairs Department)

FONASA

Fondo Nacional de Salud

GGCC

División Grandes Contribuyentes de la DGI

IBTAL

Proyecto de Asistencia Técnica al Programa de Modernización Institucional

IRAE

Impuesto a la renta de actividades empresariales

IRPF

Impuesto a la Renta Persona Física

IVA

Impuesto al Valor Agregado

JUREX

Sistema informático de seguimiento de Expedientes en vía Judicial

MEF

Ministerio de Economía y Finanzas

OEA

Operador Económico Autorizado

OMA

Organización Mundial de Aduanas

OPP

Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República

PIB

Producto Interno Bruto

POA

Plan Operativo Anual

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PROFIS

Sistema informático para el seguimiento de la gestión de Fiscalización de la DGI

RUT

Registro Único Tributario

SISCA

Sistema Integrado de Selección de Casos para Auditoría del Banco de Previsión Social

VUCE

Ventanilla Única de Comercio Exterior

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1. EVOLUCION DE LAS ADMINISTRACIONES RECAUDADORAS DEL URUGUAY A. Introducción El objetivo de la presente misión del FAD es dar un seguimiento al proceso de modernización de las administraciones de ingresos públicos del Uruguay, dando continuidad al trabajo de una misión que en septiembre de 2010 preparó un diagnóstico de la administración tributaria (la DGI) y de las restantes administraciones de ingresos públicos en el Uruguay: el área de administración de las contribuciones de seguridad social del BPS (ATYR) y la aduana (DNA), y el de misiones similares que hicieron un seguimiento de los avances en dicho proceso en noviembre de 2011 y noviembre de 2012.1 En línea con lo solicitado por el Ministro de Economía y Finanzas, en esta ocasión se hace un balance de los avances logrados en el período 2010-2013. 1. Sigue siendo prioritaria en la agenda del gobierno la consolidación de la exitosa reforma tributaria de 2007, que logró la simplificación del sistema y la ampliación de las bases de tributación mejorando la presión fiscal directa, así como una mejora sostenida de la recaudación. Se mantienen también como objetivos prioritarios la profundización de la mejora en el cumplimiento que permita mantener la recaudación orientada a fines sociales, la continuidad en el esfuerzo en la reducción del empleo informal que ha mostrado resultados relevantes en los últimos años, y mejorar la competitividad de la economía uruguaya. 2. El éxito de la reforma tributaria se apoya en la forma en que se combinaron las medidas de política tributaria con medidas administrativas acompañadas de las inversiones necesarias. En este tipo de misiones es frecuente resaltar la estrecha relación entre la política fiscal y la administración tributaria: la administración tributaria ejecuta lo diseñado por la política tributaria y, a su vez, acota las posibilidades de formulación de políticas tributarias. El haber tenido en cuenta estas circunstancias ha contribuido sin ninguna duda a que las autoridades uruguayas pudieran avanzar consistentemente en los últimos años en el fortalecimiento de las administraciones de ingresos públicos. 3. Los procesos de modernización de las tres administraciones siguen desarrollándose con éxito, aunque queda camino por recorrer. Las misiones anteriores ya destacaron los logros alcanzados en el fortalecimiento institucional de las administraciones de ingresos, en particular la DGI y la ATYR, organismos en los que recayó la responsabilidad de la 1

Ver “Uruguay: Fortalecimiento Institucional de las Administraciones de Ingresos,” por P. Castro, D. Romera y C. Herrera (noviembre de 2010), “Uruguay: Seguimiento de las Medidas de Fortalecimiento Institucional de las Administraciones de Ingresos”, por P. Castro, C. Herrera y L. Sánchez (enero de 2012), y “Uruguay: Avances en el Fortalecimiento Institucional de las Administraciones Recaudadoras de Ingresos”, por P. Castro, C. Herrera y D. Romera (enero de 2013). Con anterioridad, el FAD llevó a cabo un análisis exhaustivo de las administraciones de ingresos del Uruguay, abarcando la DGI, el BPS y la DNA, siendo las misiones más relevantes en 2005 y 2006, en el contexto de la Reforma Tributaria de 2006.

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implementación del nuevo sistema tributario, resaltando la importancia de los acuerdos de cooperación interinstitucional alcanzados para la recaudación del impuesto a las rentas de las personas físicas (IRPF). A juicio de la presente misión, dicha cooperación, si bien ha continuado rindiendo frutos, es hoy menos estrecha que lo que fuera durante la implementación del IRPF, y debiera profundizarse. Los acuerdos de intercambio de información suscritos en 2013 entre la DGI y la DNA, entre ésta y el BPS, y la continuada vigencia de aquellos entre la DGI y el BPS son auspiciosos, pero es necesario lograr una mayor coordinación en las visiones de las estrategias de cumplimiento. En los párrafos que siguen se discuten brevemente los importantes resultados del proceso de fortalecimiento institucional de la DGI y la consolidación de ATYR, y el significativo progreso logrado en la reforma de la DNA, que han permitido finalmente revertir un proceso de deterioro institucional preocupante ya señalado muchas veces en misiones anteriores. En las siguientes secciones del documento se analizan con mayor detalle la situación actual de cada una de las agencias, centrándose en las funciones esenciales de una administración tributaria o aduanera moderna, y las acciones que, a juicio de la misión, serían necesarias para seguir aumentando su eficiencia recaudatoria y de control.

B. Evolución de la Presión Tributaria La tendencia de la presión tributaria en Uruguay acompañó el desempeño de la región durante los últimos años. Su característica principal fue una tendencia al alza de la carga impositiva en América Latina y el Caribe, como consecuencia del buen desempeño de las economías de la región, el aumento de los precios de los productos de exportación y el fuerte crecimiento del consumo—la fuente de uno de los principales componentes de la estructura tributaria de la región. En el caso de la región, en el año 2000 la carga tributaria era de 16,5% del PIB, pasó a 18,4% en 2005 y dio un nuevo salto a 20,5% en 2012. El aumento fue prácticamente sostenido en el tiempo y contrasta con el período de relativa estabilidad que tuvo desde 1990. 4. En el caso uruguayo, la estabilidad durante la década de 1990 y el fuerte crecimiento posterior a la crisis de 2002 son aún más marcados. En 1990, la recaudación tributaria representaba 19,6% del PIB anual, similar al 21,8% registrado en el año 2003. La variación entre los datos anuales registrados en ese período fue mínima comparada con la que tuvo lugar en los años posteriores. Entre 2004 y 2009, el aumento anual de la presión tributaria fue en promedio mayor a un punto porcentual, y si bien esa tendencia fue interrumpida posteriormente en algunos años puntuales, la tendencia de largo plazo se mantuvo. En 2005, la carga impositiva alcanzó 24,8%, en 2009 llegó a 27,2% y se mantuvo en niveles similares hasta 2011, volviendo a aumentar a 30,4% en 2012. Las cifras preliminares para 2013 registran un nuevo aumento, al 31,6 %. Contribuye significativamente a este resultado la evolución positiva de la recaudación de las contribuciones de seguridad social a cargo de ATyR (BPS), que pasó de 7,9% del PIB en 2007 al 9,3% en 2011 y 10,3 % en 2012, alcanzando un estimado de 11,5% para el 2013. La figura 1 muestra esta progresión. El cuadro 1 presentan la evolución de la recaudación y de la presión fiscal en el período 2007–13. La participación de las tres agencias recaudadoras en el total de recaudación que se desprende del cuadro 1 muestra un crecimiento

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del rol del BPS, acompañado por la pérdida de la importancia relativa de la aduana, mientras la DGI mantiene relativamente constante su participación. Figura 1. Presión Tributaria como porcentaje del PIB en Uruguay, 2007-2013 (en porcentaje del PIB) 35.00 30.00 25.00 20.00 DNA 15.00

BPS Tributos DGI

10.00 5.00 0.00 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013 Prelim.

Fuente: DGI y elaboración de la misión.

5. El IVA continúa siendo el impuesto más importante, aunque su participación relativa ha seguido una tendencia decreciente, pasando del 54,7 % del total de la recaudación tributaria en el 2007 al 50,8 % para el 2013. En términos porcentuales del PIB, pasó en este período de un 10,4% al 9,9 % del PIB, como se muestra en la figura 2. El incumplimiento en el IVA muestra igualmente una tendencia muy positiva, pasando del 27,8 % en 2007 a un estimado del 13,4 % en 2013—el menor en la región (Figura 3). El efecto positivo de la reforma tributaria de 2007 se manifiesta en la creciente importancia del IRPF en la recaudación total, pasando del 0,9% del PIB en 2007, al primer año de su vigencia, hasta 3,3 % en 2013. La figura 4 muestra esta evolución, destacando el aumento relativo de la tributación directa.

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Figura 2. Presión Tributaria del IVA y participación en el Total de la Recaudación. (Serie 20072013)

56.0%

53.0%

54.0% 52.0% 50.0% 48.0%

27.0

54.7%

22.0

51.5%

50.2% 50.7% 50.8% 17.0 49.3% 10.40 10.60 10.60 10.30 10.20 10.20 9.90 12.0

46.0%

7.0

44.0% 2.0

42.0% 40.0%

-3.0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Prelim.

Rec. IVA vs Rec. Total

Fuente: DGI y elaboración de la misión

Incumplimiento del IVA (% Rec. Potencial)

Figura 3. Evolución del incumplimiento del IVA, 2007-2013. (en porcentaje de la recaudación potencial)

30.0 28.0 26.0 24.0 22.0 20.0 18.0 16.0 14.0 12.0 10.0

27.8 22.7 20.2 17.2

2007

2008

2009

2010

14.4

14.0

13.4

2011

2012

2013 Prelim

Año Fuente: DGI y elaboración de la misión

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MODERNIZACION DE LAS ADMINISTRACIONES DE INGRESOS: UN BALANCE 2010-2103

Cuadro 1. Uruguay: Recaudación Tributaria, 2007–13 (Recaudación bruta, en miles de pesos corrientes y porcentaje del producto interno bruto—PIB) Año 2008

Año 2007 mpuesto

Recaudación

mpuesto a la renta

% PIB

Año 2009

Recaudación

% PIB

Recaudación

Año 2010 % PIB

Recaudación

Año 2012

Año 2011

% PIB

Recaudación

% PIB

Año 2013 e

Recaudación

% PIB

Recaudación

% PIB

18,682,616

3.4

33,681,887

5.3

37,632,610

5.5

43,487,004

5.4

50,360,956

5.6

57,566,058

5.7

71,461,967

6.2

- Persona física - Personas jurídicas (incl. MPEQUE en 2007)

5,218,191

0.9

15,737,101

2.5

17,976,141

2.6

20,816,407

2.6

27,021,706

3.0

32,130,765

3.2

37,939,845

3.3

13,464,425

2.5

17,944,787

2.8

19,656,469

2.9

22,670,597

2.8

23,339,250

2.6

25,535,293

2.5

33,522,122

2.9

mpuesto al valor agregado

57,139,115

10.4

67,598,128

10.6

72,043,582

10.5

80,936,548

10.0

91,415,733

10.2

103,372,274

10.2

113,379,067

9.9

- IVA Importación - IVA Interno (incluye IVA Mín. a partir de 2008) mpuestos selectivos al consumo (incluye comisiones)

23,585,446

4.3

28,241,863

4.4

28,745,756

4.2

32,624,542

4.1

38,939,455

4.3

41,987,278

4.1

46,302,291

4

33,553,670

6.1

6.2

43,297,826

6.3

47,844,064

6.1

52,476,278

5.9

61,384,996

6.1

77,076,776

5.8

14,627,090

2.7

1.9

14,111,174

2.1

17,097,353

2.2

20,205,710

2.3

22,302,048

2.2

24,168,072

2.1

Otros impuestos internos

10,268,452

1.9

8,850,368

1.4

11,018,581

1.6

12,085,686

1.5

13,146,183

1.5

13,695,099

1.4

15,308,541

1.3

100,717,274

18.3

122,505,083

19.3

134,805,947

19.6

153,138,649

19.4

175,128,583

19.5

197,035,478

19.4

224,317,646

19.5

100,717,274

18.3

122,505,083 4,634,971

19.3

134,805,947

19.6

153,138,649

19.4

175,128,583

19.5

197,035.478

19.4

224,317,646

19.5

Comercio exterior

4,120,000

0.7

0.7

4,508,793

0.6

4,878,400

0.6

5,416,347

0.6

6,128,470

0.6

6,945,344

0.6

Seguridad social

44,586,000

7.9

51,954,000

8.0

62,450,000

8.8

72,282,298

9.1

83,953,378

9.3

105,409,689

10.3

133,582,110

11.5

149,423,274

26.9

179,094,054

28.0

201,437,509

29.0

229,795,629

29.1

264,498,308

29.4

308,573,637

30.3

364,845,100

31.6

Total DGI

39,356,265 12,374,700

Distribución por fuente mpuestos internos

Total

Fuentes: Dirección General Impositiva, Banco de Previsión Social y Dirección Nacional de Aduanas; y elaboración de la misión.

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Figura 4. Presión Tributaria por tributos internos y evolución del IRPF (Serie 2007-2013) 0

Presion Tributaria (DGI)

21 20 19 18 17 16 15 14 13 12 11 10 9

1

2

3

4

5

7

8

19.3

19.9

19.7

19.5

19.5

19.5

0.9

2.5

2.6

2.9

2.6

3.2

3.3

17.40

16.80

16.30

16.20

18.3

17.20

16.80

16.90

24

19

14

9 2007

2008

2009

2010

IRPF 6.

6

2011

2012

Sin IRPF

2013 Total Prelim.

Los resultados obtenidos en el período bajo análisis confirman que la reforma

tributaria ha seguido cumpliendo con los objetivos que se esperaban de ella—(1) promover una mayor equidad en el sistema tributario; (2) incrementar la eficiencia del sistema; y (3) estimular la inversión productiva y el empleo—al tiempo que, apoyándose también en los cambios administrativos que la acompañaron, ha permitido una mejora constante en la recaudación, por encima del sostenido crecimiento que sigue mostrando la economía uruguaya.

C. Proceso de reestructuración de la DNA De las áreas analizadas por la misión, es sin dudas la de la modernización de la administración aduanera la que ha mostrado progresos más notables desde 2010. Partiendo de una situación poco prometedora, con debilidades en múltiples frentes, la profunda reorganización de los cuadros de conducción de la DNA que se llevó a cabo a partir del cambio de autoridades de marzo del 2010, que contó con el apoyo político y los recursos necesarios, permitió recomponer la imagen de la aduana ante la sociedad, al tiempo que se sentaban las bases para una reestructuración profunda del organismo.

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7.

La modernización de la DNA ha alcanzado una dinámica propia y avanza de manera

efectiva. El progreso sostenido de los planes de modernización constituye una manifestación explícita del amplio apoyo del gobierno a la reforma de la aduana. En el período transcurrido desde entonces se han registrado avances en todas las áreas—destacan entre otras el análisis de riesgo, la fiscalización a posteriori, y la reducción drástica de las revisiones físicas previas al despacho—y se ha establecido un diálogo fluido con la comunidad de comercio exterior, alentando su participación en iniciativas de simplificación de procedimientos y facilitación. 8.

Además de la decisión política que acompañó el proceso, el apoyo financiero recibido

por la DNA ha sido decisivo. El programa de apoyo a la modernización de la DNA con financiamiento del BID (UR-L1037, 1894/OC-UR) ha contribuido significativamente a este proceso, apoyando tanto consultorías especializadas en áreas clave para garantizar la sustentabilidad de las reformas, como postergadas inversiones en infraestructura. El proyecto está llegando a su fin, previéndose el último desembolso en el mismo para mediados del año en curso, permitiendo así cubrir actividades hasta septiembre de 2014. Los planes actuales de la DNA se extienden, desde luego, más allá de esa fecha, y parece oportuno señalar que contar con algunos recursos adicionales que permitieran extender tareas de consultoría en algunas áreas selectas tal como se describe en los párrafos que siguen permitiría garantizar la sustentabilidad del proceso de modernización. 9.

La institución se ha reposicionado en forma positiva ante la sociedad mediante

medidas específicas de facilitación y mejora del control. Durante el año 2013 se consolidaron las iniciativas lanzadas durante 2011 y 2012, que incluyen entre otras en lo externo la prueba piloto del sistema de precintos electrónicos para el control del tránsito en rutas prefijadas, los avances en la preparación de la VUCE y el lanzamiento efectivo de la figura del OEA—esta última en coincidencia con el inicio de la misión el 18 de marzo pasado—, y en lo interno el proceso de formulación de los Planes Operativos derivados del Plan Estratégico de la institución, la creación del sistema de documento único aduanero digital, y el desarrollo e inicio de implementación de una estrategia integral para la gestión del riesgo. 10.

No han terminado los desafíos para la institución. Claramente, el desafío más

importante para la DNA en el 2013 resultó de la aprobación por Decreto Presidencial de la propuesta de re-estructura para el organismo. El proceso así iniciado en septiembre de 2013 de implementar la nueva estructura y resolver la situación de los recursos humanos de la institución aplicando un nuevo esquema remunerativo para el personal (sin duda el problema más apremiante 16

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que quedaba por afrontar para la DNA) define la agenda de la institución para el año en curso. A ello deben agregarse como retos el acompañar la implementación del nuevo CAU a través de su decreto reglamentario una vez que éste sea aprobado por el Parlamento, donde ya ha sido aprobado por una de la cámaras y espera el tratamiento en el Senado, y completar la implementación de la nueva estrategia de gestión del riesgo. 11.

Es preciso definir una agenda para la institución para el quinquenio que inicia en 2015.

Los avances logrados en el período 2010–13 constituyen pasos decisivos en la ejecución del programa de modernización y los resultados alcanzados son promisorios, pero de ninguna manera se agota la agenda con ellos, y es necesario mantener la dinámica del cambio. La creación del fondo de incentivos por desempeño para el personal es un acierto, pero su financiamiento con lo recaudado por multas ofrece un flanco débil y debería revisarse. La puesta en práctica del CAU implicará cambios en los procedimientos principales vinculados al ciclo de control. Toda la organización deberá adaptarse a estos cambios, y el personal necesitará de capacitación intensa para operar efectivamente en el nuevo entorno. En la sección 4 del presente documento se presenta una discusión algo más detallada de los aspectos más salientes de lo logrado, y se enuncian algunas líneas de acción que, a juicio de la misión, necesitarán profundizarse en el período 2015–19. Según lo discutido con la conducción de la institución y el Ministerio de Economía y Finanzas, una misión del FAD en la segunda mitad del año en curso, centrada específicamente en la DNA, podría acompañar la definición de detalle de esa agenda.

D. Gestión de los recursos humanos en las tres agencias Un elemento transversal a las tres agencias, y que ha estado en el centro de las transformaciones que cada una de ellas experimentó en ocasión de sus respectivas reformas, es el de los recursos humanos. La especificidad de las tareas de recaudación y control hacen que en general, las administraciones de ingresos desarrollen sistemas de remuneraciones y planes de carrera propios y específicos. La administración pública uruguaya ha sido refractaria, en general, a acompañar procesos de este tipo, prefiriéndose históricamente mantener al personal involucrado bajo las reglas generales del servicio civil. El decidido apoyo político que han recibido las reformas ha permitido resolver el problema de los recursos humanos con esquemas modernos y novedosos para el Estado uruguayo, que comienzan a dar sus frutos. 12.

El número total de personal empleado en las administraciones de ingresos es

relativamente elevado y supera la media de la región. Al 31 de diciembre de 2013 la cantidad de FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

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personas (incluye funcionarios presupuestados, contratados, becarios, pasantes y otros) de las tres administraciones de ingresos ascendía aproximadamente a 3.800, incluyendo la incorporación de los nuevos ingresos previstos para 2014, con el detalle que figura a continuación en el cuadro 2. Al computar las 3 administraciones de ingresos, el ratio de personal respecto a la población total del país sería inferior a 1.000, lo que supone un ratio muy por debajo de los países del entorno del Uruguay (el promedio para los países de América Latina es de 5.387, siendo para Argentina de 3.084).

Cuadro 2: Personal empleado en las administraciones de ingresos Administración

Montevideo

Interior

Total

Ingresos previstos

1.098

317

1.415

3871

DNA

500

491

991

142

BPS-ATyR

763

352

1.115

2.361

1.160

3.521

DGI

TOTAL

Fuente: DGI, DNA, BPS y elaboración de la misión.1/ refiere a personal con contratos a 4 y 8 meses, se estima 6 meses

13.

En el mediano plazo deberá contemplarse una racionalización del número de

empleados en las tres administraciones. Estas cifras deberían originar una reflexión sobre el dimensionamiento adecuado de las tres administraciones, sin perjuicio de la necesaria renovación de las planillas teniendo en cuenta que la prohibición de entrada de nuevo personal durante muchos años afectó especialmente a la Aduana y a la DGI. En todo caso, la solución de eventuales necesidades que puedan surgir en las administraciones difícilmente pueda justificar un aumento de dotación, y deberá necesariamente pasar por una mejora en la eficiencia y la reasignación de recursos. 14.

La reorganización de la Aduana debe ser una herramienta incentivadora para abordar

con garantías su proceso de modernización. En 2013 se ha realizado una profunda reorganización en la DNA, una vez que se aprobó el decreto sobre “la reformulación de la estructura organizativa de la DNA” que permite el nombramiento por el Director de funcionarios que ocuparán las funciones directivas en la Aduana que estarán sometidos a un régimen de dedicación exclusiva y a un régimen de evaluación periódica de su rendimiento. Para el resto de funcionarios se regula también un régimen de incompatibilidad y en paralelo a esta regulación, el decreto permite un régimen retributivo para los cargos gerenciales y una subida salarial generalizada para el resto de 18

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categorías de la Aduana. Además, se ha aprobado un segundo decreto que regula el llamado “fondo por mejor desempeño” que se nutre con el 70% del producto de las multas y un 50% de los fondos de la comercialización de las mercancías incautadas. Se repartirá entre todo el personal de la Aduana, en base a una serie de factores previamente definidos.2 15.

En las otras dos administraciones se han producido procesos parciales de

reorganización para potenciar la cobertura de los cargos gerenciales de estas instituciones. Dentro del proceso de reorganización de 236 cargos del BPS, se han cubierto en ATyR 34 cargos gerenciales que han consolidado especialmente la estructura organizativa de la Gerencia de Fiscalización. En la DGI, se han cubierto ya 41 de las 44 encargaturas convocadas en procesos realizados entre 2012 y 2013. Estos procesos necesarios para el funcionamiento de las instituciones, deben realizarse tratando de que generen las menores tensiones posibles en el funcionamiento de las instituciones. 16.

Las administraciones de ingresos debido a la complejidad de sus funciones y la

exigencia de una especialización de su personal, requieren de sistemas especiales para el reclutamiento e ingreso de nuevos funcionarios. Por ello la misión se congratula de que se haya exceptuado a la DGI y a la DNA de la aplicación integral del estatuto del funcionario aprobado por la reforma a la Ley del Servicio Civil en 2013. 17.

Por falta de recursos o falta de programación las tres administraciones de ingresos no

le están dando la atención suficiente a la capacitación de su personal. Por ello, los programas de capacitación deben ser un objetivo prioritario en los próximos años. De la información recabada por la misión se desprende que no existe una programación adecuada en esta materia. Se hacen a veces actuaciones puntuales basadas en el voluntarismo y ofrecimiento de los propios funcionarios de las instituciones. En el caso del BPS, los programas de capacitación de la institución, si bien son importantes, no contemplan las especificidades de las tareas de fiscalización y control que son responsabilidad de ATyR. En la DGI y la DNA, faltan recursos presupuestarios y faltan planes plurianuales que aborden la capacitación con una visión de mediano plazo. La capacitación debe constituir un elemento central en el fortalecimiento de las tres instituciones.

4. LA DIRECCION NACIONAL DE ADUANAS 2

Como se discute en la sección correspondiente a la DNA, a juicio de la misión este fondo debiera financiarse por el presupuesto de la DNA y no por las multas, las que como principio debieran volver a rentas generales. Ver capítulo 4 sección D.

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A. El Programa de Modernización del Organismo En la sección 1 se han resumido los significativos avances logrados en los últimos años en la modernización de la DNA. Como se ha indicado, ha habido progresos en casi todas las áreas en las que se ha trabajado, y se han cumplido, en mayor o menor grado, todas las recomendaciones originalmente dejadas por la misión del FAD de 2010, que analizó las áreas de recursos humanos, estructura organizacional, procedimientos y sistemas de información. 18.

El marco jurídico en el que opera la aduana en términos organizacionales ha sido

completamente revisado. En lo que hace a las dos primeras áreas mencionadas, la solución a los problemas identificados está plasmada en los decretos que definen la re-estructura de la DNA y el nuevo sistema de incentivos por desempeño. Ambos decretos fueron originalmente elaborados por la DNA con el apoyo del proyecto BID-UR L1037, y luego de un extenso trámite para su aprobación, que involucró la revisión y aprobación de las normas por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), la Oficina del Servicio Civil y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto de la Presidencia de la República (OPP)., fueron finalmente aprobados en julio de 2013, iniciando su implementación a partir de septiembre del mismo año. 19.

La nueva estructura es moderna, está en línea con las buenas prácticas internacionales

y resuelve la mayoría de las disfuncionalidades organizativas oportunamente identificadas en anteriores diagnósticos. La estructura organizacional que se aprobó fue preparada siguiendo los ejes básicos sugeridos en informes anteriores del BID y de FAD: o

Distinción clara entre funciones de dirección y planificación y funciones operativas.

o

Desarrollo de un sistema de información para la dirección.

o

Reconocimiento de la función de control de gestión como responsabilidad propia de los directivos con la supervisión de auditoría interna.

20.

Ha habido progresos importantes en el planeamiento estratégico de la DNA. Además

de los cambios en la estructura organizacional, se ha avanzado decididamente en la incorporación al plan estratégico de la institución de los criterios de riesgo, tal como se presentara en el informe de la misión del FAD de 2011. La propuesta en este caso contemplaba mejorar el proceso de formulación del plan estratégico para la DNA sumándole al mismo los elementos de un plan de 20

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mejoramiento del cumplimiento en base a la gestión de riesgos.3 En este caso, se ha aprovechado la consultoría disponible en el proyecto BID para el componente 1 (Fortalecimiento de los procesos de control mediante el análisis inteligente del riesgo) para apoyar la formulación de un plan como el propuesto. La implementación de las propuestas resultantes de las consultorías mencionadas tuvo lugar durante 2013, contando también con apoyo del citado proyecto. Se ha agregado un módulo de gestión de riesgo al sistema informático LUCIA, el que ha comenzado a operar recientemente. 21.

También se han registrado avances en proyectos claves en las áreas de control y

facilitación que se iniciaran en 2011 y 2012. Estos incluyen el sistema de control del tránsito mediante el uso de precintos inteligentes, la ventanilla única de comercio exterior (VUCE) y el programa de Operador Económico Calificado. En todos ellos e ha pasado de la etapa piloto a la del inicio de la implementación. En aras de la brevedad, no se hará en esta ocasión un análisis más pormenorizado de estos proyectos, que ya fueran discutidos en los informes del año 2011 y 2012. 22.

La inversión en infraestructura física y edilicia ha sido considerable, tanto en las

aduanas de frontera como en Montevideo. La mayoría de los edificios de la aduana se encontraban en mala situación, con serias falencias constructivas, instalaciones obsoletas y escaso o nulo mantenimiento. En algunos casos se encontraban en estado ruinoso; en otros, no se podía trabajar los días de lluvia, o no existía acondicionamiento térmico. Algunas administraciones carecían de depósitos, o presentaban falta de viviendas adecuadas paras los administradores. Con el apoyo del proyecto BID, se logró reacondicionar y en algunos casos, reemplazar por nueva edificación edificios en 20 ciudades del interior, además de las importantes obras de reacondicionamiento de la aduana central, y las nuevas instalaciones en la aduana de Carrasco. Con estas obras se logró mejorar significativamente las condiciones de funcionamiento y el confort tanto para el personal como para los usuarios.

B. Avances en el proceso de reforma organizacional y de recursos humanos Los hechos más relevantes en relación con el programa de modernización derivan de la aprobación a mediados de 2013 de los dos Decretos de la Presidencia de la República preparados con el apoyo del proyecto BID a partir de 2011, concebidos para el impulso definitivo que necesitaba la DNA para convertirse en el mediano plazo en una institución moderna y eficiente.

3

Ver al respecto la sección IV B y el apéndice 3 del informe de asistencia técnica de la misión de noviembre de 2011.

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21

MODERNIZACION DE LAS ADMINISTRACIONES DE INGRESOS: UN BALANCE 2010-2103

23.

Se creó una nueva estructura organizativa moderna, la que está acompañada de un

nuevo régimen de empleo para los funcionarios. El primer decreto sobre la “reformulación de la estructura organizativa de la DNA” establece un nuevo organigrama para la Aduana mediante la creación de una serie de funciones en régimen de dedicación exclusiva que gozan de un sistema de retribuciones acorde con la responsabilidad exigida, y regula otros aspectos en materia de recursos humanos. 24.

La nueva estructura organizativa reduce la relación de reporte para el director

nacional, separando claramente las funciones de planificación y conducción, de las operaciones. El artículo 2º del decreto establece la nueva estructura organizativa con el siguiente detalle: 

Cinco asesorías adscritas a la Dirección General (Técnica, Comunicación Institucional, auditoría Interna, Planificación Estratégica y Junta de Aranceles).



Cinco áreas (Control y Gestión de Riesgo, Gestión de Comercio Exterior, Gestión Operativa Aduanera, Administración General y Tecnología de la Información).

25.



Doce divisiones dependientes de las Áreas correspondientes.



Treinta y tres departamentos dependientes de las Divisiones respectivas.

El nuevo régimen de empleo exige dedicación exclusiva y regula de manera

transparente los derechos y obligaciones de los funcionarios, y los de la institución para con ellos. Las funciones correspondientes a esta nueva estructura organizativa están siendo ocupadas por funcionarios nombrados por el Director Nacional de Aduanas, a los que se les exige un régimen de dedicación exclusiva que les impedirá el ejercicio de cualquier actividad remunerada, pública o privada; estarán sometidos a un régimen de evaluación periódica de su rendimiento con la posibilidad de ser revocados de sus funciones; y el nuevo régimen retributivo es acorde con la dedicación exigida. Por otro lado se regulan otros aspectos claves para una gestión más racional de los recursos humanos de la Aduana. 26.

Se regulan también las necesidades de capacitación de los funcionarios, y el proceso

de transformación de cargos a la nueva estructura implicó una importante mejora salarial para el personal. Se establecen una serie de deberes a cumplir por los funcionarios de la Aduana, a 22

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los que la Dirección se compromete a brindarles “instrucción, capacitación y las herramientas necesarias para un eficiente y eficaz desempeño de sus responsabilidades y deberes”. Se da la posibilidad a la Dirección de poder redistribuir los funcionarios considerando a estos efectos que existe una circunscripción única para todo el territorio y se regula también un régimen de incompatibilidad para todos los funcionarios de la DNA con expresión detallada de funciones que no podrán desempeñar. Finalmente el decreto de reformulación de la estructura organizativa aprueba la transformación de cargos ocupados del grado 1 al 5 en cargos del grado 6, lo que implica una mejora salarial generalizada, especialmente para las categorías inferiores. 27.

Fue importante para la instrumentación de estos decretos el que se exceptuara a la

DNA de aplicación de las normas contenidas en el estatuto del funcionario aprobado por el Parlamento en 2013. En efecto, el nuevo estatuto estaba en colisión con los requerimientos del sistema de carrera de la DNA (e igualmente, el de la DGI), ya que en él se opta por un modelo único para el conjunto de la administración central basado en la aplicación de criterios homogéneos y objetivos, afectando así dos aspectos clave, las retribuciones salariales y la provisión de puestos. podría afectar al desarrollo de estos dos decretos e incidir de forma negativa en el funcionamiento futuro de la DNA. El informe de la misión de FAD de 2012 reconocía este riesgo y recomendaba la excepción tanto para la DNA como para la DGI, lo que afortunadamente se consiguió durante el tratamiento legislativo. 28.

Se creó también un nuevo sistema de incentivos para el personal, de diseño más

transparente y cuya aplicación sistemática permitirá resolver un problema de larga data en la DNA. El segundo decreto aprobado refiere al “Sistema de Incentivos por Mejor Desempeño” y viene a resolver un problema grave que existía en la distribución del incentivo por cobro de multas y recargos, cuya propuesta de modificación se había recomendado en anteriores informes de misiones del FMI. 29.

El financiamiento del fondo de incentivo sigue basándose en las multas recaudadas,

aunque su distribución es mucho más racional y transparente. El artículo 1º del mencionado decreto establece que el llamado “Fondo por Mejor Desempeño” estará integrado por (i) 70% del producto de las multas por la comisión de infracciones aduaneras; y (ii) 50% de los fondos correspondientes a la comercialización de mercaderías incautadas. El importe de este Fondo se destinará al pago de compensaciones especiales a todos los recursos humanos de la DNA, incluidos los contratados temporales. FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

23

MODERNIZACION DE LAS ADMINISTRACIONES DE INGRESOS: UN BALANCE 2010-2103

30.

Al contrario de lo que ocurría con el sistema anterior, los factores que determinan los

montos a percibir guardan relación con su desempeño en la función y no solo con aplicar multas. La cuota correspondiente a cada funcionario se determinará considerando tres factores: (i) responsabilidad del funcionario de acuerdo con las funciones y cargos que desempeñe; (ii) desempeño del funcionario resultante de la evaluación del desempeño de metas personales, grupales e institucionales; y (iii) participación del funcionario en la constatación de infracciones aduaneras. El decreto establece un sistema muy detallado de los valores que corresponden a cada uno de los tres factores indicados, los criterios para medir el cumplimiento de las metas personales, grupales e institucionales y el procedimiento para la evaluación, calificación y resolución de discrepancias. 31.

En el mediano plazo, sería preferible evolucionar a un financiamiento del fondo de

incentivos por el presupuesto operativo de la institución, y no por las multas. Si bien el haber continuado usando las multas para financiar el fondo resulta una medida adecuada en el corto plazo, ya que se evita una discontinuidad importante en la aplicación de un mecanismo bastante arraigado en la institución, en el mediano plazo resulta más transparente financiar el sistema con base presupuestaria y no con multas. En un contexto de mejora creciente del cumplimiento, resulta natural que el volumen y monto de las multas se reduzca. Con ello se correría el riesgo de desfinanciar el fondo o, lo que es peor, se podrían crear incentivos perversos para mantener un volumen de multas tal que el fondo siga financiado, llevando al personal al objetivo de aplicar multas antes que al de mejorar el cumplimiento. 32.

El nuevo sistema de evaluación del rendimiento puede ser muy efectivo en la medida

que su implementación respete la letra y el espíritu del decreto. El sistema de evaluación del rendimiento que se ha establecido para los funcionarios que desempeñen las funciones en régimen de dedicación exclusiva resulta, a juicio de la misión, un sistema eficiente, siempre que, tal como regula el decreto, se realice con objetividad y transparencia. Este régimen junto con los criterios para medir las metas personales, grupales e institucionales para el reparto del sistema de incentivos por mejor desempeño, requiere que la DNA establezca una estrategia de cumplimiento por objetivos. 33.

El proceso de transición a la nueva estructura y de cobertura de los cargos es complejo

e insumirá un tiempo considerable. Como paso previo a la aplicación del decreto, desde fines del 2012 se realizó un análisis de las cargas de trabajo, estudiando con los respectivos jerarcas sus necesidades de futuro teniendo en cuenta las nuevas tecnologías y la necesaria reingeniería de los procesos. Una vez finalizadas estas tareas se inició un re-dimensionamiento de la planilla de la DNA, 24

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sobre la base del que se realizaron los llamados para cubrir las vacantes producidas con candidatos de la propia DNA, de funcionarios de otros ministerios o incluso de carácter general. Este proceso complejo ha insumido todo el año 2013 y consumirá buena parte de 2014. 34.

La aprobación de los decretos mencionados ha permitido acometer definitivamente un

proceso de modernización de la Aduana, al poner las bases para una profunda reorganización de los recursos humanos que sin duda constituía el principal escollo para este proceso. El desarrollo de las medidas contenidas en ambos decretos requiere un esfuerzo extraordinario al equipo directivo de la DNA para la aplicación del plan estratégico integral para la implementación de estas medidas que se preparó, gracias a las consultorías y trabajos realizados en el marco del proyecto BID, durante 2013. 35.

La comunicación interna permanente y un plan de capacitación integral para todo el

personal son elementos clave para el éxito de la reforma en curso. Este proceso de reformulación de la estructura organizativa y de implementación de un nuevo sistema de incentivos por mejor desempeño, se deben acompañar de una estrategia de comunicación interna y externa que faciliten la gestión del cambio profundo que se está produciendo en la Aduana. Igualmente y en línea con el mandato del decreto de que la Dirección brindará capacitación a los funcionarios para un desempeño eficiente y eficaz de sus funciones, es necesario que preparar un plan específico de capacitación para todo el personal de la DNA vinculado a este proceso de modernización. En la actualidad se está brindando capacitación ad-hoc en diversos temas y utilizando distintas vías—cursos presenciales, capacitación a distancia, visitas de expertos. Esto no es suficiente, y el plan de capacitación debe estructurarse formalmente durante 2014. Recomendaciones Para el corto plazo 

Asegurar los recursos necesarios para gestionar una implementación exitosa de las medidas establecidas en los decretos de reformulación de la estructura organizativa y del sistema de incentivos por mejor desempeño.



Formular un plan de capacitación integral para todo el personal, teniendo en cuanta los requerimientos de las nuevas funciones derivadas tanto de la aplicación de la nueva

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estructura organizacional, como de los nuevos procedimientos que derivarán de la aprobación del nuevo Código Aduanero Uruguayo (CAU). Para el mediano plazo Reemplazar el financiamiento del fondo de incentivos por desempeño, eliminando su



dependencia de las multas y estableciendo como fuente el presupuesto general de la institución, que deberá contar con un inciso específico para dicho fondo, equivalente por ejemplo al promedio de lo distribuido en los últimos 3 años.

C. Marco Legal—El Código Aduanero Un área en la que se ha avanzado, en el marco de las actividades específicas llevadas a cabo con el apoyo de una operación de asistencia técnica del BID, ha sido el trabajo en la formulación de una nueva versión del CAU. Se trata de un proceso largo y complejo, iniciado en los años 2010 y 2011, cuando se trabajó en la elaboración de un borrador, el que luego fue consensuado con el sector privado vinculado al comercio exterior. A finales de 2012 se envió el proyecto al Parlamento, donde fue aprobado por unanimidad en la cámara baja a mediados de 2013. Se encuentra actualmente en la comisión respectiva en el Senado, donde ya cuenta con dictamen favorable, previéndose su aprobación final para junio de este año. 36.

La aprobación del nuevo CAU permitirá al Uruguay contar con un código aduanero

moderno y en línea con las mejores prácticas internacionales. El proyecto del CAU no solo está armonizado con los requerimientos del Código Aduanero del Mercosur (CAM), sino que además incorpora elementos propuestos recientemente por la Organización Mundial de Aduanas (OMA), en el contexto del marco normativo SAFE4, el convenio de Kioto revisado y otras medidas recientes. 37.

La inminente aprobación del CAU requiere la preparación de una reglamentación

adecuada, y una nueva revisión de los procedimientos. La aprobación del nuevo CAU es solo el primer paso en el proceso de su implementación. Se requiere luego de la promulgación del Decreto reglamentario, documento este en cuya redacción ya se está trabajando. Será necesario también volver a revisar los procedimientos de las distintas áreas de negocios, para asegurarse que estén adecuadamente contempladas las nuevas disposiciones. Hasta ahora se ha contado con los recursos del proyecto BID, los que se agotan hacia septiembre de 2014. Parece conveniente explorar la 4

Estándar de la OMA para facilitación y seguridad (Framework of Standards to Secure and Facilitate Global Trade).

26

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URUGUAY 2014-INFORME DE LA MISION DE ADMINISTRACION DE INGRESOS

posibilidad de una nueva operación con el BID que permita dar continuidad al apoyo de consultoría necesario para completar las tareas vinculadas a la implementación del CAU. 38.

El nuevo código permitirá reorganizar las competencias en pasos de frontera, y

orientarse a una verdadera gestión coordinada de frontera. En efecto, uno de los cambios más relevantes del CAU es el refuerzo de la competencia aduanera en la zona primaria, una debilidad institucional de larga data en el antiguo código. En la actualidad, muchas competencias en frontera residen en la Dirección Nacional de Pasos de Frontera, dependiente del Ministerio del Interior, la que sin embargo, las ejerce de manera parcial y no siempre coordinada con otros organismos. La puesta en vigencia del CAU es una oportunidad para reorganizar por completo las competencias en los pasos de frontera, integrando y coordinando funciones, ahora con el liderazgo indiscutido de la DNA en virtud del CAU. Recomendaciones Para el corto plazo 

Asegurar los recursos de consultoría necesarios para la finalización del Decreto Reglamentario que deberá promulgarse una vez aprobado el CAU por el Parlamento, explorando la opción de una nueva operación BID para dar continuidad al esfuerzo hoy en marcha.



Reorganizar las competencias en los pasos de frontera, integrando y coordinando funciones orientándose a una Gestión Coordinada de Fronteras, con el liderazgo de la DNA.

D. Avances en los procesos de control—La gestión de riesgo Siguiendo recomendaciones tanto del BID como de las misiones de FAD, se identificó dentro del Plan Estratégico de la DNA la necesidad de fortalecer los procesos de control con base en la implementación de una “gestión de riesgo que permitiera orientar y programar un control aduanero eficaz y eficiente a través de la conformación de un nuevo Sistema de Inteligencia Aduanera, que opere según los principios de facilitación de los negocios internacionales y del control aduanero”. 39.

El desarrollo del nuevo modelo de gestión de riesgo fue un proceso que involucró a

buena parte de la organización, lo que permitió arribar a un resultado que se puede calificar FONDO MONETARIO INTERNACIONAL

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como exitoso. Para esta elaboración, que principió a fines de 2011 con el apoyo del proyecto BID, se contemplaron los siguientes aspectos: a) La valoración de la organización en relación a: 

Sus procesos operativos y fiscalizadores



La funcionalidad de los sistemas informáticos.



La Infraestructura y tecnología de apoyo.



El capital humano.

b) El estudio de la integridad, oportunidad y calidad de la información existente a disposición de la DNA. c) El análisis de los procesos claves donde aplicaría el análisis del riesgo aduanero, identificando fortalezas y debilidades. 40.

La elaboración del nuevo modelo se llevó a cabo en un proceso por etapas, a partieron

del análisis de las operaciones que se realizan por tráfico marítimo ya que este concentra el mayor volumen y valor de las mercancías que se importan al país. Con base en lo anterior, se trabajó en las etapas y entregables que figuran en el cuadro 3. 3. Etapas en el proceso de construcción del Modelo de Inteligencia basado en Riesgo Etapa 1

Etapa 2

Etapa 3

Evaluación de la situación actual del Análisis de Riesgo.

Propuesta para el desarrollo del Sistema Integrado de Inteligencia Aduanera y requerimientos para su implantación.

Implementación de un Sistema Integrado de Inteligencia Aduanera.

41.

Como paso previo a la definición del nuevo sistema de inteligencia aduanera, se llevó a

cabo un diagnóstico profundo de lo obstáculos para la aplicación sistemática de la gestión de riesgo en la DNA. El diagnostico detallado resultante de la etapa 1 concluyó en un análisis de fortalezas y debilidades que permitió identificar las áreas en las que se debía trabajar para permitir una implementación exitosa del nuevo modelo de riego. Esas fortalezas y debilidades se resumen en los recuadros 2 y 3. Recuadro 3. Principales Fortalezas en la gestión de riesgo en la DNA 

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El sistema LUCIA constituye un eje rector del proceso aduanero, ya que no solo determina la asignación del canal, sino que es el principal generador de información para la Aduana mediante la operación de sus diversos módulos que permiten observar y disponer de una amplia variedad de información. Durante el proceso de definición del SIIA se incorporó al LUCIA un modelo econométrico, de tal manera que las revisiones no solo vayan soportadas con indicadores de

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riesgo, sino reforzadas con un trabajo de analítica. 

Otro elemento de gran relevancia lo constituye la digitalización de las declaraciones aduaneras, que permite tener una gestión totalmente electrónica al eliminar el uso del papel.



La Aduana mantiene el control de los tránsitos mediante candados inteligentes que permiten conocer en tiempo real la ubicación de las mercancías, de tal forma que se disuade la comisión de infracciones por los usuarios de este tipo de régimen aduanero.



La fiscalización a posteriori, cuenta con ocho equipos de trabajo que se han especializado en el estudio y análisis de grupos de partidas de la nomenclatura arancelaria, manteniendo un porcentaje de efectividad alto en sus actuaciones

Recuadro 4. Principales Debilidades en la gestión de riesgo en la DNA 

Carencia de controles automatizados para el ingreso y salida de las mercaderías y personas de los depósitos fiscales/aduaneros.



Inexistencia de procesos sistemáticos para el análisis de riesgo a partir de la información electrónica anticipada, así como de normatividad para permitir esto.



Infraestructura deficiente para poder realizar una correcta inspección física de las mercancías, especialmente en las aduanas terrestres.



Deficientes procesos para la toma de muestras de mercancías que requieren de un análisis del laboratorio.



Las áreas de riesgo y fiscalización actúan en silos, evidenciando una falta de sinergia, además de encontrarse en niveles dispares, es decir, el área de fiscalización dependiente directamente del Subdirector Nacional, mientras que inteligencia y programación, dependían directamente de “Investigación y Tecnologías Aduaneras”, a su vez dependiente directamente del Subdirector Nacional.



Poca información de fuentes institucionales externas como pueden ser la DGI y la de seguridad social, que puedan ser explotadas y analizadas de manera masiva y no caso por caso.



Falta de módulos y/o herramientas en el sistema LUCIA que auxilien la gestión de riesgo en las fases previa y posterior al despacho de las mercancías.



Una estructura orgánica compleja y desactualizada, poco acorde a las necesidades de una aduana moderna e incluso con algunos incentivos perversos.

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Inexistencia de un programa de Operador Económico Calificado que reconozca el nivel de cumplimiento de los principales usuarios de la aduana.

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MODERNIZACION DE LAS ADMINISTRACIONES DE INGRESOS: UN BALANCE 2010-2103

42.

La etapa 2, de desarrollo de la propuesta del sistema Integrado de Inteligencia

Aduanera fue la que implicó más desafíos pues implicaba cambiar el concepto de riesgo. Para la etapa 2 se desarrollo una propuesta de diseño del sistema integrado de inteligencia aduanera (SIIA), para la operativa a priori y a posteriori, partiendo del esquema de la figura 5. Figura 5: Sistema Integrado de Inteligencia Aduanera

43.

La incorporación del nuevo concepto de “indicador de riesgo” cambia el paradigma

según el cual se seleccionan las operaciones a fiscalizar, mejorando la eficiencia de la selección. La importancia del “indicador de riesgo” radica en que al ser un valor numérico, permite por una parte, presumir de manera individual el riesgo que representa la mercadería o el importador (esto depende del momento de control, a priori o a posteriori), y por otra establecer en conjunto un método referencial mediante el cual se determine qué mercaderías representan un mayor riesgo frente a otras, direccionando los esfuerzos de manera más eficiente y obteniendo así mejores resultados. Este indicador se construye con base en la información disponible en la DNA, siguiendo una arquitectura de reglas o indicadores bien documentada. El sistema incluye un modulo para el seguimiento de las inspecciones o auditorías a posteriori, así como para la retroalimentación de

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resultados, y una propuesta básica de expediente electrónico (“antecedentes empresariales” o “cedula de nivel de cumplimiento”) para apoyar la metodología. 44.

La estrategia de implementación del nuevo modelo prevé una implantación gradual,

sustituyendo los criterios anteriormente utilizados en un período de 2 años. El SIIA se desarrolló durante 2013, y se ha comenzado a incorporar los resultados de la selección según las nuevas reglas para complementar los procesos de selección según la metodología tradicional. Se prevé para el año 2014 ejecutar unas 265 revisiones por selectividad, el mismo número que las realizadas en 2013, a las que se adicionarán unas 65 revisiones seleccionadas por el SIIA. Los resultados se contrastarán entre sí, y realimentarán el proceso del SIIA para futuras selecciones. Recomendaciones Para el corto plazo 

Asegurar los recursos de consultoría necesarios para la finalización de la implementación del SIIA, incluyendo las modificaciones necesarias a los módulos de Lucia.



Acelerar el proceso de sustitución de los criterios de selección, evaluando aumentar el número de casos seleccionados según la nueva metodología, en función de los resultados de las primeras auditorías.

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