Profundización II Mecanismos de participación

Mecanismos de Participación

Módulo 2 2022

Oficina de Educación

Virtual USTA

Profundización II Mecanismos de participación

Mecanismos de Participación

Módulo 2

Autora Yamile Rivera Romero

2022

Oficina de Educación

Virtual USTA

DIRECTIVOS SANTO TOMÁS fr. José Gabriel Mesa Angulo, O.P. Rector General fr. Eduardo González Gil, O.P. Vicerrector Académico General fr. Wilson Fernando Mendoza Rivera, O.P. Vicerrector Administrativo y Financiero General fr. Jorge Ferdinando Rodríguez Ruiz O.P. Decano División de Educación Abierta y a Distancia Carlos Eduardo Balanta Reina Decano Facultad de Ciencias y Tecnologías AUTOR DISCIPLINAR División de Educación Abierta y a Distancia Facultad de Ciencias y Tecnologías Diciembre 10 de 2021 Profundización II - Mecanismos de participación Módulo 2 - Mecanismos de Participación Autora - Yamile Rivera Romero ASESORÍA Y PRODUCCIÓN Mg. Carlos Eduardo Álvarez Martínez Coordinador Oficina de Educación Virtual Mg. Wilson Arley Sánchez Pinzón Asesor tecnopedagógico, corrector de estilo y diseñador instruccional Prof. Diego Fernando Jaramillo Herrera Diseñador gráfico Oficina de Educación Virtual Universidad Santo Tomás Sede Principal - Bogotá

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Mecanismos de Participación

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Contenido Módulo 2 Problematización - Situación de aprendizaje contexto

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Preguntas orientadoras

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Análisis instruccional

4

Metodología

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Introducción

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1. Mecanismos De Participación

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1.1. Tipología de mecanismos de participación

7

1.2. Mecanismos de participación ciudadana en Colombia

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1.3. Mecanismos de participación ciudadana en asuntos ambientales en Colombia

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1.3.1. Aspectos generales

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1.3.2. Audiencias públicas ambientales

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1.3.3. Consulta previa

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1.3.4. Derecho de petición de información

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1.3.5. Participación en los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales

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1.3.6. Veedurías ciudadanas ambiental

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1.3.7. Mecanismos de tipo judicial

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1.3.7. Acción de tutela

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1.3.8. Acción popular

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1.3.9. Acción de grupo

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1.3.10. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho

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1.3.11. Acción de cumplimiento

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1.4. Otras instancias de participación

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2. Articulación Programática

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2.1. Planes de vida

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2.2. Planes de Salvaguarda

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2.3. Planes de etnodesarrollo

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Bibliografía / Webgrafía

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Problematización Situación de aprendizaje - Contexto Las problemáticas ambientales relacionadas con la disponibilidad, la calidad y el manejo de los recursos naturales interfieren con la conservación estructural y funcional de las cuencas hidrográficas, según los contextos, las comunidades y los requerimientos ecosistémicos. Estas problemáticas demandan de atención y estudio en el ámbito académico, procurando el planteamiento de propuestas alternativas, coherentes y garantes de la pervivencia y preservación de los recursos naturales y de la reducción de los conflictos sociales asociados, en los cuales se ven involucradas las comunidades, asentadas en territorios rurales y con marcada condición de vulnerabilidad, principalmente. Luego, surge el cuestionamiento: ¿Cómo la articulación de las dimensiones social y humana se materializa en la gestión sostenible de las cuencas hidrográficas, de tal modo que se propicien respuestas coherentes y garantes de la vida, de los recursos naturales y la reducción de conflictos sociales?

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Preguntas orientadoras Dentro de la caracterización de la cuenca hidrográfica, como unidad de estudio, es necesario que el/la especialista en Gestión Integral de Cuencas Hidrográficas logre comprender la importancia de integrar los procesos de desarrollo socioculturales y económicos locales con la gestión de los recursos naturales, bajo la comprensión de que las múltiples variables intervinientes están estrechamente interrelacionadas, conformando un sistema complejo, en el que las unas explican y a su vez son explicadas por las otras (correlación entre variables). En este sentido, las preguntas que guían este espacio académico son: ¿Cómo identificar a las comunidades y los actores interesados -sociales, técnicos, políticos y privados- en los procesos de desarrollo, aprovechamiento y cuidado de las cuencas? ¿Cómo lograr su integración, no como simples espectadores, sino como constructores, cocreadores, autores de soluciones reales, concretas, flexibles y viables, al alcance de los gobiernos locales, pero pensadas desde la multiescalaridad y la multitemporalidad? ¿Qué mecanismos y bajo cuál normativa se pueden utilizar para desarrollar estos procesos, para que resulten consensuados, definiendo derechos y responsabilidades?

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Análisis instruccional (Síntesis de contenido) Este módulo se orienta hacia la revisión de los principales mecanismos de participación ciudadana en asuntos de índole ambiental, tomando como base la normatividad nacional y algunas experiencias de aplicación. En complemento, se hará una aproximación a los planes de vida, los planes de salvaguarda y los planes de etnodesarrollo, documentos de planeación de los Pueblos Indígenas y las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, en los que se traza la relación de la comunidad con su territorio, en el marco de su proyección del Buen Vivir (Ver Ilustración 1).

Ilustración 1. Estructura del módulo Fuente: elaboración propia

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Introducción – Presentación La participación ciudadana representa el conjunto de acciones que configuran los procesos y los modos de intervención e incidencia de la comunidad y sus grupos de representación sobre los asuntos públicos, o de interés general, con efecto sobre el desarrollo de sus territorios. Esta toma especial relevancia cuando se produce en espacios en los cuales existen bienes naturales, como el recurso hídrico, de elevada importancia para la pervivencia y desarrollo de un territorio. Luego, la participación ciudadana, mediada por mecanismos de intervención y canales de comunicación, debidamente regulados y apropiados, corresponde a una oportunidad que contribuye a construir legitimidad y gobernanza para alcanzar un mayor nivel de sensibilización frente al manejo y uso integral de los bienes naturales.

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1. Mecanismos de participación 1.1. Tipología de mecanismos de participación En virtud de la dualidad de la participación ciudadana (i.e. deber y derecho), el Estado colombiano ha dispuesto de una serie de mecanismos a través de los cuales se materializa y garantiza el ejercicio participativo de la ciudadanía y la comunidad en las diferentes fases y procesos de la gestión pública o de los asuntos de interés público. En tal sentido, estos mecanismos pueden ser clasificados como (Rial, 2000, citado en BID, 2013):

Ilustración 2: Tipología mecanismos de participación Fuente: Rial, 2000, citado en BID, 2013, p. 19 - 22, adaptación propia.

Carácter vinculante del resultado: Establece el grado en el cual el resultado derivado de una iniciativa ciudadana es de obligatorio cumplimiento jurídico por parte de la autoridad pública. Alcance: En virtud de este criterio, los mecanismos pueden ser: (i) obligatorios, con desarrollo automático o acotados a determinados casos y (ii) facultativos, emanados desde la base, reflejada en la comunidad o ciudadanía o desde arriba, desde los diferentes órganos estatales, según sea el ámbito territorial considerado. Función: Los mecanismos de participación, según sea la su función específica, tienen el carácter de: (i) legitimadores, a través de los cuales se respalda una acción o decisión particular; (ii) decisorios, permitiendo o facultando la toma de decisión en torno a una temática específica; (iii) bloqueadores, en virtud de los cuales se anula una iniciativa que

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impacta total o parcialmente a una comunidad; (iv) controladores, otorgan elementos para realizar el control y el seguimiento de la actuación de un funcionario público o de asunto públicos que se encuentren en curso y (v) de consulta, integra los mecanismos que entregan directrices a los órganos legislativo y ejecutivo, no necesariamente con carácter vinculante. Ámbito de aplicación: El uso de los mecanismos está dado por: (i) cuestiones personales, permitiendo el mandato de los(as) representantes elegidos(as) o en ejercicio de un cargo público y (ii) cuestiones materiales, recoge los actos o los temas que no pueden ser objeto de iniciativa popular; esto es, de la ciudadanía o de una organización social.

1.2. Mecanismos de participación ciudadana en Colombia En el caso colombiano se identifican los siguientes mecanismos, los cuales pueden ser “de origen popular o de autoridad pública, según sean promovidos o presentados directamente mediante solicitud avalada por firmas ciudadanas o por autoridad pública […]” (Art. 3, Ley 1757 de 2015) – Ver Ilustración 3: Voto: corresponde a un deber y derecho de un(a) ciudadano(a), cuyo ejercicio debe darse sin coacción alguna y en forma secreta (Art. 258, C.P.). Iniciativa popular legislativa y normativa: mecanismo que puede ser extendido ante las diferentes corporaciones públicas, siguiendo el reglamento respectivo y de acuerdo con su competencia y ámbito territorial. De acuerdo con esto, la ciudadanía puede presentar un Proyecto de Acto Legislativo y de ley ante el Congreso de la República, una Ordenanza ante las Asambleas Departamentales, un Acuerdo ante los Concejos Municipales o Distritales y una Resolución ante las Juntas Administradoras Locales, y demás resoluciones de las corporaciones de las entidades territoriales, siguiendo la normatividad que les reglamenta. Estas iniciativas, según corresponda, serán debatidas y posteriormente aprobadas, modificadas o negadas por la corporación pública correspondiente (Art. 2, Ley 134 de 1994). En complemento, las siguientes temáticas no son susceptibles de ser objeto de una iniciativa popular legislativa y normativa: presupuestales, fiscales y tributarias, relaciones internacionales, concesión de amnistía o indultos, preservación o restablecimiento del orden público, y demás iniciativas exclusivas del Gobierno, los gobernadores y los alcaldes (Art. 29, Ibid.) 1.

1 Elementos complementarios sobre este mecanismo pueden ser consultados la Ley 134 de 1994 (título II y título III).

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Ilustración 3: Mecanismos de participación Fuente: Art. 103, C.P., Ley 134 de 1994, elaboración propia

1.2.1. Desarrollo territorial: una observación multiescalar En el territorio se integran diferentes niveles jerárquicos y de interacción, sobre los cuales se teje la matriz de relaciones sociales y de poder, así como sus representaciones simbólicas, entre los diferentes actores y sectores, según sea su posición en el ámbito territorial. Estos niveles atienden a diferentes escalas geográficas: local o comunitaria, municipal, departamental, regional, nacional y supranacional; entre los cuales se generan relaciones de tipo: (i) vertical, del ámbito nacional al regional y local (arriba-abajo) y del local al regional y nacional (abajo-arriba) y (ii) horizontal, reflejando una relación directa, no siempre equilibrada, o de cooperación entre los actores (Corzo & Cuadra, 2020) - Ver Ilustración 4. Este conjunto de relaciones da lugar a procesos de: • Planeación: concretada en la formulación e implementación de políticas públicas tendientes a identificar tanto las necesidades como las demandas de la población, plantear soluciones y fortalecer el desarrollo comunitario, en un marco abierto de participación ciudadana y un horizonte de tiempo definido. • Planificación: traducida en la gestión y regulación del acceso, uso y ocupación del

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territorio en el corto, mediano y largo plazo. Esta tiene como fin la minimización de los conflictos sociales asociados al territorio, en el cual los diferentes actores expresan sus intereses e identidad, y de la carga impuesta sobre el sistema natural subyacente. • Referendo: es una convocatoria extendida al pueblo para que apruebe o rechace (referendo aprobatorio), total o parcialmente, un proyecto de acto legislativo, ley, ordenanza, acuerdo o una resolución local y una iniciativa popular; así como, derogue o no una norma vigente (referendo derogatorio), en alguna de sus partes o en su integridad. Este puede darse en los diferentes ámbitos territoriales: nacional, regional, departamental, distrital, municipal o local (Art. 3, Ibid.) 2. • Revocatoria del mandato: consiste en el derecho político de la ciudadanía o la comunidad para dar por terminado el mandato que le han conferido a una autoridad pública, sea esta un(a) gobernador(a) o un(a) alcalde(sa) (Art. 6, Ibid.). La decisión sobre la revocatoria de mandato, previa entrega del informe de resultados del escrutinio respectivo, es de cumplimiento inmediato (Art. 73, Ibid.) 3. • Plebiscito: corresponde con “el pronunciamiento del pueblo convocado por el Presidente de la República, mediante el cual apoya o rechaza una determinada decisión del Ejecutivo” (Art. 7, Ibid.), que no requiera aprobación por parte del Congreso de la República, exceptuando “los estados de excepción y el ejercicio de los poderes correspondientes” (Art. 77, Ibid.) 4. • Consulta popular: mecanismo mediante el cual “[…] una pregunta de carácter general sobre un asunto de trascendencia nacional, departamental, municipal, distrital o local es sometida por el Presidente de la República, el gobernador o el alcalde, según el caso, a consideración del pueblo para que este se pronuncie formalmente al respecto. En todos los casos, la decisión del pueblo es obligatoria” (Art. 8, Ibid.). En términos generales, no se podrán realizar consultas en torno a temas que impliquen alguna modificación de la Constitución Política (Art. 50, Ibid.). Los resultados de una Consulta Popular son de cumplimiento obligatorio por parte de los órganos correspondientes (Art. 55-56, Ibid.) 5. • Cabildo abierto: espacio de encuentro público de los concejos distritales, municipales o de las juntas administradoras locales, en el cual los(las) ciudadanos(as) pueden participar directamente con el fin de discutir asuntos de interés para la comunidad (Art. 9, Ibid.). Como parte de este mecanismo se podrá abordar cualquier temática de interés para la comunidad, no incluyéndose la presentación de proyecto de ordenanzas, acuerdo o cualquier otro acto administrativo (Art. 83, Ibid.) 6.

2 El mecanismo del referendo puede ser ampliado en su contenido y alcance en Ley 134 de 1994 (título IV). 3 Elementos complementarios sobre la revocatoria de mandato pueden ser consultados en la Ley 134 de 1994 (título VII). 4 El título VIII de la Ley 134 de 1994 proporciona información adicional sobre el mecanismo de plebiscito. 5 Elementos complementarios sobre este mecanismo pueden ser consultados en la Ley 134 de 1994 (título V). 6 Este mecanismo puede ser ampliado en su contenido y alcance en la Ley 134 de 1994 (título IX).

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1.3. Mecanismos de participación ciudadana en asuntos ambientales en Colombia 1.3.1. Aspectos generales En virtud de la Constitución Política (1991) se otorgó reconocimiento y prevalencia a un mayor conjunto de derechos individuales y colectivos. Dentro esta gama de derechos se incorpora el derecho colectivo a un medio ambiente sano (Art. 79, C.P.). De esta forma, el Estado asume el rol de garante, entre otras cuestiones, para: • Proteger: “[…] la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines” (Art. 79, Ibid.). • Planificar: “[…] el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución” (Art. 80, Ibid.). • “[…] prevenir y controlar: los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparación de los daños causados” (Art. 80, Ibid.). En cumplimiento a lo anterior, por mandato constitucional, se han integrado mecanismos para garantizar y facilitar la participación incidente de la ciudadanía y la comunidad en las decisiones que puedan afectar el medio ambiente, y por esta vía su modus vivendi y calidad de vida. En particular, la normatividad nacional establece: Cualquier persona natural o jurídica, pública o privada, sin necesidad de demostrar interés jurídico alguno, podrá intervenir en las actuaciones administrativas iniciadas para la expedición, modificación o cancelación de permisos o licencias de actividades que afecten o puedan afectar el medio ambiente o para la imposición o revocación de sanciones por el incumplimiento de las normas y regulaciones ambientales (Art. 69, Ley 99 de 1993). En este sentido, dentro de los principales mecanismos de participación ciudadana y comunitaria en torno a asuntos ambientales, se destacan:

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Ilustración 4: Mecanismos de participación – Asuntos ambientales Fuente: Ley 134 de 1994, elaboración propia

1.3.2. Audiencias públicas ambientales Estos espacios están dispuestos para que la ciudadanía, las autoridades o las instituciones directamente interesadas, sean informadas sobre el desarrollo o pretensión de ejecución de una obra, actividad o proyecto que pueda tener impacto directo o indirecto sobre el medio ambiente o los recursos naturales renovables, y para las cuales se requiere disponer de un permiso o licencia ambiental debidamente otorgado por la autoridad ambiental respectiva (Art. 1, Decreto 330 de 2007, Art. 2.2.2.4.1.1., Decreto 1076 de 2015). En términos generales, las audiencias públicas ambientales, como mecanismo ex-ante, recogen los siguientes elementos:

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Ilustración 5. Elementos generales de las Audiencias Públicas Ambientales Fuente: Decreto 330 de 20007, elaboración propia

1.3.3. Consulta previa Este mecanismo, o diálogo intercultural con las comunidades étnicas, tiene como soporte el Convenio 169 de 1989, adoptado por la Organización Internacional del Trabajo -OIT-, en el cual se establece que “Los gobiernos deberán velar por que […] se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener […]” (numeral 3, Art. 7, Convenio 169 de 1989). Dando alcance a lo anterior, la normatividad colombiana establece la obligatoriedad de: […] consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente […], con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas (Art. 6, Ley 21 de 1991). 7 ANLA - Autoridad Nacional de Licencias Ambientales. Esta entidad, creada mediante Decreto 3573 de 2011, tiene por objeto velar porque “[…] los proyectos, obras o actividades sujetos de licenciamiento, permiso o trámite ambiental cumplan con la normativa ambiental, de tal manera que contribuyan al desarrollo sostenible ambiental del País” (Art. 2).

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En específico, uno de los mecanismos dispuestos para este efecto corresponde con la Consulta Previa. Así, la Consulta Previa tiene por “objeto analizar el impacto económico, ambiental, social y cultural que puede ocasionarse a una comunidad indígena o negra por la explotación de recursos naturales dentro de su territorio […]” (Art. 1, Decreto 1320 de 1998). Este mecanismo, por tanto, permite garantizar la participación de las comunidades étnicas, partiendo de su derecho a la libre determinación y autonomía, en la toma de decisión frente a iniciativas que conlleven afectación o transformación de sus territorios; así como, en su pervivencia cultural y material.8 De esta forma, la participación ciudadana “[…] adquiere la connotación de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades de indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social” (Sentencia SU-039 de 1997). En términos generales, la consulta previa recoge los siguientes elementos:

Ilustración 6. Elementos generales de la Consulta Previa Fuente: Normatividad nacional, elaboración propia 8 Al respecto la Ley 99 de 1993 establece: “La explotación de los recursos naturales deberá hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas y de las negras tradicionales […] las decisiones sobre la materia se tomarán, previa consulta a los representantes de tales comunidades (Art. 76).

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Es importante notar que sólo serán objeto de Consulta Previa los proyectos, políticas o cualquiera otra medida cuya afectación recaiga específica y directamente sobre las comunidades étnicas (Sentencia C-208 de 2007). Al respecto, debe entenderse que: “[…] Hay una afectación directa cuando la ley altera el estatus de la persona o de la comunidad […] lo que debe ser objeto de consulta son aquellas medidas susceptibles de afectar específicamente a las comunidades indígenas en su calidad de tales […]” (Sentencia C-208 de 2007); no contemplándose aquellas disposiciones que, por su naturaleza, afectan de manera uniforme, no homogénea, a la totalidad de la población colombiana. Otro elemento para considerar es el carácter vinculante de los resultados derivados de una consulta previa por parte de la autoridad pública. En particular, se establece que estos serán de obligatorio cumplimiento cuando en virtud del proyecto, obra o actividad se genere: (i) un desplazamiento o traslado de la comunidad, (ii) el almacenamiento o vertimiento de desechos tóxicos en los territorios étnicos ancestrales y (iii) un impacto elevado en términos ambientales, sociales y culturales, afectando la pervivencia la comunidad (Sentencia T-129 de 2011).

• Datos de interés De acuerdo con el Ministerio del Interior (2022), durante el período 2011-2021 se han sometido a proceso de Consulta Previa 2.017 proyectos, obras o actividades, encuadrados en (09) nueve sectores, con impacto sobre Pueblos Indígenas, Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras y el Pueblo Rom, asentados en diferentes territorios del país, tal como sigue:

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• Casos de estudio – Gestión cuencas hidrográficas En materia de proyectos de ordenamiento de las cuencas hidrográficas, durante el período analizado se han otorgado 65 protocolizaciones, asociadas a 52 proyectos; los cuales toman como área de influencia territorios étnicos ancestrales, ubicados en diferentes departamentos, tal como sigue:

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Tabla 1. Proyectos de ordenamiento de cuencas hidrográficas – Fase Protocolización Fuente: Ministerio del Interior, elaboración propia

1.3.4. Derecho de petición de información De acuerdo con este mecanismo, “Toda persona natural o jurídica tiene derecho a formular directamente petición de información en relación con los elementos susceptibles de producir contaminación y los peligros que el uso de dichos elementos pueda ocasionar a la salud humana […] (Art. 74, Ley 99 de 1993). Así mismo, se puede extender solicitud de información sobre los recursos destinados a la preservación del medio ambiente. En términos generales, este mecanismo recoge los siguientes elementos:

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Ilustración 8. Elementos generales del derecho de petición de información Fuente: elaboración propia

1.3.5. Participación en los Consejos Directivos de las Corporaciones Autónomas Regionales Las Corporaciones Autónomas Regionales - CAR-9 son entes corporativos de carácter público, dotados de autonomía administrativa y financiera, “integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica […]” (Art. 23, Ley 99 de 1993). En atención a esto, las CAR están encargadas de las actividades de administración del medio ambiente y los recursos naturales renovables dentro del área de su jurisdicción; así como de propender por su desarrollo sostenible (Ibid.). Estas corporaciones, en términos organizativos, están integradas por una Asamblea Corporativa, una Dirección General y un Consejo Directivo (Art. 24, Ibid.). Este último exhibe la siguiente conformación:

9 En la actualidad, se registran 33 Corporaciones Autónomas Regionales a nivel nacional: https://www.asocars.org/las-car-2/

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Ilustración 9. Composición del Consejo Directivo CAR Fuente: Art. 26, Ley 99 de 1993, elaboración propia

El Consejo Directivo está a cargo, entre otras funciones, de la aprobación del plan general de actividades y el presupuesto anual de inversiones (Art. 27, Ibid.).

1.3.6. Veedurías ciudadanas ambiental Las veedurías ciudadanas permiten que los(as) ciudadanos(as) y las diferentes organizaciones comunitarias puedan “[…] ejercer vigilancia sobre la gestión pública […] las entidades públicas o privadas, las organizaciones no gubernamentales, de carácter nacional o internacional, que operen en el país, encargadas de la ejecución de un programa, proyecto, contrato o de la prestación de un servicio público” (Art. 1, Ley 850 de 2003 / Ley 1757 de 2015). Esta labor de vigilancia podrá llevarse a cabo en el ámbito nacional, departamental y municipal (Art. 5, Ibid.). En términos generales, este mecanismo recoge los siguientes elementos:

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Ilustración 10. Elementos generales de las veedurías ciudadanas ambientales Fuente: Ley 850 de 2003, adaptación propia

1.3.7. Mecanismos de tipo judicial De igual forma, los(as) ciudadanos(as) también disponen de mecanismos judiciales para participar en asuntos en material ambiental. Dentro de estos se destacan:

Ilustración 11. Mecanismos judiciales Fuente: Ley 99 de 1993, Ley 472 de 1998 y otras disposiciones, adaptación propia

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1.3.7. Acción de tutela La normatividad nacional establece que: Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública (Art. 86, C.P.; Art. 1, Decreto 2591 de 1991). No obstante, cuando se está frente a “[…] un derecho no señalado expresamente por la Constitución como fundamental, pero cuya naturaleza permita su tutela para casos concretos, la Corte Constitucional le dará prelación en la revisión a esta decisión” (Art. 2, Decreto 2591 de 1991).

1.3.8. Acción popular • La acción popular está orientada a “la protección de los derechos e intereses colectivos […] para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible” (Art. 2, Ley 472 de 1998). En términos generales, los derechos e intereses colectivos incluyen, entre otros, los siguientes: • “El goce a un ambiente sano” (literal a, Art. 4, Ibid.). “La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución” (literal c, Art. 4, Ibid.). • “La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la preservación y restauración del medio ambiente” (literal c, Art. 4, Ibid.). 10

Es importante notar que sí bien la Acción Popular no se constituye en un espacio de participación, esta puede facilitar, en su carácter de acción judicial, el acceso a las audiencias públicas, previa notificación por parte del Ministerio de Ambiente. En atención a esto, a continuación, se presenta un caso de aplicación de esta acción para temas ambientales:

10 Información adicional puede ser consultada en Consejo de Estado (2019, p. 32). Acciones Populares y de Grupo. https://www.consejodeestado.gov.co/documentos/biblioteca/libros/2019pr/Tomo3/Vol3_ACCIONES_POPULA RES_GRUPO.pd

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Ilustración 12. Acción popular – Caso Reserva de Biosfera Seaflower Fuente: Consejo de Estado, adaptación propia

1.3.9. Acción de grupo Corresponde a toda acción interpuesta por un conjunto de personas (por lo menos 20 personas) que han sido afectadas o vulneradas individualmente por una misma causa. La acción de grupo se ejerce “[…] exclusivamente para obtener el reconocimiento y pago de la indemnización de los perjuicios” (Art. 3, Art. 46, Ley 472 de 1998). En complemento, Ley 1437 de 2011 (Art. 145) establece: Cualquier persona perteneciente a un número plural o a un conjunto de personas que reúnan condiciones uniformes respecto de una misma causa que les originó perjuicios individuales, puede solicitar en nombre del conjunto la declaratoria de responsabilidad patrimonial del Estado y el reconocimiento y pago de indemnización de los perjuicios causados al grupo, en los términos preceptuados por la norma especial que regula la materia. 11

En atención a esto, a continuación, se presenta un caso de aplicación de esta acción para temas ambientales:

Ilustración 13. Acción de grupo – Caso Relleno Doña Juana (Bogotá D.C) Fuente: Consejo de Estado, adaptación propia 11 Ibid. (pág. 186)

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1.3.10. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho Este tipo de acción “[…] procede contra los actos administrativos mediante los cuales se expide, modifica o cancela un permiso, autorización, concesión o Licencia Ambiental de una actividad que afecte o pueda afectar el medio ambiente” (Art. 73, Ley 99 de 1993). No obstante, según jurisprudencia del Consejo de Estado, la acción nulidad se ejerce: “[…] en interés y con el fin de defender el principio de legalidad, lo que constituye un propósito de interés eminentemente general y no particular […]” (Sentencia C-199 de 1997). En términos generales, esta acción recoge los siguientes elementos:

Ilustración 14. Acción de nulidad Fuente: Ley 99 de 1993, adaptación propia

En complemento, debe indicarse que, a través de este recurso, como un efecto interpartes o relativo, se procura el restablecimiento del derecho afectado. Esto es: La persona [que] ha sido lesionada por un acto de la administración, puede solicitar en defensa de su interés particular y concreto ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, además de la nulidad del mismo por ser contrario a las normas superiores, que se le restablezca en su derecho conculcado, desconocido o menoscabado por aquel. Por consiguiente, la referida acción sólo puede ser ejercida por la persona cuyo derecho ha sido violado o vulnerado en virtud del acto administrativo (Sentencia C-199 de 1997).

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1.3.11. Acción de cumplimiento La acción de cumplimiento permite que toda persona, incluidos los(as) funcionarios(as) públicos(as), pueda acudir a la autoridad judicial para procurar y garantizar el efectivo cumplimiento de las normas, cuya aplicabilidad esté dada con fuerza material de Ley o Acto Administrativo (Art. 1, Ley 393 e 1997). Por tanto, la acción de cumplimiento procede “[…] contra toda acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos. También procederá contra acciones u omisiones de los particulares […]” (Art. 8, Ley 393 de 1997).

Ilustración 15. Acción de cumplimiento Fuente: Ley 393 de 1997, adaptación propia

1.4. Otras instancias de participación De acuerdo con la composición sociodemográfica de la población nacional, en Colombia tiene presencia tres grandes grupos étnicos: Pueblos Indígenas, Pueblo Rom y Población Negra, Afrocolombiana, Raizal y Palenquera. Estos grupos registran la siguiente densidad poblacional (DANE, 2018)

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Ilustración 16. Población étnica en Colombia Fuente: DANE (2018), adaptación propia En atención a esto, la normatividad nacional ha incorporado algunas instancias de participación complementarias en favor de las comunidades étnicas: i) Mesa Permanente de Concertación Nacional - Pueblos Indígenas; ii) Comisión Consultiva de Alto Nivel Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras y iii) Comisión Nacional de Diálogo - Pueblo Rom o Gitano. Mesa Permanente de Concertación Nacional La Mesa Permanente de Concertación Nacional -MPC- tiene por objeto establecer acuerdos con el gobierno nacional en torno a todas las decisiones de tipo administrativo y legislativo que impactan de forma directa a los Pueblos Indígenas; así como, realizar su seguimiento y evaluación (Art. 11, Decreto 1397 de 1996). En atención a esto, la MPC tiene, entre otras, como funciones (Art. 12, Ibid.): • Adoptar los principios, los criterios y los procedimientos relacionados con la biodiversidad, los recursos genéticos, la propiedad intelectual colectiva y los derechos culturales asociados. • Realizar la concertación previa con los pueblos y las organizaciones indígenas de la posición frente al acceso a los recursos genéticos, la biodiversidad y la protección del conocimiento colectivo, las innovaciones y las prácticas tradicionales y ancestrales. • Revisar los permisos y las licencias otorgados con impacto sobre los territorios indígenas, solicitando su suspensión o revocatoria. 12

La Mesa Permanente de Concertación Nacional está integrada por representantes del Gobierno Nacional y por delegados(as) de las organizaciones indígenas; tal como sigue:

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12 Para efectos de consulta de información complementaria se puede acceder al siguiente enlace: https://www.mpcindigena.org/

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Ilustración 17. Composición de la Mesa Permanente de Concertación Nacional Fuente: Decreto 1397 de 1996, Decreto 1772 de 2007, adaptación propia • Comisión Consultiva de Alto Nivel La Comisión Consultiva de Alto Nivel, creada mediante el Decreto 2248 de 1995, dando alcance a las disposiciones de la Ley 70 de 1993, actúa como instancia de diálogo con el gobierno nacional, en torno a la protección y el ejercicio de los derechos sociales, económicos, políticos, culturales y territoriales de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras. Esta comisión mixta y de diálogo intercultural está integrada por representantes del Gobierno Nacional, en cabeza del Ministerio del Interior y por delegados(as) de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras de los departamentos y el Distrito Capital; así como por las entidades que sean requeridas dada su naturaleza y objeto acorde a cada sesión (Art. 2.5.1.1.1., Decreto 1640 de 2020)14 . • Comisión Nacional de Diálogo La Comisión Nacional de Diálogo corresponde a la instancia para la concertación, la interlocución y la coordinación entre el Pueblo Gitano o Rom y la institucionalidad (Art. 12, Decreto 2957 de 2010). Esta comisión está integrada por miembros del gobierno nacional (ministerios de Interior, Salud, Educación, Vivienda, Ambiente y Cultura) y los representantes de las Kumpañy y de las organizaciones legalmente constituidas (Art. 10, Decreto 2957 de 2010, Decreto 1066 de 2015). 13 Información sobre la articulación entre el Estado y los Pueblos Indígenas se puede consultar en: https://www.mininterior.gov.co/direccion-de-asuntos-indigenas-rom-y-minorias/ 14 Información complementaria sobre la articulación entre el Estado y las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras se puede consultar en: https://dacn.mininterior.gov.co

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2. Articulación Programática En términos generales, “La ordenación de una cuenca [hidrográfica] tiene por objeto principal el planeamiento del uso y manejo sostenible de sus recursos naturales renovables, de manera que se consiga mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento económico de tales recursos y la conservación de la estructura físico-biótica de la cuenca y particularmente de sus recursos hídricos” (Art. 4, Decreto 1729 de 2002). Este proceso debe estar alineado con las dinámicas territoriales y comunitarias; en tal sentido, a continuación, se mencionan algunos de los instrumentos de planeación propios de las comunidades étnicas; en especial, para los Pueblos Indígenas y las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras.

2.1. Planes de vida • Aspectos generales La Constitución Política de Colombia (1991) establece que el Estado deberá contar con un Plan Nacional de Desarrollo, conformado por una componente general y un plan de 15 inversiones dispuesto para todas las entidades públicas del orden nacional. “En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental […] (Art. 339, C.P.). En concordancia, las entidades territoriales, soportadas en la concertación con el gobierno nacional, elaboran e implementan un plan de desarrollo, cuyo objeto es “asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley” (Art. 339, Ibid.). Este plan de desarrollo estará integrado por: (i) una parte estratégica y (ii) un plan de inversiones, contemplando una proyección a mediano y corto plazo (Ibid.). Por su parte, las entidades territoriales indígenas: “[…] definirán los alcances y los procedimientos para la elaboración, aprobación, ejecución, evaluación y seguimiento de los planes, de acuerdo con sus usos y costumbres […]” (Art. 31, Ley 152 de 1994), atendiendo los principios, los tiempos y la normatividad de los procesos presupuestales nacionales, regionales y locales. De acuerdo con lo anterior, la normatividad nacional traza las bases para la armonización de los ejercicios y procesos de planeación gestados desde los diferentes ámbitos

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15 “El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal” (Art. 339, C.P, 1991).

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territoriales (i.e. nacional, regional y local). No obstante, existen algunas particularidades en la planeación realizada al interior de los Pueblos Indígenas,16 en cuyo caso el instrumento base corresponde con el Plan de Vida. Este documento, formulado en concordancia con la Ley de Origen, la Ley de Derecho Mayor o de Derecho Propio (Art. 29, Ibid.), se presenta como la visión a futuro de una comunidad indígena. El propósito central de un Plan de Vida “[…] no es exactamente pensando en […] unas políticas determinadas; debe ser concebido como una reconstrucción de su vida en el territorio, en su cultura y en sus conocimientos, para fijar unas líneas estratégicas de fortalecimiento organizativo (Carvajal, 2015, p. 50). En atención a esto, un Plan de Vida se sustenta en cuatro principios básicos (Ibid.):

Ilustración 18. Principios base de los planes de vida Fuente: Decreto 1953 de 2014, adaptación propia • Unidad: entendida como “[…] el encuentro de pensamientos, la palabra, la acción, los saberes ancestrales y las experiencias comunitarias, que constituyen la legitimidad de las decisiones colectivas de los pueblos en todos los espacios autónomos de deliberación […]” (literal e, Art. 10, Decreto 1953 de 2014). • Territorio: espacio-fuente en el que “[…] se explica y comprende la integralidad de la vida de los diversos seres de la naturaleza, donde la tierra es la madre, la maestra, el espacio donde se vivencia la ley de origen, y está integrada por seres, espíritus y energías que permiten un orden y hacen posible la vida, de conformidad con las tradiciones culturales propias de cada pueblo” (literal d, Art. 10, Ibid.). • Cultura: como elemento diferenciador atado a “[…] la cosmovisión de cada uno de los Pueblos Indígenas, como fundamento para comprender el orden de la naturaleza y establecer las formas de convivencia en ella” (literal b, Art. 10, Ibid.). • Autonomía y libre autodeterminación: en virtud de cual un Pueblo Indígena, con fundamento en los mandatos dados por la Ley de Origen, Derecho Mayor o de Derecho Propio, estructura sus propias autoridades de gobierno e instituciones; así como, ejerce “[…] funciones jurisdiccionales, culturales, políticas y administrativas dentro de su ámbito territorial, el pleno ejercicio del derecho de propiedad de sus territorios y vivencia 16 En virtud de la Constitución Política (1991, Art. 329): La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial. Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable.

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sus planes de vida, dentro del marco de la Constitución Política y de la ley” (literal a, Art. 10, Ibid.). • Documentos para consultar En estos ejercicios autónomos de planeación se han involucrado diferentes Pueblos Indígenas a lo largo del territorio nacional, tomando como base la cosmovisión propia, entretejida con: (i) el saber ancestral compartido por las autoridades tradicionales, los(as) mayores(as), los(as) sabedores(as) espirituales, los(as) líderes(as) y demás miembros de la comunidad y (ii) la dinámica territorial, sobre la cual se ha cimentado la identidad cultural. Así, los Planes de Vida siguen una visión multidimensional, integrando aspectos asociados con el territorio, el medio ambiente, la economía propia, la educación propia, la salud tradicional, el enfoque de género, el relevo generacional, el gobierno, los procesos organizativos y la justicia propia. Para este efecto, el resguardo, comunidad o pueblo parte de un diagnóstico participativo, el cual implica volver al origen y realizar un recorrido por la memoria histórico-colectiva. Estos planes pueden ser trazados para un pueblo individual o, por consideraciones dadas por las autoridades tradicionales, se pueden elaborar de forma conjunta con otro pueblo (Ver Ilustración 19).

Ilustración 19. Repositorio de Planes de Vida Fuente: Ministerio del Interior, adaptación propia En la estructuración de un plan de vida, con una proyección promedio de diez años, se integran las prácticas propias de planeación con metodologías e instrumentos de la planeación estratégica no indígena, dando cuenta de una etapa de diagnóstico, formulación de líneas estratégicas, ejecución, seguimiento y evaluación. En particular, se hace uso de talleres de participación comunitarios de autodiagnóstico, proyección y convalidación de resultados; así como, de cartografía social temática. Así mismo, se acude a espacios tradicionales como el círculo de la palabra, la minga, el encuentro de saberes, entre otros espacios propios.

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2.2. Planes de Salvaguarda • Aspectos generales La Corte Constitucional de Colombia, a través del Auto 004 del 2009, estableció la formulación e implementación de los Planes de Salvaguarda étnica. Estos planes surgen como respuesta al riesgo significativo experimentado por los Pueblos Indígenas de Colombia en el marco del conflicto armado interno y su reconfiguración con posterioridad a la suscripción del Acuerdo de Paz (2016); el cual se ha traducido en […] “una de las más serias amenazas para la supervivencia a corto plazo de las etnias de Colombia. Por sus secuelas destructivas […] genera un claro riesgo de extinción, cultural o física, de los pueblos indígenas (Auto 004 de 2009), expresado en: […] 1. De los calendarios tradicionales en los que se enmarcan las actividades sagradas, productivas y políticas. 2. De la ruptura, disipación y/o parálisis de los procesos etnoeducativos y de salud, así como de los procesos de recuperación cultural. 3. Del cambio hacia la oferta cultural y material de las comunidades receptoras (consumismo y cambio de hábitos alimenticios), y hacia patrones de consumo mercantil o industrial. 4. De la ruptura de los mecanismos colectivos y solidarios de intercambio material y espiritual (minga y fogón, por ejemplo). (ONIC, 2006, citado en Auto 004 de 2009). • Documentos para consultar Los Planes de Salvaguarda siguen para su formulación una ruta metodológica similar a la expresada para los Planes de Vida. En modo general, algunos planes de salvaguarda, siguiendo directrices normativas, disponen de acceso público, siendo compilados por el Ministerio del Interior, a través de la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías.

Ilustración 20. Repositorio de Planes de Salvaguarda Fuente: Ministerio del Interior, adaptación propia

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2.3. Planes de etnodesarrollo Los Planes de Etnodesarrollo se constituyen en la hoja de ruta de largo plazo para los procesos de desarrollo y preservación de la autonomía e identidad cultural de las Comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras -NARP-. Estos planes 17 deben ser formulados por los Consejos Comunitarios, siendo asistidos por el Ministerio del Interior,18 para un período aproximado de 15 a 20 años. En términos generales los Planes de Etnodesarrollo recogen los siguientes elementos:

Ilustración 21. Elementos generales de los planes de etnodesarrollo Fuente: Ministerio del Interior (Guía Planes Etnodesarrollo19 ), adaptación propia 17 De acuerdo con el Decreto 1745 de 1995 (Art. 3): “Una comunidad negra podrá constituirse en Consejo Comunitario, que como persona jurídica ejerce la máxima autoridad de administración interna dentro de las Tierras de las Comunidades Negras […]”. El Consejo está integrado por la Asamblea General y la Junta de Consejo. 18 Esto se da en cumplimiento del mandato normativo: “El Estado adoptará medidas para garantizarle a las comunidades negras […] el derecho a desarrollarse económica y socialmente atendiendo los elementos de su cultura autónoma” (Art. 47, Ley 70 de 1993). 19 El Ministerio del Interior ha diseñado, en conjunto con las comunidades NARP, una guía para la formulación de los planes de etnodesarrollo: https://siic.mininterior.gov.co/sites/default/files/noticias/cartilla_narp_compressed.pdf

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Bibliografía / Webgrafía

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