Documento reservado UNDP/NIC/79/007 Informe final

NICARAGUA

Sistema Nacional de Mejoramiento de Recursos Humanos Educativos

Resultados y Recomendaciones del Proyecto

N.° de serie : F M R / E D / O P S / 8 3 / 2 6 0 ( U N D P )

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo París, 1983

N I C A R A G U A

Sistema Nacional de Mejoramiento de Recursos Humanos Educativos

Resultados y Recomendaciones del Proyecto

Informe preparado para el Gobierno de Nicaragua por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) en su calidad de organismo de ejecución del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

UNDP/NIC/79/007 Informe final FMR/ED/OPS/83/260(UNDP) 4 de Noviembre de 1983 © Unesco 1983 Printed in France

INDICE Párrafos I.

INTRODUCCIÓN

(1-8)

Antecedentes

1-3

Plan de operaciones y financiamiento

4-8

II.

OBJETIVOS Y METODOLOGÍA DEL PROYECTO

(9-16)

III.

Objetivo de desarrollo a largo plazo Obj etivo inmediato ACTIVIDADES Y RESULTADOS

9-10 11-16 (17-48)

Actividades relativas a la definición de la política de recursos humanos y al diseño del Subsistema de Formación, Capacitación y Perfeccionamiento Actividades relativas al diseño y al establecimiento del sistema de capacitación a distancia Actividades relativas a los programas de capacitación... Actividades relativas a la consolidación de la red nacional de capacitación Otras actividades del Proyecto Logro del objetivo inmediato. Análisis cualitativo IV.

V.

CONCLUSIONES

17-21 22-26 27-32 33-35 36 37-48 ( 49-69 )

Utilización de los resultados del Proyecto Observaciones generadas por la experiencia adquirida en la ejecución del Proyecto

49-54

RECOMENDACIONES

70-81

ANEXOS Anexo I;

Personal internacional del Proyecto

Anexo II:

Personal nacional del Proyecto

Anexo III: Lista de Anexo IV:

equipo suministrado al Proyecto por el PNUD

Documentos producidos por el Proyecto

55-69

INTRODUCCIÓN Antecedentes 1. En noviembre de 1979, el Gobierno de Nicaragua presenta una solicitud de asistencia ante la Unesco y el PNUD para la ejecución y el financiamiento de un Proyecto elaborado por el Ministerio de Educación y destinado a mejorar, dentro de un plan general de desarrollo, el sistema de educación media y primaria, elevando cuantativa y cualitativamente los niveles del personal docente nacional. 2. El documento inicial del "Proyecto de Apoyo al Sistema Nacional de Mejoramiento de los Recursos Humanos en el Sector Educativo NIC/79/007", fue aprobado y firmado por los representantes del Gobierno de Nicaragua, del PNUD y de la Unesco el día 8 de enero de 1980. 3. Las etapas preparatorias se llevaron a cabo mediante dos consultorías de un mes cada una, en febrero y en septiembre de 1980. En este mes de septiembre, fue nombrado el Asesor Técnico Principal del Proyecto. Por su parte, el Ministerio de Educación designó para la dirección nacional del mismo a la directora de la División de Desarrollo de los Recursos Humanos (DDRH) que está ubicada en el Viceministerio de Planificación y Política Educativa donde el Proyecto tendrá su asiento. Plan de operaciones y financiami ento 4. Las operaciones, en un principio previstas por un periodo de tres años, se iniciaron en octubre de 1980. Se modificó ligeramente el documento inicial, y su versión revisada fue firmada entre marzo y septiembre de 1981 por el Gobierno de Nicaragua, la Unesco y el Representante Residente del PNUD en el país. 5. De acuerdo con este documento, el aporte del PNUD asciende a la cantidad de 1.281.000 dólares norteamericanos y el aporte del Gobierno de Nicaragua, en moneda nacional, a 28.643.300 córdobas. El personal internacional incluye, además del ATP, cuatro expertos. 6. Sin embargo, debido a limitaciones financieras del PNUD, en octubre de 1981 se interrumpieron las actividades del Proyecto. El 18 de noviembre siguiente, tuvo lugar en Managua una reunión tripartita en la que se decidió, a pesar de una reducción del 82% en el presupuesto,, reanudar con las operaciones, procediéndose a otra revisión del Proyecto, de acuerdo con lo ya realizado y las nuevas limitaciones. 7. Para compensar esta reducción, la Unesco aceptó hacer un esfuerzo especial de apoyo al Proyecto, mediante fondos de su Programa Regular. Dicho aporte compensativo alcanzó aproximadamente a la mitad de la reducción presupuestaria. 8. El Proyecto fue definitivamente cancelado en septiembre de 1982, al cumplirse dos años de operación, en vez de los tres previstos, siempre con motivo de la escasez de fondos del PNUD.

II.

OBJETIVOS Y METODOLOGÍA DEL PROYECTO Objetivo de desarrollo a largo plazo

9... La finalidad, del Proyecto es de contribuir al mejor rendimiento del sistema educativo por el perfeccionamiento permanente de los recursos humanos del sector Educación y, como lo subraya el documento inicial, de esta manera también contribuirá, dentro de su ámbito y de acuesdo con los lineamientos básicos del Programa del nuevo Gobierno de Reconstrucción Nacional, "al proceso de transformación de la sociedad nicaragüense, a la consolidación de un régimen de democracia, justicia y

- 2 progreso social con profundas raíces populares", en el que se hagan efectivos ""los derechos culturales establecidos por los Estatutos sobre Derechos y Garantías de los Nicaragüenses". Asimismo, al prestar su apoyo para el mejoramiento tanto cualitativo como cuantitativo del sistema de educación primaria y secundaria, mediante la elevación de los niveles académicos y pedagógicos de los docentes, el Proyecto contribuirá "a mejorar sensiblemente las condiciones de vida del pueblo nicaragüense, a reforzar y expandir el aparato productivo, a reactivar la economía del país y a favorecer un proceso de transformaciones internas en sectores clave de la economía". 10. Además, los objetivos del Proyecto no se conciben sino obedeciendo a los principios fundamentales de la nueva política educativa del país que sitúa el eje central de la educación en las grandes mayorías antes desposeídas y ahora emergentes. Según estos principios, la educación ya no se entiende como "donación" de un aparato al pueblo, sino como empresa coparticipativa entre los distintos actores que la practican para el perfeccionamiento simultáneo del individuo y de la sociedad. También se habla de "educación-trabajo", entendida como un principio general de referencia educativa que permita, dentro de la estructura social favorable que está dada, anular la contraposición entre los que piensan y los que hacen. Por último, si se habla de "educación en la pobreza", ésta se entiende no tanto como reconocimiento de limitaciones materiales sino como fuente y estímulo de un desarrollo educativo original y viable. Objetivo inmediato 11. Teniendo en cuenta estos objetivos generales y principios, se acordó inicialmente que el Proyecto debía "cooperar en el establecimiento del Sistema Nacional de Mejoramiento de los Recursos Súmanos del Sector Educativo". Este primer objetivo fue revisado para el segundo año en la reunión tripartita de noviembre de 1981, proponiéndose entonces que el Proyecto prestara su apoyo en el establecimiento del "Subsistema Nacional de Formación y Capacitación de Recursos Humanos Educativos del Ministerio de Educación". Esta adecuación respondía a la necesidad de articular tanto la formación y la capacitación como las dos grandes lineas de actividad educativa: la educación formal o escolarizada, y la no formal o educación popular básica. El subsistema único ha de integrar esos diferentes planos de acción de la política ministerial en materia de recursos humanos educativos. 12. A partir del objetivo inmediato tal como estuvo inicialmente formulado, se fijaron unas metas específicas. Así se decidió que el Proyecto debía cooperar en la elaboración de un modelo regulador y en la planificación de los programas, en el establecimiento de un sistema de capacitación a distancia como medio de desarrollo de los programas, en la capacitación y actualización de recursos humanos educativos en servicio de administración educativa, de educación primaria y de educación media, en la articulación de la formación inicial con la capacitación en servicio de recursos humanos y en el fortalecimiento de la División de Desarrollo de Recursos Humanos (DDRH) como organismo regulador del mejoramiento de recursos humanos del Ministerio de Educación. 13. La conveniencia de transformier el subsistema de capacitación en subsistema de formación, capacitación y perfeccionamiento, y de incrementar la participación local y regional en el mejoramiento y la transformación de la educación, así como la necesidad de integrar dentro de un subsistema único la formación y la capacitación de recursos humanos para los sectores tanto formal como no formal, y de hacer compatible el subsistema en sus aspectos formales y operativos con el cuadro de prioridades educativas imperantes (principalmente la "batalla de cuarto grado", el mejoramiento de la educación de adultos, la expansión y mejoramiento de la enseñanza técnica, industrial y agropecuaria), hicieron que se fijaran nuevas metas específicas para el segundo año, como son las de cooperar en el perfeccionamiento del

- 3 modelo regulador del subsistema, en el establecimiento del programa nacional de formación y capacitación de recursos humanos, en el establecimiento de los programas de capacitación de coordinadores de Talleres de Evaluación, Programación y Capacitación Educativa (TEPCEs) así como de formación y capacitación de maestros populares para la educación de adultos, en el fortalecimiento de la red nacional de formación y capacitación a través de las escuelas normales y de los equipos multiplicadores para la educación de adultos, la educación general básica y la enseñanza diversificada y, por último, en el refuerzo técnico e infraestructural del subsistema. 14. De acuerdo con los objetivos específicos antes mencionados, se determinaron las áreas globales de actividad: diseño conceptual y orgánico del subsistema, diseño y establecimiento de la red operativa correspondiente, así como del sistema de capacitación a distancia, y, por último, ejecución de programas de capacitación. Los programas que ejecuta y/o coordina la DDRH se aplican al conjunto de los recursos humanos del Ministerio de Educación, y el Proyecto habrá de apoyar las acciones de capacitación en determinados sectores de esta población, especialmente para la administración educativa regional, los centros de formación de educadores (escuelas normales), la enseñanza primaria, la educación de adultos. 15. La metodología general de capacitación se definió a partir de algunas condiciones básicas, vale decir, la necesidad de mantener en servicio a los recursos humanos durante la capacitación, dando a ésta un carácter de actividad permanente, la de estimular la participación activa de los recursos humanos en el proceso de capacitación, y la de promover la formación y permanencia de unidades de base (círculos de estudio, tallleres, proyectos locales, etc.) vinculadas al desarrollo educativo y al desarrollo global. 16. Estas unidades de base de capacitación permanente serán el eje de servicio del subsistema, el cual se organizará como red nacional para atenderlas, alimentarlas y supervisarlas. Dicha red tiene tres niveles: un nivel central, con la División de Desarrollo de Recursos Humanos (DDRH) como unidad reguladora del proceso, generadora de instrumentos de capacitación y coordinadora de la investigación sobre recursos humanos, un nivel regional, con las Direcciones Regionales asociadas con las escuelas normales como centros coordinadores de la capacitación regional, y un nivel local, con las unidades de base coordinadas por los Talleres de Evaluación, Programación y Capacitación Educativa (TEPCEs ). El Proyecto prestará su apoyo a través de esta red, cuya concepción central se mantendrá al ampliarse el subsistema de mejoramiento de recursos humanos en servicio para volverse subsistema de formación, capacitación y perfeccionamiento.

III.

ACTIVIDADES Y RESULTADOS

A.

Actividades relativas a la definición de la política de recursos humanos y al diseño del Subsistema de Formación, Capacitación y Perfeccionamiento a) Definiciones básicas

17. En el mes de octubre de 1980, se realizó el primer seminario para la evaluación y el replaneamiento del Viceministerio de Planificación y Política Educativa. En octubre y noviembre de 1981, se formó un grupo de trabajo integrado por representantes del Ministerio de Educación y personal del Proyecto para elaborar la propuesta del nuevo modelo de Subsistema de Formación, Capacitación y Perfeccionamiento de Recursos Humanos del Sector Educativo (la lista de los documentos que resultaron de estas actividades y todas las que siguen figuran en el Anexo IV) .

- 4 b)

Diagnóstico, pronóstico y trazado de perfiles de recursos humanos

18. En octubre de 1980, tuvo lugar"un seminario sobre las funciones de la DDRH. Otro seminario y reuniones generales se llevaron a cabo desde noviembre de 1980 hasta enero de 1981 para establecer un diagnóstico de necesidades y un trazado de perfiles, así como investigaciones permanentes con los mismos fines. c)

Elaboración del modelo del Subsistema de Formación, Capacitación y Perfeccionan^ ento

19. Un seminario sobre funciones del Subsistema tuvo lugar en octubre de 1980, y se hicieron varias reuniones en el transcurso de los años 80 y 81 para definir, las funciones de las escuelas normales en el Subsistema, y para analizar, en la zona atlántica, los problemas especiales de esta región. d)

Diseño de programas de capacitación

20. De octubre de 1980 a febrero de 1981, se llevaron a cabo varios seminarios y reuniones centrales y regionales para discutir sobre las propuestas de programas de capacitación. Por otra parte, en 1981, se formaron grupos de trabajo en la DDRH para diseñar programa s y se hicieron investigaciones sobre demandas de capacitación. Quedaron diseñados programa s para grupos de administradores educativos regionales, docentes de escuelas normales y pedagogos asesores, maestros empíricos a profesionalizar, maestros rurales, coordinadores de TEPCEs y responsables departamentales y municipales de educación de adultos. 21. El apoyo del Proyecto a la División de Desarrollo de Recursos Humanos se vio limitado por la no incorporación de los expertos y consultores previstos para educación a distancia, capacitación de maestros de primaria, medios audiovisuales, ciencias, educación técnica y educación agrícola, así como por la drástica limitación de recursos durante el año 1982. Estas ausencias se compensaron en lo posible dando la máxima polivalencia a la asesoría del personal internacional incorporado. Dentro de esta limitación se consignó proponer la base conceptual y programática para el Subsistema. B.

Actividades relativas al diseño y al establecimiento del sistema de capacitación a distancia a)

Capacitación del personal de la DDRH y de sus instancias regionales

22. Desde octubre de 1980 hasta enero de 1981, se realizaron estudios para el establecimiento del sistema. En noviembre de 1980, tuvo lugar un seminario-taller sobre diseño de unidades didácticas para la capacitación a distancia. Durante 1981, se hicieron talleres mensuales para diseño y redacción de unidades didácticas sobre temas específicos. En febrero y marzo de 1981, se dio un curso sobre ayudas audiovisuales para la capacitación a distancia. En agosto de 1981, se dio otro curso sobre producción de medios audiovisuales y, por ultimo, en noviembre de 1981, un curso sobre el uso de medios gráficos en educación a distancia. b)

Equipamiento del sistema

23. Se equiparon y montaron las siguientes unidades : una unidad central de producción de material impreso que funcionó a partir de 1981, una unidad central de producción de material impreso cuyo equipamiento se completó en 1982 y ocho unidades regionales para uso de medios audiovisuales y para impresión de material didáctico cuyo equipamiento se completó en 1982. Se proveyó también al sistema de cinco vehículos para el transporte, así como de material fungible.

- 5 c) Producción de unidades didácticas para capacitación a distancia 24. Se diseñaron unidades.didácticas y se redactaron, diagramaron e imprimieron para su distribución a ios usuarios. Contienen material de estudio, hojas para autoevaluación, instrumentos de evaluación del aprendizaje y de la unidad misma para ser devueltos y procesados en la DDRH. Seis unidades fueron producidas para el programa de capacitación de administradores y ocho para el programa de capacitación de escuelas normales (ver Anexo IV). d) Organización de grupos de recepción 25. Se organizaron grupos de recepción en las direcciones regionales y departamentales para administradores de la educación, en las escuelas normales para formadores de maestros, en los circuitos y departamentos, para coordinadores de TEPCEs, en la escuela normal de Siuna y circuitos vecinos para maestros empíricos, en los circuitos, departamentos y núcleos educativos para maestros rurales y en los municipios y escuelas normales para responsables departamentales y municipales de educación de adultos. Todos los grupos tuvieron, durante el año 1981, en las regiones, departamentos o escuelas normales, talleres de dos días sobre metodología de capacitación a distancia. 26. Se cumplió la mayor parte de las actividades relativas al diseño y al establecimiento del sistema de capacitación a distancia ampliando en lo posible el área de asesoramiento del personal del Proyecto, aun cuando hayan habido algunas demoras en los plazos establecidos a raíz de las limitaciones presupuestarias. También pudo llevarse a cabo en gran parte el equipamiento básico del sistema, antes de que aparecieran dichas limitaciones. C.

Actividades relativas a los programas de capacitación a) Capacitación a distancia

27. Se organizaron reuniones periódicas con directores regionales y departamentales, así como con directores de escuelas normales y pedagogos asesores. Además, en noviembre de 1980, tuvo lugar un seminario especial para la región atlántica sobre la ejecución y el seguimiento de la capacitación a distancia. Con estas actividades, los interesados recibieron un entrenamiento básico en la materia. b) Programas específicos 28. Para la capacitación de administradores regionales de la educación, se entregaron seis unidades didácticas y se procedió a la recolección y proceso de instrumentos de evaluación.. Además, se dio un curso de 16 meses en el cual participaron 300 administradores. 29. También se realizó un programa para la capacitación de directores de enseñanza primaria y docentes de escuelas normales. Para estos últimos, la capacitación se hizo por materias (idioma, matemática, ciencias, ciencias sociales, etc.). Se realizaron las reuniones correspondientes para evaluación y proceso de la información obtenida. Participaron en este programa 250 profesores y 40 pedagogos asesores. 30. Participaron en un programa de profesionalización 190 maestros no titulados de la región atlántica. Este programa de capacitación a distancia estuvo centrado en la escuela normal de Siuna que produjo los materiales, evaluó los resultados y coordinó las reuniones mensuales de seguimiento.

- 631. Referente a la actualización y al perfeccionamiento de maestros, se cumplie"ron varias actividades: un seminario para entrenamiento metodológico de maestros de la región atlántica, en noviembre de 1980, con 200 participantes, un taller de entrenamiento también metodológico, en enero de 1981, con asistencia de 600 maestros, capacitación permanente a distancia de 500 coordinadores de TEPCEs, con distribución de materiales y reuniones periódicas, talleres permanentes de capacitación metodológica (80 personas por taller de una semana, una vez al mes) y apoyo a la capacitación de maestros de escuela unitaria dentro del programa de apoyo a la enseñanza rural (para 5.500 maestros). 32. Las limitaciones presupuestarias y temporales hicieron que no pudieran cumplirse los programas previstos para la capacitación de directores y docentes de enseñanza media, pero los destinados a la administración regional y a las escuelas normales alcanzaron a la totalidad de la población interesada. Los demás se cubrieron en parte y, siendo programas permanentes, cabe esperar de que siga aumentando su auge. D.

Actividades relativas a la consolidación de la red nacional de capacitación a)

ArticuTación entre formación y capacitación

33. En este caso, las actividades fueron menos ajustadas al plan el cual preveía, entre otros, seminarios y jornadas para formadores de maestros, reuniones con personal de las universidades y estudios para precisar la estructura institucional de la OORH. La proposición de un subsistema de formación, capacitación y perfeccionamiento quedó a consideración del Ministerio y se proporcionaron los elementos para definir las reformas curriculares necesarias. b)

Creación de centros regionales de capacitación docente

34. El Proyecto apoyó la transformación de las escuelas normales en centros regionales de capacitación aptos para generar programas locales, así como la consolidación de unidades de base de ejercicio de la capacitación (TEPCEs, círculos de estudio y otros talleres). Al cierre del Proyecto, tres escuelas normales producían programas locales de capacitación, especialmente para la profesionalización de maestros no titulados y de responsables de educación de adultos. 35. Finalmente, la red nacional de capacitación ha quedado establecida y funcionando regularmente, a pesar de algunas dificultades debidas a las limitaciones financieras, a la falta de entrenamiento del personal y a la participación aún insuficiente de los recursos humanos en lo que se refiere a la gestión global del proceso: aparte del cumplimiento de las pruebas de evaluación personal, el aporte retroalimentado no alcanzó la dimensión deseable. Por último, no se ha logrado la participación de la universidad, especialmente de la Facultad de Educación. E.

otras actividades del Proyecto

36. La adecuación que resultó de la revisión tripartita y d'il aporte especial del Programa Regular de la Unesco destinado a compensar en parte, la reducción financiera del Proyecto dieron lugar a algunas actividades adicionales. De este modo, pudo prestarse apoyo a la Sección de Estadística del Ministerio, con el fin de reforzar su capacidad técnica y de proponer bases para un Sistema de Información y Estadística Educativa (el modelo propuesto se encuentra en los informes de las consul torías correspondientes). Asimismo, se apoyó a la educación preescolar y a la administración educativa y, por último, se participó en la preparación del documento preliminar del proyecto de "Apoyo al Desarrollo Educativo y Cultural de Nicaragua" . El documento quedó en poder del Gobierno y de la Unesco para su tratamiento.

- 7 Logro del objetivo inmediato. a)

Análisis cualitativo

Formulación del modelo

37. Con el apoyo del Proyecto se logró concebir y proponer un modelo del Subsistema Nacional de Formación y Capacitación de Recursos Humanos del Ministerio de Educación que se define como un subsistema Único integrador tanto de la formación y el mejoramiento como del sector formal y el no formal y como un subsistema abierto, capaz de vincularse intersectorialmente con las demás instancias del país que cumplen tareas de formación y capacitación de recursos humanos, con un fuerte componente, además, de investigación sobre los mismos y con mecanismos de retroalimentación para ajuste. 38. Por otra parte, la formación y la capacitación, tales como aparecen definidas en esta propuesta, se orientan hacia la transformación del sistema educativo, se apoyan en la participación activa de los recursos humanos y están asentadas en una red de base de instancias locales de capacitación (círculos de estudio, proyectos de transformación educativa, talleres, etc.). 39. En suma, la propuesta contenía los elementos conceptuales necesarios para caracterizar el subsistema y el estilo de su funcionamiento y puede considerarse que el logro, en este sentido, fue significativo. b)

Realización del Subsistema

40. El Proyecto brindó su apoyo en dos etapas: primero para el establecimiento del sistema de mejoramiento de recursos humanos en servicio y, segundo, para su ampliación a subsistema de formación y mejoramiento. 41. La primera etapa consistió básicamente en el establecí ml ento del sistema de capacitación a distancia y de la red de capacitación, así como en el entrenamiento de personal. El sistema de capacitación a distancia puede darse por establecido. Dispone del equipamiento básico central y regional para la producción de unidades didácticas y de personal para supervisar y evaluar su utilización. Tiene los medios para sostener la producción y la circulación continua de material de capacitación a escala mediana (sobre poblaciones de hasta 1.000 personas aproximadamente). 42. La red de capacitación quedó apoyada sobre la administración regionalizada para el control de la actividad y sobre las escuelas normales y los pedagogos asesores (supervisores) para el apoyo técnico, la evaluación y la investigación. 43. En cuanto a entrenamiento, se logró cumplir el programa de capacitación básica del personal de la DDRH responsable de la capacitación. Sin embargo, surgieron dificultades por el hecho de que faltaba personal para determinadas materias como ciencias, educación técnica y agrícola que son de especial importancia. Por lo tanto, no se logró formar sino parcialmente un cuerpo estable de personal calificado para la generación y el manejo de la capacitación a distancia. Y tampoco pudo constituirse del todo el equipo tácnico local, recurriSndose a incorporaciones transitorias en las áreas no cubiertas. Es de notar, además, precisamente en esas áreas, con el personal de asistencia técnica previsto en el Proyecto. 44. En la segunda etapa, que no pudo terminarse, ya que estaba programada para dos años y el Proyecto fue acortado de un año, se propuso articular la formación inicial con el mejoramiento en servicio, ejecutar una política global de recursos humanos educativos tanto para el sector formal como el no formal, y descentralizar la actividad de mejoramiento de los recursos humanos tanto en la sede del Ministerio,

- adando a la DDRH un carácter efectivo de unidad reguladora, como en la red regional dando a las escuelas normales un carácter de centros de formación y mejoramiento a la vez, con capacidad para generar y ejecutar programas propios. Para él cierre del Proyecto, se había logrado determinar la estructura básica del Subsistema, iniciar su descentralización y la consolidaci