NUEVA NORMATIVIDAD PARA LOS APROVECHAMIENTOS FORESTALES (MADERABLES Y NO MADERABLES) Francisco Javier Musalem López *

El ejercicio esta formado por siete capítulos, exceptuando los anexos: ·

Una introducción, que señala la importancia de contar con un marco legal que permita el empleo de la tecnología como un instrumento de producción, ordenación y manejo sustentable del ecosistema que involucra el desarrollo de la población que ahí habita.

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Los antecedentes, en que se mencionan las diferentes características que presumiblemente tenían la actividad en la época en que se dieron los cambios en la Legislación Forestal.

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La evolución, donde las comparaciones nos permiten deducir las orientaciones que se han tenido en áreas específicas de las diferentes leyes.

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La condición actual, capítulo en el que se intenta caracterizar la condición existente, la producción de bienes y servicios y el impacto que sufren los ecosistemas.

* Ingeniero Agrónomo Especialista en Bosques de la Universidad Autónoma Chapingo, Diplomado en Silvicultura en la Escuela de Aguas y Bosques de Nancy, Francia y en Alta Dirección de Empresas en el Instituto Panamericano de Alta Dirección de Empresas (IPADE). En la Administración Publica en la Secretaría de Agricultura, ha desempeñado diversos cargos. También ha sido investigador, Director de Aprovechamientos y Ecosistemas Forestales en el INIFAP. El Sector Paraestatal; ocupó el cargo de Director General del Organismo “Productos Forestales de Michoacán” (PROFORMICH) y Gerente General de la Empresa Productora Forestal de Acuitzio y Villa Madero, S. de R.L. Como Consultor, fue responsable del Proyecto de “Desarrollo Forestal en Honduras” por parte de FAO/PNUD/ ONU. Ha sido distinguido con la Mención Honorífica del Premio Nacional Forestal en 1979. En 1994, fue galardonado con el premio al Mérito Nacional Forestal y de Vida Silvestre, en la Categoría de Cultivo y Aprovechamiento. Como Académico de Número se le concedió, por sus logros en la Administración Pública y en el Área de Silvicultura, el reconocimiento al Mérito Académico, que otorga la Academia de Ciencias Forestales, A.C. Actualmente es funcionario de la Comisión Nacional Forestal.

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Las tendencias internacionales, en que se indican las orientaciones en el manejo y los criterios e indicadores de la sustentabilidad.

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En las modificaciones, se mencionan los recientes cambios que ha sufrido la Ley del 97, y el proceso de auscultación para la propuesta de reglamentación.

Con esta información se desarrolla un rubro de tendencias generales que se observan en el marco normativo definido como las perspectivas. INTRODUCCIÓN La normatividad en los aprovechamientos forestales es sin duda, el instrumento principal en la evolución de la actividad, cada versión de la Ley Forestal, se presume que el Congreso de la Unión la elaboraba en función de las condiciones existentes en el momento y por tanto representaban orientaciones a los problemas que en ese contexto se presentaban. Uno de los capítulos de las diferentes versiones de las Leyes se refiere a los aprovechamientos forestales que en algunas épocas aparecía con circulares o normas tan específicas que muchos técnicos se quejaban de la imposibilidad de aplicar sus conocimientos de las áreas específicas, en otras épocas sin embargo, este clamor parecía polarizarse hacia el otro extremo al indicar lo amplio de las condicionantes que la Ley exigía para hacer un estudio dasonómico. En el presente ejercicio se intentará revisar la evolución que en los aspectos relacionados con los aprovechamientos forestales se han tenido en las diferentes versiones de las Leyes Forestales hasta hoy emitidas, se mencionará la nueva normatividad de las modificaciones del 97 para concluir señalando las perspectivas que en este contexto se observan. ANTECEDENTES Marco Legal · La Ley Forestal de México, al igual que las existentes en otros países, se encuentra enmarcada en la Constitución Política y por ello está interrelacionada con otras Leyes existentes, resulta así el instrumento de la Política Nacional, que en este contexto permite tener compatibilidad en todo el marco normativo Nacional en el nivel horizontal y en el vertical. · La normatividad para el manejo forestal (constituido por Leyes, Reglamentos, Normas, Manuales, Oficio circulares) establecido tradicionalmente para los ecosistemas forestales nativos únicamente, se vio enriquecido recientemente (Julio de 1997) con la inclusión de un capítulo sobre las plantaciones forestales comerciales. · La Ley de Planeación, menciona la obligatoriedad de la planeación democrática, que es necesario plasmar en un «Plan Nacional de Desarrollo», documento que cada Presidente Constitucional debe generar y que enmarca todas las acciones de Gobierno a realizarse durante el sexenio considerado en él que se encuentra incluida la actividad forestal.

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Instrumento · La modificación de la estructura orgánica de la Administración Pública Federal, que reubica a la actividad forestal en la recientemente creada Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (Semamap), fue considerada en su momento (1994), como el acto de integrar un órgano, que como Secretaría, tendría la finalidad de instrumentar la tendencia internacional del «Manejo Sustentable de los Ecosistemas Forestales», como una línea prioritaria de Política Nacional, de esta manera poder cumplir con los acuerdos y compromisos que sobre esta materia se contrajeron como País. · Así en el Programa Sectorial Forestal y de Suelos 1995-2000, elaborado por Semamap, y editado por la Secretaría de Gobernación, ya se mencionan los siguientes cinco Programas del Subsector Forestal:

- Conservación de los recursos forestales. - Desarrollo económico forestal. - Combate a la pobreza. - Cultura forestal. - Información básica forestal. · Es importante hacer notar que en este documento ya se indica la necesidad de la «adecuación» de la Legislación en esos momentos vigente. Desarrollo de la Normatividad Se sabe que en la época Precolombina, existían una serie de disposiciones que permitieron aprovechar los productos de los ecosistemas. Durante el período de la Colonia las leyes y ordenanzas que se aplicaban para el uso de bosques fueron las mismas que existieron en España y que sólo se trasladaron al Nuevo Mundo. Durante el tiempo que duró la Independencia, la normatividad para los bosques y selvas sufrió un abandono, dado que aunque éstas existían, no eran respetadas. En 1926, se efectúa la primera de las siete versiones de la Ley Forestal que mencionaremos y en la que se incluye la modificación de 1997. La vigencia media que en tiempo estas leyes han tenido es de once años, correspondiéndole la máxima duración (de 26 años) a la de 1960 y la mínima a la de 1986 (4 años). Caracterización de la actividad. Es indudable que las versiones de las Leyes Forestales, representaron en su momento, el instrumento que las Cámaras consideraron como idóneo para orientar el desarrollo de las poblaciones y el recurso, dadas

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las condiciones existentes, así, para intentar un análisis por somero que éste sea, se hace necesario imaginarse en aquellas características, tomaremos como ejemplos las existentes en 1926 y 1986 y se enviarán a los anexos 1, 2, 3 y 4 las correspondientes a las otras versiones: Ley Forestal de 1926 Escenario: -

Población nacional: 16.5 millones de habitantes. Superficie forestal: 1 00 millones de hectáreas.

Política Nacional.- Considerada y definida como centralista y conservacionista. Instrumentos Institucionales.- La Dirección Forestal de Caza y Pesca, creada en 1917, perteneciendo a la Secretaría de Agricultura y Fomento. En 1934 se crea el Departamento Autónomo Forestal de Caza y Pesca y en 1939, nuevamente desciende a Dirección Forestal y de Caza. Estos cambios se dan durante la vigencia de la Ley de 1926. Normatividad para el manejo forestal de los bosques «nativos»:- Estaba basada en la elaboración de estudios dasonómicos, empleando metodologías europeas. La titularidad de los permisos, se daban a las compañías industriales y los -servicios técnicos existentes, era únicamente la postulancia. Resultados: en educación, se graduó la primera generación de Ingenieros Forestales. La producción forestal industrial, alcanzó los 2.7 millones de m3r, las industrias eran privadas nacionales o extranjeras y las organizaciones sociales para la producción, casi no existían. Ley Forestal de 1986 Escenario: -

La población alcanzaba los 80.0 millones de habitantes. La superficie forestal era de 55.3 millones de hectáreas.

Política Nacional.- Buscaba aumentar la producción forestal, haciendo participar al sector social. Se planteaba la desconcentración de las funciones federales y se empezaba a escuchar sobre participación de las organizaciones no gubernamentales. Instrumento institucional..- En 1985 se crea la Subsecretaría de Desarrollo Agropecuario y Forestal; en 1989 la Subsecretaría Forestal y en 1991 la Subsecretaría Forestal y de la Fauna Silvestre.

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Normatividad en manejo.- Aplicación del MDS y MMOBI, bajo el marco del MIF; se prueban los sistemas en Atenquique, Sicodesi y Simanin. Se instituye la creación de las Ucodefos. Resultados.- Producción de 8.9 millones de m3r. Existen 12 instituciones que preparan personal a nivel profesional y 4 de posgrado. Crece la industria privada con pequeñas instalaciones, se inicia la integración de la industria social y se realiza el cierre de algunas plantas de celulosa. EVOLUCIÓN El proceso que mencionaremos, se dio solamente para los bosques nativos, dado que las plantaciones comerciales no son identificadas como tales en ninguna de las Leyes Forestales establecidas. La evolución podremos observarla desde cinco puntos de vista claramente diferenciados: la titularidad del permiso, el uso de la silvicultura, el método de manejo previsto para lograr la ordenación, los esquemas de los servicios técnicos y los controles que se dan en la cadena productiva. La Titularidad.- La variación se presentó a partir de los permisos otorgados a las Compañías Industriales, a las Unidades Industriales de Explotación Forestal y las de Ordenación Forestal, a los organismos públicos descentralizados y a grupos de propietarios, hasta alcanzar en la actualidad la exclusividad a los dueños y/o poseedores de los predios forestales. La Silvicultura.- Aunque desde los inicios de la normatividad, se permitía utilizar los tratamientos silvícolas de selección y los de poblaciones regulares (al aceptar el empleo de Métodos Europeos, que lo incluían) en la práctica sólo se daba la extracción del arbolado de mayor diámetro, situación que derivó en una corta de «selección» muy especial. En los años sesenta, con la circular 2-64, se oficializó un modelo único de cálculo, que traía implícito el uso del tratamiento de «selección», condición que permitió mantener el esquema ya mencionado. La silvicultura para poblaciones regulares, se inicia bajo el amparo de la Ley de 1960, como un Programa Nacional de Mejoramiento Silvícola, así en 1978, se otorgó el primer permiso aceptando estos tratamientos. Sin embargo habría que hacer notar que hoy, aunque el 45% de las autorizaciones se conceden para aplicar silvicultura de poblaciones regulares, sólo el 20% de éstos se efectúa de acuerdo a los solicitados en los estudios, la mayoría únicamente realiza las cortas de regeneración y liberación, considerando que los preaclareos y aclareos no son «económicamente aprovechables en el plazo inmediato». Es también conveniente mencionar, que la «selección» que se aplica en nuestras condiciones, continúa resultando «especial», dado que no se trata de una «corta múltiple», en todas las categorías que se requieren, sino única y exclusivamente, de la eliminación de los individuos que son comerciales. El Manejo Forestal se inicia usando para el cálculo de la «posibilidad» los Métodos Europeos en boga, hasta los años cuarenta, época en que se establece una norma de aprovechamiento basada en la fórmula del interés compuesto.

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Esta situación se mantiene hasta mediados de los 60’s en que la autoridad decide transformarla en una circular, después de considerarla fortalecida en su base teórica, al aparecer la publicación del «Método Mexicano de Ordenación de Montes». De esta manera se oficializan las formas de aplicación de la silvicultura y de la ordenación para bosques irregulares en México. A mediados de los años 70’s la autoridad ensaya algunas fórmulas de cálculo, que podrían permitir ordenar los bosques empleando los sistemas de «Monte Alto Regular». Con el Programa de «Mejoramiento Silvícola» se planteó la posibilidad de aplicar silvicultura para rodales coetáneos, tratamientos como: árboles padres, liberación y aclareos, se comienzan a emplear en el país. Así a principios de la década de los 80’s la Subsecretaría Forestal, establece los manuales para el uso del Método de Manejo de Bosque Irregular (MMOM) y el del Método de Mejoramiento Silvícola (MDS). Con la Ley de 1986, se oficializa su aplicación al incluirla en el concepto de Manejo Integral Forestal y se da posibilidades del empleo de otros métodos: regulares, irregulares y mixto: (Sicodesi, Siman’ in, Sicosup y Atenquique). En los últimos años se ha preconizado un sistema presentado en el Estado de México de bosque irregular y se trabajó en la adecuación del «Sicodesi» iniciada como una metodología para emplear en bosque regular y transformada posteriormente en un instrumento, para ser utilizado con cualquiera de los tipos de tratamientos silvícolas conocidos para bosque regular o irregular. Habría que aclarar, que a pesar de toda la evolución mencionada y la consideración de que se ha dado muy lentamente, los métodos de manejo, siempre han planteado, como objetivo, la ordenación de los predios forestales, esto es, dar un orden en las cortas y en la obtención de productos (buscando rendimiento sostenido) para abastecer una industria o entrar al mercado. Los servicios técnicos.- Que se inician con una «postulancia» pasan por las Direcciones Técnicas de las Unidades Industriales de Explotación y después por las de Ordenación, las Direcciones de las Unidades de Administración Forestal y la de concesionarios de Ucodefos, hoy privatizadas como Consultoras cargan con una serie de problemas que se reflejan en su operatividad. Los controles.- Desde la Ley de 1926, se estableció un sistema que tenía como lógica, tener puntos de control en cada una de las fases del proceso de producción, transporte y comercialización, así mismo obligaba al pago de impuestos al solicitar la documentación del transporte de productos, este esquema permitía tener información fidedigna de los aprovechamientos lícitos que se producían; los instrumentos que empleaban fueron: estudios dasonómicos, permisos de aprovechamiento, martillos y marqueos, pasos de año, guías y reembarques, libros de entradas y salidas, permisos de instalación y funcionamiento.

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El sistema se complementaba fijando para los ilícitos penalidades precisas. La Ley del 92, parece que con el ánimo de liberalizar, modificó estas secuelas que habían sobrevivido a los distintos cambios de Leyes, por un sistema tan simplificado que la única posibilidad punitiva planteada es la eliminación del Registro Nacional a los Directores Técnicos. CONDICION ACTUAL Características Todos aceptamos hoy que los ecosistemas nativos se pueden manejar con finalidades de producción de bienes y servicios, protección y restauración así como de conservación e investigación. Estamos conscientes que para regular su uso a partir de 1926 en el país se ha generado una legislación especifica que ha evolucionado, pero ¿cómo caracterizan hoy a la actividad? El país cuenta con aproximadamente 100 millones de habitantes, y una superficie forestal para proveerles de bienes y servicios de casi 50 millones de hectáreas. La responsabilidad institucional de la regulación del manejo de los recursos forestales recae en la Semamap. La normatividad en manejo mantiene abierta al uso de diferentes métodos de manejo. El empleo del Método Mexicano alcanza el 50% de las superficies que cubren las autorizaciones, el 45% para el MDS y el 5% para otros tipos. Para impulsar la actividad forestal se han puesto en práctica dos instrumentos financieros: Prodefor para bosques nativos y Prodeplan para establecer plantaciones comerciales. Para 1997 la producción forestal maderable, fue de 6.8 millones de m3r. Se considera que la corta ilegal fue muy elevada y se calcula que la madera empleada en dendroenergía alcanza los 38 millones de m3rta al año, la producción de servicios que prestan los ecosistemas (recientemente reconocidos como externalidades), que a nivel internacional se empiezan a ensayar formas de pago, en México apenas se están reconociendo sus beneficios al bienestar público. Producción Con los programas de Asistencia y Apoyos Institucionales y los esfuerzos particulares de los actores en las tres áreas principales de los procesos: Organización Productiva, Servicios Técnicos e Industriacomercialización en 1997 se obtuvieron los siguientes resultados de producción de bienes: Maderable: Se entregaron 4,215 permisos que ampararon un volumen autorizado de 1 1’300,000 m3rta aunque sólo fueron cosechados 7’711,800 m3rta.

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No maderable: Se dieron 484 autorizaciones que amparaban 408,200 toneladas de productos no maderables, de los cuales se cosecharon 43,761 ton. Leña y carbón: FAO calculó que la producción nacional para leña en 1997 fue de 37’800,000 m 3rta. que incluye el material utilizado para autoconsumo y para industrias rurales. Por su parte el consumo calculado para carbón fue de 112,500 ton. equivalentes a 900,000 m3rta. Servicios: Es evidente que los ecosistemas forestales aportan servicios que hasta hoy no se le había considerado suficientemente importante como para ser evaluados, situación que también se aplica en México sin embargo, los problemas planteados a nivel mundial, como el cambio climático, efecto invernadero, lluvia ácida y contaminación del agua entre otros, ha dado como respuesta, reuniones internacionales, que buscan reducir la emisión de contaminantes, el uso eficiente de la energía y la captación de CO2 (Kyoto 97) que está llevando a valorizar estas externalidades de los ecosistemas y se menciona «un mercado de captación de CO2». Dendroenergía Hasta antes del proyecto FAO/México, realizado en 1996 - 1997, un marco general estaba dado por las siguientes afirmaciones: • El volumen de madera para producir energía es muy significativo. • Prácticamente no existe un control sobre su aprovechamiento. • La mayor cantidad es empleada de manera doméstica. • Pequeñas cantidades se destinan a la industria rural o a la producción de carbón. Sin embargo, hoy con base en los estudios elaborados por la Semamap con la colaboración de FAO y el informe final** efectuado para el proyecto se conoce con mayor precisión los siguientes datos: • El volumen anual de madera aprovechada para energía alcanza 37.8 millones de M 3 rta, es decir, mas de cinco veces la producción de madera industrial. • Para uso doméstico se emplean 30 millones de m3rta, del cual a su vez 24.9 millones es de autoconsumo y 6.0 millones entran al mercado (leña de encino, maderas duras y pino). ** La Dendroenergía.- Enrique Riegelhaupt-Febrero 1996.

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• La industria rural emplea 6.0 millones de m3rta (pino, encino y maderas duras). • Se transforman en carbón 900,000 m3rta. • El precio que la leña adquiere en el mercado, depende de las especies y uso, así el encino para uso doméstico es equivalente o mayor al precio al que se adquiere él rollo de primario de pino (Oaxaca, Guerrero y Michoacán) por su parte la leña de pino que se emplea en alfarería resulta mayor al monto que se adjudica al material celulósico de la misma especie. • Los 12 millones de m3 r de leña comercializadas anualmente, tienen un valor de 2’700 millones de pesos (300 millones de dólares). • La actividad leñera comercial, genera en el sector rural 60 millones de jornales por año, lo cual es equivalente a 240,000 empleos permanentes. • La leña proporciona energía (cocinar, calentar y hervir agua, calefaccionar) para los hogares de 21 millones de pobladores rurales y 4.5 millones de habitantes urbanos, que representan el 32% de la población de México. • La leña aporta el 40% de la energia consumida por el sector residencial y más del 1 0% del total de energía primaria utilizada en el país, pero representa menos del 3% del total de las emisiones de carbono de México.*** Impacto de los ecosistemas Por la actividad económica generada, los ecosistemas del país, pueden ser divididos en bosques no comerciales, comerciales (con infraestructura y sin infraestructura) terrenos forestales, áreas agrícolas pecuarias y las superficies que cubren ciudades, poblados y cabeceras municipales. Sí continuamos esta lógica, específicamente sabremos que tipo de productos (bienes o servicios) se cosechan en cada una de las áreas, acciones silvícolas que se pueden implantar por condición y los tiempos que se requieren para obtener respuestas, son estas últimas, las que muchas veces definen el tipo de actividad a apoyar con los programas nacionales. De esta manera, en los bosques comerciales (principalmente templados), que ya cuentan con infraestructura (caminos, técnicos, industrias, mercado), donde existen las autorizaciones y se desarrolla toda la actividad que englobamos como industrial; pero es también aquí, donde tienen lugar las principales cortas clandestinas e ilegales, organizado el aprovechamiento para leña de uso comercial y donde se extrae el mayor volumen de productos no maderables (resina y tierra de monte), si se quisieran generar programas de inversión para lograr el manejo integral o de incremento en la producción y productividad, con metas y respuestas inmediatas, la ubicación física sería en estas condiciones. Las áreas clasificadas como comerciales sin infraestructura, se conciben como la superficie potencial susceptible de incorporarse al cultivo, cuyas respuestas se obtendrán a mediano y largo plazo, y donde, en la *** Informe Final.- Enrique Riegelhaupt- Enero 1998

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actualidad solo se extrae volumen para uso doméstico y dendroenergía de autoconsumo. Son estos bosques donde se ha previsto que incida el «Prodefor» (Programa de Desarrollo Forestal). Para los bosques no comerciales, del cual se obtiene material dendroenergético para autoconsumo y madera para uso doméstico (leñas, instrumentos de labranza, postes... ) y productos no maderables, la mayoría de las actividades silvícolas en estas áreas, tienen respuestas a mediano y largo plazo, en esta área incide el «Pronare» (Programa Nacional de Reforestación). Los considerados como terrenos forestales, con aprovechamiento actuales marginales de dendroenergía y uso doméstico, con respuestas a mediano y largo plazo y como área base para la aplicación del «Prodeplan» (Programa de Plantaciones Comerciales). El área agrícola y pecuaria, con extracciones de productos maderables provenientes de árboles de linderos, traspatios ... (que en ciertos momentos se vuelven comerciales, pero cuya autorización de corta no esta incluida en la Ley Forestal, por tanto la función no le corresponde a Semamap, sin embargo su transporte, si requiere de documentación), zona donde es posible efectuar actividades agrosilvopastoriles con respuestas a mediano y largo plazo, y donde pueden incidir y sobreponerse programas como Procampo, Prodeplan y Pronare. Finalmente las ciudades, poblados y cabeceras municipales, donde las demandas de la sociedad civil son por servicios que prestan los árboles: recreación, captación de CO,, oxigenación a través de parques, jardines, camellones... Es el Pronare quien apoya estas actividades. Tránsito a la sustentabilidad En todo este marco de condiciones el Programa Forestal y de Suelos 1995-2000 considera la necesidad de una serie de insumos que requiere el país para poder implantar el «manejo sustentable» de los ecosistemas, incluye desde los apoyos a la organización de productores, actualización de los servicios técnicos, orientación en la investigación, transferencia de tecnología, hasta los requerimientos de nuevas inversiones y aperturas de mercados. Menciona también la incorporación de tecnología punta e implementación de criterios e indicadores para medir el manejo sustentable, que debe concebirse como el aprovechamiento adecuado de los bienes maderables (industriales y dendroenergéticos) no maderables y de servicios (regulación de agua, captación de carbono, recreación... ). Resaltan como acciones, la adecuación de la normatividad (la Ley fue modificada en 1997), la creación de instrumentos financieros y las acciones de apoyo al federalismo. TENDENCIAS INTERNACIONALES Manejo sustentable La definición más «clásica» del manejo sustentable de los ecosistemas forestales, menciona el concepto «proporcionar a las generaciones venideras, la misma oportunidad que nosotros hoy tenemos», para

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lograrlo se señala que es necesario emplear tres aspectos fundamentales, recalcando que si alguno de ellos falta ¡su logro es imposible!: El social, que significa la participación de las comunidades involucradas; el económico, que se refiere a que las actividades sean autosuficientes, es decir, no deben ser subsidiarias y el medio ambiental, que pretende la búsqueda del manejo integral, esto significa, que si los ecosistemas forestales producen bienes (tangibles) y servicios (productos intangibles), el manejo sustentable debe considerarlos para generar el plan de manejo. México, tiene presencia de los ecosistemas que se generan en los tres tipos principales de clima: árido, templado y tropical, de éstos las técnicas del manejo sustentable, se encuentran más avanzadas para el caso de los bosques de coníferas, donde la actividad industrial, el mercado y la presencia del reducido número de especie que en él vegeta, facilita su manejo. Criterios e indicadores Las diversas manifestaciones y demandas medio ambientales, que a nivel mundial existían, obtuvieron como respuesta la declaración sobre «manejo sustentable» efectuada en 1987 por la Ministra Burtland, que trajo consigo nuevas solicitudes sobre orientaciones, en análisis y aprobación de los proyectos apoyados por las Instituciones Internacionales de Desarrollo. La reunión «Cumbre de Río» en 1992, sobre «Desarrollo y Medio Ambiente», hizo que 92 Jefes de Estado, firmaran los siguientes acuerdos: Convención sobre Cambio Climático, Biodiversidad, Bosques Combate a la Desertificación (incluida en Agenda 21), Reglas Financieras y la Declaración de Río, los avances en la implementación de estos acuerdos fueron evaluados en 1997 en la reunión realizada en Nueva York denominada «Río más Cinco». El gran número de reuniones específicas, sobre manejo sustentable, cambio climático, biodiversidad, bosques y desertificación que se han dado en esos cinco pasados años, solo es comparable a las realizadas en la búsqueda de los indicadores de como medir la sustentabilidad. Este objetivo ha llevado a la Naciones a integrar ocho organizaciones (Montreal, Helsinki, OCDE, ITTO, Tarapoto,.... ) de criterios e indicadores de sustentabilidad, México está inscrito en el Proceso de Montreal, que está formado por 12 países, que juntos suman el 92 % de la superficie de los bosques templados y boreales que existen en el mundo. Sus siete criterios incluyen: biodiversidad, capacidad productiva, sanidad, conservación de suelo y agua, ciclo de carbono, beneficios socioeconómicos y marco legal. Sin embargo en nuestro país, las actividades para implementar las medidas de criterios e indicadores son muy incipientes. Servicios: Es evidente que los ecosistemas forestales aportan servicios que hasta hoy no se le había considerado suficientemente importante como para ser evaluados, situación que también se aplica en México sin em-

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bargo, los problemas planteados a nivel mundial, como el cambio climático, efecto invernadero, lluvia ácida y contaminación del agua entre otros, ha dado como respuesta, reuniones internacionales, que buscan reducir la emisión de contaminantes, el uso eficiente de la energía y la captación de CO2, (Kyoto 97) que está llevando a valorizar estas externalidades de los ecosistemas y en la actualidad se menciona «un mercado de captación de C02» a nivel mundial. MODIFICACIONES 1997 Diagnóstico

Un diagnóstico somero para el periodo 92 - 97, de los resultados considerados producto del cambio de la Ley de 1992 y su respectivo Reglamento del 94, modificaciones drásticas previstas para «desregularizar» la actividad e impactar en la competitividad, independientemente de que se hayan magnificado por otros sucesos; se puede presentar en el siguiente perfil de la actividad. Los resultados obtenidos en producción resultaron similares a los logrados hace 20 años, la explicación más socorrida, se basa en que la información de los aprovechamientos esta incompleta, puesto que al mortificarse los sistemas de captación de datos, los esquemas sustitutos no funcionaron adecuadamente, pero sobre todo, se argumenta que estos limitados resultados se deben al gran aumento de cortas ilegales presente en los últimos años. También se dice que al mortificarse los sistemas de control, que incluían, desde los volúmenes de corta permisibles, (planilla o tabla de marqueo), permisos de instalación y funcionamiento de los centros de transformación, libros de entradas y salidas en los centros y comercializadoras, así como la documentación para transportar materia prima y productos transformados, sistema que a partir de 1926, persistió en la normatividad hasta 1992 (a pesar de los cambios de Ley), el vacío de mecanismos, el desconocimiento y la mala fe se aglutinaron para crear en este esquema un caos. Aunque la normatividad en el manejo no sufrió grandes cambios que impactaran en la forma de definir los tratamientos silvícolas y en los cálculos de la ordenación, si lo hicieron en la aplicación y en el control generando la inseguridad del origen de los volúmenes, así al desaparecer el marqueo al individuo seleccionado para la corta y la plantilla de marqueo, la historia del rodal se pierde, así como la responsabilidad del silvicultor (p.e. ¿a quien implicar de la corta de 3 ó 5 árboles juntos en una de selección individual? El argumento casi único de respuesta es que debe ser producto de la corta ilegal). Por otra parte se ha mencionado que los tratamientos silvícolas y los métodos de manejo posibles de aplicar (en la Ley de 1992) se generalizaron tanto, que la necesidad de normas y manuales se hacían eminentes. Ante el cúmulo de solicitudes y demandas de las diferentes organizaciones, actores de la actividad y sociedad civil, a fin de adecuar la normatividad, el Congreso de la Unión después de un amplio proceso de consulta y debates, en junio de 1997 modifica la Ley de 1992, creando un capítulo específico para las

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plantaciones comerciales e impactando en los capítulos sobre servicios técnicos, aprovechamientos maderables y no maderables, regulación, registro, infracciones, sanciones y controles. Quizá falte mencionar que en la actualidad nos encontramos en el proceso de elaboración del Reglamento, que como se recordará no es función del Congreso sino del Ejecutivo, la modalidad que se está empleando es la concertación del documento con todos los actores de la actividad. Programa Operativo Se mencionaba la necesidad de mayores insumos a la actividad, si se pretendía iniciar el tránsito a la sustentabilidad, así el Programa Forestal y de Suelos 1995 - 2000 señala las siguientes acciones: • La adecuación de la Ley Forestal y su Reglamento • La creación de instrumentos financieros (Prodeplan y Prodefor) • Apoyo a la transferencia de tecnología (buscado a través de los convenios internacionales con Japón, Canadá Bosque Modelo, Estados Unidos, Finlandia, Alemania y Gran Bretaña) • Fortalecimiento a la participación ciudadana usando como canal al Conaf (Consejo Consultivo Nacional Forestal), órgano de consulta formado por representantes de todos los actores de la actividad forestal y ramificaciones con los Consejos Estatales, que están presididos por las autoridades locales. • Acciones del Federalismo, donde a través de convenios con los Estados, se están llevando a cabo la transferencia de funciones y recursos (un ejemplo en operación: el Estado de México). Aunque las medidas anteriores resultan, por sí solas, importantes de implementar efectuando adecuaciones o creando los instrumentos que se consideran necesarios, también lo es continuar cumpliendo con los Programas Operativos que están formados, además de las mencionadas por las actividades tradicionales, que se relacionan principalmente con las autorizaciones, con las medidas de sanidad, con la prevención y control de incendios y con el fomento y la cultura. PERSPECTIVAS ¿Cuáles son entonces las perspectivas de la normatividad en el manejo que en este contexto se ofrecen, dada la evolución mencionada y las tendencias del escenario actual? ¡Dividámoslo por capítulos! Para la titularidad.- Los permisionarios continuarán siendo los propietarios y poseedores, no se observa factible el regreso de la intermediación. En silvicultura.- Los tratamientos para obtener y cultivar las poblaciones incoetáneas y coetáneas, se continuarán empleando bajo las restricciones hoy acostumbradas. Esto significa que coexistirán «la selección» y «los árboles padres», se podrán usar las cortas sucesivas si existen los planteamientos, sin embargo el uso de las matarrasas más que en el pasado, se considera difícil.

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Sabemos que lo mencionado resulta teórico, en la práctica: Para las poblaciones regulares, las cortas de mejoramiento sólo será posible aplicarlas en la medida que los permisionarios (y en esto influye mucho el mercado y la industria) tomen conciencia de la economía de estas actividades, que en la mayoría de los casos representa una inversión viable. Sin duda estas apreciaciones cambiarán sustancialmente en la medida que «desarrollen los esquemas de Prodefor y el Programa de Empleo Temporal». Las tendencias de las poblaciones coetáneas, originadas en México a mediados de los 70’s se consolidarán manteniendo el espacio a las poblaciones incoetáneas, cuya ejecución deberá orientarse a ser mejoradas, apoyada en algún instrumento «oficial» o algún Programa Específico de Transferencia de Tecnología que permita aplicarlo en toda su dimensión. Si esto no se realiza, la tendencia del «aparente» regreso al uso de las poblaciones irregulares en el contexto de una aplicación incompleta (como hasta hoy) aparecerá solamente como una fórmula para evitar responsabilidad, en la obtención de la regeneración y no como la búsqueda del aprovechamiento más adecuado Con la implantación del Programa de Plantaciones Forestales (Prodeplan) la influencia de las actividades silvícolas que en ella se efectuará aunque estén ubicadas fuera de los bosques nativos, impactarán, sin lugar a dudas, en uno de los grandes «tabúes» de la silvicultura en el país, «la obtención de la regeneración con plantaciones»* Bajo este contexto, es evidente que las plantaciones que formarán las nuevas poblaciones estarán limitadas por el empleo de las especies nativas y en muchos de los casos, buscando mantener las mezclas consideradas originales. ¿No valdrá la pena, estos refinamientos sobre todo cuando se sabe que los turnos de esta manera se pueden reducir a dos tercios del original calculado, con todas las implicaciones que esto trae consigo? ¿Y donde la alternativa de poder «abandonar» los árboles padres, para asegurar la regeneración a pesar de los incendios o permitir con ellos mantener las mezclas originales, se hace factible? Ordenación.- El objetivo de darle un «orden» a los aprovechamientos de los bienes de los bosques nativos, y lograr con esto un rendimiento sostenido anual o periódico, mantendrán como límite el predio y en muchos casos al conjunto predial. Parece evidente, que las influencias que hoy se dan en otras partes del mundo, en donde se busca mantener de un 10 a 12% de superficies en protección, a pesar de estar incluidas en áreas de producción, también se harán sentir en México, sin duda, todas estas posibilidades deberán estar incluidas en el nuevo Reglamento o en manuales complementarios, que no den lugar a confusiones y que permitan a la vez, el uso de criterio de los técnicos, para poder adecuarlo a las regiones en que deben ser aplicados. Se continuará con las alternativas de emplear las metodologías existentes de regímenes para bosque regular o para bosque irregular (las conocidas en México: MMOM, MDS, Sicodesi, Simanin, ...).

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Habría que aclarar, que como en el caso de la silvicultura, en el manejo, el planteamiento teórico, aún se encuentra alejado de las realidades de aplicación (la necesidad de un gran Programa de Transferencia de Tecnología se hace evidente) por ello, el nuevo Reglamento de la Ley forestal, como en el caso anterior deberá ser completado con un manual de elaboración y de aplicación de Programas de Manejo. Habría que mencionar, la alternativa que se comienza a presentar, derivada de la necesidad que las propias empresas tienen, de asegurar su abastecimiento, y que está llevando a la compra de predios forestales (sin o con autorización vigente), en cuyo caso la necesidad de un ordenamiento para varios predios de un mismo dueño, podrá convertir cada propiedad (o parte de ella) en una o dos áreas de corta. Este esquema no requiere mayor modificación en la normatividad, sólo su aclaración en las formas de dictaminación y señalamiento en los manuales de procedimientos. Con relación a la normatividad del manejo forestal para las poblaciones establecidas con plantaciones comerciales, que tiene un capítulo especial en las modificaciones de la Ley del 97, y que estarán contempladas específicamente en el Reglamento. Sin duda, la silvicultura y la ordenación, serán necesariamente más flexibles en comparación con la de los bosques nativos, aunque por supuesto, tendrán su marco rígido, respecto al empleo de las especies y al impacto ambiental de las actividades por desarrollar. La influencia de las plantaciones comerciales, también se hará sentir en el manejo y se dará hacia tres orientaciones: la primera, en la búsqueda de las «transformaciones», ¿qué propietario, no deseará aprovechar todo su bosque y plantar, con semilla mejorada? Sin duda este esquema se observa como el caso de las matarrasas, difícil de aceptar, y ecológicamente con muchos argumentos en contra, por lo que se descarta bajo las actuales condiciones su posibilidad de utilización. La segunda se refiere a la corta de regeneración con plantaciones, cuyos efectos, en los sistemas de manejo de monte alto regular de los ecosistemas nativos es impactante: reducción de turnos y ciclos de corta, la economía de las intervenciones y su reflejo en todo el Plan de Manejo abrirá la necesidad de enriquecer los manuales de elaboración de los Programas de Manejo para Bosque Regular empleando esta alternativa (MDS con plantaciones, Simanin con plantaciones o Sicodesi con plantaciones). La tercera considera la determinación de las finalidades de los productos ( ¡Si!, La vieja teoría, que menciona que para ordenar un bosque, es importante indicar además del objetivo: producción, protección, recreación..., el uso del producto final, por ejemplo, así se habla de ordenar un ecosistema para obtener madera para triplay, asierre, celulosa o para una o varias alternativas posibles), en México, antes y hasta hoy, no se había presentado la disyuntiva, por tratarse de poblaciones preexistentes, únicamente se cosechan y se destina el producto al empleo que en su momento y condición particular resulte la mas económica, en estas condiciones, todos los estudios dasonómicos preveían la obtención de madera de aserrío. Hoy con la tecnología empleada en las plantaciones comerciales, sin duda, los planes de manejo propondrán el empleo de malas calidades de estación (índices de sitio III, IV y V, con turnos muy pequeños, cuyos productos se empleen para celulósicos y/o aglomerados únicamente). Situación que se presenta en la totalidad de la superficie de muchos predios forestales. Este esquema afectará los «servicios» que las poblaciones forestales proporcionan e impactará en la concepción de «utilidad publica» que les confiere la

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Constitución, en este contexto ¿la toma de decisión de un técnico o de un propietario, no estará sobrepasada? Sin duda ponerse de acuerdo en esta concepción impedirá una tendencia hacia esta línea en el corto plazo. Los servicios técnicos.- La modificación de la Ley del 97, respecto a los servicios técnicos menciona la necesidad de señalar una unidad física regional, en donde coexistirán dos niveles de prestación de servicios: los de la planeación y protección considerando la región, y los que se efectúen a nivel de predio. La tendencia que se observa es la implantación de este modelo, que toma las ventajas de las Unidades de Administración Forestal y las incorpora a las que se dan actualmente. Control.- La necesidad de implantar medidas de control más efectivas era sentida en el medio, ésta fue considerada por los Legisladores e incluida en las modificaciones a la Ley del 97, se prevé como en el caso anterior, que los mecanismos aparecerán en el Reglamento.

Comentario final. Solo espero haber podido transmitir tres mensajes que quiero remarcar: Por una parte, que la normatividad para el manejo forestal, de los aprovechamientos maderables, ha evolucionado de tal manera, que hoy cualquier planteamiento que se presente, si cuenta con bases sólidas para sustentarlo, no tendrá dificultades en ser autorizado y por tanto tendrá factibilidad de ser llevado a la práctica. Aquel escudo que antes existía de «no me lo permiten» ya no tiene suficiente validez. La segunda se refiere al señalamiento de que la normatividad, aunque muy importante, resulta un instrumento de política, que pretende dar facilidades para la aplicación de una tecnología, que en su momento se considera la más adecuada, pero que debemos estar conscientes que para lograr su implantación y debido cumplimiento es determinante el convencimiento de los productores de sus bondades y el involucramiento de los técnicos (oficiales o no) en su realización. Finalmente, en las condiciones actuales la posibilidad de efectuar Planes de Manejo Sustentable que considere la producción de bienes, maderables, no maderables, dendroenergéticos, fauna silvestre y servicios no resulta utópico, la normatividad lo permite, la concepción integral depende del técnico quien debe además tener la posibilidad de convencer al propietario de las ventajas que este planteamiento trae consigo.

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ANEXOS

Anexo 1 LEY FORESTAL DE 1943 Escenario: - La población alcanzaba los 19.6 millones de habitantes. - La superficie forestal seguía siendo considerada de 1 00 millones de hectáreas. Política Nacional: continuaba siendo centralista, se ha identificado con su normatividad excesiva, orientada a asegurar el abasto industrial. Instrumento Institucional: se mantenía la Dirección General Forestal y de Caza constituida en 1939. Normatividad en manejo: seguían empleándose los estudios dasonómicos basados en métodos europeos. La mayoría de la superficie permisionada se daba a las Unidades Industriales de Explotación Forestal y a las Unidades de Ordenación Forestal. Servicios técnicos: Directores Técnicos de Unidades y postulancia Resultados: la producción maderable alcanzó los 3.5 millones de m3. - Industria: casi exclusivamente asierre. - Organización para la producción: se mantenían las empresas probadas, las organizaciones socia les en la producción, no tenían presencia. Anexo2 LEY FORESTAL DE 1948 Escenario: - La población alcanzaba los 25.8 millones de habitantes. Política Nacional: seguía siendo centralista con fomento de concesiones a empresas privadas. Instrumento institucional: continúa la Dirección Forestal y de Caza constituida en 1939. Se crea la Subsecretaria de Recursos Forestales y de Caza en 1951.

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Normatividad en manejo: normas para los aprovechamientos maderables, estaban basadas en la fórmula del interés compuesto. - Titularidad de los permisos: concesionarios UIEF’S. - Servicios técnicos.- Directores Técnicos de Unidades y postulantes. Resultados: producción de 4.4 millones de m3r. Se desarrolla la industria de la celulosa y del papel. Organización para producción es casi nula. Anexo3 LEY FORESTAL DE 1960 Escenario: - La población alcanzaba los 34.9 millones de habitantes. Política Nacional: siguió siendo centralista y se crearon algunos organismos públicos descentralizados. Instrumento institucional: continúa con la Subsecretaría de Recursos Forestales y de Caza de la Secretaría de Agricultura y Ganadería creada en 1951. Normatividad en manejo: Método Mexicano de Ordenación de Montes (MMOM). - Titularidad.- Organismos públicos descentralizados, UAF’S. - Servicios técnicos.- Creación de las Unidades de Administración Forestal (UAF). Resultados:

La producción fue de 4.0 millones de m3r; se crea la Cámara Nacional de Agricultura. Investigación genética; de la tecnología de la madera y de botánica. Organización para producción es el rentismo.

Anexo 4 LEY FORESTAL DE 1992 Escenario: - La población era ya de 1 00 millones de habitantes. - La superficie forestal se había reducido a 49.6 millones de hectáreas Política Nacional: desregulación con base en la modificación 27 constitucional. Se crea el CONAF. Instrumento institucional: se conserva la Subsecretaría Forestal y de Fauna Silvestre en la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos y en 1994 al crearse la Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca se transfiere como Subsecretaría de Recursos Naturales,

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Normatividad en mando: uso de los métodos MMOBI 50%, MDS 45%, y otros 5%. Resultados: producción de 7.6 millones de m3r; reforestación de 100 mil hectáreas; 2,800 plantas industriales con capacidad de transformación de 17 millones de m3r.

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BIBLIOGRAFÍA

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