¿NUEVAS PROPUESTAS SOBRE DESCENTRALIZACIÓN REGIONAL? UNA ANÁLISIS A LA AGENDA LEGISLATIVA

Camilo Vial Cossani1 José Hernández Bonivento2

RESUMEN Asumiendo la necesidad de avanzar en los niveles de descentralización en Chile, recientemente la Presidenta Michelle Bachelet creó la Comisión Asesora Presidencial para la Descentralización

y

Desarrollo

Regional.

Esta,

debate

sobre

una

posible

elección

democrática del intendente; modelos para incrementar los presupuestos regionales y municipales; y traspasos de competencias, entre otros. Sin embargo, estas discusiones no son nuevas ni a nivel de propuestas del nivel Ejecutivo, ni incluso a nivel de discusión parlamentaria. Para probar la existencia previa de parte importante de dichas iniciativas legales y la escasa concreción, se realizó un análisis detallado a la agenda con especial foco en las iniciativas de impacto regional, debido a que es en esta área donde la Comisión ha puesto mayor énfasis.

PALABRAS CLAVES:

Descentralización, regiones, agenda legislativa, propuestas.

1

Secretario General Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM), Universidad Autónoma de Chile. Correo electrónico: [email protected]. Santiago de Chile. Periodista (PUC), Master en Gobierno y Administración Pública, Universidad Complutense de Madrid; Doctor (c) en Ciencias Políticas, Universidad Complutense de Madrid. 2

Investigador Instituto Chileno de Estudios Municipales (ICHEM), Universidad Autónoma de Chile. Correo electrónico: [email protected]. Santiago de Chile. Politólogo y Literato, Universidad de Los Andes de Colombia; Master en Estudios Latinoamericanos, Universidad de Salamanca; Doctor en Ciencias Políticas y de la Administración, Universidad Complutense de Madrid.

1. INTRODUCCIÓN El 7 de abril de 2014, a cuatro semanas de comenzar su mandato, la Presidenta Michelle Bachelet firmó el Decreto 926, con el que creó la Comisión Asesora Presidencial para la Descentralización y Desarrollo Regional (en adelante, Comisión). En ella reunió a importantes actores políticos, académicos y privados, de distintas posiciones políticas y zonas del país, con el objetivo de en conjunto establecer una propuesta en post de la descentralización del país. En términos político–administrativos, Chile es el único país de Sudamérica cuyas máximas autoridades regionales no son electas directamente por la ciudadanía. Al contrario de lo que sucede tanto en países federales (Argentina, Brasil y Venezuela) como unitarios (Bolivia, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay), donde las autoridades de rango ejecutivo a nivel regional se escogen a través de sufragio universal, en Chile son designados por el Presidente de la República (Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, 2009a). Sólo para 2013, por primera vez, se escogió democráticamente a los Consejeros Regionales (CORE), quienes conforman el órgano normativo, resolutivo y fiscalizador de los Gobiernos Regionales (GORE). Desde una perspectiva fiscal, tanto en ingresos como en gasto público, Chile presenta un modelo bastante centralizado al compararlo con otros países. Un informe de La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) compara estas dos variables con los países miembro, y ubica a Chile como el segundo más centralizado respecto a los ingresos fiscales y como el tercero en relación al gasto público (ver gráfico 1). Al comparar Chile con Sudamérica, una región cuya tradición centralista es generalizada (Véliz, 1984), se concluye nuevamente que es uno de los casos más centralizados. La Tabla 1 expone un resumen indagatorio de las realidades fiscales de los gobiernos intermedios (regiones en el caso chileno) de cinco países sudamericanos: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Perú. Lo primero a considerar es la capacidad que los gobiernos intermedios tienen para generar recursos propios, que no dependan de los gobiernos centrales. Como se puede observar, Chile es el país con menos atribuciones al respecto, ya sea mediante recaudación de impuestos, tasas, licencias o capacidad de endeudamiento. Si bien los gobiernos autónomos departamentales bolivianos no pueden recolectar impuestos directamente, por ley el gobierno central les transfiere los originados por la explotación de recursos naturales en sus

zonas. En otras palabras, pese a que no puedan recaudarlos, esos impuestos les corresponden. Además, pese a que las regiones chilenas reciben transferencias asociadas a su producción industrial, sus cuantías son prácticamente insignificantes en el periodo de estudio de esta investigación: reflejan una pequeña parte de los ingresos propios regionales3, que en 2011 fueron sólo el 0,05% del total de ingresos a este nivel.

Gráfico 1:

Descentralización fiscal en países de la OCDE y Chile.

Fuente:

(OCDE, 2009, p. 184).

Asumiendo la necesidad de avanzar en innovaciones en este sentido, es que hoy la Comisión está debatiendo sobre: una posible elección democrática del intendente, o al menos de la autoridad que cumpla las funciones ejecutivas del GORE; modelos para incrementar los presupuestos (y autonomías para su ejecución) regionales y municipales, dentro de los cuales se incluye una suerte de ley de rentas regionales, homologando a su símil local; traspasos de competencias para que responsabilidades que hoy pertenecen al

3

Pese a que éstos recursos son transferidos desde el gobierno central a los regionales, presupuestariamente se consideran recursos propios, bajo la categoría de 'Ingresos Propios y Destinados por Ley' de cada Ley de Presupuestos. Dentro de ellos se encuentra las patentes mineras, geotérmicas, recursos provenientes de las leyes de Casinos de Juegos y Bienes Nacionales, entre otros.

gobierno central, pasen a manos de los GORE y municipalidades; y el fortalecimiento de mecanismos de participación ciudadana y rendición de cuentas, entre un largo etcétera.

Tabla 1:

Fuente:

Atribuciones fiscales de gobiernos intermedios en Sudamérica (5 países)

¿Recaudan impuestos?

¿Recaudan tasas o licencias?

¿Tienen ¿Reciben transferencias de capacidad de acuerdo a su producción e endeudamiento? industria?

Bolivia

No

Sí

Sí

Sí

Chile

No

No

No

Sí

Colombia Sí

Sí

Sí

Sí

Ecuador

Sí

Sí

Sí

Sí

Perú

No

Sí

Sí

Sí

Elaboración propia, en base a ejecuciones de presupuestos nacionales.

Sin embargo, estas discusiones no son nuevas ni a nivel de propuestas del nivel Ejecutivo, ni incluso a nivel de discusión parlamentaria. En efecto, en 2001 la SUBDERE publicó el libro ‘El Chile Descentralizado que queremos: un proyecto de todos’, la propuesta política de descentralización del gobierno que llevaría a Chile de un Estado unitario centralizado a uno descentralizado en su bicentenario, es decir, el año 2010. En dicha publicación se plasmó un conjunto de reformas “que reconozcan el legítimo derecho de la ciudadanía regional y comunal, de sus representantes e instituciones para decidir y gestionar los asuntos propios de sus territorios, especialmente los relativos al desarrollo económico, social y cultural” (Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo, 2001, p. 25). Esto significaría, entre otras propuestas, la elección directa de los Consejeros Regionales (CORE); la separación de las funciones de administración y gobierno, hasta ahora encarnadas en el intendente; la elección directa del presidente del GORE; realizar elecciones regionales y municipales simultáneamente; fortalecer el gasto descentralizado; consolidar una mayor autonomía para la asignación regional de recursos; fortalecer las fuentes financieras municipales; dotar a la ciudadanía de mayores herramientas de control y fiscalización sobre sus autoridades (como la consolidación de una cuenta pública regional, la obligatoriedad de que las autoridades presentasen un programa de gobierno regional y municipal, el fortalecimiento del plebiscito y consultas públicas, y la creación de la

Defensoría del Ciudadano); modernizar la ley de elecciones y partidos políticos en sus aspectos territoriales; incentivar el asociativismo regional y comunal; crear corporaciones de desarrollo regional; dotar de un gobierno especial a las áreas metropolitanas; flexibilizar los mecanismos de creación y supresión de regiones; y elaborar una política especial para territorios especiales, entre otros. Muy poco, de ello ha ocurrido hasta ahora. No por faltas de iniciativas, ni tampoco de debate en el Congreso, lo que lleva al supuesto que, al igual que en los últimos 25 años, una reforma descentralizadora de real magnitud dependerá de la voluntad política con que las autoridades y partidos, poder Ejecutivo y Legislativo, muestren para avanzar en torno a las propuestas a emanar de la Comisión. Para probar la existencia previa de parte importante de dichas iniciativas legales y la escasa concreción, se realizó un análisis detallado a la agenda con especial foco en las iniciativas de impacto regional, debido a que es en esta área donde la Comisión ha puesto mayor énfasis. Así se tomó como periodo de referencia desde 1990 hasta 2010, agrupando los cuatro gobiernos de la Concertación; incorporando además algunos comentarios sobre el devenir de parte de estas reformas en el periodo del Presidente Sebastián Piñera.

2. ANÁLISIS DE LA AGENDA LEGISLATIVA

Bajo la inspiración del trabajo de Mardones (2008) y con el objetivo de complementar el análisis sobre el proceso de descentralización llevado en el país y los distintos énfasis que ha puesto cada gobierno, se realizó una evaluación de la agenda legislativa identificando todas las leyes con algún tipo de relevancia regional o comunal aprobadas entre el 11 de marzo de 1990 y el 10 de marzo de 2010. Tras una exhaustiva revisión, se realizó una primera selección de 248 leyes, de las cuales 72 corresponden a normativas de afinamiento legislativo (principalmente prórrogas de plazos, modificaciones a artículos transitorios, fijaciones de fechas y correcciones menores al articulado original) o reformas de limitado impacto regional o comunal (principalmente modificaciones a artículos puntuales y suspensiones únicas de disposiciones legales). Dada su escasa relevancia quedaron excluidas del análisis posterior.

De la cifra original quedaron 176 leyes, las que fueron analizadas según su tiempo de tramitación; origen (mensaje o moción); nivel de impacto (regional o municipal); y naturaleza en el proceso descentralizador.

Respecto a la naturaleza de dichas leyes en el proceso descentralizador, en línea con la definición conceptual adscrita se han establecido las categorías de: desconcentración, delegación, descentralización y regulación. Por desconcentración se entiende la transferencia de autoridad o responsabilidad desde el gobierno central a oficinas territoriales pertenecientes al mismo (Rondinelli, Nellis y Cheema, 1983), careciendo así de autonomía territorial, como es el caso de las SEREMIS en Chile. Por delegación se comprende la transferencia de responsabilidades de gestión sobre funciones específicamente definidas y controladas por el gobierno central a organismos que están fuera de éste o bajo dependencia indirecta (Rondinelli, Nellis y Cheema, 1983), por ejemplo, empresas públicas y universidades estatales. Por descentralización se entiende las posturas expuestas por Falleti (2005) o Rodden (2004), definiéndose como un proceso de políticas públicas que en su conjunto traspasan responsabilidades, recursos o autoridad desde el gobierno central a los subnacionales, estos últimos dotados de autonomía. Esta definición marca tres aspectos de relevancia: se trata de un proceso independiente a situaciones políticas, administrativas o fiscales concretas del Estado en un momento determinado; se excluyen las privatizaciones y desregularizaciones debido a que los receptores de las transferencias son unidades de gobiernos subnacionales; y acentúa el carácter autónomo de dichos receptores, respondiendo prioritariamente a la ciudadanía sub-nacional. Esta descentralización puede ser política, administrativa o fiscal. Por último, bajo el concepto de regulación se han agrupado leyes principalmente sectoriales con foco territorial. Estas tienen diversas finalidades: potenciar el desarrollo económico de alguna región o comuna mediante disposiciones específicas para ellas (por ejemplo, leyes 19.149, 19.420, 19.478, 19.709, 20.268 y 20.320); fortalecer a la industria que por su naturaleza se encuentra territorialmente fuera de la capital, principalmente en materias de minería, pesca, agricultura, acuicultura y forestal (por ejemplo, leyes 19.386, 19.604, 19.719, 19.907 y 19.923); regulaciones específicas para zonas limitadas, como bordes costeros, bosques nativos, sectores con alta población de origen nativo o territorios donde se emplacen casinos (leyes 19.931, 19.995, 20.062 y 20.283); y afinar la normativa de procesos ya puestos en marcha (como la educación y salud municipal, por ejemplo), entre

otras. El común denominador para todas estas leyes es que si bien tienen un foco territorial especial, no representan en sí mismas una reforma descentralizadora, delegadora o desconcentradora como tal, sino que estimulan centralmente áreas clave en el ámbito regional o comunal, o realizan ajustes normativos en políticas, programas o servicios que se pueden categorizar dentro de los conceptos agrupados bajo el término de proceso de descentralización. Lo primero que se observa de este grupo de 176 leyes es que en promedio han tardado 17,76 meses en ser promulgadas, con una desviación estándar de 25,1 meses, lo que indica una gran dispersión en los tiempos de tramitación. Evidentemente esto responde a que por la naturaleza de cada ley se requiere de distintos niveles de estudio, consulta a expertos, articulación de actores y momentos políticos propicios, entre

otros factores, que

determinarán el tiempo requerido de tramitación de cada una. Pero no es menos cierto que algunas de ellas sencillamente durmieron largo tiempo como la ya aludida Ley 20.390, que tardó 71,5 meses en ser publicada, o la reforma que flexibilizó la creación de regiones (20.050), que después de 61,7 meses de tramitación se hizo efectiva. En cuanto al origen de las leyes no deja de llamar la atención que 162 provengan de mensajes (92%) y sólo 14 (8%) se hayan iniciado como una moción parlamentaria. No se trata de que el poder legislativo considere poco prioritario legislar sobre temáticas de índole regional o comunal, sino que la Constitución se lo limita. En efecto, el artículo 62 dice expresamente que al Presidente de la República le corresponde la iniciativa exclusiva cualquier alteración a la división política o administrativa del país, a la administración financiera del Estado, los proyectos de ley que creen nuevos servicios públicos autónomos o semiautónomos y los que celebran contratos de todas los organismos fiscales (incluidos los subnacionales) que responsabilizan presupuestariamente al Estado (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, s/f-b). Así, el Ejecutivo tiene facultades que le permite tener gran control sobre la agenda legislativa. Al analizar los parlamentarios que originaron las mociones que se convirtieron en ley -y por ende los partidos políticos que ellos representan- se observa que no existe participación del Partido Regionalista Independiente (PRI) y que son los representantes de partidos nacionales los que llevan la iniciativa, tal como se puede apreciar en el Gráfico 2. El partido con mayor presencia en la realización de mociones para proyectos de ley con foco regional o comunal es la DC con un 35%, seguido por la UDI (21%) y RN (18%). Son los partidos agrupados en la Concertación los que mayores propuestas han hecho, con una sumatoria que llega casi al 60%.

Gráfico 2:

Origen político de las mociones parlamentarias

2% 8%

4

3% 35%

13%

DC

UDI RN PS

18%

PPD 21%

PRSD Independientes

Fuente:

Elaboración propia, en base a los datos proporcionados por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia (http://www.minsegpres.cl) y Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (http://www.leychile.cl).

Por otro lado destaca la gran cantidad de leyes con impacto comunal: suman casi el 78%, mientras que sólo el 10.7% corresponden al plano regional y poco más del 11% tienen impacto compartido. Estas cifras no hacen más que corroborar que el proceso de descentralización ha avanzado aceleradamente en el plano local. El regional, postergado, lo mira de lejos. Si se analiza la relación de leyes aprobadas y periodos gubernamentales, lo cual tiene especial importancia al constatar la elevada influencia que el ejecutivo ha marcado en la agenda legislativa, en el Gráfico 3 se aprecia que el mandato de Ricardo Lagos fue el más fructífero, seguido por el de Frei. Sin embargo cabe resaltar que acá no se mide el nivel de

4

Frecuentemente las mociones son realizadas por varios parlamentarios de distinta afiliación política, por lo que para efectos de este gráfico se calculó la proporcionalidad de representantes de cada partido que participaron en cada moción. Por ejemplo la moción que dio origen a la Ley 19.864 fue de autoría de tres parlamentarios PS, uno DC, uno PPD y uno PRSD, por lo tanto al PS le corresponde el 50% de dicha moción, mientras que a los otros partido el 16,6% cada uno.

importancia de cada una ellas como sí se profundizó anteriormente en este capítulo, sino solamente el número de leyes.

Gráfico 3:

Leyes de relevancia regional / municipal según gobierno y naturaleza en el proceso de 5 descentralización

80

4

70

15

2 12

60

Desconcentración

50 40 30

4 7

26

5 5

12

20 10

27

18

17

31

24

Delegación Descentralización Regulación

11

0 Patricio Aylwin Fuente:

Eduardo Frei

Ricardo Lagos

Michelle Bachelet

Elaboración propia, en base a los datos proporcionados por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia (http://www.minsegpres.cl) y Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (http://www.leychile.cl).

Al analizar las 176 leyes según su naturaleza en el proceso de descentralización, se observa que las de ‘Regulación’ y ‘Descentralización’ son las más abundantes (ver Gráfico 6). Cabe destacar que en varias ocasiones una ley está definida por más de una de estas categorías, por lo tanto una misma normativa puede ser considerada como desconcentradora y reguladora a la vez. Destacan los gobiernos de Eduardo Frei y Eduardo Lagos como los que lograron aprobar más leyes de carácter descentralizador con 26 y 27 normativas, respectivamente, que

tienen

en

su

articulación

disposiciones que apuntan

a una

descentralización en los niveles regionales o comunales, ya sea política, administrativa y fiscalmente.

5

Dado que muchas leyes han sido catalogadas en más de una categoría, la forma de leer este gráfico se ejemplifica de esta manera: durante el gobierno de Patricio Aylwin 18 leyes tienen en su articulado características reguladoras; 12 presentan características de al menos un tipo de descentralización; siete contienen rasgos reguladores; y cuatro desconcentradores.

Si se analizan las leyes de impacto únicamente regional, que es el foco de trabajo que ha tomado la Comisión Asesora Presidencial, se observan interesantes contrastes (ver Gráfico 4). Lo primero que llama la atención es que baja drásticamente el número de leyes descentralizadoras –de hecho, no se registra ninguna en el gobierno de Eduardo Frei- en desmedro de las reguladoras, que abarcan casi el 66% de las normativas en el periodo 1990 - 2010. Esto, en línea con que el principal protagonista de la descentralización en Chile ha sido el nivel comunal, mientras que el regional ha sido más dominado por políticas sectoriales con foco territorial. Si se observa el tipo de descentralización al que apuntan las normativas catalogadas bajo esa etiqueta (Gráfico 5), se aprecia cierto equilibrio entre la política, administrativa y fiscal.

Gráfico 4:

Leyes de relevancia regional según gobierno y naturaleza en el proceso de descentralización

12

1

10

3

8

4

1 1

1

Desconcentración 3

6 4

8

Delegación Descentralización

7

7 5

Regulación

2 0 Patricio Aylwin

Fuente:

Eduardo Frei

Ricardo Lagos

Michelle Bachelet

Elaboración propia, en base a los datos proporcionados por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia (http://www.minsegpres.cl) y Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (http://www.leychile.cl).

Ahora bien, más allá del número de leyes publicadas, lo interesante es analizar la importancia de ellas. En materias regionales sólo dos pueden ser consideradas de real contundencia en el proceso de descentralización regional. La primera es la reforma Constitucional en Materia de Gobiernos Regionales y Administración Comunal (Ley Nº

19.097). Hasta ese instante la Constitución Política de 1980 en su artículo Nº 3 establecía que “el Estado de Chile es unitario. Su territorio se divide en regiones. La Ley propenderá a que su administración sea funcional y territorialmente descentralizada” (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, s/f-b, p. 57). La nueva ley especificó en el mismo texto que “la administración del Estado será funcionalmente y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la Ley” (Biblioteca del Congreso Nacional de Chile, s/f-d, p. 1), allanando el camino hacia las reformas más profundas que ha experimentado Chile durante los gobiernos de la Concertación en rango regional –con la Ley Orgánica Constitucional sobre Gobierno y Administración Regional (LOCGAR) en 1992- y local –con la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades (LOCM) en 1991.

Gráfico 5:

Tipo de descentralización en leyes de relevancia regional según gobierno

12 4

10

Descentralización fiscal

8 6 4 2

4 2

Descentralización administrativa Descentralización política

2 1 1

2

4

0 Patricio Aylwin Fuente:

Eduardo Frei

Ricardo Lagos

Michelle Bachelet

Elaboración propia, en base a los datos proporcionados por el Ministerio Secretaría General de la Presidencia (http://www.minsegpres.cl) y Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (http://www.leychile.cl).

La segunda norma relevante es precisamente la LOCGAR. Tras su promulgación, entre otras cosas, Chile pasó a tener tres niveles de gobierno. Además del central, desconcentrado según la división regional y provincial; y de los locales, encarnados en las municipalidades

de cada comuna; tomaron vida los GORE para cada una de las regiones como un órgano de nivel intermedio, aunque no autónomo. Después de ello, lo más llamativo fue la Reforma Constitucional de 2005 bajo la Ley 20.050, que entre varias modificaciones incluyó la creación, supresión y modificación limítrofe de las regiones, lo que flexibilizó los mecanismos para crear las regiones de Los Ríos y Arica y Parinacota (20.174 y 20.175, respectivamente, ambas aprobadas en 2007), aunque muchas dudas surgen a la hora de analizar si la sola creación de regiones genera progresos o retrocesos en un proceso de descentralización. Esto, además de una reforma a la LOCGAR (Ley 20.035, de 2005) que modificó la fórmula de distribución del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y entregó nuevas atribuciones a los GORE. Luego de ello, en 2009, vino una nueva Reforma Constitucional de relevancia: la Ley 20.390, que permitió la elección democráticamente mediante sufragio universal de los Consejeros Regionales. Desde que por primera vez se ingresó al Congreso un proyecto de ley que incluía dicha reforma hasta que se publicó, pasaron más de seis años, cuatro veces más que el promedio que han tardado en promulgarse las leyes de índole regional y comunal en Chile entre 1990 y 2010. La Ley estableció que los CORE serán elegidos democráticamente mediante sufragio universal, con cargos de cuatro años de duración y con derecho a reelección. Además especificó que el presidente del GORE ya no será el intendente regional, por lo cual se separa la doble funcionalidad que esta autoridad ha ejercido desde que surgió la LOCGAR. En su reemplazo, el presidente será escogido por los CORE mediante mayoría absoluta. Sin embargo, se debe recordar que ésta es una reforma a la Constitución y, como tal, establece que las regulaciones específicas se incorporarán en la Ley Orgánica Constitucional correspondiente, que en este caso es la LOCGAR. En concreto, expone que ésta deberá normar las elecciones de los CORE y las atribuciones del presidente del GORE, entre otras cosas. Esta reforma a la LOCGAR se materializó sólo en parte recién en 2013, mediante la Ley 20.678, que permitió la elección directa de los CORE, realizada por primera vez el 17 de noviembre del mismo año. Esta se transformó en la principal innovación en materia de descentralización regional desde la creación de los GORE. Sin embargo, dicha normativa sólo reguló esto, dejando para otro proyecto de ley -Boletín 7.963-06, aún en trámite-, parte del contenido de la reforma constitucional de 2009, como el mecanismo de traspaso de competencias y el método de elección y atribuciones del presidente del CORE.

3. COMENTARIOS FINALES

Bien es sabido que el proceso de descentralización en Chile ha tenido un escaso avance. Esto es palpable en el ámbito municipal, pero incluso aún más en el regional. Ello también se puede constatar en la agenda legislativa, al constatar la mínima proporción de leyes publicadas en materias regionales y municipales respecto al universo, y donde se muestra de manifiesto que en ellas casi el 90% corresponden al ámbito local. Como se comentó, sólo dos normativas de peso fueron aprobadas a escala regional. Sin embargo, ello no quiere decir que haya existido ausencia de diálogo en aquellos grandes proyectos que hoy estudia la Comisión, como lo son la elección democrática del intendente, ingresos propios regionales, mecanismos de fortalecimiento de la participación ciudadana y traspaso de competencias, entre otros. En el periodo estudiado, resulta interesante revisar los proyectos de ley que apuntan a la descentralización del nivel regional que no lograron concretarse (archivados y rechazados) o que aún están en proceso de tramitación (ver Tabla 3). Tres cosas llaman poderosamente la atención. La primera es que salvo tres proyectos de ley (boletines 5.872-06, 3.726-06 y 1.629-06), todos fueron originados por iniciativa parlamentaria, en contraste con los efectivamente aprobados, que por una mayoría abrumadora fueron propuestos por el poder Ejecutivo. Esto refuerza el rol preponderante que ejerce la Presidencia de la República en la conducción del país, manifestado en este caso por su notoria influencia sobre la agenda de un poder autónomo, como lo es el legislativo. En segundo lugar, nueve de estos 25 proyectos de ley apuntan a regular inhabilidades de los CORE o ajustes en el procesos eleccionario de ellos6. De todos, seis (cinco a través de mociones) fueron presentados luego de que en 2003 el gobierno de Ricardo Lagos propusiera su proyecto de ley que incluía, entre otras cosas, la elección directa de CORE mediante sufragio universal. Esto refuerza la tesis de que el mundo parlamentario ha tenido una preocupación especial con la elección popular de dichas autoridades ante una probable pérdida estratégica de posición política a nivel territorial. Finalmente, tras el terremoto del 27 de febrero de 2010, se aprecia una nutrida propuesta descentralizadora en términos fiscales y políticos. Respecto a los primeros (boletines 7.24407, 7.043-05 y 6.875-06) las catastróficas consecuencias del ‘efecto terremoto’ consolidó la 6

Boletines número: 7.511-06, 6.408-06, 6.026-06, 4.634-06, 3.726-06, 3.715-06, 3.148-06, 3.053-07 y 1.818-06.

idea de que los GORE deben contar con mayores recursos de libre asignación, toda vez que quedó al desnudo el carente patrimonio de éstos7. Sobre los proyectos de descentralización política que aluden a la elección democrática de intendentes y su remoción mediante plebiscito (boletines 7.465-07 y 7.518-06, respectivamente). Un proyecto de características similares (2.159-07) duerme en el Congreso: se presentó en 1998 y sigue en trámite. Cabe destacar que de estos cinco proyectos de profundas consecuencias políticas y fiscales en el plano regional, ninguno ha experimentado mayor desarrollo legislativo, por lo que también podrían quedar dormidos eternamente en el Congreso. Cuatro de ellos fueron presentados íntegramente por parlamentarios de la Concertación cuando es la Alianza la que se encuentra en el poder Ejecutivo. Por lo tanto, tal como en su momento la Alianza vio en la promulgación de la LOCGAR una estrategia para debilitar el poder presidencial a nivel regional, puede suponerse que al menos una pequeña parte de la motivación tras dichas propuestas sea de similar naturaleza, pero ahora invirtiendo los papeles. Por ejemplo, en páginas anteriores se vio que parlamentarios de la Alianza presionaban por profundizar la descentralización fiscal sin alcanzar acuerdos con sus pares oficialistas. En esos años los partidos de la Concertación no presentaron proyectos en esta línea y, cuando no fueron gobierno, sí lo hicieron.

Tabla 2:

Boletín Nº 7.51806 7.51106 7.46507 7.24407 7.04305 6.87506 6.69607 6.40806 6.17806

Ingreso

Proyectos de ley de descentralización regional no publicados (rechazados, archivados, en trámite) 1990-2011. Principales contenidos

Iniciativa (Partido Político)

Estado

09.03.2011 Remoción del Intendente mediante plebiscito

Moción. Varios: 2 PS, 2 DC

En trámite

08.03.2011 Ajuste de inhabilidades para el cargo de CORE

Moción. Varios: 6 RN, 1 UDI. 1 Independiente Moción. Varios: 2 PPD, 3 Independientes, 1 DC, 1 PPD Moción. RN

En trámite

Moción. Varios: 1 PS, 1 PRSD, 1 Independiente, 1 PPD, 1 DC Moción. PS

En trámite

Moción. PS

En trámite

Moción. Varios: 2 PS, 2 DC, 1 PPD, 1 Independiente. Moción. Varios: 2 PPD, 1 UDI, 1 RN, 1 PS, 1 DC

En trámite

20.01.2011 Elección del intendente mediante sufragio universal 30.09.2010 Permite destinar parte de la recaudación tributaria local a los GORE'S respectivos. 06.07.2010 Autoriza a que el 10% de la recaudación tributaria de la principal actividad económica regional sea administrada por GORE o municipalidades. 07.04.2010 Otorga mayor autonomía presupuestaria para GORE'S 15.09.2009 Elección del Intendente mediante sufragio universal y robustecimiento de atribuciones de los GORE'S (entre ellas planificación, programación y ejecución de obras púbicas, puertos y aeropuertos) 12.03.2009 Regulación sobre nulidad en actos electorales de CORE'S 30.10.2008 Regula resolución de conflictos entre un SEREMI y Ministro de Estado (primando la decisión de este último).

7

El proyecto de ley cuyo boletín es el 6.875-06 http://camara.cl/pley/pdfpley.aspx?prmID=7070&prmTIPO=INICIATIVA

lo

reconoce

En trámite En trámite

En trámite

En trámite

abiertamente:

6.02606

12.08.2008 Establece que la declaración de la candidatura de los CORE'S debe ser realizada por partidos políticos

5.87206

13.05.2008 Modificación de competencias y atribuciones de los GORE. Destaca: Mensaje fortalecimiento de las funciones propias de los GORE; nuevo procedimiento de traspaso de competencias a los GORE; robustecimiento de la estructura organizativa y plantas de los GORE; y cambios en los perfiles del Intendente y SEREMI'S. 17.10.2007 Inhabilidad de cargos de administración pública regional en caso de Moción. Varios: 1 Independiente, parentescos. 1 RN

En trámite

4.63406 4.46307

31.10.2006 Sobre incompatibilidades del cargo de CORE

Moción. RN

Archivado

30.08.2006 Fija porcentaje del PIB nacional como constituyente del FNDR y establece en éste un porcentaje de libre disposición para los GORE'S

Moción. Varios: 1 Independiente, 3 RN, 1 UDI

Archivado

3.72606

15.11.2004 Sobre incompatibilidad de cargo de alcalde y CORE, y sobre la posibilidad del primero de ser elector del segundo.

Mensaje

Rechazado

3.71506

09.11.2004 Incompatibilidad del cargo de CORE con el desempeño de funciones municipales

Moción. Varios: 2 RN, 2 DC, 2 UDI, 1 PS, 3 PPD

Archivado

3.14806

03.12.2002 Establece la participación de los alcaldes en elección de los CORE'S

Moción. Varios

Archivado

3.05307

10.09.2002 Sobre inhabilidad de contratación de parientes en órganos del Estado y de participación en el proceso de elección de CORE'S

Moción. UDI,

Archivado

2.15907

21.04.1998 Elección del intendente mediante sufragio universal

Moción. Varios: 1 PS, 4 PPD, 1 DC, 2 RN, 1 PRSD

En trámite

1.98407 1.87406

04.03.1997 Establece elección directa y simultánea de CORE'S, alcaldes y concejales.

Moción. Varios: 1 DC, 1 PS, 1 RN Archivado

02.07.1996 Principios básicos que debe considerar cada GORE en el cumplimiento de sus Moción. PS funciones

Archivado

1.81806

14.03.1996 Incompatibilidad del ejercicio del cargo de CORE

Moción*

Archivado

1.62906

08.06.1995 Función de los GORE en cuanto al tratamiento de residuos sólidos

Mensaje

Archivado

1.50612 1.17406

12.01.1995 Función de los GORE en cuanto al tratamiento de vertederos

Moción*

Archivado

22.03.1994 Modifica ley 19.175*

Moción*

Archivado

5.41506

Moción. Varios: 6 RN, 1 Independiente,

En trámite

En trámite

* No se dispone de mayor información.

Fuente:

Elaboración propia, en base al sistema de búsqueda de proyectos de ley de la Cámara de Diputados (http://www.camara.cl/pley/pley_buscador.aspx).

4. BIBLIOGRAFÍA

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. (s/f-b). Historia de la ley: Constitución Política de la República de Chile de 1980. Artículo 3: Estado de Chile: Forma, administración y regionalización. (Recuperado el 29 de julio de 2010). Retrieved from http://www.leychile.cl/Navegar/?idNorma=7129&idVersion=1980-08-11&idParte Falleti, T. G. (2005). A sequencial theory of decentralization: Latin American cases in a comparative perspective. American Political Science Review, 99, Nº 3. Mardones, R. (2008b). Descentralización: una definición y una evaluación de la agenda legislativa chilena (1990-2008). EURE, XXXIV. Nº 102. Rodden, J. (2004). Comparative federalism and decentralization. One meaning and measurement. Comparative Politics, 36, 4. Rondinelli, D. A., Nellis, J. R., & Cheema, G. S. (1983). Decentralization in developing countries: a review of recent experience World Bank Staff Working Papers, 581. Washington: Wolrd Bank. Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo. (2001). El Chile descentralizado que queremos: un proyecto de todos. Santiago de Chile: Ministerio del Interior. OCDE. (2009). Estudios territoriales de la OCDE: Chile. Santiago de Chile: Ministerio del Interior. Véliz, C. (1984). La tradición centralista en América Latina. Barcelona: Ariel.