NUEVO SISTEMA DE EDUCACION PUBLICA: ¿ foco en el aprendizaje?

Comentarios Proyecto que crea el Sistema de Educción Pública y modifica otras normas (Boletín10.368)

Verónica Cabezas

Facultad de Educación UC

Comisión Educación – SENADO 11 Agosto 2016

Ignacio Irarrázaval

Centro de Políticas Públicas UC

AGENDA • Fundamentos del proyecto • Comentarios al proyecto de ley en base a los problemas/desafíos principales • Conclusiones

FUNDAMENTOS DEL PROYECTO ¿Cuáles son las características de la educación pública? • Garantía de acceso Cobertura a lo largo de todo el territorio nacional; • Mayor probabilidad de ofrecer proyectos pluralistas; • Servir de referencia al resto del sistema escolar; • Sector de influencia inmediata para implementación de las políticas educativas MINEDUC. • Pertinencia o vinculación con lo local

¿Cuál es el rol de la educación pública? • La educación tiene sentido público mas allá de quién la provea. • Los principios del sistema no son muy distintos de LGE.

 Necesidad de legislar sobre el tema

FUNDAMENTOS DEL PROYECTO PDL Educación Publica 2015 Problemas/Objetivos

Centro Políticas Públicas 2009 -2011

Panel de expertos 2011

Marcel + Raczynski 2009

• Se establecen principios articuladores EP • Se potencia gestión educativa integral (SLE) • Se asegura fortalecimiento de capacidades técnicas de cada establecimiento

• Foco en el aprendizaje de los estudiantes

Se potencia participación de comunidad educativa, local y regional en la educ. publica.

• Vinculo local

• Arraigo local • No hay modelo único

• Complemento con funciones municipales para apoyo de aprendizajes.

Ausencia de horizontes de desarrollo y proyección de largo plazo

• Institucionalidad permanente con mirada de largo plazo • Organismo con fuerte componente técnico pedagógico • Giro único • Espacios para mejor gestión

• Falta competencias técnico pedagógicas. • Giro único • Separación “razonable” de funciones de diseño, control desempeño y gestión.

• Sesgada hacia aspectos administrativos de corto plazo

• Responsabilidad por los resultados por parte de actores a cargo

• No hay claridad en la población respecto a quién es el responsable de los resultados de la educación de gestión pública • Separación “razonable” de funciones de diseño, control desempeño y gestión

• Escasa responsabilización y rendición de cuentas efectivas. • Importantes rigideces administrativas • Relación principal – agente está debilitada • Manejo de diversidad. • Coordinación y coherencia • Excelencia

• Se asegura carácter especializado, multiprofesional y sistemático • Colaboración estratégica entre EP y otros actores Baja rendición de cuentas y dilución de responsabilidades

• Escaso control en el trabajo de aula • Foco en el trabajo de aula • Escuela como unidad básica • Manejo de diversidad. • Excelencia • Cultura de superación

FUNDAMENTOS DEL PROYECTO PDL 2015 Problemas/Objetivos Capacidades dispares e insuficientes

Centro Políticas Públicas 2009 -2011 • Gran heterogeneidad

Atomización y escala inadecuada • Se constituye Red de servicios públicos de educación

Proceso de implementación gradual Financiamiento propio

Panel de expertos 2011

Marcel + Raczynski 2009

• Heterogeneidad de capacidades técnicas y administrativas. • Beneficios de funcionar en red

• Otras leyes y normativas que involucran a la Educación Pública

• Cambios recientes o en tramitación obre educación pública.

• Gradualidad

• Solución transitoria

Referencias Centro de Políticas Públicas UC (2009) Reflexiones para una mejor educación pública en Chile. Apunte Legislativo Nº 1 Centro de Políticas Públicas + CEPPE UC (2011) ¿Qué hacer con la educación municipal? Panel de Expertos (2011) Fortalecimiento de la institucionalidad Pública. Informe Final Marcel, M & Raczynski, D. (2009) La asignatura pendiente: Claves para la revalidación de la educación publica de gestión local. Uqbar Editores.

• Comunidad de aprendizaje entre establecimientos • Vinculación a redes.

CRITERIOS DE ANÁLISIS Una educación pública que tenga como foco el aprendizaje de los niños 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Responsabilización Proyección de largo plazo Servicios Locales de Educación: Escala adecuada de provisión Vínculo local Fortalecimiento de las capacidades de los establecimientos educacionales Educación inicial Aspectos de implementación

Referencias Centro de Políticas Públicas UC (2009) Reflexiones para una mejor educación pública en Chile. Apunte Legislativo Nº 1 Centro de Políticas Públicas + CEPPE UC (2011) ¿Qué hacer con la educación municipal? Panel de Expertos (2011) Fortalecimiento de la institucionalidad Pública. Informe Final Marcel, M & Raczynski, D. (2009) La asignatura pendiente: Claves para la revalidación de la educación publica de gestión local. Uqbar Editores.

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COMENTARIOS AL PROYECTO DE LEY

1. RESPONSABILIZACION (1) •

¿A quién y respecto de qué se rinde cuentas? ¿Quien es el principal y quién es el agente?

– DEP (MINEDUC) es el principal • SLE-CLE: Gran asimetría de información y atribuciones – Traslape de funciones y articulación SACE

Coordinarse para estudios y evaluaciones con Agencia Calidad Educación Requerir información a SLE, establecimientos,

• •

– Convenios de Desempeño

• DEP: Elabora, monitorea y evalúa… sancionados por el Ministro. • CLE: Puede proponer “prioridades” • Directores SLE : informan a DEP anualmente del cumplimiento > > > >

Formalismo declarativo – exigible – incentivos. Experiencia convenios desempeño en ADP Experiencia Ley Calidad y Equidad de la educación ¿Están las atribuciones suficientes? Ley 19070 Estatuto Docente. Art. 42

- Define los perfiles de cargos para Directores de SLE - Propone remoción de Director de SLE

- Plan Estratégico Local de Educación Pública: Director SLE:  

Aprobado por CLE Proyección presupuestaria

- Plan Anual Local de Educación Pública: Director SLE: • • • • •

Estado avance metas gestión Dotación Acciones de apoyo pedagógico CLE puede hacer recomendaciones Sancionado por Director SLE

Referencias: Un mejor Estado para Chile (2009) Capitulo: Secretaría Ejecutiva.+ Drago y Ross Centro de Políticas Públicas UC (2014) Caracterización de Directores(as) electos por el Sistema de Selección establecido por la Ley Nº20.501 Centro de Políticas Públicas UC (2013) Rediseño de los convenios de desempeño de los altos directivos públicos

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1. RESPONSABILIZACIÓN (2) • ¿ Cómo se precisan las responsabilidades? ¿Qué consecuencias hay?  SE OMITE ART. 31 BIS. No aplica pérdida de reconocimiento oficial

– Tratamiento diferente a instituciones que en la práctica el Estado reconoce como equivalentes. – Nuevo informe de ACE con medidas de reestructuración: • No son 100% vinculantes para SLE • Se desconoce la disponibilidad de recursos para su implementación - No puede cerrarse establecimiento si es que no hay otro en un perímetro geográfico de referencia.

X Se elimina modificación art. 76: Remoción de cargo director SLE: 10% establecimientos en categoría insuficiente  Art. 95. No procede Administrador provisional (eliminado) No aplican para establecimientos SLE. Tiene un alto componente de discrecionalidad. Referencias: Ley 20.529 Historia de la Ley MINEDUC (2013) Informe Ordenación de Establecimientos

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2. PROYECCIÓN DE LARGO PLAZO

¿ Como se asegura la proyección de largo plazo?

 Director del DEP: Se valora designación vía ADP. • Directores de SLE: El proyecto de ley debe ser coherente con la modificación que se realizo al sistema de Alta Dirección Pública. Modifica algunos procesos de selección. • Consejos Locales: Sus integrantes deben renovarse por mitades y tener una permanencia mayor a un año, a fin de que el director del SLE junto con los consejeros puedan tener una visión a más largo plazo. • Integrantes CLE: Responden a estructura de representación corporativa.

Referencias: - Alessandro, M, La Fuente, M. , Santiso C (2013) The role of the Center of Government . Interamerican Development Bank. - Centro de Políticas Públicas UC (2014) Estudio Centro de Gobierno. - Centro de Políticas Públicas UC (2016). Modernización del Sistema de Alta Dirección Pública: un paso necesario pero insuficiente. Apunte Legislativo n° 31.

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3. ESCALA ADECUADA DE PROVISIÓN

¿Por qué 67+1 servicios? ¿Cual es la escala adecuada? • Demasiado grandes. Estarían definidos por ley. – Su posibilidad de ajuste es discutible (a través del Director del DEP, sin entregar más recursos). Art 6 Transitorio • ¿La configuración de estos SLE podría coincidir con los distritos electorales? • Se asume una relación causal entre tamaño de SLE y desempeño. • Las economía de escala no ocurren automáticamente al aglutinar territorios otros factores también intervienen. • Revisar tamaño puede ser excesivo 20.000 estudiantes, algunos estudios hablan de entre 3.500 /8.000 • Distancia a nivel intra-regional; número de establecimientos que tendrá cada servicios, se debe considerar la disparidad que hay entre estos.

Referencias: Benedetti, C. (2010) Análisis y evaluación de la gestión educacional municipal . Ingeniería Industrial Universidad de Chile. Irarrázaval, I & otros (2004) Estudio de diagnóstico y análisis de la administración municipal conjunta de los servicios de educación y salud en las municipalidades chilenas. Informe para SUBDERE Políticas Publicas UC (2009) Configuración nacional de unidades de gestión educativas MINEDUC Marcel, M & Raczynski, D. (2009) La asignatura pendiente: Claves para la revalidación de la educación publica de gestión local. Uqbar Editores.

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3. ESCALA ADECUADA DE PROVISIÓN Puntajes promedio en SIMCE de Lectura 4to básico 2014 comunal vs Cantidad de alumnos que rindieron por comuna

Corr:-0,199*** R2: 0,039

1000

Número de alumnos

900 800 700 600 500 400 300 200 100 0 100

150

200

250

300

350

Puntaje promedio comunal 12

3. ESCALA ADECUADA DE PROVISIÓN

Número de alumnos totales comuna

Puntajes promedio en SIMCE de Lectura 4to básico 2014 comunal vs Matricula total de la comuna 120000

Corr:-0,199*** R2: 0,039

100000 80000 60000 40000 20000 0 100

150

200

250

300

350

Puntaje promedio comunal 13

3. ESCALA ADECUADA DE PROVISIÓN Puntajes promedio en SIMCE de Lectura 4to básico 2014 comunal vs Tipología Figem comunal (municipales) 7

Corr:0,295*** R2: 0,087

Tipología FIGEM

6 5 4 3 2 1 0 100

150

200

250

300

350

Puntaje promedio comunal 14

4. VÍNCULO LOCAL - NIVEL DES/CENTRALIZACIÓN • Consejos Locales: Asimilados a COSOC de Ley 20.500. El Consejo Local tal como está explicitado en el proyecto de ley no contribuye a relevar la importancia de lo local y a la descentralización. – Consejos Locales no tienen atribuciones suficientes ni representatividad. Apertura, fusión Cierre Establecimientos vs. Apertura especialidades EMTP Plan Estratégico Vs. Plan Anual

• SLE pueden celebrar convenios con municipios • Traspaso es oneroso para los municipios.

Referencias: Marcel, M & Raczynski, D. (2009) La asignatura pendiente: Claves para la revalidación de la educación publica de gestión local. Uqbar Editores. Centro de Políticas Públicas + CEPPE UC (2011) ¿Qué hacer con la educación municipal? Montenegro, H. (2011) Superintendent - Ysleta School District – California

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5. FORTALECIMIENTO DE LAS CAPACIDADES DE LOS ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES Titulo IV. Arts 40 -44 Art. Establecimientos educacionales y atribuciones de los directores

Art. 43: Atribuciones son restringidas y no consideran tendencias mundiales ni MBD (Leithwood et al.) • ¿Foco en el aprendizaje de los niños y “escuela que aprende”?  Mejoramiento como proceso permanente, escuelas que se caracterizan por generar capacidades internas para sustentar cambios en el med y LP. – Si bien existen distintas rutas de mejoramiento, una de sus características fundamentales es instalar capacidades (Bellei et al., 2014; Harris y Chapman, 2006). • Una cultura colaborativa entre los docentes favorecería la generación de procesos efectivos de mejoramiento escolar, vs. Una cultura individualista. – Fortalecer el rol del liderazgo directivo. Mas que en levantar necesidades y desde el exterior apoyar-transferir capacidades. •

• Recomendación de mejora Basados en evidencia internacional y MBD, agregar a art.45: – Potenciar la evaluación formativa de docentes y estudiantes; manejo de sus RR.HH; construcción de una cultura colaborativa; intercambio de buenas prácticas con otras escuelas y directores; considerar que el diagnóstico de las realidades educativas sea elaborado en conjunto con las comunidades educativas; – Ante determinados criterios de gestión y resultados, entregar ciertas atribuciones que permitan empoderar a equipos directivos (mayor manejo de recursos, uso de hasta 30% de recursos SEP en programas de formación y desarrollo docente, y contratación de profesionales de la educación ). – Potestad de hacer seguimiento de fondos públicos adjudicados por conceptos SEP y PIE, para su entrega oportuna mediante el requerimiento de información a la Superintendencia. 16

6. EDUCACIÓN INICIAL (1) Parrafo 7º. Art. 37 transitorio. Traspaso establecimientos educación parvularia

• Aspectos críticos – Educación inicial es base para la equidad y la calidad educativa. • • •

Cómo poder promover educación de calidad, equidad…si los SLE no toman la gestión y administración de los jardines que actualmente están siendo administrados por los municipios? Quién asumirá esa responsabilidad? Clave para generar desarrollo integral, un proceso educativo de calidad, coordinado, y que se haga responsable de la trayectoria educativa completa.

– Absorción de los VTF municipales es indispensable, urgente, pero sin duda que trae una serie de desafíos. – Los SLE recibirá los mismos problemas de financiamiento actuales (bajos y poco estables recursos…asistencia irregular). – Los Consejos Locales no necesariamente incorporan a los establecimientos de educación parvularia en su composición. – El proyecto de ley establece múltiples atribuciones y obligaciones a los establecimientos que regula, pero no aclara si aplican también para los jardines infantiles y salas cuna (por ejemplo, la obligación de diseñar PME, ¿rige también para estos establecimientos?). – El traspaso de los bienes inmuebles en los cuales se emplacen los establecimientos de educación parvularia y que no estén destinados exclusivamente a la prestación del servicio educacional no podrá realizarse. Esto implica que el sostenedor deberá proveer de un inmueble para el jardín o sala cuna respectiva, cargando nuevamente los gastos de instalación de los SLE. – Proyecto de ley de carrera docente podría aumentar considerablemente el déficit. 17

6. EDUCACIÓN INICIAL (2) • Recomendación de mejora – Reponer artículo décimo quinto sobre traspaso de establecimientos de educación parvularia. – SLE recibirán a más de la mitad de niños y niñas de la matrícula financiada por JUNJI, por lo que se presenta oportunidad para mejorar la educación parvularia con nueva administración, lo que no se logra simplemente cambiando los establecimientos VTF de administrador. – Revisar efectos de ley de carrera docente en el financiamiento de los establecimientos públicos, considerando las nuevas obligaciones de los sostenedores de pagar determinadas asignaciones. – Considerando el posible déficit presupuestario en estos establecimientos, ¿los SLE, pueden redistribuir recursos provenientes de subvención escolar de un establecimiento? – Educadores que ejercen en establecimientos VTF ingresarían desde el 2020 a la carrera docente, siendo obligatorio el ingreso desde el 2026. La demora en la entrada a la carrera docente podría incrementar el déficit proyectado de educadoras para cubrir aumento de cobertura comprometido, lo que afectaría el objetivo de fortalecer educación pública y el aumento de la cobertura de la educación inicial.

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Establecimientos (excluye NT1 NT2)

- Considerando el último dato de abril 2015, los jardines VTF (1.492) representan el 56,9% de las unidades educativas JUNJI. - Junji pose "jardines alternativos" de acuerdo a la glosa de clasificación. Parte de esos establecimientos se administran en conjunto a municipalidades y no están contados como VTF - Cada SL podría llegar a administrar entre 22 y 32 jardínes. - En algunas regiones tienen alta representatividad. Por ejemplo, 70 unidades, equivalentes al 64,8%, en la Región de Los Ríos.

7. TRANSICIÓN E IMPLEMENTACIÓN • •

Art 6.Entrada en funcionamiento de los SLE. Disposiciones transitorias

• Implementación gradual es valiosa • Proceso no contempla ninguna revisión o mejoramiento durante el proceso • Incertidumbre en el traspaso: rol de los municipios.

– La implementación del nuevo sistema de educación pública se espera entre en funcionamiento en enero 2017 abarcando un periodo edilicio completo y la mitad de siguiente, 2022. – Regiones con alta tasa de matrícula estarán cruzadas entre el proceso de implementación con dos periodos alcaldicios.

• Traspaso de inmuebles y de personal es mucho mas complejo que los previsto en PDL

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CONCLUSIONES

CONCLUSIONES • Diagnóstico parcialmente compartido • Proyecto con un fuerte componente de desmunicipalización (cambio de sostenedor) pero con bajo fortalecimiento de la educación pública. o No hay garantía de que la matrícula se recupere. Incluso, la minuta financiera no la proyecta en el tiempo. • Si bien considera las limitantes actuales del sistema, no los soluciona adecuadamente y mantiene sin resolver buena parte de los problemas originales. • Propuesta:  Modelo híbrido para municipios que funcionan bien.

NUEVO SISTEMA DE EDUCACION PUBLICA: ¿ foco en el aprendizaje?

Comentarios Proyecto que crea el Sistema de Educción Pública y modifica otras normas (Boletín10.368)

Verónica Cabezas

Facultad de Educación UC

Comisión Educación – SENADO 11 Agosto 2016

Ignacio Irarrázaval

Centro de Políticas Públicas UC

ANEXOS

Establecimientos (excluye NT1 NT2)

Considerando el último dato de abril 2015, los jardines VTF (1.492) representan el 56,9% de las unidades educativas JUNJI. Junji pose "jardines alternativos" de acuerdo a la glosa de clasificación. Parte de esos establecimientos se administran en conjunto a municipalidades y no están contados como VTF Cada SL podría llegar a administrar entre 24 y 32 jardínes. En algunas regiones tienen alta representatividad. Por ejemplo, 70 unidades, equivalentes al 64,8%, en la Región de Los Ríos.

Tabla: Brecha de docentes existentes- docentes necesarios, por región (2013) I

II

MINEDUC

68

81

41

JUNJI

-2

21

VTF

-25

INTEGRA TOTAL

III

IV

V

VI

VII

VIII

IX

X

XI

86

303

129

140

386

159

131

19

42

1175

10

3

36

5

26

30

13

19

0

17

14

-3

-17

-63

-152

-83

-118

-136

-145

-98

-18

-4

-418

-22

-47

-43

-65

-111

-75

-115

-188

-143

-111

-20

-25

19

52

-9

-39

76

-24

-67

92

-116

-59

-19

30

Fuente: Elige Educar a partir de Base Oficial Matrícula y Docentes 2013

XII

RM

XIV 36

XV

Total

41

2837

3

195

-51

-7

-1338

-365

-44

-17

-1391

406

-59

20

303

Asistencia vs. Promedio Matrícula •

Según los datos de abril 2015, dentro de los jardines VTF, el promedio general de asistencia por matrícula es de 79,6%. A nivel de regional, las regiones con los menores índices de asistencia como porcentaje de su matrícula son Los Lagos (75,5%), Magallanes (74,9%) y Atacama (71,6%).

•

Lo anterior es relevante por cuanto para el pago de las transferencias a estos jardines, los recursos se entregan en un 100% sólo cuando la asistencia promedio de los últimos tres meses es de 75% o superior. Aunque no tenemos el dato de asistencia de los dos meses anteriores, uno podría esperar que abril sea un mes con asistencia alta, sin embargo, vemos que hay jardines que a apenas alcanzan el mínimo requerido. Los meses críticos son en invierno y en enero.

•

Cabe señalar que de acuerdo al Manual de Transferencias de Fondos JUNJI (2013), para el cálculo de las transferencias no se consideran los meses de febrero ni julio, reemplazándose por las asistencias de los meses inmediatamente anteriores.

•

En Agosto 2015 el promedio general de asistencia por matrícula de los VTF es de 74,5%. En este caso, vemos que para este mes la asistencia promedio según matrícula está por debajo del 75% en varias regiones, siendo las de asistencia más baja las regiones de Los Lagos (73,9%), Atacama (73,8%), Magallanes (73,4%) y la Región Metropolitana (72,2%). Nótese que ésta última representa en el mes de agosto el 22,11% de las unidades educativas (incluyendo todos los programas).