>> POLICY BRIEF ISSN: 1989-2667

Nº 125 - MAYO 2015

Objetivos contradictorios, recursos limitados: Rusia en Oriente Medio Mark N. Katz

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El presidente ruso, Vladimir Putin, ha estado empleando una política exterior activista, en Ucrania en particular y en Europa en general, a la que a Europa y a EE UU les cuesta responder. Bruselas y Washington no han logrado persuadir u obligar a Moscú a retirarse del este de Ucrania y mucho menos de Crimea. Pero Putin no ha sido capaz de replicar ese triunfo en Oriente Medio y el Norte de África. Al igual que EE UU y Europa, a menudo Rusia se frustra en sus esfuerzos por proteger, y sobre todo avanzar, sus intereses en la zona. Esto se debe a cuatro factores, en particular: 1) los intereses rusos son, en ocasiones, contradictorios; 2) desde la primavera árabe, el entorno es más difícil para Rusia (y otros países); 3) los recursos de Moscú para lograr sus intereses en el área son limitados; y 4) las acciones de otros actores en la región –incluso aquellos aliados a Moscú– con frecuencia perjudican en lugar de favorecer los intereses rusos.

INTERESES CONTRADICTORIOS Moscú tiene varios intereses geopolíticos en Oriente Medio y el Norte de África. Al igual que en muchas otras regiones (sobre todo en Europa), uno de ellos consiste en impedir lo que considera un intento por parte de Europa y EE UU de privarle de sus aliados. A su vez, Rusia quiere aprovechar la disconformidad de los gobiernos de la región respecto de las políticas europeas y estadounidenses.

CLAVES • Los intereses rusos en Oriente Medio y el Norte de África incluyen: contener la influencia occidental, detener el extremismo violento suní, revertir la bajada de los precios de la energía a nivel mundial y expandir las exportaciones del país. • No obstante, a menudo Rusia se frustra en sus esfuerzos por proteger, y sobre todo avanzar, sus intereses en Oriente Medio. • Esto se debe a que los intereses rusos son, en ocasiones, contradictorios y a que algunos actores regionales –incluyendo sus aliados– a menudo perjudican el avance de esos intereses.

OBJETIVOS CONTRADICTORIOS, RECURSOS LIMITADOS: RUSIA EN ORIENTE MEDIO

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Pero la competición con Occidente no es el único interés geopolítico de Rusia en la región. Otro es el evitar el ascenso de fuerzas radicales suníes que, de fortalecerse, no sólo afectarían a Oriente Medio y el Norte de África y reducirían la influencia rusa allí, sino que también podrían extenderse a las regiones musulmanas de Rusia. Un tercer interés geopolítico ruso en la zona viene de su fuerte dependencia sobre los ingresos provenientes del petróleo y el gas, no sólo para financiar el presupuesto del Estado sino también para compensar a grupos de interés clave de los cuales depende el régimen de Putin y para apoyar a la economía rusa en general. Dado que Oriente Medio es un importante proveedor de petróleo y de productos derivados, Moscú tiene un gran interés en prevenir o revertir acontecimientos que pudieran bajar aún más los precios del petróleo o motivar a algunos países europeos a solicitar gas desde la región en detrimento de Rusia. (ver Gráfico 1).

Gráfico 1 Reservas probadas de gas natural de países seleccionados

En cuarto lugar, Rusia quiere expandir sus exportaciones de armas, reactores nucleares y otros bienes producidos por empresas estrechamente vinculadas al Kremlin, y las exportaciones a los ricos países de Oriente Medio y el Norte de África contribuyen a fortalecer estas industrias. Pero lo que hace que esto sea un interés geopolítico importante para Rusia (y no puramente comercial) es que estas industrias apoyan a las élites y los grupos de interés que respaldan a Putin. Cabe destacar que estos cuatro intereses geopolíticos no son siempre compatibles. Más concretamente, el objetivo de limitar la influencia occidental en el área de cierta forma contradice el de prevenir la expansión de fuerzas radicales suníes. Al fin y al cabo, EE UU y Europa comparten ese interés y una fuerte presencia occidental en Oriente Medio y el Norte de África podría contribuir a lograr ese objetivo (siempre y cuando EE UU y Europa se centren en ello). De igual forma, si bien Moscú quiere vender armas, reactores nucleares y otros productos a los países ricos de la región, Rusia a menudo compite con esos mismos países para exportar crudo y gas a Occidente así como a otros destinos.

EL IMPACTO DE LA PRIMAVERA ÁRABE

Fuente: BP Statistical Review of World Energy, junio 2014

16,8% 29,6%

Porcentaje del Total Mundial 5,0%

18,2%

3,3% 9,4%

4,4%

13,3%

Rusia

Turkmenistán

Irán

Emiratos Árabes Unidos

Catar

Estados Unidos de América

Arabia Saudí

Otros

Antes del estallido de la primavera árabe en 2011, Putin intentó proteger y avanzar los intereses geopolíticos de Rusia en la región buscando mantener buenas relaciones con todos los gobiernos y ciertos movimientos clave. Putin no sólo reconstruyó las relaciones rusas con sus viejos amigos (entre ellos el régimen de Saddam Hussein en Irak, el régimen de Assad en Siria, el régimen de Gadafi en Libia, el régimen militar en Argelia y el régimen islámico en Irán), sino que también buscó mejorar los vínculos con amigos de EE UU (incluyendo a Turquía, Arabia Saudí y otros países del Consejo de Cooperación del Golfo, Egipto, Jordania, Marruecos e incluso el Gobierno post Saddam en Bagdad, así como el Gobierno Regional Kurdo). Especialmente notables fueron los esfuerzos de Putin para mejorar las relaciones con Arabia Saudí. Los vínculos entre Riad y Moscú habían sido

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3 tensos no sólo durante la Guerra Fría cuando los saudíes ayudaron a los muyahidines afganos, sino también en los años noventa durante los cuales Rusia creía que Arabia Saudí estaba apoyando a los rebeldes chechenos. Putin también intentó mejorar las relaciones con Israel, país con el cual llevaba mucho tiempo enfrentado. Rusia –que, junto con EE UU, la Unión Europea (UE) y la Organización de las Naciones Unidas (ONU) es un miembro del Cuarteto para lograr la paz entre palestinos e israelíes– también ha gozado de buenas relaciones tanto con Fatah como con su rival Hamás, y con Hezbolá en el Líbano. En suma, antes de la primavera árabe Putin intentó entablar buenas relaciones con todos los actores principales en Oriente Medio y el Norte de África (excepto con al-Qaeda y sus afiliados). Las revueltas árabes de 2011 cambiaron de manera significativa la estrategia de Moscú respecto de la

región. Rusia se mostró indiferente al derrocamiento de Ben Ali en Túnez, pero no le hizo gracia la caída de Mubarak en Egipto, aunque indicó su voluntad de trabajar con las fuerzas del cambio en ambos países. Sin embargo, cuando las revueltas populares se volvieron en contra de sus viejos aliados en Libia y Siria –sobre todo cuando algunos países occidentales y árabes intervinieron militarmente para derrocar al régimen de Gadafi– Putin empezó a ver la primavera árabe con una luz más siniestra. Al igual que las “revoluciones de colores” en Georgia (2003) y Ucrania (2004), Putin consideró las revueltas árabes como un intento de reemplazar sus aliados con gobiernos aliados a Occidente. Para muchos en Moscú, el apoyo occidental (y el de sus aliados en Oriente Medio y el Norte de África) a la primavera árabe era el primer paso en un plan para estimular el surgimiento de fuerzas

Gráfico 2 Exportaciones de armas rusas a Oriente Medio y el Norte de África (en millones de US$ a precios constantes de 1990) Fuente: Stockholm International Peace Research Institute Arms Transfers Database (generada el 10 abril de 2015)

Argelia

1000

Egipto Irán 800

Irak Jordania Kuwait

600

Libia Siria EAU

400

200

0 2011

2012

2013

2014

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similares en las regiones musulmanas de Rusia (o en todo su territorio). En febrero de 2011, el por entonces presidente Medvedev sugirió que “elementos extranjeros” estaban promoviendo esos levantamientos y que su intención era la de llevar el cambio político a Rusia. El por entonces primer ministro Putin advirtió que la “injerencia externa” podría llevar a un ascenso de los islamistas en Rusia y que su ascenso en el Norte de África podría tener efectos negativos en otras regiones, incluyendo el Cáucaso Norte ruso. Asimismo, la caída de los precios del petróleo a nivel mundial a finales de 2014, como consecuencia de la producción de gas de esquisto en Estados Unidos así como de la negativa saudí de disminuir su propia producción de petróleo, fue percibida en Moscú como un esfuerzo deliberado saudí-americano para debilitar a Rusia económicamente. La estrategia rusa para tratar con Oriente Medio y el Norte de África desde el inicio de la primavera árabe, especialmente desde la caída de Gadafi, ha incluido varias acciones. Primero, el bloqueo de todos los esfuerzos árabe-occidentales contra el régimen de Assad en Siria en el Consejo de Seguridad de la ONU (Putin ha indicado que la decisión del por entonces presidente Medvedev de abstenerse en la resolución del Consejo de Seguridad de 2011, que solicitaba la imposición de una zona de exclusión aérea en Libia, fue el instrumento usado por ciertos gobiernos occidentales y árabes para provocar la caída de Gadafi). Segundo, proveyendo armas al régimen de Assad para impedir su derrocamiento. Tercero, colaborando con los actores de Oriente Medio y el Norte de África que se oponen a la caída del régimen de Assad o al menos temen que lo que lo reemplace sea peor (Irán, el Gobierno chiíta de Irak, Egipto bajo Sisi, Argelia e Israel). Cuarto, Rusia ha estado colaborando en los esfuerzos estadounidenses y europeos contra la proliferación de armas de destrucción masiva (especialmente con respecto a las armas químicas en Siria y el programa nuclear de Irán), con el fin de ser vista como un socio en Oriente Medio y el Norte de África a pesar de sus diferencias sobre Ucrania. Finalmente, Moscú ha intentado separar a Arabia Saudí y sus aliados del Golfo de Occidente, en particular tratando de instigar

el miedo en Occidente alegando que Riad y sus socios de hecho apoyan a fuerzas yihadistas suníes tales como Daesh (también llamado Estado Islámico, IS).

MEDIOS LIMITADOS Si bien Rusia tiene importantes intereses geopolíticos en Oriente Medio y el Norte de África, sus recursos para perseguirlos son limitados y Putin se ha mostrado reticente a disponer de algunos recursos. Por ejemplo, no ha querido desplegar sus fuerzas militares para apoyar a algunos de sus aliados en la región (Saddam Hussein en 2003, Gadafi en 2011 o Assad desde 2011). Y no parece probable que cambie de postura, incluso tras el fuerte deterioro de las relaciones entre Rusia y Occidente a raíz de Ucrania. Desde luego, las políticas contundentes de Rusia en Ucrania hacen aún menos probable el despliegue simultáneo de fuerzas en cualquier parte de Oriente Medio y el Norte de África. Al igual que la Unión Soviética, la Rusia de Putin puede proveer armas a sus aliados en la región (y de hecho lo hace). Pero a diferencia de la Unión Soviética –que básicamente regalaba armamentos– Putin insiste en venderlos. Sin embargo, no parece que la venta de armas rusas a Estados que también reciben armas occidentales le dé a Moscú mucha influencia, a pesar de lo que creen algunos en Occidente. Por consiguiente, no está claro cuánto puede influir Moscú incluso en los gobiernos (incluyendo Irán y Siria) a los cuales Occidente no vende armas. De igual forma, las relaciones comerciales con varios de los Estados de Oriente Medio y el Norte de África no son especialmente importantes y no le conceden a Moscú demasiada influencia. Rusia tiene lazos comerciales significativos con Turquía, pero ello no ha servido para limar las diferencias sobre Siria o Armenia/Azerbaiyán. La naturaleza del comercio ruso-israelí sí podría concederle a Israel cierto grado de influencia sobre Moscú. Israel es una de las pocas fuentes de tecnología militar occidental para Rusia y Putin no quiere arriesgarse a perderla (ver Gráfico 3).

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5 Por otro lado, sí existen algunos recursos que Moscú puede aprovechar para avanzar sus intereses en la región. Varios países y actores difieren con Estados Unidos y Europa, y entre ellos mismos. Por consiguiente, Moscú podría alinearse con las partes insatisfechas. Al igual que en tiempos soviéticos, Rusia explota la insatisfacción de los gobiernos de la zona con el apoyo estadounidense hacia Israel y se muestra a sí misma como partidaria de los palestinos y, consecuentemente, como un socio más deseable para los Estados árabes que Estados Unidos. Aunque el Gobierno post Saddam en Irak inicialmente se sintió irritado con Moscú por su apoyo previo a Saddam Husein, las diferencias entre Washington y Bagdad sobre el ritmo de la democratización y otras cuestiones contribuyeron a que Irak ofreciera concesiones de petróleo a firmas rusas y comprara armas a Moscú. De igual forma, cuando la administración Obama recortó el envío de armas a Egipto debido a sus reservas en cuanto al compromiso del Gobierno de Sisi con la democratización y los derechos humanos, Putin se

apresuró en expresar la voluntad de Moscú de vender (pero no donar) armas rusas a El Cairo. Hay un límite, sin embargo, en la capacidad y la voluntad de Moscú de explotar las diferencias entre los actores de Oriente Medio y el Norte de África, y entre ellos y Occidente. Aunque Moscú haya proclamado su apoyo a la causa palestina, tanto los árabes como los iraníes conocen sus estrechos lazos con Israel y saben que Moscú no quiere realmente enfadar a Tel Aviv. Si bien Rusia quiere explotar los recursos petrolíferos de Irak y vender armas al país, los iraquíes saben que Moscú no enviará tropas para proteger a Bagdad de Daesh. Igualmente, aunque Moscú haya expresado su deseo de vender armas a El Cairo, Egipto no puede pagarlas y Arabia Saudí todavía no ha proporcionado los fondos necesarios. Moscú también sabe que El Cairo no desea depender principalmente de Rusia, pero sí utiliza las ofertas rusas para convencer a Washington a reanudar el suministro de armas (lo que ahora ya ha hecho).

Gráfico 3 Comercio ruso con países seleccionados de Oriente Medio y el Norte de África en 2014 (en millones de US$) Fuente: International Trade Centre

Exportaciones Importaciones

Egipto

Irán

Irak

Israel

Siria

Turquía

EAU 0

1000

2000

3000

4000

5000

6000

7000

25000

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POCOS ALIADOS VERDADEROS, MUCHOS ADVERSARIOS Para contrarrestar la influencia de Occidente en Oriente Medio y el Norte de África, Moscú se ha aliado con regímenes tradicionalmente anti-estadounidenses: Irán, Siria y, en el pasado, el Irak de Saddam y la Libia de Gadafi. Por el contrario, la mayoría de los gobiernos de la región que mantienen una relación cooperativa con Moscú (incluida Turquía) también buscan mantener lazos armoniosos con Estados Unidos y Europa. Y en caso de que se produjeran suficientes progresos en la cuestión nuclear iraní, aumentaría la cooperación entre Teherán y Occidente. Para Rusia, Arabia Saudí y Catar son sus principales adversarios (con los Emiratos Árabes Unidos y Kuwait jugando un rol de apoyo) a la hora de prevenir el fortalecimiento del extremismo violento suní. En cambio, Siria, Hezbolá, Argelia, el Egipto de Sisi, Irán y el Gobierno de Irak en Bagdad son considerados aliados en este sentido, al igual que Estados Unidos y Europa. Con el objetivo de mantener el precio del petróleo elevado, todos los productores petroleros de Oriente Medio y el Norte de África deberían ser aliados de Rusia. Pero el hecho de que Arabia Saudí parece estar “inundando el mercado” con petróleo barato es para Moscú prueba de que Riad no sólo no es un aliado, sino que también está dispuesto a dañar a Rusia independientemente del coste. En cuanto a la venta de armas u otros bienes rusos, no hay ningún gobierno con el que Moscú no esté dispuesto a tratar. Pero desafortunadamente para Moscú, hay varios países ricos en la región, como Arabia Saudí, que podrían adquirir muchos productos rusos, pero que por ahora no han querido hacerlo. El problema para Rusia es que aún cuando se muestra dispuesta a separar sus intereses cooperando con algunos Estados en ciertas áreas aunque exista rivalidad en otras (por ejemplo, Moscú aún tiene esperanzas de vender armas a Riad si bien ambos países apoyan a fuerzas opuestas en Siria), algunos Estados de la región no lo están. Arabia Saudí, en particular, parece haber condi-

cionado su decisión de si comprar o no armas rusas a un ajuste de la postura de Moscú en Siria.

RUSIA Y LA DEMOCRACIA EN ORIENTE MEDIO Y EL NORTE DE ÁFRICA Ninguna política rusa en Oriente Medio y el Norte de África contribuye a promover los derechos humanos y la democracia. Por el contrario, Putin busca consolidar lo que él considera un orden autoritario estable. Por tanto, Moscú se ha opuesto a cualquier intento de Occidente, ya sea retórico o práctico, de democratizar la zona. Entre los partidarios del Kremlin, existen cuatro escuelas de pensamiento sobre la promoción de la democracia de Occidente en la región. Aquellos que desean preservar o reconstruir la cooperación entre Rusia y Occidente creen que éste último no comprende que sólo las fuerzas hostiles suníes se beneficiarían de un proceso de democratización en la región, y no los sectores liberales pro-occidentales. Siguiendo esta línea, la promoción de la democracia puede debilitar a los gobiernos autoritarios aliados pero sin resultar en democracias pro-occidentales. Además, la consolidación de fuerzas suníes hostiles no sólo amenazaría a los intereses de Rusia, sino también a los de Occidente. De este modo, así como la caída de Gadafi conllevó el caos (y no la democracia) en Libia, el derrumbe de Assad en Siria desencadenaría peores resultados que amenazarían a los intereses de Rusia y Occidente. Según esta postura, el apoyo de Moscú a Assad también protege los intereses de Occidente, aunque éste no lo vea de esta forma.

Los intereses rusos en Oriente Medio y el Norte de África son, en ocasiones, contradictorios

Otra perspectiva que primaba al inicio de la primavera árabe reza que el apoyo occidental a la democracia en la región no tenía el objetivo de promover la democracia sino de derrocar a

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7 regímenes pro-rusos y reemplazarlos con otros pro-occidentales. Algunos observadores rusos critican el apoyo de Occidente y de los Estados del Golfo a las fuerzas anti Assad en Siria, pero están a favor (o aceptan) la represión de los opositores al régimen autoritario pro-occidental en Bahréin. También existen en Rusia analistas que afirman que la primavera árabe, así como la “revolución de los colores” en Georgia y Ucrania, fue un esfuerzo para promover el desarrollo de movimientos similares en las regiones rusas con población musulmana, o en todo el territorio ruso, con el objetivo de debilitar o incluso de derrocar a Putin. Por último, existe una versión verdaderamente conspirativa que cree que Arabia Saudí no es tan conservadora como piensa Occidente, sino un régimen revolucionario que promueve el yihadismo suní con el fin de consolidar su propia ambición de convertirse en una gran potencia. Al apoyar el derrocamiento de Gadafi –que provocó la consolidación de fuerzas yihadistas en Libia– así como a fuerzas suníes opuestas a Assad, además de las intervenciones en Bahréin y Yemen contra fuerzas de la oposición chiítas, Riad ha dejado claro cuáles son sus verdaderas intenciones. Puede que los encargados de la formulación de políticas en Washington y Europa se dejen engañar, pero muchos en Moscú no. Si Occidente comprendiera que el comportamiento de Arabia Saudí amenaza tanto a Rusia como a Occidente, entonces ambos podrían colaborar para luchar contra ese enemigo común.

CONCLUSIÓN Putin cree que Rusia tiene diversos intereses geopolíticos en Oriente Medio y el Norte de África: contrarrestar la influencia de Occidente, contener a las fuerzas yihadistas suníes, revertir la caída del precio del petróleo y expandir las exportaciones rusas a la región. Lograr estos objetivos es una tarea difícil, porque a menudo son contradictorios, los medios rusos para lograrlos son limitados y existen varios actores

en la región –incluyendo algunos regímenes aliados– que a veces dificultan las ambiciones rusas. Mientras Putin –o alguien como él– siga siendo el líder de Rusia, es poco probable que Moscú cambie su postura. Ciertamente, Putin, o alguien como él, jamás verá la democratización de la región como algo que merezca la pena y, por tanto, no hará nada para apoyarla. Es debatible si una Rusia más democrática vería con mejores ojos la democratización en la zona, dado que durante mucho tiempo algunos gobiernos democráticos occidentales apoyaron a regímenes autoritarios. También es hipotético, puesto que es muy improbable que Rusia tenga un gobierno democrático en el futuro cercano. Mark N. Katz es catedrático de Gobierno y Políticas en la George Mason University. Este Policy Brief forma parte del proyecto “Transiciones y geopolítica en el mundo árabe”, liderado por FRIDE y HIVOS. Agradecemos el generoso apoyo del Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega. Para más información sobre el proyecto, contactar con: Kawa Hassan, Hivos ([email protected]) o Kristina Kausch, FRIDE ([email protected]).

e-mail: [email protected] www.fride.org