OBTENCIÓN DE SUELOS NECESARIOS PARA SISTEMAS

GENERALES

Y

DOTACIONES.

SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN

Y

NECESARIOS

DESARROLLO.

XXXI Curso de Estudios de Urbanismo. INAP. Juan Carlos FERNÁNDEZ HERRERO 18 Septiembre de 2.006

PARA

SU

INDICE:

1.- INTRODUCCIÓN. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS.

Pág. 5

2.- DOTACIONES URBANÍSTICAS: SISTEMAS GENERALES, SISTEMAS LOCALES. UNA APROXIMACIÓN

Pág. 8

2.1.- DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.

Pág. 8

2.2.- CLASIFICACIÓN O NO CLASIFICACIÓN DE LOS SISTEMAS GENERALES COMO CLASE DE SUELO.

Pág. 11

2.3.- SISTEMAS GENERALES EN CONTRAPOSICIÓN SISTEMAS LOCALES.

Pág. 14

2.4.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS SUPRAMUMUNICIPALES.

Pág. 21

2.5.- DOTACIONES PÚBLICAS. DOTACIONES PRIVADAS.

Pág. 22

3.- LAS DOTACIONES URBANÍSTICAS EN LA LEGISLACIÓN AUTONÓMICA. DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.

Pág. 24

Andalucía.

Pág. 25

Aragón.

Pág. 28

Asturias

Pág. 30

Canarias

Pág. 34

Cantabria

Pág. 39

Castilla y León

Pág. 43

Castilla-La Mancha

Pág. 49

Cataluña

Pág. 54

Extremadura

Pág. 58 2

SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Galicia

Pág. 61

Madrid

Pág. 63

Murcia

Pág. 70

Navarra

Pág. 78

Rioja

Pág. 83

Comunidad Valenciana

Pág. 85

4.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES PÚBLICAS: SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.

Pág. 87

4.1.- EXPROPIACIÓN.

Pág. 89

4.2.- OCUPACIÓN DIRECTA.

Pág. 94

4.3.- PERMUTA FORZOSA

Pág. 98

4.4.- TRANSFERENCIAS DE APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO (TAUS)

Pág. 98

4.5.- LA CESIÓN DE TERRENOS.

Pág. 101

4.5.1.- Obtención de dotaciones públicas mediante Cesión gratuita en suelo urbano.

Pág. 105

4.5.2.- Obtención de dotaciones públicas mediante Cesión gratuita en suelo urbanizable. 4.6.- CONVENIOS URBANÍSTICOS.

Pág. 106 Pág. 107

5.- LOS SUELOS EXTERIORES A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.

Pág. 110

6.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES PÚBLICAS EN LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA.

Pág. 115

Andalucía. Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.

Pág. 116

Aragón. Ley 5/1999, de Urbanismo de Aragón.

Pág. 121

Asturias. Decreto Legislativo 1/2004, Texto Refundido de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Asturias.

Pág. 125

Canarias. Decreto Legislativo 1/2000, Texto Refundido de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Canarias.

Pág. 129 3

SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Cantabria. Ley 2/2001 de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Suelo.

Pág. 136

Castilla y León. Ley 5/1999 de Urbanismo de Castilla y León y Decreto 22/2004 Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

Pág. 142

Castilla La Mancha. Decreto Legislativo 1/2004. Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha.

Pág. 148

Cataluña. Decreto Legislativo 1/2005. Texto Refundido de la – Ley de Urbanismo de Cataluña.

Pág. 153

Extremadura. Ley 15/2001. Ley del Suelo y Ordenación del Territorio de Extremadura.

Pág. 156

Galicia. Ley 9/2002 (modificada por Ley 15/2004) de Ordena— ción urbanística y protección del medio rural de Galicia.

Pág. 159

Madrid. Ley 9/2001, Ley del suelo de Madrid.

Pág. 165

Murcia. Decreto Legislativo 1/2006, Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.

Pág. 170

Navarra. Ley Foral 35/2002. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra.

Pág. 175

Rioja. Ley 5/2006. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja

Pág. 180

Comunidad Valenciana. Ley 16/2005. Ley urbanística Valenciana

Pág. 186

7.- CONCLUSIONES. 7.1.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.

Pág. 189 Pág. 189

7.2.- OBTENCIÓN DE TERRENOS DESTINADOS A DOTACIONES PÚBLICAS.

Pág. 191

7.3.- SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN POR LOS QUE DISCURREN LAS CONEXIONES CON LOS SISTEMAS GENERALES.

Pág. 196

7.4.- RESUMEN DE LA REGULACIÓN QUE LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA PREVÉ PARA LA OBTENCIÓN DE SUELOS DOTACIONALES. .

BIBLIOGRAFÍA

Pág. 197

Pág. 201 4

SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

1.- INTRODUCCIÓN. ANTECEDENTES LEGISLATIVOS.

La palabra “dotación” según el diccionario de la Real Academia Española, tiene los siguientes significados: 1. Acción y efecto de dotar. 2. Aquello con que se dota. 3. Conjunto de personas asignadas al servicio de un buque de guerra o de una unidad policial o militar. 4. Conjunto de individuos asignados al servicio de un establecimiento público, de una oficina, de una fábrica, de un taller, etc. 5. En urbanismo, suelo destinado a usos o instalaciones del conjunto de los ciudadanos.

De todas las posibles acepciones de la palabra que da el diccionario de la RAE, nos interesa la quinta, por tratarse de una acepción específica para el ámbito del urbanismo. Como podremos ver a lo largo de este trabajo, el significado urbanístico que da la RAE a la expresión “dotación”, se repite, casi palabra por palabra, en toda la legislación. En este sentido, y a mero título de ejemplo, la Disposición Adicional Única del Decreto 2/2004 de 29 de Enero, por el que se aprueba el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, nos define a las dotaciones urbanísticas como el “conjunto de los sistemas y elementos que se caracterizan por estar destinados al servicio de la población, que comprenden vías públicas, servicios urbanos, espacios libres públicos y equipamientos…”. Vemos pues, que el denominador común es que ese conjunto de instalaciones, usos, suelos, etc., sean de servicio público, esto es, que estén al servicio del ciudadano.

Pero las dotaciones urbanísticas, como veremos, implican algo más que el servicio público, aunque, obviamente, éste sea su “estandarte”, dado que además, han de ser elementos que conforman la estructura bien de la ciudad en su conjunto o de parte de 5 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

ella (un ámbito reducido de la ciudad) y que conforman los niveles de calidad mínimos para que la ciudad se pueda desarrollar. Podríamos entonces aventurarnos a dar una definición genérica de dotaciones urbanísticas, como aquel “conjunto de elementos y servicios (infraestructuras, equipamientos, etc.) de uso público, necesario para permitir alcanzar las condiciones para que se puedan desarrollar con un nivel de calidad exigible, la habitabilidad y las actividades en aquellos espacios y condiciones previstos en el planeamiento”.

Decíamos que las dotaciones urbanísticas estarán al servicio de toda la ciudad o de parte de la misma, por lo que dentro de las dotaciones urbanísticas, habríamos de distinguir dos categorías fundamentales: los sistemas generales y, en contraposición, los sistemas locales. Las dotaciones, como dicen Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez, “comprende esta expresión a los terrenos destinados tanto a los llamados ssitemas generales como a los destinados a las dotaciones (o sistemas) locales.1

La referencia legislativa a lo que entendemos como sistemas generales, aparece por vez primera en la Ley de Reforma de 2 de mayo de 1.975, y posteriormente en el Texto Refundido de la Ley del Suelo, de 1.976. Con anterioridad a la ley de 1.975, los sistemas generales, existían, como no, si bien, al no tener un tratamiento legislativo propio, solían ser incluidos en los Planes Parciales. Los sistemas generales, como redes viarias o centros de interés público y social, en la Ley del Suelo de 1.956, no son denominados “sistemas”, expresión ésta que utiliza únicamente en el art. 9, para referirse al “sistema de espacios libres”.

Por lo tanto, la situación anterior a la Ley de 1.975, era de falta de regulación específica de los sistemas generales, tanto a nivel de nominación como de regulación, lo que derivaba en la dificultad de obtención de los terrenos necesarios para su ejecución y en dificultad de la ejecución propiamente dicha de los mismos. 1

Ricardo Santos Díez, Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para juristas y técnicos”. 3ª ed. Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid, 1999. Pág. 775.

6 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Esta falta de regulación de los sistemas generales, llevaba a situaciones en las que la ejecución de los mismos se hacía mediante la imposición de cesiones y mayores cargas a los propietarios y promotores, cargas éstas que venían paliadas, en muchos casos, mediante la adjudicación de mayores índices de edificabilidad o a cambio del sacrificio de otros estándares urbanísticos como ocupación de parcela, etc., lo que en definitiva redundaba en perjuicio del interés general. Además, esa falta de regulación obligaba a que la ejecución de estos sistemas generales, se integrara en los Planes Parciales. Con esto, los sistemas generales previstos en los Planes Generales, eran difícilmente ejecutables, llegando a alcanzar características de “elementos residuales” de la ordenación, en el sentido de que su ejecución no se acometía por la dificultad de obtención de los terrenos o por el coste de la ejecución de las obras, lo que llevaba al desarrollo de Planes Parciales en los que faltaban las infraestructuras básicas de la ordenación del territorio. 2 Como dice el prof. Pedro J. Sanz Boixareu, “la filosofía y la concepción de ejecución del planeamiento en la Ley del 56 era muy distinta de la filosofía del planeamiento y sobre todo de su ejecución en la Ley actual (se refería al TR de 1.976). Puede decirse –y creo que con razón- que en la Ley del 56 el planeamiento en su totalidad se venía desarrollando a través de Planes Parciales dentro de los cuales había de incluirse indiferenciadamente junto con aquellos elementos que serían propios de un Plan Parcial (por ejemplo la vialidad secundaria, o el equipamiento comunitario a nivel de

2

El profesor Pedro J. Sanz Boixareu, describe perfectamente la situación anterior a la Ley de Reforma de 1.975, en su artículo “Los Sistemas generales de la ordenación urbanística del Territorio” cuando escribe “Ciertamente en la Ley del 56 no había previsión específica y diferenciada para la ejecución de los sistemas generales; no tenían un trato jurídico diferenciado y venían a ser, en el mejor de los casos, incluidos, en todo o en parte, pero de manera insuficiente en los Planes Parciales. Incluso en ocasiones, más frecuentes de lo que hubiera sido deseable, la ejecución de los sistemas generales era a costa justamente del planeamiento, o si se quiere en contra del planeamiento, en cuanto que para obtener su ejecución se acudía al expeditivo procedimiento de imponer cesiones u otras cargas a los propietarios a cambio de aumentarlos índices de edificabilidad en detrimento de los intereses generales de la población, o a cambio de degradar otros Standard de planeamiento, como por ejemplo podrían ser los de ocupación de la parcela o de densidad de viviendas, etcétera. Y ello, en el mejor de los casos cuando la ejecución de los sistemas se integraban como digo, en la de los Planes Parciales.” Pedro J. Sanz Boixareu. “Los Sistemas generales de la ordenación urbanística del Territorio”. Jornadas de urbanismo. Colegio de Aparejadores. Oviedo, 1.988. Págs. 263-264.

7 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Plan Parcial) aquellos otros elementos que en rigor eran elementos propios del sistema general de ordenación del municipio.” 3

2.- DOTACIONES URBANÍSTICAS: SISTEMAS GENERALES, SISTEMAS LOCALES. UNA APROXIMACIÓN.

2.1.- DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.

Con la Ley de 1975, el posterior Texto Refundido de 1.976, y el Reglamento de Planeamiento de 1.978, se pone regulación jurídica a los Sistemas generales, lo que no había ocurrido hasta entonces, y esto lo hace el Texto Refundido del 76 al señalar en su art. 10, que los planes generales, como instrumentos que son de ordenación integral del territorio, “definirán los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio y establecerán el programa para su desarrollo y ejecución …” y en su art. 12.1.b) al describir las determinaciones de carácter general que habrán de contener los Planes Generales, señala la “Estructura general y orgánica del territorio integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, los sistemas generales de comunicación y sus zonas de protección, los espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante y el equipamiento comunitario para centros públicos.” Parece pues, que la denominación de sistemas generales dada por el Texto Refundido del 76, se refiere, en palabras de la profesora Patricia Valcárcel Fernández, a “un tipo de elementos básicos que definen el esqueleto o armazón del desarrollo de todo el territorio, en concreto –y este matiz es importante-, son aquellos que dan respuesta a necesidades de ordenación general.” 4

3

Pedro J. Sanz Boixareu. “Los Sistemas generales de la ordenación urbanística del Territorio”. Op. Cit. Pág. 264. 4 Patricia Valcárcel Fernández. “Introducción a la gestión de las Dotaciones Públicas. Dotaciones Públicas, Redes Públicas, Sistemas generales y Dotaciones Locales: actualidad de la distinción.” RDU, nº 222, Diciembre 2005, pág 34.

8 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Por su parte, el Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento, se refiere con carácter general a los sistemas generales en sus arts. 25 y 26. El art. 25, señala: “1.- Los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio se establecerán por el Plan General teniendo en cuenta el modelo de desarrollo urbano adoptado, definiendo: a) La asignación a las diferentes zonas de los correspondientes usos globales cuya implantación se prevea, y la intensidad de los mismos. b) El sistema general de comunicaciones, tanto urbanas como interurbanas, estableciendo las reservas de suelo necesarias para el establecimiento de redes viarias y ferroviarias, áreas de acceso a las mismas, y todas aquellas otras instalaciones vinculadas a este sistema, como son estaciones de ferrocarril y autobuses, puertos, aeropuertos y otras instalaciones análogas. c) El sistema general de espacios libres constituido por: Parques urbanos públicos, en proporción no inferior a cinco metros cuadrados de suelo por cada habitante, en relación al total de población prevista en ele Plan. En estos parques sólo se admitirán aquellos usos compatibles con su carácter que no supongan restricción del uso público. Áreas públicas destinadas al ocio cultural o recreativo, como parques deportivos, zoológicos, ferias y otras instalaciones análogas. d) El sistema general de equipamiento comunitario, que comprenderá todos aquellos centros al servicio de toda la población destinados a usos: Administrativos. Comerciales. Culturales y docentes, en situación y extensión adecuadas para que puedan cumplir las previsiones de su legislación especial.

9 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Sanitarios, asistenciales, religiosos, cementerios y cualesquiera otros que se consideren necesarios para el mejor desarrollo de los intereses comunitarios. e) Aquellas instalaciones y obras cuya implantación pueda influir de forma sustancial en el desarrollo del territorio, como centros productores de energía, embalses, líneas de conducción y distribución y otras análogas. 2.- Los Planes Generales habrán de definir los sistemas relacionados en los párrafos anteriores con la precisión suficiente para poder permitir un adecuado desarrollo del Planeamiento en Planes Parciales o Especiales. 3.- Los equipamientos a que se refieren los apartados 1.c) y 1.d) se fijarán en función de las necesidades del conjunto de la población a la que han de servir, sin perjuicio de las dotaciones propias de los Planes Parciales, debiendo quedar garantizada en el Plan General la obtención del sistema general de espacios libres y equipamientos comunitario, cualesquiera que sean las características de las unidades de planeamiento que se propongan.”

Por su parte el art. 26, señala: “1.- El Plan General señalará para todo el suelo comprendido en su ámbito los objetivos, directrices y estrategia de su desarrollo. 2.- La definición de los sistemas generales determinantes de la estructura general del territorio se formulará sin perjuicio de la clasificación del suelo, y el proceso de su ejecución se acomodará a la estrategia establecida para el desarrollo del Plan. 3.- Además de lo preceptuado en los números anteriores, se incorporarán para el suelo urbanizable, incluido en la programación a que se refiere el apartado c) del art. 19 de este Reglamento, las previsiones de actuaciones públicas y privadas en orden a la realización de obras correspondientes a la estructura general y orgánica del territorio y la total urbanización de dicho suelo.” 10 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

De la lectura de los arts. 19 y 25 del Reglamento de Planeamiento, podemos hacer una división de los sistemas generales, en tres grandes grupos: Sistema general de comunicaciones, integrado por dichas comunicaciones y sus zonas de protección. Sistema general de Espacios Libres y Zonas Verdes. Sistema general de Equipamientos (equipamiento comunitario y centros públicos).

Los sistemas generales serían pues, “las infraestructuras, equipamientos o dotaciones pertenecientes a nivel de determinaciones urbanísticas que definen la estructura de ordenación del entero territorio municipal y que se hallan al servicio de la colectividad con el fin de garantizar a ésta un mínimo inderogable de calidad de vida” 5 .

2.2.-

CLASIFICACIÓN

O

NO

CLASIFICACIÓN

DE

LOS

SISTEMAS

GENERALES COMO CLASE DE SUELO.

Llegados a este punto del trabajo, cabria preguntarse si los sistemas generales, han de estar incluidos en una clasificación de suelo, o por el contrario pueden no estar incluidos en clasificación de suelo alguna. 6

5

Pilar Ochoa Gómez. “Significado, obtención y valoración del suelo para sistemas generales urbanísticos: el mentís de su adquisición gratuita”. Revista Práctica Urbanística, nº 41, Sept. 2005, pág. 31. 6 La cuestión ha tenido su importancia a los efectos de la valoración de ese suelo dotacional y en especial el suelo destinado a grandes infraestructuras y así, hasta fechas muy recientes, la Jurisprudencia ha venido entendiendo que el suelo destinado para sistemas generales, debía valorarse siempre como urbanizable o urbano (valgan por todas, la STS 19 dic. 2000 (EDJ:2000/44938), que declaraba que aunque el suelo de uso dotacional estuviera clasificado como no urbanizable, su valoración, a efectos de ejecutar las dotaciones por el sistema de expropiación, harán de hacerse como si de suelo urbanizable se tratara). La sentencia del TSJ Castilla y León de 1 de julio de 2004 (EDJ:2004/79502, corrige esta tendencia, desvinculando los sistemas generales destinados a grandes infraestructuras supramunicipales, a la clasificación de urbanizable. Sobre este tema, vid. Marta Plaza González “De nuevo sobre la expropiación de grandes infraestructuras: La sentencia de 1 de julio de 2004 del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León aclara el debate” en RDU, nº 213, Nov. 2004. Págs. 83-100.

11 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

En el TRLS76, todo el suelo de un municipio, todo el término municipal, debería estar clasificado por el Plan General como suelo urbano, urbanizable (con sus categorías de programado y no programado) y no urbanizable y en este sentido, el art. 77 de dicha ley, disponía tal obligación al señalar: “El territorio de los municipios en que existiere Plan General Municipal de Ordenación se clasificará en todos o algunos de los siguientes tipos de suelo: suelo urbano, urbanizable y no urbanizable”. Por lo tanto, parece que todo el término municipal debería recoger todas o alguna de estas clasificaciones, debiendo, en consecuencia, incluir los sistemas generales en las clasificaciones de suelo previstas en la ley. Además, el RP, en el art. 26.2, señalaba que “La definición de los sistemas generales determinantes de la estructura general del territorio se formulará sin perjuicio de la clasificación del suelo …” Y esto era posible pues, como explica el profesor Sanz Boixareu, clasificación de suelo y definición de los sistemas generales, son conceptos independientes y distintos. 7 La cuestión cambia radicalmente con la llegada del TRLS92, en el que expresamente se permite la no clasificación de los sistemas generales en ningún tipo de suelo y en este sentido el art. 9.2 señalaba expresamente, “los terrenos destinados a sistemas generales podrán no ser objeto de clasificación específica de suelo…”.

La actualmente vigente Ley 6/1998, de Régimen del suelo y valoraciones, no es clara en este aspecto ya que en efecto, el art. 7 de la misma señala que, “A los efectos de la presente Ley, el suelo se clasifica en urbano, urbanizable y no urbanizable o clases equivalentes reguladas por la legislación urbanística.”

7

Vid. Pedro J. Sanz Boixareu. “Los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio”. Op. Cit. Pág. 266.

12 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

De la lectura de este artículo, algunos autores entienden que no hay obligación de clasificar todo el territorio municipal, lo que ampararía la posibilidad que se prevé en algunas legislaciones autonómicas de no clasificar el suelo destinado a los sistemas generales. En este sentido Ricardo Santos y Julio Castelao al analizar el art. 7 de la LS98 dicen “ …se desprende que no entra en si la totalidad del término municipal o no todo él debe clasificarse por el planeamiento general en alguna de esas tres clases de suelo” 8 . Otros autores, por el contrario, entienden que el ámbito de aplicación de la clasificación del suelo es todo el término municipal. En este sentido Merelo Abela, dice “…En efecto, todo el suelo comprendido en el Municipio ha de quedar incluido en alguna de las clases de suelo que se establecen, o en las equivalentes que la legislación autonómica pueda regular.” 9 . Tomás Ramón Fernández, se pronuncia en el mismo sentido y señala que “esta dualidad de sistemas clasificatorios, según que haya o no Plan General, asegura ab initio la clasificación del suelo en todo el territorio nacional, lo cual es esencial a efectos de concretar el estatuto de la propiedad y, por supuesto, también a efectos operativos. En los municipios donde existiere Plan General, el suelo podrá ser clasificado en tres tipos o categorías distintas: urbano, urbanizable y no urbanizable; en aquellos en que no exista Plan General sólo existirán, en cambio, dos: urbano y no urbanizable …” 10 . Lo propio podemos leerlo de Almudena Fernández Carballal cuando dice “ Con carácter general, puede afirmarse que tanto la clasificación – consistente en clasificar cada metro cuadrado de suelo conforme a todas o algunas de las clases que prevé la LRSV o clases equivalentes establecidas por las distintas Leyes autonómicas-…” 11 En el mismo sentido, aunque sin tanta contundencia, se pronuncian los autores del Memento práctico F.Lefevre, diciendo “…se ha discutido si el suelo ocupado –o que 8

Ricardo Santos Díez; Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para juristas y técnicos”. Op. Cit. Pág. 338. 9 José Manuel Merelo Abela. “Régimen Jurídico y Gestión del suelo urbano y urbanizable”. Ed. CIIS.PRAXIS, S.A.. Barcelona, 2000. Pág. 3. 10 Tomás Ramón Fernández. “Manual de derecho urbanístico”. 16ª ed. Ed. El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados. Madrid, 2001. Págs. 123-124. 11 Almudena Fernández Carballal. “El régimen jurídico del urbanismo en España. Una perspectiva competencial.” INAP. Madrid, 2001. Pág. 181.

13 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

vaya a serlo- por sistemas generales constituye una cuarta clase de suelo, adicional a las anteriores. No obstante, en general, se sostiene que aquellos sistemas, sin erigirse en una nueva especie de suelo, pueden implantarse sobre cualquiera de las tres clases existentes, siendo independiente de la clasificación. En este sentido, se considera que el suelo ocupado por estos sistemas, si reúne los requisitos del urbano, tiene que ser clasificado como tal (TSJ La Rioja 3-11-05)” 12 . Yo participo de estas segundas opiniones, considerando que de conformidad con lo previsto en el art. 7 de la LS98, todo el territorio municipal ha de estar clasificado, con independencia de que dentro de la delimitación de una clase de suelo, se ubique un sistema general, tal y como señala el art. 26.2 del RP, por lo que considero que aquellas normas autonómicas que permiten la no clasificación de los sistemas generales, vulneran lo previsto en el art. 7 de la LS98.

2.3.- SISTEMAS GENERALES EN CONTRAPOSICIÓN CON SISTEMAS LOCALES.

Los sistemas generales y los locales, gozan de las mismas características esenciales de servicio o de utilidad pública, al igual que las grandes infraestructuras supramunicipales. La distinción entre sistemas generales y locales, no siempre ha sido ni es clara. Los arts. 10 y 12 del TRLS76, empiezan a apuntar una distinción al señalar el primero que “Los Planes Generales Municipales de Ordenación, como instrumento de ordenación integral del territorio, … definirán los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio…” y en este sentido, el segundo de los artículos citados señala que “los Planes Generales Municipales de Ordenación contendrán las siguientes determinaciones de carácter general: … b) estructura general y orgánica del territorio integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, los sistemas generales de comunicación y sus zonas de protección, los espacios libres destinados a parques 12

Varios autores. “Memento práctico Urbanismo. 2006.” Ed. Francis Lefevre. Madrid, 2006. Pág. 216.

14 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

públicos y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante y el equipamiento comunitario y para centros públicos.” Por su parte, el art. 13 del mismo TRLS 76, señala que “los Planes Parciales de Ordenación tienen por objeto en el suelo clasificado como urbanizable programado, desarrollar mediante la ordenación detallada de una parte de su ámbito territorial, el Plan General y, en su caso, las Normas Complementarias y Subsidiarias del Planeamiento … Los Planes Parciales de Ordenación contendrán estas deteminaciones: … b) Señalamiento de las reservas de terrenos para parques y jardines públicos, zonas deportivas públicas y de recreo y expansión en proporción adecuada a las necesidades colectivas … c) Fijación de reservas de terrenos para centros culturales y docentes públicos y privados ... d) Emplazamientos reservados para templos, centros asistenciales y sanitarios y demás servicios de interés público y social. e) Trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones … f)características y trazado de las galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos otros servicios…”. Por lo tanto, vemos que el TRLS76, si bien no contiene una definición de lo que son sistemas generales y que son sistemas locales, si se colige que el plan general da a los sistemas generales, categoría de elemento estructurante de la ordenación general (“…estructura general y orgánica del territorio integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, los sistemas generales…”), y este mismo TRLS76, sin definir los sistemas locales, ni tan siquiera denominarlos como tales, los distingue de los generales (“…red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones…”). La distinción mas clara entre uno y otro la encontramos a partir del art. 25 del RP, el cual da también al sistema general, un ámbito municipal (“…elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio…”), dejando un ámbito mas limitado a los sistemas locales (“…Los equipamientos a que se refieren los apartados 1.c) y 1.d) se fijarán en función de las necesidades del conjunto de la población a la que han de servir, sin perjuicio de las dotaciones propias de los Planes Parciales.”) 15 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Y este será el primer aspecto diferenciador entre ambas dotaciones: el ámbito al que sirven. Siguiendo esta definición del art. 25 del RP, tanto la doctrina como la jurisprudencia, han entendido que los sistemas generales “son, en efecto, aquellos elementos de la estructura del territorio destinados a satisfacer las necesidades del conjunto de la población, mientras que las dotaciones locales están al servicio de la unidad de ejecución o actuación concreta.” 13 En el mismo sentido, se expresa Jose Luis González Berenguer al decir que “tanto en la Ley de 1976 como en la de 1992, (como, supongo, en la actual) un sistema general es por hipótesis una dotación o equipamiento que atiende a toda la ciudad o a un fragmento importante de la misma. El concepto polar es la dotación local. Esta segunda se financia incluyéndola en la U. de E. a que sirve.” 14

Por lo tanto, el énfasis fundamental de distinción entre los sistemas generales y los sistemas locales, estriba en saber si dan servicio a todo el conjunto de la población o por el contrario a una unidad o ámbito concreto de la misma. Y será el análisis de cada una de esas infraestructuras en relación con cada municipio en particular, lo que nos ha de llevar a calificar de sistema general o de sistema local a las mismas, ya que esa distinción no podría hacerse teniendo en cuenta solamente la envergadura de la obra, de la infraestructura o del servicio, pues “… lo que en una gran ciudad puede no ser más que un área ajardinada, es decir una dotación local, en un pequeño pueblo puede ser un sistema general, o lo que en una pequeña población puede ser el colector principal, por tanto un sistema general, puede ser en una ciudad nada más que un colector secundario” 15 . Por lo tanto, y tal como entienden FJ Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo González “… la cualidad del sistema general es

13

Angel Menéndez Rexach. “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 octubre 2004 (ciudad del Futbol de Las Rozas). Revista Jurídica del Deporte, nº 13, Madrid, 2005. Pág. 20. 14 José Luis González Berenguer Urrutia. “El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente jamás (II). RDU nº 175, Enero-Febrero 2000. Pág. 14. 15 F.J.Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo González. “Expropiación y grandes infraestructuras”. Montecorvo. Madrid, 2003, pág. 24.

16 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

relativa, sin perjuicio de que pueda servir como regla general fundamental que la condición de sistema general no se determina tanto por su contenido o amplitud, como por su función en relación con la totalidad de la estructura municipal, de modo que su función ha de ser de servicio a la colectividad completa, y no sólo a una parte de ella”. 16 Esto es recogido por la legislación autonómica y así, a mero título de ejemplo, el art. 53.2 de la Ley foral 35/2002 de 20 de Diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Navarra, señala que “Respecto a cada categoría y tipo de equipamiento e infraestructura, el planeamiento calculará las reservas necesarias para el total de población según la capacidad máxima de la ordenación, diferenciando según el nivel jerárquico o de servicio de cada elemento y considerándolos articulados en la correspondiente red de servicios públicos. Dicha distinción se concretará en la calificación diferenciada según se trate de sistemas generales o de aquellos otros cuyo nivel de servicio sea local.”

En igual sentido se ha pronunciado la Jurisprudencia de manera reiterada y en este sentido citamos podemos citar en primer lugar la STC 164/2001 (EDJ 2001/14932), que en su Fundamento Jurídico vigésimo primero señala ese carácter de servicio para toda la ciudad del Sistema General, en contraposición con las dotaciones locales y en tal sentido señala “Es, con independencia de su denominación, una distinción tradicional ya que junto a infraestructuras urbanísticas que sirven al conjunto de la ciudad también existen otras dotaciones públicas de menores dimensiones y que proyectan su utilidad sobre ámbitos espaciales más limitados.” La STS (Sala 3ª) de 28 de Enero de 2.003, Recurso 5102/1999 (EDJ: 2003/1133), en cuyo FD tercero, remitiéndose a la sentencia de 9 de octubre de 2.002, señala, “TERCERO.- Sobre el problema de fondo, acerca de la naturaleza del sistema local o general del encauzamiento del río Deba. Esta Sala ha

16

F.J.Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo González. “Expropiación y grandes infraestructuras”. Op. Cit., pág. 24.

17 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

afirmando en su sentencia de 9 de octubre de 2002, recaída en el recurso número 10.690/98: "El Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 EDL 1976/979 no contiene una definición de qué son sistemas locales y generales. No obstante y a partir del artículo 25 del Reglamento de Planeamiento EDL 1978/2744 pueden considerarse tales los destinados a emplearse para designar la red general de comunicaciones, los espacios libres públicos, el equipamiento comunitario y las instalaciones encaminadas a lograr el desarrollo del territorio. Son, pues, sistemas generales el conjunto de elementos fundamentales que integran la estructura general básica de la ordenación urbanística determinante del desarrollo urbano, constituidos por las comunicaciones y sus zonas de protección, espacios libres y zonas verdes,

equipamientos

comunitarios,

redes

arteriales,

grandes

abastecimientos, suministros de energía y otros análogos, que a nivel del Plan General, anulan o condicionan el uso lucrativo del suelo por los particulares a causa del interés general de la colectividad. Desde este planteamiento genérico la Sala no tiene dudas sobre la naturaleza de sistema general del encauzamiento de un río por su incidencia decisiva en el sistema de comunicaciones y por ser un elemento esencial de la estructura general del territorio, determinante del desarrollo urbano, por ser susceptible de constituir, por sí mismo, un elemento esencial de las comunicaciones y por contener por mandato legal las zonas de protección a las que más arriba hemos aludido. A mayor abundamiento, el planeamiento que el acto impugnado ejecuta, califica las meritadas obras de sistema general, por lo que es insoslayable dicha naturaleza para la Administración actuante. Esta condición de sistema general no se pierde por el hecho de que ciertas y específicas obras produzcan un beneficio particularmente intenso a ciertos particulares. Si así es la legislación ofrece mecanismos suficientes para hacer efectivos sobre esos particulares el costo de las obras que a ellos especialmente favorecen. En ningún caso el procedimiento es el de transmutar la naturaleza de las 18 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

cosas. Es decir, el beneficio especial que perciban unos particulares no autoriza a transmutar en sistema local lo que es un sistema general.".

En igual sentido la STS (Sala 3ª) de 11 de Noviembre de 2.003, Recurso 594/2001 (EDJ: 2003/174430), en la que cita otras varias, dice en el FD segundo, “…la propia doctrina jurisprudencial, citada al articular el motivo de casación, requiere, para que el viario sea catalogable entre los sistemas generales, que esté al servicio de la generalidad de los ciudadanos o que proporcione los elementos fundamentales de la estructura general y orgánica de la ordenación del territorio (Sentencias de 11 de marzo de 1991 (EDJ 1991/2647) , 29 de enero de 1994 (EDJ 1994/656) , 3 de diciembre de 1994 (EDJ 1994/10104) , 6 de febrero de 1997 (EDJ 1997/712) y 6 de mayo de 1998 (EDJ 1998/2823).”

Igualmente el Tribunal Supremo se reitera (por venir referida al mismo elemento (una rotonda en la localidad de Irán) en su Sentencia (Sala 3ª) de 16 de Diciembre de 2005, Recurso 7349/2002 (EDJ: 2005/244610) en el FD cuarto, “Ya en nuestra anterior sentencia confirmatoria de la citada de instancia EDJ 2003/174430 nos acercábamos al concepto de sistema general, de conformidad con la doctrina jurisprudencial “que define el concepto de los sistemas generales como dotaciones al servicio de toda la población””.

Existe un segundo elemento diferenciador, el cual vendrá dado por la definición o fijación de los sistemas generales en el planeamiento general en contraposición con los sistemas locales, que vendrán definidos o fijados en el planeamiento diferido, con independencia de que también puedan venir definidos en el plan general. 17 17

En palabras de la profesora Valcárcel Fernández, “…no es extraño que, respetando la clásica cascada jerárquica del planeamiento, las leyes urbanísticas declaren que corresponde a los instrumentos e planeamiento general la definición de los sistemas generales, que a su vez podrán ser susceptibles de pormenorización por medio del planeamiento especial, mientras que es el planeamiento de desarrollo el

19 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

En efecto, el art. 12.1.b) del TRLS 76, y con la misma redacción el art. 19.1.b) del RP señalan que los Planes Generales Municipales de Ordenación, contendrán la “estructura general y orgánica del territorio, integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, por el sistema general de comunicación y sus zonas de protección; el de espacios libres destinados a parques públicos y zonas verdes en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante; y el de equipamiento comunitario para centros públicos”.

Este mandato legal de incluir los sistemas generales como determinaciones del Plan General, puede atender a normas imperativas de carácter sectorial 18 , bien sea estatal o autonómica. Pero en cualquier caso, es el Plan General el que ha de definir los sistemas generales.

Por esto, lleva razón el profesor Ignacio de Cabo Pascual, cuando en su ponencia del día 21 de Marzo de 2.006, referente al planeamiento urbanístico municipal, dentro del actual curso XXXI de Estudios de Urbanismo, da una definición sencilla de sistema general diciendo “sistema general es aquel que, como tal, viene señalado en el Plan General”. No cabe duda que ello es así, y ha de ser necesariamente así tal y como hemos visto de la lectura de los arts. 12.1.b) del TRLS 76 y 19.1.b) del RP.

Será el Planeamiento general el instrumento que defina y ordene los Sistemas generales, siendo el planeamiento diferido, el que defina y ordene los Sistemas locales.

que ha de definir las dotaciones locales.” Patricia Valcarcel Fernández. Introducción a la Gestión de las Dotaciones Públicas. Dotaciones Públicas, Redes Públicas, Sistemas generales y Dotaciones Locales: Actualidad de la distinción. RDU, nº 222. Dic 2005, pág. 45. 18 Tal es el caso por ejemplo del art. 18.1 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, que exige a los Planes Generales y demás instrumentos generales de ordenación urbanística la calificación de la zona de servicio de los puertos estatales como sistema general portuario, o el caso de la Ley 4/1994 de 14 de septiembre, de Carreteras de Galicia, cuyos arts. 2.3 o 15.3, exigen la inclusión de las carreteras proyectadas en los futuros planeamientos.

20 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Habida cuenta que en la legislación autonómica se permite, en no pocos casos, que el Plan General establezca la ordenación pormenorizada del suelo urbanizable (sin necesidad posterior, por tanto, de plan parcial), la distinción entre Sistema GeneralSistema local, en base a este único elemento, decae pudiendo llegar a perderse.

Por lo que se refiere a la distinción que la legislación autonómica hace entre sistemas generales y sistemas locales, y que más adelante abordaré de manera individualizada legislación por legislación, simplemente en este apartado, hacer una breve reflexión. Con la excepción de algunas Comunidades como Navarra, Galicia, Cantabria o Castilla y León, en las que existe una clara definición de sistemas generales y de sistemas (dotaciones) locales, la regla general de la legislación autonómica es que esta distinción hay que buscarla a lo largo del articulado de sus distintas leyes y, en su caso, reglamentos. Ahora bien, aún con las dificultades que puedan presentar algunas leyes autonómicas en cuanto a la búsqueda de la distinción entre ambas dotaciones, lo cierto es que en todas nos encontramos con un común denominador, esgrimido tanto por la Doctrina como por la Jurisprudencia, cual es que los sistemas generales, sirven a toda la población en contraposición con los sistemas o dotaciones locales, que están al servicio de un ámbito, sector o unidad de actuación o ejecución determinada. Con la denominación de sistema general o sistema urbanístico general, red general, red primaria, etc., o sistema local o dotación local, red local, red secundaria, etc., lo cierto es que en todas las legislaciones autonómicas, existe esa clara diferencia de lo que se entiende por unos y por otros, al igual que ya lo venía haciendo la legislación estatal, la Doctrina y la Jurisprudencia, tal y como ya hemos visto.

2.4.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS SUPRAMUNICIPALES.

Llegados a este punto, conviene hacer un paréntesis para realizar una breve reflexión que nos permita separar los sistemas generales de las grandes infraestructuras supramunicipales. 21 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

En efecto, ambos tienen como función dar servicio a la colectividad completa, no sólo a parte de ella, pero la diferencia entre unos y otras, es un tanto sutil, ya que estriba en saber si presentan conexión o no con el conjunto urbano o dicho de manera más sencilla, y tomando las palabras de los profesores FJ. Jiménez de Cisneros Cid y Jorge Agudo González, en saber si crean o no ciudad. 19 La gran infraestructura supramunicipal, tiene una dimensión proyectada para un ámbito mucho mayor que la del propio municipio y un objetivo diferente al mero de estructurar territorialmente el municipio, aunque de hecho lo haga. Por el contrario, los Sistemas generales tienen como objetivo, tal y como hemos visto tanto en la doctrina como en la jurisprudencia, precisamente ese: estructurar o servir de elemento vertebrador del conjunto urbano, del municipio al que sirven.

2.5.- DOTACIONES PÚBLICAS. DOTACIONES PRIVADAS.

En este rápido estudio sobre las dotaciones, es necesario hacer una breve reflexión sobre la naturaleza jurídico-pública o jurídico-privada de los sistemas generales y de los sistemas locales. El uso dotacional público, ha de satisfacer necesidades de interés general de toda índole. Este uso puede ser general, en el que estarían inmersos los sistemas generales, o local, en el que se insertarían los sistemas locales. 20 Los sistemas generales, al igual que los sistemas o dotaciones locales, pueden ser de titularidad pública o de titularidad privada. 21 19

“… las grandes infraestructuras supramunicipales no pueden ser consideradas como dotaciones urbanísticas en sentido estricto (“no crean ciudad”)…” F.J. Jiménez de Cisneros Cid y J. Agudo González. “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: expropiación versus equidistribución”. Ed. Montecorvo, S.A., Madrid, 2006. pág. 14. 20 En este sentido, vid. “Memento Práctico Urbanismo 2006. Francis Lefevre.” Op.cit. Págs 177-179. 21

El prof. Angel Menéndez Rexach, en su artículo “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004 (Ciudad del Fútbol de Las Rozas)”, hace un estudio ordenado sobre la naturaleza jurídica de los terrenos destinados a sistemas generales. En dicho trabajo, dice “La premisa de que parte la sentencia es plenamente correcta, ya que, los sistemas generales son, en efecto, aquellos elementos de la estructura del territorio destinados a satisfacer las necesidades del conjunto de la población, mientras que las dotaciones locales están al servicio de la unidad de ejecución o actuación concreta. En principio

22 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

A este respecto, y siguiendo al Prof. Menéndez Rexach

22

, conviene hacer una

distinción entre los tres sistemas generales que recoge el RP en sus arts. 19 y 25. De esta manera, los Sistemas generales de comunicaciones y los de Espacios Libres, han de ser necesariamente de uso y titularidad públicos. 23 En lo que respecta al Sistema General de Equipamiento Comunitario, podrá ser de titularidad pública o privada, aún cuando presten “actividades privadas de interés público o servicios al público”. Lo mismo puede decirse para los Sistemas o dotaciones locales, si bien en estos, es necesaria alguna precisión: La red viaria, se entiende que ha de ser pública. Los espacios libres y zonas verdes, podrán ser públicas o privadas, si bien, en este último caso, habrán de reservar una superficie mínima que será de uso y dominio público. Por el contrario, los equipamientos comunitarios, podrán ser públicos o privados, sin que el RP marque unos mínimos. 24 Esta teoría se recoge ampliamente en la legislación autonómica, sirviendo a mero título de ejemplo lo señalado en el art. 95.2 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León, en el que se señala esa cualidad pública para los sistemas viarios y espacios libres locales. No deja de tener su importancia esta distinción entre dotaciones públicas y privadas, ya que en la corriente legislativa actual, nacida de la estatal de inicio de los años 90, pueden ser de titularidad pública o privada y lo mismo ocurre con las dotaciones locales, si bien en este caso se fijan unos mínimos legales, en concreto para las relativas a zonas verdes, deportivas y de recreo y expansión, que deben ser necesariamente de dominio y uso público”. Angel Menéndez Rexach. “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004 (Ciudad del Fútbol de Las Rozas)”. Op. Cit. Pág. 20. 22

Angel Menéndez Rexach. “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004 (Ciudad del Fútbol de Las Rozas)”. Op.cit. págs. 20-22.

23

No estoy yo tan seguro que no pudieran caber Sistemas generales de comunicaciones privados. Pensemos en cantidad de estaciones de autobuses existentes y que son de titularidad privada –de las compañías que realizan la línea- o en un futuro y en base a la privatización que se está llevando a efecto del servicio ferroviario (por ahora de mercancías, pero que bien puede ser más delante de viajeros), bien pudieran aparecer estaciones de titularidad privada. 24 Vid. Angel Menéndez Rexach. “Contra la privatización del dominio público. La naturaleza demanial de los sistemas generales. Comentario a la STSJ de Madrid de 6 de octubre 2004 (Ciudad del Fútbol de Las Rozas)”. Op.cit. págs. 20-21.

23 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

los suelos dotacionales privados, tienen asignado aprovechamiento urbanístico lucrativo y computan a efectos del cálculo del aprovechamiento tipo o medio. Por el contrario, las dotaciones públicas, carecen de aprovechamiento y gozan de un régimen especial para la obtención de los terrenos correspondientes. Por tanto, podemos decir, aún con alguna objeción por mi parte25 que las dotaciones públicas, son siempre de titularidad pública por estar destinadas al uso o servicio público. Las dotaciones privadas, son de titularidad privada, aún cuando realicen un servicio al público.

3.-

LAS

DOTACIONES

URBANÍSTICAS

EN

LA

LEGISLACIÓN

AUTONÓMICA. DEFINICIÓN DE SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.

A lo largo del presente apartado, vamos a hacer un recorrido por la legislación autonómica para ver cómo vienen definidos y regulados ambos tipos de sistemas en las distintas Comunidades Autónomas: 25

En mi opinión, el concepto de dotación urbanística privada, bien se trate de un Sistema General o Sistema local (dotación local), es en sí mismo, un contrasentido. Si precisamente son las Administraciones Públicas las que deben velar y garantizar la existencia de dotaciones urbanísticas en cantidad y calidad suficientes para dotar a la población de unos estándares de calidad de vida acordes, necesariamente habrán de ser esas mismas Administraciones las titulares de dichas dotaciones para poder garantizar, precisamente, el disfrute de las mismas por el conjunto de la población. A aquellos equipamientos de titularidad privada, llámeseles eso, equipamientos privados, pero nunca dotaciones, ya que la palabra dotación, unida al adjetivo urbanística, como he dicho en la definición que he dado al inicio del trabajo, comprende “aquellos elementos necesarios para alcanzar las condiciones pertinentes para poder desarrollarse la habitabilidad y las actividades en los lugares y condiciones previstos en el planeamiento”. Por lo tanto, repito, en mi opinión, es un contrasentido que esa garantía de estándares que dan la calidad necesaria, sean de titularidad privada, cuyo interés, lógicamente, se mueve por parámetros distintos al del interés público. Pensemos por un momento en cualquier dotación privada, por ejemplo un campo deportivo; El disfrute está reservado a sus titulares y a las personas que éstos decidan, no a la colectividad. El mismo art. 19 b) del RP, habla de equipamiento comunitario. Comunitario, según el diccionario de la RAE, es aquello que es “perteneciente o relativo a la comunidad”, por lo tanto, si es perteneciente, ha de ser de titularidad de la comunidad y estar al servicio de la misma. Por propia definición, no puede estar al servicio de la comunidad lo que es privado. Por lo tanto, entiendo que lo correcto es que las dotaciones urbanísticas, sean del tipo que sean, habrían de ser públicas, y el resto, no se las denomine de tales, sino de equipamientos privados, o empleese cualquier otra denominación que no sea dotación urbanística.

24 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Andalucía: Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.

La Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía (en adelante LOUAnd), recoge en su art. 10.A.c, dentro de las determinaciones que han de contener los planes generales, lo que podemos denominar una definición de sistemas generales, si bien, amplísima, sin distinción entre sistemas generales y locales. Así, cuando habla de las determinaciones que establecen la ordenación estructural del municipio, recoge en el apartado c de la letra A, relativa a todos los municipios sin excepción: “c) Los sistemas generales constituidos por la red básica de reservas de terrenos y construcciones de destino dotacional público que aseguren la racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico y garanticen la calidad y funcionalidad de los principales espacios de uso colectivo. Como mínimo deberán comprender las reservas precisas para: c.1. Parques, jardines y espacios libres públicos en proporción adecuada a las necesidades sociales actuales y previsibles, que deben respetar un estándar mínimo entre 5 y 10 metros cuadrados por habitante, a determinar reglamentariamente según las características del municipio. c.2. Infraestructuras, servicios, dotaciones y equipamientos que, por su carácter supramunicipal, por su función o destino específico, por sus dimensiones o por su posición estratégica, integren o deban integrar la estructura actual o de desarrollo urbanístico de todo o parte del término municipal. Sus especificaciones se determinarán de acuerdo con los requisitos de calidad urbanística relativos, entre otros, al emplazamiento, organización y tratamiento que se indiquen en esta Ley y que puedan establecerse reglamentariamente o por las directrices de las Normativas Directoras para la Ordenación Urbanística.”

25 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Vemos por lo tanto, que a diferencia de otras legislaciones autonómicas (ej. Galicia), la definición es amplia -“red básica de reservas de terrenos y construcciones de destino dotacional público”- y sin distinción entre sistemas generales al servicio del municipio y sistemas generales de carácter supramunicipal, ya que tanto los unos (apartado c.1) como los otros (apartado c.2), están incluidos en dicha definición. En el apartado B de dicho artículo, relativo a determinados municipios que por su “relevancia territorial lo requieran y así se determine reglamentariamente o por los Planes de Ordenación del Territorio”, obliga a los Planes Generales a recoger también los sistemas generales de incidencia supramunicipal, y en este sentido lo describe en el subapartado c) cuando dice: “c) Previsión de los sistemas generales de incidencia o interés regional o singular que requieran las características de estos municipios.” Si bien no se señala expresamente, parece que la LOU And, dentro de los sistemas generales, hace una distinción de lo que denomina dotaciones, dejando éstas para aquellos que serán de titularidad municipal y tendrán carácter local e incluso siendo mas minucioso, dejando éstas para aquellos necesarios para el funcionamiento de los sectores o polígonos. En este sentido, el art. 17 al regular la ordenación de las áreas urbanas y sectores señala en el número 7 que: “Reglamentariamente se determinará: a) La densidad y, en su caso, edificabilidad por usos a que se refiere el apartado 1.1ª de este artículo, en función de las características territoriales y urbanísticas y las del sector. b) Las características básicas, en particular en cuanto a dimensiones, de las reservas destinadas a parques y jardines y de las restantes dotaciones. c) La graduación y la distribución interna de las reservas mínimas para dotaciones previstas en el apartado 1.2ª entre los diferentes tipos de éstas, en función de la capacidad edificatoria total y los usos pormenorizados del sector, así como la precisión de las condiciones y el alcance del incremento de las reservas a que hace referencia el apartado 5.”

26 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Esto viene igualmente avalado entre otras referencias dentro de la LOU And., por la obligación que exige en las modificaciones y revisiones de planeamiento a salvaguardar y justificar el equilibrio (“proporción y calidad de las dotaciones”) entre los aprovechamientos nuevos y las dotaciones necesarias para la calidad de vida de los ciudadanos en general y de los habitantes de esas zonas, en particular. 26

Por último, destacar la facultad que la ley otorga al redactor del planeamiento general, para excluir de cualquier clasificación a los sistemas generales de interés supramunicipal o singular, lo que en cierta manera y en mi opinión, tal y como ya señalé al tratar de la clasificación de los sistemas generales, no me parece estar en consonancia con las prescripciones del art. 7 de la LS98, remitiéndome, a lo allí expuesto. El art. 44 de la LOUAnd, dedicado a la clasificación del suelo, tras señalar las tres clasificaciones

clásicas

–urbano,

no

urbanizable

y

urbanizable-

con

las

subclasificaciones correspondiente, prevé además, que, “No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los terrenos destinados a sistemas generales que por su naturaleza, entidad u objeto tengan carácter o interés supramunicipal o singular podrán ser excluidos de la clasificación del suelo, sin perjuicio de su adscripción a una de las clases de éste a los efectos de su valoración y obtención.”. 26

Vid Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOU And.) art. 36.2. “Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, en la innovación se atenderán las siguientes reglas particulares de ordenación, documentación y procedimiento: a) De ordenación: 1ª La nueva ordenación deberá justificar expresa y concretamente las mejoras que suponga para el bienestar de la población y fundarse en el mejor cumplimiento de los principios y fines de la actividad pública urbanística y de las reglas y estándares de ordenación regulados en esta Ley. En este sentido, las nuevas soluciones propuestas para las infraestructuras, los servicios y las dotaciones correspondientes a la ordenación estructural habrán de mejorar su capacidad o funcionalidad, sin desvirtuar las opciones básicas de la ordenación originaria, y deberán cubrir y cumplir, con igual o mayor calidad y eficacia, las necesidades y los objetivos considerados en ésta. 2ª Toda innovación que aumente el aprovechamiento lucrativo de algún terreno, desafecte el suelo de un destino público aparques y jardines, dotaciones o equipamientos, o suprima determinaciones que vinculen terrenos al uso de viviendas de protección oficial u otros regímenes de protección pública, deberá contemplar las medidas compensatorias precisas para mantener la proporción y calidad de las dotaciones previstas respecto al aprovechamiento, sin incrementar éste en detrimento de la proporción ya alcanzada entre unas y otro.”

27 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Por lo tanto, a tenor de esta redacción, aquellos terrenos destinados a sistemas generales de carácter o interés supramunicipal o singular, que el redactor del planeamiento general deje excluidos de las clasificaciones tradicionales, quedarán sin clasificación dentro de una tipología de suelo. No cabe duda que esta redacción abre un abanico de exención de clasificación inagotable, ya que el carácter o interés del sistema general puede ser supramunicipal, lo que tendría su lógica, o singular. Y esta expresión “singular”, puede llegar a ser un “cajón de sastre”, admitiendo de todo, habida cuenta que la “singularidad” que se quiera dar a un sistema general es totalmente subjetiva, ya que no encuentra definición en la legislación. Singular podrá ser desde un castillo (interés historicocultural supramunicipal) hasta un depósito de aguas que sólo dé servicio al municipio.

Aragón: Ley 5/1999 de 25 de marzo, Urbanística.

A diferencia de lo que hemos visto en LOU Andalucía, el art. 12.1 de la Ley 5/1999 de 25 de marzo, Urbanística de Aragón (en adelante LU Aragón), exige que todos los terrenos, incluidos los sistemas generales, se encuentren dentro de alguna o algunas de las tres tipologías clásicas de clasificación de los suelos. 27 La LU Aragón, en el art. 33 relativo a las determinaciones generales del planeamiento general, da un concepto amplio de los sistemas generales en las letras b) y c) del mismo, incluyendo en los mismos tanto aquellos elementos e infraestructuras de carácter supramunicipal, como los de carácter municipal, dejando aparte, según vemos en el apartado c) de dicho artículo, las dotaciones locales. “Art. 33. Determinaciones Generales: …

27

LU Aragón. “Art. 12. Clasificación. 1. Corresponde al plan general la clasificación de todo el suelo del término municipal, incluido el destinado a sistemas generales, en urbano, urbanizable y no urbanizable, sin perjuicio de lo establecido para la zona periférica de los pequeños municipios en el título VIII de esta Ley.”

28 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

b) Estructura general y orgánica del territorio, integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, el sistema de núcleos de población y los sistemas generales de comunicación, equipamiento comunitario y otros. c) En especial, el sistema general urbanístico de espacios libres públicos destinados a parques y áreas de ocio, expansión y recreo, que se establecerá en proporción no inferior a 5 metros cuadrados por habitante, sin incluir en el cómputo espacios naturales protegidos, grandes zonas verdes suburbanas ni dotaciones locales.”

Pero la distinción y definición de sistemas generales y dotaciones, viene dada en el art. 106, el cual señala: “Artículo 106. Definiciones 1. Las infraestructuras y equipamientos urbanísticos de los municipios se calificarán como sistemas generales o dotaciones locales. 2.

Los

sistemas

generales

comprenden

las

infraestructuras

y

equipamientos urbanísticos al servicio de toda o gran parte de la población del municipio previstos por el Plan General. 3. Las dotaciones locales comprenden las infraestructuras y los equipamientos al servicio de áreas inferiores establecidos por el planeamiento, así como su conexión con los correspondientes sistemas generales, tanto internos como externos, y las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas, siempre que se requieran como consecuencia de la puesta en servicio de la nueva urbanización”.

Vemos que la distinción es clara: Sistemas generales, para infraestructuras y equipamientos al servicio de toda o gran parte de la población y previstos por el Plan General. Dotaciones locales, para infraestructuras y equipamientos al servicio de sectores y ámbitos de ejecución señalados por el planeamiento.

29 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Asturias: Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de Abril. Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

El Decreto Legislativo 1/2004, de 22 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (en adelante TROTU Asturias), no contempla una definición clara de sistemas generales ni dotaciones públicas. Sin embargo, de la lectura atenta del articulado del texto, si podemos hacer una distinción entre sistemas generales y sistemas locales. En este sentido, el art. Artículo 56 del TROTU Asturias, cuando señala los objetivos generales del planeamiento urbanístico dice: “En el marco de los fines enumerados en el art. 4 de este Texto Refundido, el planeamiento urbanístico tendrá como objetivos la mejora de la calidad de vida y la cohesión social de la población mediante la organización racional y conforme a los intereses generales de la ocupación y del uso del suelo, procurando el equilibrio de usos y actividades. A tales efectos, con carácter general, incluirá las determinaciones necesarias para: … c) Preservar los espacios de interés cultural, en sus distintas categorías de protección, facilitando el acceso a los mismos mediante su adecuada conexión con los sistemas generales y locales, reforzando su papel de focos de atracción de actividades turísticas y culturales.” Vemos por tanto, que el TROTU Asturias distingue entre sistemas generales y sistemas locales.

El art. 59 del mismo texto legal, recoge las determinaciones de carácter general que habrán de contener los Planes Generales. En el número 2 de dicho artículo, señala:

30 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

“2. Los Planes Generales de Ordenación contendrán las determinaciones de carácter general siguientes: a) Estructura general y orgánica del territorio integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, previsión de los siguientes sistemas generales, o conjunto de dotaciones urbanísticas públicas al servicio de toda la población, estableciéndose en función de las características socioeconómicas de la población y de las necesidades específicas de cada concejo debidamente justificadas: 1º Sistema general de comunicaciones y sus zonas de protección. 2º Sistema general de equipamientos, en proporción no inferior a cinco metros cuadrados de suelo por habitante. Los equipamientos se jerarquizarán según el ámbito geográfico de prestación del servicio. 3º Sistema general de servicios urbanos. 4º Sistema general de zonas verdes destinadas a parques y jardines públicos, en proporción no inferior a cinco metros cuadrados por habitante, sin incluir en el cómputo sistemas locales ni espacios naturales. 5º Sistema general de espacios libres destinados al ocio cultural o recreativo, sin incluir en el mismo sistemas locales ni espacios naturales. En cualquier caso, se justificará el emplazamiento de los sistemas generales en cada clase de suelo, indicando al menos para cada uno de sus elementos no existentes sus criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos. El planeamiento reflejará también las previsiones de construcción de dotaciones supramunicipales que estén en fase de ejecución o de proyecto.”

De la lectura de este artículo podemos desprender la definición de sistemas generales en Asturias, como aquel conjunto de dotaciones urbanísticas públicas, al servicio de toda la población, por lo que su titularidad parece que habrá de ser necesariamente pública; sin embargo, este mismo artículo 59, en el apartado i), dispone que el plan general entre las determinaciones generales, habrá de señalar si esas dotaciones son de carácter público o privado. 31 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Por lo tanto, estaremos que el sistema viario al igual que el de espacios libres, habrán de ser, lógicamente, de titularidad pública, pudiendo ser privado el sistema de equipamientos.

Decíamos que los sistemas generales estaban al servicio de toda la población. Pero ¿a que población se refiere? Del párrafo final del artículo, debemos desprender claramente que esa población habrá de ser la del municipio, ya que las dotaciones públicas de carácter supramunicipal, parece que tendrían un carácter especial y distinto al de los sistemas generales.

Por lo tanto, los sistemas generales en Asturias, serían el conjunto de dotaciones urbanísticas públicas 28 , al servicio de toda la población del municipio.

Y esto viene refrendado por la redacción dada a los artículos 60 y 62 del TROTU Asturias. El art. 60 del TROTU Asturias, relativo a las determinaciones de carácter específico en suelo urbano, señala: "Además de las determinaciones de carácter general señaladas en el artículo anterior, los Planes Generales de Ordenación tendrán que contener las siguientes: … e) Previsión de los sistemas locales, o conjunto de dotaciones urbanísticas al servicio de esta clase de suelo, indicando al menos para cada uno de sus elementos no existentes, su carácter público o privado, sus criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos para los de carácter público. En su caso, el Plan General de Ordenación establecerá porcentajes de reserva de suelo para las distintas dotaciones públicas que se prevean, en función de las necesidades específicas de cada concejo,

28

Por “públicas”, a tenor de lo señalado en el art. 59 TROTU Asturias, habremos de entender “de uso público”, ya que como hemos visto, la titularidad podrá ser pública o privada.

32 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

debidamente justificadas, así como la posibilidad del intercambio posterior de las reservas de suelo entre los distintos usos dotacionales. … o) Cuando el Plan General de Ordenación establezca unidades que precisen reforma interior, contendrá respecto de las mismas las siguientes determinaciones: delimitación de su perímetro; plazo para la aprobación del planeamiento de reforma; condiciones, plazos y prioridades para la urbanización; asignación de intensidades, tipologías edificatorias y usos globales en las diferentes zonas que se establezcan; aprovechamiento medio de la unidad y el sistema de actuación; las dotaciones locales, incluidas las obras de conexión con los sistemas generales.”

Por su parte, el artículo 62, relativo a las determinaciones de carácter específico en suelo urbanizable dice: “En suelo urbanizable el Plan General de Ordenación establecerá: … f) Criterios para el desarrollo de los sistemas locales y, en su caso, de los sistemas generales que el Plan General de Ordenación adscriba a un sector, en los porcentajes de reserva que se señalen reglamentariamente, y de un modo que permita que sean, a su vez, desarrollados con la precisión suficiente a través de la redacción de Planes Parciales. Entre ellos, el trazado y características de las galerías y redes de servicios, para telecomunicaciones y para el abastecimiento de agua, gas, energía, alcantarillado y de aquellos otros servicios que, en su caso, prevea el Plan, y de su conexión con los correspondientes sistemas generales.”

Vemos por lo tanto que el sistema local, en contraposición con el sistema general, ya no está al servicio de todo el municipio, sino que está al servicio de una clase determinada clase de suelo -en este caso, el urbano (lógicamente no consolidado) o el 33 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

urbanizable-, exigiéndose que el Plan General prevea la conexión de estos sistemas o dotaciones locales, con los sistemas generales y estos sistemas locales, podrán ser igualmente públicos o privados.

Canarias: Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo, Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias.

El Decreto Legislativo 1/2000, de 8 de Mayo, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Leyes de Ordenación del Territorio de Canarias y de Espacios Naturales de Canarias (en adelante TROTCanarias), recoge al final del mismo, un anexo por el que define los conceptos fundamentales que utiliza a lo largo del articulado. Entre esos conceptos recoge las definiciones de equipamiento, dotaciones y sistemas generales de la manera siguiente:

“2.5. Equipamiento. Categoría comprensiva de los usos de índole colectiva o general, cuya implantación

requiera

construcciones,

con

sus

correspondientes

instalaciones, de uso abierto al público o de utilidad comunitaria o círculos indeterminados de personas. Puede ser tanto de iniciativa y titularidad públicas como privadas, con aprovechamiento lucrativo. Cuando la iniciativa y la titularidad sean públicas, el bien inmueble tiene la consideración de bien patrimonial. Tiene las variedades o especies que reglamentariamente se determinen. La explotación del equipamiento público puede tener lugar por cualquiera de las formas de gestión permitidas por la legislación reguladora de la Administración titular. 2.6. Sistema general. Categoría comprensiva de los usos y servicios públicos, a cargo de la Administración competente, básicos para la vida colectiva, junto con el suelo y las infraestructuras y construcciones y sus correspondientes 34 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

instalaciones, que requiera su establecimiento. Pueden ser insulares, comarcales o supramunicipales y municipales. Los bienes inmuebles correspondientes son siempre de dominio público. La gestión de los sistemas generales, una vez implantado el uso o servicio, puede tener lugar en cualquiera de las formas permitidas por la legislación reguladora de la Administración titular. 2.7. Dotación. Categoría comprensiva de los usos y servicios públicos, con el suelo y las construcciones e instalaciones correspondientes y a cargo de la Administración competente, que el planeamiento no incluya en la categoría de sistema general. Los bienes inmuebles correspondientes tienen siempre la condición de dominio público. La gestión de las dotaciones, una vez implantado el uso o el servicio, puede tener lugar en cualquiera de las formas permitidas por la legislación reguladora de la Administración titular.”

De la lectura de las definiciones anteriores, vemos que el equipamiento, aún siendo de uso público o comunitario (si bien también puede ser de uso de un indeterminado colectivo de personas), puede ser tanto público como privado. Si es público, tiene la consideración de bien patrimonial, en contraposición a los sistemas generales y dotaciones que son siempre bienes demaniales. Por su parte las dotaciones, parece que están destinadas a ser sistemas locales 29 y de carácter residual (“… que el planeamiento no incluya en la categoría de sistema general”). 29

El Decreto 183/2004, de 21 de Diciembre por el que se aprueba el Reglamento de Gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias, recoge la expresión sistemas locales en varios artículos, entre ellos, el art. 3, al hablar de la actuación de las Administraciones Públicas en la actividad de ejecución del planeamiento “La ejecución de la edificación de los sistemas generales y locales de dotaciones públicas y, en su caso, de las que se realicen en parcelas del patrimonio público de suelo.”; el art. 24 al hablar de las divisiones de ámbitos o sectores en unidades de actuación, admitiendo la no inclusión en ningún ámbito o sector “los terrenos de dominio público ocupados por sistemas generales o locales ya existentes …”; Igualmente vuelve a referirse a los sistemas locales en el art. 30, al hablar del objeto de la reparcelación urbanística, teniendo como tal a la “creación de nuevas parcelas

35 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Expresamente, el Decreto 183/2004, de 21 de Diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias, utiliza la denominación “dotaciones locales”, cuando señala que serán las Administraciones Públicas las competentes para “la ejecución de la edificación de los sistemas generales y locales de dotaciones públicas y, en su caso, de las que se realicen en parcelas del patrimonio público de suelo.” (Art. 3.3.e), e igualmente en el art. 4.B.e) cuando habla de los tipos de actuaciones de gestión y ejecución “Actuaciones de ejecución en suelo urbano consolidado por la urbanización, de carácter individualizado, para la ejecución de sistemas generales no adscritos a suelo urbanizable, para la obtención del suelo y la ejecución de las dotaciones locales previstas y, en su caso, para completar las obras de urbanización del viario”.

El refrendo de que la expresión “dotación” viene referida en la legislación urbanística canaria para los sistemas locales viene dado en el art. 35 de TROTCanarias, cuando dispone que los planes parciales tendrán por objeto, “…el establecimiento, en desarrollo del Plan General, de la ordenación pormenorizada precisa para la ejecución, incluso de operaciones de reforma interior o renovación urbanas, en ámbitos de suelo urbano no consolidado y sectores de suelo urbanizable. 2. La ordenación pormenorizada comprenderá todas las determinaciones que sean precisas para posibilitar la ejecución del planeamiento, incluyendo las referidas al destino urbanístico preciso y la edificabilidad de los terrenos y construcciones, las características de las parcelas y las alineaciones y rasantes de éstas y las reservas de dotaciones y

destinadas por el planeamiento a sistemas generales y sistemas locales…”; y en el art. 187 al referirse a las actuaciones urbanísticas en suelo urbano consolidado “…En el resto del suelo urbano consolidado, el desarrollo de la actividad de ejecución se llevará a cabo mediante las actuaciones urbanísticas que resulten necesarias para completar la urbanización de los terrenos o para la ejecución de los sistemas generales y locales. …”. Igualmente, en los arts. 191, 237 (nos referiremos a este artículo más adelante al tratar de la obtención de suelos necesarios para los sistemas generales, ya que recoge una medida cautelar para garantizar la obtención no onerosa del suelo de cesión obligatoria y gratuita) y DA 1ª.

36 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

equipamientos complementarias de las integrantes de la ordenación estructural.”

Esto es, las dotaciones, los sistemas locales, no son elementos estructurantes del territorio, sino que forman parte de la ordenación pormenorizada, pero no de la general y por deducción, estarán al servicio de un determinado ámbito o sector, no de toda la población. Por el contrario, los sistemas generales, siempre estarán al servicio, como mínimo, de todo el municipio (“…pueden ser insulares, comarcales o supramunicipales y municipales”).

Obviamente, la definición de los mismos es competencia del plan general y así viene regulado en el art. Artículo 32, al referirse al objeto y contenido que habrán de tener los Planes Generales de Ordenación, entre los que recoge: ”2. Los Planes Generales establecerán la ordenación estructural y la ordenación pormenorizada del municipio. A) Constituye la ordenación estructural el conjunto de determinaciones que define el modelo de ocupación y utilización del territorio en el ámbito de la totalidad de un término municipal, así como los elementos fundamentales de la organización y el funcionamiento urbano actual y su esquema de futuro. La ordenación urbanística estructural comprende específicamente las siguientes determinaciones: … 7) La definición de la red básica de reserva de los terrenos y construcciones destinados a las dotaciones públicas y equipamientos privados que constituyan los sistemas generales y garanticen la funcionalidad de los principales espacios colectivos con adecuada calidad. Se incluyen dentro de estos sistemas generales, al menos, los siguientes: a) El sistema general de espacios libres, parques y plazas públicas en proporción adecuada a las necesidades sociales actuales y a las 37 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

previsibles para el futuro, con respeto de los mínimos establecidos en las pertinentes Normas Técnicas del Planeamiento Urbanístico, sin que en ningún caso pueda ser inferior a cinco metros cuadrados por habitante o plaza alojativa, e incluyendo como integrantes de este sistema los Parques arqueológicos y etnográficos declarados como tales conforme a la Ley del Patrimonio Histórico de Canarias. b) Sistemas generales de equipamientos y servicios supramunicipales y, en particular, de redes de transportes, comunicaciones y servicios, con esquema indicativo de su trazado y funcionamiento. c)

Sistemas

generales

de

otras

infraestructuras,

dotaciones

o

equipamientos municipales que, por sus funciones, dimensiones o posición estratégica, deban formar parte de los elementos fundamentales de la organización urbana. d) Vías públicas y demás infraestructuras que comuniquen entre sí las dotaciones previstas en las letras precedentes para la integración de éstas en una red coherente.”

Y este apartado 7 del art. 32 del TRLOCanarias, nos vuelve a reafirmar la definición que posteriormente se da en el anexo para los sistemas generales, como aquella “…red básica de reserva de los terrenos y construcciones destinados a las dotaciones públicas y equipamientos privados que garanticen la funcionalidad de los principales espacios colectivos con adecuada calidad”.

Por lo tanto, los sistemas generales, estarán formados por una red mínima e imprescindible –“red básica”- de reserva de terrenos y construcciones, destinados a garantizar el funcionamiento de los principales espacios colectivos con la adecuada calidad. Esto es, sin esa red mínima, no podrían funcionar los espacios colectivos.

38 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Pero si bien es cierto que recoge esa definición del anexo, no es menos cierto que nos trae cierta confusión cuando dice “…red básica de reserva de los terrenos y construcciones destinados a las dotaciones públicas y equipamientos privados…”. Veíamos que en el anexo, en la definición de los sistemas generales, señalaba el carácter demanial de los mismos (“…los bienes inmuebles son siempre de dominio público…”), por lo tanto, ¿Cómo puede ser que en el art. 32 utilice la expresión “destinados a las dotaciones públicas y equipamientos privados que constituyan los sistemas generales”? ¿Cómo es posible, contraponiendo esta redacción con la definición del anexo, que un equipamiento privado pueda ser un sistema general? Sin duda la redacción es desafortunada y debe referirse a las dotaciones públicas que constituyan los sistemas generales (que como hemos visto serán de dominio público) y los equipamientos privados (que como hemos visto, si son públicos, serán bienes patrimoniales), como elementos a ser definidos por el Plan General.

Cantabria: Ley 2/2001, de 25 de junio, Ordenación del Territorio, Urbanismo y Suelo.

La Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Suelo de la Comunidad Autónoma de Cantabria, hace una clara distinción entre los sistemas generales y los sistemas o dotaciones locales. Es una de las pocas leyes autonómicas que realiza a lo largo de su articulado, una separación y definición clara de ambas dotaciones públicas.

Así, ya comienza en el art. 39, señalando unos estándares urbanísticos que habrán de contener los planes municipales y ya aprovecha para dar una primera definición de lo que la ley entiende por sistemas generales : “1. El planeamiento municipal preverá como sistema general una superficie mínima total de espacios libres públicos en los que se incluirán, entre otros, parques, jardines, zonas deportivas al aire libre y áreas de ocio y descanso, que se distribuirán homogéneamente procurando la

39 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

máxima accesibilidad de todas ellas. Las decisiones del Plan serán expresamente motivadas. Se entiende a estos efectos por sistema general el conjunto de espacios libres y equipamientos destinados al servicio de la generalidad de los ciudadanos, que forman parte de la estructura global de la ciudad y tienen como función garantizar al conjunto de sus habitantes un mínimo inderogable de calidad de vida. 2. La superficie mínima de espacios libres a que se refiere el apartado anterior no será en ningún caso inferior a cinco metros cuadrados por habitante o la superior a ésta que para los municipios turísticos en los que haya hecho uso de la opción que permite el apartado 3 del art. 38 resulte proporcional a dicho aumento. En el cómputo de la superficie no se incluirán los espacios naturales protegidos existentes, ni los sistemas locales al servicio directo de una unidad de actuación. 3. Asimismo, y con idéntico carácter general para todo el término municipal, el planeamiento municipal contemplará la existencia de suelo para construcciones y espacios destinados a equipamientos sociales, como centros sanitarios, educativos, culturales, religiosos, asistenciales, deportivos cerrados y otros en proporción no inferior a cinco metros cuadrados de suelo por habitante o la superior a ésta que para los municipios turísticos en los que haya hecho uso de la opción que permite el apartado 3 del art. 38 resulte proporcional a dicho aumento.”

La ley continúa en el art. 40, señalando lo que son los sistemas locales: “Artículo 40. Espacios libres y equipamientos de sistemas locales. 1. Con independencia de lo dispuesto en el artículo anterior en el suelo urbano no consolidado y en el suelo urbanizable el planeamiento correspondiente preverá una superficie de espacios libres públicos no inferior a veinte metros cuadrados de suelo por cada cien metros cuadrados de superficie construida, cualquiera que sea su uso, o la 40 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

superior a ésta que para los municipios turísticos en los que haya hecho uso de la opción que permite el apartado 3 del art. 38 resulte proporcional a dicho aumento, en cuantía nunca inferior al 25 por 100 de la primera magnitud. Dicha superficie en ningún caso será inferior al 10 por 100 de la total del Sector y el planeamiento procurará su ubicación conforme a los criterios de accesibilidad del apartado 1 del art. 39. 2. En el suelo urbano no consolidado y en el urbanizable el planeamiento correspondiente contemplará la existencia de al menos doce metros cuadrados de suelo por cada cien metros cuadrados construidos de vivienda para equipamientos sanitarios, educativos, culturales, deportivos y otros de carácter social o asistencial. El Plan aumentará dicha superficie para los municipios turísticos en los que se de la circunstancia a la que se refiere el apartado anterior de acuerdo con los mismos criterios que en él se especifican. Asimismo el planeamiento podrá concentrar en uno o varios tipos de servicios la superficie mínima inicial. En el caso de reservas para centros educativos se tendrán en cuenta los módulos mínimos para unidades escolares que establezca la normativa específica. 3. Asimismo en el suelo urbano no consolidado y en el suelo urbanizable el planeamiento correspondiente preverá al menos una plaza de aparcamiento público por cada cincuenta metros cuadrados de superficie construida, cualquiera que sea su uso, o la superior a ésta que para los municipios turísticos a los que se refiere el apartado 1 de este artículo resulte de aplicar los criterios generales contemplados en dicho apartado. 4. En las urbanizaciones privadas los módulos a que se refieren los apartados 1 a 3 de este artículo podrán situarse en espacios de propiedad privada, sin perjuicio de la potestad municipal de reclamar su mantenimiento y apertura al uso público, lo que, en su caso, se llevará a cabo mediante convenio con la entidad colaboradora que represente a la urbanización.

41 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

5. Las reservas establecidas en los apartados 1, 2 y 3 podrán ser aumentadas con carácter general por vía reglamentaria en función del tipo de municipio y el nivel de la actuación”.

Decimos que el tratamiento separado de ambas dotaciones es permanente en la ley. Así, en el art. 47, al regular las determinaciones mínimas que habrán de contener los planes generales para el suelo urbano no consolidado, y en el art. 48, por el que señala las determinaciones en el suelo urbanizable delimitado, señala de manera separada , el “Esquema de los sistemas generales y de las redes de comunicaciones y servicios”, y las “Dotaciones locales mínimas, incluidas las obras de conexión con los sistemas generales”.

De la lectura de los artículos trascritos, de deducen una serie de conclusiones, cuales son: Los sistemas generales son espacios o ámabitos de carácter público, que forman parte de la estructura de la ciudad, estando al servicio de todos los ciudadanos, con la finalidad de garantizarles un mínimo de calidad de vida y vienen previstos en el planeamiento general. Los sistemas locales, pueden ser públicos o privados, aunque eso sí, abiertos al público, al servicio de un ámbito determinado o sector de la ciudad, tal y como señala el art. 55 ( “Concretarán las dotaciones locales vinculadas a las unidades de actuación, incluidas las obras de conexión con los sistemas generales existentes”). Vendrán definidos por el Plan General así como por los planes de desarrollo.

Por si la definición y distinción no quedara suficientemente clara, la Ley 2/2001, al tratar de la obtención de los terrenos dotacionales, vuelve a realizar una definición de ambas dotaciones, comenzando dicho capítulo con lo que entiende por dotaciones públicas y dentro de éstas, por sistemas generales y por dotaciones locales: “Artículo 141. Dotaciones públicas y sistemas de obtención 1. Las infraestructuras y equipamientos urbanísticos de los municipios se calificarán como sistemas generales y dotaciones o sistemas locales. 42 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

2. Se consideran sistemas generales al conjunto de espacios libres y equipamientos destinados al servicio de todo el municipio y definidos conforme al art. 39 de esta Ley. Se consideran dotaciones o sistemas locales los equipamientos al servicio prioritario de un Sector o unidad de actuación. 3. Tanto los sistemas generales como las dotaciones locales podrán obtenerse en el seno de los procedimientos de reparcelación implícitos en cada uno de los sistemas de gestión urbanística, así como por expropiación y por alguno de los demás sistemas enumerados en los artículos siguientes.”

En el resto del articulado, la ley sigue tratando de forma separada ambas dotaciones, incluso cuando regula los sistemas de obtención de los terrenos necesarios para los sistemas generales y para los sistemas o dotaciones locales, artículos éstos a los que haremos especial referencia al tratar de los diferentes sistemas de obtención de los suelos necesarios para los sistemas generales y dotaciones públicas y a los que a título de paréntesis hay que decir que para la obtención de terrenos necesarios para los sistemas locales en suelo urbano no consolidado o urbanizable, sólo prevé la obtención por cesión en correspondencia con los procedimientos reparcelatorios y solamente cuando esto no sea posible, permite la obtención por ocupación directa o por expropiación forzosa, siendo por lo tanto éstos, métodos residuales.

Castilla León: Ley 5/1999 de 8 de Abril, de Urbanismo de Castilla y León y Decreto 22/2004, Reglamento de Urbanismo de Castilla y León.

La legislación urbanística de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, corresponde a la Ley 5/1999 de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (en adelante LU CyL) así como el Reglamento de Urbanismo de Castilla y León (en adelante RU CyL), aprobado por Decreto 22/2004 de 29 de Enero.

43 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

De una manera genérica, la Ley, en su exposición de motivos, se viene refiriendo de una manera general a las dotaciones urbanísticas (dentro de las que se deberán incluir, tanto los sistemas generales como las dotaciones o sistemas locales) señalando que es uno de los objetivos de esa ley, asegurar la existencia de las mismas en cantidad y calidad 30 . En base a lo señalado por la ley en la Exposición de Motivos, lleva a su parte dispositiva esta garantía de existencia de dotaciones urbanísticas en los municipios de la Comunidad Autónoma, adscribiendo las mismas como elementos e infraestructuras necesarios para dotar de una calidad de vida a los habitantes. En este sentido redacta el art. 38, al que titula precisamente “Calidad urbana y cohesión social” y dice: “1. El planeamiento urbanístico tendrá como objetivo la mejora de la calidad de vida y la cohesión social de la población y, con tal fin, señalará reservas de suelo para las siguientes dotaciones urbanísticas, respetando los módulos y criterios que se señalen reglamentariamente: a) Vías públicas: Sistema de espacios destinados a la estancia y desplazamiento de la población, definidos por sus alineaciones y rasantes.

30

Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León. Exposición de Motivos. “…El tercer objetivo es incorporar a la actividad urbanística principios exigidos con fuerza por la sociedad, como la transparencia administrativa (el acceso a la información), el fomento de la cohesión social y la protección del medio ambiente y del patrimonio, llamados a compartir en forma creciente el peso de las decisiones de ordenación urbanística con los históricos valores de abaratamiento del suelo y dotación de servicios. No es fácil traducir en legislación estas intenciones, cuando el contexto social aún identifica desarrollo económico con urbanización, progreso social con producción y consumo de usos urbanos. Sin embargo, esta Ley aborda con especial interés la relación entre urbanismo, desarrollo sostenible y cohesión social, y asumiendo los principios recogidos en los Títulos XIV y XVI del Tratado de la Unión Europea y en otros documentos como la Declaración de Río, el Libro Verde del Medio Ambiente Urbano o la Carta Europea de las Ciudades Sostenibles, considera que el suelo, el territorio, es un patrimonio colectivo que ha de ser utilizado de forma equilibrada y sostenible para legarlo a las generaciones futuras. Y, asimismo, que debe la Administración matizar la acción del mercado, generadora al tiempo de riqueza y desigualdad, asegurando dotaciones urbanísticas suficientes y adecuadas. … En suma, esta Ley acude a los principios constitucionales de la política económica y social, y concluye de ellos que el principal propósito del urbanismo ha de ser que el uso del suelo se realice conforme al interés general, con el objetivo de mejorar la calidad de vida y la cohesión social de la población, en especial mediante su acceso a una vivienda digna y a las dotaciones urbanísticas adecuadas, y de forma compatible con la protección del medio ambiente y del patrimonio cultural.”

44 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

b) Servicios urbanos: Sistema de instalaciones y espacios asociados, destinados a la prestación de los servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y depuración, suministro de energía eléctrica, recogida y tratamiento de residuos y otros que sean necesarios. c) Espacios libres públicos: Sistema de espacios destinados a parques, jardines, áreas de ocio, expansión y recreo de la población e incluso zonas deportivas de uso no privativo: en sectores con uso predominante residencial, se distribuirán en áreas adecuadas para su uso, evitando las zonas residuales; en sectores con uso predominante industrial, se destinarán preferentemente a arbolado perimetral; en todo caso el índice de permeabilidad, o porcentaje de superficie que haya de destinarse a la plantación de especies vegetales, no será inferior al 50 por 100. d) Equipamientos: Sistema de construcciones, instalaciones y espacios asociados,

destinados

a

la

prestación

de

servicios

sanitarios,

asistenciales, educativos, culturales, deportivos, comerciales y otros que sean necesarios.”

Vemos por tanto, que bajo el paraguas de “dotaciones urbanísticas”, la ley acoge tanto los sistemas generales como a los sistemas locales, cuya distinción, como luego veremos, estará en función de a quien sirvan.

Si bien la LU CyL, no recogía una definición clara de sistemas generales y de los sistemas o dotaciones locales, habiendo de ir a la lectura de sus artículos para poder obtener esa definición y distinción entre unos y otros, esa definición y distinción quedó clara en la Disposión Adicional Única del Decreto 2/2004 de 29 de Enero, por el que se aprobó el RU CyL, titulada “conceptos”. Dicha Disposición Adicional Única, define tanto lo que entiende por dotaciones urbanísticas, incluyendo dentro de las mismas a los sistemas generales y sistemas locales, con las siguientes definiciones: “Dotaciones urbanísticas: conjunto de los sistemas y elementos que se caracterizan por estar destinados al servicio de la población, que 45 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

comprenden vías públicas, servicios urbanos, espacios libres públicos y equipamientos. En relación con este concepto, se entiende por: 1º- Vías públicas: sistema de espacios e instalaciones asociadas, delimitados y definidos por sus alineaciones y rasantes, y destinados a la estancia, relación, desplazamiento y transporte de la población así como al transporte de mercancías, incluidas las plazas de aparcamiento ordinarias y las superficies cubiertas con vegetación complementarias del viario. Son de uso y dominio público en todo caso y a efectos de los deberes de cesión y urbanización tienen siempre carácter de dotaciones urbanísticas públicas. 2º- Servicios urbanos: sistema de redes, instalaciones y espacios asociados, destinados a la prestación de servicios de captación, almacenamiento, tratamiento y distribución de agua, saneamiento, depuración y reutilización de aguas residuales, recogida, depósito y tratamiento

de

residuos,

suministro

de

gas,

energía

eléctrica,

telecomunicaciones y demás servicios esenciales o de interés general. Pueden ser de titularidad pública o privada. A efectos de los deberes de cesión y urbanización, sólo los servicios esenciales o de interés general tienen siempre carácter de dotaciones urbanísticas públicas. 3º- Espacios libres públicos: sistema de espacios e instalaciones asociadas, destinados a parques, jardines, áreas de ocio, expansión y recreo de la población, áreas reservadas para juego infantil, zonas deportivas abiertas de uso no privativo y otras áreas de libre acceso no vinculadas al transporte ni complementarias de las vías públicas o de los equipamientos. Son de uso y dominio público en todo caso y a efectos de los deberes de cesión y urbanización tienen siempre carácter de dotaciones urbanísticas públicas. 4º- Zonas verdes: dentro de los espacios libres públicos, las superficies específicamente destinadas a la plantación de especies vegetales. 5º- Equipamientos: sistema de construcciones, instalaciones y espacios asociados que se destinen a la prestación de servicios básicos a la 46 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

comunidad, de carácter educativo, cultural, sanitario, asistencial, religioso, comercial, deportivo, administrativo, de ocio, de transporte, de seguridad y otros análogos, incluidas las plazas de aparcamiento anejas y las superficies cubiertas con vegetación complementarias de los equipamientos. Pueden ser de titularidad pública o privada. A efectos de los deberes de cesión y urbanización, sólo los de titularidad pública tienen carácter de dotaciones urbanísticas públicas. 6º- Sistemas generales: conjunto de las dotaciones urbanísticas públicas que puedan considerarse al servicio de toda la población del término municipal. 31 7º- Sistemas locales: conjunto de las dotaciones urbanísticas que no tengan carácter de sistema general, tanto públicas como privadas”. 32 31

Con anterioridad al Reglamento de Urbanísmo de Castilla y León, ya el art. 41 de la LU CyL referente a las determinaciones de ordenación general, señalaba: “El Plan General de Ordenación Urbana establecerá las siguientes determinaciones de ordenación general: … c) Previsión de los siguientes sistemas generales, o conjunto de dotaciones urbanísticas públicas al servicio de toda la población, indicando al menos para cada uno de sus elementos no existentes sus criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos: 1º Sistema general de vías públicas. 2º Sistema general de servicios urbanos. 3º Sistema general de espacios libres públicos, con superficie no inferior a 5 metros cuadrados por habitante, sin incluir, en el cómputo, sistemas locales ni espacios naturales. 4º Sistema general de equipamientos, con superficie no inferior a 5 metros cuadrados por habitante.” De conformidad con esta redacción, ya se podía decir que los sistemas generales son un conjunto de dotaciones urbanísticas públicas al servicio de toda la población”. 32

Con anterioridad al Reglamento de Urbanísmo de Castilla y León, la LU CyL, y en contraposición a los sistemas generales, si bien no definía expresamente los sistemas locales, si están presentes en la misma, y así nos encontramos en el art. 41 apartados e) y f) así como en el art. 46.4, esa distinción, cuando señalan que: “Art. 41. … e) En suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable delimitado, delimitación de sectores, indicando su aprovechamiento medio máximo, la densidad máxima, los usos predominantes, compatibles y prohibidos, y los sistemas generales y otras dotaciones urbanísticas incluidos. f) En suelo urbanizable no delimitado, establecimiento cuando proceda de reservas para su incorporación a los patrimonios públicos de suelo, y definición de condiciones para la aprobación de Planes Parciales, indicando los criterios para delimitar los sectores, regular sus parámetros y determinar los sistemas generales y otras dotaciones urbanísticas necesarias, incluida la conexión con los sistemas generales existentes, y la ampliación o el refuerzo de éstos, en su caso. ” Por su parte, el art. 46.4, señala: “4. Además de las anteriores, los Planes Parciales en suelo urbanizable no delimitado deberán justificar expresamente la conveniencia de desarrollar el sector y definir con precisión los sistemas

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Vemos pues que al igual que ocurre con la mayoría de las leyes autonómicas, la LU CyL y el RU CyL, admiten que las dotaciones urbanísticas puedan ser tanto públicas como privadas. El RU CyL, para aquellos municipios regidos por Normas Urbanísticas Municipales, exige en el art. 120.3.b, que solamente las vías públicas y los espacios libres públicos generales y demás dotaciones urbanísticas necesarias para su desarrollo, incluidas las obras de conexión con las ya existentes, y las de ampliación o refuerzo de éstas que sean precisas para asegurar su correcto funcionamiento. Asimismo, incluirán las medidas necesarias para la integración del sector en su entorno, de forma compatible con la protección del medio ambiente.” Está claro que el redactor de la Ley, está haciendo una distinción entre los sistemas generales, al servicio de toda la población, y los sistemas locales (“demás dotaciones urbanísticas necesarias para su desarrollo …”), al servicio, estos de los sectores en los que están incluidos. Esta distinción viene refrendada por lo señalado, entre otros, en el art. 125 de la LU CyL, cuando refiriéndose al destino que ha de darse al patrimonio público del suelo indica como uno de ellos “c) Ejecución de dotaciones urbanísticas públicas, incluidos los sistemas generales.” Esto es, dentro de las dotaciones urbanísticas públicas, incluye los sistemas generales, pero éstos, no agotan aquellas, sino, como hemos visto en el art. 46.4, alcanzan también a otras dotaciones públicas, las cuales han de ser, los sistemas o dotaciones urbanísticas locales y los sistemas generales de carácter supramunicipal. Si alguna duda quedaba, la misma se despeja con la lectura del art. 42 relativo a las determinaciones de la ordenación detallada, cuando en su apartado c) señala: “c) Previsión de los sistemas locales, o conjunto de dotaciones urbanísticas al servicio de los ámbitos objeto de ordenación detallada, indicando al menos para cada uno de sus elementos no existentes su carácter público o privado, sus criterios de diseño y ejecución y el sistema de obtención de los terrenos para los de carácter público.” Por lo tanto, los sistemas locales, serán el conjunto de dotaciones urbanísticas al servicio de los ámbitos objeto de ordenación. La diferencia con los sistemas generales no viene sólo dada porque aquellos están al servicio de toda la población y éstos al de los ámbitos, también por su carácter necesariamente público para los sistemas generales, pudiendo ser, como ya hemos visto, privado, en los locales. En el mismo sentido, el art. 65.4 de la LU CyL, al señalar que “No obstante, lo dispuesto en los números anteriores, la iniciativa pública podrá efectuar actuaciones aisladas en cualquier clase de suelo, para la ejecución de los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas públicas, así como para ampliar los patrimonios públicos de suelo”; el art. 69.1.b), al señalar el objeto de las actuaciones aisladas “1. Las actuaciones aisladas pueden tener por objeto: …b) Ejecutar los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas públicas …”; el art. 129.2 de la misma LU CyL que señala que “Los Programas Municipales de Suelo no podrán contener determinaciones propias del planeamiento urbanístico, ni modificar las que estuvieran vigentes, sino que se limitarán a establecer previsiones técnicas, económicas y temporales para la ejecución de los sistemas generales y otras dotaciones urbanísticas públicas previstas en el planeamiento urbanístico …”; o la Disposición adicional cuarta de dicha LU CyL, cuando señala que “Corresponderá a la Administración de la Comunidad Autónoma, a través de la Consejería competente en materia de urbanismo, producir, recopilar, coordinar, actualizar y divulgar la información y documentación escrita, fotográfica y cartográfica, sobre el territorio de la Comunidad Autónoma, adecuadamente normalizada, así como elaborar reglamentos, instrucciones, estudios y análisis que faciliten y orienten la elaboración y ejecución de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos, entre los que estarán los siguientes: a) Normas técnicas urbanísticas, de rango reglamentario, que señalen los requisitos de calidad de los instrumentos de planeamiento y gestión urbanísticos, así como los criterios para la clasificación del suelo, la determinación de las reservas para sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas y la autorización de usos excepcionales en suelo rústico.”

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deben ser de titularidad y uso públicos, desprendiéndose por tanto que el resto de dotaciones urbanísticas locales, puedan ser privadas. Pero ¿y para el caso de municipios con Plan General en lugar de Normas Urbanísticas Municipales? Ni la ley ni el reglamento, dicen nada en este sentido, por lo que habrá de hacerse una interpretación amplia dado que, por ejemplo, en la Disposición Adicional Única, al definir el aprovechamiento lucrativo, recoge estas dotaciones privadas, a las que computa para calcular dicho aprovechamiento, en contraposición con las dotaciones urbanísticas públicas, a las que excluye de dicho cálculo. Y esta misma Disposición Adicional, señala el carácter de público para las vías públicas, los espacios libres públicos así como para los servicios urbanos esenciales o de interés general.

Por lo tanto, habremos de concluir, que si bien los sistemas generales son dotaciones urbanísticas que habrán de ser siempre, por propia definición legal, de titularidad y uso públicos, a sensu contrario, las dotaciones urbanísticas de carácter local o sistemas locales, podrán ser públicas o privadas (a excepción de las vías públicas y los espacios libres públicos).

Castilla-La Mancha, Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de Diciembre, Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla La Mancha.

La Disposición Preliminar del Decreto Legislativo 1/2004, de 28 de Diciembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla La Mancha (en adelante TRLOTAU), recoge una serie de definiciones de algunos conceptos esenciales empleados a lo largo del texto refundido. Así, define los conceptos de suelo dotacional, sistemas generales y sistemas locales de la manera siguiente:

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“10. Suelo dotacional: el suelo que, por su calificación, deba servir de soporte a usos y servicios públicos, colectivos o comunitarios, tales como infraestructuras y viales, plazas y espacios libres, parques y jardines o centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad. 11. Sistema general: dotación integrante de la ordenación estructural establecida por el planeamiento, compuesta por los elementos determinantes para el desarrollo urbanístico y, en particular, las dotaciones básicas de comunicaciones, espacios libres y equipamientos comunitarios, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de una actuación urbanizadora o ámbito equivalente. Tienen siempre la condición de bienes de dominio público. 12. Sistema local: dotación complementaria de las definidas como generales e integrante de la ordenación detallada establecida en el planeamiento, que tiene igualmente la condición de bien de dominio público.”

Dos son, de conformidad con estas definiciones de la Disposición Preliminar del TRLOTAU, los elementos comunes que caracterizan a los sistemas generales y locales: Ambos son dotaciones. Ambos son, no sólo de uso público, sino también de dominio público. Dos son también los elementos que diferencian fundamentalmente a ambos. El sistema general es un elemento estructural del territorio33 , al servicio de más de una actuación urbanizadora. 33

El Decreto 248/2004 de 24 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de Planeamiento de la Ley 2/1998 de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística, de Castilla La Mancha, el cual es plenamente vigente de conformidad con la Disposición Derogaroria del Texto Refundido de la TRLOTAU, en el art. 19, al recoger las determinaciones de la ordenación estructural, incluye “5. Señalamiento de los sistemas generales (SG) de comunicaciones y sus zonas de protección, del sistema general de dotaciones y equipamientos comunitarios y del sistema general de espacios libres dimensionados en función de las necesidades y demandas sociales y urbanísticas del modelo territorial establecido. La definición de los sistemas generales (SG) habrá de asegurar la racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico municipal, así como la calidad y funcionalidad de los principales espacios de uso colectivo, y se conformará, como mínimo, sobre la base de las siguientes determinaciones:

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El sistema local, por contraposición, es complementario del sistema general, e integrante de la ordenación detallada, por lo tanto, al servicio del ámbito que regula dicha ordenación detallada.

El TRLOTAU, como si con las definiciones dadas en la Disposición Preliminar tuviera ya resuelto el problema de la diferenciación de ambos sistemas, luego, en el articulado, no es excesivamente prolífico en la regulación y diferenciación de ambas dotaciones. A lo que en este momento interesa, vemos que en este sentido el art. 24, señala como determinaciones de los Planes Generales, “e) Señalamiento de los sistemas generales de comunicaciones y sus zonas de protección, del sistema general de dotaciones y equipamientos comunitarios y del sistema general de espacios libres, en proporción no inferior, en este último caso, a mil metros cuadrados por cada doscientos habitantes. Esta proporción se podrá modular, en función del número de habitantes de cada municipio, en los términos que reglamentariamente se determine. Esta determinación deberá complementarse con la previsión de las infraestructuras viarias y espacios libres y dotaciones de cualquier titularidad y ámbito de servicio cuya localización y reserva convenga

a) Parques y jardines públicos en proporción adecuada a las necesidades sociales actuales y previsibles futuras, que en los municipios de más de 10.000 habitantes existentes o potenciales previstos por el planeamiento, nunca será inferior a 1.000 metros cuadrados por cada 200 habitantes, y en los municipios comprendidos entre 2.000 y 10.000 nunca será inferior a 500 metros cuadrados por cada 200 habitantes. Los municipios con población inferior a los 2.000 habitantes existentes o potenciales previstos por el planeamiento, estarán exentos de esta exigencia dotacional. b) Redes viarias, redes de transportes y comunicaciones y redes de servicios de titularidad o carácter supramunicipal, con esquema indicativo de su funcionamiento. c) Equipamientos públicos y terrenos dotacionales en proporción adecuada a las necesidades sociales actuales y previsibles por el desarrollo del Plan. Señalamiento de otros sistemas de infraestructuras, espacios libres, jardines y otras dotaciones de cualquier índole y titularidad que, por su función o destino específico, sus dimensiones o su posición estratégica, integren, o deban integrar la estructura del desarrollo urbanístico del término municipal en su conjunto o en cualquiera de sus partes”. En este mismo sentido, el art. 38 relativo a las determinaciones de los planes de ordenación municipal, señala que éstos habrán de contener entre otros “La ordenación estructural (OE) definida en el art. 19 del presente Reglamento”.

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prefigurar por cumplir una función estructuradora relevante en la ordenación urbanística cumplida por el Plan”.

En este sentido, el art. 49 del Decreto 248/2004, Reglamento de Planeamiento de Castilla La Mancha, señala que en los planes generales se deberán representar de manera gráfica (planos) como mínimo, las determinaciones de ordenación estructural siguiente “b) La delimitación de los sistemas generales (SG) estructurantes del territorio en los términos establecidos en el art. 19.5 de este Reglamento.”

El TRLOTAU, una vez expresadas las determinaciones de sistemas generales que habrán de contemplar los planes generales, recoge aparte los sistemas locales, en el art. 24.2 a), obligando a los planes generales a determinar para el suelo urbano, “a) La ordenación urbanística detallada y el trazado pormenorizado de la trama urbana, sus espacios públicos, dotaciones comunitarias y de redes de infraestructuras para el suelo urbano, complementaria y conforme con la ordenación estructural. En el suelo urbano se señalarán las reservas dotacionales públicas de carácter local, existentes y previstas, por zonas de ordenación urbanística, localizadas en solares o en unidades de actuación urbanizadora, justificándolas por relación a los estándares dotacionales regulados en el art. 31 y dimensionando las nuevas reservas que prevea el Plan, de acuerdo con dichos estándares, en función de los incrementos de aprovechamiento que el planeamiento pudiera otorgar o de los aprovechamientos atribuidos a las unidades. Todo ello sin perjuicio de que se puedan establecer mayores reservas de suelo dotacional público con objeto de reducir o absorber los eventuales déficits preexistentes.”

Y para el suelo urbanizable contiguo al suelo urbano (art. 24.2 c)), “c) La ordenación urbanística detallada y el trazado pormenorizado de la trama urbana, sus espacios públicos, dotaciones comunitarias y de redes

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de infraestructuras, así como la determinación de usos y ordenanzas en los mismos términos previstos en la letra anterior…”

En consonancia con lo anterior, el art. 49 del Reglamento de Planeamiento de Castilla La Mancha, señala que los Planes generales deberán “representarse gráficamente, como mínimo, las determinaciones la ordenación detallada (OD) siguientes: a) La definición de los sistemas locales de dotaciones, en los términos establecidos en el art. 20.1 de este Reglamento.”

Hemos visto que en la definición dada por el TRLOTAU en su Disposición Preliminar, los sistemas locales venían definidos como dotaciones complementarias de los sistemas generales y definidos en la ordenación detallada (“integrante de la ordenación detallada”). En este sentido, el art. 26, al regular el objeto y las determinaciones que habrán de contener los planes parciales, señala que estos tienen por objeto “la ordenación detallada de sectores completos de suelo urbanizable que no se hubiera establecido ya en los Planes de Ordenación Municipal y el complemento y la mejora de la establecida en éstos, con el objeto de optimizar la calidad ambiental del espacio urbano o la capacidad de servicio de las dotaciones públicas, ajustándose a las directrices garantes del modelo territorial establecido en el correspondiente Plan de Ordenación Municipal”. Y continúa señalando las determinaciones que habrán de contener, entre las que se encuentran “El trazado de la red de comunicaciones propias del sector, detallando sus alineaciones y rasantes y las características de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan de Ordenación, de acuerdo a la secuencia lógica de su desarrollo prevista en la letra c) del número 1 del art. 24” , “d) La fijación de reservas para dotaciones públicas de acuerdo a los estándares mínimos establecidos en esta Ley” y “e) La precisión de las características y el trazado de las galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos otros servicios que, en su caso, el Plan de Ordenación Municipal hubiera previsto, así como la resolución de su eventual enlace con las redes municipales existentes.”

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Igual conclusión ha de sacarse de los arts. 59 y 63 del Reglamento de Planeamiento de Castilla La Mancha, cuando señala que tanto en la memoria justificativa como en los planos de ordenación de los planes parciales habrán de contener la definición y el cómputo de los sistemas locales de dotaciones y en su caso de los generales, siendo más específico el art. 63 que expresamente señala “b) Definición de las dotaciones correspondientes a la ordenación detallada (OD), sistemas locales, y, en su caso, las correspondientes a la ordenación estructural (OE), sistemas generales (SG)….” en el que vemos clara la diferencia que quiere dar a los sistemas locales como aquellos previstos en la ordenación detallada, frente a los sistemas generales, como aquellos previstos en la ordenación estructural.

En conclusión, en la legislación urbanística de Castilla La Mancha, los sistemas locales podrán venir definidos tanto en el Plan general (art. 24 TRLOTAU) como en los planes parciales de desarrollo de los sectores (art. 26 TRLOTAU) o en otros instrumentos de planeamiento diferido (arts. 28 TRLOTAU, art. 73 Rgtº Planeamiento Castilla La Mancha para estudios de detalle y art. 96 para PERIM y 29 TRLOTAU y 77 Rgtº Planeamiento Castilla La Mancha, para planes especiales). En contraposición, los sistemas generales habrán de venir siempre definidos en el plan general (art. 24 TRLOTAU). Pero la diferencia fundamental entre ambos, viene dada, al igual que en otras legislaciones, por la funcionalidad del servicio para el que están creados, siendo locales si esa funcionalidad se reduce a un solo sector, o generales si esa funcionalidad alcanza a varios sectores o a toda la población, tal y como viene señalado en la definición dada en la Disposición Preliminar del TRLOTAU.

Cataluña. Decreto Legislativo 1/2005. Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña.

El Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña, (TRLUCat) aprobado por Decreto legislativo 1/2005 de 26 de julio, señala en su art. 34, lo que entiende por 54 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

sistemas generales y por sistemas locales (el TRLUCat los denomina Sistemas urbanísticos generales y sistemas urbanísticos locales) , con la redacción siguiente: “Artículo 34. Sistemas urbanísticos generales y locales 1. Integran los sistemas urbanísticos generales los terrenos que el planeamiento urbanístico reserva para las comunicaciones, para los equipamientos comunitarios y para los espacios libres públicos, si su nivel de servicio es de alcance municipal o superior. Los sistemas urbanísticos generales configuran la estructura general del territorio y determinan el desarrollo urbano. 2. Integran los sistemas urbanísticos locales los terrenos que el planeamiento urbanístico reserva para las comunicaciones, para los equipamientos comunitarios y para los espacios libres públicos, si su nivel de servicio es un ámbito de actuación de suelo urbano o de suelo urbanizable o el conjunto de suelo urbano de un municipio, de acuerdo con lo que establezcan, en este último caso, el plan de ordenación urbanística municipal o el programa de actuación urbanística municipal. 3. El planeamiento urbanístico general puede prever como sistemas urbanísticos reservas de terrenos destinados a viviendas dotacionales públicas. El sistema urbanístico de viviendas dotacionales públicas comprende las actuaciones públicas de vivienda destinadas a satisfacer los requerimientos temporales de colectivos de personas con necesidades de asistencia o de emancipación justificadas en políticas sociales previamente definidas. Estas políticas deben especificarse en la memoria social del planeamiento urbanístico. 4. El sistema urbanístico de comunicaciones comprende todas las infraestructuras necesarias para la movilidad de las personas y de las mercancías, por transporte terrestre, marítimo o aéreo, y comprende también las áreas de protección y las áreas de aparcamiento de vehículos respectivas. 5. El sistema urbanístico de equipamientos comunitarios comprende los centros públicos, los equipamientos de carácter religioso, cultural, 55 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

docente, deportivo, sanitario, asistencial, de servicios técnicos y de transporte y los otros equipamientos que sean de interés público o de interés social. 6. El sistema urbanístico de espacios libres públicos comprende los parques, los jardines, las zonas verdes y los espacios para el recreo, el tiempo libre y el deporte. La concreción de los elementos que integran este sistema debe tener en cuenta la existencia de restos arqueológicos de interés declarado, de acuerdo con lo establecido por el art. 9.3. 7. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad pública, si son comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al sistema de reparcelación, se adquieren mediante cesión obligatoria y gratuita, sin perjuicio de lo que establece el art. 150. Si es preciso avanzar la obtención de la titularidad pública y la ocupación directa regulada por el mencionado artículo no es suficiente, se puede también efectuar una actuación aislada expropiatoria, en cuyo caso la Administración adquirente se subroga en los derechos y los deberes de la persona que era propietaria. 8. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos públicos que no sean comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al sistema de reparcelación se pueden adquirir mediante la actuación expropiatoria que corresponda.”

Volvemos a encontrarnos también en este texto, con que el elemento diferenciador de ambas dotaciones estriba en el ámbito al que sirven, siendo municipal o superior para los sistemas generales y más reducido (“conjunto del suelo urbano” como máximo), para los sistemas locales.

El referido artículo, no solo nos señala lo que son sistemas generales y locales, sino que nos dice en sus apartados 7 y 8, la forma de obtener los suelos necesarios para su ejecución.

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De conformidad con el TRLUCat, los sistemas generales y los locales, vienen definidos en el plan general y en este sentido, el art. 58 TRLUCat, relativo a las determinaciones del plan general señala,

que en el suelo urbano, los planes de

ordenación municipales, “Definen el sistema general de espacios libres públicos, que debe responder, como mínimo, a la proporción de 20 m² por cada 100 m² de techo admitido por el planeamiento urbanístico para uso residencial no incluido en ningún sector de planeamiento urbanístico” y continúa “Aplican las técnicas de calificación o zonificación del suelo y de reserva o afectación de éste para sistemas urbanísticos generales y locales, respetando siempre la proporción adecuada a las necesidades de la población.”

Este mismo artículo, para el suelo urbano no consolidado para el que se delimiten sectores sujetos a un plan de mejora urbana, prevé como determinaciones del plan general municipal la fijación de “… los estándares para determinar las reservas mínimas para el sistema local de espacios libres y equipamientos …”. Lo mismo ocurre para el suelo urbanizable delimitado.

Solamente en el caso de suelo urbano y por si no estuviera recogido en el Plan General, el TRLUCat, señala en el art. 68 que “Los planes de mejora urbana deben concretar las reservas necesarias para los sistemas urbanísticos locales, si no lo ha hecho el planeamiento urbanístico general.”

En conclusión, en la legislación urbanística catalana, es el planeamiento general (por regla general) el que define tanto los sistemas generales como los locales y sólo si el plan general no ha previsto los sistemas locales en un área determinada, podrá ser el Plan de mejora urbana el que los concrete. Los sistemas generales configuran la estructura orgánica del territorio y son de ámbito municipal o supramunicipal. Por su parte, los sistemas locales se diferencian de los sistemas urbanísticos generales en el ámbito al que sirven.

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La titularidad de ambos podrá ser pública o privada, tal y como se desprende del art. 34.7 (Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad pública …), por lo que habremos de entender que los viarios y los sistemas de espacios libres hasta los estándares mínimos que le fija el art. 58.1.f) (20 m2/100 m2t), serán siempre de titularidad pública.

Extremadura. Ley 15/2001, de 14 de Diciembre. Ley del Suelo y Ordenación Territorial.

La Disposición Preliminar de la Ley 15/2001, de 14 de Diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial (LSOTEx), al igual que hace el TRLOTAU de Castilla La Mancha, según hemos visto, da una serie de definiciones de aquellos conceptos esenciales que la ley utiliza, los cuales deben ser interpretados en su aplicación, de conformidad con lo señalado en dichas definiciones. Así, en los apartados 11 al 14, define lo que ha de entenderse por suelo dotacional, sistema general, sistema local y zona verde, de la manera que a continuación se transcribe: “11. Suelo dotacional: el suelo que, por su calificación, deba de servir de soporte a usos y servicios públicos, colectivos o comunitarios, tales como infraestructuras y viales, plazas y espacios libres, parques y jardines o centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad. 12. Sistema general: dotación integrante de la ordenación estructural establecida por el planeamiento, compuesta por los elementos determinantes para el desarrollo urbanístico y, en particular, las dotaciones básicas de comunicaciones, espacios libres y equipamientos comunitarios, cuya funcionalidad y servicio abarcan más de una actuación urbanizadora o ámbito equivalente. Tienen siempre la condición de bienes de dominio público. 13. Sistema local: dotación complementaria de las definidas como generales e integrante de la ordenación detallada establecida en el 58 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

planeamiento, que tiene igualmente la condición siempre de bien de dominio público. 14. Zona verde: espacio libre de uso y dominio públicos, conformado por parques, jardines o áreas de juego.”

Las definiciones dadas en la LSOTEx, son exactamente iguales que las que aparecen en el TRLOTAU, lo cual no es extraño, por otra parte, si se tiene en cuenta que ambas leyes emanan de la misma fuente redactora. Únicamente la LSOTEx, da una definición de zona verde, que no aparece en el TRLOTAU.

Por lo tanto, y tal y como dijimos al analizar el TRLOTAU, dos son en principio, los elementos comunes que caracterizan a los sistemas generales y locales: Ambos son dotaciones. Ambos son no sólo de uso público, sino también de dominio público.

Dos son también los elementos que diferencian fundamentalmente a ambos. El sistema general es un elemento estructural del territorio, al servicio de más de una actuación urbanizadora. El sistema local, por contraposición, es complementario del sistema general, e integrante de la ordenación detallada, por lo tanto, al servicio del ámbito que regula dicha ordenación detallada.

Los sistemas generales, habrán de venir contemplados en el Plan General, y a este respecto, el art. 70, señala que los planes generales habrán de contener la ordenación estructural del territorio mediante las siguientes determinaciones, “… h) Determinación de la red básica de reservas de terrenos y construcciones de destino dotacional público que asegure la racionalidad y coherencia del desarrollo urbanístico, garantizando la calidad y funcionalidad de los principales espacios de uso colectivo. Esta red de reservas debe comprender, como mínimo, las precisas para: 59 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

1. Parques y jardines públicos en proporción adecuada a las necesidades sociales actuales y previsibles futuras, que debe respetar el estándar fijado reglamentariamente, sin que, en los Municipios de más de 5.000 habitantes, pueda ser nunca inferior a cinco mil metros cuadrados por cada mil habitantes. 2. Equipamientos y redes de transporte, comunicaciones y servicios de titularidad o carácter supramunicipal, con esquema indicativo de su funcionamiento. 3. Señalamiento de los sistemas generales de infraestructuras, espacios libres, jardines y otras dotaciones de cualquier índole y titularidad que, por su función o destino específico, sus dimensiones o su posición estratégica, integren, o deban integrar la estructura del desarrollo urbanístico del término municipal en su conjunto o en cualquiera de sus partes. 4. Terrenos dotacionales, cuya ubicación y configuración convenga definir en tanto que condicionante de la forma de las parcelas y los edificios que puedan ejecutarse en su entorno. 5. Vías públicas y demás infraestructuras que presten servicio a y comuniquen entre sí las dotaciones previstas en las letras precedentes para su integración en una red coherente.”

Es claro que está definiendo los sistemas generales y las infraestructuras supramunicipales que el plan ha de contener, ya que por una parte se trata de determinaciones de la ordenación estructural del territorio y por otra, de la lectura del apartado h), se desprende claramente (con independencia que se refiera expresamente a ellos, como en el número 3) que se trata de dotaciones al servicio de toda la colectividad.

Pero además, el plan general ha de contener la “a) La ordenación urbanística detallada y el trazado pormenorizado de la trama urbana y sus espacios públicos y

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dotaciones comunitarias para el suelo urbano consolidado, complementaria y conforme con la ordenación estructural.”

Los sistemas locales, por su parte, podrán venir delimitados en el plan general si se trata de suelo urbano consolidado, siendo el planeamiento de desarrollo, el que resuelva estas definiciones de dotaciones locales para el suelo urbano no consolidado y el urbanizable, y a este respecto el art. 71 de la LSOTEx, señala que “Los Planes Parciales de Ordenación contendrán las siguientes determinaciones: a) El trazado de la red de comunicaciones propias del sector, detallando sus alineaciones y rasantes y las características de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General, de acuerdo a la secuencia lógica de su desarrollo prevista en la letra c) del apartado 1.1 artículo anterior. … d) La fijación de reservas para dotaciones públicas de acuerdo a los estándares mínimos establecidos en esta Ley. e) La precisión de las características y el trazado de las galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos otros servicios que, en su caso, el Plan General Municipal hubiera previsto, así como la resolución de su eventual enlace con las redes municipales existentes.”

En el mismo sentido, el art. 72 de la LSOTEx, irroga a los planes especiales la finalidad, entre otras, de “Crear o ampliar reservas de suelo dotacional.”

Galicia.- Ley 9/2002, de 30 de diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia.

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La ley 9/2002, de 30 de Diciembre, de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia (en adelante LOUPMR Galicia), en el Capítulo VII, titulado “Obtención de terrenos para sistemas generales y dotaciones públicas”, si bien parece mezclar en un primer momento los conceptos, ya que del título se desprende que vaya a hacer distinción entre los sistemas generales y las dotaciones públicas, como dos conceptos diferentes, luego incluye (como por otra parte no podía ser menos, salvo que se tratara de una regulación “estrafalaria” y diametralmente ajena a los conceptos clásicos del urbanismo) dentro del concepto de dotaciones públicas, a los sistemas generales y a las dotaciones locales, definiendo en primer lugar el gran concepto de dotación pública y posteriormente los dos tipos de dotaciones públicas que dicha ley recoge, esto es, los sistemas generales y las dotaciones locales. A ese empeño dedica el art. 165, con el título de “Definiciones” y así dice: “1. Se entiende por terrenos destinados a dotaciones públicas los de titularidad del municipio o, en su caso, de la Comunidad Autónoma que tienden a satisfacer necesidades colectivas e implantar usos o servicios públicos, teniendo el carácter de bienes de dominio público. 2. Son terrenos de sistemas generales los dotacionales públicos que están diseñados o previstos para el servicio de la totalidad del municipio y, en especial, para implantar las infraestructuras básicas del modelo de ciudad. 3. No tendrán el carácter de sistemas generales los terrenos, instalaciones e infraestructuras de titularidad estatal o autonómica de carácter supramunicipal que no estén contemplados en el plan general, y cuya vocación exceda del servicio al municipio, sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación sectorial de aplicación. 4. Son terrenos destinados a dotaciones locales los dotacionales públicos de titularidad del municipio que estén diseñados o previstos predominantemente para el servicio del polígono o sector, en su caso.”

De la lectura de este art. 165 de la LOUPMR Galicia, extraemos tres conceptos:

62 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

a).- Dotación pública; concepto éste que recoge tanto a los sistemas generales como a los locales, a los que denomina dotaciones locales y que son propiedad bien del municipio o de la Comunidad Autónoma de Galicia y serán siempre bienes de dominio público. b).- Sistemas generales; Que son aquellas dotaciones públicas que sirven a la totalidad del municipio y sirven para implantar las infraestructuras básicas del modelo de ciudad. Del

concepto

de

sistemas

generales

abstrae

las

grandes

infraestructuras

supramunicipales, para las que exige un triple requisito: La titularidad ha de ser estatal o autonómica. No han de estar contemplados en el planeamiento general. Han de dar servicio (vocación) más allá del municipio en el que se encuentran. c).- Dotaciones locales; Son aquellas dotaciones públicas, de titularidad exclusivamente municipal previstas para servir a un polígono o sector.

De este modo, podemos decir que en Galicia no tendrán la consideración de dotaciones públicas, las grandes infraestructuras estatales, estén o no contempladas en el Plan General, ya que el número 1 del art. 165 de la LOUPMR Galicia, exige la titularidad del municipio o de la Comunidad Autónoma, nunca del Estado.

Madrid, Ley 9/2001, de 17 de julio. Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid.

La ley 9/2001 de 17 de julio, del Suelo de la Comunidad de Madrid (LSM), recoge tres conceptos de dotaciones públicas, a las que denomina redes, las cuales podrán tener carácter supramunicipal, general y local.

Ya en el preámbulo de la ley, dice textualmente, “Son una determinación estructurante del planeamiento los elementos de las redes públicas o redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que son susceptibles de distinguirse jerárquicamente en tres 63 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

niveles: Los que conforman la red supramunicipal, la red general y la red local. Este sistema de redes públicas se localiza sobre suelos de cesión obligatoria y gratuita por los promotores del suelo y se integra dentro de las reservas para dotaciones cuyos estándares se revisan y modifican radicalmente respecto de los establecidos por el Texto Refundido de la Ley de Suelo de 1976 y su Reglamento de Planeamiento de 1978, justificado este hecho en el cambio sustantivo de la realidad social y urbana de la Comunidad de Madrid desde entonces hasta nuestros días.”

Es en el extensísimo art. 36

34

, donde define lo que se entiende por redes públicas y

las tres categorías de las mismas.

34

LSM. Artículo 36. Determinaciones sobre las redes públicas 1. Se entiende por red pública el conjunto de los elementos de las redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que se relacionan entre sí con la finalidad de dar un servicio integral. Los elementos de cada red, aun estando integrados de forma unitaria en la misma, son susceptibles de distinguirse jerárquicamente en tres niveles: a) Los que conforman la red supramunicipal, que son aquellos cuya función, uso, servicio y/o gestión se puede considerar predominantemente de carácter supramunicipal y, por tanto, propia de las políticas de la Administración del Estado o de la Comunidad de Madrid. b) Los que conforman la red general, que son aquellos cuya función se limita al uso y servicio de los residentes en el municipio y gestión de su propio espacio, pero sin ser claramente adscribibles a ningún área homogénea, ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto, ni tampoco al nivel supramunicipal. c) Los que conforman la red local, que son aquellos cuya función se puede limitar al uso, servicio y gestión predominante de los residentes en un área homogénea, ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto. 2. El conjunto de los elementos de la red pública son susceptibles de distinguirse, a efectos de la presente Ley, desde el punto de vista funcional en los siguientes sistemas de redes: a) Redes de infraestructuras, que comprenden, a su vez: 1º Red de comunicaciones, tales como viarias, ferroviarias, portuarias, aeroportuarias y telefónicas. 2º Red de infraestructuras sociales, tales como abastecimiento, saneamiento y depuración. 3º Red de infraestructuras energéticas, tales como eléctricas y gasísticas. b) Redes de equipamientos, que comprenden, a su vez: 1º Red de zonas verdes y espacios libres, tales como espacios protegidos regionales, parques municipales y urbanos, jardines y plazas. 2º Red de equipamientos sociales, tales como educativos, culturales, sanitarios, asistenciales, deportivos, recreativos y administrativos. c) Redes de servicios, que comprenden, a su vez: 1º Red de servicios urbanos, tales como suministro de agua, alcantarillado, suministro de energía eléctrica, alumbrado público, servicio telefónico, acceso rodado y aparcamientos. 2º Red de viviendas públicas o de integración social. 3. La definición de las redes públicas implica señalar expresamente todos aquellos de sus elementos necesarios para asegurar el funcionamiento correcto y adecuado a las necesidades previstas de la red correspondiente. A tal efecto, se establecen las siguientes precisiones:

64 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

a) Tendrán el carácter de determinaciones estructurantes todas aquellas que consistan en señalar las reservas y dimensiones de cualquier suelo que se prevea como elemento de una red pública supramunicipal o general. b) Asimismo, tendrán el mismo carácter de determinaciones estructurantes las que definan las condiciones básicas de ordenación de cada uno de tales elementos, si bien el desarrollo detallado de los mismos se concretará a través de determinaciones pormenorizadas. c) El señalamiento de los espacios destinados a elementos de las redes locales, así como de cualesquiera otros parámetros necesarios para su ordenación detallada, tendrán el carácter de determinaciones pormenorizadas. En cambio, serán determinaciones estructurantes las Instrucciones normativas al planeamiento de desarrollo sobre la localización y características de elementos de nivel local que resulten necesarias para asegurar la funcionalidad de la red correspondiente. 4. El sistema de redes supramunicipales sólo podrá ser establecido por el planeamiento regional territorial o, en su defecto, por el planeamiento general. En consecuencia, la definición de cualquier elemento de una red pública supramunicipal, localización, capacidad o cualesquiera otras características de los suelos que formen parte de las redes supramunicipales en un Municipio serán las que resulten de las determinaciones establecidas por estos planeamientos en suelos urbanizables. 5. El sistema de redes generales deberá definirse en la ordenación estructurante respecto al conjunto del Municipio, de forma que cada una tenga las dimensiones y características suficientes para satisfacer adecuadamente las necesidades sociales actuales y potenciales. A tales efectos, y por referencia a la capacidad total máxima de los suelos urbanos no consolidados y urbanizables y respecto a un módulo de 100 metros cuadrados de superficie edificable de cualquier uso, deberán cumplirse como mínimo los siguientes estándares: a) Para la red general de zonas verdes y espacios libres, 20 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros cuadrados construidos. Cada uno de tales espacios libres, para admitirse como integrante de esta red, habrá de tener dimensión suficiente y emplazamiento adecuado a su función estructurante. b) Para las redes generales de equipamientos sociales y servicios, 30 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros cuadrados construidos. Los espacios resultantes habrán de tener espacio suficiente y emplazamiento adecuado a su función estructurante. c) Para las redes generales de infraestructuras, 20 metros cuadrados de suelo por cada 100 metros cuadrados construidos, justificándose las dimensiones de cada una con base en el establecimiento de los pertinentes esquemas de funcionamiento. 6. El sistema de redes locales de un municipio se dimensionará respecto a cada ámbito de actuación o sector y/o unidad de ejecución atendiendo a las necesidades de la población prevista y de complementariedad respecto a las respectivas redes generales y supramunicipales. El planeamiento urbanístico podrá imponer condiciones de agrupación a las dotaciones locales de forma que se mejoren sus condiciones funcionales, sin que ello redunde en ningún caso en reducción de los estándares fijados en este artículo. En todo caso, en cada ámbito de suelo urbano no consolidado o sector y/o unidad de ejecución de suelo urbanizable se cumplirán las siguientes condiciones mínimas: a) La superficie total en el ámbito o sector y/o unidad de ejecución de elementos de las redes locales de equipamientos y servicios públicos será de 30 metros cuadrados por cada 100 metros cuadrados construidos. b) Del total de la reserva resultante de cumplir el apartado anterior, al menos el 50 por 100 deberá destinarse a espacios libres públicos arbolados. c) Por cada 100 metros cuadrados edificables o fracción de cualquier uso deberá preverse, como mínimo, una plaza y media de aparcamiento, siempre en el interior de la parcela privada. La dotación mínima de plazas de aparcamiento deberá mantenerse aunque se modifique el uso. d) Los estándares del apartado anterior sobre reservas de aparcamiento no serán de aplicación en los siguientes supuestos: 1º Cuando, por razones de congestión y densidad de los centros urbanos, el instrumento de planeamiento general establezca límites máximos a las plazas de aparcamiento privado o público para comercios, espectáculos y oficinas. 2º Cuando, por las condiciones de accesibilidad o las dimensiones de las manzanas o parcelas existentes, las Ordenanzas municipales eximan de la obligatoriedad de plaza de garaje en el propio edificio; en tal supuesto, los requerimiento de aparcamiento deberán suplirse en otro lugar.

65 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

El artículo define la red pública, como “el conjunto de los elementos de las redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que se relacionan entre sí con la finalidad de dar un servicio integral”. Estas redes públicas, como se ve, se corresponden con lo que en otras legislaciones se denominan dotaciones públicas o dotaciones urbanísticas.

Las redes públicas, aunque estén relacionadas entre sí, podrán –como dice la ley en el mismo artículo 36- distinguirse en tres niveles jerárquicos, encontrándose en la cúspide de la jerarquía, la red supramunicipal, seguido de la red general y por último, la red local. El art. 36 define la red municipal como aquellos elementos “cuya función, uso, servicio y/o gestión se puede considerar predominantemente de carácter supramunicipal y, por tanto, propia de las políticas de la Administración del Estado o de la Comunidad de Madrid.” Es el caso de las grandes infraestructuras, que como ya hemos visto anteriormente, no crean ciudad. En el nivel intermedio, está la red general, que la ley define como aquellos elementos “cuya función se limita al uso y servicio de los residentes en el municipio y gestión de su propio espacio, pero sin ser claramente adscribibles a ningún área homogénea, ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto, ni tampoco al nivel 7. Por Orden motivada del Consejero competente en materia de ordenación urbanística, dictada previo informe de la Administración responsable del servicio afectado y de la Comisión de Urbanismo de Madrid, podrán reducirse las dimensiones mínimas para las redes locales hasta alcanzar valores iguales o superiores al 80 por 100 de los estándares establecidos en este artículo, sobre sectores en los que concurra cualquiera de los supuestos siguientes: a) Que tengan como uso característico el turístico, recreativo y/o residencial estacional, tipología edificatoria aislada y bajas densidad y edificabilidad, además de presentar autonomía suficiente respecto de cualesquiera otros. En tal caso, para admitirse la reducción de la superficie de redes locales, deberán preverse servicios y dotaciones privadas especialmente significativas o concurrir condiciones medioambientales excepcionales. b) Que se corresponda con una actuación para el establecimiento de complejos industriales aislados, en cuyo caso se aplicarán las mismas condiciones que en el apartado anterior. c) Que, por sus características y sin merma de la coherencia de la ordenación, requiera redes viarias de grandes dimensiones; en tales casos, el exceso de superficie viaria respecto a las proporciones normales en otros ámbitos o sectores podrá ser compensado reduciendo los mínimos exigidos en la presente Ley para cualesquiera de las otras redes, siempre que los valores finales no resulten inferiores al 90 por 100 de los estándares correspondientes. 8. Reglamentariamente podrán diferenciarse las dotaciones mínimas de suelo que, dentro de cada grupo de redes generales o locales hayan de destinarse a usos específicos, sean públicos o privados.”

66 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

supramunicipal.” Serán, con algún matiz (“…sin ser claramente adscribibles…”), los correspondientes con los sistemas generales de la mayoría de la legislación urbanística. Por último, en el tercer escalón jerárquico, se encuentra la red local, definida en dicho art. 36 de la LSM, como aquellos elementos “cuya función se puede limitar al uso, servicio y gestión predominante de los residentes en un área homogénea, ámbito de actuación, sector o barrio urbano o rural concreto.”

De conformidad con lo señalado en el art. 36, solamente son estructurantes las redes supramunicipales, las generales, las que definan el carácter básico de la ordenación, así como las instrucciones normativas al planeamiento de desarrollo sobre la localización y característica de aquellos elementos que aunque sean de nivel local (red local), sean necesarios para asegurar el buen funcionamiento de la red correspondiente. A estos efectos, el art. 36, señala, “Tendrán el carácter de determinaciones estructurantes todas aquellas que consistan en señalar las reservas y dimensiones de cualquier suelo que se prevea como elemento de una red pública supramunicipal o general. b)

Asimismo,

tendrán

el

mismo

carácter

de

determinaciones

estructurantes las que definan las condiciones básicas de ordenación de cada uno de tales elementos, si bien el desarrollo detallado de los mismos se concretará a través de determinaciones pormenorizadas.”

Y más adelante continúa, “… serán determinaciones estructurantes las Instrucciones normativas al planeamiento de desarrollo sobre la localización y características de elementos de nivel local que resulten necesarias para asegurar la funcionalidad de la red correspondiente”. La delimitación de las redes locales bien sea la definición del elemento o la fijación del espacio en que se ubiquen, tendrán el carácter de determinaciones 67 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

pormenorizadas. A tal efecto, el art. 35 señala que son determinaciones pormenorizadas de la ordenación urbanística “…La definición de los elementos de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos que conforman las redes locales, completando las redes generales y supramunicipales pero sin considerarse parte de ellas.” Y por su parte el art. 36 sigue diciendo “El señalamiento de los espacios destinados a elementos de las redes locales, así como de cualesquiera otros parámetros necesarios para

su

ordenación

detallada,

tendrán

el

carácter

de

determinaciones

pormenorizadas”.

Las redes supramunicipales así como las generales, como elementos estructurantes de la ordenación del territorio que son, han de venir establecidas por el planeamiento, bien sea éste regional o general, según el tipo de red al que se refieran. A este respecto el citado art. 36 dice “El sistema de redes supramunicipales sólo podrá ser establecido por el planeamiento regional territorial o, en su defecto, por el planeamiento general. En consecuencia, la definición de cualquier elemento de una red pública supramunicipal, localización, capacidad o cualesquiera otras características de los suelos que formen parte de las redes supramunicipales en un Municipio serán las que resulten de las determinaciones establecidas por estos planeamientos en suelos urbanizables. El sistema de redes generales deberá definirse en la ordenación estructurante respecto al conjunto del Municipio, de forma que cada una tenga las dimensiones y características suficientes para satisfacer adecuadamente las necesidades sociales actuales y potenciales.”

Aquí ya vemos que el artículo delimita el ámbito de servicio de las dotaciones, señalando que en contraposición con las redes supramunicipales, las generales, estarán al servicio del conjunto del municipio, garantizando la adecuada satisfacción de las necesidades tanto presentes como futuras. Por el contrario, las redes locales, vendrán definidas en los planes de desarrollo y en tal sentido el art. 48 de la LSM, indica que en los planes parciales “se localizarán las 68 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

reservas de suelo destinadas a los elementos de las redes públicas locales, en posiciones tales que se optimice su nivel de servicio y, en el caso de los espacios dotacionales, contribuyan a la revalorización perceptual del espacio urbano.” 35

Estas redes locales, estarán al servicio de aquellos sectores o ámbitos de actuación para el que se han delimitado y por lo tanto, se habrán de dimensionar en relación a un ámbito concreto de actuación. A tal efecto, el artículo 36 señala “El sistema de redes locales de un municipio se dimensionará respecto a cada ámbito de actuación o sector y/o unidad de ejecución atendiendo a las necesidades de la población prevista y de complementariedad respecto a las respectivas redes generales y supramunicipales. El planeamiento urbanístico podrá imponer condiciones de agrupación a las dotaciones locales de forma que se mejoren sus condiciones funcionales, sin que ello redunde en ningún caso en reducción de los estándares fijados en este artículo”.

Tanto para las redes generales como para las locales, la LSM en el artículo analizado, fija unos estándares mínimos que han de contemplar, precisamente por entender que con esos mínimos se satisfacen las necesidades de la población o del ámbito de actuación al que sirven.

Todas las redes, sean supramunicipales, generales o locales, habrán de estar incluidas en una clasificación y categorización de suelo, tal y como señala el art. 45 “La totalidad del suelo municipal estará adscrito a todas o algunas de las clases y categorías de suelo, incluyendo los espacios que califique como elementos integrantes de cualquier red pública de infraestructuras, equipamientos o servicios públicos.”

Es de destacar a los efectos de distinción que estamos analizando entre sistemas generales y sistemas locales, la minuciosidad en este aspecto de la LSM y en tal 35

En el mismo sentido, el art. 50 de la LSM, señala entre las finalidades de los planes especiales “La definición, ampliación o protección de cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios, así como la complementación de sus condiciones de ordenación con carácter previo para legitimar su ejecución.”

69 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

sentido, en el art. 42 se obliga al plan general a realizar dicha distinción y a tal efecto señala que “Deberá justificarse, en función de la dinámica y caracterización del municipio, la distinción entre los elementos de redes generales y de redes locales”

En conclusión, la legislación urbanística de Madrid, no se separa en esencia del resto de legislación urbanística en lo que se refiere a la distinción entre sistemas generales y sistemas locales. La LSM los denomina redes generales y redes locales, siendo las primeras elementos de la estructura del territorio y las segundas elementos de la ordenación pormenorizada. La distinción viene también en función del ámbito al que sirvan.

En cuanto al carácter de público o privado, nada dice la Ley, si bien, habrá de entenderse que las redes que comprenden determinaciones estructurantes, habrán de ser de titularidad pública.

Murcia. Decreto Legislativo 1/2005, de 10 de junio. Texto Refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.

El Texto Refundido de la ley del suelo de la Región de Murcia (TRLSMurcia), aprobado por Decreto legislativo 1/2005, de 10 de junio, no contiene una definición de lo que son sistemas generales en contraposición con los locales. La distinción entre unos y otros, hay que encontrarla en el articulado del TRLSMurcia, y como veremos, esa estriba en lo tantas veces dicho y repetido a lo largo de la legislación autonómica: el ámbito al que sirven esos sistemas.

Del análisis del TRLSMurcia, nos encontramos, en primer lugar, con la misma posibilidad que ya vimos en la ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía, de no clasificar el suelo destinado a los sistemas generales, dentro de una de las tres categorías de suelo, urbano, urbanizable y no urbanizable, posibilidad esta, que como

70 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

dijimos en el momento del análisis de la legislación andaluza, se nos antoja contrario al art. 7 de la Ley 6/1998. En efecto, el art. 61 del TRLSMurcia, prevé esta posibilidad al indicar: “1. El Plan General Municipal de Ordenación clasificará el territorio municipal en suelo urbano, no urbanizable y urbanizable. 2. Los terrenos destinados a sistemas generales, podrán o no ser objeto de clasificación, sin perjuicio de que se adscriban a las diferentes clases de suelo a efectos de su valoración y obtención.” Si recordamos, la posibilidad de no clasificación de los sistemas generales en la LOUAnd, estaba limitada a aquellos de “interés supramunicipal o singular”. En el caso de Murcia, esta posibilidad viene marcada para todos los sistemas generales. Para no ser reiterativo, me remito a los argumentos dados en aquella ocasión por lo que entiendo que esta norma está en contra de lo previsto en el art. 7 de la Ley 6/1998.

Entrando ya en la distinción entre sistemas generales y sistemas locales en el TRLSMurcia, nos encontramos por primera vez la misma en el art. 80, cuando señala que los propietarios de suelo urbanizable, una vez sean aprobados los correspondientes instrumentos de planeamiento, estarán obligados a “b) Obtener y ceder gratuitamente los terrenos destinados a sistemas generales vinculados o adscritos al sector. Ceder gratuitamente al Ayuntamiento el suelo destinado a viales, espacios libres, zonas verdes y equipamientos públicos de carácter local establecidos por el planeamiento, de conformidad con los estándares que se determinan en la presente Ley.”

El artículo no indica cual es el planeamiento que señala unos y otros. Como veremos, el plan general fijará los sistemas generales siempre, pudiendo fijar también los locales, pero siendo siempre el planeamiento diferido el que habrá de establecer estos últimos. Esto es así, ya que como indica el art. 98, será el plan general el que habrá de contener entre sus determinaciones “Estructura general y orgánica del territorio, integrada por 71 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

los sistemas generales determinantes del desarrollo previsto, conforme a lo establecido en la normativa sectorial específica: comunicaciones, infraestructuras y servicios, espacios libres y equipamiento comunitario.” Y estos sistemas generales de comunicaciones, infraestructuras y servicios, espacios libres y equipamiento comunitario, estarán constituidos, tal y como continúa el citado art. 98, por: “El

Sistema

General

de

Comunicaciones

comprenderá

las

infraestructuras viarias, ferroviarias y de transporte público integrado, en sus distintas modalidades, incluidas las previsiones de vías verdes y carriles bici. - El Sistema General de Infraestructuras y Servicios incluirá las diferentes redes lineales de servicios públicos de abastecimiento de agua, saneamiento y evacuación y los servicios esenciales o de interés general necesarios, de electrificación, energía y telecomunicaciones, así como los elementos nodales de dichos servicios. - El Sistema General de Espacios Libres estará constituido por los parques y jardines públicos, con una dotación mínima de 20 m² por cada 100 m² de aprovechamiento residencial, referida a la totalidad del suelo urbano y urbanizable sectorizado, incluido el correspondiente a los propios sistemas generales. Se incluirán también en este sistema los espacios naturales que así se califiquen, aunque no computen en el estándar anterior. - El Sistema General de Equipamiento Comunitario estará constituido por las diferentes instalaciones colectivas al servicio general de la población, distinguiendo las de titularidad pública y privada, tales como sanitarias, asistenciales, educativas, culturales, sociales, religiosas, deportivas, recreativas, comerciales u otras análogas, en la cuantía establecida por la normativa sectorial aplicable, pudiendo establecerse los usos específicos de forma indicativa.”

72 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Abundando más en el tema, y ya referido al suelo urbano, el art. 99, al señalar las determinaciones que habrán de contener los planes generales para dicho suelo, indica: “d) Delimitación pormenorizada de las zonas verdes destinadas a parques y jardines públicos en cuantía adecuada para satisfacer las necesidades de la población. e) Calificación del suelo necesario para localización de los equipamientos colectivos para el establecimiento de servicios de carácter docente, asistencial,

sanitario,

cultural,

deportivo,

administrativo,

para

infraestructuras y demás servicios de interés público y social, distinguiendo la titularidad pública o privada. Las reservas a establecer se fijarán en función de las características socioeconómicas de la población y de conformidad con las previsiones y requisitos de la legislación específica.” En el mismo sentido, el art. 101, para el suelo urbanizable sectorizado, que indica que los planes generales habrán de contener las determinaciones siguientes, “La vinculación o adscripción de sistemas generales y la inclusión de cada sector en una de las categorías anteriores deberá justificarse en relación a su coherencia con el modelo territorial y al principio de la equidistribución de beneficios y cargas.” Y para el suelo urbanizable sin sectorizar, “Características técnicas y magnitudes mínimas que han de reunir las actuaciones en esta categoría de suelo, en función de los distintos usos preferentes e incompatibles y dotaciones, servicios y equipamientos que les correspondan como sistemas generales, con una cuantía mínima destinada a parques y jardines públicos de 20 m² por cada 100 m² del aprovechamiento residencial establecido por el plan, lo que deberá tenerse en cuenta para asignación del aprovechamiento de referencia, en relación con lo señalado en el art. 102.3.”

Por lo tanto, serán los planes generales los que fijarán los sistemas generales. Por contraposición, los sistemas locales, serán fijados por el planeamiento de desarrollo (los planes parciales y en su caso por planes especiales). 73 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

En este sentido, el TRLSMurcia, señala que los planes parciales para la ordenación del suelo urbanizable, deberán contener “Delimitación de su ámbito, abarcando un sector previsto en el Plan General y, en su defecto, cuando no estuviera delimitado su justificación de acuerdo con los criterios del mismo, debiendo localizar los sistemas generales y demás dotaciones previstas, incluidas las obras de conexión con las ya existentes.” (art. 106.a)) La expresión “localización”, no nos parece la mas afortunada, ya que hemos visto que son los planes generales los que fijan estos, y como más abajo señalaré, el art. 106, indica claramente “… con independencia de la fijada en el Plan como sistema general de espacios libres”. Por lo tanto, entiendo que el redactor debiera haber empleado la expresión “recogerán” (“los planes parciales recogerán los sistemas generales previstos en el plan general y demás dotaciones previstas”), en lugar de “… localizar los sitemas generales …”. Y ¿a que se refiere con la expresión “demás dotaciones previstas”? Estas “demás dotaciones previstas” no pueden ser otros que los sistemas locales. Y esto es así, ya que ese mismo art. 106, indica que esas dotaciones habrán de ser independientes de las previstas como sistemas generales por el Plan General, debiendo los planes parciales contener las determinación de “e) Señalamiento de las reservas de terrenos para espacios libres destinados a parques, jardines y zonas de recreo, de dominio y uso público, que habrán de establecerse con independencia de la fijada en el Plan como sistema general de espacios libres.” Y continúa obligando al plan parcial a realizar la “Fijación de las reservas para equipamientos de dominio y uso público en función del uso global del sector, en las siguientes cuantías y para los destinos que se indican, debiendo contenerse una justificación pormenorizada de las necesidades específicas: 1. Uso global residencial: reserva de suelo con destino a centros educativos, docentes, culturales, sanitarios, administrativos, deportivos y sociales en la proporción adecuada a las necesidades propias del sector, en un porcentaje mínimo de la superficie del mismo en relación a la

74 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

categoría de suelo a la que se adscribe el sector por su aprovechamiento de referencia: - Residencial de alta densidad: mínimo del 20 por ciento. - Residencial de media densidad: mínimo del 15 por ciento. - Residencial de baja densidad: mínimo del 10 por ciento. - Residencial de mínima densidad: mínimo del 5 por ciento. En el caso de que la actuación suponga la construcción de más de 4.000 unidades residenciales, la reserva de suelo para equipamientos se incrementará en cinco puntos porcentuales. Este incremento dotacional podrá ser de titularidad privada cuando así se proponga y se comprometa su ejecución. 2. Uso global de actividad económica: reserva mínima del 5 por ciento de la superficie del sector con destino a usos deportivos y sociales, en la proporción adecuada a las necesidades propias del sector.

Y por último, afianzando más la teoría expuesta, el artículo señala que el plan parcial habrá de prever “h) Trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General, con señalamiento de alineaciones, rasantes y zonas de protección de la red viaria, que deberán adecuarse a las determinaciones establecidas sobre accesibilidad y supresión de barreras arquitectónicas por la normativa específica. Asimismo, contendrán la previsión de aparcamientos públicos, en la proporción adecuada a la demanda específica y como mínimo uno por cada 100 m² construidos, con independencia de los que en la misma proporción se prevean para aparcamientos privados vinculados a la edificación. … i) Características y trazado de las galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica, alumbrado y de aquellos otros servicios que, en su caso, establezca el Plan, de conformidad con su 75 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

legislación específica, justificando adecuadamente sus determinaciones y su conexión a las redes generales.

Esto es, de la lectura de los apartados del artículo, se desprende claramente que se trata de dotaciones propias o por mejor decir, al servicio del sector o de la unidad de ejecución, por lo tanto, al servicio no de la población en su conjunto o de más de un sector, sino solamente del sector para el que se redacta ese plan parcial. Por lo tanto, estas dotaciones que habrán de prever los planes parciales, no serán otras que dotaciones locales, esto es, sistemas locales. Por su parte, el art. 114 indica que “Los Planes Especiales de reforma interior y rehabilitación en suelo urbano podrán tener por objeto … creación de dotaciones urbanísticas y equipamiento comunitario …”. En el mismo sentido, el art. 116, en cuanto a planes especiales de ordenación de núcleos rurales. Está claro que esas dotaciones urbanísticas y equipamiento comunitario está referido a sistemas locales.

Es de destacar que el TRLSMurcia, al referirse a los sistemas generales, se refiere a adscripción y vinculación de los mismos a sectores, haciendo distinción, no muy clara entre ambas. Ya en el número 7 de la exposición de motivos, indica que “Los sistemas generales se adscribirán o vincularán a los sectores, en cuyo caso, los propietarios obtendrán en ellos su aprovechamiento y, en el caso de no adscribirse a ningún sector, su obtención considerada no preferente se hará por expropiación o por adscripción posterior. De igual forma, no se establece una programación económica en tanto no se concreten los compromisos efectivos por parte de la Administración o de los particulares.” Pero ¿que quiere decir el TRLSMurcia cuando se refiere a vinculación y qué cuando se refieren a adscripción? ¿Es lo mismo vinculación que adscripción o se refiere a cosas diferentes? El TRLSMurcia, no dispone ninguna diferencia de manera expresa. 76 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Así, en el art. 101, indica que el Plan General determinará para el suelo urbanizable, la “Delimitación de las áreas de suelo urbanizable sectorizado para su desarrollo urbanístico a las que se vincularán o adscribirán los sistemas generales necesarios para su ejecución.”. Y más adelante este mismo artículo indica “La vinculación o adscripción de sistemas generales y la inclusión de cada sector en una de las categorías anteriores deberá justificarse en relación a su coherencia con el modelo territorial y al principio de la equidistribución de beneficios y cargas.” En el mismo sentido, el art. 102, indica “1. A los sistemas generales se les atribuirá el mismo aprovechamiento que al sector al que se vinculen o adscriban, para su obtención obligatoria y gratuita, sin que computen como superficie del mismo. 2. El Plan General podrá distinguir entre sistemas generales vinculados a un sector determinado y sistemas generales adscritos al suelo urbanizable sectorizado o sin sectorizar, aunque no se especifique de forma singularizada. 3. La superficie máxima de sistemas generales vinculados o adscritos a cada sector de suelo urbanizable, se determinará de forma que el aprovechamiento resultante de aplicar el aprovechamiento de referencia a la superficie del sector más la de los sistemas generales correspondientes, no supere el máximo de la categoría asignada por el Plan General. 4. El Plan distinguirá entre los sistemas generales existentes y previstos, y su forma de obtención, así como el carácter de preferente o diferido. Se calificarán como preferentes los necesarios para lograr los objetivos del plan. Tendrán carácter de diferidos los que se delimiten como reservas de suelo para su futura obtención.

Por lo tanto, podríamos decir que en principio se refiere a lo mismo, pero ¿si es lo mismo, porqué utiliza dos expresiones para lo mismo? Creo que la respuesta viene dada en ese número 2 del art. 102, antes transcrito, debiendo entenderse por vinculación, “inclusión”.

77 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Intentaré explicarlo: Veíamos la posibilidad que el art. 61.2 del TRLSMurcia daba para abstraer de clasificación alguna los sistemas generales. Por lo tanto, dentro de un suelo urbanizable, bien puede ser que nos encontremos con que los sistemas generales que atraviesen ese suelo, no tengan clasificación alguna. Pues bien, a la hora de desarrollar ese suelo urbanizable, se podrán “vincular” (incluir) esos sistemas generales, que por falta de esa clasificación acorde con la del sector que los rodea, son, en definitiva, externos al ámbito de desarrollo del plan parcial, o bien adscribir esos u otros sistemas generales ubicados en otros sectores 36 , al sector cuyo ámbito se va a desarrollar mediante ese plan parcial. Por lo tanto, entiendo que la expresión “vincular” ha de ser entendida como sinónimo de “incluir”. Es decir, serán los sistemas generales que si estuviesen dentro de una clasificación de suelo, estarían incluidos en el sector.

Navarra. Ley Foral 35/2002, de 20 de diciembre, Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

La Ley Foral 35/2002, de 20 de Diciembre, de Ordenación del Territorio y Urbanísmo (LOTUNavarra),

en

la

ordenación

urbanística

municipal,

distingue

entre

determinaciones estructurantes y determinaciones pormenorizadas. En las primeras incluirá todos aquellos elementos dotacionales que forman parte de la estructura orgánica del territorio municipal, esto es, lo que en la mayoría de las Comunidades Autónomas se conocen como sistemas generales; y en las segundas, incluirá aquellos elementos dotacionales que forman parte de la estructura pormenorizada, esto es, de la estructura de ámbitos menores, lo que se conoce en la mayoría de las Comunidades Autónomas como sistemas o dotaciones locales.

En este sentido, el art. 49 de la LOTUNavarra, señala:

36

Con la posibilidad de no inclusión en la clasificación del suelo, lo correcto sería decir “contíguos a otros sectores de suelo”.

78 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

“Las determinaciones de la ordenación urbanística municipal se dividen en estructurantes y pormenorizadas: a) Son determinaciones estructurantes aquellas mediante las cuales se define el modelo de ocupación, utilización y preservación del conjunto de cada municipio, así como los elementos fundamentales de la estructura urbana y territorial y de su desarrollo futuro.”

Y el art. nos dice seguidamente qué es lo que se consideran determinaciones estructurantes, entre las que se encuentran, “…c) La definición de los sistemas generales de vías públicas, servicios urbanos, espacios libres públicos y equipamientos públicos o privados, o conjuntos de dotaciones públicas al servicio de toda la población.” Por lo tanto, las determinaciones estructurantes, definen el modelo de ciudad; estructuran la misma, “crean ciudad” y entre las mismas se encuentran, como no podía ser de otra manera, los sistemas generales de comunicaciones, espacios libres y equipamiento comunitario”. La otra clase en que se dividen las determinaciones de la ordenación urbanística, decía el art. 49 de la LOTUNavarra, que eran las pormenorizadas. A este respecto, ese artículo señala que “Son determinaciones de ordenación pormenorizada las que precisan las anteriores hasta el grado suficiente para posibilitar la realización de actos concretos de ejecución material.” Y más adelante, el artículo nos indica cuales habrán de considerarse determinaciones pormenorizadas, entre las que encontramos, “La definición de los sistemas locales de vías públicas, servicios urbanos, espacios libres públicos y equipamientos públicos o privados, o conjuntos de dotaciones públicas necesarios para completar los servicios de los sistemas generales, pero sin considerarse de tal carácter.”

79 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Tenemos, por tanto, marcada la dualidad entre sistemas generales (elementos que forman parte de la determinación estructurante) y sistemas locales (elementos que forman parte de la determinación pormenorizada). ¿Cuál es el planeamiento que ha de definir los sistemas generales y los sistemas locales? Lógicamente habría de ser el general para los sistemas generales y el de desarrollo para los sistemas locales, pero esto no es del todo cierto en la legislación de Navarra, dejando que sea el planeamiento general el que defina tanto los unos como los otros, y en este sentido, el art. 51.5 de la LOTUNavarra, señala que “El Plan General Municipal preverá los sistemas generales y locales adecuados para el servicio de su población, y en particular los espacios libres y zonas verdes, los equipamientos sanitarios, educativos y de bienestar

social,

los

socioculturales,

deportivos

y

ambientales,

ubicándolos en los lugares más apropiados y acordes con el servicio a prestar.” Pero entonces cabe preguntarse ¿cual es el objetivo de los planes de desarrollo en este punto? La LOTUNavarra dedica un artículo, el 53, para fijar las determinaciones sobre espacios dotacionales y de servicios. En este artículo indica que será el “instrumento de planeamiento correspondiente” el que habrá de definir “los espacios que han de destinarse a equipamientos comunitarios, parques, jardines y espacios públicos singulares, así como a instalaciones para la depuración de aguas urbanas, y el resto de infraestructuras necesarias para garantizar los adecuados servicios del conjunto de la población.” De la lectura del art. 51, parecía claro que los sistemas generales y los locales eran previstos por el plan general. Entonces, ¿Qué quiere decir la ley en este art. 53 cuando se refiere a “instrumento de planeamiento correspondiente”? La respuesta habremos de ir a buscarla al art. 60 de la LOTUNavarra, cuando se refiere a los planes parciales cuyo objeto es “…En un sector de suelo urbanizable sectorizado, establecer la ordenación pormenorizada, o bien modificar o completar la que hubiera ya establecido el Plan General Municipal o el Plan de Sectorización, en 80 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

su caso” y continúa diciendo el art. 60 que “Los Planes Parciales establecerán las determinaciones de ordenación pormenorizada conforme a lo dispuesto en el art. 49 de esta Ley Foral, habilitando la ejecución directa sin necesidad de ulteriores planeamientos de desarrollo.”

No cabe duda que habría que pensar en la existencia de una discrepancia entre el art. 51 que reserva para los planes generales la previsión de los sistemas generales y locales y el art. 60, que reserva la previsión de los sistemas locales para los planes parciales, habida cuenta que, esos (los sistemas locales), de conformidad con lo señalado en el art. 49, son elementos de la determinación pormenorizada, tal y como hemos visto. No es así, pues los planes parciales, podrán modificar la determinación pormenorizada señalada en el plan general (no así la determinación estructurante) y en este sentido, este mismo art. 60, en el apartado 3 dice que “…No obstante los Planes Parciales podrán modificar cualquier determinación de ordenación pormenorizada establecida por el Plan General Municipal o el Plan de Sectorización para el sector, siempre que aquéllos justifiquen su congruencia con la ordenación estructurante del Plan General Municipal o del Plan de Sectorización.” Y es por esto, que no vemos discrepancia entre el art. 51 y el art. 60, ya que, en efecto, será el planeamiento correspondiente (plan general, plan de sectorización, plan parcial o plan especial) el que recoja y defina los sistemas locales, teniendo en cuenta que los planeamientos de desarrollo están facultados para modificar las determinaciones pormenorizadas del plan general (arts. 60 y 61 LOTUNavarra).

Siguiendo con el análisis de la distinción entre sistemas locales y sistemas generales hemos de seguir en el art. 53 de la LOTUNavarra, relativo a las determinaciones sobre espacios dotacionales y de servicios. Este artículo, en el número 2, señala que “Respecto a cada categoría y tipo de equipamiento e infraestructura, el planeamiento calculará las reservas necesarias para el total de población según la capacidad máxima de la ordenación, diferenciando según el nivel 81 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

jerárquico o de servicio de cada elemento y considerándolos articulados en la correspondiente red de servicios públicos. Dicha distinción se concretará en la calificación diferenciada según se trate de sistemas generales o de aquellos otros cuyo nivel de servicio sea local.”

Vemos que se realiza la diferenciación de los sistemas generales y de los locales según “el nivel jerárquico o de servicio” y en base a ese nivel de jerarquía o servicio, serán calificados como sistemas generales o como sistemas locales. Ambas dotaciones son independientes y así, este mismo artículo, en el apartado 4.b), indica esa independencia fijando unas determinaciones para los sistemas locales totalmente independientes de las que correspondan para los sistemas generales y, además, en relación a lo que anteriormente ha señalado en el número 2, fija el ámbito de servicio de los sistemas locales, ciñéndolos a un sector. Esto es, marca el “nivel de servicio” para poder ser calificados como locales o como generales. Así, dicho apartado 4.b) señala que, “En todos los sectores que incluyan suelo urbanizable y/o urbano no consolidado de uso residencial, con el carácter de dotaciones locales y, por tanto, con independencia de los elementos de sistema general que se sitúen en su interior, se deberán definir las reservas de terrenos para parques y jardines, zonas deportivas y de recreo y expansión públicas con una superficie conjunta no inferior a la mayor de las dos siguientes: 35 metros cuadrados por vivienda o por cada 100 metros cuadrados construidos de uso residencial, no pudiendo ser inferior en ningún caso al 10 por 100 de la superficie del secto. …”.

Por último, en cuanto al carácter de público o privado de estas dotaciones, habremos de distinguir igualmente si pertenecen a determinación estructurante o pormenorizada. La ley ya en el art. 49, nos indicaba al hablar de los equipamientos de la determinación estructural, que podrían ser públicos o privados. Por lo tanto, por mera exclusión -sino por lógica- habremos de decir que serán siempre públicas, el sistema viario y el de espacios libres. Y en este sentido, el art. 82 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

53.4 señala que “…Los terrenos que integren esta red de espacios libres deberán ser de dominio y uso público, sin perjuicio de las fórmulas concertadas que se fijen con los particulares para su mantenimiento y conservación. …”. Por el contrario los equipamientos, podrán ser públicos o privados.

Por lo que se refiere a los sistemas locales, el mismo art. 49.e) indicaba una primera referencia a cuales podrían ser públicos y cuales privados, siendo igualmente públicos los sistemas viarios. En cuanto a los espacios libres, siempre serán públicos al menos en la determinación que señala el art. 53.4.b) “…35 metros cuadrados por vivienda o por cada 100 metros cuadrados construidos de uso residencial, no pudiendo ser inferior en ningún caso al 10 por 100 de la superficie del sector.”. El resto, podrán ser privados, al igual que los equipamientos.

En conclusión, la LOTUNavarra, distingue sistemas generales y sistemas locales, en función del nivel de servicio de cada uno. Los primeros tendrán un nivel general de todo el municipio y los segundos, solamente de un sector.

Rioja. 37 Ley 5/2006, de 2 de mayo. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo. Hemos venido viendo en toda la legislación, que los sistemas generales, son dotaciones urbanísticas que conforman la ordenación estructural del territorio. Como tales elementos de la ordenación estructural territorial, han de venir definidos por el planeamiento general.

37

El pasado 2 de mayo se promulgó la Ley 5/2006, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (LOTURioja), la cual deroga expresamente la Ley 10/1998, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja. La Disposición final quinta de dicha ley indica que entrará en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial de La Rioja (BOR), lo que tuvo lugar el 4 de Mayo. Por lo tanto, la nueva LOTURioja, será plenamente vigente a partir del próximo 4 de Noviembre de 2.006. A los efectos de este trabajo, he preferido centrarme en el estudio de la Ley 5/2006, aún cuando todavía no esté vigente, debido a su inmediata entrada en vigor y teniendo en cuenta, además, que a los efectos del estudio de las dotaciones, no presenta, en cuanto a los conceptos generales y formas de obtención de los suelos para las dotaciones públicas, diferencias notables en relación con la actual Ley 10/1998, a la que le quedan escasas fechas de vigencia.

83 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

La Ley 5/2006, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja (LOTURioja), al regular los Planes Generales, indica en el art. 61, que “Los Planes Generales … definirán los elementos fundamentales de la estructura general adoptada para la ordenación urbanística del territorio…”. No cabe duda que uno de esos “elementos fundamentales de la estructura general” serán los sistemas generales, tal y como veremos. En efecto, el art. 63 de la LOTURioja, dispone que una de las determinaciones de carácter general que habrán de contener esos planes generales, será la “Estructura general y orgánica del territorio, integrada por los elementos determinantes del desarrollo urbano y, en particular, por los sistemas generales de comunicación y sus zonas de protección, equipamiento comunitario, infraestructuras y, en especial, el sistema general de espacios libres públicos destinados a parques y zonas verdes, en proporción no inferior a 5 metros cuadrados por habitante previsto tanto en suelo urbano como en suelo urbanizable delimitado.” Volvemos, una vez más, a encontrarnos con la clásica separación de los sistemas generales en tres grandes bloques, que ya hacía el Reglamento de Planeamiento en sus arts. 19 y 25, esto es, comunicaciones, espacios libres y, equipamiento comunitario.

El tratamiento de las dotaciones o sistemas locales, hemos de buscarlo en el art. 75 de la LOTURioja, el cual dispone que los planes parciales habrán de determinar el “Trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el planeamiento municipal, con señalamiento de alineaciones, rasantes y zonas de protección de toda la red viaria, y previsión de aparcamientos”, así como “Características y trazado de las redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos otros servicios que, en su caso, prevea el plan.” Vemos por tanto, que será el planeamiento general el que habrá de definir los sistemas generales, dejando para el planeamiento de desarrollo la definición de los sistemas locales. Por último queda saber cuál es el carácter, la naturaleza jurídica de estas dotaciones de sistemas generales. 84 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

La ley, en el art. 63, indica que los planes generales determinarán si las dotaciones son públicas o privadas. Es obvio, como hemos visto anteriormente, que los sistemas generales de comunicaciones y, de espacios libres de parques y zonas verdes, habrán de ser de titularidad pública. En cuanto al equipamiento comunitario, podrá ser público o privado y esa naturaleza habrá de venir señalada el planeamiento general. 38

Valencia. Ley 16/2005, de 30 de diciembre. Ley Urbanística Valenciana.

La ley 16/2005 de 30 de Diciembre, Urbanística Valenciana (LUV), denomina a las dotaciones públicas, redes (tal como igualmente hace la LSM) utilizando el adjetivo de primarias que, como veremos, forman parte de la ordenación estructural del territorio y por lo tanto equivaldrían a los denominados en otras comunidades sistemas generales, y secundarias, que como veremos forman parte de la ordenación pormenorizada y serían equivalentes a las que en otras comunidades se conocen como sistemas locales.

Las redes primarias, serán aquellos elementos que formando parte de la ordenación estructural de todo el territorio del municipio, vienen asimismo, reflejadas en el planeamiento. En efecto, el art. 36 indica que, “Constituyen

la

ordenación

estructural

del

planeamiento

las

determinaciones que sirven para dar coherencia a la ordenación urbanística del territorio en su conjunto, y, en particular, las siguientes: …

38

Me reitero en lo ya señalado en este trabajo, en el apartado 2.5 DOTACIONES PÚBLICAS. DOTACIONES PRIVADAS, en el que ya exponía cuales dotaciones habrán de ser necesariamente públicas y cuales podrán ser públicas o privadas, tanto en lo que se refiere a dotaciones generales o sistemas generales, como a dotaciones o sistemas locales.

85 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Red Primaria de reservas de suelo dotacional público y equipamientos de titularidad privada cuya función o relevancia contribuyan a la articulación de la ciudad.”

Por el contrario, las redes secundarias, serán aquellos elementos de la ordenación pormenorizada (por lo tanto no estructural del territorio), que vienen reflejadas en el planeamiento de desarrollo. En este sentido, el art. 37 de la ley 16/2005, LUV, define la ordenación pormenorizada como aquella que complementa y completa a la estructural, en un ámbito determinado del territorio, y en tal sentido dice “La ordenación pormenorizada incluye todas las determinaciones que, de modo preciso y detallado, completan la ordenación estructural para el ámbito territorial al que se refieren, y, en particular, las siguientes: … b) Establecimiento de la red secundaria de reservas de suelo dotacional público.”

En el mismo sentido, el art. 67, nos indica que los planes parciales “Deben definir la red secundaria de dotaciones públicas del sector, de acuerdo con las exigencias que reglamentariamente se establezcan.”

Pero para la LUV, las redes secundarias tienen un carácter un tanto residual, en el sentido de que en esta categoría de dotaciones se incluyen todas aquellas dotaciones públicas que no estuvieran contempladas en las primarias, y en este sentido se expresa el art. 59 al decir “La red secundaria es una determinación de la ordenación pormenorizada, constituida por la totalidad de las reservas de suelo dotacional público no incluidas en la red primaria.”

Por lo tanto, vemos que la diferencia fundamental entre ambos tipos de redes es la misma que se viene repitiendo en todas las legislaciones, esto es, ordenación estructural frente a ordenación pormenorizada; ámbito municipal frente a ámbito de 86 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

un sector; fijación en el planeamiento general, frente a fijación en el planeamiento de desarrollo.

Y ¿Cuál es el punto común de ambas en la legislación valenciana? La respuesta ha de ser, la naturaleza pública de ambas. Ambas son suelos dotacionales públicos tal y como se refleja en la redacción dada en los artículos 36 y 37, refiriéndose para ambas como “suelo dotacional público”. Bien es cierto que la ley admite que existan otras dotaciones de titularidad privada, pero éstas, en consecuencia, no serán consideradas “redes”, aunque dichas dotaciones privadas estructuren la ciudad, pues este término “redes”, lo reserva única y exclusivamente para los suelos dotacionales públicos. La red primaria no está compuesta por suelos dotacionales públicos y equipamientos privados. Está sólo compuesta por los suelos dotacionales de titularidad pública y uso público. En este sentido, es claro el art. 52 de la LUV cuando dice “Los Planes Generales delimitarán una red estructural compuesta por la red primaria de reserva de suelo dotacional de titularidad y uso público y por la de aquellos otros equipamientos de titularidad privada cuya función o relevancia contribuyan a la articulación de la ciudad.” Como se ve, el plan general delimitará la red primaria “de titularidad y uso público” así como “otros equipamientos de titularidad privada”, pero estos, no podrán considerarse “redes primarias”.

4.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES PÚBLICAS: SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES.

Los sistemas generales, como elementos que conforman la estructura organizativa territorial del municipio, y los sistemas locales, que forman parte de la ordenación pormenorizada de un ámbito del territorio del municipio, necesariamente ocupan un 87 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

espacio que se corresponde con fincas cuya propiedad puede ser pública, pero que en la mayoría de los casos es privada.

La fórmula tradicional de obtención de esos terrenos particulares para la implantación de esos servicios o infraestructuras, era la expropiación. En virtud del instituto expropiatorio, la Administración realizaba una “compraventa forzosa” de aquellos bienes que le eran necesarios para ejecutar los sistemas generales.

Hoy en día, parte de la legislación sectorial estatal, contempla la expropiación forzosa como método único para la obtención de suelos destinados a grandes infraestructuras. Tal es el caso de la Ley de Carreteras o su Reglamento, para los que la mera aprobación del proyecto, implica la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes, a los efectos de su expropiación.

Ahora bien, las técnicas de urbanismo permiten otras fórmulas para obtener los bienes necesarios para la ejecución de las dotaciones públicas. Así nos encontraremos con que la Administración también tiene la posibilidad de obtención de los suelos necesarios para dotaciones públicas, -

por cesión de los propietarios.

-

mediante transferencias de aprovechamiento.

-

Por ocupación directa.

-

Permuta forzosa.

-

O por convenio.

Por lo tanto, pueden ser varios los métodos que se pueden emplear para la obtención de los terrenos necesarios para las dotaciones públicas, entre los que está incluido, obviamente, el expropiatorio, que como decimos, no es el único ni el preferente e incluso como veremos, en algunas legislaciones autonómicas es un método residual, al que sólo se podrá acudir si no es posible la obtención por otros métodos (cesión, ocupación directa, etc.), y será el único método posible, como también veremos, en el caso de que dichos suelos no estén incluidos en áreas de reparto. 88 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

La posibilidad de utilización de un método u otro, variará en función de la clasificación del suelo, del tipo de dotación de que se trate y, fundamentalmente, de la legislación urbanística aplicable, puesto que no todas las Comunidades Autónomas permiten métodos de obtención que en otras si están contemplados. Desde luego, son comunes a todas ellas, la expropiación y la cesión gratuita.

Intentaré dar unos conceptos generales de en qué consisten cada uno de estos métodos, para posteriormente entrar a su tratamiento en la legislación urbanística autonómica.

4.1.- EXPROPIACIÓN.

La expropiación, podría denominarse como una especie de compraventa forzosa, por la que la Administración obliga al propietario, a la venta de sus bienes o derechos en beneficio de la colectividad. Por lo tanto, es el mecanismo mas sencillo para que la Administración pueda hacerse con los suelos necesarios para la ejecución de las dotaciones públicas. Este sistema ha sido desarrollado por la legislación urbanística, llegando en la actualidad a fijar diferencias con respecto a la LEF, y tendiendo en la actualidad en la legislación autonómica, a dejarlo como una técnica residual o subsidiaria de las otras formas de obtención de terrenos dotacionales, solamente aplicable en el caso de imposibilidad de la utilización de otros medios de obtención.

En las actuaciones asistemáticas, será la expropiación uno de los dos mecanismos a utilizar para la obtención de los terrenos necesarios para dotaciones (el otro serán las TAUs). En las actuaciones sistemáticas, por el contrario, será más rara la utilización de esta figura de obtención de suelo, habida cuenta que sería posible esa obtención de manera menos traumática dado que entrarían en juego los procedimientos equidistributivos, con lo que sería un tanto superfluo el recurso a la expropiación. 89 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Sea como sea, la expropiación, eso sí, es el único método para la obtención de los sistemas generales en suelo no urbanizable.

Al hablar de expropiación, conviene hacer distinción entre expropiación urbanística y expropiación común o general. La expropiación urbanística precisa “que su finalidad esté constituida por la ejecución del planeamiento urbanístico o venga motivada por el incumplimiento de los deberes urbanísticos”. 39 En este sentido, el art. 34 de la LS98, señala que, “La expropiación por razón de urbanismo podrá aplicarse de acuerdo con las finalidades previstas en la legislación urbanística y, asimismo, por incumplimiento de la función social de la propiedad, con los requisitos previstos en la Ley de Expropiación Forzosa”.

Por lo tanto, la obtención de suelos para dotaciones públicas, es uno de los fines previstos en la legislación y expresamente esa legislación lo contempla como una causa expropiatoria en el art. 40.2 LS98 al señalar los casos en los que no procede la reversión (que el nuevo uso sea justificado y dotacional o que el uso dotacional que motivó la expropiación se hubiese implantado y mantenido durante ocho años).

Será requisito de la expropiación, la declaración de utilidad pública o interés social. Estos presupuestos vienen recogidos en la propia Constitución cuando en su art. 33, recoge la imposibilidad de privar de los bienes y derechos si no es por “causa justificada de utilidad pública o interés social”. Pero además, el motivo de la expropiación, lo que se denomina “causa expropiandi” ha de estar contenido en una ley, pues la “causa expropiandi”, “no es sino el fin público declarado por el legislador” 40 .

39

José Manuel Merelo Abela “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit. pág.563. 40 Luciano Parejo Alfonso. “Derecho Administrativo”. Ed. Ariel. Barcelona, 2003. Pág. 824.

90 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

El legislador será, generalmente, el autonómico, ya que la competencia le viene reafirmada tras la STC 37/87 (Rfa.EDJ:1987/37) , sobre la Ley de Reforma Agraria de Andalucía, en cuyo FD Sexto, dice: “De acuerdo con las consideraciones que acaban de exponerse, no parece dudoso que cuando, en virtud del sistema de distribución de competencias que resulta de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía, la legislación sectorial corresponda a las Comunidades Autónomas, son éstas, y no el Estado, las que ostentan la potestad de definir legalmente los supuestos en que cabe hacer uso del instrumento expropiatorio mediante la declaración de la "causa expropiandi" necesaria en cada caso, sin perjuicio de la obligación de atenerse a la legislación general del Estado que garantiza por igual los derechos patrimoniales de todos los sujetos privados. De todo ello se sigue que la reserva constitucional en favor del Estado sobre la legislación de expropiación forzosa no excluye que por Ley autonómica puedan establecerse, en el ámbito de sus propias competencias, los casos o supuestos en que procede aplicar la expropiación forzosa, determinando las causas de expropiar o los fines de interés público a que aquélla deba servir. De lo contrario se llegaría al absurdo de que las Comunidades Autónomas, habiendo constatado la existencia de nuevas causas de utilidad pública o interés social justificadoras de la expropiación para el desarrollo de sus respectivas competencias, tuvieran que solicitar del Estado la regulación formal de aquéllas, o a la no menos absurda conclusión, por petrificadora del ordenamiento, de no poder identificar tales supuestos legitimadores más allá de los que, antes de la instauración del Estado de las Autonomías, hayan sido declarados como tales por las Leyes del Estado en materias sobre las que éste ha dejado de tener competencia.” Reafirmando esto, el mismo Tribunal, en su STC 61/97 dejó claro (FD Trigésimo) señaló que, 91 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

“El Estado carece de competencias para establecer cuál o cuáles sean las vías necesarias e indisponibles para obtener terrenos dotacionales -que es la materia sobre la que se pretenden imponer unos concretos medios- al tiempo que su competencia ex art. 149.1.18 CE no alcanza más allá de la fijación de las garantías expropiatorias -también en su variante urbanística-. La regulación de la causa de expropiar para la obtención de terrenos dotacionales y la definición de la ocupación directa corresponde a las Comunidades Autónomas.”

En expresión de Santos Díez y Castelao Rodríguez, “la causa expropiandi es, precisamente, la vinculación de destino que para los terrenos a expropiar establece el planeamiento que se ejecuta” 41

En la expropiación urbanística, la aplicación de las normas de la LEF, serán supletorias de la las contenidas en la LS98, el TRLS92, el RG, el RD 1093/1997 y normativa autonómica.

Los procedimientos previstos para las expropiaciones urbanísticas, según se recoge en el art. 36 de la LS98, son los de tasación conjunta y el individualizado. Estos procedimientos tendrían su correspondencia en los de urgencia e individualizado, en la expropiación normal o general, previstos en la LEF. El procedimiento de tasación conjunta, como procedimiento de expropiación netamente urbanístico, viene regulado en los arts. 36 y 38 de la LS98, así como, con carácter supletorio, en los arts. 138 del TRLS 76 y 202 y ss. del RGU. Por su parte, para el para el procedimiento individualizado se sigue la LEF. Brevemente, por no ser objeto de este trabajo, expondré las características principales del procedimiento de tasación conjunta..

41

Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Abogados y Técnicos”. Op.cit. pág. 785.

92 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Por el procedimiento de tasación conjunta, el expropiante, mediante un solo procedimiento que engloba todas las fincas objeto de la expropiación, fija el justiprecio de éstas. El procedimiento es el siguiente: -

Elaboración del proyecto de expropiación, con delimitación del ámbito de la expropiación y fijación de precios de las fincas con hojas de justiprecio individualizadas de cada finca.

-

Exposición pública por un mes y notificación individualizada a los propietarios y titulares de bienes y derechos.

-

Informe municipal, si no es la Administración que expropia.

-

Informe de la Administración expropiante.

-

Aprobación del proyecto por el órgano autonómico que corresponda, el cual implica la declaración de urgencia de la ocupación, la cual se podría llevar a efecto si se paga o consigna el precio total de la valoración dada en la hoja de aprecio, sin perjuicio de que los titulares puedan recurrir la valoración. 42

-

Notificación de la resolución aprobada a los titulares afectados, dándoles un plazo de 20 días para manifestar su disconformidad con la valoración. Transcurrido este plazo, se entiende fijado el justiprecio y no podrán impugnarlo posteriormente. Si lo han impugnado en el plazo de 20 días, sin perjuicio de la ocupación, se dará traslado al Jurado de Expropiación para valoración.

El procedimiento individualizado, es el señalado en la LEF, por el cual, una vez aprobado el expediente expropiatorio y declarada por tanto la necesidad de la ocupación, se abre un expediente individual para cada uno de los titulares de bienes expropiables, requiriendo a éstos para que en plazo de veinte días formulen hoja de aprecio y aleguen lo que convenga. Formulada la hoja de aprecio, la Administración la acepta o rechaza; en el primer caso, se considera determinado el justiprecio. En el 42

El art. 38 de la LS98, ha sido declarado inconstitucional por STC 164/2001, por entender que el Estado está regulando procedimiento, lo que es competencia de las Comunidades Autónomas. Por lo tanto, habrá de estarse a lo que señale cada legislación autonómica al respecto para saber si puede o no ocuparse con la consignación o pago del importe íntegro de la valoración.

93 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

segundo caso (rechazo), la Administración redacta su hoja de aprecio debidamente fundamentada, la cual ha de ser notificada al titular y este, en el plazo de diez días, podrá aceptarla o rechazarla alegando lo que convenga. Rechazado el valor de la Administración, se pasa el expediente al Jurado de Expropiación para fijación de justiprecio. La ocupación de la finca, salvo que hubiera declaración de urgente ocupación, no podría llevarse a efecto hasta el pago del justiprecio. Lo habitual es que existe esa declaración de urgente ocupación, por lo que la Administración, tras el acta previa de ocupación, efectuará hoja de depósito previo y pagado o consignado éste, podrá proceder a la ocupación de la finca.

Por lo tanto, del procedimiento de tasación conjunta, son de destacar las siguientes particularidades en relación con el procedimiento individualizado: -

La ocupación de las fincas no se podrá realizar hasta no haberse pagado o consignado previamente el valor total de las mismas, a diferencia del procedimiento individualizado que sólo exige el pago del depósito previo.

-

Los propietarios, al recibir hoja individualizada de tasación, si no estuvieran conformes, deberán manifestar la disconformidad en el plazo de 20 días, ya que en caso contrario, se entiende la conformidad con la propuesta.

4.2.- LA OCUPACIÓN DIRECTA.

La figura de la ocupación directa, se crea por vez primera en la Ley 8/90, que la regula en los arts. 57 y 59 a 62, si bien podemos encontrar sus antecedentes en el RG, en los arts. 52 a 54. La figura fue recogida por el TRLS92, en sus arts. 203 a 205 y declarada por la STC 61/97, ajustada al reparto de competencias emanadas de la Constitución, fue finalmente derogada por la disposición derogatoria única de la Ley 6/98 (a excepción

94 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

del art. 204 relativo a la indemnización por ocupación temporal), si bien ha sido tomada por parte de la legislación autonómica.

El TRLS92, en el art. 203, define la ocupación directa como “…la obtención de terrenos afectos por el planeamiento a dotaciones públicas mediante el reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento real.” Este mismo artículo señala un requisito previo a procederse a la ocupación directa y es que la Administración habrá de determinar los aprovechamientos urbanísticos susceptibles de adquisición por el titular del terreno a ocupar (por lo tanto descontando el 10% de aprovechamiento de cesión al Ayuntamiento) y la unidad de ejecución en que ese propietario podrá materializar su aprovechamiento.

Por lo tanto, esta figura tiene, por si misma, el límite de la necesidad de existencia de unidades excedentarias donde “remitir” o “enviar” a los propietarios “cedentes”, y Merelo Abela, señala otro límite unido a este, y es que esas unidades excedentarias habrán de encontrarse dentro del mismo área de reparto que el terreno dotacional que se cede. 43 Solamente podrá señalarse otra unidad de ejecución fuera del área de reparto, si existe aceptación del propietario. La explicación a estos límites, la recoge igualmente Merelo Abela, diciendo que “sólo en

el seno de cada área juegan los coeficientes de ponderación, que permiten

convertir el expresado aprovechamiento subjetivo del titular ocupado en su equivalente referido al uso y tipología de la unidad de ejecución donde deba hacerse efectivo o materializarse.” 44

43

“Este último requisito no está expresamente establecido para la ocupación directa, pero sí para mecanismo muy próximo en cuanto a naturaleza y efectos como es la expropiación con pago del justiprecio mediante adjudicación de terrenos, por lo que puede entenderse igualmente aplicable a aquella.”. José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit. pág. 634. 44 José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit. pág. 634.

95 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Para parte de la doctrina, no era necesaria la conformidad de los propietarios afectados, 45 sin embargo, para Santos Díez y Castelao Rodríguez “la ocupación directa era, como señaló la STC (se refieren a la STC 61/97), una modalidad de expropiación con “pago en especie” (en suelo).Pues bien, conforme establece el art. 37 LrS98, la expropiación con pago en especie sólo es posible con la conformidad del expropiado … de donde se deduce que sólo en el supuesto de conformidad (voluntariedad) del expropiado se podría aplicar esta modalidad de expropiación.” 46

La ocupación directa tiene una singularidad hipotecaria cual es que el acta de ocupación, es título inscribible en el Registro de la Propiedad, pero mientras este título producirá la inscripción a favor de la Administración de los terrenos ocupados, para el propietario “cedente” se abrirá folio registral independiente, en el que se recogerá el aprovechamiento urbanístico, no la finca, ya que hasta que no se desarrolle esa unidad de ejecución, y apruebe e inscriba el proyecto de equidistribución de la misma, no existirá finca en la que materializar ese aprovechamiento; y a dicho folio, se trasladarán las cargas y demás inscripciones de derechos reales que hubiere y fueran vigentes sobre la finca ocupada.

Para Ochoa Gómez, citando a González Salinas, la ocupación por si sola, no produce la pérdida de la propiedad “lo que se produce es la pérdida de la posesión de la finca o fincas o partes de las mismas, pero todavía no la transmisión de titularidad. Hasta que la compensación o pago del justiprecio en especie no se concreta mediante la adjudicación de una determinada parcela en la unidad excedentaria, esa transmisión no se consuma. De otro modo, resulta ineficaz la previsión del art. 204.2 TRLS de

45

La ocupación directa, “reune notas de la gestión urbanística y elementos propios de la expropiación forzosa, configurándose como singular modalidad expropiatoria. … por la ocupación directa se produce, respecto a terrenos afectados por el planeamiento a dotaciones públicas, … la transmisión coactiva de la titularidad dominical de los mismos a las Administraciones urbanísticas actuantes para adscribirlos a los usos y servicios públicos que motivaron su afectación en el plan de ordenación.” Varios autores. “Memento práctico. Urbanismo. 2006”. Op.cit. pág. 1.093. 46 Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. págs.783-784.

96 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

1992, o equivalente de la legislación autonómica, ante Administrstración.”

la pasividad de la

47

Dicho sea con todos los respetos, no puedo estar de acuerdo con esa afirmación. En mi opinión, con el acta de ocupación -título, recuérdese, para la inscripción-, la “traditio”, la traslación del dominio, se produce y consuma plenamente. Otra cosa es el pago de ese bien. Y a ese pago se refiere el número 2 del art. 204 del TRLS92, confiriendo una seguridad al cedente, de justipreciar el bien ocupado, para el caso de que en ese periodo de cuatro años, no se hubiera producido la aprobación del proyecto de equidistribución, que otorgue al propietario cedente suelo en el que materializar su aprovechamiento. Y esto creo que se refuerza en el número 1 de ese artículo, ya que el propietario tiene derecho a ser indemnización por el perjuicio que se le ocasiona, al no poder materializar ese derecho y, en definitiva disfrutarlo plenamente en concepto de dueño.

Actualmente la ocupación directa, al haberse derogado los arts. 203 y 205 del TRLS92, carece de cobertura legal a nivel estatal, si bien dicha figura ha sido incluida en diversas legislaciones autonómicas, con la misma filosofía que la aquí señalada, siendo esos aprovechamientos “trasladados” perfectamente inscribibles, ya que el art. 1.3 del RD 1093/1997, señala que serán inscribibles en el Registro de la Propiedad, “Los actos de transferencia y gravamen del aprovechamiento urbanístico, incluso como cuando

den lugar a un derecho separado del suelo,

mediante la apertura de folio independiente”.

47

Pilar Ochoa Gómez. “Significado, obtención y valoración del suelo para sistemas generales urbanísticos: El mentís de su adquisición gratuita.” Op.cit. pág. 39.

97 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

4.3.- PERMUTA FORZOSA.

La permuta forzosa, no deja de ser una variante de la ocupación directa, en la que los aprovechamientos de los propietarios de los terrenos a ocupar para la obtención de las dotaciones urbanísticas, se darán en terrenos que formen parte del patrimonio público del suelo. De esta suerte, a esta figura algunas leyes autonómicas como Canarias o Extremadura, la denominan ocupación directa, mientras que en otras, como Galicia, tiene un tratamiento específico propio, si bien, con los mismos requisitos que la ocupación directa. De conformidad con lo previsto en el art. 118 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales, será requisito previo para la permuta, la valoración de los bienes a permutar por los servicios técnicos municipales.

4.4.- LAS TRANSFERENCIAS DE APROVECHAMIENTO URBANÍSTICO. (TAUS).

Los antecedentes de esta figura o mejor técnica de “redistribución de aprovechamientos” podemos encontrarlos por vez primera en España, vigente el TRLS76, aplicada por planificadores innovadores entre los que destacaba la figura de Javier García Bellido, como una fórmula para “adaptar al suelo urbano, lo que el aprovechamiento medio había significado para el suelo urbanizable” 48 . Posteriormente fueron la LS90 y TRLS92 los que se hacen eco de ella y la regulan.

Las transferencias de aprovechamiento, son una fórmula de equidistribución pensada para aquellos suelos que no están incluidos en una unidad de ejecución, sobre los que ha de actuarse de forma “asistemática” y siempre que se aplique la técnica del aprovechamiento tipo. 48

Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. pág. 669.

98 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

En definición de Santos Díez y Castelao Rodríguez, las transferencias de aprovechamiento, “no son sino una técnica de >, es decir, de ajuste del aprovechamiento subjetivo al aprovechamiento objetivo determinado por el planeamiento para la parcela –lucrativa o no lucrativa- de que se trate. A través de ellas se cumple, en su caso, la perecuación entre propietarios, si está asumida esta técnica, de una u otra forma (como TAU propiamente dichas o como reparcelación voluntaria o forzosa y discontinua), por la ley de la Comunidad Autónoma.” 49

Esto es, se trata de una técnica que permite el ajuste del desequilibrio entre el aprovechamiento objetivo o real de una parcela y el aprovechamiento subjetivo o patrimonializable por el

propietario de esa parcela. Los aprovechamientos que

pueden transferirse son los subjetivos, nunca los reales u objetivos, ya que ello implicaría una modificación del planeamiento. 50

Esta técnica, pensada como decimos para el suelo urbano, sólo es posible en actuaciones asistemáticas y estas actuaciones sólo pueden darse en este tipo de suelo, siempre que no estuviera incluido en unidades de ejecución, en cuyo caso las técnicas de redistribución serán las propias de gestión de la unidad.

De conformidad con las disposiciones del TRLS92, la instrumentación de esta técnica podrá hacerse, -

Por acuerdos de cesión o distribución de aprovechamientos entre propietarios.

-

Por compra directa a la Administración del aprovechamiento necesario para poder completar el aprovechamiento patrimonializable con el real de

49

Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. pág. 770. 50 Merelo Abela dice textualmente “conviene precisar que nunca son objeto de transferencias los aprovechamientos reales, pues implicaría una modificación de la ordenación urbanística, sino los aprovechamientos patrimonializables y por razón de su imposible materialización sobre la propia parcela de la que dimanan”. José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable.” Op.cit. pág.161.

99 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

la parcela., o compra por la Administración de los aprovechamientos no materializables. 51 -

Por cesión a la Administración de terrenos afectos a sistemas generales o locales, no incluidos en unidades de gestión.

En lo que se refiere a la aplicación de este procedimiento para la obtención de terrenos destinados a dotaciones urbanísticas, y siguiendo el mecanismo y actuaciones para las que fue pensada, se conseguirá la obtención de aquellas ubicadas en suelo urbano consolidado, mediante la transferencia de los aprovechamientos patrimonializables (subjetivos) que corresponderían a los terrenos cedidos, a otras parcelas con exceso de aprovechamiento real superior al patrimonializable, propiedad del mismo titular; de esta manera, esos suelos dotacionales pasarán a favor de la Administración, por haberse transferido los derechos (aprovechamientos) patrimonializables a una parcela en la que se pueden materializar por el propietario. Normalmente en la legislación autonómica, este procedimiento viene permitido, no como consecuencia de la gestión de actuaciones aisladas en suelo urbano, sino como consecuencia de actuaciones directas de la Administración sobre cualquier tipo de suelo para conseguir esos terrenos destinados, generalmente, a sistemas generales, transfiriendo esos aprovechamientos correspondientes, a otras fincas. Pero también nos encontramos con alguna legislación urbanística autonómica, como por ejemplo la Ley 5/2006, LOTURioja en la que estas transferencias se pueden realizar en cualquier clase de suelo y transferir a cualquier unidad de ejecución o sector excedentario.

En mi opinión, se trata de una “deformación” del procedimiento de las TAUS, llevando el mismo a cualquier clase de suelo, lo que no es razonable, habida cuenta

51

Desde luego, el aprovechamiento que podría adquirir la Administración es el aprovechamiento subjetivo del propietario, bien por no quererlo materializar o por imposibilidad de materialización. Pero nunca podrá adquirir el aprovechamiento real u objetivo, que exceda del subjetivo, ya que ese aprovechamiento es de la Administración y por otra parte, como dijimos, lo que es objeto de transferencia son los aprovechamientos subjetivos no los objetivos o reales.

100 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

que en los suelos urbanizables y urbanos no consolidados, incluidos en unidades de gestión, la obtención podría obtenerse por otros métodos, empezando por la cesión obligatoria y gratuita a favor de la Administración, y si se trata de suelos no incluidos en unidades de ejecución, cabrían los métodos de ocupación directa, permuta forzosa o expropiación. Además, si esa transferencia se produce en suelo urbanizable o urbano no consolidado, esto es, en unidades de ejecución excedentarias ¿dónde está la diferencia con la ocupación directa? Yo personalmente no acabo de verla. Las TAUS se habrán de dar entre fincas, pero no entre finca y sectores, pues para eso ya existe la figura de la ocupación directa.

En definitiva, entiendo que este procedimiento es perfectamente válido como método de obtención de terrenos dotacionales, si la transferencia se realiza de fincas deficitarias a fincas excedentarias, pero no de fincas deficitarias a sectores excedentarios, ya que esto desvirtúa el mismo concepto de las TAUS.

No siempre es fácil la distinción de este procedimiento de aquellas otras figuras afines como pueden ser la compensación de propietarios deficitarios de aprovechamiento (por ej. Art. 155 TROTU Asturias) o de la ocupación directa, a la que ya me he referido anteriormente.

4.5.- LA CESIÓN DE TERRENOS.

La cesión obligatoria de terrenos destinados a dotaciones públicas, no es nueva en el urbanismo español, ni tan siquiera de los últimos 50 años. Ya a mediados del siglo XIX, se propone por el entonces ministro de Gobernación, Posada Herrera, un proyecto de ley para la reforma, saneamiento, ensanche y otras mejoras de las poblaciones, en el que, como objetivos fundamentales, se marcaban la salubridad de las poblaciones y la mejora del tránsito viario, y ofrecía una novedad sustancial en el concepto romano que en la época se tenía de la propiedad, cual era la 101 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

obligación de cesión para viales, lo que junto con otras medidas como “enajenación forzosa caso de inedificación, contribución a la obra urbanizadora, obtención de autorización previa y fijación de dimensiones mínimas para la consideración de un terreno como solar”

52

, no dejaba de ser la promulgación de un nuevo estatuto de la

propiedad. Ya en la legislación urbanística moderna, la LS56, en su art. 67.3, imponía a los propietarios de suelo urbano a ceder los terrenos de viales, de parques y jardines, y costear la urbanización “del modo y en la proporción establecidos al regular cada sistema de ejecución de los planes”. Este artículo fue luego reproducido casi íntegramente en el art. 83.3.1º del TRLS76, el cual imponía para los propietarios del suelo urbano, la cesión gratuita obligatoria a favor del Ayuntamiento, de los terrenos destinados a viales, parques, jardines públicos y centros de EGB al servicio del polígono o unidad de actuación correspondiente. Estas mismas obligaciones y alguna otra más (“zonas deportivas públicas y de recreo y expansión, centros culturales … y demás servicios públicos necesarios”) imponía esta ley en su art. 84.3.a) a los propietarios de suelo urbanizable programado. El TRLS92, en su art. 20, imponía el deber de cesión de los terrenos destinados a dotaciones públicas, para que los propietarios fueran adquiriendo gradualmente las facultades que les permitieran edificar los terrenos. En la actualidad, la LS98, impone para los propietarios de suelo urbano (art. 14.2.a) y b)) y para los de suelo urbanizable (art. 18.1 y 2), la cesión obligatoria y gratuita a la Administración de todo el suelo necesario para las dotaciones locales y para los sistemas generales que el plan general hubiera incluido o adscrito a ese ámbito. El proyecto de Ley del Suelo, recoge en su art. 16, entre los deberes de la promoción de las actuaciones de transformación urbanística, la entrega a la Administración de todo “el suelo reservado para viales, espacios libres, zonas verdes y restantes dotaciones públicas incluidas en la propia actuación o adscritas a ella para su obtención”

52

Vid. Luciano Parejo Alfonso. “Derecho urbanístico. Instituciones Básicas”. Ed. Ciudad Argentina. Mendoza. Argentina. 1.986. pág. 17

102 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

La cesión viene siendo en el derecho moderno, la fórmula más común e importante para obtener el suelo destinado a dotaciones públicas. Y esa cesión, nos dice la actual ley estatal, Ley 6/98 (y todas las autonómicas) será gratuita. A este respecto, son varios los autores que se han pronunciado sobre la falacia de la “gratuidad” de las cesiones. 53 Y esto es así, debido a que gracias a la técnica de gestión urbanística, la equidistribución, el propietario cede el suelo, pero se queda con el aprovechamiento que tiene ese suelo para ubicarlo en otro lugar. Por lo tanto, lo que vale del suelo, el aprovechamiento, se lo lleva y lo materializa en otro lugar. Y si no es posible la técnica de equidistribución, nuestro sistema jurídico impide la cesión a cambio de nada, ya que sería confiscación, por lo que ese propietario habría de ser indemnizado (art. 33.3 CE). Utilizando palabras de J.L. González-Berenguer “el suelo para dotaciones locales y para sistemas generales no tiene aprovechamiento in situ pero genera un derecho a indemnización o un aprovechamiento equivalente a aquél del que es desposeído, en otro lugar. La Administración tiene que dar algo, pues, a cambio.” 54 Por lo tanto, si el propietario se puede llevar el aprovechamiento, no regala nada, ya que el valor (el aprovechamiento) se lo ha llevado a otro sitio. Si por el contrario, el propietario

no

pudiera

llevarse

este

aprovechamiento,

tendría

derecho

a

indemnización.

53

Sobre este tema de “no gratuidad”, se pueden ver los artículos publicados por José Luis GonzálezBerenguer Urrutia bajo los títulos “El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente jamás (I)” en RDU nº 135 oct-nov-dic 1993, págs. 35-66; “El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente jamás (II)” en RDU nº 175, ene-febr 2000, págs. 13-15; “El suelo para sistemas generales no se cede gratuitamente jamás…hasta la aparición de la Ley 6/98 (y III), en RDU nº195 julago. 2002, págs.11-17; y “¿Cesiones gratuitas? En RDU nº 205 págs. 137-144. Asimismo, se puede consultar el artículo de Pilar Ochoa Gómez “Significado, obtención y valoración del suelo para sistemas generales urbanísticos: El mentís de su adquisición gratuita” en Revista Urbanística Práctica, nº 41 sept. 2005, págs 33-37. 54 José Luis González Berenguer Urrutia. “¿Cesiones gratuitas?”. Op.cit. pág.143.

103 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Para la cesión de los terrenos por los propietarios, es necesario, decíamos, la aplicación de la técnica de gestión mediante equidistribución 55 , y esta equidistribución, es uno de los deberes que también les vienen marcados a esos propietarios, tanto en la LS98 (arts. 14 y 18) como en la totalidad de las legislaciones autonómicas. Por lo tanto, los propietarios habrán de proceder, antes de la ejecución material del planeamiento, a ese reparto de beneficios y cargas de forma equitativa (equidistribución) y, en ese reparto, es en el que entran esas cesiones, que obviamente serán compensadas por el resto de propietarios. Por tanto, para poder “meter” esas cesiones en el reparto de beneficios y cargas, es necesario que los terrenos a ceder se encuentren incluidos o adscritos en el ámbito que va a ser objeto de la redistribución o equidistribución. Habrán de ser incluidos o adscritos en los ámbitos de gestión urbanística contiguos. Y sólo se podrán incluir o adscribir los terrenos en ámbitos de gestión, si lo hace el Plan General. Y así se desprende de los propios arts. 14.2 a) y b) y 18.1 y 2 de la Ley 6/1998, que señalan expresamente estos términos: “incluidos” (art. 14 y art. 18) y “adscrito” (art. 18). 56 De lo dicho anteriormente, se deduce que si los terrenos no están incluidos o adscritos, no podrán obtenerse por cesión. La inclusión o adscripción queda a la libre capacidad de valoración del planificador (por ello estos artículos utilizan las expresiones “… que el planeamiento general, en su caso…” (art. 14.2.b) y art. 18.2) o “ …en el que sus terrenos resulten incluidos…” (art. 18.1) o “…en el supuesto que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o incluido en algún ámbito de gestión …” (art. 25.2 II)), si bien dicha inclusión o adscripción ha de seguir una reglas que, en palabras de los profesores Jiménez de Cisneros y Agudo González, “deberían ser las siguientes: 1) Obviamente, sólo podrá incluirse o adscribirse sistemas generales en sectores excedentarios; 2) En ningún caso esta técnica de obtención de terrenos dotacionales podrá permitir evitar el

55

En todas las legislaciones autonómicas, la equidistribución, aparece como uno de los deberes de los propietarios de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizables delimitado o sectorizado. 56 En el mismo sentido el art. 25.2 II de la LS98, cuando dice “…que el planeamiento urbanístico los haya adscrito o incluido en algún ámbito de gestión, a los efectos de su obtención a través de los mecanismos de equidistribución de beneficios y cargas…”.

104 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

cumplimiento de reglas tradicionales en nuestro Derecho, y reiteradas en muchos casos en la legislación urbanística autonómica, según las cuales la delimitación de ámbitos de actuación no puede generar una diferencia de aprovechamientos entre ámbitos de equidistribución superior al porcentaje establecido (normalmente, el 15%)” 57 .

Conviene hacer una matización cual es que, para que opere este sistema, los suelos habrán de estar incluidos tanto en un área de reparto como en un área de gestión, ya que si falta alguno de estos requisitos, los terrenos no podrían obtenerse por las técnicas de cesión, sino que deberán ser obtenidos por expropiación. Y esto es lógico, ya que si no estuvieran incluidos en áreas de reparto y se incluyeran en ámbitos de gestión, los derechos de estos propietarios serían obtenidos a costa exclusivamente de los de la unidad de gestión. Si por el contrario no estuvieran incluidos en un ámbito de gestión, no habría lugar físico donde materializar los aprovechamientos de esos propietarios de suelos dotacionales. 58

4.5.1.- OBTENCIÓN DE DOTACIONES PÚBLICAS MEDIANTE CESIÓN GRATUITA EN SUELO URBANO.

Como he dicho anteriormente, para que opere la técnica de la cesión “gratuita” de terrenos, es necesario que se produzca un reparto de cargas y beneficios, esto es, una equidistribución. La técnica de la cesión en suelo urbano, sólo operará para el suelo urbano no consolidado o incluido en un ámbito de gestión. Así se desprende de la lectura del

57

F.Javier Jiménez de Cisneros y Jorge Agudo González. “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: expropiación versus equidistribución”. Op.cit. págs. 41-42. 58

Vid en este sentido los comentarios de F.Javier Jiménez de Cisneros y Jorge Agudo González en “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: expropiación versus equidistribución”. Op.cit. pág. 44, así como de Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para juristas y técnicos”. Op.cit. págs. 778-780.

105 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

propio art. 14.2, que sólo obliga la cesión para dotaciones locales (apartado a) y para dotaciones generales (apartado b), a los “propietarios de terrenos de suelo urbano que carezcan de urbanización consolidada”. 59 La cesión se produce “automáticamente” con la aprobación del proyecto de equidistribución, tal y como recoge el art. 124.1 del RG., y las dotaciones públicas a ceder, serán todas, tal y como entiende Merelo Abela , “pues la L.R.S.V. no las limita, a diferencia de lo que hacía el Texto de 1.976 que sólo aludía a éstas: “viales, parques, jardines públicos y centros de Enseñanza General Básica al servicio del polígono o Unidad de Actuación correspondiente” (art. 83.3.1º)” 60 . Por lo tanto, la obtención de dotaciones de carácter general, sistemas generales, en suelo urbano, si han sido incluidos o adscritos a un ámbito de gestión, se podrán obtener por cesión, tras el mecanismo de equidistribución que proceda. Para la obtención de las dotaciones de carácter local, sistemas locales, los terrenos habrán de estar incluidos dentro de un ámbito de gestión, y en tal caso se obtendrían, al igual que en el caso de los sistemas generales, por cesión mediante las técnicas de equidistribución que procedan.

4.5.2.- OBTENCIÓN DE DOTACIONES PÚBLICAS MEDIANTE CESIÓN GRATUITA EN SUELO URBANIZABLE. Al igual que se decía para el suelo urbano, en el suelo urbanizable, y salvo que la legislación urbanística autonómica señale otra cosa, la obtención de los sistemas

59

Existe un sector doctrinal amplio (Jiménez de Cisneros, Sánchez Goyanes, Menéndez Rexach, Santos Díez y Castelao Rodríguez) al que se suma Merelo Abela, que defiende la posibilidad de técnicas de equidistribución para el suelo urbano consolidado, a pesar de lo que diga el art. 14.1. LS98. Y ello se basa de manera general en el reparto de beneficios y cargas “entre todos los propietarios”, no sólo entre los propietarios de suelos no consolidados. Y esta doctrina viene refrendada por variada jurisprudencia que avala la posibilidad de equidistribución en el suelo urbano consolidado (valga por todas, la STS 21-Febr-1994, Rec. 8708/1990, sobre validez de TAUs en L’Elinana. Rfa.EDJ:1994/1560). Sobre este tema vid. José Manuel Merelo Abela “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit. págs. 150-159. También Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez “Derecho Urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. págs. 414-415; 442-445 y 661. 60

José Manuel Merelo Abela. “Régimen jurídico y gestión del suelo urbano y urbanizable”. Op.cit. pág. 627.

106 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

generales por cesión gratuita, se realizará mediante los sistemas de gestión de la unidad de ejecución en que se encuentren incluidos o adscritos.

En conclusión, se trate de suelo urbano no consolidado (con las observaciones señaladas anteriormente sobre el suelo urbano consolidado) o urbanizable, la inclusión o adscripción de las dotaciones públicas previstas en el planeamiento, en ámbitos de gestión, permitirá a la Administración su obtención gratuita por la gestión sistemática del planeamiento, mediante las técnicas de equidistribución, obteniendo el propietario de dichos terrenos su compensación mediante la adjudicación de suelo lucrativo en el que materializar los aprovechamientos proporcionados por los suelos cedidos. Este propietario formará parte de esa unidad de gestión como un propietario mas.

La obtención de los terrenos para dotaciones públicas generales

en suelo no

urbanizable (no cabe hablar de dotaciones locales en este suelo), no es posible mediante la cesión gratuita (a excepción de una donación) por aplicación de las técnicas de equidistribución, ya que no existen en dicho suelo unidades o ámbitos de gestión ni tampoco áreas de reparto. Los suelos, en este caso, sólo podrán ser obtenidos por expropiación.

4.6.- CONVENIOS URBANÍSTICOS.

Esta fórmula de obtención de terrenos para dotaciones públicas, viene recogida en parte de la legislación autonómica. En mi opinión, es perfectamente aplicable a cualquier Comunidad Autónoma, aunque no lo regule en su legislación y esto es así, ya que el Convenio es un “acuerdo de voluntades entre la Administración y personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, titulares de intereses urbanísticos (promotores, empresas urbanísticas, Juntas de Compensación, vecinos…) que tienen su funcionamento en el principio de participación de los particulares en el urbanismo y la capacidad negocial de la Administración, celebrados con la finalidad de completar a la Ley, en aquellos 107 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

supuestos en que la regulación legal está inacabada o prevé expresamente la llamada al convenio, resolviendo de esta forma los problemas que las insuficiencias de la legislación urbanística plantea y dando satisfacción a la participación de los ciudadanos en la definición de su digna calidad de vida.” 61 O como ha señalado la STS 29 febrero 2000 (EDJ: 2000/8339), “Los convenios urbanísticos constituyen una manifestación de la participación de los administrados en el ejercicio de las potestades urbanísticas que corresponden a la Administración. El carácter jurídicopúblico de estas potestades no excluye, en una concepción avanzada de las relaciones entre los ciudadanos y la Administración, la intervención de aquéllos en aspectos de la actuación administrativa susceptibles de compromiso. La finalidad de los convenios es servir como instrumento de acción concertada para asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés genera.”

El acuerdo entre la Administración y un particular para la obtención de suelos dotacionales, podría enmarcarse dentro de los llamados convenios de planeamiento, si lo que se quiere contratar es la inclusión o adscripción de terrenos destinados a dotaciones públicas. Pero en el punto que estamos tratando –obtención de suelos destinados a dotaciones, por lo que, como tal, ya figuran en el planeamiento-, entiendo que si se optara por la modalidad contractual, estos convenios entrarían dentro de la categoría de los llamados convenios de gestión. La Jurisprudencia ha definido estos convenios de gestión como aquellos que se “concluyen para la gestión o ejecución de un planeamiento ya aprobado” (STS. 15 marzo 1997. EDJ: 1997/1636, referida en las de 9 marzo 2001, EDJ 2001/8708 y en la de 31 enero 2002. EDJ: 2002/913, entre otras).

61

Antonio Cano Murcia. “Teoría y Práctica del Convenio Urbanístico”. Ed. Aranzadi. Pamplona. 1997. Págs. 25-26.

108 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Por lo tanto, el límite a la contratación, estará en el respeto a la legislación, y por ende, al planeamiento. En este sentido, la STS de 24 junio 2000 (EDJ:2000/21988), es clara: “No puede existir, a la luz de lo expuesto, una tercera figura de convenios urbanísticos caracterizados por contradecir las normas de planeamiento supraordinadas a ellos sin contemplar una modificación futura de éstas, ya que tales convenios serían nulos (artículos 57 y 58 del TRLS) por contradecir lo dispuesto en la Ley…” Cumplido esto, dentro de este “acuerdo de voluntades”, dentro de la libertad de voluntades de las partes, cabrán todo tipo de pactos, siempre que los mismos, como queda dicho, no sean contrarios al ordenamiento jurídico. 62

Por lo tanto, habrá que ver en cada Comunidad autónoma la regulación que se hace sobre los convenios como método de obtención de suelos destinados a dotaciones públicas, pero, como digo, en mi opinión, aún a falta de esa regulación, y siempre que el convenio se circunscriba a los límites de cumplimiento de la legislación, no encuentro base legal alguna que impida la celebración de convenios de gestión para la obtención de los sistemas dotacionales públicos, sean generales o locales.

62

En este mismo sentido, Jiménez de Cisneros y Aguado González señalan: “En coherencia con la amplitud de contenidos predicable de los convenios urbanísticos, ningún inconveniente legal parece que pueda existir para la celebración de convenios urbanísticos en los que pueda condicionarse el cumplimiento de deberes urbanísticos como los de cesión de terrenos destinados a sistemas generales. … Pues bien, como decimos, ningún límite a las facultades convencionales pueden mencionarse a este respecto. Es más, salvando las distancias, las Leyes urbanísticas suelen prever expresamente la celebración de convenios cuyo objeto afecta a deberes de cesión y/o a la determinación de aprovechamientos.” F.J. Jiménez de Cisneros y Jorge Agudo González. “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: Expropiación versus equidistribución”. Op.cit. págs. 8990.

109 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

5.- LOS SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO.

Merece atención el estudio de la obtención de los terrenos exteriores a los ámbitos de actuación y necesarios para su desarrollo. Me estoy refiriendo, esencialmente a las conexiones con los sistemas generales, las cuales son necesarias para el funcionamiento del sector o del ámbito de actuación. En la mayoría de los desarrollos urbanísticos en suelo urbanizable, se hace precisa la realización de determinadas obras que permitan la conexión de esos ámbitos y sus dotaciones interiores con los sistemas generales, tales como accesos rodados, electricidad, traída y evacuación de aguas, etc. El art. 18.3 de la LS 98, señala el deber “costear y, en su caso, ejecutar las infraestructuras de conexión con los sistemas generales exteriores a la actuación y, en su caso, las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas requeridos por la dimensión y densidad de la misma y las intensidades de usos que ésta genere, de conformidad con los requisitos y condiciones que establezca el planeamiento general”. Nada que objetar al respecto, dado que este deber viene de las anteriores legislaciones y así, por ejemplo lo regulaba el art. 63 del Reglamento de Gestión Urbanística, y se recoge en la totalidad de las legislaciones urbanística autonómicas. Pero la cuestión se complica si nos atenemos a la obtención de los suelos necesarios para realizar esas obras de conexión. En otras palabras, la cuestión radica en si esos terrenos deben ser adquiridos por los titulares de las unidades de actuación en ejecución y que necesitan de esos terrenos para realizar sus conexiones con los sistemas generales, o si por el contrario esos suelos se obtienen por el Ayuntamiento y se ponen a disposición de los propietarios, promotores o urbanizadores de la unidad de actuación correspondiente.

La respuesta es: “depende”. Y depende de cómo se han contemplado esas conexiones en el planeamiento general. Veamos:

110 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

El planeamiento general habrá de describir perfectamente los sistemas generales y en un nivel tal, que permita la redacción –y por ende la posterior ejecución- de los planes parciales. En este sentido, el art. 30 del Reglamento de Planeamiento así lo indica “con la precisión suficiente para permitir la redacción de Planes Parciales o Especiales”. En esa precisión suficiente, puede que el Plan General, contemple esas conexiones como ampliación de los sistemas generales; que los contemple como “reserva” de esos terrenos para realizar las conexiones de los sectores a desarrollar a través de planes parciales; o por el contrario que no lo señale, limitándose, eso sí, a describir y delimitar los sistemas generales. Por su parte, el plan parcial, este sí, habrá de prever siempre las conexiones del ámbito de actuación con esos sistemas generales y en este sentido el art. 45 del Reglamento de Planeamiento dispone que los planes parciales contendrán la determinación, entre otras, de “trazado y características de la red de comunicaciones propias del sector y de su enlace con el sistema general de comunicaciones previsto en el Plan General de Ordenación”, así como “las características y trazado de las galerías y redes de abastecimiento de agua, alcantarillado, energía eléctrica y de aquellos otros servicios que , en su caso, prevea el plan”.

Por lo tanto, ¿cómo se realizan las conexiones? ¿cómo se obtienen estos suelos por los que discurren esas redes de conexión?

Lo primero que habrá que preguntarse es si esas infraestructuras de conexión, son sistemas generales, sistemas locales o una clase “intermedia” entre ambos.. Hemos visto al tratar de los sistemas generales, que éstos habrán de venir señalados en el planeamiento general. Por lo tanto, si aparecen como tal en el Plan General, son sistemas generales y la forma de obtención será la prevista en el mismo. Pero si no vienen previstas en el Plan General como tal sistema general o vienen pero no contemplado como un sistema general, sino como una reserva de suelos para conectar los sectores con los sistemas generales, ¿Qué son? 111 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Salvo que el plan general los contemplara como tal sistema general, entiendo que no se trata de verdaderos sistemas generales, por propia definición: “infraestructuras de conexión con los sistemas generales”. Lo más razonable es pensar que se trata de elementos que tienen características propias de los sistemas locales, ya que son necesarios y sirven al ámbito de desarrollo en cuyo beneficio se ejecutan, si bien son externos al ámbito y generalmente no estarán incluidos ni adscritos al mismo, discurriendo –en la práctica suele ser así- por suelos con clasificación de suelo no urbanizable, por lo que tras su ejecución, pasarán, sin género de dudas, a formar parte de los sistemas locales. Podríamos decir que se trata de una subclase de sistemas locales, cuya función es la conexión de éstos con los generales y como tal los viene contemplando la legislación urbanística autonómica de manera unívoca.

Decía anteriormente que era cuestión indubitada que los propietarios de suelo urbanizable, tienen el deber de costear y si procede, ejecutar las conexiones del sector o ámbito de actuación, con los sistemas generales. Y ese deber de costear ¿alcanza a la obtención de los terrenos? Al regular lo que se entiende por costes o gastos de urbanización, la legislación nada dice al respecto, ya que como gastos de urbanización recoge obras e indemnizaciones por derribos, extinción de derechos reales o levantamiento de plantaciones y tala de arbolado. No señala nada de obtención de terrenos. Por lo tanto, entiendo que la respuesta ha de buscarse en el Plan General. Si esas obras de conexión, figuran en el Plan General, como sistema general o como reserva de suelos para conexión de los sectores, la disposición de los terrenos, la forma de obtención, vendrá señalada en el propio Plan General o derivada a un Plan Especial o un Proyecto de Obra pública. A este respecto, la totalidad de la legislación autonómica señala que los Planes Especiales podrán tener como finalidad “la definición, ampliación o protección de cualesquiera elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios, así como la complementación de sus condiciones de ordenación con carácter previo para legitimar su ejecución” (art. 50.1 LSM y en el 112 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

mismo sentido –por citar sólo algunos- el art. 72 de la LSOTEx, el art. 68 LOUPMR Galicia, o el art. 143 del RU de Castilla y León, permitiéndose en este último incluso, la sustitución de las determinaciones del Plan General). Por lo tanto, será el Plan Especial, a falta de definición en el Plan General, el que, de conformidad con lo que disponga la legislación urbanística autonómica aplicable, señale la forma de obtención de los terrenos, aventurándonos a señalar que, por regla general, será la expropiación. Otro tanto ocurre si el procedimiento de ejecución es a través de obra pública ordinaria municipal, con lo cual, la legislación urbanística autonómica aplicable, fijará el procedimiento de obtención de los terrenos.

Si el Plan General ha incluido o adscrito esos terrenos al sector a desarrollar, tampoco ofrece problemática alguna, ya que se estará a las formas de obtención propias que encontramos en toda la legislación autonómica, esto es, la cesión gratuita, a cambio del reconocimiento de los derechos a materializar (aprovechamientos) dentro del sector o ámbito. Esto es, es como si el ámbito delimitado del sector incluyese estos terrenos.

Pero si el Plan General no los contemplase como sistemas generales, ni como reservas de suelo para conexión con los sistemas generales ni tampoco los adscribiera o incluyera en el sector (circunstancias todas ellas habituales en la práctica urbanística) habrán de ser necesariamente fijados por el Plan Parcial, tal y como hemos visto que dispone el art. 45 del Reglamento de Planeamiento y que ha sido recogido en toda la legislación autonómica (art. 26.2 a) TRLTAU Castilla-La Mancha, art. 48.2 LSM, art. 59 Ley Foral 35/2002 LOTU Navarra –éste relativo a proyectos de sectorización-, o art. 64 Ley 9/2002 LOUPMR Galicia, entre otras). Pero esta delimitación, no es suficiente para la obtención de estos suelos por lo que requerirá igualmente, en caso de que el Ayuntamiento no dispusiera de los terrenos, la aprobación de instrumentos de planeamiento paralelos, pero independientes del Plan Parcial y necesarios para la ejecución de éste, que permitan la gestión de las obras y obtención de los terrenos y, en este momento, volvemos a encontrarnos con la necesidad del Plan Especial o del 113 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

proyecto de obra pública, como instrumentos, repito que permitirán la ejecución de las obras y de obtención de los terrenos necesarios para ello. Y en este caso, a pesar de que la legislación no dice nada al respecto, entiendo que el coste de obtención de estos suelos, es un coste mas del proyecto de urbanización, a sufragarse por los propietarios incluidos en el ámbito de actuación en proporción a sus derechos, sin que ello pueda ser entendido como un exceso del deber señalado en el art. 18 de la LS 98. Lo contrario, esto es, llevar la carga del coste de obtención al Ayuntamiento sería cargar a la colectividad con algo que sólo es necesario y por tanto obligación de ejecución del sector de desarrollo correspondiente.

En cualquiera de los dos casos –delimitación en el Plan General o delimitación sólo en el Plan Parcial-, vemos que se hace necesario la redacción y aprobación de un instrumento de planificación que nos permita la obtención del suelo y la ejecución de las obras. Tal es el caso como vimos del Plan Especial o del Proyecto de obras. Pero recordemos que estas obras de conexión se hacen necesarias para la operatividad del sector cuyo Plan Parcial las contempla pero no puede regular. Por lo tanto, ¿está obligado el Ayuntamiento a tramitar simultáneamente y aprobar en su caso estos planes especiales o proyectos de obras y, en su caso a ejecutarlos? Como señala Lliset Borrell, “la previsión de un sistema general o de parte del mismo en un Plan General o, incluso, en el Programa de actuación no implica una obligación de actuar en un tiempo determinado”

63

. En consecuencia con esto, podríamos

encontrarnos en la situación de una inactividad administrativa motivada, por ejemplo, por falta de fondos para proceder a la expropiación (en el caso que la obtención tuviera que ser de su cuenta) que bloquea la ejecución del Plan Parcial y por tanto impide su desarrollo y cercena el derecho de los propietarios a promover la transformación del suelo urbanizable, señalado en el art. 15 de la LS 98. En efecto, la decisión del momento pertinente para el establecimiento de un nuevo servicio público, es discrecional, valorando el Ayuntamiento el momento mas 63

Francesc LLiset Borrell. “Los límites del derecho al planeamiento parcial en el suelo urbanizable delimitado. La cuestión de las obras de conexión, concreción, refuerzo o ampliación de lossistemas generales y la nueva vía de impugnación de la inactividad de la Administración”. RDU, nº 222, Diciembre 2005. pág. 21.

114 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

conveniente para ello. Haciéndome eco de la cita de LLiset Borrell a García de Enterría, en el artículo señalado en la nota 63, “la creación de un servicio público se entiende en todo caso como perteneciente a la facultad discrecional de la Administración. Incluso en el supuesto en que la propia Ley haya adptadoal respecto una decisión de principio, decisión que suele presentarse como una simple autorización, más que como un verdadero mandato. Sobre estas bases, es obvio que el ciudadano carece de un verdadero derecho, exigible en vía jurisdiccional, a la implantación efectiva del servicio”. Ante esto, ante la falta de seguridad de que el Ayuntamiento tome la iniciativa y acometa la tramitación administrativa necesaria para la obtención de los terrenos por los que discurrirán las conexiones del ámbito de actuación con los sistemas generales, el procedimiento mas acorde sería, en mi opinión, el convenio urbanístico, por el cual, el Ayuntamiento se obligue a la tramitación de los planes y proyectos pertinentes y los propietarios incluidos en el ámbito de actuación para los que son necesarios estos suelos, se obliguen a la redacción de los proyectos y sobre todo, a sufragar el coste de obtención de los terrenos así como al de ejecución de las obras de conexión con los sistemas generales, sabiendo que éstas son un deber impuesto por el propio art. 18.3 de la LS 98 y recogido en toda la legislación urbanística autonómica.

6.- LA OBTENCIÓN DE SUELOS PARA DOTACIONES PÚBLICAS EN LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA.

Como no podría ser de otra manera, todas las legislaciones autonómicas han regulado la forma de obtener los suelos dotacionales, siendo común a todas ellas la obtención mediante procedimientos de cesión gratuita, ocupación directa (en algunas como Canarias o Extremadura se denomina como tal si bien se trata de una permuta forzosa) y expropiación. Paso a exponer lo que estas leyes disponen al respecto.

115 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Andalucía: Ley 7/2002 de Ordenación Urbanística de Andalucía.

La ley andaluza regula en el art. 139 la forma de obtener los suelos destinados a dotaciones públicas y a tal respecto, dice: 1. El suelo destinado a dotaciones se obtiene: a) Cuando estén incluidas o adscritas a sectores o unidades de ejecución, mediante cesión obligatoria y gratuita y por los procedimientos previstos para el desarrollo de la actividad de ejecución, así como por expropiación u ocupación directa. b)

En

los

restantes

supuestos,

mediante

transferencias

de

aprovechamiento en virtud del correspondiente acuerdo de cesión, venta o distribución cuando así esté previsto en el instrumento de planeamiento y, en su defecto, mediante expropiación u ocupación directa. Vemos que en primer lugar recoge la obtención por cesión obligatoria y gratuita mediante las técnicas de equidistribución, por estar esos suelos incluidos en unidades de ejecución. En segundo lugar, contempla la técnica de las TAUS, como actuación directa, para la obtención de los suelos destinados a dotaciones, la cual, entiendo que sólo procederá en los casos en que pueda realizarse esa transferencia entre fincas, de conformidad con lo señalado en el art. 62 LOUAndalucía. Por último, recoge dos métodos que, como luego se verá, la Ley contempla expresamente como residuales o subsidiarios, para el caso de los suelos dotacionales no adscritos ni incluidos en unidades de ejecución. Estos son la expropiación y la ocupación directa. 64

64

En mi opinión, en la legislación andaluza la expropiación será siempre un sistema extraordinario y por tanto subsidiario, a utilizar en el caso de que no puedan obtenerse los terrenos por aplicación de otros medios. Tal conclusión la saco de la lectura del art. 160, cuando dice que la expropiación forzosa por razón del urbanismo procederá en el supuesto (entre otros) de que los terrenos estén destinados a dotaciones “siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la Administración actuante, bien por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita, bien por existir necesidad urgente de anticipar su adquisición.”

116 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

La expropiación urbanística para la obtención de suelos destinados a dotaciones, viene justificada en el art. 160, el cual señala la procedencia de este medio de obtención en el caso de que los terrenos estén destinados “por su calificación urbanística, a cualesquiera dotaciones y, en general, al dominio público de uso o servicio públicos, siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la Administración actuante, bien por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita, bien por existir necesidad urgente de anticipar su adquisición”, así como “La aprobación de proyectos de obras públicas ordinarias, respecto de los terrenos que sean necesarios para su ejecución.”

Por lo que a la cesión obligatoria y gratuita se refiere, el art. 51.1.C)d), la recoge como obligación general de todo propietario de suelo, siempre, claro está, que esos terrenos dotacionales de carácter general o local, estén “incluidos o adscritos” al ámbito de la unidad de ejecución. Tal y como lo describe la ley, y teniendo en cuenta que los derechos y obligaciones de los propietarios vienen regulados con anterioridad al régimen jurídico de las distintas clases de suelo, bien podría entenderse, que este deber de cesión tuviera el mismo grado de exigencia para todo tipo de suelo, sin distinción de su categoría ni del grado de urbanización que ya tuviera realizada; esto es, sin distinción entre suelo urbano consolidado y el resto de las clases de suelo. Y esto parece confirmarse si atendemos a la lectura del punto primero de dicho artículo 51, el cual dispone que, “Forman parte del contenido urbanístico del derecho de propiedad del suelo, sin perjuicio del régimen a que quede éste sujeto por razón de su clasificación, los siguientes deberes”. Sin embargo, el tema se aclara en el art. 56, cuando dice que para el suelo urbano consolidado es aplicable el régimen previsto para el suelo urbano no consolidado “salvo en lo relativo a las obligaciones de cesión de suelo y aprovechamiento urbanístico.” Por lo tanto, queda claro que el deber de cesión obligatoria y gratuita queda circunscrito a los suelos urbanos no consolidados y urbanizables.

117 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Y esto ha de ser así, pues el mismo art. 51 ya nos dice que esos suelos han de estar incluidos o adscritos y, como dije al hablar de manera general de este sistema de obtención de suelos (apartado 4.5 de este trabajo), es necesaria la aplicación de la técnica de gestión de la equidistribución, la cual no podrá darse en el suelo urbano consolidado.

En el mismo sentido se pronuncia le ley para los suelos urbanizables ordenados y los suelos urbanos no consolidados y en tal sentido señala en el art. 54.2.a) que la obligación de ceder alcanzará a, “La superficie total de los sistemas generales y demás dotaciones correspondientes a viales, aparcamientos, parques y jardines, centros docentes, equipamientos deportivo, cultural y social, y los precisos para la instalación y el funcionamiento de los restantes servicios públicos previstos.”

La posibilidad de la ocupación directa y la de obtención mediante TAUS, la encontramos en la letra c) del apartado 2 del mismo artículo 54, el cual al señalar que las cesiones obligatorias y gratuitas alcanzan a las superficies de suelos correspondientes a excedentes de aprovechamiento, continúa diciendo que, “…Dichos excesos se podrán destinar a compensar a propietarios afectados por sistemas generales y restantes dotaciones…” Esta compensación es la contrapartida, no cabe duda, necesaria para la ocupación directa. Y en este sentido, el art. 141 de la ley, nos señala la posibilidad de obtención de terrenos destinados a dotaciones por medio de la ocupación directa. “Los terrenos destinados a dotaciones podrán obtenerse mediante su ocupación directa a cambio del reconocimiento a su titular del derecho a integrarse en una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento urbanístico objetivo.” Este “reconocimiento”, es la compensación a la que se refiere el art. 54.

118 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

El método de ocupación directa puede ser alternativo, para el caso de terrenos adscritos o incluidos en sectores, o subsidiario, para el caso de aquellos otros que no lo estén (art. 139.1.b). En este último caso, la ocupación ha de tener lugar dentro de los “cuatro años siguientes a la aprobación del instrumento de planeamiento que legitime la actividad de ejecución” (art. 140.1), ya que en caso de transcurrido este tiempo sin que se hubiera producido la ocupación, tras requerimiento del propietario o sus causahabientes, se incoa, por ministerio de ley, expediente expropiatorio (art. 140.2). Esta garantía que la ley otorga a los propietarios, es la misma que la que se recoge en el art. 204.2 del TRLS92, sólo que la redacción del TRLS92, lo considero mas afortunado que la redacción dada en este art. 140.2 de la ley 7/2002.

Los requisitos de la ocupación directa, no difieren de los vistos al tratar con carácter general este mecanismo en el apartado 4.2 de este trabajo. Vienen regulados en el número 2 del mismo art. 141 y resumidamente sería: -

La publicación de la relación de terrenos y propietarios afectados, indicando los aprovechamientos que les corresponden y las unidades de ejecución en las que se harán efectivos.

-

Notificación personal a los propietarios afectados con un mes de antelación, indicando la ocupación a realizar y otras circunstancias relevantes.

-

En el momento de la ocupación, se levantará acta en la que conste la fecha, lugar, Administración actuante, titulares afectados, situación registral de los terrenos, superficie ocupada y aprovechamientos que corresponden, así como unidad de ejecución en la que deberán ser hechos efectivos.

-

En caso de propietarios desconocidos, no comparecientes, incapacitados sin representante o propiedades litigiosas, las actuaciones se entenderán con el Ministerio Fiscal.

-

Expedición de certificado acreditativo de los extremos del acta.

119 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

-

Remisión por la Administración, al Registro de la Propiedad de la certificación del acta, para inscripción de los aprovechamientos. 65

La posibilidad de utilización de transferencias de aprovechamiento (TAUS), para la obtención de terrenos dotacionales, la encontramos igualmente en el art. 54.2 cuando dice que os excesos de aprovechamiento cuya cesión es obligatoria servirán para compensar “... a propietarios de terrenos con un aprovechamiento objetivo inferior al susceptible de apropiación en el área de reparto…”

En el apartado 4.4 de este trabajo, al tratar de forma genérica las TAUS, decía que se trataba era una técnica que tras el TRLS76, pretendió aplicar la equidistribución en suelo urbano; era al suelo urbano, lo que el aprovechamiento medio al suelo urbanizable. Por lo tanto, si existen unidades de ejecución en las que adscribir o incluir los suelos destinados a sistemas dotacionales, éstos se obtendrán por medio de las técnicas de gestión urbanística de equidistribución. Pero cuando los suelos no están incluidos o adscritos a unidades de ejecución, la técnica de obtención de estos suelos será mediante transferencias de aprovechamiento (TAUS), que han de estar previstas en el planeamiento. Así de claro lo recoge el art. 139.1.b), y solamente cuando no pueda aplicarse esta técnica, cabrá la obtención mediante expropiación u ocupación directa (“… en su defecto, mediante expropiación u ocupación directa”). Por lo tanto, cuando los suelos destinados a dotaciones no estén incluidos ni adscritos a unidades de ejecución, la expropiación y la ocupación directa, como he señalado anteriormente, serán técnicas subsidiarias para la obtención de estos suelos.

La Ley andaluza, en el art. 143, recoge la forma de obtención de terrenos destinados a dotaciones, en aquellos casos que el planeamiento no hubiera previsto la delimitación 65

Vid lo anteriormente señalado, al tratar de forma genérica la figura de la ocupación directa, sobre la apertura de folio registral independiente para la inscripción de los aprovechamientos. Vid igualmente los arts. 1,2 y 39 del Real Decreto 1093/1997, de 4 de Julio, Reglamento Hipotecario Urbanístico.

120 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

de unidades de ejecución, diciendo que en este caso la ejecución del planeamiento se realizará mediante la ejecución de obras públicas ordinarias y la forma de obtención de los terrenos destinados a dotaciones se hará: “a) Cesión obligatoria y gratuita, en virtud, en su caso, de reparcelación. 66 b) Cesión gratuita en virtud de convenio urbanístico. c) Transferencias de aprovechamiento urbanístico en suelos urbanos no consolidados no integrados en unidades de ejecución. d) Adquisición por expropiación, compra o permuta.” Vemos que el artículo introduce la posibilidad de obtención mediante convenio urbanístico, además de las fórmulas de cesión obligatoria y gratuita, TAUS, y expropiación, por lo que para no ser reiterativo, me remito a lo expresado en el apartado 4.6 de este trabajo en relación al los convenios urbanísticos. Merece atención la posibilidad que regula la ley andaluza (al igual que hace la valenciana, la extremeña o la de Castilla-La Mancha) en el art. 63 de la Ley, de efectuar reservas de aprovechamiento (en el caso de que éste no pueda materializarse de manera inmediata), por parte de los propietarios que hubieren cedido gratuitamente terrenos para dotaciones públicas o costeado su adquisición, para su posterior transferencia y materialización en una parcela o solar, pudiendo pedir la expropiación, en el caso de que no hubiera sido posible la materialización en el plazo de tres años.

Aragón. Ley 5/1999 de Urbanismo de Aragón. El art. 107 de la Ley de Urbanismo de Aragón, señala que, “Los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de sistemas generales fuera del suelo urbano consolidado se obtendrán:

66

No veo muy posible la reparcelación sin ámbito reparcelable, esto es, sin unidades de ejecución.

121 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en una unidad de ejecución, cuando ello sea posible. b) Cuando la modalidad anterior no fuera practicable, mediante ocupación directa, asignando aprovechamientos subjetivos en unidades de ejecución excedentarias. En tal caso, si las compensaciones no se realizan en el ámbito de un sector o del suelo urbanizable delimitado, el valor de los terrenos y de los aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a los criterios de valoración aplicables. c) Cuando las modalidades anteriores no resultaren posibles o convenientes, mediante expropiación forzosa.”

Las dotaciones locales, según el art. 108, se obtendrán, fuera del suelo urbano consolidado, “mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de la gestión sistemática de las unidades de ejecución en que se incluyan.

En suelo urbano consolidado, los suelos dotacionales se obtendrán “mediante expropiación u ocupación directa, asignando terrenos edificables en unidades de ejecución excedentarias”, tal y como señala el art. 109.

Por tanto, vemos que la Ley, para la obtención de los terrenos dotacionales en suelos que no sean urbanos consolidados, crea una “prelación” de métodos aplicables, en función de que los otros no puedan ser llevados a cabo. Esto es, una subsidiariedad de métodos de obtención. En primer lugar tendremos la cesión obligatoria derivada de inclusión o adscripción a unidades de ejecución. Si esto no fuera posible, en segundo lugar contempla el método de ocupación directa. Por último y cuando el método de ocupación directa tampoco fuera posible, contempla la expropiación forzosa.

122 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

En cuanto a dotaciones locales, en estos mismos suelos, el único medio de obtención que contempla la Ley, es el de cesión obligatoria y gratuita de los terrenos, derivadas de la gestión de las unidades de ejecución en que se encuentren incluidos.

En cuanto a la obtención de terrenos dotacionales suelo urbano consolidado, bien sean generales o locales, el método es el de expropiación u ocupación directa.

La cesión obligatoria y gratuita, viene determinada como una obligación de los propietarios de suelos urbanos no consolidados y suelos urbanizables, diciendo en el 67

art. 18

, que estos propietarios deberán “ceder gratuitamente al municipio los

terrenos destinados a las dotaciones locales y a los sistemas generales incluidos en la unidad de ejecución o adscritos a la misma.” El mecanismo, será por gestión mediante métodos de equidistribución.

La ocupación directa, viene fijada para el caso de que no puedan obtenerse los terrenos por cesión obligatoria, lógicamente, por no estar incluidos o adscritos esos terrenos en ninguna unidad de ejecución.

Regulada en los arts. 110 al 112, los requisitos no difieren de la técnica general: -

Previa determinación del aprovechamiento subjetivo del titular del terreno y la unidad excedentaria en la que se hará efectivo ese aprovechamiento.

-

Publicación y notificación a los propietarios.

-

Levantamiento de acta, no antes del transcurso de un mes desde la notificación.

-

En caso de propietarios desconocidos, no comparecientes o incapaces sin representación, o con propiedades litigiosas, las actuaciones se entienden con el Ministerio Fiscal.

-

Aunque la Ley no dice nada, obviamente es aplicable el R.D.1093/1997 en cuanto a inscripción de los aprovechamientos.

67

El art. 29 de la Ley 5/1999, relativo a las obligaciones de los propietarios de suelo urbanizable, señala que tendrán las mismas que las recogidas en el art. 18 para los propietarios de suelo urbano no consolidado.

123 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

-

Garantía para el propietario cedente, de cuatro años para que el proyecto distributivo esté aprobado, en caso contrario, podrá pedir la iniciación de expediente de justiprecio, esto es, la misma garantía que recoge el art. 204 del TRLS92.

La ley si recoge una particularidad que no viene recogida en otras, por ejemplo en Andalucía, cual es el derecho a ser indemnizado por el tiempo que media desde la ocupación hasta la aprobación del proyecto distributivo.

La expropiación forzosa, como método –entre otros- para obtención de terrenos destinados a dotaciones, viene justificada en el art. 113, “Para la obtención de terrenos destinados a sistemas generales y dotaciones locales, siempre que no esté prevista su obtención mediante procedimientos vinculados a la delimitación y actuación en unidades de ejecución o por ocupación directa.”

Tal y como ya decía en el art. 107, este art. 113, confirma en el carácter subsidiario del método expropiatorio. El plazo máximo para expropiar será de cuatro años “desde la producción del supuesto determinante de su aplicación”, tal y como señala el art. 119.

Por último, hay que destacar que la Ley aragonesa contempla una excepción a la regla general al regular una situación especial para la obtención de suelos destinados a dotaciones en pequeños municipios, con población inferior a quinientos habitantes, bien estén localizados estos terrenos en zonas periféricas o incluso en el suelo urbano. A tal efecto, el art. 219, señala: “1. En la zona periférica e incluso en suelo urbano de los pequeños municipios con Plan General cabe utilizar el sistema de actuación de cesión de terrenos viales, conforme a las siguientes características: a) Los propietarios deben ceder al Ayuntamiento los terrenos destinados por el Plan a viales, zonas verdes y espacios libres.

124 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

b) Los terrenos destinados a dotaciones podrán ser adquiridos mediante expropiación forzosa. c) Las obras de urbanización que lleve a cabo el Ayuntamiento deben financiarse mediante contribuciones especiales. 2. En todo caso, el propietario que se considere perjudicado podrá solicitar la reparcelación de los terrenos. A tal efecto, si no estuvieran delimitadas unidades de ejecución, se considerará que toda la zona periférica integra una unidad de ejecución.”

Vemos que existe una obligación de cesión de los sistemas generales, pudiendo el propietario solicitar la reparcelación. La expropiación se podrá utilizar para adquirir los terrenos destinados a dotaciones. 68

Asturias. Decreto Legislativo 1/2004, Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de ordenación del Territorio y urbanismo de la Comunidad de Asturias.

Los sistemas generales se obtendrán por cesión obligatoria y gratuita si están incluidos en un sector o unidad de actuación, en su defecto, por expropiación u ocupación directa. A tal efecto, el art. 201 dice: “El suelo destinado a sistemas generales se obtendrá: a) Cuando estén incluidos en o adscritos a sectores o polígonos o unidades de actuación, mediante cesión obligatoria y gratuita y por los procedimientos previstos para la gestión urbanística por polígonos, así como, en su defecto, por expropiación u ocupación directa.

68

Está claro que se refiere a dotaciones locales, definidas en el art. 106 de la Ley 5/1999, como “las infraestructuras y los equipamientos al servicio de áreas inferiores establecidos por el planeamiento, así como su conexión con los correspondientes sistemas generales, tanto internos como externos, y las obras necesarias para la ampliación o refuerzo de dichos sistemas, siempre que se requieran como consecuencia de la puesta en servicio de la nueva urbanización”.

125 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

b) En los restantes supuestos, mediante expropiación u ocupación directa.” 69

Para la obtención de suelos destinados a dotaciones locales, el TROTUAsturias, distingue entre que estén incluidos en unidades de actuación o que no lo estén así como aquellos otros situados en núcleos rurales. Si están incluidos en unidades de ejecución, el art. 198, dice que la obtención será por cesión obligatoria y gratuita.

Si no estuvieran incluidos en unidades de actuación , la obtención, tal y como señala el art. 199, se llevará a cabo por medio de expropiación u ocupación directa.

Si los terrenos estuvieran situados en núcleos rurales, se obtendrán “por el sistema de expropiación como actuación aislada en núcleo rural, aunque excepcionalmente, cuando la población, densidad o demanda de equipamiento así lo requieran, los Planes Generales de Ordenación podrán introducir modelos de gestión que reconduzcan el proceso a formas análogas a las propias de otras clases de suelo.” (art. 200.1). Vemos por tanto, que el TROTUAsturias, busca no aplicar, mas que en casos “irremediables” la expropiación.

La cesión obligatoria y gratuita, viene recogida como obligación de los propietarios de suelos urbanizables en transformación (el equivalente a suelos urbanizables sectorizados o delimitados en otras legislaciones) y urbanos no consolidados; y en este sentido, el art. 119.3, dice:

69

La redacción de la letra b) del artículo, me parece superflua, ya que en la letra a) señala que “en su defecto”, esto es, tanto si no están incluidos en unidades de ejecución o adscritos a las mismas, o por cualquier otra razón, se obtendrán por expropiación u ocupación directa.

126 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

“3. Los propietarios de suelo urbano no consolidado tendrán los siguientes deberes: b) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio de la unidad de actuación en la que sus terrenos resulten incluidos. c) En su caso, ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general incluya en el ámbito correspondiente a efectos de su gestión.”

En el mismo sentido nos encontramos la redacción del art. 140, incluyendo esta cesión gratuita y obligatoria, como deberes de los propietarios de suelo urbanizable en transformación, con la particularidad que mientras en suelo urbano no consolidado los terrenos deberán estar incluidos en una unidad de actuación, en el suelo urbanizable en transformación, podrán estar incluidos o adscritos a una unidad de ejecución.

La obtención de los terrenos por ocupación directa, veíamos que se producía en aquellos casos en que los terrenos no estuvieran incluidos en unidades de ejecución. La ocupación directa, encuentra su razón de ser en el art. 155 TROTU Asturias, el cual dispone: “Artículo 155. Polígonos o unidades de actuación con exceso de aprovechamiento real 1. Cuando los aprovechamientos permitidos por el planeamiento en un polígono o unidad de actuación excedan de los susceptibles de apropiación por el conjunto de los propietarios incluidos en la misma, los excesos corresponderán a la Administración actuante. 2. Dichos excesos podrán destinarse a compensar a propietarios de terrenos no incluidos en polígonos o unidades de actuación y afectados a dotaciones locales o sistemas generales.

127 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

También podrán destinarse dichos excesos a compensar a propietarios con aprovechamiento real inferior al susceptible de apropiación o a ampliar el patrimonio municipal de suelo. 3. Los propietarios señalados en el número anterior participarán en los costes de urbanización del polígono o unidad de actuación respectivos en proporción a los aprovechamientos que les correspondan.”

Los requisitos de la ocupación directa, no difieren de los generales ya vistos. -

Para que pueda darse la ocupación directa, el art. 203 señala que habrán de existir, como no podría ser de otra manera, unidades de actuación excedentarias.

-

Además, habrá de estar aprobada la ordenación detallada, tanto de los terrenos a ocupar, con determinación del aprovechamiento que corresponda a su propietario, como la de la unidad de ejecución en que hubiera de integrarse.

-

El procedimiento es el de publicación; notificación a los propietarios, con un brevísimo plazo de veinte días para audiencia y alegaciones si proceden; levantamiento de acta de ocupación; participación de Ministerio Fiscal en el caso de propietarios desconocidos, propiedades litigiosas, no comparecientes o incapaces sin representación; expedición de certificación del acta; derecho de indemnización por ocupación temporal, tal y como ocurría en Aragón; Garantía de justiprecio en el caso de transcurso de cuatro años sin aprobación del instrumento reparcelatorio, tal y como se regulaba en el art. 204 del TRLS92.

En cuanto a la obtención de terrenos dotacionales por expropiación, veíamos que este método quedaba relegado a aquellos terrenos no incluidos en unidades de ejecución (art. 199 y art. 201) y los incluidos en núcleos rurales -siempre que el plan general no regulase otros métodos de obtención- (art. 200). La expropiación forzosa viene legitimada en el art. 182.2, el cual señala que 128 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

“2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el número anterior, la expropiación forzosa podrá aplicarse para la ejecución de los sistemas generales de la ordenación urbanística del territorio o la de alguno de sus elementos, o para realizar actuaciones aisladas en suelo urbano.”

La expropiación deberá producirse en el plazo de cuatro años siguientes a la aprobación del planeamiento que legitime la actividad de ejecución, existiendo un derecho (garantía) del propietario para pedir el inicio de expediente de justiprecio, transcurrido este plazo.

Canarias. Decreto Legislativo 1/2000, Texto Refundido de Ordenación del Territorio de Canarias y Decreto 183/2004, por el que se aprueba el Reglamento de gestión y ejecución del sistema de planeamiento de Canarias.

La legislación canaria, distingue entre obtención de suelos destinados a sistemas generales y obtención de suelos destinados a dotaciones locales.

Para los primeros –sistemas generales-, el art. 137 del TROTUCanarias y el art. 141 del Reglamento, prevén la obtención mediante la expropiación u ocupación directa, si los mismos no estuvieran incluidos o adscritos a un ámbito de gestión. En tal sentido, el art. 150.1 a) del Reglamento, señala que “la obtención de suelo por la Administración actuante mediante ocupación directa procederá en los siguientes supuestos: a) Para la obtención de suelo destinado a sistemas generales que no se incluya o adscriba a un ámbito, sector o unidad de actuación.” Si por el contrario, estuvieran incluidos o adscritos a algún ámbito de gestión, la obtención se realizará mediante la aplicación del sistema de ejecución que se hubiera establecido para dicho ámbito, lo cual permite, obviamente, la obtención por cesión obligatoria y gratuita, en el caso de que la gestión del ámbito se realice por sistema de

129 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

cooperación, compensación o concierto, en los que aplicar técnicas de equidistribución. A este respecto, el art. 71.3 del TROTUCanarias en cuanto a deberes de propietarios de suelos urbanizables ordenados establece que estos propietarios deberán: “b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya o adscriba al sector correspondiente.” En el mismo sentido se pronuncia el art. 72.2, en cuanto a deberes de propietarios de suelo urbano no consolidado, debiendo, “b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente.”

Y el Reglamento, a este respecto es taxativo impidiendo la obtención de estos terrenos incluidos o adscritos en unidades de gestión,

de manera onerosa por la

Administración. Y a tal efecto, en el art. 237, prohíbe, expresamente, otra forma de obtención que no sea gratuita. Dice así: “Artículo 237. Medida cautelar para garantizar la obtención no onerosa del suelo de cesión obligatoria y gratuita 1. Los terrenos incluidos en un ámbito de suelo urbano no consolidado, en un sector de suelo urbanizable o, en su caso, en una unidad de actuación, que el planeamiento reserve y destine para elementos integrantes de los sistemas generales o de los sistemas locales de red viaria, dotaciones y espacios libres públicos, así como cualquier otro suelo de cesión obligatoria y gratuita a favor de la Administración, no podrán ser adquiridos de forma onerosa por ninguna Administración Pública, organismos autónomos, entes públicos o entidades mercantiles públicas o mixtas de carácter instrumental. 2. Se exceptúa de lo establecido en el número anterior, la adquisición de terrenos en ámbitos, sectores o unidades cuyo desarrollo se determine por el sistema de expropiación, y se haya alcanzado con los propietarios 130 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

acuerdo de compra por cantidad igual o inferior a la que resultaría del justiprecio a abonar por tasación conjunta, según los informes que al respecto emitan los servicios técnicos de la Administración actuante. 3. Lo establecido en el número 1 anterior será también de aplicación a los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales que se encuentren adscritos a un sector de suelo urbanizable. 4. En caso de resultar necesaria para el interés general la obtención urgente de un suelo de cesión obligatoria y gratuita, la Administración actuante iniciará las actuaciones pertinentes para posibilitar la cesión anticipada del suelo o, en su caso la ocupación directa de los terrenos, a través del procedimiento establecido al efecto.”

Si los suelos no están incluidos o adscritos en una unidad de gestión, la legislación urbanística canaria, dice, como hemos visto, que estos se obtienen por expropiación u ocupación directa. Para que opere una técnica de obtención u otra (ocupación directa o expropiación), la misma vendrá determinada por el planeamiento. Esto se desprende del art. 142 del Reglamento, el cual señala que para poderse aplicar los métodos de ocupación directa o exrpropiación para la obtención de suelos para sistemas generales, el instrumento de planeamiento incluirá, además de la delimitación espacial del suelo afectado, la relación de fincas afectadas y la de los propietarios de las mismas. Y además, el art. 144 del Reglamento obliga al planeamiento a “garantizar la obtención de los terrenos necesarios para la ubicación y gestión de los sistemas generales que establezca, programando temporalmente su adquisición de acuerdo a las prioridades que de seduzcan del modelo de ordenación del territorio adoptado y de los procedimientos aplicables para su obtención”. Vemos claramente que los procedimientos aplicables habrán de referirse a expropiación u ocupación directa.

131 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Para obtener los suelos por expropiación, además de venir el procedimiento reflejado en el planeamiento general (se refiere a sistemas generales), es necesario que la misma se produzca dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del plan que legitime la actividad de ejecución. Si transcurre este plazo (que en la mayoría de las comunidades como en la ley estatal es de 4 años), se entiende incoado el procedimiento de expropiación forzosa por Ministerio de la Ley (arts. 138 TROTUCanarias y 143 Reglamento).

A tal efecto, el art. 143.2 y 3 del Reglamento, señala que “transcurrido sin efecto el plazo previsto en el número anterior, el procedimiento de expropiación forzosa se entenderá incoado por Ministerio de la Ley si una vez efectuado requerimiento a tal fin por el propetario afectado o sus causahabientes, transcurre un año desde dicho requerimiento sin que la incoación se produzca.” 70 Y continúa el número 3, “3. Desde que se entienda legalmente incoado el procedimiento expropiatorio, el propietario interesado podrá formular hoja de aprecio y, transcurridos dos meses sin notificación de resolución alguna, podrá dirigirse a la Comisión de Valoraciones de Canarias a los efectos de la fijación definitiva del justiprecio.”

La obtención de suelos por ocupación directa, no varía en cuanto a plazos se refiere, con lo señalado para la expropiación. De esta manera, el art. 137.2 del TROTUCanarias, señala que “La expropiación u ocupación directa de los sistemas generales deberá tener lugar dentro de los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento de ordenación que legitime la actividad de ejecución.” En el mismo sentido refiere el art. 150.2 del Reglamento. 70

Vemos que la legislación Canaria imprime menor celeridad a los plazos, fijando cinco años para expropiar, en lugar de los cuatro años que se recogen en la mayoría de las legislaciones y de un año para la incoación del expediente exrpropiatorio, en lugar de los seis meses que recoge la mayoría de la legislación.

132 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Los requisitos para la procedencia de la ocupación directa, vienen regulados en los arts. 139 del TROTUCanarias y 150 y 151 del Reglamento, y tiene, con respecto a los vistos en otras Comunidades o con carácter general, algunas especialidades que son: 71

a) Por regla general, en la ocupación directa la Administración ocupa los terrenos destinados a dotaciones, reconociendo a su titular un aprovechamiento subjetivo y designando una unidad de ejecución con exceso de aprovechamiento objetivo, en la que podrá materializar su aprovechamiento el titular de los terrenos ocupados. Pues bien, el art. 150.3.c) del Reglamento en relación con el art. 139.1.b), prevé la posibilidad de que la permuta se haga en terrenos del patrimonio público del suelo, en lugar

de

terrenos

ubicados

en

unidades

de

ejecución

excedentarias

de

aprovechamiento. A mi modo de ver, esta figura no sería una ocupación directa, sino una permuta de terrenos pura y simple. La Administración no obtiene suelo a cambio del excedente de aprovechamiento, sino a cambio de otro suelo, por lo que entiendo que se trata de una permuta de terrenos y no de una ocupación directa. b) El procedimiento termina con un convenio con los propietarios afectados o con parte de los mismos, lo que nos recuerda la teoría que señalan Santos y Castelao, de que en la ocupación directa, al ser una “expropiación con pago en especie”,

se

requiere el acuerdo del propietario. 72 c) El procedimiento no podrá durar más de seis meses desde la aprobación inicial (art. 150.11 Reglamento).

71

Tal y como señalé en el apartado …, cuando traté la figura de la permuta forzosa, en algunas Comunidades, como es el caso de Canarias, la ocupación directa, reviste todas las características de la permuta forzosa, aunque no se la denomine de tal manera. 72 “En efecto, la ocupación directa era, como señaló una STC, una modalidad de expropiación con (en suelo). Pues bien, conforme establece el art. 37 de LrS98, la expropiación con pago en especie sólo es posible con la conformidad del expropiado”. Ricardo Santos Díez y Julio Castelao Rodríguez. “Derecho urbanístico. Manual para Juristas y Técnicos”. Op.cit. págs. 783-784.

133 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Por lo demás, como digo, los requisitos de la ocupación directa no varían en esencia 73 , de los vistos en otras Comunidades o con carácter general. Así serán precisos: -

Determinación previa del aprovechamiento subjetivo del titular del terreno a ocupar; de la unidad de actuación en que hubiera de hacerse efectivo ese aprovechamiento o –y esta es la especialidad que he señalado de esta ley y que considero una permuta más que una ocupación directa- de los terrenos, patrimonio público de suelo, para permutar por los ocupados; de la indemnización en metálico a satisfacer por el aprovechamiento que no se pueda materializar.

-

Acuerdo de la Administración, señalando los terrenos a ocupar, propietearios y titulares de derechos afectados, aprovechamientos que corresponden, unidades de actuación excedentarias o terrenos del patrimonio público del suelo a permutar, e indemnización en metálico a satisfacer.

-

Publicación y notificación personal.

-

Plazo de un mes para reclamar o alegar y tras éste plazo, acuerdo de la Comisión de Valoraciones de Canarias confirmatorio o de nuevas valoraciones, que permita la ocupación.

-

Acta de ocupación.

-

Entendimiento con el Ministerio Fiscal para el caso de propietarios desconocidos,

incomparecientes,

incapaces

sin

representación

o

propiedades litigiosas. -

Derecho a la expedición de certificación comprensiva del acta de ocupación.

-

Inscripción en el Registro de los terrenos a favor de la Administración, como de los aprovechamientos.

Como he dicho al principio, la legislación canaria hace separación entre la obtención para sistemas generales de la obtención para sistemas locales. 73

Varían, como ya he señalado anteriormente, los plazos.

134 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Pues bien, los suelos destinados a sistemas locales, se obtendrán por cesión obligatoria y gratuita, cuando la ordenación urbanística prevea la delimitación de unidades de actuación, esto es, por aplicación de instrumentos de gestión mediante la equidistribución.

A este respecto, el art. 71.3.a) del TROTUCanarias, señala como deberes de los propietarios de suelo urbanizable ordenado, “a) Ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el suelo necesario, de acuerdo con la ordenación urbanística, para los viales, parques y jardines, zonas deportivas y de recreo y expansión públicos, dotaciones culturales y docentes y los precisos para la instalación y el funcionamiento de los restantes servicios públicos previstos.”

Y el art. 72.2.a) del mismo cuerpo legal, para los propietarios de suelo urbano no consolidado señala el deber de, a) Ceder obligatoria y gratuitamente al Ayuntamiento el suelo necesario, de acuerdo con la ordenación urbanística, para los viales, parques y jardines, zonas deportivas y de recreo y expansión públicos, dotaciones culturales y docentes y los precisos para la instalación y el funcionamiento de los restantes servicios públicos previstos.

Conviene volver a recordar aquí, la prohibición expresa de obtención onerosa, prevista en el art. 237 del Reglamento.

Cuando no prevea el planeamiento la delimitación de estas unidades de actuación, se adquirirán por cesión gratuita en virtud de convenio urbanístico, por expropiación o por ocupación directa (arts. 145 TROTUCanarias y 148 del Reglamento).

Los requisitos tanto de la expropiación como de la ocupación directa, son los mismos que los vistos para la obtención de los sistemas generales.

135 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Por último, el TROTUCanarias, recoge en el art. 145.1 y 2, la obtención de suelos en caso de ejecución de los sistemas generales no previstos en el planeamiento y a realizar

a través de obras públicas, como puede ser el caso de sistemas

supramunicipales. “Artículo 145. Actuaciones urbanísticas aisladas 1. Cuando no esté prevista en el planeamiento de los recursos naturales, territorial y urbanístico, ni sea precisa ni conveniente la delimitación de unidades de actuación, la actividad de ejecución de aquél se llevará a cabo mediante obras públicas ordinarias, de acuerdo con la legislación que sea aplicable por razón de la Administración Pública actuante. 2. El suelo preciso para las dotaciones se obtendrá por: a) Cesión gratuita en virtud de convenio urbanístico. b) Expropiación. c) Ocupación directa.”

Cantabria. Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Suelo de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

El art. 141.3 de la Ley 2/2001, dice que “Tanto los sistemas generales como las dotaciones locales podrán obtenerse en el seno de los procedimientos de reparcelación implícitos en cada uno de los sistemas de gestión urbanística, así como por expropiación y por alguno de los demás sistemas enumerados en los artículos siguientes.”

Los artículos 142 y 143 siguientes, señalan la forma de obtención de los terrenos destinados a sistemas generales y la de los destinados a dotaciones locales:

“Artículo 142. Obtención de los sistemas generales

136 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en el suelo urbano consolidado y en el suelo rústico, se obtendrán: a) Mediante expropiación forzosa. b) Por convenio urbanístico. En el procedimiento que se utilice se determinarán los mecanismos de compensación bien en terrenos edificables o en otras compensaciones, incluida

la

económica.

Cuando

la

indemnización

consista

en

compensaciones distintas de la exclusivamente económica y, desde luego, cuando se trate de la adjudicación de terrenos de valor equivalente al que se pretende obtener, será necesario el consentimiento expreso del propietario. En estos casos, el valor de los terrenos y aprovechamientos se fijará pericialmente por técnicos municipales y conforme a los criterios de valoración aplicables en la legislación del Estado. 2. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales en el suelo urbano no consolidado y en el suelo urbanizable, se obtendrán: a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en una unidad de actuación, cuando sea posible. b) Mediante ocupación directa asignando a los propietarios afectados su aprovechamiento en unidades de actuación excedentarias. c) Mediante expropiación forzosa. d) Por convenio urbanístico, consignando en sus estipulaciones las compensaciones que procedan con arreglo al planeamiento en terrenos edificables o de forma pecuniaria.”

Otro tanto ocurre para la obtención de los suelos destinados a dotaciones locales y en este sentido, el art. 143 dice:

Artículo 143. Dotaciones locales 1. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas o dotaciones locales en el suelo urbano consolidado se obtendrán mediante alguno de los sistemas enumerados en el apartado 1 del art. 142. 137 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

2. Los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas o dotaciones locales en el suelo urbano no consolidado y en el urbanizable se obtendrán mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de su inclusión en una unidad de actuación y a través del sistema de ejecución y gestión que en cada caso se adopte. Excepcionalmente, para cuando ello no sea posible y previa motivación suficiente, se podrán utilizar los demás sistemas contemplados en el art. 142. 3. En el caso de dotaciones locales la cesión gratuita de los terrenos conlleva asimismo su urbanización a costa de los propietarios de la unidad de actuación afectada.

La Ley, en los artículos precedentes transcritos, distingue entre las distintas clases de suelo, señalando la ocupación directa, la expropiación forzosa y el convenio como métodos de obtención para el suelo urbano consolidado y el suelo rústico (sistemas generales), esto es, cuando no sea posible la utilización de técnicas de reparcelación. Por el contrario, para el suelo urbanizable y el urbano no consolidado, en los que sí es posible la utilización de esas técnicas de reparcelación, de equidistribución, siempre que estén incluidos o adscritos a unidades de gestión, se obtendrán por cesión obligatoria y cuando no sea posible, por no estar incluidos o adscritos a unidades de gestión o por urgencia o necesidad de obtención, prevé además la expropiación forzosa y el convenio urbanístico. Y he remarcado la expresión “cuando no sea posible”, ya que de la lectura de los artículos se desprende claramente, que los sistemas de ocupación directa, expropiación y convenio, serán subsidiarios de los sistemas que empleen técnicas de gestión urbanística mediante la equidistribución.

Esta obligación de cesión obligatoria de los terrenos destinados a sistemas generales y dotaciones locales, viene amparada por lo señalado en el art. 100.b), el cual obliga a los propietarios de suelo urbano no consolidado a, “b) Ceder gratuitamente al Municipio, libres de cargas, los terrenos destinados a viales, espacios libres y demás dotaciones locales, así como 138 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

los correspondientes a los sistemas generales incluidos en la unidad de actuación o adscritos a ella para su gestión.”

Y esta misma obligación se señala en el art. 106 para los propietarios de suelo urbanizable, el cual remite expresamente al art. 100, equiparando los deberes de esos propietarios con los de los propietarios de suelo urbano no consolidado.

Por lo tanto, esa cesión obligatoria vendrá implícita en las técnicas de reparcelación, la cual, como dice el art. 135, es una redistribución de las fincas de un ámbito, para adecuarlas a las prescripciones del plan; y la reparcelación culmina con la aprobación del proyecto reparcelatorio, siendo una de sus consecuencias, uno de sus efectos, la transmisión al Ayuntamiento, en pleno dominio y libre de cargas, los terrenos de cesión obligatoria (art. 139).

Veíamos que los arts. 142.1 y 143.1, prevén la expropiación forzosa para la obtención de los terrenos dotacionales generales o locales, en aquellas clases de suelo en los que no puedan adscribirse a unidades de ejecución, tal es el caso de los suelos urbanos consolidados y los rústicos. Otro tanto ocurre en aquellos otros terrenos que no sea posible obtenerlos por cesión obligatoria y gratuita, mediante la aplicación de técnicas equidistributivas.

En tal caso, la obtención de los suelos se hará mediante actuaciones aisladas o asisteméticas, y en tal sentido, el art. 145, prevé la obtención de esos terrenos mediante expropiación forzosa. Este artículo deja una puerta abierta a la ejecución de los sistemas generales y demás dotaciones, mediante actuaciones aisladas, en todo tipo de suelo; “podrá llevarse a cabo de forma aislada en cualquier clase de suelo…” señala el artículo, sin perjuicio que los terrenos puedan obtenerse también “por los procedimientos previstos en los arts. 142 y 143” de la Ley.

139 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

La Ley, en el art. 130, legitima la expropiación forzosa como procedimiento para la obtención de terrenos dotacionales en actuaciones aisladas y también para dicha obtención en actuaciones integradas, si bien en este caso, el procedimiento es, como ya hemos dicho, subsidiario, pues como señala claramente el apartado a) del artículo, la expropiación forzosa, como instrumento de gestión urbanística, se aplicará, “Para la obtención aislada de terrenos destinados a sistemas generales y demás dotaciones públicas ycuando no esté previsto otro procedimiento de los enumerados en los arts. 142 y 143”.

Los propietarios tendrán derecho a ser expropiados en el plazo de cuatro años a contar desde la aprobación del plan que legitime la expropiación, pudiendo a partir de este plazo, iniciar el expediente de justiprecio, lo que se producirá transcurrido un año desde el requerimiento que en tal sentido hagan esos propietarios a la Administración (art. 87.3 y art. 130.2)

La ocupación directa, viene señalada en los arts. 142.2 y 143.2, como método o procedimiento subsidiario para la adquisición de terrenos dotacionales, en suelos urbanos no consolidados y en suelos urbanizables. El procedimiento de aplicación de ocupación directa, regulado en los arts. 134 y 135, no difiere esencialmente, de los ya vistos para otras Comunidades o con carácter general: -

Publicación y notificación individualizada, conteniendo relación de fincas y propietarios; aprovechamientos subjetivos; unidad de ejecución excedentaria de destino. Solicitud de certificación y práctica de asientos al Registro de la Propiedad.

-

Plazo de un mes para alegar.

-

Ocupación con levantamiento de actas.

-

Entendimiento con el Ministerio Fiscal en aquellos casos en los que no hubiere comparecencia de propietarios, fueren desconocidos, fueren incapaces sin representación o en caso de fincas litigiosas.

140 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

-

Expedición de certificación del acta, con remisión de copia al Registro de la Propiedad para inscripción.

-

Indemnización temporal y derecho de expropiación transcurrido cuatro años desde la ocupación, iniciándose el expediente de justiprecio transcurrido un año desde el requerimiento en tal sentido a la Administración, tal y como se regula en el art. 87.3 para la expropiación y que hemos señalado anteriormente.

Por último, señalar que tanto el art. 142 como el 143, recurren a la figura del Convenio urbanístico como método de obtención de terrenos destinados a sistemas locales y dotaciones locales en suelo urbano consolidado y rústico, así como suelo urbano y urbanizble. A este respecto, el art. 140, permite la celebración de convenios urbanísticos entre las Administraciones Públicas y los particulares, para la ejecución del planeamiento. Se trata por lo tanto de auténticos convenios de gestión y la Ley señala que éstos han de ser redactados con los límites y requisitos señalados en el Capítulo IV del Título VII de la misma. Estos requisitos y límites viene regulados en los arts. 259 al 264 de la Ley, debiendo contener una memoria expresiva de “los motivos, causas y fines de interés público que los justifiquen”. En su contenido no podrán conculcar normas imperativas ni ir contra el planeamiento, ya que como convenios de gestión que son, tendrán por objeto exclusivo “fijar los términos y condiciones de la concreta ejecución del planeamiento, sin que de su cumplimiento pueda derivarse ninguna alteración o modificación de aquel” (art. 262.1). Si se permite una alteración del planeamiento en el convenio de gestión, y es la prevista en el número 3 del art. 262, para el caso de “los particulares que suscriban el convenio, con la conformidad de todos los propietarios afectados, asuman la completa responsabilidad del desarrollo y urbanización de un Sector, o de una o varias unidades de actuación, podrán definir su gestión en todos los detalles, apartándose incluso de los sistemas de actuación regulados en esta Ley”.

141 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Como dije en el estudio general de los convenios (epígrafe 4.6), se trata de compromisos y acuerdos de ámbito privado con implicación en la esfera pública, cuyo incumplimiento no puede obligar más que al resarcimiento de daños y perjuicios, tal y como viene previsto en el art. 1124 del Código Civil. Por lo tanto, la Ley cántabra (art. 263), no va más allá, señalando que en caso de incumplimiento la parte incumplidora tendrá las responsabilidades previstas en el convenio y en su defecto el resarcimiento de daños y perjuicios. En cuanto a publicidad, la Ley cántabra, al contrario que otras (Galicia, Madrid), no obliga a la publicación de los convenios, si bien, de conformidad con lo señalado en los arts. 37 y 38 de la ley 30/1992 (LRJPAC), los convenios han de ser archivados, pudiendo ser consultados por cualquier ciudadano (art. 264).

Castilla y León. Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León, y Decreto 22/2004, Reglamento Urbanístico de Castilla y León.

“Los terrenos reservados en el planeamiento para sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas públicas, podrán ser obtenidos: a) Por cesión gratuita mediante alguno de los sistemas de actuación previstos en este Título. b) Mediante expropiación forzosa, conforme a la legislación del Estado. c) Mediante ocupación directa, conforme a lo previsto en el art. 93.”

De esta manera clara y concisa señala el art. 66 de la LUCyL, la forma de obtener los suelos destinados a dotaciones urbanísticas, sean sistemas generales o locales.

La elección del sistema a emplear para la obtención de los terrenos, vendrá definido en el propio Plan General. Así lo dice taxativamente el art. 83.4 b) del RUCyL: “ 4.- Asimismo, para cada uno de los elementos de los sistemas generales que aún no estén ejecutados, el Plan General debe indicar:

142 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

… b) El sistema de obtención de los terrenos privados que deban pasar a titularidad pública, indicando el sector en el que se incluyan, en su caso. En particular, cuando alguno de los elementos del sistema general de servicios urbanos no deba discurrir necesariamente sobre o bajo terrenos de titularidad pública, puede admitirse el uso de terrenos de la entidad prestadora del servicio o la constitución de servidumbres.”

Y de la misma manera, lo ratifica el art. 88 del RUCyL, al decir que el Plan General de Ordenación Urbana deberá incluir en los sectores de suelo urbano no consolidado y urbanizable delimitado, los terrenos reservados para la ejecución de sistemas generales, o el art. 95 del RUCyL cuando señala que el Plan General en suelo urbano consolidado, deberá señalar los sistemas locales, fijando par los que no estén ejecutados “…el sistema de obtención de los terrenos que deban pasar a titularidad pública…”.

Por lo tanto, si los terrenos se incluyeran en un sector de suelo urbano no consolidado o urbanizable delimitado, en el desarrollo de estos –y salvo que el sistema de actuación fuera el de expropiación-, procedería la aplicación de las técnicas de gestión de equidistribución, por las que se procedería a obtener los suelos por cesión gratuita.

La cesión gratuita, es un deber impuesto a los propietarios de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable. Así lo señalan los arts. 18.3.b) y 20.2 de la LUCyL, extendiendo éste último las obligaciones de cesión de los propietarios de suelo urbanizable, además, de aquellos terrenos necesarios para la conexión de los sectores con los sistemas generales.existentes. En el mismo sentido se pronuncian los arts. 43.1.b) y 45.1.b) del RUCyL.

Normalmente, la gestión de las actuaciones integradas, decimos que se hará mediante sistemas que impliquen mecanismos de equidistribución y dentro de estos, se obtendrían los terrenos para dotaciones urbanísticas públicas, por cesión. 143 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Sin embargo, puede ser necesario acudir a actuaciones aisladas para la obtención de estos terrenos, en suelos urbanos consolidados. A este respecto, el art. 69.1 de la LUCyL, dice que: “1. Las actuaciones aisladas pueden tener por objeto: … b) Ejecutar los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas públicas, así como ampliar los patrimonios públicos de suelo, en cualquier clase de suelo.”

De la redacción –“en cualquier clase de suelo”- parece que la obtención de suelos dotacionales públicos se puede hacer mediante actuaciones aisladas en suelo urbanizable delimitado o urbano no consolidado. Y así lo ratifica el art. 223.1 del RUCyL cuando al referirse a las actuaciones aisladas de expropiación, dice: “1.- Las Administraciones públicas pueden desarrollar actuaciones aisladas de expropiación en cualquier clase de suelo, con alguna de las siguientes finalidades: a) Ejecutar los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas públicas. b) Ampliar los patrimonios públicos de suelo. c) Sustituir a los propietarios del suelo que incumplan sus deberes urbanísticos.”

En mi opinión, existe una contradicción entre lo dispuesto en los arts. 69.1 y 223.1 y lo señalado en el art. 88 del RUCyL, en relación con el 83.4 del mismo Reglamento, debida únicamente a una desafortunada redacción. Me explicaré: Es claro que en los suelos urbanos consolidados y en los no urbanizables, se hace necesario actuar mediante actuaciones aisladas, pero no así para los suelos urbanizables delimitados

o urbanos no consolidados, los cuales se desarrollan,

generalmente, por actuaciones sistemáticas -actuaciones integradas-, y en estos suelos, el art. 88 RUCyL, en relación con el art. 83.4 del RUCyL, obliga al Plan a incluir los

144 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

terrenos destinados a dotaciones urbanísticas en los sectores de suelos urbanos no consolidados y los urbanizables delimitados. Si se produce esta inclusión en los sectores, se impide la obtención de estos terrenos destinados a dotaciones mediante la expropiación en actuaciones aisladas, ya que se obtendrían por cesión (salvo, claro está, que el sistema de gestión sea el de expropiación), mediante aplicación de la las técnicas de equidistribución. Y esta contradicción se acrecienta de la lectura del art. 224 RUCyL, el cual dice que, “1.- La ejecución de las actuaciones aisladas de expropiación requiere: a) Que su ámbito haya sido delimitado por el instrumento de planeamiento urbanístico que establezca la ordenación detallada de los terrenos, o en su defecto por un Plan Especial o por un Proyecto de Expropiación aprobado conforme al procedimiento del art. 220.” Como ya he dicho, los sistemas generales en suelo urbano no consolidado y urbanizable delimitado, deberían haber sido incluidos por el propio Plan General en el ámbito del sector en el que quedaran incluidos. Entonces ¿Cómo es posible la delimitación nueva de estos sistemas generales en ámbitos de actuaciones aisladas? La respuesta es, que esta forma de obtención en los suelos urbanizables delimitados y urbanos no consolidados, está prevista en caso de urgencia, necesidad u “obligación”, 74 antes del desarrollo de los sectores y por eso, el art. 226 RUCyL, señala que “En las actuaciones aisladas que tengan por objeto la expropiación de terrenos reservados para la ejecución de sistemas generales u otras dotaciones urbanísticas públicas en suelo urbano no consolidado o suelo urbanizable, la Administración expropiante se integra en la unidad de actuación a la que esté adscrito el aprovechamiento de los terrenos expropiados, subrogándose en los derechos y obligaciones del propietario original.” 74

Recordemos que los propietarios expropiados o afectados por una ocupación directa, pueden solicitar el inicio del expediente de justiprecio, una vez hubieran transcurrido los plazos previstos (en Castilla y León cuatro años) en la ley, desde la ocupación o desde la aprobación del planeamiento que legitimó la actuación de ejecución, sin que se hubiera producido la aprobación del documento reparcelatorio o sin que se hubiera producido la expropiación. En ese caso, existe lo que denomino “obligación” de obtención antes del desarrollo de los sectores.

145 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Esto es, nada nuevo que no se recoja en todas las legislaciones autonómicas, sólo que en ésta, no se habla de esa necesidad, condición que si viene en el resto de leyes.

El plazo para iniciarse la expropiación, será de cuatro años desde la aprobación definitiva del plan que fijare la ordenación detallada. Transcurridos los cuales, los propietarios pueden solicitar el inicio de expediente de justiprecio, lo que se llevará a efecto pasados seis meses desde la notificación efectuada por esos propietarios al Ayuntamiento (art. 227 RUCyL.).

La LUCyL, incluye la obtención de terrenos por ocupación directa, como una forma complementaria de gestión urbanística. A tal efecto, la Ley la incluye en el Título III dedicado a la Gestión Urbanística y dentro de éste, en el Capítulo IV, que lleva por título “Formas complementarias de gestión urbanística”. La definición la encontramos en el art. 93.1 de la Ley, “Se entiende por ocupación directa, la obtención de terrenos reservados en el planeamiento para dotaciones urbanísticas públicas, mediante el reconocimiento a su propietario del derecho a integrarse en una unidad de actuación en la que el aprovechamiento lucrativo total permitido por el planeamiento exceda del aprovechamiento que corresponda a sus propietarios.” En el mismo sentido se expresa el art. 228 del RUCyL, el cual además, capacita al Ayuntamiento para poder utilizar este sistema y a tal efecto, señala que, 1.- El Ayuntamiento puede desarrollar en suelo urbano y urbanizable actuaciones aisladas mediante el procedimiento de ocupación directa, con la finalidad de obtener terrenos reservados en el planeamiento urbanístico para la ejecución de los sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas públicas.

146 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Con los mismos requisitos y procedimiento que hemos venido viendo en otras leyes Autonómicas, la legislación castellano leonesa, los regula en los arts. 93.2 y 3 y 229 y 230 RUCyL, los cuales en nada difieren, en lo esencial, de aquellas o de los señalados con carácter general, esto es, -

Relación de terrenos, propietarios, aprovechamientos, unidades de actuación en la que se integrarán, con publicación en el Boletín de la Provincia y notificación individualizada.

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Plazo de audiencia, en este caso, brevísimo –quince días-.

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Ocupación, con levantamiento de actas de ocupación.

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Entendimiento con el Ministerio Fiscal en caso de propietarios desconocidos, no comparecientes, incapaces sin representación o propiedad litigiosa.

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Certificación del contenido del acta, la cual es título inscribible, tal y como ya hemos visto anteriormente.

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Derecho a indemnización por ocupación temporal.

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Derecho a iniciar el expediente de justiprecio, transcurridos cuatro años desde la ocupación, sin que se hubiera aprobado el proyecto de actuación de la unidad en la que esté integrado, el cual se llevará a cabo, por Ministerio de Ley, a los seis meses del requerimiento.

Vengo sosteniendo a lo largo de este trabajo (ver epígrafe 4.6), que aunque la legislación autonómica no recoja específicamente la figura del convenio urbanístico como método para la obtención de suelos destinados a dotaciones, no por ello se impide acudir a esta figura. En Castilla y León, como hemos visto, este método no está contemplado en lo señalados en el art. 66 LUCyL, sin embargo, en el art. 94, dedicado a los Convenios Urbanísticos, esa misma ley, señala la posibilidad de suscribir convenios “con la finalidad de establecer condiciones detalladas para la ejecución del planeamiento urbanístico…”. Una de esas “condiciones detalladas para la ejecución del planeamiento urbanístico”, bien pudiera ser la obtención de suelos para dotaciones urbanísticas. 147 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

El RUCyL, va mas allá y en el art. 435.1, dice que la finalidad de los convenios es “regular sus relaciones en materia de urbanismo y colaborar para el mejor y más eficaz desarrollo de la actividad urbanística. Por lo tanto, vemos un caso claro en el que el convenio no está contemplado como forma de obtención de suelos, y sin embargo, lo encuentro perfectamente factible y adecuado a tal fin.

Castilla-La Mancha. Decreto Legislativo 1/2004, Texto Refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística.

El art. 126 del TRLOTAU, señala las formas de obtención de los terrenos destinados a sistemas generales y a tal efecto dice en su número 1: “1. El suelo destinado a sistemas generales se obtendrá: a) Cuando estén incluidos en o adscritos a sectores o unidades de actuación, mediante cesión obligatoria y gratuita y por los procedimientos previstos para el desarrollo de la actividad de ejecución en unidades de actuación urbanizadora, así como, en su defecto, por expropiación u ocupación directa. b) En los restantes supuestos, mediante expropiación u ocupación directa.” Vemos que en primer lugar señala que en el caso de estar estos terrenos incluidos o adscritos a una unidad de ejecución, se obtienen por los procedimientos aplicables al desarrollo del sistema, que generalmente serán los de equidistribución, por lo que la obtención sería por cesión gratuita.

Los métodos de expropiación y ocupación directa, son subsidiarios -“en su defecto”, dice el artículo-, si esos terrenos están incluidos o adscritos a una unidad de gestión; No obstante, sí serán los únicos métodos válidos para obtener los terrenos en el caso de que los mismos no estuvieran incluidos o adscritos a alguna unidad de ejecución.

148 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

La cesión obligatoria y gratuita, encuentra su reflejo en el art. 51 del TRLOTAU, el cual señala el contenido urbanístico legal del derecho de propiedad del suelo, y entre los deberes de los propietarios, señala: “1.2. Cuando los terrenos pertenezcan a la clase de suelo urbanizable y urbano: d) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración municipal los terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones públicas, excepto en el suelo urbano consolidado”. Habíamos visto en el apartado de este trabajo correspondiente al tratamiento que en la legislación autonómica se hace de las dotaciones públicas, que este TRLOTAU tiene una Disposición Preliminar en la que define una serie de conceptos empleados a lo largo del texto, entre los que se encuentra “suelo dotacional”. La definición que del mismo hace, si recordamos es: “ Suelo dotacional: el suelo que, por su calificación, deba servir de soporte a usos y servicios públicos, colectivos o comunitarios, tales como infraestructuras y viales, plazas y espacios libres, parques y jardines o centros y equipamientos cualquiera que sea su finalidad.” Por lo tanto, la cesión obligatoria y gratuita, incluirá a todo el suelo dotacional, sea este de carácter general –sistema general- o de carácter local –sistema local-.

Y la amplitud o dimensión, el “quantum” de esta cesión obligatoria, variará en función de la clase de suelo de que se trate. Así, si hablamos de un suelo urbanizable con programa de actuación urbanizadora, el art. 68 TRLOTAU, señala que “Las cesiones de terrenos destinados a dotaciones públicas y patrimonios públicos del suelo comprenden: 1) La superficie total de los viales, parques y jardines públicos, zonas deportivas y de recreo y expansión públicos, equipamientos culturales y docentes públicos y los precisos para la instalación y el funcionamiento de 149 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

los restantes servicios públicos previstos. Cuando la superficie total de los terrenos destinados a dotaciones y servicios públicos de carácter urbanístico previamente existentes sea igual o superior a la que resulte de la ejecución del planeamiento territorial y urbanístico, se entenderá sustituida una por otra, percibiendo la Administración el exceso, si lo hubiera y en la proporción que corresponda, en terrenos con aprovechamiento lucrativo.”

Si se trata de suelo urbano no consolidado, el art.69 distingue que hubiera o no Plan General de Ordenación. Si hubiera Plan General, las cesiones serán: “a) En el caso de terrenos sometidos a operaciones de reforma interior, … las cesiones de suelo dotacional público serán las derivadas de los objetivos del planeamiento de ordenación municipal o del planeamiento especial que corresponda y se dimensionarán por relación a los estándares regulados en el art. 31 en función de los incrementos de aprovechamiento que el planeamiento pudiera otorgar o de los aprovechamientos atribuidos a la unidad, o unidades, de actuación urbanizadora que en su caso se delimiten. c) En el caso de terrenos incluidos en unidades de actuación urbanizadora …, las propias del suelo urbanizable.”

Si no hubiera Plan General de Ordenación en el municipio, “ En el suelo urbano de reserva, los terrenos quedarán vinculados al proceso de urbanización y edificación conforme a lo dispuesto en el art. 129, en régimen de obras públicas ordinarias, siendo de aplicación los derechos y deberes que correspondan de entre los previstos en los arts. 50 y 51 y en los términos que precise el planeamiento. A estos efectos: a) Las cesiones de suelo se limitarán a la reserva de al menos un tercio de su superficie para viario y dotaciones públicas. 150 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

b) Podrá eximirse de la cesión del porcentaje de aprovechamiento cuando el Ayuntamiento estime acreditada suficientemente la no generación de plusvalías por el desarrollo de la actuación correspondiente.

Por lo tanto, vemos que en suelo urbano con Plan, y sometido a operación de reforma interior, las cesiones serán las que esa operación de reforma interior necesite y vengan fijadas por el Plan General o especial, dimensionándose en función del mayor aprovechamiento que resulte de la operación de reforma interior.

Si se trata de suelo urbano con Plan y terrenos incluidos en unidades de actuación, las cesiones serán las propias vistas en el art. 68 para el suelo urbanizable.

Si el municipio careciera de Plan General, la ejecución se haría por actuación por obra pública ordinaria, y los terrenos, tal y como señala el art. 129, se obtendrían por, “a) Cesión obligatoria y gratuita, en virtud, en su caso, de reparcelación. b) Cesión en virtud de convenio urbanístico. c) Expropiación.”

La ocupación directa, esbozada, ya que la regulación la deja para una posterior disposición reglamentaria, y esa regulación habrá de respetar lo señalado en el art. 128 TRLOTAU, por lo que no tiene diferencias sustanciales con las ya vistas en otras Comunidades, debiendo constar, -

Relación de terrenos, propietarios, aprovechamientos, unidades de actuación en la que se integrarán, con publicación en el Boletín de la Provincia y notificación individualizada.

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Plazo de audiencia, en este caso, de un mes.

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Ocupación, con levantamiento de actas de ocupación.

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Entendimiento con el Ministerio Fiscal en caso de propietarios desconocidos, no comparecientes, incapaces sin representación o propiedad litigiosa.

151 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

-

Certificación del contenido del acta, la cual es título inscribible, tanto para la Administración como para los propietarios.

La ley no señala el derecho del propietario a la indemnización por ocupación temporal, al contrario de lo que ocurre en Castilla y León o Cantabria, por lo que habrá de estarse a lo que reglamentariamente se determine al respecto.

Tanto la ocupación directa como la expropiación habrán de producirse dentro de los cuatro siguientes a la aprobación del plan que legitimó la actividad de ejecución. En caso contrario, y tal como señala el art. 127, los propietarios tendrán derecho a solicitar el inicio de expediente de justiprecio, el cual se iniciará transcurrido un año desde el requerimiento realizado a la Administración.

La obtención de terrenos por convenio, no consta prevista como tal en el TRLOTAU, si bien la entiendo posible, de conformidad con lo señalado en el epígrafe 4.6 al que me remito.

Por último, hacer referencia a la posibilidad que contempla el Texto Refundido en el art. 74, de realizar reservas de aprovechamiento, en aquellos casos de cesión gratuita de terrenos dotacionales o en caso de haberse soportado el coste de adquisición de éstos, y siempre que ese aprovechamiento proveniente de esos terrenos dotacionales, no pudiera materializarse de manera inmediata. La regulación es exacta a las de Valencia, Andalucía o Extremadura. Como se ha visto, mediante este procedimiento, el propietario de los terrenos dotacionales cedidos, que no pueda materializar de manera inmediata ese aprovechamiento, podrá reservar el mismo para una posterior transferencia a una parcela o solar, pudiendo solicitar la expropiación, si no se hubiera podido efectuar la transferencia en el plazo de tres años desde la reserva o de cuatro años desde que se aprobó el planeamiento que legitimó la actividad de la ejecución (lo que antes se produzca).

152 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Cataluña. Decreto Legislativo 1/2005. Texto Refundido Ley de Urbanismo.

El art. 34 del TRLUCat, en sus números 7 y 8, señala los métodos de obtención de los terrenos destinados a dotaciones públicas y en tal sentido dice: “7. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos de titularidad pública, si son comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al sistema de reparcelación, se adquieren mediante cesión obligatoria y gratuita, sin perjuicio de lo que establece el art. 150. Si es preciso avanzar la obtención de la titularidad pública y la ocupación directa regulada por el mencionado artículo no es suficiente, se puede también efectuar una actuación aislada expropiatoria, en cuyo caso la Administración adquirente se subroga en los derechos y los deberes de la persona que era propietaria. 8. Los terrenos reservados para sistemas urbanísticos públicos que no sean comprendidos en un ámbito de actuación urbanística sometido al sistema de reparcelación se pueden adquirir mediante la actuación expropiatoria que corresponda.”

En consonancia con esto, el art. 44, marca los deberes de los propietarios de suelo urbano no consolidado y urbanizable delimitado, así en el punto 1 señala como tales, “b) Ceder al ayuntamiento, de manera obligatoria y gratuita, todo el suelo reservado por el planeamiento urbanístico para los sistemas urbanísticos locales incluido en el ámbito de actuación urbanística en que sean comprendidos los terrenos, con las especificidades siguientes: Primero. En suelo urbano, el ámbito de actuación es el del polígono de actuación urbanística o el sector del plan de mejora urbana, que pueden ser físicamente discontinuos. Segundo. En suelo urbanizable delimitado, el ámbito de actuación es el sector del plan parcial urbanístico correspondiente, que también puede ser físicamente discontinuo.

153 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

c) Ceder al ayuntamiento, de manera obligatoria y gratuita, el suelo necesario para la ejecución de los sistemas urbanísticos generales que el planeamiento urbanístico general incluya en el ámbito de actuación urbanística en que sean comprendidos los terrenos.” En el punto 2 del mismo artículo, recoge los deberes de los propietarios de suelo urbano no consolidado y no incluido en ámbitos de gestión señalando que éstos “… están obligados a ceder gratuitamente al ayuntamiento, de manera previa a la edificación, únicamente los terrenos destinados a calles o cualquier otro tipo de vía de sistema de comunicación, o a sus ampliaciones, que sean necesarios para que este suelo adquiera la condición de solar.”

El TRLUCat, es mas claro que otras leyes autonómicas, ya que especifica que para que proceda la cesión obligatoria y gratuita, los terrenos habrán de estar incluidos en un ámbito de gestión a desarrollar por un sistema de actuación reparcelatorio, y esto, es obvio, ya que si el sistema de actuación fuera, por ejemplo, el de expropiación, no podría caber tal cesión obligatoria y gratuita, porque como hemos venido insistiendo a lo largo de este trabajo, para que se pueda dar la cesión gratuita, tiene que existir una técnica equidistributiva, un reparto de beneficios y cargas que equilibre la carga de la cesión y esto sólo podrá darse en aquellos sistemas que conlleven una reparcelación.

En definitiva, el TRLUCat, opta, en primer lugar, por la obtención gratuita de los terrenos incluidos en ámbitos de gestión sometido a reparcelación. Si es necesario avanzar esa obtención, se aplicará el método de obtención directa y si tampoco esto fuera suficiente, se aplicará la expropiación forzosa.

En cuanto a los terrenos no comprendidos en ámbitos de gestión no sometidos a reparcelación, se aplicará la expropiación como sistema de obtención.

154 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Es la propia ley la que parece limitarse a la expropiación como método de obtención de los terrenos no incluidos en ámbitos de ejecución o gestión, desechando la posibilidad de acudir a la ocupación directa. Creo sinceramente que no es así, y esto se puede deducir de la simple lectura del art. 150, el cual al regular la ocupación directa, dice en el número 1 que “Se entiende por ocupación directa la obtención de terrenos que, siendo afectados por el planeamiento urbanístico a cualquier tipo de sistema urbanístico, general o local, se tengan que incorporar por cesión obligatoria al dominio público. La ocupación directa comporta el reconocimiento de la administración actuante del derecho de las personas propietarias a participar en el reparto justo de los beneficios y las cargas en el seno de un sector de planeamiento o un polígono de actuación concretos.”

Vemos que la redacción habla de cesión obligatoria, pero no gratuita, expresión ésta que si utiliza en el art. 34 y en el 44, por lo que entiendo perfectamente que la administración podrá utilizar este método, siempre y cuando tenga unidades de ejecución con exceso de aprovechamiento a las que poder “enviar” a estos propietarios.

Los requisitos de la ocupación directa vienen recogidos en el mismo art. 150, no difieren sustancialmente, como viene sucediendo en toda la legislación autonómica, de los vistos anteriormente en otras legislaciones, por lo que los damos por reproducidos.

Señalar únicamente, que el TRLUCat, sí contempla un derecho a indemnización por ocupación temporal, así mismo se reconoce el derecho a los propietarios “ocupados” que si transcurren cuatro años desde el acta de ocupación y no se hubiera aprobado definitivamente el expediente de reparcelación, podrán requerir a la Administración, a efectos de instar el expediente de justiprecio, el cual se iniciará por Ministerio de Ley, transcurrido el plazo de un año a contar desde el requerimiento. 155 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Extremadura. Ley 15/2001. Ley del Suelo y Ordenación Territorial.

El art. 14 de la LSOTEx, regula los deberes de los propietarios de suelos, “sin perjuicio al régimen a que éste esté sujeto por razón de su clasificación”, y en concreto, para los propietarios de suelo urbanizable, el número 1.2, apartado d) de ese artículo 14, determina el deber de “ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración los terrenos destinados por la ordenación urbanística a dotaciones públicas”. Este mismo deber viene señalado en el art. 14. apartado 1.3 para los propietarios de suelo urbano no consolidado cuya ejecución deba hacerse en unidades de ejecución, y en el apartado 1.4 de dicho artículo 14, para los propietarios de cualquier tipo de suelo urbano que no hubiere alcanzado todavía la categoría de solar. Y ese mismo artículo nos dice que el cumplimiento de los deberes, es condición para el ejercicio de los derechos.

La cesión obligatoria y gratuita, como deber, es el método principal y prioritario para la obtención de aquellos terrenos que estén, lógicamente, incluidos en unidades de gestión, en los que la aplicación de otros métodos, como la expropiación, serán subsidiarios. Esto se desprende de la redacción del art. 144.1 a), que señala la procedencia de la expropiación cuando los terrenos por su calificación urbanística, fueran destinados al dominio público, “siempre que deban ser adquiridos forzosamente por la Administración actuante, bien por no ser objeto del deber legal de cesión obligatoria y gratuita, bien por existir, en todo caso, necesidad urgente de anticipar su adquisición.” Por lo tanto, cuando hubiera deber legal de cesión obligatoria y gratuita, los terrenos destinados a dotaciones públicas, sean generales o locales, se obtendrán por cesión, por aplicación, como hemos venido diciendo a lo largo de este trabajo, de las técnicas de equidistribución. 156 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Y esto viene igualmente confirmado por el art. 141 de la LSOTEx, cuando al referirse específicamente a los sistemas generales señala que su obtención se hará, por “expropiación u ocupación directa, cuando no esté adscrito a sector o unidad de actuación algunos.”

Vemos por tanto, que tanto la expropiación como la ocupación directas, como medios para para la obtención de suelos destinados a dotaciones urbanísticas públicas, quedan relegadas a un plano subsidiario, procediendo en razón de urgencia y en aquellos casos en que esos terrenos no estuvieran adscritos a un sector o unidad de actuación, por lo que “a sensu contrario, implica que en caso de estar incluido o adscrito deberá obtenerse, en coherencia con el art. 14, mediante cesión obligatoria y gratuita.” 75

Tanto la expropiación, como la ocupación directa, tal y como señala el art. 142 LSOTEx, deberán producirse dentro de los cinco años siguientes a que se hubiera aprobado definitivamente el planeamiento de cobertura legal a la actividad de ejecución. En caso contrario, los propietarios, tendrán derecho a solicitar la iniciación de expediente de justiprecio mediante el requerimiento a tal efecto. Y esta iniciación se producirá, por Ministerio de Ley, transcurrido un año de aquel requerimiento.

La ocupación directa viene regulada en el art. 143 de la LSOTEx, la cual consiste en una permuta de los terrenos destinados a dotaciones públicas, con terrenos de patrimonio público de suelo en los que materializar el aprovechamiento correspondiente a esos propietarios, por lo que esos suelos de patrimonio público de suelo, deberán contar con unas “dimensiones suficientes y características adecuadas” para tal fin. Por lo tanto, y a diferencia de otras legislaciones, no se trasladan los derechos de estos propietarios a unidades de gestión excedentarias, sino que se produce una permuta

75

Francisco Javier Jiménez de Cisneros Cid y Jorge Agudo Gonzáles. “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grandes infraestructuras: expropiación versus equidistribución”. Op.Cit. pág.64.

157 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

directa por terrenos del patrimonio público de suelo, los cuales ya deben constar como tales. Claro está, que todo el aprovechamiento que no sea posible materializar en esos terrenos de patrimonio público de suelo, será valorado e indemnizado. Esta es la especialidad de esta ley, que al igual que veíamos en la legislación Canaria, 76 denominan de esta manera a lo que es una permuta forzosa. Por lo demás, la ocupación directa guarda, en esencia, los mismos requisitos que en el resto de legislaciones, esto es, -

publicidad y notificaciones (los propietarios cuentan con un mes para alegar ante el Jurado Autonómico de Valoraciones).

-

Transcurrido el mes o tras el acuerdo del Jurado Autonómico de Valoraciones, si se hubiera recurrido a él, se podrá ocupar.

-

Ocupación con levantamiento de acta.

-

Entendimiento de actuaciones con el Ministerio Fiscal en caso de desconocidos, no comparecientes, incapacitados sin representación y propiedades litigiosas.

-

Certificación del acta, la cual es título inscribible y título de reconocimiento de derecho de las indemnizaciones que procedan por aquellos aprovechamientos no susceptibles de materialización u otros, debiendo pagarse estas indemnizaciones en el plazo de tres meses siguientes a la ocupación.

Cabe señalar que en aquellos municipios que no cuenten con planeamiento urbanístico o no estuvieran previstas en el planeamiento unidades de ejecución, ni fuera precisa ni conveniente la delimitación de éstas, la ejecución de las dotaciones urbanísticas se realizará, tal y como señala el art. 155 de la LSOTEx, mediante obras públicas ordinarias, en cuyo caso la obtención de los terrenos para esas dotaciones se obtendrá, tal y como señala el número 2 de dicho artículo, por: “a) Cesión obligatoria y gratuita, en virtud, en su caso, de reparcelación. 76

Me remito a las consideraciones y anotaciones señaladas al tratar esta figura de la ocupación directa en el epígrafe 4.2 de este trabajo.

158 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

b) Cesión en virtud de convenio urbanístico. c) Expropiación.”

Vemos la posibilidad, regulada de forma expresa, de obtención de suelos destinados a dotaciones públicas, mediante la figura del Convenio urbanístico.

Hacer, por último, una breve referencia a la posibilidad que esta Ley, al igual que sus “hermanas” de Castilla-La Mancha, Andalucía o Valencia, contempla en el art. 37, para poder reservar aprovechamientos provenientes de los terrenos dotacionales cedidos (o adquiridos para el municipio) y que no se pueda transferir de manera inmediata. Al igual que ocurre en esas otras legislaciones, el titular de la reserva podrá pedir la expropiación, si transcurren tres años y no puede realizar la transferencia y por tanto no puede materializar el aprovechamiento.

Galicia. Ley 9/2002. Ley de Ordenación Urbanística y Protección del Medio Rural de Galicia. La LOUMPR Galicia, distingue entre sistemas generales y sistemas locales a efectos de regular las formas de obtención de los terrenos destinados a tal fin, y dentro de esto, hace distinción en función de la clase de suelo que se trate.

El art.166 LOUPMR Galicia, señala que los terrenos destinados a sistemas generales en suelo rústico o urbano consolidado, se obtendrán por: -

expropiación forzosa,

-

convenio,

-

Permuta forzosa con terrenos del patrimonio público municipal del suelo.

En definitiva, en estos suelos, o existe un acuerdo a plasmar por medio de un convenio, o el Ayuntamiento está legitimado a emplear fórmulas de obtención de suelos coercitivas (expropiación, permuta forzosa).

159 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

La obtención de los sistemas generales en el suelo urbano no consolidado y urbanizable o suelo rústico incluido en un área de reparto, se hará, de conformidad con el número 3 del art. 166, por: “a) Por cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en un área de reparto y en el correspondiente polígono. b) Por ocupación directa. c) Por permuta forzosa. d) Mediante expropiación forzosa. e) Por convenio urbanístico, debiendo incluirse entre sus cláusulas las previsiones necesarias para compensar a los propietarios, bien en metálico o bien mediante aprovechamiento lucrativo de titularidad municipal.”

Vemos que el artículo prevé como forma de obtención, en primer lugar, la cesión obligatoria, esto es, mediante el mecanismo de equidistribución. Ahora bien, no considero que el resto de procedimientos para la obtención de estos terrenos, tenga un carácter subsidiario, ya que la ley no lo recoge en este sentido.

Diremos que para la aplicación de la permuta forzosa o la expropiación, se hace necesario, tal y como señala el segundo párrafo del número 1 del art. 166, los terrenos habrán de ser valorados por los técnicos municipales, lo cual está en consonancia con lo previsto en el art. 118 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales.

El art. 166.2, señala el plazo para que se lleve a efecto la expropiación, el cual será de cinco años desde la aprobación del planeamiento detallado que legitime la ejecución. ¿Qué ocurre si transcurre este tiempo y no se lleva a efecto la expropiación? Al igual que en el resto de legislaciones autonómicas, el art. 99 de la LOUPMR Galicia, prevé el inicio de expediente de justiprecio, a petición siempre del propietario, lo cual se lleva a cabo, por Ministerio de Ley, transcurridos dos años desde el requerimiento. A diferencia del resto de legislaciones, en que el plazo oscila entre los seis meses y un año, éste es, sin duda alguna –dos años- el más gravoso para el propietario, que, en el 160 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

peor de los casos, habrá de esperar siete años (cinco años más dos años) desde la aprobación del planeamiento para que se inicie el expediente de justiprecio.

La obtención de terrenos destinados a dotaciones locales, viene regulada en el art. 167 LOUPMR Galicia, el cual señala que, 1. Los terrenos destinados por el planeamiento a dotaciones locales en suelo urbano consolidado se obtendrán mediante expropiación forzosa, por convenio entre la administración y el propietario o por permuta forzosa con terrenos del patrimonio municipal del suelo. 2. Los terrenos destinados a dotaciones locales en suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable se obtendrán mediante cesión obligatoria y gratuita a través del sistema de actuación que se adopte o por expropiación, ocupación directa o permuta forzosa. 3. La obligación de cesión gratuita de los terrenos destinados a dotaciones de carácter local incluye también su urbanización, a costa de los propietarios incluidos en el correspondiente polígono.

Vemos que tratándose de suelo urbano consolidado no hay diferencia con la obtención de sistemas generales en esta misma clase de suelos: expropiación, convenio, o permuta forzosa. En cuanto a suelo urbanizable, se recogen, también, los mismos métodos que para los sistemas generales, a excepción del convenio, lo cual, como he venido manifestando a lo largo de este trabajo, no es óbice para poder plasmar un acuerdo con forma de convenio, con esta finalidad de obtención de terrenos para dotaciones locales.

A estos efectos, el art. 236 de la LOUPMR Galicia, señala que podrán celebrarse convenios de ejecución del planeamiento (lo que la doctrina y jurisprudencia conocen como convenios de gestión), “para determinar las condiciones y los términos de la gestión y ejecución del planeamiento urbanístico en vigor en el momento de la celebración del convenio. “

161 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Por lo tanto, a mi entender, nada impide la celebración de un convenio para “determinar las condiciones y términos de obtención de sistemas locales”, obviamente, dentro de los límites generales de los convenios urbanísticos, que en la ley gallega viene señalados en el art. 233.

Pero existe otra clase de suelo denominado suelo de núcleo rural. Efectivamente, Galicia, por su especialidad orográfica y demográfica, ha recogido en su legislación (art. 10 LOUPMR Galicia) “suelo de núcleo rural”, el cual es, siguiendo la definición que da el art. 13.1. “los terrenos que sirven de soporte a un asentamiento de población singularizado en función de sus características morfológicas, tipología tradicional de las edificaciones, vinculación con la explotación racional de los recursos naturales o de circunstancias de otra índole que manifiesten la imbricación racional del núcleo con el medio físico donde se sitúa y que figuren diferenciados administrativamente en los censos y padrones oficiales, así como las áreas de expansión o crecimiento de estos asentamientos”. ¿Cómo se obtienen los terrenos para sistemas generales y dotaciones locales en esta clase de suelo? El art. 173 de la Ley, nos dice que, “Los terrenos destinados a dotaciones públicas podrán obtenerse mediante

expropiación

forzosa,

convenio

urbanístico

entre

la

administración y los propietarios o permuta forzosa. En el supuesto previsto en el apartado 3 del art. 24, por cesión obligatoria y gratuita o por ocupación directa.”

Veíamos que el método principal de obtención de suelos para sistemas generales y locales, es la cesión obligatoria. Esta cesión, que se producirá por aplicación de los mecanismos de equidistribución que sean, viene fijada como un deber de los propietarios tanto de suelo urbano no consolidado como de suelo urbanizable o de suelos incluidos en áreas de núcleo rural.

162 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

En este sentido, el art. 20.1, apartados a) y b), señala que los propietarios de suelo urbano no consolidado, deberán “a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración municipal todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio predominantemente del polígono en el que sus terrenos resulten incluidos. b) Ceder obligatoria, gratuitamente y sin cargas el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el plan general incluya o adscriba al polígono en el que estén comprendidos los terrenos, así como ejecutar la urbanización únicamente de los incluidos en el polígono en las condiciones que determine el plan.”

En el mismo sentido, se expresa el art. 22. a) y b), para los propietarios de suelo urbanizable delimitado. Por su parte, el art. 24.3, señala como deberes de los propietarios incluidos en áreas de núcleo rural, 3. En el supuesto de ejecución de planes especiales de protección, rehabilitación y mejora del medio rural que contemplen actuaciones de carácter integral en los núcleos rurales y delimiten polígonos, los propietarios de suelo están obligados a: a) Ceder gratuitamente a los ayuntamientos los terrenos destinados a viales, equipamientos y dotaciones públicas.

Por lo que se refiere a la permuta forzosa, recordamos que es la permuta de terrenos destinados a sistemas generales, por terrenos del patrimonio municipal del suelo. El art. 168, señala que es preceptiva la determinación del aprovechamiento urbanístico que corresponde al propietario afectado; de los terrenos del patrimonio municipal de suelo que van a ser permutados; y la indemnización a satisfacer en metálico, para el caso de que no se pudiera materializar todo el aprovechamiento en esos suelos a permutar.

163 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Ya habíamos visto que el art. 166.1, exige la valoración tanto del aprovechamiento como del suelo a permutar. En cuanto al procedimiento, será el mismo que el previsto en el art. 170 para la ocupación directa.

El concepto de ocupación directa en la legislación gallega, es el mismo que con carácter general hemos descrito en el epígrafe 4.2, esto es, “la obtención de terrenos destinados a sistemas generales y dotaciones públicas locales mediante el reconocimiento a su titular del derecho al aprovechamiento en el polígono al que se vincule”. La ley no dice nada, pero obviamente, habrá de ser un polígono excedentario de aprovechamiento, de lo contrario, sería absurda esta figura, bastando la inclusión o adscripción de estos terrenos en unidades o sectores de gestión, para su obtención por cesión obligatoria. Los requisitos, señalados en el art. 170, no varían en lo sustancial, de los ya vistos en otras legislaciones, por lo que no procederemos a repetirlos. No obstante, tiene como alguna particularidad, como el plazo reducidísimo de información pública, que es de tan sólo veinte días. El plazo para solicitar el inicio del expediente de justiprecio es de cuatro años desde la ocupación, “sin que se haya procedido a la ejecución del planeamiento”. Se reconoce el derecho a indemnización por la ocupación temporal sin que puedan tener materializado sus aprovechamientos, esto es, desde la ocupación hasta la aprobación definitiva del instrumento de equidistribución, en el que se les adjudicarán sus parcelas con los aprovechamientos correspondientes.

En conclusión, vemos que las formas de obtención de los terrenos destinados para dotaciones urbanísticas públicas en la legislación gallega son: -

Cesión obligatoria, si los terrenos se encuentran en suelo urbano no consolidado, urbanizable o rústico incluido en un área de reparto, así como el suelo de núcleo rural afectado por un plan especial.

-

Expropiación forzosa, en toda clase de suelos. 164

SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

-

Permuta forzosa, en toda clase de suelos.

-

Ocupación directa, en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable.

-

Convenio urbanístico, suelo urbano consolidado, suelo urbano no consolidado y urbanizable y suelo rústico, para obtención de sistemas generales; y suelo de núcleo rural para sistemas generales y locales. En mi opinión, como he señalado en el epígrafe 4.6, este sistema podrá utilizarse en toda clase de suelos y para obtener cualquier tipo de dotaciones urbanísticas públicas.

Madrid. Ley 9/2001. Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid.

La LSM, en el art. 90, señala las formas de obtención de los suelos destinados a dotaciones públicas –redes, como se denominan en la ley-, y a tal efecto dice: “Los terrenos que el planeamiento urbanístico destine y reserve a elementos integrantes de las redes públicas de infraestructuras, equipamientos y servicios pasarán a titularidad pública por alguno de los siguientes procedimientos: a) Mediante cesión libre, gratuita y, en su caso, urbanizada, sólo cuando formen parte de un ámbito de actuación, de un sector o unidad de ejecución y según lo dispuesto en el artículo siguiente. b) Mediante ocupación directa. c) Mediante permuta forzosa, expropiación o cualquier otra forma de adquisición de la propiedad por la Administración actuante.”

En primer lugar contempla la obtención por medio de cesión “libre y gratuita”, siempre que esos terrenos formen parte de un ámbito de actuación. Por lo tanto, esos terrenos habrían de estar necesariamente incluidos a adscritos a un ámbito de actuación o unidad o ámbito de gestión, lo que no siempre ocurre con los sistemas – redes- supramunicipales, y a este respecto, el art. 91.3, señala que en caso de no

165 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

adscripción –totalmente o en cuantía suficiente-, el cumplimiento de la cesión podrá realizarse: - mediante la adquisición y cesión de la superficie de terreno que falta con este mismo destino, situado en el mismo área de reparto. - mediante adquisición y cesión de terreno con destino de redes supramunicipales, en otro sector, e incluso en otro municipio, cuyo valor económico sea equivalente. 77 - Mediante monetización

78

del valor del terreno, pagando el mismo a la

Comunidad de Madrid.

Existe otra particularidad con respecto a las redes supramunicipales, cual es que si el Plan General dentro de un sector o en una unidad resultante de la división del sector, ha localizado suelos destinados a estas redes supramunicipales cuya cesión resulta obligatoria, y cuya superficie sea superior a la que resulta del deber de cesión, la Comunidad de Madrid, a requerimiento de los promotores, contribuirá a los costes de urbanización, por el mismo valor que tuviera el exceso de terreno cedido para la dotación. Por lo demás, si están los terrenos incluidos 79 o adscritos, el deber de cesión lo es tanto para las redes locales como para las generales, con las mismas particularidades que veíamos para las redes supramunicipales, en el caso de “sobre-exceso” de cesión,

77

En una comunidad como Madrid, con valores de suelo tan dispares, en función del municipio que se trate, es lógica la previsión al respecto del legislador. 78 La expresión corrientemente usada en urbanismo es “monetarización”, sin embargo la misma no está recogida en el diccionario de la RAE, recogiendo la expresión “monetizar” con la acepción de “dar curso legal como moneda a billetes de banco u otros signos pecuniarios” y la expresión “monetización”, como “acción y efecto de monetizar”. Vid. Diccionario Real Academia Española. Ed. 22ª, Madrid, 2001. 79 Tal y como señalan Jiménez de Cisneros y Agudo González, “la Ley madrileña sólo hace alusión a la adscripción de terrenos dotacionales (redes públicas exteriores a sectores). Tan sólo el art. 90.a) parece aludir a la inclusion de terrenos dotacionales, cuando dispone que los terrenos destinados a redes públicas se obtendrán mediante cesión “sólo cuando formen parte de un ámbito de actuación, de un sector o unidad de ejecución” (Vid. Francisco Javier Jiménez de Cisneros y Jaime Agudo González “Las técnicas de obtención de terrenos destinados a grades infraestructuras:expropiación versus equidistribución”. Op. Cit. Pág. 73.

166 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

en cuyo caso los Ayuntamientos, deberán contribuir a los costes de urbanización por el valor del exceso. También para las redes generales, vuelve a permitirse la monetización como “sustitución” por la cesión de los sistemas –redes- generales, para el caso de necesidad de obtención de más terrenos de los que hubiere adscrito el Plan en el sector o en el ámbito de ejecución en que ese sector se hubiera dividido, y no fuere posible o “excesivamente compleja” la obtención de la necesaria superficie de terrenos destinados a tal fin de red general- en otros sectores. El montante económico de la monetización -tanto de redes supramunicipales como generales-,

habrá de ser destinado por la Administración que corresponda

(Comunidad de Madrid para redes supramunicipales o Ayuntamientos para redes generales), en los tres años siguientes, a la adquisición de suelos correspondientes destinados por el planeamiento a redes supramunicipales o generales, con la obligación de notificar tal adquisición y la localización de los terrenos obtenidos, a los cedentes-pagadores de la monetización.

El deber de cesión, bien sea en terrenos o en el equivalente monetario de esos (por imposibilidad o dificultad en la obtención de terrenos equivalentes, tal y como hemos visto), tiene su soporte legal en los arts 18.2 b) –para los propietarios de suelo urbano no consolidado- y 21.1 –para los propietarios de suelo urbanizable sectorizado-, el cual remite expresamente al art. 18. El art. 18.2.b) señala el deber de cesión de los terrenos dotacionales y a tal fin dice: “b) Efectuar a título gratuito, en la forma y cuantía dispuesta en la presente Ley y en el contexto del sistema de ejecución establecido, las cesiones de suelo reservado para las redes de infraestructuras, equipamientos y servicios públicos.” Resulta necesario, para poder exigirse este deber de cesión gratuito, que exista un proceso de

equidistribución, sin el cual no sería posible aplicar o exigir estas

cesiones, tal y como he señalado a lo largo de este trabajo; y de hecho, la propia ley, titula el art. 91, en el que regula la obtención mediante cesión, como “Obtención de los terrenos destinados a redes públicas en actuaciones integradas” y son sólo en 167 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

estas actuaciones, como sabemos, en las que se pueden gestionar mediante técnicas equidistributivas.

El art. 90 LSM, señala en segundo lugar la ocupación directa como medio de obtención de los terrenos destinados a dotaciones públicas. A tal efecto, la Ley regula la ocupación directa en el art. 92, como sistema de obtención de terrenos destinados a redes públicas, mediante el reconocimiento a los titulares de estos terrenos a integrarse en unidades de ejecución excedentarias de aprovechamiento, tal y como venía regulado en el art. 203 del TRLS92 y tal como se recoge en la mayoría de la legislación autonómica. Los requisitos y procedimiento, son los mismos que se han señalado con carácter general en el epígrafe 4.2, así como en la mayoría de la legislación autonómica (publicidad, notificación, entendimiento con el Ministerio Fiscal, acta de ocupación y requisitos de la misma, certificación del acta, inscripción), siendo por lo demás parca en cuanto a plazos e indemnización por ocupación temporal, por lo que habrá de estarse a lo señalado en la legislación estatal, art. 204 del TRLS92, esto es, transcurridos cuatro años sin que se hubiera producido la aprobación definitiva del instrumento reparcelatorio, el propietario o sus causahabientes podrán advertir a la Administración su intención de iniciar el expediente de justiprecio, el cual se iniciará transcurridos seis meses desde la advertencia.

La permuta forzosa, viene recogida en el art. 93, como forma de obtención de terrenos destinados a redes públicas, mediante el cambio de éstos por terrenos del patrimonio público del suelo existente en el ámbito de actuación o área de reparto y que sea de características adecuadas para servir de soporte al aprovechamiento urbanístico que corresponde al propietario, a excepción que el propietario acepte la entrega de otros terrenos que no cumplan este requisito. 80

80

Si al tratar con carácter general de la ocupación directa en el epígrafe 4.2, recogía la teoría de Santos y Castelao, sobre la ocupación directa como expropiación con pago en especie, cuanto más lo será la

168 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Los requisitos son los ya señalados de manera general (epígrafe 4.3) y recogidos también en otras legislaciones autonómicas (Galicia, Canarias, Extremadura), esto es, Determinación del aprovechamiento urbanístico correspondiente al propietario. Determinación de los terrenos del patrimonio público del suelo. Indemnización en metálico para el caso de no poderse materializar todo el aprovechamiento subjetivo en los terrenos a permutar. El procedimiento es el mismo que para la ocupación directa.

La expropiación forzosa, recogida en el art. 94 LSM, ha de producirse, tal y como se señala en dicho artículo, en los cinco años siguientes a la aprobación del planeamiento urbanístico que legitime la ejecución. Transcurrido el plazo, los propietarios o sus causahabientes podrán solicitar de la Administración el inicio del expediente expropiatorio que por Ministerio de Ley se incoará transcurrido un año desde la petición, pudiendo dirigirse directamente al Jurado Territorial de expropiación para determinación del justiprecio.

Por último hay que recoger la obtención de suelos en aquellas actuaciones urbanísticas no integradas en unidades de ejecución en aquellos municipios inferiores a cinco mil habitantes, se realizarán mediante obras públicas ordinarias, señalando el art. 130 que la obtención de los suelos destinados a dotaciones públicas, se hará por a) Cesión, en virtud, en su caso, de reparcelación. b) Cesión en virtud de convenio urbanístico. Vemos en el artículo, la aparición del convenio urbanístico como forma para la obtención de los terrenos destinados a redes públicas. La LSM, recoge en el art. 244 la posibilidad de suscripción de convenios para la ejecución del planeamiento, entendiendo por tales “aquellos que no afectando en absoluto a la ordenación urbanística, se limiten a la determinación de los términos y las condiciones de la gestión y la ejecución del planeamiento y demás instrumentos permuta forzosa. Por lo tanto el consentimiento del propietario debería darse siempre, de conformidad con lo previsto en el art. 37 LS98.

169 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

existentes en el momento de su celebración. Del cumplimiento de estos convenios en ningún caso podrá derivarse o resultar modificación, alteración, excepción o dispensa del planeamiento” , por lo que, de la lectura del mismo, no puedo sino reiterarme en mi posición expresada en el epígrafe 4.6, de posibilidad de obtención de suelos destinados a dotaciones públicas por medio de un convenio, aunque este método no venga expresamente previsto en la ley autonómica correspondiente. En el caso de Madrid, viene contemplado para municipios inferiores a cinco mil habitantes, sin embargo, de conformidad con el art. 244, entiendo perfectamente posible este método para obtención de suelos dotacionales en la misma ciudad de Madrid, siempre que no se vulnere el planeamiento, límite éste que ha tenerse presente como norma que es, y puesto expresamente por la propia ley en el art. 244 (“en ningún caso podrá derivarse o resultar modificación, alteración, excepción o dispensa del planeamiento”), lo cual implica que no podrá sustituir, por ejemplo, a la cesión obligatoria y gratuita si ese es el método de obtención recogido por el Plan, pero que será perfectamente válido para la obtención de suelos, por ejemplo en suelo urbano consolidado o en suelo no urbanizable.

Murcia. Decreto Legislativo 1/2005. Texto refundido de la Ley del Suelo de la Región de Murcia.

La exposición de motivos del TRLS Murcia, en el apartado 7 señala “Los sistemas generales se adscribirán o vincularán a los sectores, en cuyo caso, los propietarios obtendrán en ellos su aprovechamiento y, en el caso de no adscribirse a ningún sector, su obtención considerada no preferente se hará por expropiación o por adscripción posterior”. Vemos que el TR tiene una preferencia por la obtención por cesión obligatoria y gratuita, adscribiendo los sistemas generales a los sectores, y en caso contrario, se obtendrán por expropiación o por adscripción posterior.

170 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Este principio que fija en la exposición de motivos, lo continúa en el articulado y a tal efecto, en el art. 156, recoge los métodos de obtención de los terrenos destinados a dotaciones urbanísticas públicas, y a tal efecto señala que: “Los terrenos reservados en el planeamiento para sistemas generales y demás dotaciones urbanísticas públicas, podrán ser adquiridos: a) Por cesión gratuita a la Administración actuante, mediante alguno de los sistemas de actuación previstos en este título. b) Mediante expropiación forzosa, conforme a la legislación específica en esta materia. c) Mediante ocupación directa, en el caso de sistemas y dotaciones urbanísticas generales o locales, conforme a lo previsto en esta Ley”

El método de cesión, requerirá, como es obvio, la inclusión o adscripción de estos sistemas generales en el ámbito de la unidad de ejecución correspondiente y la aplicación de los sistemas de ejecución que permitan la gestión mediante técnicas de equidistribución. La obligación de la cesión de estos terrenos encuentra su justificación legal en los arts. 68.2 –para los propietarios de suelo urbano consolidado-

(“Cuando se trate de

terrenos que se incluyan en Unidades de Actuación para llevar a cabo operaciones aisladas de renovación o mejora urbana, sus propietarios estarán sujetos a la cesión de viales y dotaciones públicas previstas en el Plan.”); 69.1 a) –para los propietarios de suelo urbano no consolidado (“ Ceder gratuitamente al Ayuntamiento los terrenos destinados a viales, zonas verdes y dotaciones públicas, de carácter local o general, establecidas por el planeamiento.”); 70.1 y 2, -para los propietarios de suelo urbano de núcleo rural y suelo urbano especial (1. Los propietarios de terrenos incluidos en estas categorías de suelo urbano están obligados a costear los servicios requeridos por el Plan General y ceder gratuitamente los terrenos necesarios para la regularización del viario cuando así lo prevea el mismo. 2. En su caso, deberán incorporarse al proceso urbanizador y edificatorio a partir del momento de la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo, asumiendo los deberes señalados para el suelo urbano consolidado o sin consolidar, según el caso.); 80.a) y 171 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

b) –para los propietarios de suelo urbanizable sectorizado- (“b) Obtener y ceder gratuitamente los terrenos destinados a sistemas generales vinculados o adscritos al sector. c) Ceder gratuitamente al Ayuntamiento el suelo destinado a viales, espacios libres, zonas verdes y equipamientos públicos de carácter local establecidos por el planeamiento, de conformidad con los estándares que se determinan en la presente Ley.”) y 84. D 2) –para los propietarios de suelo urbanizable no sectorizado en caso de construcción en el mismo de vivienda ligada a estaciones de servicio, explotaciones agrícolas o ganaderas o instalaciones ligadas al establecimiento, funcionamiento y conservación de infraestructuras y servicios públicos ( “- Cesión de terrenos para ensanchamiento y mejora viaria y adecuado tratamiento de los espacios cedidos, conforme a las previsiones del Plan General. - Costear la implantación de servicios requeridos para la edificación con arreglo a las previsiones del Plan General. - Realizar la aportación económica precisa para financiar la obtención de suelo destinado a dotaciones a razón de 25 m² por cada 100 m² de edificación permitida.”)

La obtención de terrenos dotacionales en actuaciones aisladas está recogida en el art. 167 el cual, bajo el título de “Cesión de viales”, dice: “1. Cuando sea preciso regularizar la alineación de una parcela conforme al planeamiento, se podrá establecer de forma directa la cesión gratuita de los terrenos calificados como viales públicos y, además, el compromiso de su urbanización como requisito previo a la obtención de licencia para edificar. 2. Cuando la cesión de terrenos suponga más de un 20 por ciento de la parcela o quede ésta como inedificable, el propietario tendrá derecho a la delimitación de una Unidad de Actuación para la justa compensación de cargas o a su indemnización a cargo de la administración actuante.” Por lo señalado, la cesión gratuita procederá siempre que no represente más del 20% de la superficie de la parcela, en caso contrario, procederá bien la delimitación de una unidad de actuación, esto es, la conversión de una actuación aislada en una actuación integrada, o la expropiación -“indemnización a cargo de la administración actuante”-. 172 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Al comienzo del análisis del TRLS Murcia, veíamos que en la exposición de motivos, recogía la expropiación como método “secundario” –“no preferente” dice el textopara la obtención de los suelos destinados a dotaciones públicas. En este sentido el art. 155, al hablar de la gestión urbanística, señala: 1. La gestión urbanística es el conjunto de actuaciones y procedimientos establecidos legalmente para la transformación del suelo, y, en especial, para su urbanización y edificación en ejecución del planeamiento urbanístico. 2. En suelo urbano consolidado, núcleos rurales y suelo urbano especial, la gestión urbanística se efectuará mediante actuaciones aisladas sobre las parcelas existentes, previa normalización de fincas y cesión de viales o expropiación, en su caso. 3. En suelo urbano no consolidado y en suelo urbanizable, la gestión urbanística se efectuará mediante actuaciones integradas sobre áreas delimitadas como Unidades de Actuación, a desarrollar mediante alguno de los sistemas regulados en esta Ley. 4. Excepcionalmente, en casos debidamente justificados podrá efectuarse la gestión urbanística tanto por actuaciones aisladas como integradas en cualquiera de las categorías y clases de suelo señaladas en los apartados anteriores.

Por lo tanto, el TR parece reducir la expropiación, como método de gestión y por tanto de obtención de dotaciones públicas, a un plano secundario, sólo aplicable en actuaciones aisladas en suelo urbano consolidado, especial o de núcleos rurales, o cuando se den circunstancias especiales –“casos debidamente justificados…”-que obliguen a delimitar actuaciones aisladas. A tal efecto, el art. 165, señala que las actuaciones aisladas podrán tener por objeto la “ejecución de los sistemas generales y demás dotaciones públicas”.

173 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Conviene hacer un breve paréntesis para señalar que estas actuaciones aisladas podrán gestionarse mediante la normalización de fincas, la cual, tal y como señala el art. 168, tiene por objeto la adecuación de las parcelas de suelo urbano consolidado, especial y de núcleos rurales, al planeamiento urbanístico. No cabe duda, que en esta normalización de fincas, habrán de cederse gratuitamente los suelos destinados a viales, tal y como señala el art. 167.

¿Cómo se obtienen los terrenos dotacionales en caso de que no estuvieran previstos en el planeamiento? En aquellos casos de necesidad de realización de obra pública para la ejecución de sistemas generales que no estuvieran previstos en el Plan

81

, la

obtención de los terrenos necesarios para ello, se realizará igualmente, por expropiación. A estos efectos, será necesaria la confección de un proyecto de obras, cuya aprobación, tal y como establece el art. 259 TRLS Murcia, implica la declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación, a los efectos de expropiación y ocupación temporal de los bienes y derechos necesarios para la ejecución de las obras.

El método de ocupación directa para la obtención de terrenos destinados a dotaciones urbanísticas públicas, viene regulado en los arts. 194 y 195. Es requisito para que se pueda aplicar este método de obtención de suelos dotacionales, que la ordenación pormenorizada de los terrenos a ocupar como de la unidad de ejecución en los que materializar el aprovechamiento de los propietarios, estuvieran aprobados a la hora de procederse a la misma. El procedimiento es el mismo que se recoge para otras Comunidades, esto es, publicidad, notificación individualizada, entendimiento con el Ministerio Fiscal para casos de incomparecencia, propietarios desconocidos, etc., actas de ocupación y expedición de certificación, que servirá de título inscribible, por lo que no me extenderé más en ello, a salvo de las matizaciones que siguen: 81

Se ha de referir, obviamente, a grandes infraestructuras o sistemas supramunicipales, ya que los sistemas generales han de estar, por definición, contemplados en el planeamiento general.

174 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

-

El plazo de reclamaciones y alegaciones es de tan sólo quince días, transcurridos los cuales, se podrá iniciar el levantamiento de actas de ocupación.

-

La aprobación del proyecto de reparcelación de la unidad a la que hubieran sido integrados los propietarios cuyos terrenos se hubieren ocupado, deberá producirse en el plazo de cuatro años desde la ocupación, transcurrido el cual, éstos podrán solicitar el inicio de expediente de justiprecio, el cual se llevará a cabo por Ministerio de Ley, transcurridos seis meses desde el requerimiento efectuado a la Administración.

Pero –y aquí está la novedad de esta ley-, el justiprecio, siempre que hubiera acuerdo con el propietario ocupado, podrá pagarse en especie, mediante la adjudicación de suelos del patrimonio municipal del suelo. 82 Por lo tanto, llegados al momento del pago del justiprecio, la ocupación directa, si hubiere acuerdo entre propietario y Ayuntamiento, puede convertirse en una permuta forzosa. Por último, señalar que en la ocupación directa en Murcia, los propietarios, tienen derecho a la indemnización por ocupación temporal, esto es por el tiempo que medie entre la ocupación y la aprobación del proyecto de reparcelación.

Navarra. Ley Foral 35/2002. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo.

La LOTU Navarra, recoge en los arts. 186 y 187, las formas de obtención de los terrenos destinados a dotaciones públicas en suelo urbano no consolidado y urbanizable (art. 186) y en suelo urbano consolidado (art. 187), distinguiendo el primero de ellos, a su vez, según se trate de sistemas generales o sistemas locales. Los sistemas generales, en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, según indica el art. 186.1, se obtendrán:

82

Recordamos aquí, una vez mas, la teoría de Santos y Castelao, de que la ocupación directa no deja de ser una expropiación con pago en especie, para lo que se necesita, de conformidad con el art. 37 LS98, el acuerdo del propietario ocupado.

175 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

“a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción en un área de reparto. b) Mediante ocupación directa, derivada de su inclusión o adscripción en un área de reparto, asignando aprovechamientos subjetivos en unidades de ejecución excedentarias. En tal caso, si las compensaciones no se realizan en el ámbito de la misma área de reparto, el valor de los terrenos y de los aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a los criterios de valoración aplicables. c) Cuando las modalidades anteriores no resultaren posibles, mediante expropiación forzosa.” Por lo tanto, la obtención de terrenos destinados a sistemas generales, en suelo urbano no consolidado y urbanizable se producirá: Si los terrenos están incluidos o adscritos en un área de reparto, la obtención se hará por cesión obligatoria; si no fuera así, la obtención se realizará por medio de la ocupación directa; y solamente podrá emplearse el procedimiento expropiatorio, en el caso de que no resultaren posibles las modalidades de cesión ni de ocupación directa.

La obtención de terrenos destinados a sistemas locales en suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, viene señalado en el número 2 del art. 186, el cual dice: “2. Los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de sistemas locales en suelo urbano no consolidado o en suelo urbanizable se obtendrán mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de la gestión de las unidades de ejecución en que se incluyan.” En consecuencia, la obtención de terrenos destinados a sistemas locales, en suelo urbano no consolidado y urbanizable, se producirá por cesión obligatoria y gratuita.

Por último, el art. 186.3, regula la obtención de terrenos destinados a dotaciones supramunicipales para la construcción de viviendas públicas o de integración social, señalando como método de obtención la cesión obligatoria y gratuita, fijándolos para ello en cada sector de suelo urbanizable. 176 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

En suelo urbano consolidado, el art. 187 indica que los terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales o locales, se obtienen por expropiación. El valor de los terrenos y aprovechamientos se fijará pericialmente

De la lectura de estos artículos, vemos que existe una forma prioritaria para la obtención de los terrenos destinados a sistemas generales y locales, siempre que estos se encuentren incluidos o adscritos a un área de reparto, cual es la cesión obligatoria y gratuita, ya se trate de suelos urbanos consolidados o urbanizables.

Otra forma de obtención, que podríamos denominar intermedia, es la de la ocupación directa, siendo la expropiación un procedimiento subsidiario -“cuando las modalidades anteriores no resultaran posibles” dice el apartado c) del número 1 del art. 186-, o como único sistema para el caso de obtención de sistemas generales en suelo urbano o en el caso de urgente necesidad de obtención de esos sistemas, aunque se hubieran incluido en áreas de reparto, con anterioridad a la ejecución de la unidades de actuación correspondientes, tal y como viene señalado en el art. 101.5. En este último caso, el Ayuntamiento se subrogará en la posición de los antiguos propietarios dentro de las unidades de ejecución que correspondan. En este mismo sentido, marcando expresamente la subsidiariedad del procedimiento, se expresa el art. 121 en sus apartados c) y d), al que luego me referiré, ya que es el que legitima este método de obtención de terrenos dotacionales.

No cabe duda, que para que pueda darse la cesión –y la ley lo recoge con afortunadísima expresión- ha de producirse la inclusión o adscripción en alguna unidad de ejecución y de esta forma, se obtendrán estos suelos por cesión “derivada de la gestión de las unidades de ejecución en que se incluyan” tal y como señala el número 2 del art. 186; y esta gestión ha de producirse por sistemas de equidistribución, sin los cuales no será posible la obtención gratuita de los terrenos. La cesión, como deber inherente a los propietarios de suelos, encuentra su legitimación y viene recogido en los arts. 98 y 100 de la LOTU Navarra. 177 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Así, el art. 98.1 a), señala, para los propietarios de suelo urbano consolidado, la obligación de cesión de terrenos que queden fuera de las alineaciones y que no supongan más del 10% de la superficie de la finca. El deber de cesión obligatoria y gratuita de los sistemas locales y los sistemas generales, viene recogido, para los propietarios de suelo urbano no consolidado,en el art. 98.2, a) y b), apartados estos que vienen así redactados: a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos. b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión. En parecidos términos se expresa el art. 100, al referirse a los deberes de los propietarios de suelos urbanizables, entre los que se encuentra el de cesión de los sistemas locales y generales, así como los sistemas supramunicipales destinados a suelo dotacional para la construcción de viviendas públicas o de integración social, y a tal efecto señala en los apartados a) y b): “a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la Administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos. b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya o adscriba al ámbito correspondiente, así como los terrenos destinados a dotación supramunicipal para la construcción de viviendas de titularidad pública o de integración social.”

La expropiación, como procedimiento de obtención de terrenos dotacionales, encuentra su legitimación en el art. 121.d) de la Ley foral, el cual señala la procedencia de esta para “la adquisición de terrenos para el establecimiento de 178 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

sistemas generales, equipamientos y dotaciones cuando no deban ser objeto de cesión en la ejecución del planeamiento, o no puedan ser objeto de compensación por las fórmulas legales vigentes, o bien porque exista necesidad urgente de anticipar su adquisición.” El procedimiento expropiatorio, tal y como hemos visto, será posible en los suelos urbanos no consolidados y urbanizables, solamente en aquellos casos en los que no quepa la obtención de los suelos dotacionales mediante cesión o por ocupación directa; también en estos suelos, en caso de necesidad de urgencia en la obtención de los suelos dotacionales; y será el único método de obtención, en la gestión de las unidades asistemáticas, esto es en suelo urbano consolidado, tal y com señala el art. 187. Decía anteriormente que el procedimiento expropiatorio, es residual o subsidiario respecto a los otros previstos (cesión obligatoria y ocupación directa); y esto lo decía ya que de la lectura del texto del art. 121.d) no se puede desprender mayor claridad: “…cuando no deban ser objeto de cesión … o no puedan ser objeto de compensación, o porque exista necesidad de urgente adquisición.” Otro tanto encontramos en el art. 186.1.c), al señalar “Cuando las modalidades anteriores no resultaren posibles”. Los arts. 125 y 127 de la LOTU Navarra, recogen el procedimiento expropiatorio. Para la expropiación, dice el art. 127, podrá emplearse el procedimiento individualizado como el de tasación conjunta. En el art. 125, se recoge que el justiprecio, como en la legislación estatal de expropiación forzosa, se fija de mutuo acuerdo o en caso contrario, por fijación del Jurado de expropiación, en este caso Jurado de Expropiación de Navarra. La Ley contempla también un “premio de aceptación” consistente en el 5% del valor del justiprecio, para el caso de aceptación del mismo en el plazo que indique. Es algo parecido al premio por afección, que recoge la Ley de Expropiación Forzosa, pero que sólo se da al propietario expropiado que acepta el justiprecio en un plazo determinado. El justiprecio podrá pagarse, previo acuerdo con el propietario expropiado, en especie, por adjudicación de terrenos en la misma unidad de actuación o en otras en las que tenga terrenos la Administración. 179 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

La ocupación directa, viene regulada en el art. 188 de la LOTU Navarra, sin que difiera en nada sustancial de lo que hemos visto con carácter general o en la mayoría de las legislaciones urbanísticas de las Comunidades Autónomas, por lo que no me extenderé sobre ello. Simplemente decir que habrán de estar determinados los aprovechamientos del propietario y la unidad de ejecución excedentaria; publicación y notificación individualizada a los propietarios, los cuales tendrán un mes para presentar reclamaciones y alegaciones; ocupación con levantamiento de acta; entendimiento con el Ministerio Fiscal en los casos de incomparecencia, propietarios desconocidos, incapaces sin representación o fincas litigiosas; expedición de certificación que será título inscribible. Los propietarios tienen derecho a indemnización por ocupación temporal y transcurridos cuatro años, sin que se hubiera aprobado el proyecto reparcelatorio de la unidad en la que quedaron integrados, podrán solicitar el inicio del expediente de justiprecio, el cual se llevará a efecto por Ministerio de Ley, transcurridos seis meses desde la notificación.

La Rioja. Ley 5/06 de 2 de Mayo. Ley de Ordenación del Territorio y Urbanismo. 83

La LOTURioja recoge en los arts. 164 a 167, las formas de obtención de los sistemas generales, y a tales efectos dice: “Artículo 164. Sistemas generales Los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de sistemas generales en suelo urbanizable y en suelo urbano no consolidado se obtendrán: a) Mediante cesión obligatoria derivada de su inclusión o adscripción a una unidad de ejecución.

83

Vid nota 37.

180 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

b) Mediante ocupación directa, asignando a los propietarios afectados su aprovechamiento en unidades de ejecución excedentarias en suelo urbanizable. En este caso, si la compensación no se realiza en el ámbito del correspondiente sector, el valor de los terrenos y de los aprovechamientos se fijará pericialmente, conforme a los criterios de valoración aplicables. c) Mediante permutas de terrenos o asignación de aprovechamientos urbanísticos en otros sectores, unidades de ejecución o ámbitos delimitados diferentes a aquellos en que se encuentren las fincas permutadas o en virtud de las que se asignaron los correspondientes aprovechamientos. d) Cuando las modalidades anteriores no resultaren posibles o convenientes, mediante expropiación forzosa. Artículo 165. Dotaciones locales En suelo urbanizable y suelo urbano no consolidado los terrenos destinados por el planeamiento al establecimiento de dotaciones locales se obtendrán mediante cesión obligatoria y gratuita derivada de la gestión de las unidades de ejecución en que se incluyan.”

Por lo tanto, y haciendo un poco de resumen, tenemos que los sistemas generales en suelo urbano no consolidado y urbanizable se obtienen por cesión obligatoria si los terrenos están incluidos o adscritos a una unidad de ejecución; por ocupación directa; por permuta de terrenos o asignación de aprovechamientos en otros sectores; y subsidiariamente, por expropiación. Las dotaciones locales en estos suelos urbanos y urbanizables, se obtienen por cesión obligatoria y gratuita.

El art. 166, regula la obtención de estos terrenos en los suelos urbanos consolidados, esto es, en actuaciones asistemáticas, y a tal efecto señala que los mismos se obtienen por expropiación o por ocupación directa.

181 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

No obstante, estos propietarios, de conformidad con el art. 14.2 b), tendrán la obligación de ceder gratuitamente aquellos terrenos que queden fuera de las alineaciones marcadas por el planeamiento, siempre que no excedan del 10% de la superficie total de la parcela.

La cesión obligatoria y gratuita, es un deber que viene fijado para los propietarios de los suelos urbanos no consolidados y urbanizables en los arts. 44.3 a y b) y 60.1 a) y b). A tal efecto, el art. 44.3, apartados a) y b) señala para los propietarios de suelo urbano no consolidado los deberes de, “a) Ceder, obligatoria y gratuitamente a la Administración, el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos. b) Ceder, obligatoria y gratuitamente a la Administración, el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento municipal, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente a efectos de su gestión.”

En parecidos términos se expresa la Ley para los propietarios de suelos urbanizables, cuando en el art. 60.1 a) y b) señala: “a) Ceder los terrenos destinados por el Plan General Municipal a sistemas generales de dominio público incluidos en este tipo de suelo o adscritos al mismo. b) Ceder, gratuita y obligatoriamente a la Administración actuante, los terrenos destinados a viales, zonas verdes y espacios públicos, dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en el que sus terrenos resulten incluidos.”

182 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Como hemos visto, la ley señala la procedencia de estas cesiones, como consecuencia de la gestión de las unidades de actuación en las que estén incluidos o adscritos los terrenos a ceder, mediante los procedimientos de equidistribución que procedan.

Hemos visto que el art. 164 señala la ocupación directa como forma de obtención de los sistemas generales en los suelos urbanos no consolidados y urbanizables, y el art. 166 también señala este método para la obtención de los sistemas generales o locales en los suelos urbanos consolidados. Regulada en los arts. 168 a 170, no tiene especialidades en cuanto a concepto y procedimiento con respecto a las que hemos visto con carácter general o en la diversa legislación autonómica ya analizada, por lo que no me extenderé en ello. Sólo significar que el plazo que ha de mediar entre la notificación individualizada y la ocupación ha de ser de un mes. Los propietarios tendrán derecho a indemnización por ocupación temporal, esto es, por el plazo que media entre la ocupación y la aprobación del instrumento de reparcelación y si esta no se produce en el plazo de cuatro años desde la ocupación, los propietarios o causahabientes, podrán advertir a la Administración de su interés en el inicio del expediente expropiatorio, el cual se llevará a efecto por Ministerio de Ley, por el transcurso de seis meses desde aquel requerimiento.

La expropiación, tiene su justificación como sistema para la obtención de los terrenos dotacionales, en el art. 171 b), en donde se señala que se aplicará la expropiación “para la obtención de terrenos destinados a sistemas generales y dotaciones locales, siempre que no esté prevista su obtención mediante procedimientos vinculados a la actuación por unidades de ejecución o por ocupación directa.” Si a este artículo añadimos lo que hemos visto en los arts. 164. d) y 166, tenemos la legitimación de este procedimiento. Es de destacar que el mismo, salvo en el caso de la gestión de actuaciones asistemáticas, es residual o subsidiario de los de cesión, ocupación directa, TAUS o permutas de terrenos.

183 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

De conformidad con lo previsto en el art. 174, la expropiación habrá de producirse en el plazo de cuatro años “desde la producción del supuesto determinante de su aplicación”, el cual necesariamente habrá de ser, en el caso que estamos estudiando de obtención de terrenos dotacionales, la aprobación del planeamiento que legitime la actividad de la ejecución. Si no se hubiera producido la expropiación en dicho plazo, los propietarios, siguiendo el mismo procedimiento ya analizado anteriormente para la ocupación directa, y previsto en el art. 170, podrán solicitar el inicio del expediente de justiprecio.

Hemos visto que el art. 164 c) señalaba también como procedimientos o formas de obtención de los sistemas generales, las permutas de terreno. La ley no señala si se trata de permutas voluntarias o forzosas, aunque para mi es obvio que por la finalidad que persigue –obtención de terrenos para sistemas generales-, habrán de ser así consideradas, esto es, permutas con bienes patrimoniales adscritos al patrimonio público del suelo y requerirá el acuerdo de los propietarios, al tratarse de una permuta y no de una ocupación directa. 84 Como ya hemos visto al analizar esta figura en otras autonomías, se hace necesario la valoración de los bienes a permutar de conformidad con lo señalado en el art. 118 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones locales.

Por último queda referirse a lo que la ley en el art. 164 c) denomina “asignación de aprovechamientos urbanísticos en otros sectores, unidades de ejecución o ámbitos delimitados diferentes a aquellos en que se encuentren las fincas permutadas o en virtud de las que se asignaron los correspondientes aprovechamientos.” Desde un principio al analizar este apartado c) del art.164, me he inclinado a pensar que se estaba refiriendo -aunque un tanto particulares- a transferencias de aprovechamiento (TAUS) y máxime si tenemos en cuenta que en el apartado anterior del mismo artículo, se refirió a la ocupación directa, por lo que ahora, esa “asignación de aprovechamiento” me parecía que no podía ser mas que TAUS; pero, por otra 84

Aunque ya hemos visto que parte de la doctrina entiende que las ocupaciones directas son una expropiación con pago en especie, por lo que de conformidad con el art.37 de la LS98, habrán de contar con la conformidad del cedente o “expropiado”.

184 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

parte, veía que el procedimiento que está señalando el artículo está previsto, recordémoslo, para la obtención de sistemas generales en suelos urbanos no consolidados y urbanizables, esto es, suelos en los que su gestión se realiza, generalmente, mediante actuaciones sistemáticas y las TAUS se han de producir necesariamente, en las actuaciones asistemáticas. Por otro lado, la redacción no encaja tampoco en la figura de la adscripción a otros sectores, ya que el mismo artículo en el apartado a) contempla precisamente, la adscripción a otras unidades de ejecución, por lo que sería absurdo que recogiera dos veces el mismo procedimiento y máxime en el mismo artículo. Por lo tanto, entiendo que se trata de lo que he venido denominando un procedimiento “deformado” de transferencias de aprovechamiento o también, de un procedimiento nacido como consecuencia de una actuación directa de obtención de sistemas generales en suelo urbano no consolidado o urbanizable, aplicando técnicas de transferencias de aprovechamiento, mediante las que, como señalaba en este trabajo al tratar las TAUS de manera general en el epígrafe 4.4, la Administración conseguirá la obtención de los terrenos afectos a sistemas generales, mediante la transferencia de los aprovechamientos patrimonializables (subjetivos) de los titulares de esos terrenos dotacionales, a otras parcelas con exceso de aprovechamiento real, las cuales estarían situadas en otros sectores o unidades o ámbitos de ejecución distintos a aquellos en los que se encuentran los terrenos a ocupar por la Administración. Y esto lo apoyo en lo señalado en el art. 123.1, en el que se señala que la ejecución del planeamiento se realiza mediante unidades de ejecución salvo que “se trate de ejecutar directamente los sistemas generales o alguno de sus elementos.”

No cabe duda, que se trata de una transferencia de aprovechamiento un tanto singular o peculiar si se la compara con el procedimiento normal de éstas el cual venía regulado en el TRLS92 y que ahora, como he señalado al tratar esta figura de manera general en el epígrafe 4.4, habrá de estarse a lo que la legislación autonómica señala para ellas, por lo que en la de Rioja, nos encontramos con una especialidad sobre la figura.

185 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

Comunidad Valenciana. Ley 16/2005. Ley Urbanística Valenciana.

La LUV, en el art. 187.1, regula la forma de obtención de las dotaciones públicas y a tal efecto, señala: “1. El suelo destinado a dotaciones públicas, además de por aplicación de las técnicas reparcelatorias en unidades de ejecución continuas o discontinuas, se podrá obtener, mediante expropiación u ocupación directa, en cualquier momento y clase de suelo sin perjuicio de las reservas de aprovechamiento a que ello dé lugar.”

La ocupación directa, viene regulada en los números siguientes del mismo artículo, dejando para una futura disposición normativa, la regulación de las condiciones y requisitos, normativa que todavía no ha sido aprobada, pero que se ha de adaptar a lo señalado en la ley. Las prescripciones del art. 187.2 y siguientes para la ocupación directa, no ofrecen diferencia a las ya vistas con carácter general y recogidas en la mayoría de la legislación autonómica (determinación de aprovechamientos y unidad de ejecución en la que se incorporan los propietarios; publicidad, notificación , etc.), por lo que las dejo por reproducidas, remitiéndome a ellas.

Por lo que se refiere a la expropiación, el art. 187.4 señala que reglamentariamente se desarrollarán las condiciones y requisitos para poderse ejecutar el planeamiento por estos procedimientos de expropiación y ocupación directa, por lo que será de aplicación la normativa general estatal.

Las técnicas reparcelatorias señalan que la obtención de suelos para dotaciones públicas habrá de hacerse mediante cesión obligatoria y gratuita. A estos efectos el art. 21.1, para los propietarios de suelo urbano, les señala los deberes que les vengan “impuestos por la legislación estatal que, conforme a la presente Ley y las previsiones específicas de la ordenación urbanística, se cumplirán, 186 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

según proceda, en régimen de Actuación Aislada o Integrada y mediante la programación cuando ésta sea precisa.” Por lo tanto, tendrán los deberes que señale la LS98 y en concreto los previstos en el art. 14.2 de dicha ley estatal y, de esta forma, si los suelos carecen de urbanización consolidada, deberán: “a) Ceder obligatoria y gratuitamente a la administración todo el suelo necesario para los viales, espacios libres, zonas verdes y dotaciones públicas de carácter local al servicio del ámbito de desarrollo en que sus terrenos resulten incluidos. b) Ceder obligatoria y gratuitamente el suelo necesario para la ejecución de los sistemas generales que el planeamiento general, en su caso, incluya en el ámbito correspondiente, a efectos de su gestión.”

Por su parte y por lo que se refiere a los propietarios de suelo urbanizable, el art. 23 a) de la LSV, señala el deber de, a) Ceder gratuitamente y libres de cargas a la administración los terrenos para dotaciones públicas, de la Red Primaria y Secundaria, necesarios para el desarrollo de la actuación integrada y los precisos para compensar su excedente de aprovechamiento. Cuando necesidades objetivas de la urbanización exijan cesiones dotacionales que superen las precisas, para compensar dicho excedente, los interesados tendrán derecho a la reserva de aprovechamiento por la parte constitutiva del exceso. Por lo tanto, estos deberes de cesión obligatoria y gratuita, se materializarán con la gestión de las unidades de ejecución o gestión en las que se encuentren incluidos o adscritos esos terrenos dotacionales, mediante las técnicas equidistributivas que procedan. Y esto es así, ya que de conformidad con lo señalado en el art. 124 de la LSV, uno de los objetivos del programa de actuación integrada, actuación por medio de la cual se desarrollará el planeamiento mediante unidades de ejecución, es la obtención de “los

187 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

suelos dotacionales públicos del ámbito de la actuación, o adscritos a la misma, a favor de la administración gratuitamente”.

Hemos visto en la lectura del art. 187.1 en relación con el 23 a) de la LSV, que en el caso de que las cesiones sean superiores a las legalmente exigibles, procederá la reserva de aprovechamientos del exceso de cesión. En este sentido, el art. 186.1 de la LSV, señala que “ Con motivo de la transmisión al dominio público de terrenos con destino dotacional se podrá hacer reserva del aprovechamiento subjetivo correspondiente a ellos, para su posterior transferencia”. Por lo tanto, estas reservas de aprovechamiento, darán lugar necesariamente, a una posterior transferencia de ese aprovechamiento a parcelas concretas (“… a otras fincas” señala el art. 185 LUV. La reserva de aprovechamiento podrá ser a favor del propietario del terreno que lo ceda gratuitamente a la Administración y siempre que no lo pueda materializar de manera inmediata; de la Administración o del Urbanizador si hubieren sufragado el coste del terreno dotacional, pero siempre que no se hubiera adquirido ese terreno junto a otros terrenos con excedentes de aprovechamiento equivalentes al terreno dotacional público, como consecuencia de expropiación por procedimiento de tasación conjunta tasada a un precio medio. La transferencia ha de ser aprobada por el Ayuntamiento o Administración expropiante y es inscribible en el Registro de la Propiedad. Una vez se transfiera el aprovechamiento a una finca o unidad de ejecución, la reserva se cancela. El Ayuntamiento no puede oponerse a la transferencia de la reserva si “en su día, aceptó la cesión que motivó la reserva”. Esta prescripción legal, es, a mi entender, por una parte supérflua, ya que las reservas de aprovechamiento para los propietarios se producen como consecuencia de una cesión gratuita, la cual ha de ser necesariamente aceptada por el Ayuntamiento para que se produzca; y por otra parte, una inseguridad jurídica para el propietario, ya que si la cesión gratuita se efectuó a otra Administración, en el momento de realizarse la transferencia del aprovechamiento, 188 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

puede oponerse el Ayuntamiento, lo cual no deja de ser una inseguridad para el propietario que en este caso, no tiene certeza de poder transferir el aprovechamiento en un momento dado. El artículo sí prevé que el Urbanizador pueda oponerse a la transferencia del aprovechamiento por parte del propietario, si con ello se pretenden adquirir “excedentes de aprovechamiento radicados en el ámbito de la Actuación integrada”, se supone que desarrollada por este urbanizador.

7.- CONCLUSIONES.

7.1.- SISTEMAS GENERALES Y SISTEMAS LOCALES. Hemos visto que las dotaciones urbanísticas, se dividen en generales y locales (aunque algunas leyes empleen otras acepciones para denominarlas: por ejemplo, redes en lugar de sistemas o primarias en lugar de generales y secundarias en lugar de locales). Las primeras, los sistemas generales, forman parte de la ordenación estructural de la ciudad, forman parte de la estructura orgánica del territorio y están al servicio de toda la población o de una parte importante de la misma, debiendo estar necesariamente recogidos en el planeamiento general. Las segundas, esto es, los sistemas locales, por contraposición con los generales, son elementos de la ordenación pormenorizada de un ámbito o sector al cual sirven y podrán estar delimitados en el Plan General pero necesariamente lo habrán de estar en el planeamiento de desarrollo. Ambas dotaciones urbanísticas, llevan este adjetivo (urbanísticas) porque crean ciudad. Lo contrario ocurre con los sistemas supramunicipales, los cuales, en sí, no crean ciudad, por lo que no se los puede denominar “urbanísticas”. Bien es cierto, que podremos encontrarnos con grandes infraestructuras que en efecto “crean ciudad”, pongamos por ejemplo una carretera o una línea ferroviaria que articula la ciudad alrededor de ella, esto es, forma parte de la estructura organizativa 189 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

de la ciudad, que duda cabe, pero sólo alcanzaría la categoría de sistema general si como tal es recogido en el Planeamiento general. La distinción entre sistemas generales y sistemas locales no siempre es fácil, por lo que habrá de estarse al análisis de cada dotación urbanística, para saber si estamos ante un sistema general o un sistema local.

Los sistemas generales, siguiendo el esquema del art. 25 del Reglamento de Planeamiento, podemos dividirlos en tres grandes grupos: -

Sistema general de comunicaciones.

-

Sistema general de espacios libres y zonas verdes.

-

Sistema general de equipamientos.

La titularidad de las dotaciones urbanísticas, puede ser pública o privada, dualidad ésta que a mi entender es un eufemismo y una incongruencia, teniendo en cuenta que ambos tipos de sistemas, están al servicio de la comunidad, lo que considero no siempre compatible con la propiedad privada. Sin pretender entrar a analizar el significado de la función social de la propiedad, preconizado en la Constitución del 78, convenimos en que la propiedad privada, en efecto, ha de cumplir una función social, la cual quiere decir simple y llanamente que tiene un límite, cual es no ir en contra del bien público y por tanto sometida al interés del mismo. Pero una dotación urbanística (sistema general o sistema local) no sólo ha de cumplir una función social, sino que es funcionalmente social, lo que no es lo mismo. Las dotaciones urbanísticas son en esencia, un servicio necesario a la comunidad en un mayor o un menor ámbito, pero servicio a la comunidad al fin y al cabo; su razón de ser es eminentemente social, es por ello, por lo que no acabo de entender que puedan llegar a ser de titularidad privada, ya que la propia expresión “dotación urbanística”, debería marcar el carácter público de ellas. Alguna legislación autonómica como Castilla La Mancha o Extremadura, así lo entiende y los caracteriza como bienes de dominio público, por el contrario la mayoría de la legislación autonómica, permite que puedan ser de titularidad privada.

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No obstante, podemos decir que los sistemas generales de comunicaciones y el sistema general de espacios libres, serán públicos, lo que quiere decir que, además de estar al servicio de la población en general, su titularidad será pública El sistema general de equipamientos podrá ser público o privado. Estas aseveraciones, varían en los sistemas locales, en los que el sistema viario, habrá de ser público, pero ya el sistema de espacios libres y zonas verdes, podrá ser público o privado al igual que el de equipamiento local.

En lo que respecta a si los sistemas generales son una clase especial de suelo, podemos concluir que no tienen porqué formar una clase de suelo especial. De hecho, todo el suelo del término municipal ha de estar clasificado dentro de las clases de suelo urbano, urbanizable o no urbanizable o clases similares que regule la legislación urbanística. Esta afirmación del art. 7 de la LS 98, no es pacífica en la doctrina, si bien, en mi opinión, la redacción del artículo indica dicha obligación a la que no se pueden abstraer los sistemas generales. Si a esto añadimos lo señalado en el art. 26 del RP, hemos de convenir en que todo el suelo del término municipal ha de estar incluido en una clase de suelo. No obstante, existe legislación, como la andaluza, que permite la no clasificación de los sistemas generales en clase alguna de suelo.

7.2.-

OBTENCIÓN

DE

TERRENOS

DESTINADOS

A

DOTACIONES

URBANÍSTICAS.

Las formas de obtención de suelos destinados a dotaciones urbanísticas, vienen señaladas en cada legislación autonómica. Estas podrán ser : -

Cesión obligatoria y gratuita mediante la inclusión o adscripción de los terrenos destinados a sistemas generales, dentro de un sector o una unidad de ejecución.

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-

Ocupación directa, mediante el reconocimiento al propietario de los aprovechamientos subjetivos que tenga en unidades de ejecución excedentarias de aprovechamiento.

-

Permuta forzosa, mediante la adjudicación al propietario de los terrenos de otros suelos del patrimonio público del suelo.

-

Transferencias de aprovechamiento, como forma generalmente de actuación directa, mediante la transferencia de los aprovechamientos subjetivos a otros ámbitos o sectores.

-

Expropiación forzosa, mediante el pago en metálico o especie (si hay conformidad del expropiado), del terreno expropiado.

-

Convenio urbanístico, que generalmente será de los denominados de gestión.

La cesión obligatoria y gratuita viene amparada en la obligación que todas las legislaciones urbanísticas autonómicas señalan para los propietarios de suelos, en especial urbanos no delimitados y urbanizables, para la cesión de todos los terrenos destinados a dotaciones públicas, dentro de unos límites que también fijan. Esta cesión obligatoria y gratuita, se dará mediante el desarrollo de un proceso de equidistribución, debido a que esta es una obligación señalada en toda la legislación para los propietarios de seulo urbano no consolidado y urbanizable. Los propietarios de estos suelos tienen el deber de proceder a la equidistribución de beneficios y cargas del ámbito de gestión en el que se encuentren incluidas o adscritos sus fincas. En virtud de ese proceso de equidistribución que culminará con la aprobación del proyecto reparcelatorio que corresponda, los propietarios de estos terrenos destinados a dotaciones públicas, se verán compensados por los propietarios de los terrenos que no están destinados a tal finalidad, de forma tal que la cesión quede diluida entre todos los propietarios y no sólo para los propietarios de aquellos terrenos.

Por la ocupación directa, los propietarios de los terrenos destinados a dotaciones públicas, pasan a tener reconocidos sus derechos en otras unidades de ejecución en las que hubiera exceso de aprovechamiento objetivo. 192 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

El presupuesto de la ocupación directa es la delimitación de los aprovechamientos de estos propietarios y de la unidad de ejecución excedentaria a la que van a ser enviados, la cual, por regla general, habrá de contar con el planeamiento de desarrollo aprobado y pendiente de la aprobación del proyecto reparcelatorio, lo que si no se produce en un plazo que varía entre cuatro y cinco años, siendo por regla general de cuatro años, tendrán los propietarios derecho a solicitar el inicio del procedimiento de justiprecio, lo que se produce transcurrido un plazo que va de tres meses a doce meses.

La permuta forzosa, no deja de ser una variedad de la ocupación directa, con pago en terrenos del patrimonio público del suelo, en lugar de realizarse una transferencia de aprovechamiento a unidades de ejecución excedentarias. En la legislación gallega, tiene su regulación específica e independiente de la ocupación forzosa, por el contrario, en Canarias o Extremadura, se la denomina ocupación directa.

Las transferencias de aprovechamiento, como método para la obtención de dotaciones urbanísticas, como he señalado en este trabajo, es en mi opinión, un procedimiento “deformado” derivado del regulado en el TRLS92 para las TAUS, deformación ésta que se ha ido produciendo en aquella legislación autonómica que recoge este procedimiento, al permitir esta técnica de gestión en cualquier clase de suelo. Entiendo, estas transferencias, en suelo urbano consolidado, o incluso puedo llegar a entenderlas en suelos urbanos no consolidados y urbanizables, siempre que se trate de transferencias entre parcelas del mismo propietario o de distintos propietarios (con la dificultad que la aplicación práctica de este método puede llegar a representar), pero con un tratamiento que voy a denominar “finalista”, esto es, siempre que exista ya esa parcela excedentaria de aprovechamiento objetivo en la que materializar los aprovechamientos transferidos.

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Si esa parcela o finca no existe, si la transferencia se hace hacia una unidad de ejecución excedentaria no desarrollada (todavía no existen las fincas resultantes), entiendo que no cabe hablar de TAUS sino de ocupación directa, ya que no habría diferencia entre unas y otra. Un ejemplo de lo que estoy diciendo, lo encontramos en la legislación valenciana, en contraposición, por ejemplo, con la riojana. La Ley de Urbanismo valenciana, contempla la figura de las reservas de aprovechamiento. Esto es, el propietario cedente de los terrenos dotacionales, que no puede transferir su aprovechamiento de manera inmediata, hace reserva de ese aprovechamiento, para materializarlo en su momento en una finca determinada, y esta reserva como la posterior transferencia habrá de ser aprobada por el Ayuntamiento. Esto es, son requisitos propios de las TAUS. Ahora bien, si esa transferencia de aprovechamiento se producen en otros sectores, en otras unidades de ejecución –como señala el art. 164 c) de la LOTURioja, entiendo que no estamos ante auténticas TAUS, sino ante transferencias de aprovechamiento “sui géneris” o como he expresado, “deformadas”, que vienen así reguladas por la norma urbanística autonómica correspondiente y como tal hemos de acatarla, pero que no se diferenciarían de la ocupación directa. En definitiva, si las transferencias de aprovechamiento (TAUS) no se producen entre fincas sino entre fincas y sectores, unidades de ejecución o ámbitos excedentarios de aprovechamiento, ¿cuál es la diferencia con la ocupación directa, teniendo en cuenta que esta no deja de ser una “transferencia” de aprovechamientos subjetivos a una unidad de ejecución excedentaria de aprovechamiento real? Me temo que no existe tal diferencia. Las TAUS, como método para obtención de terrenos dotacionales, son exactamente eso, la transferencia de un aprovechamiento subjetivo no materializable (el que corresponde al propietario de esos terrenos destinados a dotaciones urbanísticas y que, lógicamente, no puede materializar en esa parcela por ser destinada a dotación) hacia una parcela, hacia una finca con un exceso de aprovechamiento real, en la que se pueda materializar aquel aprovechamiento subjetivo. Por lo tanto, si es hacia una

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finca, es que esta ya existe, luego la unidad de ejecución ya ha sido desarrollada al menos formalmente, de lo contrario no existiría la finca. La transferencia hacia sectores o unidades excedentarias, no creo que puedan considerarse TAUS en sentido estricto.

La expropiación forzosa como medio o procedimiento de obtención de terrenos dotacionales, viene recogido en toda la legislación autonómica, si bien, podemos decir que generalmente, viene determinado de manera subsidiaria de los otros, especialmente en aquellos terrenos incluidos o adscritos a unidades de ejecución. Necesariamente, será este el método normal para la obtención de terrenos en aquellas actuaciones directas en suelos urbanos consolidados, pero, repito, es tónica general en la legislación autonómica evitar este método “traumático” de venta forzosa para el administrado, si pueden emplearse cualquiera de los otros previstos, en especial la cesión gratuita mediante el desarrollo de sistemas de equidistribución. La razón de ello es, a mi entender, doble: por una parte, la Administración se evita un coste generalmente económico y por otra parte, se evita, en especial los Ayuntamientos pequeños y por tanto sus equipos de gobierno, con el Alcalde a la cabeza, un coste político (lo cual para nuestros políticos es bastante mas gravoso que el económico), al evitar aplicar un procedimiento que historicamente no ha gozado de buen predicamento entre la población, fundamentalmente por los valores bajos e irreales que se aplicaban a los bienes expropiados y la excesiva tardanza (varios años, con el coste económico que ello conlleva) en obtener un justiprecio acorde con la realidad y el cobro del mismo.

La obtención de terrenos destinados a dotaciones públicas por medio de convenios urbanísticos, no siempre está contemplada en la legislación urbanística. He expuesto en el desarrollo del trabajo (epígrafe 4.6), que la obtención de los suelos dotacionales por medio de este instrumento, lo encuentro perfectamente aplicable a cualquier Comunidad Autónoma, siempre que la legislación permita la celebración de convenios, lo que ocurre en todas las comunidades autonómicas, aunque esa legislación no recoja expresamente en sus artículos este procedimiento como medio 195 SISTEMAS GENERALES Y DOTACIONES URBANÍSTICAS. SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN Y NECESARIOS PARA SU DESARROLLO. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ HERRERO

de obtención de esas dotaciones públicas, la posibilidad de celebración de convenios urbanísticos, los cuales, serán de los denominados de gestión. El argumento de la aseveración lo baso en que el convenio es un acuerdo de voluntades entre la Administración y particulares y que se celebran con la finalidad de completar a la norma, sea ley o plan, para la mejor ejecución de éste, sin llegar a modificarlo, lo cual será uno de sus límites. Como ha dicho el TS en su Sentencia de 29 de febrero de 2000, los convenios tienen por finalidad “servir como instrumento de acción concertada para asegurar una actuación urbanística eficaz, la consecución de objetivos concretos y la ejecución efectiva de actuaciones beneficiosas para el interés general.” Por lo tanto, si el convenio no sobrepasa los límites legales de cumplimiento del planeamiento, de no sustitución de deberes urbanísticos obligatorios, etc., encuentro perfectamente posible la utilización de este mecanismo para la obtención de terrenos dotacionales públicos.

7.3.- SUELOS EXTERNOS A LOS ÁMBITOS DE ACTUACIÓN POR LOS QUE DISCURREN LAS CONEXIONES CON LOS SISTEMAS GENERALES.

La obtención de los suelos necesarios para albergar las conexiones con los sistemas generales, dependerá del tratamiento que a tal efecto contemple el Plan General. Salvo que estuviera adscrito al ámbito de desarrollo, será necesaria la aprobación de un plan especial o de un proyecto de obra, para acometer la ejecución de las obras y previamente la obtención de los terrenos. Como esta tramitación y más la obtención de los terrenos, puede no responder a las necesidades del momento del Ayuntamiento, es conveniente la formalización de un convenio urbanístico de gestión, por el que se regule la obligación del Ayuntamiento de tramitar los planes y proyectos necesarios tanto para la obtención de terrenos como para la ejecución de las obras, y por su parte, los propietarios de los terrenos (o en su caso el urbanizador), se obligará a sufragar el coste de obtención, así como a la ejecución de las obras.

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De esta manera, esas conexiones estarán ejecutadas al tiempo del resto de obras del sector y por lo tanto permitirá la funcionalidad del mismo. Las formas de obtención de los terrenos, si no están contempladas en el Plan General, serán las que prevea ese Plan Especial o el Proyecto de obras, en razón con las permitidas para esa clase de suelos en la legislación urbanística autonómica correspondiente.

7.4.- RESUMEN DE LA REGULACIÓN QUE LA LEGISLACIÓN URBANÍSTICA AUTONÓMICA PREVÉ PARA LA OBTENCIÓN DE SUELOS DOTACIONALES.

Por último, y a mero título de resumen, en las páginas siguientes, se pueden ver cuadros en los que se recogen los diversos procedimientos que las diferentes legislaciones urbanísticas autonómicas señalan como formas de obtención de los terrenos dotacionales.

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