Oportunidad y conflicto en la renovación ciudad-puerto:

El caso de Buenos Aires

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de la suma de los proyectos de las generaciones precedentes. En el caso de Buenos Aires, ese proceso se desarrolla desde hace más de cuatro siglos en torno al puerto: del Riachuelo de los Navíos del siglo X V I a las modernas terminales de contenedores de Exolgán y Puerto Nuevo, la historia de la ciudad es la historia del desarrollo, modernización y complementación de las funciones urbanas y portuarias. Este artículo señala algunos aspectos básicos de ese devenir. En las últimas tres décadas, Buenos Aires abandonó su lugar histórico de gran puerto del hemisferio sur: ante la necesidad de modernizar sus infraestructuras para adecuarlas a las exigencias del transporte marítimo, el viejo Puerto Madero, ubicado en el eje central de la ciudad, optó por el cierre de la actividad portuaria y la urbanización de los muelles. El traslado de parte importante de la actividad portuaria a otros lugares creó nuevos problemas y necesidades, generó un profundo impacto sobre la estructura ferro-portuaria y cambió el modo de desarrollo del área metropolitana.

Nota: este texto es el resumen de una ponencia presentada en las II Jornadas Internacionales de Puertos (Cartagena, Colombia, Abril 2011) y se basa en los trabajos de consultoría realizados desde el Programa de Desarrollo Sustentable de la Cuenca MatanzaRiachuelo (2000-2010) de la Universidad Nacional de Lanús (Argentina) por convenio con la Unidad de Preinversión (U N P R E ) del Ministerio de Economía de la Nación y en los estudios publicados en la revista Villes en Parallèle nº 42/43: París-Buenos Aires, Universidad de Paris X-Nanterre, Paris, 2009.

1. La matriz del crecimiento urbano Toda ciudad crece en un entrelazamiento de cuestiones geográficas, económicas, culturales: mito de los orígenes, poder del lugar, voluntad de un destino, la construcción del territorio adquiere con el tiempo un ritmo propio. Así, el espacio urbano es el resultado

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La transformación de Puerto Madero en un área de servicios y residencia de alta gama ha tenido como primera consecuencia la recuperación, en el escenario metropolitano de Buenos Aires, del protagonismo territorial de un eje histórico de desarrollo representado por la cuenca del Matanza-Riachuelo. El abandono de la actividad portuaria en Puerto Madero anuló la utilidad y la eficiencia del antiguo sistema ferro-portuario, concentrado en la conexión ferrocarril-puerto, herramienta logística de primera magnitud desarrollada por la ciudad a fines del siglo X I X . El eje del desarrollo se desplazó hacia el sur, con enormes y poco estudiadas consecuencias para la ciudad, creando un nuevo escenario metropolitano que requiere de obras y propuestas que no han sido encaradas y en muchos casos ni siquiera planteadas por la administración. Esta cuestión ha sido el objeto de estudio del Programa de Desarrollo Sustentable de la Cuenca Matanza-Riachuelo de la Licenciatura en Gestión Ambiental Urbana de la U N L a (ver El Riachuelo y la ciudad. Edunla. Bs. As., 2011).

de renovarse, podía aspirar a comprender las ventajas y riesgos del momento: podía aspirar a actuar para aprovechar las primeras y combatir los segundos. Las cosas no fueron así. La oleada globalizadora encontró acá un dilema: aceptación acrítica o negación cerril. Esa debilidad estratégica de la ciudad central ha tenido consecuencias en el conjunto metropolitano y plantea interrogantes sobre el futuro de su capacidad como mecanismo de cohesión social y como puesto de mando regional. Habiendo expulsado el grueso de su actividad portuaria, la ciudad, orientada más hacia un proyecto de capital turística que productiva, ha visto aumentar el desempleo y las desigualdades sociales, en un proceso de concentración de la renta (que sigue siendo la más alta del país) que impacta negativamente sobre la calidad de vida, el espacio público y la seguridad del conjunto. Desde la década de 1990, el frente fluvial productivo y el antiguo eje emblemático de la república agroexportadora mostraron las señales de esa desorientación en proyectos inconexos, cuando no contradictorios o inconsistentes: Puerto Madero, Proyecto Retiro, Autopista norte-sur, Programa Recuperación Avenida de Mayo: contradicciones funcionales a escala regional, dispendio de áreas de reserva portuaria, olvido de la función productiva de la ciudad, inconsistencia de renovaciones edilicias destinadas a decaer nuevamente en pocos años y caos en el mobiliario urbano. El escenario de la economía global encontró a Buenos Aires en medio de una morosa lentitud que contrastaba con la velocidad de los cambios en curso. El Mercosur transformó la dinámica de la región, pero en la ciudad las transformaciones necesarias (puertos, aeropuertos, ferrocarriles, red de tránsito pesado) se redujeron a la mínima expresión. La ciudad fue postergando las grandes decisiones: necesidad de una transformación jurisdiccional a escala metropolitana, reforma administrativa, modernización del sistema ferroportuario, saneamiento de las grandes cuencas hídricas, identificación y articulación de los ejes urbanos en proceso de cambio, preservación de la estructura histórica del área central. En los últimos años, la multiplicación de emprendimientos en el área norte de la aglomeración metropolitana de Buenos Aires (countries, barrios cerrados), distrajo la atención de un proceso desarrollado en el sur, menos atractivo en apariencia pero significativo y de mayores consecuencias estratégicas: la reconversión funcional de la cuenca del Matanza-Riachuelo y su probable transformación en un eje productivo y de servicios capaz de contribuir a un replanteo profundo

2. El territorio se construye Si es cierto que el proceso de construcción de la Modernidad supuso pasar por la acción purificadora de la razón crítica, no hay quizás mayor ejemplo que el dispositivo urbano de la ciudad de Buenos Aires de mediados del siglo X X : sobrio enclave colonial atemperado, primero, por una geografía hospitalaria y, después, por los lujos finiseculares de la República agroexportadora. Una ciudad amable y pareja, con lugares para el ocio y la convivencia, severamente organizada desde sus inicios: damero, lógica ferroportuaria, estrictas áreas de gobierno, residenciales, productivas. Como lo recuerda la crítica social del X I X , el orden burgués admite una doble lectura: dispositivo para el control social y al mismo tiempo dispositivo integrador: inductor de igualdad. Tal fue, durante un siglo, a partir de fines del X I X , la ciudad de Buenos Aires. La irrupción de la economía global (y las nuevas tecnologías que la hacen posible) se ha encargado de destruir aquella imagen. Buenos Aires parecía especialmente favorecida por los nuevos escenarios globales: desde el pensamiento fundacional hasta la formación unitaria que concentra en la capital el grueso de la actividad económica y cultural. Desde el nivel general de educación hasta la multiplicación de redes profesionales mundiales, todo parecía confluir en un momento favorable. Buenos Aires, cabeza de una organización territorial enfrentada a la necesidad

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de toda el área metropolitana de Buenos Aires, tanto en sus aspectos funcionales como en la percepción colectiva de la cuestión, fenómeno desarrollado al margen de toda planificación pero basado en el aprovechamiento de ventajas propias. Una serie de hechos relativamente recientes sostienen esta posibilidad: desplazamiento hacia el sur de la actividad portuaria y del transporte de carga multimodal (Puerto de Exolgán, desarrollo de Exologística, consolidación de áreas industriales y logísticas en Avellaneda, Lanús y Lomas de Zamora), incremento de movimiento de pasajeros por ferrocarril, optimizando el uso de la infraestructura existente (Ferrosur, Belgrano Sur), radicación de pymes aprovechando las ventajas de su ubicación geográfica, instalación de centros universitarios y de educación superior, consolidación de las funciones del Mercado Central y consecuente apertura de escenarios favorables a una expansión de sus actividades, modernización de las instalaciones del Aeropuerto Internacional de Ezeiza.

Son los casos de Barcelona, Bilbao, Marsella y muchos otros. En Buenos Aires, la Corporación Antiguo Puerto Madero formada por el Gobierno nacional y de la ciudad de Buenos Aires concentró sus esfuerzos en el desarrollo de los emprendimientos inmobiliarios de alta gama y no en la planificación del transporte, agravando así la problemática existente en los tópicos que se analizan a continuación: 3.1. Quiebre de la comunicación ferroviaria de cargas norte-sur La conexión norte-sur de los ferrocarriles de carga de trocha ancha, a saber 4 de los 6 existentes, históricamente se efectuó a través de Puerto Madero mediante un tendido de líneas férreas intermedio y paralelo a las dos avenidas viales que asimismo conectan a ambos puntos cardinales. La apertura de calles transversales que cruzan las tres vías (dos viales y una ferroviaria), para converger especialmente en Alicia Moreau de Justo, el desdibujamiento de los límites portuarios como consecuencia de los emprendimientos urbanos y la ocupación de parte de las parrillas ferroviarias para otras actividades, por ejemplo playas de estacionamiento, ha quebrado prácticamente la comunicación ferroviaria norte-sur.

3. Porteños sin puerto: la reconversión inmobiliaria de Puerto Madero (1989) La operación inmobiliaria de Puerto Madero llevó al extremo una tendencia internacional de intervención en instalaciones portuarias en áreas centrales devenidas en obsoletas, a fin de aprovechar, con el cambio de uso, la altísima renta del terreno urbano para lograr grandes utilidades capaces de renovar la ciudad. En los casos exitosos, esa altísima rentabilidad fue volcada a la renovación de la actividad portuaria y del conjunto del área urbana, optimizando la función portuaria secular de la ciudad.

3.2. Generación de un polo de atracción de vehículos y pasajeros El área del emprendimiento inmobiliario Puerto Madero además de residencial, corporativa de oficinas y hoteles, se ha transformado en un área comercial gastronómica de primer nivel para la ciudadanía y para el turismo, con muy altos índices de crecimiento, todo lo cual coadyuva al congestionamiento vehicular.

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3.3. Interrupción de las obras de la AU Ribereña

rroviario de containers que ella genera es abastecido por Ferrosur Roca desde las vías de la vieja estación Ribera Sud. En terrenos aledaños a esta Terminal, el grupo controlante, International Trade Logistics ha desarrollado una moderna Plataforma Logística operada por las empresas subsidiarias Exologística y Polo Logístico sur.

Se trata de una extensión de 4,6 Kms de conexión portuaria y ribereña norte-sur, un proyecto anterior a la Corporación Puerto Madero, que además de unir las zonas sur y norte de la ciudad, recibiría naturalmente el caudal de tránsito con origen o destino en la Autopista 25 de Mayo y la Avenida 9 de Julio, es decir sentido este-oeste. Esta obra se ha demorado debido a intereses contrapuestos con el nuevo carácter del área.

4.2. Concesión Terminales Puerto Nuevo (1994) El llamado a concesión mediante la licitación pública nacional e internacional (Pliego de Condiciones Generales de la Licitación Pública nº 6/93) por parte del ex Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos de la Nación, tuvo como finalidad la inserción del puerto en las reglas del mercado. Es así que en la actualidad operan dentro del Puerto Nuevo las siguientes terminales de contenedores:

4. El proceso de descentralización portuaria El proceso de transformación registrado en el sistema portuario a partir del decreto nº 871/92, es el más profundo de toda la historia de la Argentina y se ha desarrollado sobre la base de tres políticas fundamentales: Desregulación, Descentralización y Privatización de las Operaciones. El decreto nº 871/92 desreguló el transporte fluvial y marítimo, liberalizó las actividades de practicaje, pilotaje y remolque y permitió redefinir los regímenes laborales y de funcionamiento de los puertos.

–– Terminales 1, 2 y 3:Terminal Río de la Plata (T R P ), empresa titular de la concesión de la Terminal 1 y 2 del Puerto Nuevo de Buenos Aires, adquiere (en el año 2000) la participación accionaria mayoritaria en T PA , empresa titular de la concesión de la Terminal 3 del Puerto Nuevo de Buenos Aires. –– Terminal 4 y Terminal E M C Y M S. A . : controladas por Maersk Argentina Holding S.A., empresa del grupo A. P. Moeller de Dinamarca. –– Terminal 5: Buenos Aires Container Terminal Services S.A. (BAC T S S A ).

4.1. Puerto Dock Sud La descentralización administrativa con transferencia de los puertos a respectivas provincias se desarrolló conforme a las previsiones de la Ley nº 24093, entre ellos el Puerto Dock Sud que a los fines prácticos es considerado Puerto de Buenos Aires. En la década del 90 en el predio del ex frigorífico Anglo se desarrolló la importante Terminal de Contenedores de la empresa Exolgán en una superficie de 40 hectáreas, con 1.000 metros lineales de muelles nuevos, 5 grúas pórtico (2 de ellas Post Panamax), 18 Transtainers; 13 Reach Stackers y 12 Fork Lifts. Posee una Estación Reefer de 777 plugs y Container Freight Station (C F S ) / Depósito Fiscal Portuario de 13.000 m2 y un sistema informático de avanzada, todo lo cual conforma un puerto de última generación que opera un tercio del total de contenedores del Puerto Metropolitano de Buenos Aires. El movimiento fe-

La privatización racionalizó el exceso de personal y regulaciones, efectuó una más eficiente utilización de los espacios, de la circulación vehicular y se efectuaron importantes inversiones en infraestructura y equipamiento, trayendo como consecuencia: 4.2.1. Incremento en los volúmenes operados. Aumentó la oferta de servicios, especialmente para la atención de contenedores, incrementándose notoriamente la competencia por la entrada de un nuevo jugador en el Dock Sud, la Terminal Privada de Exolgán que acapara entre el 30 y el 35 % del movimiento de contenedores de todo el Puerto de Buenos Aires, que a su vez posee el 95% del market share nacional de cargas unitizadas. En los primeros años

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se incrementaron exponencialmente los volúmenes operados disminuyendo a nivel internacional los costos de operación y el precio de los servicios. Se exponen a continuación las estadísticas redondeadas para los últimos 15 años: Año

TEUS

1991

273.000

1992

329.000

1993

450.000

1994

532.000

1995

500.000

1996

530.300

1997

720.000

1998

810.000

1999

728.000

2000

735.000

2001

650.000

2002

483.000

2003

591.000

2004

768.000

2005

974.000

Puerto Nuevo de Buenos Aires, a diferencia de Exolgán en el Dock Sud, no tienen una concepción logística ni un enfoque integral de servicios a las cargas. Esto se ve reflejado en que los contenedores que se desconsolidan en las áreas portuarias no llegan al 10% del total de las importaciones. La operación habitual de importación es el retiro de contenedores llenos, el traslado de los mismos a algún almacén o fábrica del Gran Buenos Aires ó del Interior para su desconsolidación y el retorno del contenedor vacío. Con respecto a las exportaciones se deben retirar los contenedores vacíos desde la zona portuaria, luego se consolidan las cargas en origen y por último se retorna al puerto con el contenedor lleno. Actualmente se consolida en la zona portuaria menos del 20% de las exportaciones en contenedores. Como puede apreciarse cada movimiento de contenedor lleno genera además un viaje adicional por el movimiento del contenedor vacío correspondiente. Con el nivel actual de actividad, que tendencialmente es creciente, transitan hacia y desde las Terminales portuarias alrededor de 3.000 camiones por día, conforme datos de la Administración General de Puertos (AG P ). En síntesis, dichos camiones cruzan en diversos sentidos la ciudad de Buenos Aires, pero inexorablemente todos lo hacen por el área Retiro generando un descomunal y creciente congestionamiento en el tránsito vehicular. 4.2.3. F F. C C. de carga comparten vías con los de pasajeros. La circulación sobre vías de pasajeros es incompatible por razones de velocidad, peso por eje, deterioro de la infraestructura, congestionamiento vehicular en los cruces a nivel y seguridad. Además dado el aumento de frecuencias por parte de los ferrocarriles de pasajeros luego de su concesionamiento, y siendo los titulares de estas líneas metropolitanas quienes ejercen la autoridad sobre la vía, otorgan a los trenes de carga ventanas estrechas al medio día y especialmente en la madrugada para sus operaciones. Es así que sólo el 3% de los contenedores operados en el Puerto de Buenos Aires son transbordados o provienen del F F. C C. de cargas. Se suma a la falta de accesos adecuados al puerto, la insuficiencia de inversiones en infraestructura, material rodante y tractivo, que condena a este modo a ser un transportador de bajo precio de commodities, atento a la baja calidad

Vale recordar nuevamente, respecto del cuadro que dichos valores no contienen el market share de la Terminal de Exolgán en el Dock Sud, que es de aproximadamente el 33% sobre el total del volumen operado por el Puerto de Buenos Aires en su conjunto. A título ilustrativo en el último año 2005, el total operado por todas las terminales del Puerto Metropolitano de Buenos Aires que es nuestra forma de llamarlo cuando incluimos Exolgán, fue de 1.400.000 Teus. En esas condiciones el Puerto de Buenos Aires se distingue por ser el único de la Argentina que concentra el trafico regular o de línea, de armadores internacionales de portacontenedores que concentra las cargas de mayor valor agregado, operando 4 Terminales, 3 en el Puerto Nuevo capitalino y una en el Dock Sud del lado de la Provincia de Buenos Aires. 4.2.2. Aumento tránsito camiones. Dada su conformación, lay out histórico, su tradición de negocio y la falta de áreas retroportuarias, las Terminales del

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4.2.6. Falta de áreas retroportuarias servicios logísticos. Los puertos modernos han dejado de constituir un clásico punto de transferencia entre los distintos modos de transporte, siendo hoy verdaderos centros de servicios aplicados a las necesidades de comercialización. Por el contrario, los embarcaderos capitalinos carecen de suficiente superficie retroportuaria para el almacenamiento de contenedores vacíos, que rondan el 26% de los contenedores totales operados en I M P O ; E X P O y Tránsito. Es así que la escasez de áreas retroportuarias, impide a las terminales de Puerto Nuevo contar con una adecuada Container Freight Station que aliente una generosa oferta de consolidación y desconsolidación de contenedores tanto en cantidad como en precio, como así de almacenaje en predio fiscal de los contenedores que no son despachados en forma directa a plaza. 4.2.7. Desarrollo de servicios logísticos en depósitos fiscales extraportuarios. En todos lo casos, en consecuencia, el estoqueo de los contenedores lo hacen fuera de sus recintos portuarios en más de 40 depósitos fiscales habilitados por la Aduana en diferentes zonas del área metropolitana de Buenos Aires. Existe una gran concentración de ellos en las zonas de La Boca, Barracas y Pompeya en Capital Federal y Avellaneda en el Gran Buenos Aires, aún cuando los tráficos mayoritariamente provienen y se dirigen hacia la zona norte. El Gobierno autónomo de la ciudad de Buenos Aires ha individualizado la zona sur como un área importante de degradación urbana y ambiental, y la presencia de dichos depósitos fiscales, resultaría un factor a considerar en los planes de desarrollo urbano, con el objetivo de mejorar la calidad de vida de los habitantes de la zona y la revalorización del espacio público.

del servicio, su lentitud, baja frecuencia, poco peso de carga neta en trenes-block, etc. 4.2.4. Incomunicación ferrovial interna de las terminales. La concesión de las terminales con la consecuente sectorización de los espigones para cada empresa y la habilitación de distintas zonas primarias aduaneras por parte de la aduana, en forma concordante con las delimitaciones de las terminales, generó la incomunicación ferroviaria interna, lo cual implica la imposibilidad práctica de transitar las vías que recorren las mismas. En síntesis, es casi imposible transitar desde el empalme norte en retiro (Terminales 1 y 2) hasta la parrilla 5 en adyacencias de la Terminal 5 (BAC T S S A ). Por lo expuesto, los F F. C C. de carga efectúan el transbordo de vagón a camión o de camión a vagón sin entrar propiamente en el puerto, contribuyendo al congestionamiento del área de Retiro. 4.2.5. Ocupación parcial calzadas por fila camiones en espera en gates. Según cálculos oficiales, unos 64.000 automóviles circulan diariamente por las avenidas de acceso al Puerto de Buenos Aires, que actualmente y a falta de la autopista ribereña son las mismas que conectan el sur con el norte a los que se suman un promedio de 3.000 viajes realizados por camiones que se dirigen o salen del puerto de Buenos Aires. Las terminales, no poseen playas de estacionamiento adecuadas al volumen, mientras que en su entrada existen gates dónde se detiene a los camiones para su control durante varios minutos, por lo cual se forman largas filas de camiones semirremolques que entorpecen el tránsito en la avenida, dónde incluso estacionan cuando arriban con anterioridad al horario de entrada. Lógicamente esto además de constituir una situación de inseguridad vial, estrecha los carriles agravando el problema que le da origen.

5. El puerto hoy. Consecuencias de lo anteriormente analizado 5.1. Congestionamiento Vehicular El 85% del movimiento de los contenedores se consolida ó desconsolida fuera de la ciudad de Buenos Aires pero deben circular por sus calles para dejar la zona portuaria, generando un nutrido tránsito pasante.

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5.2. Rotura de calles

implicancias de la situación mencionada se ha considerado la inversión adicional en equipos de transporte de pasajeros. Se detectó una inversión incremental por el grado de congestionamiento previsto de 68,8 millones de dólares, que sumados a los 110 millones originados por demoras en el tráfico, y los 111.1 millones por demoras en el transporte público, generaban ya en el año 1995, una pérdida de casi 300 millones de dólares anuales para la ciudad y sus contribuyentes. 5.5.4 . Costos por congestión, infraestructura, contaminación ambiental y combustible. Para estimar el costo social de estos conceptos hemos modelizado conforme el volumen de nuestro relevamiento para el año 2005, un trabajo anterior de la Consultora Eco-A X I S S. A . de 23 de junio de 2000. Tenemos en consecuencia 1.660M Kms / año en exceso por desplazamientos a depósitos fiscales extraportuarios y 415M por desplazamientos a plazoletas de almacenamiento fuera de las terminales portuarias, todo lo cual totaliza un exceso de 2.075.376 Kms. Aplicamos a ese valor los índices calculados por el consorcio de consultores, “Fiel y Stier Davies and Gleaves” en el estudio denominado “Financiamiento del Sector Transporte de la Región Metropolitana de Buenos Aires”, encargado por la Secretaría de Transporte de la Nación en el año 1997. En tales acápites se consigna la estimación de los costos sociales globales por tales conceptos y para diferentes tipos de vehículos a partir de la utilización del submodelo VO C V.4.0 (Vehicle Operating Cost) del Highway Design and Maintenance Standard Model. Los mismos por Km recorrido actualizado en cuanto a la modificación del precio del gasoil con posterioridad a la devaluación son los siguientes:

Los contenedores que se consolidan en zonas fiscales extraportuarias implican que los camiones circulen por la misma zona 4 veces. En consecuencia, el mayor peso por eje del transporte de carga (1 camión equivale a 3.000 autos en el daño al pavimento), produce un deterioro acelerado de la red vial, lo que origina para el erario público de la ciudad cuantiosas erogaciones en mantenimiento. 5.3. Polución Se deriva del congestionamiento del tránsito entre otras consecuencias, un incremento en forma dramática de los niveles de la contaminación ambiental. 5.4. Accidentes Los elevados niveles de congestión vehicular aumentan los accidentes con los consiguientes perjuicios sobre las personas y las roturas de material rodante y tractivo, que finalmente impactan negativamente en la economía. 5.5. Deseconomías externas 5.5.1. Demoras en el tráfico. Costo de oportunidad por el tiempo de viaje. Tomando un indicador de P B I / cápita-microcentro-automóvil de $ 18,480 / año y sólo considerando una franja pico de 4 horas (dos matutinas y dos vespertinas) el costo total de oportunidad anual para usuarios de automóviles, producido por las demoras incrementales asciende a valores cercanos a los 110 millones de dólares. 5.5.2. Costo de Oportunidad en el transporte público. Medido de la misma manera que el punto anterior tenemos que el P B I / cápita-microcentro-colectivo asciende a: $ 14,52/año. El costo de oportunidad anual para los usuarios de colectivos asciende a 111,1 millones de dólares. 5.5.3. Costo de explotación del transporte público. El congestionamiento en el tránsito urbano, al disminuir la velocidad de circulación de los colectivos, impacta directamente en los costos de explotación del sector. Como un indicador parcial de las

–– –– –– ––

Costo Específico por Congestión Costo por Infraestructura Costo por Contaminación Costo por Combustible

u$s 0.60 u$s 0.11 u$s 0.20 u$s 0.23

Resulta en consecuencia un costo social total anual de u$s 2.360.000, sólo por estos conceptos. Las externalidades mencionadas adquieren gran dimensión si se tiene en cuenta el costo social anual evaluado, a saber:

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–– Por contaminación u$s 2.3 M M adaptando nuestros cálculos a parámetros de expertos internacionales. –– Por demoras de los usuarios y mayores costos del transporte de pasajeros derivados del congestionamiento, u$s 289.9 M M . –– Costo Total Social estimado casi u$s 300 millones/año que podrían neutralizarse con las recomendaciones de este estudio.

blica Oriental del Uruguay. Se aprecia que no escapa a estas manifestaciones el hecho que la Administración del Puerto en el caso de Buenos Aires permanece en la órbita nacional y que en consecuencia hay un conflicto de jurisdicciones, como así también que las autoridades de la ciudad están implícitamente analizando el altísimo valor residencial de estas tierras que llegaron a cotizarse en el Puerto Madero a u$s 4.000 el m2.

6. Crisis de la relación Ciudad-Puerto. Conflictos y Oportunidades

6.1. Avance inmobiliario sobre el puerto El desarrollo del emprendimiento inmobiliario de Puerto Madero en constante ejecución desde comienzos de la década de los 90 implicó la cesión a la ciudad con ese fin de 140 hectáreas que cortaron por la mitad al puerto en un sector sur y norte, complicando notoriamente la circulación vial y ferroviaria por la ocupación desmedida del suelo que incrementa notablemente la densidad poblacional y la afluencia de público a los centros gastronómicos y de entretenimiento. Se agrega a ello la construcción de una marina deportiva que implica la apertura de un puente giratorio una vez por hora contribuyendo a interrumpir el tránsito con las lógicas consecuencias sobre el congestionamiento vehicular. Este emprendimiento que también intenta expandirse en otras fases a la ex ciudad deportiva de Boca Juniors, a los ex terrenos de Tandanor en Dársena Norte y al denominado Puerto Madero II en el extremo norte en el área de las areneras, quita espacios retroportuarios al puerto que los necesita para el desarrollo de una Zona de Actividades Logística (ZA L ) que sirva de plataforma para el servicio a las cargas que se operan, a título ilustrativo: consolidación y desconsolidación de contenedores.

A la par que el puerto es visto en parte como responsable del deterioro de la calidad de vida del ciudadano por su contribución al congestionamiento y la polución urbana, paralelamente se sabe de su importancia socioeconómica. En un estudio reciente (Abramián y Ghiglione) se realizaron ciertas estimaciones que permiten poner en una adecuada perspectiva a los impactos económicos que el puerto produce y a su efecto multiplicador1: –– Por el puerto circulan mercaderías por un valor similar al del total de las exportaciones de soja y subproductos del país, alrededor de u$s 7.500 M M . –– La inversión portuaria supera los u$s 1.500 M M . –– La inversión en equipos accesorios a la actividad portuaria (remolcadores, lanchas, camiones, etc.) superan los u$s 1.000 M M . –– El puerto genera 20.000 puestos de trabajo directo y se estima que genera alrededor de 10.000 puestos de trabajo indirectos. Se desarrollan a continuación algunos de los tópicos más importantes de esta crisis en la relación que ha llevado al Jefe de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a expresar recientemente que el puerto de cargas debía dejar la ciudad y trasladarse a otros de la periferia del área metropolitana, alejados entre 60 y 90 kilómetros al sur (La Plata) y al norte (Zárate) respectivamente, para dejar lugar exclusivamente a un puerto de pasajeros de cruceros marítimos y de ferries, en este último caso para el puente fluvial con la Repú-

6.2. Progresión asentamientos precarios en la periferia portuaria La denominada Villa 31, un asentamiento precario que poco a poco aparenta convertirse en definitivo, ya se extiende a lo largo de una amplia zona que abarca áreas de la Administración General de Puertos y el Ferrocarril entre la Estación de Ómnibus de Retiro y la Av. Salguero en Palermo. Aunque incipiente, lo mismo está ocurriendo en zonas aledañas a la Av. España en dominios del área sur de la AG P .

Fuente: La Ciudad, el Puerto y los mitos - Ing. Jorge E. Abramián.

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6.3. Bloqueo para apertura y continuación de calles

tes entre turistas y tripulantes, muchos de los cuales efectúan conexiones aéreas ya sea porque finaliza o comienza su excursión en este puerto en el caso de pasajeros o bien en el otro caso por el recambio de tripulación. Los gastos directos que efectúan los turistas se estiman en aproximadamente u$s 20 millones, a los que deben sumarse el aprovisionamiento de los buques, todo ello de gran beneficio en cuanto a mano de obra e ingresos para la ciudad. Lógicamente también la Administración del Puerto y la terminal en que amarran los buques se ven beneficiadas por los pagos en concepto de servicios portuarios. En el límite también la concesionaria de la hidrovía, si se tiene en cuenta que estos buques aún cuando no son de los mayores calados que permite el canal, poseen un alto tonelaje por lo cual pagan importantes peajes. Sin embargo, la ciudad no posee un embarcadero propio y definitivo para albergar a este turismo en constante crecimiento, habiéndose destinado a tal fin una terminal provisoria en la Terminal 3 de cargas. Desde hace muchos años existen un par de iniciativas privadas que no han merecido hasta el momento la aprobación de las autoridades.

La Villa 31, que incluso se ha transformado en destino turístico de visitantes extranjeros que quieren conocer la realidad de los asentamientos marginales de esta gran urbe, bloquea parte de la parrilla ferroviaria del F F. C C. San Martín e impide la apertura de calles en el sentido oeste-este, que permitiría continuar aquellas que en los barrios de Retiro y Palermo mueren en las Avenidas del libertador y Figueroa Alcorta. 6.4. Pérdida áreas lindantes para interfase portuaria Los puertos requieren agilidad y diversidad de modos alternativos de acceso y evacuación de las cargas, es decir vías fluvio marítimas, ferroviarias, viales y conexiones multimodales con las facilidades aeroportuarias. El avance inmobiliario sobre el puerto, ya sea el de lujo o el marginal, han quitado al puerto importantes áreas necesarias para la interfase de transbordo multimodal, como así también de almacenaje e instalaciones adecuadas para prestar servicios a las cargas de más alto valor agregado.

6.7. Terminal precaria de pasajeros fluviales

6.5. Usos áreas portuarias no relacionados con la actividad

El tránsito de pasajeros fluviales entre los Puertos de Buenos Aires- Colonia y Buenos Aires- Montevideo, a los que se agrega en verano Buenos Aires-Piriápolis, todos en la República Oriental del Uruguay es muy intenso, cercano a los 2 millones de pasajeros/año y 150.000 vehículos. En este caso sí existe una terminal exclusiva, pero la misma carece de la infraestructura adecuada y son necesarias nuevas inversiones dentro del puerto para atender la demanda creciente. A diferencia de la terminal de cruceros marítimos en este caso la AG P está instrumentando un permiso a más largo plazo de tal suerte que el concesionario de los servicios efectúe las inversiones correspondientes.

A todo lo anterior se suma la ocupación de terrenos y espejos de agua para actividades totalmente ajenas a las operaciones portuarias, un caso paradigmático es la presencia de un casino flotante, también establecimientos gastronómicos sin mayor infraestructura sanitaria por doquier, especialmente en la zona sur, playas de estacionamiento para automóviles, kioscos y puestos comerciales de todo tipo, etc. 6.6. Ausencia terminal cruceros exclusiva pasajeros

6.8. Sensación de Inseguridad

La metrópolis durante la temporada de cruceros, que se extiende de octubre a marzo recibe aproximadamente 60 de las más importantes embarcaciones internacionales de turismo de alto nivel adquisitivo. Se trata de aproximadamente 120.000 visitan-

En ambos casos, existe una sensación de inseguridad por parte de los pasajeros. En el primero, cruceros marítimos, por el lugar físico y geográfico en el

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7. Oportunidades del conflicto urbano. La cuenca del Matanza-Riachuelo, eje del desarrollo metropolitano La condición de espacio intersticial que caracterizó a la cuenca Matanza-Riachuelo desde la federalización de Buenos Aires (1880), se ha visto así afectada con la transformación de los elementos básicos que históricamente estructuraron el desarrollo de la región metropolitana: sistema ferroportuario, centro urbano histórico, peso relativo de Buenos Aires en el territorio, funcionamiento del mercado interno, papel regulador del Estado. En su diversidad y complejidad actual, la cuenca Matanza-Riachuelo reúne en un mismo territorio barrios marginales, sectores de alto poder adquisitivo, áreas urbanizadas, zonas de producción agrícola-ganadera, asentamientos ilegales, conjuntos habitacionales construidos por el Estado, modernos centros logísticos, industrias, equipamientos de escala metropolitana y nacional. Hoy la cuenca M . R . puede concebirse como eje estratégico de desarrollo de la región metropolitana frente a las demandas actuales de la economía regional y el transporte, a través de la concreción de proyectos de desarrollo económico, social, ambiental, de transporte y logística. Las cuencas media y baja concentran actividades productivas, portuarias, logísticas y de servicios de escala metropolitana y nacional, conformando un territorio productivo y logístico de enorme importancia regional. El proyecto Corredor Multimodal Puerto-Mercado Central-Aeropuerto identifica las condiciones para la conformación y expansión de un eje de desarrollo Puerto Buenos Aires/ Dock Sud-Plataforma Logística Mercado CentralCiudad Aeroportuaria de Ezeiza, facilitando la operación del transporte multimodal de mercaderías. Se lo concibe como un corredor multimodal de transporte porque los vínculos se canalizan a través de distintos modos de transporte –vial, ferroviario y fluvial– en función de su aptitud particular para transportar determinado tipo de bienes y satisfacer diferentes expectativas de frecuencia, confort y seguridad en el traslado de cargas.

que se haya la terminal provisoria. En el caso de la terminal fluvial por las condiciones físicas en que se debe cruzar caminando a la ciudad o por la falta de control sobre los taxis, siendo que no existen otros medios públicos de arribo y evacuación. 6.9. Síntesis de situación. Crisis y conflicto La degradación de las condiciones sociales y ambientales, la descoordinación interjurisdiccional del ordenamiento territorial urbano, la falta de una política sustentable de desarrollo puerto/ciudad y la inexistencia de coordinación del planeamiento portuario y urbano, llevan inexorablemente a una crisis de convivencia. En el área portuaria y adyacencias existe superposición de jurisdicciones, cuyos límites incluso a menudo son imprecisos, a saber sin perjuicio de otros: Prefectura Naval Argentina; Policía Federal; A F I P – Aduana; Dirección General de Rentas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires; Poder Ejecutivo Nacional (AG P S. E . , Subsecretaría de Puertos y Vías Navegables, Senasa, C N RT ); Secretaría de Tránsito de la ciudad de Buenos Aires, etc. Se comprenderá que con semejante diversidad de jurisdicciones es lógica la generación de conflictos institucionales que amenazan la convivencia entre la ciudad y el puerto.

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»»Comisión Nacional de Energía Atómica. »»Instituto Nacional del Agua. »»Mercado Central de Buenos Aires. »»Plataforma Logística de Román S. A . »»Puerto privado de Exolgán. »»Centro de distribución de supermercados C OTO . »»Centro de distribución de correspondencia del Correo Argentino. »»Centro de distribución de cementera Loma Negra. »»Universidades de Lanús, La Matanza, Lomas de Zamora y Tecnológica de Avellaneda. »»Mercado de Liniers (y proyectos de traslado).

El corredor de transporte estudiado (ver El Riachuelo y la ciudad) se desarrolla sobre un área que presenta un potencial de transformación importante: –– Erradicación de la actividad portuaria en Puerto Madero –– Desarrollo del puerto privado de Exolgán. –– Dificultad de acceso al puerto de Buenos Aires por el norte y el oeste con ventajas potenciales para el desarrollo del acceso sur. –– Construcción o modernización de grandes equipamientos públicos y privados: »»Aeropuerto de Ezeiza.

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»»Autopista 25 de mayo - Dellepiane - Ricchieri - Ezeiza - Cañuelas. »»Centro de Diseño en Barracas. –– Proceso de desindustrialización que permite la ocupación de grandes áreas para nuevos desarrollos.

–– Asignación de destino a áreas vacantes, tal el caso de de las tierras del M C BA . –– Reconversión productiva de ciertas áreas, tal el caso del sector de Parque de los Patricios. –– Incorporación, continuación y/o aceleración de procesos de renovación urbana, especialmente en ambas riberas del Riachuelo. –– Completamiento de tejido e incorporación de nuevas zonas, especialmente en zonas periurbanas intersticiales producto de la mejora de la accesibilidad real. –– Demanda de incorporación de infraestructura de agua y cloacas en las áreas que se completan zonas periurbanas y urbanas menos consolidadas. –– Demanda en inversiones de saneamiento para la recepción de actividades industriales o residencia-

8. Conclusión. Cambios positivos sobre el territorio La intervención urbana que involucra el proyecto del Corredor Multimodal de Transporte Puerto-M C BA -Aeropuerto desencadenará una serie de cambios positivos en el territorio producto de: –– Fortalecimiento de los roles de los grandes equipamientos urbanos como articuladores de actividades productivas tal el caso del puerto.

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les en las zonas donde se incorporarán nuevas actividades. –– Mantenimiento o crecimiento de actividad productiva de determinados centros o nodos que modifican la capacidad de producir viajes, generar o atraer, tal el caso del centro de ruptura de cargas y el puerto. Se valoran también como importantes aquellas acciones sobre el sistema de transporte o sectores urbanos que el corredor contribuirá a transformar positivamente, tales como: –– Prolongación y ampliación de la oferta de servicios de carga ferroviaria. –– Reactivación de los servicios ferroviarios para competir con los otros modos. –– Incorporación del modo fluvial como operador de servicios de carga.

–– Mejora de las interconexiones y de las transferencias en los nodos articuladores del subsistema. –– Reducción de los niveles de congestión y contaminación. –– Contención del avance inmobiliario sobre el puerto, el aeropuerto y el M C BA . –– Contención de asentamientos precarios en la periferia portuaria, aeroportuaria y del M C BA . –– Apertura y continuación de calles y optimización de la trama vial. –– Pérdida de áreas lindantes para interfase portuaria y aeroportuarias y logísticas. –– Mal uso de áreas portuarias en actividades no relacionadas. –– Sensación de inseguridad. –– Conflicto/mala convivencia aeropuerto/puerto/ plataformas logísticas y ciudad. 

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