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VOCES Y TRAZOS DE MORELOS
Pago por servicios ambientales en Morelos Juan Manuel Ortega
A
ctualmente se encuentra bajo discusión
discusión en el Congreso. Esta primera enumera-
en foros públicos el anteproyecto de Ley
ción casuística de ninguna manera limita los servi-
de Desarrollo Forestal Sustentable formu-
cios ambientales, es, simple y sencillamente, una
lado por el suscrito a petición de la Comisión Estatal
relación ejemplificativa y es también una relación
del Agua y Medio Ambiente del Estado de Morelos
muy representativa de estos servicios.
(CEAMA). El proyecto introduce, a nuestro juicio,
El artículo 9 del proyecto —inserto dentro del
temas de relevancia en materia de pagos por servi-
capítulo relativo a la coordinación entre la federa-
cios ambientales a nivel nacional.
ción, las entidades federativas y gobiernos muni-
La mención de los servicios ambientales se
cipales— menciona que los servicios ambientales
inicia desde muy temprano en el proyecto, pues
pueden ser objeto de los convenios de concerta-
se menciona en el artículo 2 que: “Los bosques
ción con los particulares, lo que resultaría en bene-
y selvas, independientemente de su titularidad,
ficio de la seguridad jurídica para las partes invo-
desempeñan una función social relevante, tanto
lucradas.
como fuente de recursos naturales como por ser
En el artículo 12 se faculta al Consejo Forestal
proveedores de múltiples servicios ambientales,
Estatal para aprobar los mecanismos, montos
entre ellos, de protección del suelo y del ciclo
y plazos de pago por servicios ambientales que
hidrológico; de fijación del carbono atmosférico;
proponga el Comité Técnico del Fondo. Esto
de depósito de la diversidad biológica y como
porque el citado Consejo resulta ser el órgano más
elementos fundamentales del paisaje. El recono-
importante en materia forestal del estado. Dada su
cimiento de estos recursos y externalidades, de
jerarquía, se propuso que sea el mismo Consejo el
los que toda la sociedad se beneficia, obliga a las
que determine los pagos por servicios ambientales.
administraciones públicas estatales y municipales
Es importante que el compromiso con quienes se
a velar en todos los casos por su conservación,
harán acreedores a dichos pagos se establezca al
protección, restauración, mejora y ordenado apro-
máximo nivel para mayor certidumbre.
vechamiento”.
Al distribuir las competencias en materia
Este enunciado sirve no sólo como puerta de
forestal, se consideró que fuese la CEAMA la
entrada para el tema, sino también como prin-
responsable de promover los bienes y servicios
cipio básico que informará, en su caso, la aplica-
ambientales de los ecosistemas forestales. Atribu-
ción e interpretación de la ley que se someterá a
ción establecida en el artículo 26 del proyecto.
Profesor-Investigador, Facultad de Derecho inventio
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Los servicios ambientales nuevamente son motivo de regulación en el artículo 37, que regula
quía ambiental.
el Inventario Estatal Forestal y de Suelo. Ahí se
En el Título Quinto del proyecto de ley, denomi-
menciona que el inventario deberá comprender,
nado “Medidas de protección y conservación de los
además de la información contenida en el artículo
recursos forestales”, existe el capítulo VII, titulado
45 de la Ley General, referido al ámbito estatal,
precisamente “Servicios Ambientales Forestales”, el
la siguiente información: la cuantificación de los
cual comprende del artículo 104 al 110 y que, por su
recursos forestales, incluyendo la valoración de
importancia, se transcribe íntegro: “Desde el prin-
los bienes y servicios ambientales que generen los
cipio de este capítulo (artículo 104) se deja en claro
ecosistemas forestales, así como los impactos que
que el pago por servicios ambientales tiene como
se ocasionen en los mismos.
finalidad conservar y restaurar las áreas forestales.
La certificación forestal otorga prerrogativas a
En una autocrítica debe reconocerse que estos servi-
los dueños de los recursos naturales para ser bene-
cios ambientales, según el propio proyecto, se retri-
ficiarios del pago de cuotas por la generación de
buirán siempre y cuando se originen en el estado, lo
servicios ambientales, según lo estipula el artí-
que limita y restringe en forma injustificada el propó-
culo 63 del proyecto. Más adelante (artículo 64) se
sito de tales servicios, pues debe tenerse presente
establece que “La CEAMA, en coordinación con las
que los servicios ambientales que determinado
autoridades federales, promoverá la formación de
grupo social o comunidad recibe, frecuentemente se
profesionales o técnicos, así como de empresas, los
originan a muchos kilómetros de distancia, lugares
cuales estén capacitados para certificar, evaluar y
que pueden estar fuera de los límites territoriales
monitorear los bienes y servicios ambientales, para
del estado. Se ha evidenciado un anhelo netamente
el otorgamiento de asesoría técnica y capacitación
localista, olvidando que el medio ambiente no tiene
a los titulares de los aprovechamientos forestales
fronteras. Lo razonable hubiese sido ampliar la posi-
en la materia y para enlazarlos con los usuarios o
bilidad de pago por servicios ambientales allende las
beneficiarios de los bienes y servicios ambientales,
fronteras políticas”.
así como a los mercados correspondientes en el ámbito nacional e internacional”.
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cios ambientales el rango que merecen en la jerar-
El artículo 105 pretende enumerar los servicios ambientales más representativos e importantes
En el artículo 65 del proyecto se cita que para
que la doctrina y la experiencia extranjera han
efectos de la protección de los recursos forestales
mostrado, dejando al final una puerta abierta para
se declara de utilidad pública y de interés general
introducir aquellos servicios que puedan conside-
la planeación o proyectos de estudios y obras desti-
rarse ambientales. En efecto, nadie dudará que
nadas a la conservación, protección y/o generación
los mencionados en las primeras cinco fracciones
de bienes y servicios ambientales; lo cual sirve no
son claros ejemplos de servicios ambientales
sólo para efectos procesales en los juicios fede-
que pueden retribuirse a quienes los conservan y
rales y de amparo, sino para otorgar a los servi-
restauran. Se trata de los siguientes:
inventio
VOCES Y TRAZOS DE MORELOS
Así, la demanda de los servicios hídricos por
los años noventa, dicha urbe incrementó 9% sus
lo general se origina en los usuarios del agua
derechos de agua para invertir en la protección de
corriente abajo, por ejemplo, productores agrí-
las cuencas hídricas Catskill/Delaware y Croton. Se
colas y consumo doméstico en áreas urbanas, como
realizó principalmente por medio de un programa de
Cuernavaca, Yautepec, Jiutepec y la mayoría de los
adquisición de terrenos y servidumbres de conser-
municipios del estado. Dada la naturaleza local de
vación que amplían el área protegida de la cuenca
la demanda y la presencia de un número limitado
hídrica a 121,500 hectáreas. Además, los agricul-
de beneficiarios bien organizados (por ejemplo,
tores y productores silvícolas reciben compensa-
sistemas de agua potable o comisiones de irriga-
ción dentro de nuevos programas para retirar de la
ción), es relativamente fácil movilizar a los bene-
producción áreas sensibles o para mejorar las prác-
ficiarios corriente abajo para que participen en
ticas de gestión agrícolas o silvícolas.
esquemas de pagos por servicios ambientales.
Otro bien conocido ejemplo es el del Fondo
Los servicios de cuenca hídrica, por lo general, se
Nacional del Agua (Fonag) en Ecuador. El Fonag
financian por medio de pago de derechos de los
recolecta contribuciones de los usuarios del agua,
usuarios para mejorar la gestión del área protegida
incluido el organismo de manejo hídrico de la
corriente arriba, lo que bien pudiera realizarse en
ciudad de Quito y una central hidroeléctrica, para
el estado.
financiar prácticas de conservación en la parte
La conservación en las áreas altas de las cuencas para el mantenimiento de los servicios hídricos es
alta de la cuenca que abastece de agua potable a Quito.
una estrategia puesta en práctica en varios países
Los mercados de carbono son en esencia globales
de América Latina y el Caribe, entre ellos Brasil,
en alcance y la mayoría de las transacciones involu-
Colombia, Costa Rica, República Dominicana,
cran a compradores internacionales. Los mercados
Ecuador, Honduras y Panamá. En la mayor parte
para los servicios de secuestro de carbono están
de los casos el enfoque preferido es el estableci-
bien desarrollados y son altamente competitivos.
miento de áreas protegida, más que la creación de
Esta competencia lleva a que los proveedores del
sistemas de pagos por servicios ambientales para
servicio reduzcan los costos de transacción y mini-
mejorar las prácticas de gestión entre los usua-
micen el riesgo asociado con la confiabilidad de los
rios. No obstante, los esquemas de pagos por servi-
créditos de carbono.
cios ambientales con base en cuencas hídricas son
Aunque los esquemas de pago por servi-
de uso creciente y se han puesto a funcionar en
cios ambientales sobre servicios de secuestro de
varios países, entre ellos Estados Unidos, México,
carbono son muy numerosos como para resumirlos
Colombia, Ecuador, Costa Rica, Honduras y Brasil.
aquí, algunos ejemplos permiten ilustrar la forma
Uno de los ejemplos más famosos es el sistema
en que dichos esquemas se aplican.
que estableció la ciudad de Nueva York para
En Chiapas, México, se creó el Fondo Bioclimá-
proteger sus fuentes de agua potable. A finales de
tico con el fin de manejar los fondos recolectados
inventio
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en el proyecto Scolel Té, esquema de captura de
valorar los servicios y ajustar la demanda con la
carbono con base en prácticas agroforestales. Más
oferta.
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de 300 cafeticultores y productores de maíz parti-
Los mercados de belleza del paisaje son los
ciparon en el proyecto, plantando árboles en 20%
menos desarrollados en materia de servicios
de sus parcelas en promedio, con fines de captura
ambientales. Hay demanda tanto nacional como
de carbono. Las posibilidades de aplicar estas
internacional para ellos. La industria de ecoturismo
medidas en el estado son viables.
es, potencialmente, uno de los principales bene-
Hay mercados de servicios de biodiversidad
ficiarios y, por tanto, también de los principales
en los ámbitos local, nacional e internacional y
demandantes de servicios de belleza escénica.
pueden, por tanto, ser similares a los mercados
A la fecha, los gobiernos han sido los principales
de carbón o de cuencas hídricas, o una mezcla de
oferentes de estos servicios, por medio de la crea-
ambos. La gran variedad de mercados de biodiver-
ción de áreas protegidas o la protección de sitios
sidad genera una multiplicidad de demandas que
de patrimonio natural o cultural. Estos servicios,
aumentan la complejidad de la creación del sistema
sin embargo, son crecientemente ofrecidos por las
de pagos. Al igual que en el caso de los servicios de
comunidades locales y los pueblos indígenas, ya
cuenca hídrica, los servicios de biodiversidad no
que el concepto de belleza puede también incluir
se venden de manera directa. Se venden, por el
las prácticas culturales, los usos tradicionales del
contrario, usos de suelo específicos que se consi-
suelo o características arquitectónicas. Un estudio
dera protegen a las especies, los ecosistemas y
incluyó 51 experiencias de pagos por belleza del
la diversidad genética. Bien podría ser el caso de
paisaje y concluyó que este mercado no está aún
algunas zonas en el estado de Morelos.
maduro y enfrenta importantes restricciones, entre
La demanda de conservación de la biodiversidad
ellas la falta de voluntad de la industria de ecotu-
es principalmente global, aunque en ocasiones
rismo a pagar por la oferta de dichos servicios,
resulta local, y los principales comparadores son
además de la carencia de mecanismos complejos
organizaciones internacionales, fundaciones y orga-
de pago.
nizaciones no gubernamentales de conservación.
Los servicios en paquete se generan cuando
Las empresas farmacéuticas participan también en
en una sola área se venden diferentes servicios.
este mercado. El valor de los servicios de conser-
Los mercados de servicios en paquete comparten
vación de la biodiversidad es difícil de fijar. Por
las características de los mercados de servi-
ejemplo, algunos servicios derivados de la biodi-
cios ambientales incluidos. Los servicios pueden
versidad, entre ellos los que surgen de la biopros-
venderse en paquetes fusionados (en que es impo-
pección, se valoran según las opciones de descubri-
sible separar los servicios incluidos) o en canasta de
mientos futuros. Contexto en el que resulta difícil
servicios (con servicios específicos que se compran
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Puede consultarse en: www.eccm.uk.com/scolelte/Spanish/index.htm
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y los usuarios del suelo venden diversos servicios a
tribución que deben considerarse para asegurar
los compradores).
que no exacerben las inequidades existentes o
Los paquetes fusionados son de más fácil
generen nuevas. Aunque el principal objetivo de
gestión y menores costos de transacción en el
los esquemas de pagos por servicios ambientales
esquema de pagos por servicios ambientales. Son,
no es el combate a la pobreza, su funcionamiento
sin embargo, menos efectivos en la medida en que
puede no resultar óptimo si las comunidades
la fusión de servicios hace imposible el pago orien-
pobres, que son las más dependientes de la tierra
tado a servicios individuales. La canasta de servi-
para su sustento, quedan excluidas del sistema.
cios es un enfoque mejor diseñado, por tanto, para
Deben hacerse esfuerzos, por tanto, para integrar
maximizar los beneficios, pero es de manejo más
a estas poblaciones y extenderles los beneficios de
complejo y costoso.
los esquemas.
En términos generales, de la revisión de los
La población pobre, las comunidades indígenas,
mercados de servicios ambientales se desprende al
las mujeres y los grupos minoritarios tienden a tener
parecer que los mercados locales están mejor defi-
una propiedad de la tierra poco segura, a concen-
nidos que los globales, lo que permite una defini-
trarse en tierras marginales y tener escasa represen-
ción más precisa y mejor valuación de los servicios.
tación en las instituciones locales. En ese contexto,
Ello puede llevar a esquemas óptimos de pagos que
existe el riesgo de que los esquemas de pagos por
atribuyan a los servicios un valor más cercano a
servicios ambientales incrementen esa marginaliza-
sus beneficios marginales. Puede ser más fácil,
ción al interior de sus comunidades, al establecer
además, generar flujos constantes de pagos recu-
esquemas inequitativos de pagos que los excluyan.
rrentes a largo plazo en los mercados basados en
En esas condiciones, los esquemas de pagos por
cuencas hídricas, que son locales por naturaleza,
servicios ambientales pueden verse afectados por un
que por conservación de la biodiversidad o captura
conflicto creciente por los recursos o por crecientes
de carbono, basados principalmente en acuerdos
actividades ilegales que resulten de la exclusión de
internacionales de una sola ocasión. En términos
importantes segmentos de la población.
generales, cada uno de los mercados tiene su
La entrada de las comunidades pobres en
propio conjunto de fortalezas y limitaciones y la
esquemas de pagos por servicios ambientales no
forma en que los esquemas de pagos por servicios
deberá hacerlas más vulnerables a las fluctuaciones
ambientales se adaptan a estas características es
en los ingresos derivadas del clima o el mercado.
la clave de su éxito.
Las comunidades pobres pueden reducir los riesgos
Por otro lado, los artículos 106 y 107 del
asociados con las fluctuaciones en los precios del
proyecto de ley están dirigidos a fortalecer a las
mercado o las variaciones climáticas mediante la
“comunidades verdes”. Queda claro que el diseño
diversificación de su producción y sus fuentes de
e instrumentación de esquemas de pagos por servi-
ingreso. No obstante, los contratos no flexibles de
cios ambientales plantea cuestiones de redis-
los esquemas de pagos por servicios ambientales
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pueden atar a las comunidades pobres a una sola
control en detrimento de los usuarios pobres del
práctica de uso del suelo, con lo que se reduciría
suelo. Existe, por ejemplo, evidencia anecdótica
su flexibilidad para adaptarse a cambios climá-
de que ello está ocurriendo en el valle Cauca en
ticos o de las condiciones del mercado. Ello podría
Colombia. Debe abrigarse también el temor de que
aumentar su vulnerabilidad a los cambios en los
el crecimiento de los mercados de carbono conduzca
precios o las variaciones del clima. Es importante
a los proveedores a la absorción de los pequeños
que los esquemas de pagos por servicios ambien-
productores agrícolas con fines de ampliación del
tales superen este riesgo mediante la introduc-
área dedicada a la captura de carbono con fines de
ción de flexibilidad en los tipos de uso del suelo
economía de escala, en cuyo caso los campesinos
permitidos en el sistema y ofreciendo seguros de
pobres podrían ser desplazados de su tierra por una
compensación en caso de pérdida de ingresos.
creciente competencia derivada de la ampliación
Es también necesario analizar los efectos redistributivos del establecimiento de los esquemas de
Con el fin de prevenir dichos riesgos, el proyecto
pagos por servicios ambientales, principalmente
Scolel Té, en México, trata de integrar a las comu-
en el valor de la mano de obra y de la tierra. Los
nidades indígenas en el canje de carbono a escala
cambios inducidos por los sistemas de pagos por
menor. El proyecto beneficia a 400 personas de 30
servicios ambientales en el uso del suelo pueden
comunidades indígenas representantes de cuatro
incrementar o disminuir la mano de obra local
diferentes grupos étnicos. La particularidad del
empleada en la agricultura. Por ejemplo, si un
sistema Plan Vivo del proyecto Scolel Té es su
esquema de pagos por servicios ambientales resulta
capacidad de iniciar canje de carbono a una escala
en la conversión de tierras de agricultura intensiva
muy pequeña y operar con recursos mínimos. Si
hacia prácticas de conservación, ello puede dismi-
los resultados de este proyecto resultan positivos,
nuir el uso de mano de obra agrícola y afectar a
puede constituirse en una plataforma útil para la
los campesinos sin tierra. Por otro lado, las nuevas
integración de las comunidades indígenas pobres
prácticas de agropastoreo promovidas en los
en el incipiente mercado global de carbono.
esquemas de pagos por servicios ambientales, y por
Con base en las observaciones previas respecto
lo general más intensivas en mano de obra, pueden
de los efectos potenciales de los esquemas de
generar nuevas oportunidades de empleo.
pagos por servicios ambientales en las comunidades
Los esquemas de pagos por servicios ambientales pueden también incrementar el valor de
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de los mercados de carbono.
pobres e indígenas, se propusieron en el proyecto de ley las estrategias descritas.
tierras marginales y aumentar la competencia por
Además, las lecciones aprendidas a la fecha en
el acceso a los recursos de la tierra. El estableci-
la aplicación de los esquemas de pagos por servi-
miento de un mercado para los servicios ambien-
cios ambientales indican que es mayor la posibi-
tales puede funcionar como un incentivo para que
lidad de éxito en la inclusión de las comunidades
los grupos más ricos amplíen las áreas bajo su
pobres cuando el sistema de incentivos creado por
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el esquema de pagos por servicios ambientales está
Consejo, sustentado en la canalización efectiva,
orientado hacia la estructura social en su conjunto
oportuna y suficiente de los recursos. Tiene como
(comunidades, en lugar de productores indivi-
fines, entre otros, canalizar y aportar recursos en
duales) y cuando su aplicación es flexible (permi-
forma oportuna y transparente, a través de financia-
tiendo un conjunto más amplio de opciones para
mientos preferenciales de crédito, apoyos directos
obtener resultados).
y de inversión para el desarrollo de proyectos rela-
El artículo 108 del proyecto de ley pretende ilustrar los criterios que han de guiar el estableci-
cionados con la cuantificación y pago de bienes y servicios ambientales derivados de los bosques.
miento de pagos por servicios ambientales. La idea
Más adelante se exige que el Fondo Forestal
es que la efectividad de éstos depende en buena
Estatal separe con claridad los recursos que se
medida de que se consideren dichos elementos. La
destinen al pago de los servicios ambientales
experiencia extranjera así lo demuestra.
creando un subfondo, lo cual no tiene otro propó-
En el artículo 109 se otorga al Comité Técnico del Fondo Estatal Forestal la función de inter-
sito que dar claridad en el manejo y gestión de los recursos destinados a este fin.
mediario en la negociación de pagos voluntarios
Como cláusula de cierre, el artículo 129 del
por quienes resulten beneficiados de los servicios
proyecto establece como atribuciones y obliga-
ambientales.
ciones del Comité Técnico, entre otras, relacio-
El artículo 110 es un llamado de atención a
nadas con nuestro tema, la administración de
los poderes del Estado mexicano para habilitar
los subfondos previstos en esta ley; proponer al
los mecanismos jurídicos a través de los cuales se
Consejo quiénes serán considerados sujetos de
pueda obtener el pago por servicios ambientales.
apoyo para recibir los beneficios del fondo, bien
Se menciona la posibilidad de que los municipios
por los servicios ambientales u otros motivos;
puedan proponer al Congreso la autorización para
realizar los estudios técnicos o científicos, con
el cobro de una cuota por estos servicios. Igual
apoyo en las unidades administrativas de la CEAMA
mensaje se envía a los poderes estatales.
o de otras instituciones públicas o privadas para
En un apartado distinto del proyecto, relacio-
determinar los sujetos que ofertan y reciben los
nado con los instrumentos económicos del fomento
servicios ambientales; proponer al Consejo los
forestal (artículos 121) se exige del estado y los
mecanismos, montos y plazos de pago por servi-
municipios que diseñen y apliquen instrumentos
cios ambientales; monitorear de manera estrecha
económicos que incentiven el cumplimiento de los
el cumplimiento de los contratos, los cambios en el
objetivos de la política forestal estatal, procurando
uso del suelo y la oferta de servicios ambientales,
apoyar la valoración y la producción de bienes y
informando de ello al Consejo y proponiéndole las
servicios ambientales.
medidas que deben adoptarse; e intervenir como
Se creó el Fondo Forestal Estatal en el artículo 125 del proyecto, como instrumento financiero del
intermediario en los contratos por el pago de servicios ambientales.
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Toro, 2004