Presupuesto y Gasto Público 40/2005: 79-96 Secretaría General de Presupuestos y Gastos © 2005, Instituto de Estudios Fiscales

Panorámica del Sector Público en la Unión Europea ANA GALÁN SÁNCHEZ JAIME IGLESIAS QUINTANA Dirección General de Presupuestos. Ministerio de Economía y Hacienda Recibido: Junio 2005 Aceptado: Septiembre 2005

Resumen La quinta ampliación de la Unión Europea (UE), con la entrada de diez nuevos países 1 el 1 de mayo de 2004, inició la nueva etapa del proceso de integración europea que, al igual que anteriores episodios de este proceso, está plan­ teando nuevos retos para la construcción de Europa. Las implicaciones de esta integración son amplísimas y afectan a todos los órdenes —económicos, financieros, sociales, políticos, institucionales— del modelo de sociedad euro­ peo, pero indudablemente supone la consolidación de Europa en el escenario geopolítico y económico internacional. El sector público ha jugado un papel esencial para el desarrollo y convergencia de este modelo en los países de la UE-15 y, sin duda, también será clave para la modernización de los nuevos Estados miembros (NEM). El propósi­ to de este artículo es ofrecer una panorámica de los rasgos fundamentales del sector público en la Unión Europea de los 25. Palabras clave: Finanzas públicas, consolidación fiscal, Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Clasificación JEL: H61, H62, H63.

En la segunda mitad de la pasada década tuvo lugar un importante proceso de consolida­ ción fiscal en todos los países, como consecuencia de las exigencias derivadas del cumplimien­ to de los criterios de convergencia para acceder a la UEM, el contexto de crecimiento econó­ mico sin grandes tensiones en los precios y la prima de credibilidad del proyecto euro. A partir de 2000 se ha registrado un deterioro de la situación fiscal en un cierto número de países, debi­ do tanto a la debilidad del ciclo económico como a medidas discrecionales aplicadas (funda­ mentalmente rebajas de impuestos) sin contar con posiciones estructurales consolidadas. Los países que partían de situaciones más saneadas han podido afrontar la ralentización económica en mejores condiciones, sin poner en peligro el objetivo de mantener una posición fiscal soste­ nible y equilibrada. Por otra parte, los NEM han realizado un importante esfuerzo que se está traduciendo en sustanciales avances hacia el modelo institucional y económico de la Unión Europea. No obstante, a pesar de los logros en materia de convergencia nominal y real, siguen existiendo diferencias importantes respecto al núcleo de países de la UE-15. El artículo se estructura del modo siguiente. En el primer apartado se realiza un breve análisis de la evolución de las finanzas públicas en los países de la UE-15 desde 1995. Los

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Ana Galán Sánchez y Jaime Iglesias Quintana

dos apartados siguientes hacen repaso a las características socioeconómicas más importantes y rasgos fundamentales del sector público en los nuevos Estados miembros. En el último apartado se hace referencia al nuevo marco fiscal de la Unión Europea surgido de la revisión del Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordada en el Consejo de Europeo de 22 de marzo de 2005.

1.

Evolución de las finanzas públicas en la UE-15

La evolución de las finanzas públicas en la UE-15 desde 1995 (Cuadro 1) presenta dos períodos diferenciados: los años de expansión de la segunda mitad de la década de los noven­ ta, que coincide con el período de formación y nacimiento de la Unión Económica y Moneta­ ria (UEM), en el que tuvo lugar un importante proceso de consolidación fiscal en todos los países; y el período de debilidad económica que se inicia en 2000 caracterizado por el dete­ rioro de los saldos presupuestarios en muchos Estados miembros.

Cuadro 1

Unión Europea-15. Principales magnitudes presupuestarias (1995-2004)

(En porcentaje del PIB) Conceptos

1995

2000

2004

Ingresos Ingresos estructurales

46,1 46,5

46,8 46,1

45,4 45,6

Gastos Gastos estructurales Intereses deuda

51,3 51,2 5,4

47,0 47,2 3,8

48,0 47,9 3,0

Capacidad(+) necesidad(–) financiación Saldo estructural

–5,2 –4,7

–0,2 –1,1

–2,6 –2,3

Deuda pública

70,8

64,1

64,7

Nota: En 2000 se excluyen lo ingresos procedentes de licencias UMTS. Fuente: Comisión Europea.

Entre 1995 y 1999 el déficit medio se redujo en 5 puntos del PIB, de los cuales 4,3 pun­ tos se debieron a la contención del gasto público. Este esfuerzo de consolidación fiscal fue una de las exigencias derivadas del cumplimiento de los criterios de convergencia para acce­ der a la UEM y se vio facilitado por un contexto de crecimiento económico sin grandes ten­ siones en los precios y por la prima de credibilidad del proyecto euro (reflejado en tipos de interés a la baja). A finales de esa década la mayoría de los Estados miembros tenían situaciones fisca­ les cómodas o, al menos, a priori no preocupantes siempre que se mantuviesen las favora­ bles condiciones económicas. En 2000 ocho países presentaban equilibrio o superávit pre­

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Panorámica del Sector Público en la Unión Europea

Gráfico 1.

Unión Europea (UE-15). Ingresos y Gastos 1995-2004 (En porcentaje del PIB)

52 51 50 49 48 47 46 45 44 1995

1996

1997

1998

1999 Ingresos

2000

2001

2002

2003

2004

Gastos

supuestario y otros cinco Estados miembros tenían déficit inferiores al 2% del PIB. Sin embargo, los déficit estructurales en algunos países seguían siendo elevados (entre el 2 y el 4% del PIB en Grecia, Francia, Italia, Austria, Portugal y Alemania) lo que indica que no aprovecharon suficientemente las favorables condiciones económicas para acelerar la con­ solidación fiscal. Esta situación estructural limitaría en los años siguientes el margen de actuación de las políticas fiscales para hacer frente a la fase cíclica de debilidad económica que se inició en 2000. La bajada de tipos de interés junto a los menores déficit públicos y el efecto del mayor crecimiento económico, se tradujeron en una menor carga de deuda pública. Entre 1995 y 2000 la ratio de deuda pública se redujo en casi 7 puntos del PIB (64% del PIB en 2000 para UE-15) y los intereses de la deuda disminuyeron 1,6 puntos. Los años siguientes (2000-2004) se caracterizan por una cierta fatiga y relajación pre­ supuestaria en muchos Estados miembros, lo cual coincide con el período de ralentización económica que dura hasta nuestros días. Algunos países, además, acometieron rebajas fisca­ les sin haber consolidado posiciones fiscales equilibradas. El efecto combinado del menor crecimiento y de algunas medidas discrecionales adoptadas dio lugar a un deterioro de la si­ tuación presupuestaria en la mayoría de los Estados miembros. El déficit público medio au­ mentó 2,4 puntos del PIB, como consecuencia de una caída de los ingresos de 1,4 puntos del PIB y un ligero aumento del gasto público de 1 punto, y las ratios de deuda pública interrum­ pieron en algunos casos el proceso de descenso que se había iniciado a mediados de los no­ venta.

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Ana Galán Sánchez y Jaime Iglesias Quintana

El único componente del gasto que ha seguido teniendo un comportamiento a la baja son los intereses de la deuda pública. De hecho, en el conjunto del período 1995-2004 la caí­ da de los intereses de la deuda explica el 70% de la disminución del gasto público y el 90% de la reducción del déficit público.

Cuadro 2

Unión Europea-15. Ingresos y gastos públicos (1995-2004)

(En porcentaje del PIB) Ingresos

Gastos

Países 1995

2000

2004

1995

2000

2004

Bélgica Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Dinamarca Suecia Reino Unido

48,5 46,1 40,9 38,4 49,7 39,5 45,8 47,6 47,3 50,9 39,6 55,7 57,6 60,8 39,1

49,4 47,1 47,9 39,1 51,2 36,4 46,2 44,7 47,5 50,5 42,3 56,1 56,7 62,3 41,2

49,6 43,8 43,9 40,2 50,8 35,7 45,4 44,9 45,5 49,4 43,8 52,5 57,7 58,4 40,4

52,9 49,4 51,0 45,0 55,2 41,6 53,4 45,0 51,4 56,7 45,0 59,6 59,9 67,8 44,9

49,2 48,2 52,0 39,9 52,5 32,0 48,1 38,5 46,0 52,4 45,4 49,1 54,1 57,4 39,8

49,5 47,5 50,0 40,5 54,5 34,3 48,4 46,0 48,0 50,7 46,7 50,4 55,0 57,0 43,6

UE-15

46,1

46,8

45,4

51,3

47,0

48,0

Nota: En 2000 se excluyen los ingresos procedentes de licencias UMTS. Fuente: Comisión Europea.

En los últimos diez años el gasto público en la Unión Europea ha disminuido una media de 3 puntos del PIB, hasta alcanzar el 48% del PIB en 2004. Esta reducción, sin embargo, no ha sido uniforme ni a lo largo de todo este período ni en todos los países. Como se ha señala­ do, el mayor recorte del gasto tuvo lugar en la segunda mitad de los noventa, registrándose un ligero aumento a partir de 2000. Los países de la UE-15 donde el gasto público ha perdido mayor peso desde 1995 han sido Finlandia y Suecia (más de 9 puntos del PIB), precisamente dos países que cuentan con Estados de bienestar entre los más avanzados del mundo. También deben mencionarse las disminuciones registradas en Irlanda, Austria, Italia, Dinamarca y España (entre 4,5 y 8 pun­ tos del PIB). Los demás Estados presentan reducciones más moderadas, con excepción de Portugal y Luxemburgo que han sido los únicos países donde ha aumentado el gasto público. El principal componente de la disminución de los gastos ha sido, como se ha señalado, los intereses de la deuda. Si se excluye esta partida (para obtener el denominado gasto prima­ rio, que ofrece una mejor medida del esfuerzo de consolidación fiscal realizado) el gasto so­ lamente se ha reducido en la mitad de los Estados miembros (Cuadro 3): entre 5 y 7 puntos

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Panorámica del Sector Público en la Unión Europea

Cuadro 3

Unión Europea-15. Gastos primarios e intereses (1995-2004)

(En porcentaje del PIB) Gastos primarios

Intereses

Países 1995

2004

1995

2004

Bélgica Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Dinamarca Suecia Reino Unido

43,6 45,7 38,3 39,8 51,4 36,2 41,9 44,5 45,5 52,8 38,7 55,6 53,9 61,1 41,3

44,8 44,5 44,2 38,3 51,6 33,1 43,4 45,8 45,1 47,7 43,9 48,5 52,7 55,2 41,5

9,3 3,7 12,7 5,2 3,8 5,4 11,5 0,5 5,9 3,9 6,3 4,0 6,0 6,7 3,6

4,7 3,0 5,8 2,2 2,9 1,2 5,0 0,2 2,9 3,0 2,8 1,9 2,3 1,8 2,1

UE-15

45,9

45,0

5,4

3,0

Fuente: Comisión Europea.

del PIB en Austria, Finlandia y Suecia, y menos de 3 puntos del PIB en Alemania, España, Irlanda, Holanda y Dinamarca. Los ingresos públicos han registrado una reducción media de 0,7 puntos del PIB. Sin embargo, la evolución por países ha sido dispar. Se han registrado disminuciones en ocho Estados miembros, con un rango que oscila entre –0,4 puntos del PIB en Italia y –3,8 puntos en Irlanda. Los aumentos en los restantes siete países han sido en algunos casos significati­ vos (hasta 4,2 puntos del PIB en Portugal). El hecho más destacable es que en el conjunto de los últimos diez años los efectos del ciclo económico sobre los ingresos se han tendido a compensar a lo largo del período de crecimiento y posterior debilitamiento económico. Ello quiere decir que las variaciones, tanto al alza como a la baja, registradas en los ingresos entre 1995 y 2004 se han debido principalmente a medidas discrecionales. El resultado de la evolución descrita ha sido, como se ha comentado, un deterioro de la situación presupuestaria. Tras el favorable proceso de corrección producido hasta finales de los noventa, a partir de 2000 el déficit público medio ha aumentado hasta alcanzar el 2,6% del PIB en 2004, valor muy cercano al límite del Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC). La evolución de los últimos años permite distinguir dos grupos de países. En primer lu­ gar, aquellos Estados miembros en los que se ha producido un claro empeoramiento fiscal, llegando incluso a superar el límite del déficit excesivo del 3% del PIB: Alemania, Grecia, Francia, Italia, Holanda, Portugal y Reino Unido. Obsérvese que en este grupo se encuentran las cuatro grandes economías de Europa, lo que explica el deterioro global del área. Aunque el ciclo económico ha tenido un impacto importante en esta evolución, también se han suma­

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Ana Galán Sánchez y Jaime Iglesias Quintana

Cuadro 4

Unión Europea-15

(En porcentaje del PIB) Cap. (+) / nec. (–) financiación

Deuda

Países Bélgica Alemania Grecia España Francia Irlanda Italia Luxemburgo Holanda Austria Portugal Finlandia Dinamarca Suecia Reino Unido UE-15

1995

2000

2004

1995

2000

2004

–4,4 –3,3 –10,2 –6,6 –5,5 –2,1 –7,6 2,5 –4,2 –5,7 –5,5 –3,9 –2,3 –7,0 –5,8

0,2 –1,2 –4,1 –0,9 –1,4 4,4 –1,8 6,2 1,5 –1,9 –3,1 7,1 2,6 5,0 1,4

0,1 –3,7 –6,1 –0,3 –3,7 1,4 –3,0 –1,1 –2,5 –1,3 –2,9 2,1 2,7 1,4 –3,2

134,0 57,0 108,7 63,9 54,6 82,0 124,3 6,7 77,2 68,8 64,3 57,1 73,2 73,7 51,8

109,1 60,2 114,0 61,1 56,8 38,3 111,2 5,5 55,9 66,7 53,3 44,6 52,3 52,8 42,0

95,6 66,0 110,5 48,9 65,6 29,9 105,8 7,5 55,7 65,2 61,9 45,1 42,7 51,2 41,6

–5,1

–0,2

–2,6

70,8

64,1

64,7

Nota: En 2000 se excluyen los ingresos procedentes de licencias UMTS. Fuente: Comisión Europea.

do los efectos de medidas discrecionales en algunos países que presentaban posiciones es­ tructurales poco consolidadas. No obstante, parece que a partir de 2004 se ha iniciado en la mayoría una cierta mejoría presupuestaria. El segundo grupo está formado por los restantes nueve Estados miembros, los cuales partían de situaciones más saneadas que les ha permitido afrontar la ralentización económica en mejores condiciones, sin poner en peligro el objetivo de mantener una posición fiscal sos­ tenible y equilibrada. El deterioro fiscal se ha empezado a reflejar también en la deuda pública. La favorable evolución desde la segunda mitad de los noventa llevó a una reducción agregada de casi 7 puntos del PIB hasta 2000. Desde entonces se ha producido una ralentización del proceso e incluso en algunos países (Alemania, Francia, Portugal) se ha registrado un aumento de la ra­ tio de endeudamiento. El clima de tipos de interés históricamente bajos que disfruta la Unión Europea ha evitado que los efectos derivados del aumento de los déficit públicos y el menor crecimiento económico hayan sido más acusados. Con todo el balance de deuda en los últimos diez años ha sido en la mayoría de los paí­ ses satisfactorio. Las mayores reducciones (entre 30 y 50 puntos del PIB) se han producido en Irlanda, Bélgica y Dinamarca. Otros ocho Estados miembros han registrado reducciones importantes y/o presentan posiciones de deuda sostenibles. En el lado contrario, Alemania y Francia han incrementado su nivel de endeudamiento en cerca de 10 puntos del PIB. Grecia tiene también un nivel superior al de 1995 y por encima del 110% del PIB. Finalmente, Ita­

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Panorámica del Sector Público en la Unión Europea

lia, a pesar de una reducción de casi 20 puntos, todavía presenta un valor superior al 100% del PIB.

2.

La economía de los nuevos Estados miembros

Un rasgo especialmente diferenciador de la última ampliación es que ocho de los nue­ vos Estados miembros han pasado por un proceso de transición desde una economía planifi­ cada hacia una de mercado. Para estos países la perspectiva de la integración ha sido un estí­ mulo adicional para acelerar los sustanciales cambios que están registrando sus economías desde hace más de una década: mayor apertura al exterior, reestructuración productiva, in­ corporación de mecanismos ortodoxos de funcionamiento del mercado, modernización del sector público, etc. En cuanto a dimensión cuantitativa, tres países (Polonia, República Checa y Hungría) suponen el 75% de la población y del PIB de los diez NEM. Si a ellos se unen los otros dos países de centro Europa (Eslovenia y Eslovaquia) el porcentaje se eleva al 90%. Con estas magnitudes es difícil establecer un patrón homogéneo en los diez NEM. No obstante, se pue­ den destacar algunas características socioeconómicas diferenciadoras respecto a los países de la UE-15. El Cuadro 5 recoge algunos indicadores relevantes referidos a 2004. Los NEM tienen en conjunto una población de 74 millones de habitantes —de los cuales la mitad se concentra en Polonia mientras que, en el otro extremo, Chipre y Malta no llegan al millón de habitan-

Cuadro 5

Nuevos Estados miembros. Algunos indicadores relevantes

(2004, salvo indicación en contrario)

UE-15 República Checa Estonia Chipre Letonia Lituania Hungría Malta Polonia Eslovenia Eslovaquia UE-25

Población (millones de habitantes)

PIB (miles de millones de euros)

Tasa de crecimiento real (media 2000-2004)

PIB per cápita (miles de euros)

383,4

9.737,0

1,9

25,4

2,0

8,0

4,3

10,2 1,4 0,7 2,3 3,4 10,1 0,4 38,2 2,0 5,4

86,3 8,8 12,4 11,1 17,9 80,3 4,3 195,2 25,9 33,1

3,1 6,5 3,4 7,5 6,7 3,9 1,3 3,1 3,4 4,1

8,4 6,5 16,6 4,8 5,2 7,9 10,8 5,1 13,0 6,2

2,6 3,0 1,9 6,2 1,1 6,8 2,7 3,6 3,6 7,4

8,3 9,2 5,0 9,8 10,8 5,9 7,3 18,8 6,0 18,0

4,8 4,4 5,8 4,9 4,5 8,2 4,7 6,9 4,7 5,0

457,5

10.213,0

2,0

22,3

2,0

9,0

4,4

Fuente: Comisión Europea y elaboración propia.

Inflación Tasa de (IPCA) paro

Tipos de interés a largo plazo

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Ana Galán Sánchez y Jaime Iglesias Quintana

tes— y un PIB global en torno a los 475.000 millones de euros. Es decir, mientras que los NEM representan el 20% de la población de la UE-25, apenas aportan el 5% de la riqueza generada. La consecuencia inmediata es el bajo nivel de renta per cápita de los NEM (6,4 mi­ les de euros) respecto a los países de la UE-15 (25,4 miles de euros). Si se toma como unidad de comparación el patrón del poder de compra 2 la situación es algo más favorable. En estos términos la renta per cápita media de los NEM se sitúa en el 50% de la UE-15. También re­ sulta indicativo que sólo un 8% de la población de los NEM vive en regiones con un PIB per cápita superior al 75% de la media UE-25. En los últimos años ha habido, no obstante, progresos importantes en materia de con­ vergencia real. Las tasas de crecimiento de la mayoría de los NEM se han situado desde hace prácticamente una década sistemáticamente por encima de la UE-15, lo que ha permitido un acercamiento a los niveles medios de renta europeos, que todavía se encuentran lejanos. Sig­ nificativamente, la tasa media de crecimiento del período 2000-2004 se ha situado entre el 3,1% de Polonia y República Checa y el 7,5% de Letonia, frente al 1,9% de la UE-15. También se han registrado avances en convergencia nominal. La inflación ha descendi­ do de manera sustancial desde los altos valores que existían a mediados de la pasada década, en la que la mayoría de los NEM presentaban una inflación de dos dígitos. Los niveles actua­ les son aceptables, salvo en Letonia y Eslovaquia cuya inflación triplica la media armonizada de la UE-15. Igualmente los tipos de interés han disminuido en casi todos los países, aunque todavía existen diferencias apreciables especialmente en dos de las economías más impor­ tantes: Polonia y Hungría. Una característica importante de los NEM son sus bajos costes laborales. El coste me­ dio por hora trabajada oscilaba en 2003 entre 2,37 € en Letonia y 10,54 € en Eslovenia, frente al coste medio de 24 € en la UE-15. Ello se une a unos sistemas impositivos y de pro­ tección social menos gravosos, lo que constituye un poderoso estímulo para la localización de empresas en estos países. En cuanto al mercado laboral, destacan las elevadas tasas de paro de Polonia y Eslova­ quia, duplicando la media de la UE-15, lo cual es especialmente relevante dado el peso de­ mográfico que tiene el primero de los países citados. En el resto de los NEM las tasas se si­ túan por debajo del 10%. Finalmente, las estructuras de producción de los NEM se caracterizan por un mayor peso de los sectores agrícola (3,2%) e industrial (31,8%) y menor del sector servicios (65%) que en los países de la UE-15 (cuyos porcentajes respectivos son 2%, 26,6% y 71,4%). Las diferencias son más acusadas en la distribución intersectorial del empleo. En los NEM la po­ blación que trabaja en el sector agrícola representa el 12,4% mientras que en la UE-15 única­ mente supone el 4%. Las diferencias son aún mayores en el empleo del sector servicios (56,3% en los NEM, 71,4% en la UE-15). En resumen, el rasgo más destacable de los NEM es su retraso relativo respecto a los ni­ veles de renta y riqueza de la UE-15. Esto tiene algunas consecuencias importantes tanto para el conjunto de la UE como para los propios países implicados:

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Panorámica del Sector Público en la Unión Europea

— Mayores dificultades para articular la política económica de interés común en un es­ pacio europeo más heterogéneo. — Reequilibrio del juego de poderes institucionales. — Revisión de los mecanismos de cohesión económica y social, lo que está dando lu­ gar a un fuerte debate sobre el reparto de los fondos procedentes de la UE y, en ge­ neral, sobre las futuras perspectivas financieras que beneficiarán especialmente a los NEM en perjuicio de los países tradicionalmente receptores netos de recursos UE como España. — Relocalización de empresas atraídas por costes más bajos. — Exigencia para los NEM de un mayor esfuerzo de convergencia real, lo que implica continuar con importantes reformas estructurales incluyendo las que afectan al sec­ tor público.

3.

El sector público en los nuevos Estados miembros

La dimensión del sector público en los NEM (Cuadro 6) es, como cabría esperar, hete­ rogénea. El gasto público varía entre el 34% del PIB de Lituania y el 54% de Malta. Cuatro países (Malta, Hungría, Polonia y Eslovenia) se sitúan por encima o en el entorno de la me­ dia de la UE-15 (48% del PIB), mientras que otros cuatro (Estonia, Letonia, Eslovaquia y Lituania) se encuentran entre los países de la UE con menor gasto público (inferior al 40% del PIB).

Cuadro 6

Nuevos Estados miembros. Finanzas públicas en 2004

(En porcentaje del PIB) Ingresos

Gastos

Gasto público por habitante (*) UE-15 = 100

Déficit

Deuda

UE-15

45,4

48,0

100

–2,6

64,7

República Checa Estonia Chipre Letonia Lituania Hungría Malta Polonia Eslovenia Eslovaquia

42,7 40,9 39,4 35,2 31,8 47,5 49,0 43,8 45,8 35,1

45,7 39,1 43,6 35,9 34,3 52,0 54,1 48,7 47,7 38,5

70 70 33 57 27 29 70 42 38 70

–3,0 1,8 –4,2 –0,7 –2,5 –4,5 –5,1 –4,9 –1,9 –3,4

37,4 4,9 71,9 14,4 19,7 57,6 75,0 43,6 29,4 43,6

UE-25

45,3

47,9

91

–2,6

63,8

(*) Año 2003, en términos de PPC. Fuente: Comisión Europea y elaboración propia.

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Ana Galán Sánchez y Jaime Iglesias Quintana

Un indicador especialmente relevante es el gasto público por habitante. Todos los NEM se encuentran por debajo del 70% del gasto medio de la UE-15 (11.400 €) y cuatro de ellos (Chipre, Lituania, Hungría y Eslovenia) ni siquiera llegan al 40%. En todo caso, este indica­ dor debe ser valorado teniendo en cuenta el bajo nivel de renta de estos países. Así, excepto en los cuatro países citados, el gasto público por habitante se puede considerar adecuado o incluso elevado en relación con su nivel de renta. La composición del gasto público en los NEM (Cuadro 7) muestra algunas diferencias respecto a la UE-15. En general, los gastos de capital tienen mayor peso porcentual en los NEM (entre el 10 y el 20% del gasto total) que en la mayoría de los países de la UE-15 (cuya media se sitúa en el 9%). Correlativamente, los gastos corrientes representan un menor por­ centaje de gasto público en los NEM.

Cuadro 7

Nuevos Estados miembros. Estructura económica de los gastos públicos (2004)

(En porcentaje del PIB) Total gastos

Consumo público

Intereses

Transferencias corrientes

Gastos de capital

UE-15

48,0

20,9

3,0

19,8

4,3

República Checa Estonia Chipre Letonia Lituania Hungría Malta Polonia Eslovenia Eslovaquia

45,7 39,1 43,6 35,9 34,3 52,0 54,1 48,7 47,7 38,5

22,8 18,7 18,3 21,5 17,5 23,7 21,7 16,9 19,9 19,4

1,3 0,2 3,4 0,8 1,0 4,3 4,1 2,6 1,9 2,2

16,8 14,2 15,8 10,1 11,2 16,8 17,2 21,1 20,2 13,6

4,8 6,0 6,1 3,5 4,6 7,2 11,1 8,1 5,7 3,3

UE-25

47,9

20,9

3,0

19,7

4,3

Países

Fuente: Comisión Europea.

Estas diferencias pueden justificarse, entre otras razones, por las mayores necesidades de inversión que tienen los NEM y, en el lado de los gastos corrientes, por la menor carga fi­ nanciera de deuda pública que soportan, así como por los menores gastos de protección so­ cial (uno de los principales componentes de los gastos corrientes). En el caso de los intereses (Cuadro 8), la mayoría los NEM tienen un bajo o muy bajo nivel de deuda pública: cinco países (República Checa, Polonia, Eslovenia, Eslovaquia y Hungría) se encuentran entre el 30% y el 60% del PIB, y tres más (Estonia, Letonia y Litua­ nia) no llegan al 20% del PIB. Por ello, y aunque los tipos de interés se encuentran por enci­ ma de los vigentes en la UE-15, la carga financiera de estos países es más reducida y notable­ mente inferior al 3% del PIB de la media UE-15. La única excepción de los ocho países citados es Hungría (4,3% del PIB), debido a que tiene los tipos de interés más altos de toda la Unión Europea.

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Panorámica del Sector Público en la Unión Europea

Cuadro 8

Nuevos Estados miembros. Deuda pública e intereses (2004)

Deuda

Intereses

(% PIB)

(% PIB)

Tipos de interés a largo plazo

UE-15

64,7

3,0

4,3

República Checa Estonia Chipre Letonia Lituania Hungría Malta Polonia Eslovenia Eslovaquia

37,4 4,9 71,9 14,4 19,7 57,6 75,0 43,6 29,4 43,6

1,3 0,2 3,4 0,8 1,0 4,3 4,1 2,6 1,9 2,2

4,8 4,4 5,8 4,9 4,5 8,2 4,7 6,9 4,7 5,0

UE-25

63,8

3,0

4,4

Fuente: Comisión Europea.

Por lo que se refiere a los gastos de protección social (Cuadro 9) los NEM se sitúan en­ tre el 14 y el 25% del PIB, mientras que la media UE-15 alcanza el 28% del PIB. Una conse­ cuencia de ello, teniendo en cuenta los niveles poblacionales, es que el gasto social per cápita se encuentra muy por debajo (Eslovenia 63% y el resto de NEM menos del 45%) de la media de 6.700 euros de la UE-15. Cuadro 9

Nuevos Estados miembros. Gasto en protección social (2002)

Porcentaje del PIB

Gasto social per cápita (*) (UE-15 = 100)

UE-15

28,0

100

República Checa Estonia (2001) Chipre Letonia (2001) Lituania (2001) Hungría Malta Polonia (2001) Eslovenia Eslovaquia

19,9 14,3 n.d. 14,3 15,2 20,9 17,7 22,1 25,4 19,2

44 20 n.d. 18 21 40 43 33 63 32

(*) En términos de PPC. Fuente: Eurostat (SEEPROS).

La ratio de ingresos públicos/PIB (Cuadro 10) es en la mayoría de los NEM, al igual que ocurre con los gastos, inferior a la media de la UE-15. Solamente tres países (Malta, Hungría y Eslovenia) se encuentran por encima del 45% del PIB. La estructura de los ingre­ sos presenta dos diferencias relevantes. Por una parte, el peso de los impuestos y cotizacio­

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Ana Galán Sánchez y Jaime Iglesias Quintana

Cuadro 10

Nuevos Estados miembros. Estructura económica de los ingresos públicos (2004)

(En porcentaje del PIB) Total ingresos

Impuestos directos

Impuestos indirectos

Cotizaciones sociales

Otros ingresos

UE-15

45,4

13,0

13,7

14,3

4,4

República Checa Estonia Chipre Letonia Lituania Hungría Malta Polonia Eslovenia Eslovaquia

42,7 40,9 39,4 35,2 31,8 47,5 49,0 43,8 45,8 35,1

9,4 8,7 9,2 8,4 7,9 9,7 11,9 7,0 8,4 5,7

11,9 12,7 16,1 11,3 11,1 16,3 15,3 15,1 16,7 11,8

14,8 11,2 8,4 8,8 8,4 13,6 8,3 13,1 14,8 12,4

6,6 8,3 5,7 6,7 4,4 7,9 13,5 8,6 5,9 5,2

UE-25

45,3

12,7

13,8

14,2

4,6

Países

Fuente: Comisión Europea.

nes sociales sobre el conjunto de ingresos es menor en los NEM que en la UE-15 (donde re­ presentan cerca del 90% de los ingresos totales). Por otra, el peso relativo de los impuestos directos es sensiblemente inferior al de la UE-15. Estas diferencias son, en parte, consecuen­ cia del menor desarrollo de los sistemas fiscales en los NEM, a pesar de las reformas em­ prendidas antes de la adhesión a la UE. En particular, debe mencionarse el bajo gravamen del impuesto sobre sociedades que tienen la mayoría de estos países, lo cual constituye un factor adicional que está contribuyendo a la atracción de empresas e inversiones hacia estos países. Las necesidades de modernización del sector público y el insuficiente desarrollo de los sistemas fiscales han dado lugar a una evolución poco satisfactoria de los saldos presupues­ tarios en la mayoría de los NEM (Cuadro 11). En 2004 seis países registraron déficit por en­ cima del 3% del PIB, y otros dos entre el 2 y el 3%. La acumulación de déficit en los últimos años se ha reflejado también en una evolución de la deuda pública que en algunos casos ha entrado en una dinámica creciente. El principal desafío al que se enfrentan los NEM es la modernización y convergencia real de sus economías. La política fiscal desempeña un papel clave para responder a este reto a través de tres vías: la inversión en capital físico, humano y conocimiento; el desarrollo de sistemas fiscales y de protección social eficaces y con incentivos adecuados para el creci­ miento, el empleo y la cohesión social; y la estabilidad presupuestaria. Es un proceso que debe implementarse gradualmente y reforzando la complementariedad de los tres objetivos. A corto plazo, sin embargo, pueden existir dificultades para financiar las crecientes necesi­ dades de gasto y al mismo tiempo conseguir unas finanzas públicas saneadas, teniendo en cuenta los bajos niveles económicos y de ingresos de los que parten estos países. Existen dos factores que pueden facilitar la convergencia: la contribución significativa que van a tener los fondos estructurales de la UE en el desarrollo y financiación de los NEM, y

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Panorámica del Sector Público en la Unión Europea

Cuadro 11

Nuevos Estados miembros. Capacidad (+) Necesidad (–) de financiación

y deuda pública (2000-2004)

(En porcentaje del PIB) Cap. (+) Nec. (–) de financiación

Deuda

Países República Checa Estonia Chipre Letonia Lituania Hungría Malta Polonia Eslovenia Eslovaquia

2000

2004

2000

2004

–3,7 –0,6 –2,4 –2,8 –2,5 –2,4 –6,3 –1,6 –3,5 –12,3

–3,0 1,8 –4,2 –0,8 –2,5 –4,5 –5,2 –4,8 –0,9 –3,3

18,2 4,7 59,9 12,9 23,8 55,4 57,0 36,8 27,4 49,9

37,4 4,9 71,9 14,4 19,7 57,6 75,0 43,6 29,4 43,6

Fuente: Comisión Europea.

los márgenes que ofrecen los niveles actuales de deuda pública. No deben, sin embargo, des­ cartarse los riesgos de sostenibilidad de la deuda en un plazo más o menos próximo. En los úl­ timos años ha habido un aumento significativo de las ratios, a pesar de la contribución positiva que ha tenido el crecimiento nominal registrado en la mayoría de los países. De no llegar a si­ tuaciones presupuestarias consolidadas, la deuda podría entrar en una tendencia preocupante.

4.

El nuevo marco fiscal de la Unión Europea

La relajación presupuestaria registrada en muchos Estados miembros, prácticamente desde el nacimiento de la Unión Monetaria, empezó a plantear dudas sobre la credibilidad del marco fiscal europeo diseñado en torno al Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) de 1997. Un elemento importante de incertidumbre fue la decisión del Consejo Europeo en no­ viembre de 2003 de suspender el procedimiento de déficit excesivo que se había iniciado para Alemania y Francia. A ello hay que unir el prolongado período de debilidad económica iniciado en 2000, que reclamaba una mayor flexibilidad de las reglas fiscales y su adecua­ ción a las necesidades del crecimiento económico. Finalmente, la ampliación de la UE exigía tener también en cuenta la nueva realidad institucional y económica europea. Estas incertidumbres y exigencias no deben llevar, sin embargo, a un juicio negativo del PEC. Además de seguir siendo un instrumento necesario para coordinar las políticas eco­ nómicas en una unión monetaria de las características de la UEM (moneda y política mone­ taria única, presupuesto comunitario de reducida dimensión y políticas fiscales nacionales), si se compara la evolución reciente con el anterior período de ralentización económica los re­ sultados presupuestarios son más favorables dentro del marco del PEC. En efecto, los déficit públicos han sido, en términos generales, menores en el período 2001-2004 que en el ciclo 1992-1996. El crecimiento medio de la eurozona en ambos perío­

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Ana Galán Sánchez y Jaime Iglesias Quintana

dos ha sido del 1,3%. Sin embargo, mientras que el déficit medio se situó por encima al 4% del PIB en cada uno de los ejercicios 1992-1996, actualmente y en el marco del PEC el défi­ cit del conjunto del área no ha superado ningún año el 3% del PIB. Gráfico 2.

Evolución presupuestaria en la eurozona 1992-1996

(crecimiento medio 1,3%)

6 5 4 3 2 1 0 –1 1992

1993

1994

1995

1996

2004

2005

2001-2005

(crecimiento medio 1,3%)

6 5 4 3 2 1 0 –1 2001

2001

2003

Déficit público (%PIB)

PIB (% incr.)

En todo caso las razones antes enunciadas motivaron un fuerte debate en el seno de la UE respecto a la conveniencia de revisar la arquitectura básica del PEC. Después de varios meses de intensa discusión los Estados miembros alcanzaron un consenso sobre las nuevas reglas del PEC plasmado en el informe del ECOFIN «Improving the implementation of the Stability and Growth Pact», que fue ratificado por el Consejo Europeo de 22-23 de marzo de 2005 3 4.

Panorámica del Sector Público en la Unión Europea

93

La reforma introduce modificaciones en las vertientes institucional, preventiva y co­ rrectiva del PEC. En el ámbito institucional la reforma persigue restablecer la credibilidad del PEC y reforzar el compromiso de los Estados miembros con la disciplina presupuestaria, a través de mejoras en la gobernanza fiscal y estadística que incluyen, entre otras, las si­ guientes iniciativas: — Reforzar la fiabilidad, transparencia y calidad de las estadísticas. — Uso de previsiones más realistas en los programas de estabilidad, incluyendo la rea­ lización de análisis de sensibilidad más rigurosos e incentivando la utilización de hi­ pótesis y previsiones comunes elaboradas por la Comisión Europea. — Puesta en marcha de reglas nacionales que complementen el PEC, sugiriendo un mayor papel de instituciones nacionales de vigilancia presupuestaria. — Continuidad en los objetivos presupuestarios contenidos en los programas de estabi­ lidad aprobados cuando se produzcan cambios de gobierno. Las modificaciones en la vertiente preventiva persiguen dos objetivos. Por una parte, fomentar la obtención de superávit en coyunturas favorables para disponer de un margen de seguridad en épocas de debilidad económica. Se trata, en definitiva, de aplicar una política fiscal simétrica y equilibrada a lo largo del ciclo económico. Por otra parte, la reforma pre­ tende tener en cuenta la heterogeneidad y diversidad de la Unión Europea de 25 Estados miembros. Las principales modificaciones en esta vertiente son: — Establecimiento de objetivos a medio plazo diferenciados, teniendo en cuenta los ni­ veles de deuda pública y de crecimiento potencial de cada Estado miembro. Para los estados que participen en el euro o en el mecanismo de cambios 5 dichos objetivos podrán variar entre un déficit (medido en términos ajustados del ciclo y neto de me­ didas temporales) del –1% del PIB para situaciones de bajo endeudamiento y alto crecimiento potencial, y el equilibrio o superávit en la situación contraria. En todo caso, los objetivos a medio plazo deben garantizar el margen de seguridad suficiente para evitar déficit superiores al 3% del PIB. — Los Estados miembros de la zona euro o que participen en el mecanismo de cambios que no hayan alcanzado los objetivos a medio plazo deberán realizar un esfuerzo anual de reducción del déficit estructural de un 0,5% del PIB, como referencia. El esfuerzo de ajuste debería ser mayor en tiempos de bonanza económica y podría ser más limitado en épocas adversas. — Las reformas estructurales pueden justificar desviaciones transitorias respecto a los objetivos presupuestarios a medio plazo. Debe tratarse, no obstante, de reformas que tengan un claro impacto favorable sobre la sostenibilidad presupuestaria a largo plazo. Finalmente, las modificaciones de los elementos correctivos del PEC persiguen una mayor flexibilidad y adecuación a la realidad económica y presupuestaria de los Estados miembros. Los aspectos más importantes son los siguientes:

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Ana Galán Sánchez y Jaime Iglesias Quintana

— Se mantienen las reglas básicas del sistema: un déficit se considera excesivo si supe­ ra el umbral del 3% del PIB, salvo que la desviación sea excepcional y transitoria y el déficit esté próximo a dicho valor de referencia. — Se clarifican las circunstancias económicas por las que un déficit puede ser conside­ rado excepcional: tasas negativas de crecimiento o pérdidas de producción durante un período prolongado de crecimiento por debajo del potencial. — Para valorar la existencia de un déficit excepcional y transitorio se tendrán en cuenta otros factores relevantes: tasa de crecimiento potencial, condiciones cíclicas, refor­ mas estructurales, puesta en marcha de políticas contempladas en la Agenda de Lis­ boa, inversiones en I+D, acontecimientos imprevistos (catástrofes naturales, etc.), solidaridad internacional, aportación a los objetivos de integración de la UE, etc. — Asimismo, se valorará especialmente la tendencia, dinámica y sostenibilidad de la deuda pública. — Se prestará especial consideración a las reformas en los sistemas de pensiones. Los costes de estas reformas se excluirán (de manera regresiva y durante un período de cinco años) a efectos de valorar la existencia de déficit excesivo. — Se tendrán en cuenta los esfuerzos de consolidación fiscal realizados en la fase alta del ciclo. — Los Estados miembros en situación de déficit excesivo deberán realizar un esfuerzo mínimo anual de reducción del déficit del 0,5% del PIB. — Se amplían los plazos para corregir las situaciones de déficit excesivos con objeto de permitir la introducción de medidas más efectivas. Además, los plazos podrán am­ pliarse si se producen nuevos acontecimientos adversos y no previstos.

5.

Resumen y conclusiones

En los apartados anteriores se ha analizado la evolución reciente de las finanzas públi­ cas en los países de la UE-15 y las características fundamentales del sector público de los nuevos Estados miembros. Como resumen de dicho análisis se puede extraer las siguientes conclusiones: — A pesar del deterioro de los últimos años, el déficit medio en la UE-15 es actualmen­ te la mitad que en 1995. Toda la reducción del déficit ha provenido del gasto. En los últimos diez años el peso del gasto público ha disminuido en algo más de 3 puntos del PIB, hasta alcanzar una media del 48% del PIB. Cerca del 70% de esta reducción ha sido debida a los intereses de la deuda. — Los ingresos públicos en media de la UE-15 han disminuido 0,7 puntos del PIB, aunque la evolución por países ha sido dispar. El hecho más destacable es que los efectos del ciclo económico en los últimos años se han tendido a compensar a lo lar­ go del período de crecimiento y posterior debilitamiento económico. Ello quiere de­ cir que las variaciones, tanto al alza como a la baja, registradas en los ingresos entre 1995 y 2004 se han debido principalmente a medidas discrecionales. — El principal desafío al que se enfrentan los NEM es la modernización de sus econo­ mías. La política fiscal desempeña un papel clave para responder a este reto a través

Panorámica del Sector Público en la Unión Europea

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de tres vías: la inversión en capital físico, humano y conocimiento; el desarrollo de sistemas fiscales y de protección social eficaces; y la estabilidad presupuestaria. A corto plazo, sin embargo, pueden existir dificultades para financiar las crecientes necesidades de gasto y al mismo tiempo preservar unas finanzas públicas saneadas, teniendo en cuenta los bajos niveles económicos y de ingresos de los que parten es­ tos países. — El gasto público por habitante en los nuevos Estados miembros es inferior al 70% del gasto medio de la UE-15, aunque es un nivel que resulta adecuado en la mayoría de los NEM teniendo en cuenta su nivel de renta. — Los gastos de capital tienen mayor peso porcentual en los NEM que en la mayoría de los países de la UE-15, lo cual se puede justificar por sus mayores necesidades re­ lativas de inversión. Correlativamente los gastos corrientes tienen menor peso, debi­ do a la menor carga financiera de deuda pública que soportan, así como por los me­ nores gastos de protección social. — La ratio de ingresos públicos/PIB es en la mayoría de los NEM inferior a la media de la UE-15. La estructura de los ingresos presenta dos diferencias relevantes. Por una parte, el peso de los impuestos y cotizaciones sociales sobre el conjunto de in­ gresos es menor en los NEM que en la UE-15. Por otra, el peso relativo de los im­ puestos directos es notablemente inferior a la UE-15. Estas diferencias son, en parte, consecuencia del menor desarrollo de los sistemas fiscales en los NEM. — Las necesidades de modernización del sector público y el insuficiente desarrollo de los sistemas fiscales han dado lugar a una evolución de los saldos presupuestarios poco satisfactoria. En 2004 seis países presentaron déficit por encima del 3% del PIB, y otros dos entre el 2 y el 3%. — Aunque los niveles actuales de deuda pública en los NEM no plantean problemas de sostenibilidad a corto plazo, si en próximos años se siguen acumulando déficit po­ drían presentarse dificultades de financiación a medio plazo. — Finalmente, se ha hecho referencia a la reforma del Pacto de Estabilidad y Creci­ miento. Esta reforma supone un respaldo importante para mantener vigente el marco fiscal supranacional de la Unión Europea, que en los últimos años había estado suje­ to a dudas e incertidumbres. La reforma del PEC pretende introducir mayor flexibi­ lidad y racionalidad económica en la aplicación de las reglas fiscales, mejorando los mecanismos de prevención y de corrección y reforzando el compromiso institucio­ nal con la disciplina presupuestaria. Una aplicación laxa de las nuevas reglas podría, sin embargo, llevar a déficit públicos más elevados y a ratios crecientes de deuda.

Notas 1.

Chipre, Eslovaquia, Eslovenia, Estonia, Hungría, Letonia, Lituania, Malta, Polonia y República Checa.

2.

La paridad del poder de compra es una unidad de cuenta que permite realizar comparaciones en términos rea­ les, ya que elimina el efecto distorsionador derivado de los distintos niveles de precios que existen para una misma cesta de productos en diversos países. Esta unidad de cuenta se utiliza, entre otros propósitos, para me­ dir el índice de convergencia real entre países.

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Ana Galán Sánchez y Jaime Iglesias Quintana

3.

Este Consejo ha tenido gran importancia ya que, además de la reforma del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, se acordó la revisión de la estrategia de Lisboa con objeto de dar un nuevo impulso al crecimiento y la creación de empleo en la Unión Europea.

4.

La reforma del PEC queda completada con las modificaciones de los Reglamentos 1466/97 y 1467/9 presenta­ das por la Comisión Europea el 20 de abril de 2005.

5.

El mecanismo de tipos de cambio es el acuerdo entre países de la UE que establece el marco de co-operación para las políticas cambiarias del euro y de los Estados miembros que aspiran a participar en el euro.

Bibliografía Banco de España (2005), boletín económico abril.

Banco Central Europeo (2004), informe anual.

Banco Central Europeo (2005), boletín mensual marzo.

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