debates

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Paradigmas para la gestión del agua en el siglo XXI En el actual debate internacional sobre el agua, las llamadas iniciativas globales tienen antecedentes que pueden rastrearse hasta en el surgimiento de sociedades científicas a mediados del siglo XIX. A lo largo del siglo pasado –donde haN tenido un gran protagonismo las agencias de Naciones Unidas- han surgido distintos conjuntos de ideas respecto de la gobernabilidad del agua, que los autores analizan en profundidad. De modo similar a lo que ha sucedido en otras áreas, como la economía, los bosques o la conservación, en las últimas décadas los debates sobre el agua se han realizado en el escenario mundial. Uno de los más prominentes y controversiales ejemplos de este debate son las megaconferencias internacionales, que atraen a un amplio abanico de expertos, tienen una amplia cobertura mediática y recogen elogios entusiastas y agudas críticas. Por un lado, estos eventos generan importantes oportunidades de afianzar redes y compartir información, y pueden liderar una mejor coordinación y manejo de los recursos naturales mundiales. Además, los encuentros y foros alternativos suelen aportar temas a las agendas de los tomadores de decisiones.

Por Robert Varady y Emily McGovern

Centro Udall de Estudios de Políticas Públicas de la Universidad de Arizona

Pero, por otro lado, las megaconferencias han sido criticadas por sus enormes costos, por la huella de carbono (1), sus objetivos poco claros, la participación desigual, declaraciones débiles y resultados insatisfactorios. Los espacios suelen ser intrincados; los programas, densos; y los ambientes, colmados por miles de participantes. Si bien con frecuencia estos eventos producen documentos sobre objetivos y principios políticos, en cambio, son muy escasas las oportunidades en que se implementan planes focalizados de acción. Las megaconferencias son “festivales del habla”, con competentes expositores, aunque las discusiones suelen tener una estructura incoherente con pocos resultados tangibles.

Mapa global del agua Pero las megaconferencias son sólo una pieza del amplio rompecabezas de la gobernabilidad global. Las iniciativas globales sobre el agua (IGAs) pueden ser definidas como un marco institucional, organizacional, de eventos especiales y campañas de concientización focalizadas sobre el manejo global de los recursos hídricos. En concreto, las IGAs comprenden amplias redes institucionales con vinculaciones con el sistema de la Organización de Naciones Unidas (ONU) e incluyen organismos regionales, asociaciones profesionales, científicas y de comercio, instituciones filantrópicas y organismos de desarrollo. Algunos de ellos son programas lanzados por un periodo específico de tiempo -como la Década Internacional del Agua Potable y la Sanidad (1980-1990) o el Año Internacional del Agua Dulce (2003). Otros establecen programas o calendarios periódicos, como la Semana Mundial del Agua (anual); el encuentro bienal del Programa Hidrológico Internacional de la Unesco; el encuentro trienal de la Asociación Mundial del Agua o el evento que la Comisión de Hidrología de la Organización Meteorológica Mundial realiza cada cuatro años. Un tercer grupo está conformado por organizaciones con objetivos y agendas específicas, como el World Water Council o la Global Water Partnership (GWP). En el mundo de la gobernabilidad del agua, las IGAs son una constelación de objetivos, intereses, tópicos, especialidades y conocimientos. Sin embargo,

El V Foro Mundial del Agua en Estambul, con nutrida concurrencia.

fuente Este texto ha sido editado sobre dos artículos publicados previamente: R. Varady, K. Meehan, J. Rodda, M. Iles-Shih y E. McGovern “Strengthening global water initiatives to sustain world water governance”, Environment 50: 18-31 (2008); y R. Varady, K. Meehan y E. McGovern “Charting the emergence of ‘Global Water Initiatives’ in world water governance,” Physics and Chemistry of the Earth 34: 150-5 (2009). Las ideas en este artículo han sido desarrolladas como parte del Global Water Initiatives Project del Centro Udall para el Estudio de Políticas Públicas.

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debates

el fenómeno global de las IGAs ha sido poco estudiado y pobremente comprendido.

prominencia internacional a partir de la Escuela de Chicago y su orientación de libre mercado.

Las megaconferencias

Mientras que el tema del agua es tratado en forma creciente por redes globales, como las megaconferencias y otras IGAs, sigue siendo un problema local con impactos locales. Por lo tanto, analizar el alcance y la amplitud de estas redes es crucial para determinar el grado en que ellas pueden mejorar realmente su cobertura e impacto.

Los últimos años de la década del ’70 marcaron un paso radical hacia la implementación del modelo neoliberal de gobernabilidad, aplicando componentes como el ajuste estructural y programas de reducción de gastos del estado. Este periodo fue seguido por el crecimiento de las organizaciones no gubernamentales (ONGs), que frecuentemente tuvieron roles protagónicos en el manejo del agua a nivel local.

de afianzar redes y

Por su parte, conceptos tales como desarrollo sustentable, participación pública, transparencia, privatización o descentralización son relativamente nuevas, que comenzaron a tener prominencia hacia fines de los ’80 (ver Evolución del marco global…).

de carbono y por sus

Los paradigmas Pero el agua no fue siempre un tema en la agenda global. Su incorporación fue promovida por nuevos paradigmas o discursos sobre el agua, cada uno con sus correspondientes ideas y prácticas, tanto políticas como científicas, en cada momento histórico. Por ejemplo, a principios del siglo XX, los estados lideraron los proyectos de desarrollo y las instituciones centralizadas eran la norma, especialmente en los países socialistas. Hacia la mitad del siglo, el modelo de “actores racionales” respecto del comportamiento ambiental, económico y decisional tuvo

generan oportunidades

compartir información, pero han sido criticadas por sus enormes costos, por la importante huella

objetivos poco claros.

Las instituciones científicas han jugado un rol central en legitimizar la gobernabilidad del agua como un tema específicamente global. Los primeros esfuerzos en este sentido provinieron de las sociedades científicas y órganos de gobierno en Europa

Desarrollo liderado por el estado Centralización

La convergencia entre un multilateralismo concertado y la visión integrada de las causas de los conflictos dio como resultado la creación de una serie de agencias de Naciones Unidas que abarcaron una gama de temas, como salud, nutrición, educación y ciencia, economía, derechos humanos, entre otros. A través de estas agencias especializadas, el sistema de la ONU condujo a una nueva clase de organismos profesionales con intereses sobre el agua.

Modelo de actores racionales Regreso del estado Ajuste estructural Neoliberalismo Sustentabilidad Descentralización 1950

1955

1960

1965

1970

1975

1980

1985

Entre las dos Guerras Mundiales se establecieron sociedades profesionales y organismos relacionados con el agua, como la Asociación de Ciencias Hidrológicas (1922) y la Asociación Internacional de Ingeniería Hidráulica (1935). Estas instituciones fueron formadas por profesionales de varias disciplinas y de distintas nacionalidades, que construyeron un espacio intelectual común en donde compartir conocimientos y promover la investigación. En algún sentido, estas asociaciones dieron nacimiento a las redes globales sobre gobernabilidad del agua que existen hoy en día. Pero estas primeras asociaciones profesionales buscaban un avance en el conocimiento científico y tecnológico sobre el agua y su manejo, pero no abordaron el tema de la concientización pública sobre la importancia del agua. Esto sucedió a partir de la creación de Naciones Unidas (finalizada la II Guerra Mundial), a partir del reconocimiento de que muchos de los problemas del mundo trascendían las fronteras políticas, lo que generó un enfoque multilateral para evitar nuevas guerras, mejorando las condiciones de vida de la población.

Evolución del marco global sobre manejo del agua

1945

y América del Norte desde principios del siglo XIX. Desde 1850 hay numerosos ejemplos de reuniones internacionales en el campo del agua, por ejemplo las primeras conferencias internacionales sobre Sanidad, realizada en Paris en 1851, y sobre Meteorología, celebrada en Bruselas en 1853, seguidos del Congreso Geológico Internacional y la Asociación Internacional de Navegación.

1990

1995

2000

En los países desarrollados, la posguerra fue un periodo de cooperación entre naciones en la promoción de la ciencia y la tecnología para transformar la sociedad y adaptar el entorno a las necesidades humanas, lo que significó un nuevo impulso al tema del agua.

debates

Esta era estuvo marcada por obras ambiciosas y de gran escala, como las presas, obras de irrigación, barreras contra mareas, plantas hidroeléctricas, transvase de cuencas o drenaje de humedales, entre otros. Durante los años 50 y 60, las agencias de Naciones Unidas encabezaron las iniciativas globales sobre el agua. La primera de ellas fue el influyente Decenio Hidrológico Internacional (DHI) (1965-1974), que juntó a científicos y técnicos de todo el mundo consolidando el conocimiento sobre el ciclo hidrológico, compilando el primer atlas completo sobre el agua, realizando trabajos de referencia, promoviendo nuevos programas de investigación y estableciendo protocolos para obtener y sistematizar información y, quizás lo más importante, difundir la importancia del agua en la opinión pública. Desde entonces, se han realizado otras iniciativas similares (2) aunque no han tenido el éxito del DHI, que ha tenido como corolario la creación del Pro-

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grama Hidrológico Internacional (PHI) en el marco de la Unesco. Desde los ’80, el número de nuevas iniciativas relacionadas con el agua no ha dejado de crecer, y se ha acelerado en los ’90 (ver Surgimiento de IGAs…). Muchas de ellas han evocado conceptos previos, como descentralización, participación pública, privatización o cooperación institucional, que no siempre han convivido en armonía. Algunos observadores sostienen que el rápido crecimiento de las IGAs ha dado como resultado un panorama de excesiva superposición institucional, redundancias y, últimamente, una competencia ineficiente entre dichas iniciativas.

tentable? Tres estrategias básicas aparecen como las más pertinentes para mejorar este tipo de redes. a) transformar las superposiciones entre IGAs en un recurso que genere oportunidades para planificar y desarrollar herramientas de información basadas en internet y debates entre organizaciones; b) dirigir la proliferación de nuevas iniciativas para fortalecer –pero no necesariamente centralizar- las redes dispersas de IGAs en áreas críticas de la gestión global del agua, coordinando los esfuerzos y ayudando a generar canales de financiamiento; c) revertir las imprecisiones en los resultados de la IGAs a través de procesos de evaluación que involucren a los participantes, incluso a los donantes, con ejemplos de programas exitosos, utilizando mecanismos de medición cualitativos y cuantitativos.

Fortaleciendo las redes ¿Cómo es posible direccionar las IGAs en el corto plazo para que puedan continuar con su trabajo y funcionar de modo más eficiente y de manera sus-

Cuando las IGAs funcionan correctamente cubren los baches de las organizaciones, complementan los esfuerzos de los países que, con frecuencia, están escasamente equipados para tratar los temas o

Surgimiento de Iniciativas Globales sobre el Agua (IGAs) por décadas 16

Surgimiento de algunas instituciones científicas

14

• Asociación Internacional de Navegación (PIANC) (1885) • Comisión internacional de Glaciares (1894)

12

• Unión Internacional de Geodesia y Geofísica (IUGG) (1919)

10

• Asociación Internacional de Ciencias Hidrológicas (IAHS) (1922) • Asociación Internacional Limnología Teórica y Aplicada (SIL) (1922)

8

• Consejo Internacional para las Ciencias (ICSU) (1931)

6

• Asociación Internacional para la Investigación Hidráulica (IAHR) (1935)

4

• Congreso Mundial de Irrigación y Drenaje (1951) • Asociación Internacional de Hidrogeología (IAH) (1964)

2

• Asociación Internacional de Recursos Hídricos (IWRA) (1973)

0

• Asociación Internacional del Agua (IWA) (1995) 1860

1870 1880 1890 1900

Eventos especiales

1910 1920 1930 1940 1950

Organizaciones multilaterales

1960 1970 1980 1990 2000

Programas por periodos específicos

Sociedades profesionales

• Asociación Internacional de Historia del Agua (IWHA) (2001)

14

Después de la Segunda Guerra, la convergencia entre un multilateralismo concertado y la visión integrada de las causas de los conflictos dio como resultado la creación de una serie de agencias de Naciones Unidas, muchas de las cuales tienen interés sobre el agua.

debates

cuyos instrumentos no suelen ser adecuados para intervenir en los problemas del agua y del ambiente, ya sea a nivel nacional o internacional. Para asegurar la gobernabilidad global del agua es, entonces, deseable asegurar la sustentabilidad institucional de las IGAs exitosas. Sus diferentes aportes para la gestión del agua –que son bienvenidos por la mayoría de los expertos- podrían develar las competencias, la experiencia y el sentido común de aquellos involucrados en la IGAs y propiciar una nueva mirada sobre cómo mejorar estas iniciativas y hacerlas exitosas.

Hitos recientes en la historia global del agua (desde 1965)

Evento

Fecha

Lugar

Decenio Hidrológico Internacional

1965-1974

Mundial

Conferencia sobre Ambiente Humano de la ONU

1972

Estocolmo, Suecia

Conferencia sobre Agua de la ONU

1977

Mar del Plata, Argentina

Decenio Internacional del Agua Potable y Saneamiento

1981-1990

Mundial

Conferencia Internacional sobre Agua y Ambiente

1992

Dublín, Irlanda

Conferencia sobre Ambiente y Desarrollo de la ONU

1992 Río de Janeiro, Brasil

Primer Foro Mundial del Agua

1997

Marraquesh, Marruecos

Conferencia Internacional sobre Agua y Desarrollo Sustentable

1998

París, Francia

Segundo Foro Mundial del Agua

2000

La Haya, Holanda

Cumbre del Milenio de la ONU

2000

Nueva York, Estados Unidos

Conferencia Internacional sobre Agua dulce

2001 Bon, Alemania

Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sustentable

2002 Johanesburgo, Sud Africa

Año Internacional del Agua Dulce

2003

Mundial

Tercer Foro Mundial del Agua

2003

Kyoto, Japón

Sesión 12 y 13 de la Comisión sobre Desarrollo Sustentable

2004,2005

Nueva York, Estados Unidos

Decenio Internacional del Agua para la Vida

2005-2015

Mundial

Cuarto Foro Mundial del Agua

2006

México

Semana Mundial del Agua (4)

2007

Estocolmo, Suecia

Pero a pesar de contar con estas herramientas para mejorar la sustentabilidad institucional y la efectividad, ¿pueden las IGAs afrontar los efectos del manejo del agua a nivel de cuencas individuales? Creemos que las IGAs siguen siendo las instituciones mejor posicionadas para inducir una amplia e inclusiva gobernabilidad del agua a nivel global, y para afrontar los cambios necesarios para el futuro. Su promesa está quizás amplificada por el desafío ambiental global resultante del cambio climático. La fortaleza de los argumentos del IPCC (3) en el informe 2007, la palpable ansiedad de la nueva administración norteamericana de sumarse a otras naciones en la reducción de gases de efecto invernadero y el próximo encuentro en Copenhague por el cambio climático, señalan la posibilidad de que países como Estados Unidos, China o la India puedan finalmente comenzar a cambiar sus políticas. Esperamos que estas iniciativas respecto del cambio climático –relacionadas íntimamente con los recursos hídricos- puedan conducir a generar más acciones, y con mejores resultados respecto de la gobernabilidad del agua, en los próximos años. •

Notas [1] Básicamente, la huella de carbono de estas conferencias está dada por la gran cantidad de millas aéreas necesarias para el traslado de los participantes. [2] Entre ellos el Decenio Internacional del agua potable y la sanidad (1981-1990) y el Decenio Internacional del Agua para la Vida (20015-2015), en curso. [3] Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático, por su sigla en inglés. [4] Se trata de un evento anual realizado en Estocolmo cada verano, bajo diferentes nombres, desde 1991. Aquí reseñamos sólo el evento más reciente.

+ info en hydriaweb.com.ar Sitios de referencia s Universidad de Arizona www.udallcenter.arizona.edu/gwi/index.php www.udallcenter.arizona.edu/gwi/publications.php www.hydriaweb.com.ar