PARLAMENTO EUROPEO 2004

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2009

Comisión de Peticiones

19.10.2007

COMUNICACIÓN A LOS MIEMBROS Asunto:

1.

Petición 0005/2007, presentada por Verena de Vries, de nacionalidad alemana, en nombre de Die Frauen der Feurwehrbeamten, acompañada de tres firmas, sobre las condiciones de trabajo de los bomberos de Hamburgo

Resumen de la petición

La peticionaria se queja de las condiciones de trabajo de los bomberos de Hamburgo, que las autoridades responsables han adaptado a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, en virtud de la cual los bomberos deben clasificarse entre los trabajadores cuyo horario de trabajo no debe superar las 48 horas. A este respecto, se refiere en particular a la inflexibilidad con que se organizan los turnos de los bomberos y destaca que las nuevas normas son incompatibles con una vida familiar saludable. 2.

Admisibilidad

Admitida a trámite el 16 de mayo de 2007. Se pidió a la Comisión que facilitara información (artículo 192, apartado 4, del Reglamento). 3.

Respuesta de la Comisión, recibida el 19 de octubre de 2007.

«Antecedentes La peticionaria manifiesta que su petición recoge los puntos de vista de un grupo de esposas y parejas de los bomberos que trabajan en los servicios públicos municipales de la ciudad de Hamburgo. La petición se refiere a las modificaciones de los turnos de los bomberos, efectuadas por las autoridades municipales a raíz de las recientes resoluciones1 del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en relación con la interpretación de la Directiva relativa a la ordenación del tiempo de trabajo (Directiva 2003/88/CE) y su aplicación a los 1

C-52/04 Feuerwehr Hamburg; C-398/01 Pfeiffer; C-151/02 Jaeger; C-303/98 SIMAP.

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servicios de atención continuada o turnos de guardia [Bereitschaftsdienst] y al servicio público de bomberos. Según la peticionaria: 

Los bomberos de Hamburgo trabajaban antes en turnos que duraban hasta 24 horas consecutivas, pero siempre seguidos de un descanso mínimo de otras 24 horas.



A raíz de los recientes cambios introducidos, que las autoridades consideran necesarios para atenerse a las resoluciones del Tribunal de Justicia mencionadas más arriba, ya no resulta posible programar turnos de 24 horas. Así, los turnos no pueden superar las 12 horas consecutivas y normalmente se programan dos turnos de noche y dos turnos de día seguidos de dos días libres.



Sin embargo, los nuevos turnos implican que los bomberos deben trabajar con mayor frecuencia los sábados y los domingos. Asimismo, son más cansados y pueden resultar en una semana laboral de 60 horas.



Por otra parte, la programación de los turnos cambia ahora constantemente, lo que hace que resulte muy difícil organizar la vida privada (para dedicar tiempo a los niños, realizar actividades deportivas o participar en actividades sociales o de ocio). La poca previsibilidad de los nuevos turnos de los bomberos hace que las familias con hijos, o esposas o parejas que trabajan fuera del hogar ya no puedan programar sus propios compromisos laborales y en lo que respecta al cuidado de los niños.

La peticionaria considera que todos estos cambios han empeorado las condiciones de trabajo de los bomberos y tienen efectos negativos en su salud y seguridad en el trabajo (y, por consiguiente, indirectamente en las de los habitantes de Hamburgo), así como sobre su conciliación de la vida laboral y personal y la de sus familias. La peticionaria desea saber si la Directiva requiere o autoriza los cambios realizados. Las peticionarias piden que se vuelvan a restaurar los turnos de 24 horas, o bien los turnos propuestos por los representantes del personal, con arreglo a los cuales, aparentemente, los bomberos podrían decidir doblar los turnos (y trabajar 24 horas seguidas) los fines de semana gracias a la aplicación de la “cláusula de exclusión”. Análisis Diversas disposiciones de la Directiva relativa a la ordenación del tiempo de trabajo podrían ser pertinentes para el análisis de las cuestiones suscitadas en la petición. La Directiva establece un límite de la media de horas semanales de trabajo, descansos mínimos diarios y semanales, así como límites extraordinarios al tiempo de trabajo diario de los trabajadores que hacen turnos de noche. Asimismo, cabe la posibilidad de hacer determinadas excepciones sobre la base de ciertas condiciones, que es necesario tomar en consideración. La respuesta que se ofrece más abajo analiza todas estas disposiciones en relación con las principales cuestiones suscitadas por la peticionaria, a saber, la antigua programación de turnos de 24 horas, la propuesta de realizar turnos de 24 horas con arreglo a la cláusula de PE 396.609

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exclusión y los nuevos turnos programados actualmente. No obstante, los servicios de la Comisión deberán disponer de información más detallada en relación con algunas cuestiones para poder valorar si el cuadro de turnos en cuestión es compatible con la Directiva. Asimismo, la respuesta también considera las cuestiones de la organización del tiempo de trabajo y relativas a la conciliación de la vida personal y profesional planteadas por la peticionaria. Duración máxima del tiempo de trabajo semanal En interés de la salud y la seguridad de los trabajadores, el artículo 6 de la Directiva relativa a la ordenación del tiempo de trabajo exige a los Estados miembros que garanticen que la duración media del trabajo (incluidas las horas extraordinarias y, a raíz de las resoluciones del TJCE, los periodos de guardia en el lugar de trabajo) no exceda de 48 horas por cada periodo de siete días. En el asunto Feuerwehr Hamburg (C-52/04), el Tribunal de Justicia confirmó que los servicios públicos de bomberos se hallan comprendidos dentro del ámbito de aplicación de la Directiva relativa a la ordenación del tiempo de trabajo y que no se debe superar el límite de 48 horas previsto para la duración máxima del tiempo de trabajo semanal (incluidos los servicios de atención continuada o turnos de guardia [Bereitschaftsdienst]) en tal Directiva; sin embargo, será posible superar ese límite cuando existan circunstancias excepcionales de gravedad. La Directiva no recoge ninguna excepción al límite de las 48 horas con arreglo al artículo 6 que pudiera aplicarse a los servicios públicos de bomberos, excepto la denominada “cláusula de exclusión” (artículo 22, apartado 1), por la cual un Estado miembro podrá no aplicar el artículo 6 si los trabajadores consienten voluntariamente trabajar más de la media de 48 horas semanales. Los servicios de la Comisión entienden que la legislación nacional alemana permite que los servicios públicos de bomberos se acojan a la cláusula de exclusión. Con vistas a cumplir lo dispuesto en la Directiva, tal exclusión: – – – –

debe resultar de una decisión tomada previa y libremente por el trabajador; llevará aparejada la petición del empresario al trabajador de trabajar más de 48 horas a la semana como promedio; se hará efectiva si ningún trabajador sufre perjuicio alguno por no dar su consentimiento; dependerá del respeto de los principios generales que rigen la salud y la seguridad de los trabajadores: por ejemplo, las autoridades nacionales competentes podrán prohibir o restringir, por razones de seguridad o de salud de los trabajadores, la posibilidad de sobrepasar la duración máxima del tiempo de trabajo semanal.

El periodo de referencia para el cálculo del promedio de 48 horas es normalmente un máximo de 4 meses. Sin embargo, se podrán establecer excepciones con arreglo a leyes nacionales, disposiciones administrativas o convenios colectivos para ampliar el periodo de referencia a un máximo de 6 meses en determinados sectores, incluidos los servicios de bomberos (artículo 17, apartado 3, y artículo 19); o, en determinadas circunstancias, aunque sólo en

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virtud de convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales, se podrá establecer un periodo de referencia de hasta 12 meses. La petición no especifica claramente el promedio de duración del tiempo de trabajo semanal en el marco del correspondiente periodo de referencia, con arreglo a la nueva programación de los turnos. No obstante, cualquier práctica que imponga una duración del tiempo de trabajo semanal que supere un promedio de 48 horas por periodo de siete días en el marco del periodo de referencia correspondiente no sería compatible con la Directiva relativa a la ordenación del tiempo de trabajo. Así, lo anterior únicamente sería posible si el trabajador en cuestión da su consentimiento de forma voluntaria, e incluso en ese caso, la realización de horas extraordinarias que ponga en peligro la salud o la seguridad de los trabajadores podría seguir siendo contraria a la Directiva. Pausas de descanso mínimas y tiempo de trabajo diario máximo Las disposiciones de la Directiva En interés de la salud y la seguridad de los trabajadores, la Directiva establece periodos mínimos de descanso diario y semanal (artículos 3 y 5). Asimismo, establece límites al periodo de trabajo diario de los “trabajadores nocturnos” que podrían ser pertinentes en relación con la petición. De conformidad con el artículo 3, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores disfruten de un período mínimo de descanso diario de 11 horas consecutivas en el curso de cada período de 24 horas. Conforme al artículo 5, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que todos los trabajadores disfruten de un período mínimo de descanso semanal ininterrumpido de 24 horas, a las que se añadirán las 11 horas de descanso diario. (Cuando lo justifiquen condiciones objetivas, técnicas o de organización del trabajo, el periodo de descanso semanal mínimo podrá limitarse a 24 horas en total). En virtud del artículo 8, los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que el tiempo de trabajo normal de los “trabajadores nocturnos”1 no exceda de ocho horas como media por cada período de 24 horas. Los trabajadores nocturnos cuyo trabajo implique riesgos especiales o tensiones físicas o mentales importantes (sobre la base de la legislación nacional o los convenios colectivos) no podrán trabajar más de ocho horas en el curso de un período de 24 horas durante el cual realicen un trabajo nocturno.

1

Un “trabajador nocturno” con arreglo al artículo 2, apartados 3 y 4, incluye a todo trabajador que realice durante el período nocturno (todo período no inferior a siete horas, definido por la legislación nacional, y que deberá incluir, en cualquier caso, el intervalo comprendido entre las 24.00 horas y las 5.00 horas) determinada parte de su tiempo de trabajo anual, definida por la legislación nacional o por convenios colectivos. Los servicios de la Comisión requerirían mayor información para determinar si los bomberos en cuestión se podrían considerar “trabajadores nocturnos” con arreglo a la legislación alemana.

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Excepciones Con arreglo al artículo 17, es posible establecer excepciones a las disposiciones relativas a los descansos diarios y semanales y el trabajo nocturno señaladas más arriba (pero no a lo dispuesto en relación con la duración máxima del periodo de trabajo semanal): – – –

en determinadas actividades, como los servicios de bomberos o protección civil; por medio de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas o de convenios colectivos o acuerdos celebrados entre interlocutores sociales; a condición de que se conceda a los trabajadores de que se trate períodos equivalentes de descanso compensatorio, o bien una protección adecuada en los casos excepcionales en que, por razones objetivas, resulte imposible la concesión de dichos períodos equivalentes de descanso compensatorio.

Asimismo, también se podrán establecer excepciones a lo dispuesto en relación con los periodos de descanso mínimos diarios y semanales con arreglo a los artículos 3 y 5, siempre a condición de que se concedan periodos de descanso compensatorio: –

para las actividades por turnos, cuando el trabajador no pueda disfrutar de períodos de descanso diario y/o semanal entre el final de un equipo y el comienzo del siguiente (artículo 17, apartado 4, letra a)).

Por supuesto, el hecho de que una Directiva ofrezca posibilidades de excepción no significa que los Estados miembros estén obligados a utilizar ninguna de ellas. Es una cuestión que se inscribe en el ámbito de competencias de las autoridades nacionales. Descanso compensatorio Todas las posibilidades mencionadas anteriormente están sujetas, en virtud del artículo 17, a un requisito de descanso compensatorio. Esto quiere decir que, cuando un trabajador pierde un descanso mínimo diario o semanal, en su totalidad o en parte, de conformidad con cualquiera de estas excepciones, debe poder disfrutar de periodos equivalentes de descanso compensatorio (menos en los casos excepcionales en los que el descanso compensatorio no sea objetivamente posible.) Por otra parte, el Tribunal de Justicia estableció en la sentencia Jaeger (asunto C-151/02) que se deben conceder períodos equivalentes de descanso compensatorio en momentos que sucedan inmediatamente a los períodos de trabajo. Por consiguiente, si los trabajadores que trabajan un turno de 24 horas pierden el periodo de 12 horas mínimo de descanso diario que requiere la Directiva, se les debería conceder un periodo de descanso compensatorio de 12 horas, así como cualquier periodo de descanso al que habitualmente tengan derecho, en el plazo de las 24 horas inmediatamente posteriores. Cabe mencionar que en 2004 la Comisión presentó una propuesta legislativa1 para modificar la Directiva sobre el tiempo de trabajo mediante la introducción de una serie de cambios equilibrados en las normas en vigor. Un elemento de esta propuesta es que el descanso 1

Propuesta COM (2004)0607; propuesta revisada tras el dictamen del Parlamento Europeo, COM (2005)0246.

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compensatorio no tenga que tomarse en el periodo inmediatamente posterior, sino que pueda disfrutarse «en un plazo razonable» que sea determinado por la legislación nacional, por convenio colectivo o por acuerdo entre los interlocutores sociales. No obstante, esta propuesta aún no ha obtenido la aprobación del Consejo. ¿Los turnos de 24 horas son compatibles con la Directiva? Normalmente, un turno de 24 horas no sería conforme a lo dispuesto en la Directiva en relación con el hecho de que un trabajador debe disfrutar de un descanso diario mínimo de 11 horas consecutivas por periodo de 24 horas. Por consiguiente, la sustitución de los turnos de 24 horas por turnos de un máximo de 12 horas es, en principio, coherente con la Directiva. El Tribunal de Justicia estableció (Jaeger, apartado 95) que, con objeto de garantizar una protección eficaz de la seguridad y de la salud del trabajador, “debe preverse, en general, una alternancia regular entre un período de trabajo y un período de descanso” y añadió que esta exigencia “resulta aún más necesaria cuando, como excepción a la norma general, el tiempo de trabajo normal diario se prolonga por la prestación de un servicio de atención continuada”. Como los servicios de la Comisión indicaron anteriormente en la correspondencia mencionada por la peticionaria, la Directiva, sin embargo, permite trabajar en turnos de 24 horas en determinadas circunstancias. Por ejemplo, en Jaeger, el Tribunal consideró que una reducción del período de descanso diario de 11 horas consecutivas de los médicos en los hospitales mediante la prestación de un servicio de atención continuada añadido al tiempo de trabajo normal, con arreglo a un convenio colectivo, puede acogerse a las disposiciones que establecen excepciones enumeradas en el artículo 17, apartado 2, siempre que se conceda a los trabajadores afectados períodos equivalentes de descanso compensatorio en momentos que sucedan inmediatamente a los períodos de trabajo correspondientes. Además, tal reducción del período de descanso diario no puede en ningún caso llevar a que se exceda la duración máxima del tiempo de trabajo semanal prevista en el artículo 6. No obstante, tal como se ha explicado anteriormente, los turnos de 24 horas deben satisfacer las condiciones recogidas en el artículo 17, apartado 2, incluida la concesión de periodos de descanso compensatorio y el cumplimiento de lo dispuesto en la Directiva en relación con el promedio de duración del tiempo de trabajo semanal. Por otra parte, sólo se podrán establecer excepciones con arreglo a leyes nacionales, disposiciones administrativas o convenios colectivos. Los servicios de la Comisión necesitarían disponer de mayor información sobre si éste es el caso o no. Asimismo, en este asunto reviste especial importancia el hecho de que la Directiva permita la aplicación de excepciones pero no las requiera. Por consiguiente, el empleador público no puede ser obligado, con arreglo al Derecho comunitario, a aplicar una excepción como el establecimiento de turnos de 24 horas. En general, la Directiva sobre el ordenamiento del tiempo de trabajo se debe interpretar, como el Tribunal de Justicia ha subrayado, a la luz de su principal objetivo, a saber, la protección de la salud y la seguridad de los trabajadores. Por consiguiente, la programación de turnos de PE 396.609

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24 horas dependería también de sus repercusiones sobre la salud y la seguridad de los trabajadores, que se debería evaluar objetivamente a la luz de factores como (por ejemplo) la frecuencia de los turnos de 24 horas, la medida en que tales turnos resultan cansados física y mentalmente, la programación y duración de los descansos compensatorios, y el hecho de si las horas extraordinarias son objetivamente necesarias para proteger la continuidad de los servicios de bomberos y emergencias. Todo ello son cuestiones de hecho que, en opinión de los servicios de la Comisión, deberían valorar los interlocutores sociales interesados o, si éstos no llegan a un acuerdo, los órganos jurisdiccionales nacionales competentes. Cabe destacar, no obstante, que la cláusula de exclusión prevista en el artículo 22 se refiere únicamente al periodo de trabajo semanal máximo de 48 horas con arreglo al artículo 6 y no permite a los trabajadores acogerse a ninguna exclusión en relación con su derecho a disfrutar de periodos de descanso mínimo o compensatorio. Organización del trabajo y conciliación Los servicios de la Comisión reconocen que los cuadros de turnos irregulares pueden hacer muy difícil para los trabajadores y sus parejas organizar su vida profesional y familiar. La Comisión ha hecho hincapié frecuentemente sobre la importancia que concede a la conciliación de la vida familiar y profesional. No obstante, la Directiva relativa a la ordenación del tiempo de trabajo, como directiva de salud y seguridad, no contiene ninguna disposición en este sentido. Sin embargo, el artículo 13 de la Directiva establece que: “Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que los empresarios que prevean organizar el trabajo con arreglo a cierto ritmo tengan en cuenta el principio general de adecuación del trabajo a la persona, con objeto, en particular, de atenuar el trabajo monótono y el trabajo acompasado, en función del tipo de actividad, y los requisitos en materia de seguridad y salud, especialmente en lo que se refiere a las pausas durante el tiempo de trabajo”. Asimismo, el artículo 11 de la Directiva 89/391/CEE sobre la seguridad y la salud en el trabajo exige a los empleadores consultar a los representantes de los trabajadores en el marco de todas las cuestiones que afecten a la seguridad y a la salud en el trabajo y garantiza a los trabajadores o sus representantes el derecho de recurrir a la autoridad nacional competente en materia de seguridad y de salud en el trabajo si no se encuentran satisfechos con las medidas adoptadas por el empresario. Conclusiones La petición trata una cuestión compleja y de su contenido no se desprende claramente si, y en que sentido, las autoridades públicas habrían infringido el Derecho comunitario. Los servicios de la Comisión consideran que si no se llega a un acuerdo satisfactorio para ambas partes en el lugar de trabajo en relación con las cuestiones generales en materia de salud y seguridad suscitadas por la petición, la resolución del conflicto será competencia de las autoridades nacionales competentes en materia de seguridad y de salud en el trabajo o de CM\691312ES.doc Punto 3: traducción externa

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los órganos jurisdiccionales nacionales. Tales órganos tienen mayores elementos de juicio para efectuar una evaluación de las cuestiones de que se trata en relación con las repercusiones de la programación concreta de los turnos sobre la salud y la seguridad de los trabajadores en cuestión, un ejercicio que parece necesario a la luz del análisis anterior.»

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