Política fiscal del Brasil: fundamentos, implementación y consolidación de un nuevo régimen

Martus Tavares* Agosto de 2004

Resumen El objetivo de este trabajo es sistematizar y documentar los avances institucionales y legales logrados en el Brasil en los últimos 20 años. Creemos que esa sistematización será un importante instrumento para la evaluación crítica del rumbo seguido, de los resultados alcanzados y de la eficacia de cada iniciativa adoptada. El análisis retrospectivo de esa experiencia fortalece la convicción de la importancia vital del arreglo institucional y legal vigente para la credibilidad de la política macroeconómica y para la sostenibilidad de la política fiscal, en particular. Se argumenta que la madurez de la sociedad brasilera, demostrada desde comienzos de la década pasada, fue de fundamental importancia para los avances logrados más recientemente en el campo institucional y legal, en que la Ley de Responsabilidad Fiscal aprobada en mayo de 2000 tiene un lugar de relevancia asegurado. Ese arreglo es la condición en la que se sustenta la nueva cultura de gestión de los recursos públicos del Brasil, marcada por la responsabilidad y la transparencia. Se trata de uno de los arreglos institucionales más completos, orgánicos y eficientes del mundo. El desafío del país es hoy conservar y perfeccionar permanentemente ese patrimonio. _________________________ *

Ex Ministro de Planeamiento, Presupuesto y Gestión del Brasil (1999-2002)

2

“Su Majestad ha tenido la bondad de permitirme registrar su propio compromiso de mantenerme en la ejecución de los planes de economía, que siempre son, y hoy más que nunca, una necesidad indispensable. En esta oportunidad, Señor, me limito a recordarle tres elementos:   

evitar el incumplimiento de los contratos; evitar el aumento de impuestos; evitar los empréstitos.

Evitar el incumplimiento, sea declarado, sea disfrazado por artilugios ilegales. Evitar el aumento de impuestos; y la razón de ello está en la propia condición de su pueblo y, más aún, del generoso corazón de Su Majestad. Evitar empréstitos; porque cualquier empréstito siempre disminuye el ingreso libre y exige, al cabo de determinado período, el incumplimiento, o el aumento de impuestos. En tiempos de paz es admisible tomar empréstitos sólo para liquidar deudas anteriores, o para amortizar otros préstamos contratados en términos menos ventajosos. Para la consecución de esos tres objetivos, sólo hay un medio. Es reducir los gastos a menos del ingreso, y reducirlos lo suficiente como para asegurar, cada año, un saldo de veinte millones para aplicarlo a la amortización de deudas ya existentes. Sin eso, el primer disparo llevará al Estado al incumplimiento, al atraso en los pagos”. Carta del Ministro de Finanzas A.R. Jacques Turgot al Rey Luis XVI, 24 de agosto de 1774.

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Contenido

Introducción Evolución institucional y legal en los años ochenta

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Plan Real: reconocimiento de la necesidad de un ajuste fiscal

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Crisis externas y necesidad de mayores ajustes fiscales

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Responsabilidad y eficiencia en la ejecución del gasto

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1.1 Ley de Responsabilidad Fiscal: respuesta definitiva

21

1.2 Plan Plurianual y Avanza Brasil: eficiencia en la asignación de recursos

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Resultados fiscales del período 1999-2004

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Lecciones y conclusiones de la experiencia brasilera

34

Referencias

37

4

Introducción A lo largo de los últimos 20 años, el Brasil realizó una profunda reforma en el área de las finanzas, la cual abarcó aspectos estructurales, institucionales, legales y de organización. Ese proceso se inició en la primera mitad de los años ochenta, con las primeras medidas para separar las atribuciones entre las autoridades fiscal y monetaria y cerrar la Cuenta de Movimiento, por medio de la cual la autoridad fiscal emitía moneda para cubrir gastos fiscales. La nueva Constitución Federal de 1988 reforzó ese proceso e introdujo nuevos instrumentos, con miras a perfeccionar y ampliar el control institucional y legal de la gestión fiscal. Posteriormente, se aprobaron las reformas de orden económico, administrativo y previsional para avanzar en un ajuste estructural de las finanzas públicas del país. Llegaron las crisis externas de los años noventa y se hicieron necesarios nuevos ajustes, más reformas y más avances en el arreglo institucional y legal. De manera que el objetivo de este trabajo es sistematizar y documentar los avances institucionales y legales emprendidos en el Brasil en los últimos 20 años. Creemos que esa sistematización será un importante instrumento para una evaluación crítica del rumbo emprendido, de los resultados alcanzados y de la eficacia de cada iniciativa adoptada.

Evolución institucional y legal en los años ochenta El arreglo institucional y legal de las finanzas públicas a comienzos de los años ochenta en el Brasil era considerado absolutamente insatisfactorio. El mismo perjudicaba la buena conducción de la política macroeconómica, en la medida en que estimulaba el desorden en la gestión fiscal, con serias implicaciones para la administración de las políticas monetaria y cambiaria. Además, era poco transparente, dificultando la acción fiscalizadora del Congreso y de la sociedad. La principal característica de este arreglo institucional y legal era la total confusión de competencias entre las autoridades fiscal y monetaria. La autoridad fiscal, representada por el Ministro de Hacienda, tomaba decisiones contrarias a la autoridad monetaria, representada por el Presidente del Banco Central. Y esta, por su parte, administraba y representaba intereses de la primera sin ningún tipo de rendición de cuentas. Las implicaciones de esa confusión para los resultados de la política macroeconómica son tan obvias que se hace innecesario cualquier comentario en el ámbito de este trabajo.1 Evidentemente, la inexistencia de un órgano que representase a todos los intereses y todas las obligaciones del Tesoro Nacional contribuía sobremanera a la confusión imperante. Los activos y pasivos de la Hacienda Pública Nacional eran administrados por diferentes 1

Tavares (1989)

5 órganos ligados al Ministerio de Hacienda, como eran los casos del Banco del Brasil S.A. y el propio Banco Central. Hasta 1984, el Banco del Brasil funcionaba como agente del Tesoro Nacional, concediendo préstamos a la agricultura y a la exportación financiados con recursos del Tesoro Nacional. El Banco del Brasil también efectuaba gastos típicamente fiscales por medio de una simple autorización del Ministro de Hacienda. Lo más grave de todo era el origen de los recursos utilizados. Todo era financiado con emisión primaria de moneda. El Ministro de Hacienda determinaba la ejecución de acciones —de préstamos o gastos— y autorizaba al Banco del Brasil a utilizar los recursos de sus reservas bancarias mantenidas en el Banco Central. En síntesis, por medio de una simple autorización, el Ministro de Hacienda determinaba la ejecución de los gastos fiscales, sin la aprobación del Congreso Nacional. Esos gastos eran financiados con emisión de moneda, sin conocimiento previo de la autoridad monetaria, que estaba subordinada al propio Ministro de Hacienda. En la práctica, teníamos dos presupuestos fiscales. Un pequeño presupuesto, que era debatido y aprobado por el Congreso Nacional, que no tenía atribuciones amplias para modificar la propuesta enviada por el Poder Ejecutivo, y un gran presupuesto que era decidido por el Ministro de Hacienda, sin pasar por ningún tipo de control del Congreso y de la sociedad. Hasta 1987, la deuda pública del Tesoro Nacional era emitida y administrada por el Banco Central. El único argumento a favor de ese status quo era que el Banco Central emitía bonos en nombre del Tesoro con el objetivo de controlar la liquidez de la economía por medio de operaciones de mercado abierto. Para atender a ese su objetivo, el Banco Central estaba automáticamente autorizado a cambiar los plazos y las remuneraciones de esos títulos por medio de nuevas emisiones. Nada justificaba esa situación, pero, lamentablemente, el problema era todavía más grave. El Banco Central también efectuaba emisiones primarias de moneda para financiar gastos fiscales, en particular, para fomentar la agricultura y la agroindustria. En ese caso, había una pequeña diferencia en relación con las emisiones autorizadas por el Ministro de Hacienda al Banco del Brasil. Cuando el Banco Central actuaba como agente de fomento del crédito agrícola incluía previamente el correspondiente impacto de las emisiones en su programación monetaria. Eran evidentes las causas y las consecuencias de ese arreglo institucional. Pero ese modelo funcionó relativamente bien en tanto el crédito externo fue abundante, en tanto la inflación no fue un grave problema, y en tanto el Congreso no recordó sus competencias y atribuciones y la sociedad toleró el descontrol fiscal. A comienzos de los ochenta, el mundo experimentaba importantes perturbaciones económicas. Por un lado, vivíamos los efectos de la segunda crisis del petróleo, con todos los reflejos negativos en las cuentas externas de los países importadores de ese producto,

6 y, por otro, se iniciaba una larga etapa de escasez de crédito exterior, derivada, sobre todo, de la suspensión de los pagos de los servicios de la deuda externa de los países más endeudados, como fue también el caso del Brasil. Además, se hacía cada vez más común la atención de los accionistas e inversores a la contabilidad, los riesgos y los resultados de los bancos privados que mantenían posiciones en los países en desarrollo. Todo ello concurría para el aumento de las restricciones a nuevos préstamos externos para los países en desarrollo, en particular de América Latina. Con conciencia de esos cambios, empezó a discutirse en el país un nuevo modelo institucional y legal para las finanzas públicas. Era necesario redefinir las competencias de las autoridades fiscal y monetaria e instituir formas de control previo sobre el gasto público, ampliando el papel del Congreso y de la sociedad, y evitando las indeseables consecuencias para el manejo de las políticas cambiaria y monetaria. La primera medida fue el cierre de la ―cuenta movimiento‖ en el Banco del Brasil para impedir el financiamiento inflacionario de gastos fiscales no autorizados por el Congreso Nacional. Con el cierre de esa ―cuenta‖, en 1985, se eliminó la capacidad del Banco del Brasil de sacar recursos de sus reservas bancarias en el Banco Central para financiar gastos autorizados por el Ministro de Hacienda. En 1986, fue creada la Secretaría del Tesoro Nacional, con el fin de administrar todos los haberes y todos los pasivos de la Hacienda Pública Nacional, de dar seguimiento a las finanzas de los estados y municipios y de desarrollar y administrar un sistema único de cuentas y de administración financiera para el gobierno central (SIAFI). A partir de 1987, se hizo obligatorio el registro por SIAFI en Internet de la ejecución presupuestaria, financiera y contable. De esa manera, todo el gasto comprometido o efectuado pasó a ser registrado en un sistema informatizado que integraba la administración presupuestaria, financiera y contable. A partir del SIAFI, se hizo posible saber, a cada instante, cual era el grado de avance en la ejecución presupuestaria y cuáles eran los compromisos financieros que tendrían efectos en la contabilidad única del Tesoro Nacional. El SIAFI se transformó, por tanto, en la base tecnológica sobre la cual se desarrollaron todos los sistemas de seguimiento y control de las finanzas del gobierno central. Por medio del SIAFI, también se hizo posible, ya en 1987, el seguimiento y control por Internet de la ejecución presupuestaria por parte de los miembros del Congreso Nacional. El núcleo de esos cambios fue la institución de la ―cuenta única‖ del Tesoro Nacional, mantenida en el Banco Central, en la cual se debían depositar todos los recursos financieros disponibles de todas las entidades del gobierno central. El objetivo principal era llevar a una contabilidad única todos los recursos financieros disponibles, optimizando el uso de los recursos del Tesoro, sin perjudicar eventuales preasignaciones legales y sin contrariar la propiedad de los recursos recaudados por órganos de la administración indirecta. Para ello, se abrieron subcuentas, dentro de la ―cuenta única‖, para cada entidad del gobierno central. Profundizando el proceso de separación de competencias entre las autoridades fiscal y monetaria, en 1987, se realizó una amplia y exhaustiva conciliación de cuentas entre el

7 Tesoro Nacional y el Banco Central. Ese trabajo colocó sobre la mesa todos los créditos y todos los débitos registrados en el Banco Central y en las entidades del Ministerio de Hacienda, contemplando flujos y existencias. De esa conciliación resultó un saldo deudor del Tesoro Nacional que fue liquidado en los años subsiguientes por medio de emisiones de una serie especial de bonos del Tesoro Nacional, autorizadas en el presupuesto aprobado por el Congreso Nacional. También en 1987, se transfirió la administración de la deuda pública del Banco Central a la Secretaría del Tesoro Nacional. A partir de ese año, el Banco central empezó a actuar sólo como operador en las subastas de títulos del Tesoro Nacional ante los agentes autorizados, manteniendo la facultad de comprar y vender títulos de deuda pública para fines de la política monetaria. Avanzando en ese proceso, la nueva Constitución Federal, promulgada en octubre de 1988, prohibió al Banco Central conceder, directa o indirectamente, préstamos al Tesoro Nacional y a cualquier órgano o entidad que no sea una institución financiera. Luego, la Ley de Responsabilidad Fiscal, aprobada en mayo de 2000, eliminó definitivamente la posibilidad de que el Banco Central emitiera o adquiriera directamente títulos de deuda pública para cualquier finalidad, y prohibió al Tesoro Nacional adquirir títulos de la deuda pública existente en la cartera del Banco Central, salvo para reducir la deuda en bonos. Como se puede ver, las líneas generales del arreglo institucional y legal que se estaba construyendo desde la primera mitad de los años ochenta fueron reforzadas en diversas disposiciones de la Constitución Federal. La nueva Constitución prevé legislación propia para regular las funciones y el grado de autonomía del Banco Central y unificó todos los presupuestos existentes, determinando que todo gasto público sólo puede ser realizado con autorización legislativa previa. De esa manera, ningún centésimo recaudado puede ser gastado fuera del presupuesto unificado aprobado por el Congreso Nacional. Asimismo, se crearon nuevos instrumentos para ampliar el papel del Congreso en el proceso de autorización, seguimiento y control del gasto público, manteniéndose la iniciativa del Poder Ejecutivo en esa materia. O sea que corresponde sólo al Ejecutivo la iniciativa de los proyectos de ley que aumenten el gasto público. De la misma manera, los proyectos de ley relacionados con los planes y los presupuestos anuales son de exclusiva iniciativa del Ejecutivo. Esa división del trabajo parece muy adecuada, en la medida en que amplía las atribuciones del Congreso y mantiene la responsabilidad de proponer los aumentos de gastos en manos del Ejecutivo. La nueva Constitución estableció que el Poder Ejecutivo debe elaborar y remitir al Congreso Nacional, en forma de proyecto de ley, los planes plurianuales, fijando los objetivos y las metas de la administración pública con un horizonte de cuatro años. También estableció la necesidad de aprobar proyectos de ley anuales sobre directrices presupuestarias, fijando los parámetros y metas de la política fiscal para cada ejercicio. Esos nuevos instrumentos fueron creados en aras de una mayor organización, transparencia y control por parte del Congreso, en materia presupuestaria.

8 La Constitución de 1988 estableció también la necesidad de aprobar una ley complementaria que disponga en materia de finanzas públicas, deuda pública, concesión de garantías y emisión y rescate de títulos de deuda pública. Se sentaba así la base constitucional para la futura Ley de Responsabilidad Fiscal. Aparte de los temas de planeamiento y presupuesto relativos al gasto público, la nueva Constitución contiene varias disposiciones que regulan el control interno de cada poder o el papel del Congreso Nacional en el control externo realizado por medio de un tribunal de cuentas. En el mismo sentido, otros artículos de la nueva Constitución fijaron principios y límites que deben ser observados por todos los poderes y por todos los entes de la Federación– Unión, estados y municipios. En ese contexto, se amplió la competencia del Congreso Nacional, pasando a ejercer un control previo y efectivo en materia de iniciativa del Poder Ejecutivo. Por ejemplo, no se puede crear ni alterar tributo o gasto fiscal alguno sin ley; no se puede efectuar gasto, subvención o subsidio de naturaleza alguna sin autorización legal previa; el balance general de la Unión y las cuentas de los tres poderes, a nivel central, tienen que ser aprobados por el Congreso, en base a la opinión de un tribunal de cuentas, órgano auxiliar del Congreso Nacional. Para garantizar la aplicación de los mismos principios y límites por parte de todos los estados y municipios, las constituciones estatales y las leyes orgánicas de los municipios quedaron subordinadas a todos esos preceptos de la nueva Constitución Federal. Al respecto, el Informe sobre la observancia de modelos y códigos, elaborado por el Fondo Monetario Internacional, en noviembre de 2001, concluyó lo siguiente: “la definición de funciones y responsabilidades de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, de todos los niveles de gobierno, en el proceso presupuestario, está claramente definida en la Constitución Federal”.2 En un período de sólo cuatro años, fue diseñado e implementado un nuevo arreglo institucional y legal en el área de las finanzas públicas del país. Por suerte, los trabajos de la asamblea constituyente estaban en curso, lo que permitió incluir lo que correspondía en el texto constitucional, tanto a nivel central como a nivel de estados y municipios, que aprobaron sus respectivas constituciones a partir de 1988.

2

FMI (2001).

9

Plan Real: reconocimiento de la necesidad de un ajuste fiscal El período que va del segundo semestre de 1988 a junio de 1994 fue caracterizado por la inestabilidad económica y una hiperinflación. Esa realidad, sin embargo, comprometió más la asignación de los recursos que los resultados fiscales, aunque estos pudieran ser todavía mayores ante el arreglo institucional y legal consolidado con la promulgación de la Constitución de 1988. Durante ese período, los controles fiscales se restringían a la administración de la contabilidad única del Tesoro. Como una parte de la recaudación tributaria estaba vinculada a índices de precios, el efecto Tanzi no se daba en su totalidad, siendo la recaudación tributaria afectada sólo parcialmente por la inflación. Por otro lado, como la casi totalidad de los gastos se fijaba nominalmente, la inflación acababa deteriorando los valores aprobados en las leyes de presupuesto. Esos dos movimientos facilitaban la obtención de los resultados fiscales deseados, que eran generados, no a partir de una política explícita de reglas y de resultados, sino por un simple ―truco‖ de la administración financiera del Tesoro Nacional. En el período de hiperinflación, el Secretario del Tesoro Nacional administraba las liberaciones financieras de modo que a cada momento pudieran obtenerse los resultados fiscales deseados. Por ese mecanismo, la carga de todo ajuste recaía siempre y exclusivamente sobre las prioridades del gobierno. ¡Era el imperio de la tesorería! Durante ese período, se hicieron varios intentos de proteger los programas y acciones prioritarias, pero la elevada inflación y la falta de mecanismos perfectos de indexación para los gastos no permitieron alcanzar los objetivos proyectados. El arreglo institucional y legal vigente también podía evitar, en sí, los desvíos entre lo planeado y lo ejecutado. No existía una base institucional y legal capaz de asegurar el logro de los objetivos planeados. No se podía acabar con la inflación por decreto. No se podían negar sus efectos sobre los gastos nominales. Esa dura realidad se imponía postergando los beneficios esperados del nuevo arreglo institucional y legal, que deberían estar produciendo en aquella época mejores resultados fiscales y de asignación, dados los avances definidos para el planeamiento y el presupuesto. Por esas y otras razones, el combate a la hiperinflación era sin duda nuestro mayor desafío, lo que significaba llevar el nivel de precios a perfiles civilizados y recrear las condiciones de crecimiento sostenido. Tras los fracasos de varios programas de estabilización macroeconómica, se formó un consenso de que la estabilidad monetaria no sería duradera sin un ajuste fiscal estructural y sin la implementación de reformas de orden económico, administrativo, previsional y tributario.

10 De modo que, ya en la primera etapa del Plan Real, en febrero de 1994, se implementó un conjunto de medidas fiscales (Programa de acción inmediata) que apuntaba a ampliar y perfeccionar los controles de las finanzas públicas, en particular en el período de transición de la hiperinflación hacia el nuevo contexto de estabilidad de precios. También se procuró ampliar los controles sobre el endeudamiento de estados y municipios, que constituía una amenaza y una resistencia permanentes a todo ajuste fiscal que se pretendiera. Además, se introdujeron y perfeccionaron mecanismos de control previo para reducir los efectos fiscales de ciertas decisiones adoptadas en el ámbito de los bancos federales (Banco de Brasil, Caja Económica Federal, Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social, Banco del Nordeste del Brasil y Banco de la Amazonia). Dando continuidad a estos avances, el Presidente Fernando Henrique Cardoso envió, a comienzos de 1995, cuatro proyectos de enmienda constitucional relacionados con reformas de orden económico (eliminación de los monopolios estatales en los servicios públicos y en la explotación de petróleo y el fin de las restricciones al capital extranjero en los sectores de las telecomunicaciones, la energía y el transporte), administrativo (eliminación de privilegios de los empleados públicos y aproximación de los sistemas de beneficios y de los mecanismos de financiamiento de los sistemas previsionales públicos y privados), previsional (con miras a reducir el déficit estructural del sistema de previsión privado) y tributario (para simplificar el sistema tributario, reducir los costos de la administración tributaria de las empresas, aumentar la eficiencia de la recaudación y exonerar a las exportaciones y las inversiones). Se desplegó un gran esfuerzo político para aprobar esas enmiendas constitucionales y delinear un nuevo Estado. En tal sentido, el Congreso Nacional aprobó la enmienda de orden económico (1995) más o menos en los términos propuestos por el Ejecutivo. Por otro lado, las enmiendas de las reformas administrativa y previsional sufrieron una reducción de contenido y alcance, resultando parcialmente aprobadas en 1998. Era comprensible la dificultad política para aprobar las propuestas originalmente enviadas por el Ejecutivo en lo que se refiere a las enmiendas de las reformas administrativa y previsional, toda vez que los objetivos eran eliminar privilegios y reducir desigualdades entre los sistemas de previsión público y privado. La enmienda de la reforma tributaria fue postergada y aprobada por partes. Paralelamente a las deliberaciones y aprobación de las reformas en el Congreso, a partir de 1995 se adoptaron sistemáticamente medidas legales y administrativas para acelerar y garantizar los resultados fijados para el Programa Nacional de Desestatización (PND), que lo transformaron en uno de los mayores programas de privatización del mundo. En el período de 1990 a 1994, se privatizaron 33 empresas federales y se recaudaron US$12.000 millones. Más de la mitad de ese valor fue pago con monedas de privatización, en que se incluían deudas titularizadas, títulos de deuda agraria, bonos de empresas estatales y otras obligaciones contingentes emitidas directa o indirectamente por el Tesoro Nacional. En el gobierno del Presidente Fernando Henrique Cardoso, fueron privatizadas casi 100 empresas estatales federales, inclusive instituciones financieras federales y federalizadas,

11 y se recaudaron más de 93.000 millones de dólares, siendo apenas el 5% de ese monto pago en moneda de privatización y el resto en moneda corriente. El PND produjo un importante impacto en la masa de deuda pública puesto que los recursos líquidos recaudados fueron totalmente utilizados para rescatar la deuda. Además, una porción de los valores recaudados se refiere a la transferencia de deuda de las empresas estatales privatizadas a los nuevos propietarios privados, lo que también provoca una reducción directa de la deuda pública. Por último, no se puede dejar de subrayar la importancia de la utilización de las monedas de privatización, lo que fue el embrión de la política de reconocimiento de los ―esqueletos‖ (pasivos contingentes), por medio de la cual el gobierno central reconoció pasivos que por diversas razones no estaban debidamente registrados como deuda pública. También corresponde resaltar que la contrapartida del Programa Nacional de Desestatización era el ajuste de las funciones del Estado, que fue poco a poco concentrando sus acciones en el área social y en la infraestructura de las regiones más pobres. Además, la privatización de una empresa que consumía recursos del Tesoro representaba también una economía en el presupuesto. A pesar del consenso alcanzado en 1994 sobre la importancia de las reformas y de un ajuste fiscal estructural, los primeros años del Plan Real no fueron pródigos en resultados fiscales. Pero no se puede decir que no haya habido una evolución cualitativa en la gestión de las finanzas públicas. Por un lado, se aprendía a convivir con la estabilidad macroeconómica, que trajo nuevos riesgos para la administración presupuestaria y financiera del Tesoro. El fin de la inflación representaba también el fin de la administración del presupuesto por el tesorero de turno. Quiere decir que había acabado el imperio del Tesoro y se estaba aprendiendo a convivir con una nueva realidad en que el aumento nominal del gasto significaba un aumento real. Pero también es verdad que el fin de la hiperinflación produjo efectos favorables en la recaudación. Eso compensaba, al menos parcialmente, los efectos del lado del gasto. Por otra parte, los avances en la reforma de orden económico —con la eliminación de los monopolios estatales y la apertura al capital extranjero en los servicios de telecomunicaciones, energía y petróleo— permitieron acelerar los resultados del Programa Nacional de Desestatización, lo que contribuyó a la reducción de la deuda pública. También se avanzó, aunque no en la extensión y profundidad deseadas por el Ejecutivo, en la reforma administrativa, cuya enmienda fue promulgada en junio de 1998, antes de la crisis de Rusia. Desde el punto de vista cuantitativo, alguien puede pensar que faltó austeridad fiscal en los primeros cuatro años del Real. Los datos sobre necesidades de financiamiento del sector público relativos a los últimos 10 años, que se ilustran en el Cuadro 1, parecen reforzar esa hipótesis. En realidad, cuando se compara el promedio de los resultados primarios del período de 1995 a 1998 con el año de 1994, se concluye de inmediato a favor de la hipótesis de la falta de austeridad. Sin embargo, esa conclusión merece varias observaciones.

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Cuadro 1 Necesidades de Financiamento del Sector Público Flujos en 12 meses Discriminación

1994 Dic.

1995 Dic.

1996 Dic.

1997 Dic.

1998 Dic.

1999 Dic.

2000 Dic.

2001 Dic.

2002 Dic.

% del PIB 2003 2004 Dic. Jun.

Nominal

45.50

7.17

5.90

6.10

7.46

5.78

3.61

3.57

4.58

5.22

3.79

Intereses Nominales

50.80

7.53

5.80

5.10

7.47

8.97

7.08

7.21

8.47

9.58

8.33

Primario

-5.30

-0.36

0.10

1.00

-0.01

-3.19

-3.46

-3.64

-3.89

-4.37

-4.54

Fuente: Banco Central del Brasil

En primer lugar, el año de 1994 no es una buena base de comparación, particularmente en vista del comportamiento de los precios antes y después de la implementación del Real, el 1 de julio. Además, si examinamos una serie más larga, veremos que el resultado fiscal de 1994 está un punto fuera de la curva y es resultado de diversos factores favorables, entre los cuales destacamos sólo dos: por un lado, no podemos olvidar que el presupuesto de 1994 fue aprobado en noviembre de ese mismo año y que el Ejecutivo fue autorizado excepcionalmente a ejecutar su propia propuesta presupuestaria; por otro, la inflación de casi 1.000% facilitó el trabajo del tesorero para obtener ese resultado. La situación que sigue a la implementación del Plan Real, a partir de 1995, es exactamente lo opuesto: baja inflación y un presupuesto aprobado previamente por el Congreso, con gastos nominales iguales a los gastos reales. Pero el ambiente macroeconómico externo y sus repercusiones en la economía brasilera hacían que cualquier esfuerzo fiscal pareciera insuficiente. En efecto, el régimen de cambio fijo administrado por medio de bandas por parte del Banco Central, que rigió desde los primeros días de la implementación del Plan Real hasta comienzos de 1999, con la moneda nacional sobrevaluada, produjo un importante impacto en la deuda pública, sea por su efecto directo sobre la deuda indexada al dólar, sea por los efectos indirectos resultantes de las elevadas tasas de interés que debieron aplicarse para mantener una atracción mínima de capital extranjero y evitar una reducción de las reservas de divisas. O sea que, para salvar la política cambiaria vigente, se mantenían las tasas de interés a niveles elevados. Eso afectaba directamente a la relación deuda/PIB. Primero, por los efectos directos e indirectos sobre la deuda y, segundo, por la reducción del PIB ocasionada por los niveles de las tasas de interés. Esa situación se autoalimentaba y exigía sistemáticamente un superávit primario mayor, en un contexto de bajo crecimiento del producto.

13 Todo conspiraba contra la política fiscal en sí y todo resultado fiscal parecía poco, inclusive porque todo esfuerzo era insuficiente ante los efectos perjudiciales de la política cambiaria vigente en esa época. De modo que, observando con atención las cifras de las necesidades de financiamiento del sector público de 1995 a 1998, se ve, con excepción del año de 1997, cierto equilibrio en los resultados consolidados del sector público, con los intereses nominales en caída hasta la crisis de Asia. El Cuadro 2 muestra la evolución de la deuda líquida del sector público en el período de 1994 a mayo de 2004. Los datos muestran que, después de permanecer más o menos estable entre 1994 y 1995, la deuda va subiendo hasta alcanzar el nivel del 42% del PIB en 1998. También en este caso, alguien podría argumentar que esa suba se dio porque no había austeridad fiscal. Sin embargo, defendemos la tesis de que la dinámica resultante de la administración de la política de cambio fijo, con el real sobrevaluado, exigía un nivel de superávit fiscal incompatible con la etapa de transición que se vivía a nivel del presupuesto, en que el fin de la inflación constituyó un elemento de dificultad para realizar ajustes adicionales a corto plazo. La evaluación de los resultados fiscales de ese período exige considerar que: a) más del 90% del ingreso presupuestario estaba destinado a ciertos tipos de gastos, b) los gastos del personal activo y jubilado (Tesoro e INSS) representaban más del 50% del total del presupuesto, c) los grupos corporativos, empleados públicos y jubilados, presionaban por aumentos de sueldos y de jubilaciones, y d) el Congreso Nacional ejercía con mucho entusiasmo la vigilancia de la ejecución del presupuesto aprobado. Todo ello en un contexto de reducción abrupta de la inflación, que pasó, medida por el IPCA, de 2.477% anual en 1993, a 22% anual en 1995, y a 1,7% anual en 1998. Esas cifras demuestran el efecto que tuvo el fin de la inflación en el gasto público real. Esa realidad hacía transitoriamente muy difícil y compleja la reducción de los gastos nominales. No se contaba más con la inflación para hacer el ―trabajo sucio‖, como en años anteriores. Cuadro 2 Deuda Líquida del Sector Público % del PIB Discriminación

1994 Dic.

Gobierno Central y Banco Central Gobiernos Estatales y Municipales Empresas Estatales Deuda Líquida Total Deuda Interna Deuda Externa

1995 Dic.

1996 Dic.

1997 Dic.

1998 Dic.

1999 Dic.

2000 Dic.

2001 Dic.

2002 Dic.

2003 Dic.

2004 Mayo

12.6

13.2

15.9

18.7

25.0

30.2

30.9

32.7

35.3

37.2

35.9

9.7 6.9

10.6 6.7

11.5 5.9

12.8 2.8

14.1 2.6

16.4 2.8

16.2 2.2

18.3 1.6

18.5 1.7

20.4 1.1

19.9 1.0

29.2 20.7 8.5

30.5 24.9 5.6

33.3 29.4 3.9

34.3 30.1 4.2

41.7 35.5 6.2

49.4 39.0 10.4

49.3 39.5 9.8

52.6 42.2 10.4

55.5 41.2 14.3

58.7 46.7 12.0

56.8 46.1 10.7

Fuente: Banco Central del Brasil

14 Se puede concluir que los resultados fiscales no fueron suficientes para evitar el aumento de la deuda pública, pero no es razonable afirmar que esos resultados eran una simple expresión material de falta de austeridad. La austeridad existió en el límite de lo posible, en un contexto de transición del régimen de hiperinflación a la estabilidad de precios. Otro punto que merece atención es el hecho de que la crisis de México no fue suficiente para encender la luz roja en el panel de control. El país había aprendido mucho con las crisis de la deuda de los años ochenta. Pero nadie fue capaz de prever las propagaciones que tendrían las crisis de ultramar de los años noventa. Con los mercados de capitales totalmente integrados y la gran libertad y movilidad de los capitales, las crisis se tornaron sistémicas. Ese fenómeno se hizo más visible y frecuente a partir de la crisis de Asia de 1997. A partir de ese momento, se hizo más claro que iniciábamos una nueva etapa en los mercados internacionales de capital. Quedó más de manifiesto que vendrían nuevas y crecientes restricciones del crédito. El país tenía que prepararse, aumentando el ahorro interno, en particular el ahorro del sector público. Tenía que cambiar el régimen fiscal vigente. En fin, tenía que estar más robusto para enfrentar nuevas crisis, nuevas perturbaciones, nuevas restricciones del crédito que se producirían y se producirán. Ese fue el alerta principal de la crisis asiática para el Brasil. En el corto plazo, se adoptó un conjunto de medidas para ampliar el esfuerzo fiscal y evitar que el déficit primario fuera superior al 1% previsto para 1997. Pero las medidas anunciadas ese año eran de corto plazo y no producirían resultados permanentes, como exigía el nuevo contexto internacional. Era necesario, no obstante, reforzar el ajuste estructural del sector público. Era necesario retomar el proyecto de perfeccionamiento de la organización institucional y legal, formalizar compromisos y establecer reglas fiscales y límites en leyes, era necesario insistir en algunos aspectos de la reforma administrativa y previsional que no habían sido aprobados en la ronda anterior. Era necesario ampliar los mecanismos de control previo para asegurar los resultados programados, era necesario aumentar la eficiencia y eficacia en la ejecución de los gastos para maximizar los resultados obtenidos con los mismos o menos recursos. En fin, era necesario ampliar los controles de la sociedad sobre el uso de los recursos públicos, por lo cual, era necesario fomentar la transparencia de la gestión fiscal. Pero antes de poner en práctica las lecciones aprendidas con la crisis de Asia, llegó la crisis de Rusia, que puso al Brasil en la ―marca del penal!‖ Defendemos la tesis de que, desde 1984, el país venía avanzando constantemente en la construcción y consolidación de un andamiaje institucional y legal en el área fiscal capaz de evitar y prevenir problemas en el futuro. No fueron pocas las veces que se intentó incluir definitivamente en la ecuación el tema del endeudamiento de los estados y municipios, sea por restricción de la oferta crediticia, mediante resoluciones del Consejo Monetario Nacional, sea por restricción de la demanda, limitando la capacidad de endeudamiento en resoluciones del Senado. Varias fueron las tentativas de controlar en forma más efectiva a los bancos estatales, fuentes de desorden fiscal y monetario, toda vez que esos bancos sacaban recursos de sus reservas mantenidas en el Banco Central para realizar todo tipo de operaciones a favor de su accionista controlador. Muchas fueron las veces que se intentó controlar las famosas anticipaciones de ingresos

15 presupuestarios, una especie de capital especulativo, causa y consecuencia de los graves problemas financieros de los estados y municipios. Esos son algunos ejemplos del esfuerzo permanente para consolidar un nuevo arreglo institucional y legal que pasaba, necesariamente, por una nueva modalidad de relación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. Después de la creación de la Secretaría del Tesoro Nacional, en 1986, fueron firmados, por lo menos, cuatro acuerdos de refinanciamiento de deudas de los gobiernos estatales y municipales con el gobierno federal y/o con sus instituciones financieras (Banco del Brasil, Caja Económica Federal, Banco del Nordeste y Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social). Las dificultades de controlar el desorden fiscal de los estados y municipios tenían base en la naturaleza política del relacionamiento. El Brasil es una Federación compuesta por 27 estados y 5.560 municipios. Esos entes de la Federación tienen un elevado grado de autonomía, siendo responsables de casi el 70% del consumo de bienes y servicios de los gobiernos, con idéntico porcentaje en relación con los gastos de los empleados públicos, y cerca del 80% de la formación bruta de capital fijo de los gobiernos. Es importante destacar que, respetados los límites de la Constitución Federal, los estados y municipios pueden crear impuestos y contraer deuda sin necesidad de autorización del gobierno central. En el plano político, los gobernadores tienen buena base parlamentaria en el Congreso y utilizan los correspondientes votos de ―sus‖ diputados y senadores como poder de negociación ante el gobierno central. Nuestra cultura política y administrativa, hasta la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, se caracterizaba por la falta de compromiso institucional en relación con la deuda. De modo que, cuando un nuevo gobernador o prefecto asumía el cargo, tomaba un avión para ir a Brasilia a quejarse de que estaba recibiendo el estado o el municipio en pésimas condiciones financieras y a decir que la deuda no era responsabilidad de él y, por tanto, no la pagaría, a menos que el gobierno central lo ayudara. De la misma manera, mencionaba los problemas relacionados con sus bancos, prometía no utilizarlos como sus antecesores, juraba respeto al Banco Central, pero después no cumplía nada de eso. A propósito, las cuestiones relativas a los bancos estatales eran mucho más complicadas habida cuenta de su capacidad de financiamiento casi ilimitada. Los bancos financiaban directamente a los tesoros estatales, con préstamos o compra de bonos estatales, y a las empresas estatales. ¡Todo ello era hecho sin control de la autoridad fiscal y contra las determinaciones de la autoridad monetaria, muchas veces, manteniendo las cuentas de reservas bancarias negativas! Pero la cuestión de los bancos tenía otro ingrediente político: el banco era sinónimo de prestigio y de status para el gobernador. De ahí la dificultad de convencer a los gobernadores de cerrar o privatizar sus bancos. A semejanza de lo que pasó con el Tesoro Nacional, el Banco Central también tuvo que administrar esa fuente de desorden monetario por muchos años, implementando, por lo menos, tres programas de recuperación de esas instituciones, hasta que se instituyó el Programa de Incentivo para la Reducción del Sector Público Estatal en la Actividad Bancaria

16 (PROES), en febrero de 1997, en el ámbito de la reestructuración de todo el sistema financiero nacional. El éxito de ese Programa fue absoluto; casi todos los bancos estatales fueron cerrados, privatizados como banco estatal, o federalizados y después privatizados.3 Asimismo, en lo que se refiere a las deudas, la solución definitiva sólo llegó en el segundo semestre de 1997, con la aprobación de la Ley No. 9496, que instituyó el Programa de Apoyo Financiero y de Refinanciamiento de la Deuda de los Estados. Claro que es importante subrayar que, así como ocurrió en el caso de los bancos y de las empresas estatales, la solución definitiva sólo llegó tras repetidas tentativas. Diría que la solución permanente a esos problemas sólo se alcanzó tras un largo proceso de madurez institucional en las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, de reconocimiento de las responsabilidades mutuas, y con una severa vigilancia de la sociedad. Esas condiciones fueron indispensables para la formación de un consenso en busca de una solución duradera, que representase un cambio de comportamiento en relación con el perfil histórico de las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales.4 Varios analistas han puesto un énfasis especial en los cambios institucionales y legales que se produjeron después de las crisis de Rusia (1998) y del Brasil (1999). Defendemos la tesis de que los cambios institucionales y legales venían produciéndose desde la primera mitad de los años ochenta y de que ese proceso continuó inclusive durante el período de hiperinflación. No obstante, el propio fracaso de los diversos programas de estabilización macroeconómica contribuyó a obstaculizar el éxito de toda iniciativa en el campo fiscal. A partir del consenso que llevó al éxito del Plan Real, los cambios estructurales fueron entrando paulatinamente en la mente y en el corazón de los brasileros, de los gobernantes, de los parlamentarios, en fin, de todos. Pese a que gran parte de los cambios que caracterizan al actual contexto institucional y legal fueron aprobados a partir de 1998, como es el caso de la Ley de Responsabilidad Fiscal, no se pueden negar los esfuerzos y avances logrados anteriormente. En ese sentido, resaltamos el progreso alcanzado en la relación con los estados y municipios por medio de programas de saneamiento y privatización de los bancos estatales y de la reestructuración de las deudas estatales y municipales. También merecen destaque los avances en la privatización de las empresas estatales, en particular en el sector de la electricidad. La privatización de las empresas de saneamiento no se produjo aún porque subsiste un importante litigio legal y normativo del sector. Como consecuencia de ese progreso, en el campo político se dio lugar a la aprobación de la medida más importante para el efectivo cumplimiento de las obligaciones asumidas por 3 4

Lundberg (1999) Esa cuestión será tratada en más detalle cuando analicemos los acuerdos sobre las deudas estatales y municipales.

17 los estados y municipios en el refinanciamiento de sus deudas, a saber, la Ley 9496, que regula la facultad dispuesta por la Enmienda Constitucional No. 3, de marzo de 1993, para los estados y municipios, de ofrecer sus propios ingresos como garantía de obligaciones contratadas con la Unión. Como se puede ver, la oportunidad política de reglamentar esa disposición constitucional se dio tres años después de su aprobación por el Congreso, pero constituyó el factor principal del éxito de ese programa de reestructuración de la deuda y estableció una nueva base para las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. Otro factor político merece destaque en ese proceso de construcción de una nueva modalidad de relación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. Se trata de la posibilidad de reelección de los gobernadores y prefectos. En la medida en que esa posibilidad se tornó una realidad práctica, se inició también un proceso de cambio en el comportamiento de nuestros gobernantes. La posibilidad de ser reelecto y de ser heredero de sus propios desmanes llevó a un cambio de postura, comprometiendo más a los políticos con la continuidad de los proyectos y con la sanidad financiera del estado o municipio. Antes, firmaban los contratos de refinanciamiento de la deuda y trataban de volver a discutirlos después del período de carencias, en general, de dos a tres años. O sea que el gobierno central nunca recibía nada de los contratos de refinanciamiento porque, inmediatamente después del período de carencias, terminaba el mandato del gobernante y todo se reiniciaba con el nuevo gobernador o prefecto. Merced al Programa de apoyo financiero y de refinanciamiento de la deuda de los estados, las deudas de estos y de los municipios fueron refinanciadas con plazos de 30 años y a una tasa real de 6% anual, pudiendo anticiparse los pagos con el uso de ingresos de la privatización obtenidos con la venta de sus empresas o bancos. Por primera vez, el Tesoro Nacional, que asumió todas las deudas originalmente contratadas por los refinanciados, sea ante instituciones financieras, sea por emisión de títulos, contó con garantías efectivas y cuantitativamente adecuadas y proporcionales a los montos refinanciados. En las experiencias anteriores, el Tesoro contaba sólo con las garantías relacionadas con porciones de los fondos de participación de los estados o municipios, lo que, en la mayoría de los casos, era insuficiente cuantitativamente hablando y mucho más difícil de ser ejecutadas desde el punto de vista político. Merced al Programa, los estados y municipios tenían que comprometerse con un pago mínimo correspondiente al 13% del ingreso corriente líquido y tenía que cumplir metas específicas de superávit primario. Esos compromisos representaban una importante innovación de calidad en relación con los programas anteriores. Por primera vez se estaba exigiendo —con condiciones efectivas de cobro y de cumplimiento real de los compromisos asumidos— metas de resultados fiscales. Aparte de los beneficios fiscales a corto plazo, esa innovación tenía un componente pedagógico de máxima relevancia para los cambios estructurales que se procuraba implementar. También quedó restringido el acceso a nuevas operaciones de crédito interno y externo. Quedaron autorizadas sólo las operaciones que se encuadraban dentro de los límites fijados del 13% del ingreso corriente líquido.

18 Con el Programa de apoyo financiero y de refinanciamiento de la deuda de los estados, el Tesoro Nacional refinanció las deudas de 25 de los 27 estados y de más de 150 de los mayores municipios, por un monto total de más de 100.000 millones de dólares. Los resultados fueron excepcionales, transformando al Programa en una de las anclas del cambio de régimen fiscal registrado a partir de 1999. “Transcurridos más de cinco años del inicio del Programa, todos los estados están al día con los pagos al Tesoro Nacional…En todos los episodios en los cuales los gobiernos estatales trataron de no cumplir los pagos establecidos en los contratos, en particular en el caso del gobierno de Minas Gerais durante la gestión de Itamar Franco, la Secretaría del Tesoro Nacional ejecutó las garantías contractuales, asegurando la regularidad de los pagos. Por tanto, se trata de una profunda modificación en la relación que existe entre la Unión y los gobiernos estatales y municipales, cuyos efectos son claramente comprendidos por la sustancial mejora en el desempeño fiscal de las subesferas del gobierno, que pasaron de un déficit de 0,74% del PIB en 1997, a un superávit de 0,87% en 2002. Ese ajuste jamás podría haberse sostenido en ausencia del Programa de apoyo financiero y de refinanciamiento de la deuda de los estados y municipios”.5 Sin duda alguna, ese Programa utilizó cabalmente la base institucional y legal vigente, en particular la posibilidad de contar con los ingresos propios de los estados y municipios como garantía de las deudas contraídas, y contribuyó decisivamente a establecer una nueva modalidad de relación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales, al pasar estos a actuar dinámicamente y en forma coordinada para la obtención de los resultados fiscales (Cuadro 3). ―El abordaje de’ arriba hacia abajo’ usado para tratar con los gobiernos subnacionales del Brasil puede caracterizarse como un abordaje coordinado.6 La meta era establecer una credibilidad colectiva para toda la política macroeconómica, creando de esa forma condiciones para una política fiscal sana a nivel subnacional. El acuerdo de reestructuración de la deuda con los estados y municipios es la base del cambio en los desempeños fiscales de los gobiernos subnacionales a partir de 1998. Las mejoras fueron aún intensificadas a partir de la aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, en mayo de 2000”.7

5 6 7

Guardia (2004) Este tema fue tratado por Kopits (2001). Goldfajn y Guardia (2003)

19 Cuadro 3 Necesidades de Financiamiento de los Gobiernos Subnacionales Flujos en 12 meses Discriminación

1998

1999

2000

2001

2002

2003

% del PIB 2004

Dic.

Dic.

Dic.

Dic.

Dic.

Dic.

Jun.

Gobiernos Estatales

-0.08

-0.16

-0.42

-0.60

-0.64

-0.79

-0.82

Gobiernos Municipales

-0.22

-0.05

-0.13

-0.27

-0.15

-0.13

-0.12

Empresas Estatales

0.06

-0.01

-0.13

-0.29

-0.26

-0.25

-0.22

Empresas Estatales Municipales

0.04

0.02

0.00

-0.01

0.00

-0.01

0.00

-0.20

-0.20

-0.68

-1.17

-1.05

-1.18

-1.16

Gobiernos Subnacionales Fuente: Banco Central del Brasil

Como se puede ver, el país avanzó con medidas de corto plazo y siguió procurando completar las reformas y perfeccionar el marco institucional y legal cuando fue sacudido por la crisis de Rusia, en agosto de 1998. Al igual que la implementación de los programas de saneamiento de los bancos estatales y de refinanciamiento de las deudas de los estados y municipios, la promulgación de la enmienda constitucional de la reforma administrativa de junio de 1998 también demuestra el esfuerzo constante por perfeccionar el arreglo institucional y legal de las finanzas públicas. Es precisamente sobre ese nuevo arreglo que se asienta el nuevo régimen fiscal instituido en 1999 con el Programa de estabilidad fiscal.

Crisis externas y necesidad de mayores ajustes fiscales En el contexto de la crisis, en octubre de 1998, se anunció el Programa de estabilidad fiscal (PEF), el cual preveía: cambios estructurales, como la aceleración de las deliberaciones para la aprobación de la reforma del sistema previsional privado; avances institucionales y legales, en base al proyecto de la Ley de Responsabilidad Fiscal, y la estabilización de la relación deuda/PIB, que se procuraría mediante megasuperávits primarios. En el ámbito de la consolidación del proceso de cambios estructurales, se establecieron los siguientes desafíos:

20     

Aprobación y reglamentación de la reforma previsional, con miras, sobre todo, a estabilizar en el corto plazo y reducir en el largo plazo el déficit del sistema de previsión privado. Reglamentación de la reforma administrativa, que había sido aprobada en junio de aquel año y tenía como principal objetivo instituir la contribución de los empleados inactivos y de las pensionistas. Aprobación de la reforma tributaria, con miras a exonerar las inversiones y las exportaciones, y a reducir el costo Brasil. Intensificación del Programa nacional de desestatización, tanto en el ámbito del gobierno central como de los gobiernos estatales Presentación del proyecto de enmienda constitucional en relación con la reforma laboral, teniendo como principal objetivo la reducción del costo de la mano de obra y el aumento de la formalización en el mercado de trabajo.

En lo que se refiere a los avances institucionales y legales, las principales iniciativas eran las siguientes:   

Elaboración y envío al Congreso del proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal, con el objetivo de establecer reglas y límites fiscales y códigos de conducta para los gobernantes y administradores de recursos públicos. Fijación de nuevos límites para el gasto de personal en los tres niveles de gobierno, con el propósito de asegurar una mayor disponibilidad de recursos para las actividades finalistas. Reformulación del proceso presupuestario, promoviendo una reestructuración de los gastos federales e implementando un sistema de gestión para cada programa, a fin de obtener mayor transparencia, eficiencia y eficacia en el uso de los recursos públicos.

El Programa de estabilidad fiscal fijó como meta la estabilización de la relación deuda/PIB en el nivel del 46%. Para ello, se estimó necesario obtener superávits primarios de 2,6%, 2,8% y 3% en los años 1999, 2000 y 2001. La fijación de los resultados fiscales del Programa distribuyó en forma equilibrada el esfuerzo adicional entre los distintos gobiernos y distintas entidades estatales. Como se indicará más adelante, el Brasil superó todas esas metas, cumpliendo rigurosamente todos los indicadores cuantitativos trimestrales programados. Las metas de superávit primario para el gobierno central fueron fijadas por ley por primera vez. Por tanto, se daba un paso extraordinario hacia la consolidación de un nuevo régimen fiscal asentado en una sólida base institucional y legal construida a lo largo de los 15 años anteriores. El Programa de estabilidad fiscal fue presentado a los líderes del Congreso Nacional en octubre de 1998 y sirvió de base para el acuerdo logrado con el Fondo Monetario Internacional, apoyado por los tesoros de los países del G-7.

21 También en el segundo semestre de 1998, concluyeron las negociaciones de los acuerdos de reestructuración de las deudas de los estados y municipios, se reelaboró la propuesta de presupuesto para 1999, compatibilizándola con la meta fijada para ese ejercicio fiscal, se elaboró el proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal, se implementaron las alteraciones para la elaboración y ejecución de los planes y los presupuestos del gobierno federal que regirían a partir de 1999, y se aprobó la enmienda de la reforma previsional. Desde el punto de vista cuantitativo, se fijaron por ley las metas de los superávits primarios para el trienio 1999-2001.

Responsabilidad y eficiencia en la ejecución del gasto El objetivo de realizar megasuperávits primarios sería alcanzado prioritariamente mediante la reducción del gasto público, complementada con el aumento de la carga tributaria. Con eso se planteaba el desafío de hacer más con menos, de aumentar la eficiencia y eficacia en las acciones de gobierno. Por un lado, debía generarse un mayor superávit primario y, por otro, la sociedad recibía mejores servicios de gobierno por la misma carga tributaria. La consecución simultánea de los objetivos de responsabilidad y de eficiencia se lograría en dos frentes. Primero, mediante la elaboración y aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal. Una ley que estableciera principios, normas y límites para todos los niveles de gobierno y para todos los poderes. Segundo, por la revisión completa del sistema de planeamiento y presupuesto, para mejorar la capacidad de respuesta del gobierno a la exigencia de hacer más con menos.

1.1 Ley de Responsabilidad Fiscal: respuesta definitiva Desde luego, es importante subrayar que el contexto sociopolítico del Brasil estaba en franca transformación. La sociedad brasilera vivía una nueva etapa. El mayor ejemplo de esas transformaciones es el proceso de juicio político que sufrió el Presidente Fernando Collor en 1992. Ese proceso representó una prueba importante para las instituciones democráticas, que salieron de ella más fortalecidas. Se iniciaba una nueva etapa en que se rechazaba la idea del desconocimiento de las leyes, de los actos jurídicos y de los contratos. Dicho sea de paso, en ese aspecto, la experiencia no era favorable. Todos los programas de estabilización macroeconómica implementados antes del Plan Real alteraron leyes que produjeron efectos económicos y financieros en los actos jurídicos y los contratos suscritos entre particulares. No podía seguir siendo así. Se rechazaba la falta de ética en el plano político y el desprecio por la legislación en el plano jurídico. También se exigía eficiencia y transparencia en la gestión pública. Se exigía respeto a los contribuyentes. La existencia de esa ―nueva sociedad‖, que maduró y se movilizó en el proceso de juicio político, fue un factor determinante del nacimiento de una nueva postura de los

22 gobernantes y de los administradores de recursos públicos, en todos los niveles de gobierno, en todos los poderes de la República. Esas exigencias fueron amparadas por la gestión del Presidente Fernando Herique Cardoso, comprometida con la democracia y con los valores republicanos. Durante sus dos mandatos, el Presidente Cardoso fortaleció al máximo las instituciones y emprendió una amplia reforma del Estado, reduciendo sustancialmente el clientelismo. Creemos que fue precisamente ese enlace que garantizó el éxito del Plan Real. Fue esa nueva realidad social y política que facilitó la aprobación de enmiendas constitucionales —como las de las reformas de orden económico, administrativo y provisional— lo que contribuyó a los resultados del Programa nacional de desestatización, que aseguró el cierre y la privatización de bancos estatales, que viabilizó los nuevos acuerdos de refinanciamiento de las deudas y que favoreció la construcción de una nueva modalidad de relación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. Fue en ese contexto que se avanzó en las reformas y en el perfeccionamiento institucional y legal de las finanzas públicas, como factores esenciales para el mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y para garantizar el crecimiento sostenido. Ese marco social y político exigía creatividad en la respuesta a las crisis. No se podía, simplemente, perseguir metas de megasuperávits primarios. Era necesario avanzar también en áreas aún poco exploradas —como era el caso de la formalización de las normas fiscales y de la institución de patrones de conducta de los gobernantes y de los administradores de los recursos públicos— que representaran cambios duraderos, permanentes. Además, las exigencias de responsabilidad y de eficiencia no derivaban sólo del nuevo contexto económico, sino que eran también exigencias de la nueva sociedad brasilera, que no toleraba más desmanes e irresponsabilidades en la gestión de los recursos del Estado. La nueva sociedad hija del Plan Real no aceptaba ajustes fiscales basados exclusivamente en un aumento de la carga impositiva, sino que era necesario también imponer rigor y control en la aplicación de los recursos. Exigía más responsabilidad y más ética. De modo que la reducción necesaria del gasto no podía ser ciega; era necesario aumentar el sacrificio colectivo pero, al mismo tiempo, preservar programas y proyectos prioritarios en las áreas sociales y de infraestructura. El desafío era aumentar el superávit con el menor aumento posible en la carga impositiva. Por tanto, era necesario reducir gastos con el menor perjuicio posible en las áreas sociales y de infraestructura. El desafío era aún mayor porque la crisis en sí repercutía negativamente en el PIB y aumentaba los costos del ajuste. Es, precisamente, en ese contexto que fue elaborado y debatido con la sociedad y con el Congreso el anteproyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal. La ley surge, por tanto, en ese contexto, pero no fue aprobada sólo por causa de la crisis externa de 1998-1999, sino que surgió y fue aprobada también por eso, pero no sólo por eso. La Ley fue aprobada porque la sociedad brasilera exigía un cambio de postura de los gobernantes y de los administradores de los recursos públicos, lo que le confiere un carácter muy permanente.

23

En suma, entendemos que el contexto sociopolítico fue determinante para la presentación y aprobación de la Ley de Responsabilidad Fiscal por el Congreso Nacional y por la sociedad, que exigía más responsabilidad, más eficiencia, más transparencia, más ética y más servicios públicos de calidad. Internamente, era necesario hacer algo más que simplemente fijar y cumplir metas cuantitativas. Era necesario establecer reglas de responsabilidad, de disciplina, pero también de cambio de postura, de conducta, de ética. Era necesario contar con un andamiaje legal capaz de impedir y sancionar severamente todos los actos de irresponsabilidad, en un sentido amplio del término, en la gestión de los recursos públicos. Desde una perspectiva histórica, si alguien hubiese preguntado, antes de 1993, si sería posible aprobar en el Congreso Nacional una enmienda constitucional que autorizara a los gobiernos estatales y municipales a ofrecer su propio ingreso (básicamente el ICMS y el ISS/IPTU, respectivamente) como garantía de sus pasivos, cualquier analista político con 30 años en Brasilia, habría dicho que no. Sin embargo, una enmienda con esa autorización fue aprobada en marzo de ese año. Si alguien preguntara, antes de 19961997, si sería posible que el Banco Central interviniera, cerrara o privatizara un banco estatal, los mejores analistas económicos y políticos dirían que era un delirio. Pero eso ocurrió con el PROES, después de varios intentos fracasados. De la misma manera, si alguien preguntara si un día los estados y municipios iban a pagar puntualmente sus compromisos de deuda con el Tesoro Nacional y con los bancos oficiales federales, la respuesta de la mayoría de la población, que conoce un poco de nuestra historia política y administrativa, diría claramente que no. Y se equivocaban nuevamente. A partir de los acuerdos de 1997-1998, los estados y municipios se han mantenido rigurosamente al día con los compromisos asumidos en el ámbito del Programa de apoyo financiero y de refinanciamiento de la deuda de los estados. En un régimen democrático, los cambios estructurales llevan tiempo. Exigen madurez y consenso. Durante la crisis, no faltaron voces que cuestionaran por qué las cosas no andaban más rápidamente, por qué el gobierno ―no hacía que las cosas ocurrieran‖ en el Congreso, como si fuera ese un departamento del Poder Ejecutivo. Es verdad que los cambios estructurales e institucionales y legales se produjeron en su tiempo político, pero tampoco se puede negar que contaron con la ayuda de las crisis económicas para su aprobación. La Ley de Responsabilidad Fiscal no es una excepción a esa regla, pues surgió y fue aprobada en ese ambiente de transformaciones y de crisis. Como ya lo mencionamos, el Art. 163 de la Constitución de 1988 estableció la necesidad de aprobación de una ley complementaria para disponer sobre las finanzas públicas, la deuda pública, la concesión de garantías por las entidades públicas y la fiscalización de las instituciones financieras oficiales. Posteriormente, la enmienda constitucional de la reforma administrativa, promulgada en junio de 1998, estableció la obligación de que el Presidente de la República enviara al Congreso, en un plazo de 6 meses a partir de

24 aquella fecha, el proyecto de ley complementaria prevista en el Art. 163 de la Constitución, que se transformaría en el proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal. Los principios de responsabilidad fiscal propuestos en el anteproyecto de aquella ley fueron, en gran parte, los adoptados por Nueva Zelandia, cuyo precepto básico es la reducción y el mantenimiento de la deuda y del patrimonio a un nivel prudencial, por medio de la generación de superávits y del equilibrio fiscal a mediano plazo. Pero también se consideraron las experiencias de la Unión Europea y de Estados Unidos. Europa constituye un caso de formulación y aplicación de normas para un conjunto de países autónomos y soberanos, lo que tiene mucho que enseñar a una nación federativa y, verdaderamente, descentralizada como el Brasil.8 Estados Unidos, a pesar de ser más conocido el enfoque restringido al gobierno central y de que el Congreso es el gran motor que impulsa y dirige el proceso de presupuesto, al contrario del Brasil, es un caso ejemplar de control de la expansión del gasto.9 El anteproyecto fue sometido a consulta pública por medios electrónicos durante un período de 3 meses en que se recibieron más de 5.000 sugerencias. Además, se realizaron audiencias públicas con representantes de los gobiernos subnacionales y con especialistas del mercado financiero.10 Después de ese proceso de consulta previa a la sociedad, el proyecto fue redactado nuevamente y remitido al Congreso en mayo de 1999 con el objetivo de contribuir decisivamente al cambio del régimen fiscal del Brasil, creando las condiciones institucionales y legales para obtener un ajuste fiscal permanente. El aspecto básico sería la introducción de nuevos conceptos en la cultura política y administrativa del país, como el de responsabilidad y el de transparencia. Después de casi un año de trámite e incorporadas varias modificaciones importantes, el Congreso Nacional aprobó la Ley de Responsabilidad Fiscal con un número considerable de votos: en la Cámara de Diputados, por 385 contra 86; en el Senado, el proyecto fue aprobado por 60 votos contra 10. Ese número de votos favorables era más que suficiente para aprobar una enmienda constitucional, que exige los dos tercios de votos del Congreso. Prácticamente, sólo la oposición votó contra el proyecto. Creemos que esos números reflejan cabalmente las exigencias de la sociedad. Tanto es así, que otros diversos proyectos de ley, incluidos en el Programa de estabilidad fiscal, fueron 8

9

10

Los acuerdos en el ámbito de la Unión Europea en torno de la política fiscal abarcan desde las normas generales establecidas en los llamados Tratados de Maastricht (cuyo principio básico es que ―los Estados miembros deben evitar los déficit gubernamentales excesivos‖) hasta la edición de resolución por el Consejo Europeo y otros reglamentos por parte de los órganos colegiados competentes (en estos actos, entre otras medidas, es que se fijan las metas de déficit y de endeudamiento, y que se fijan las sanciones que se aplicarán a quien no las cumpla). Para profundizar el análisis de la legislación norteamericana sobre la materia, pueden buscarse en Internet las referencias al Congressional Budget and Impoundment Control Act de 1974 y Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act de 1985. Tavares, Manoel y Afonso (1999) presentan en detalle los procedimientos seguidos en la elaboración del anteproyecto, así como la justificación y los fundamentos que están por detrás de cada principio y concepto propuestos.

25 sometidos a la consideración del Congreso en el mismo período, y ninguno de ellos mereció un apoyo tan masivo. Aparte de fijar principios y normas generales para los tres niveles de gobierno y para todos los poderes, la Ley de Responsabilidad Fiscal establece tres tipos de reglas: a) metas generales y límites para indicadores seleccionados; b) mecanismos institucionales de corrección para los casos de incumplimiento temporal, y c) sanciones institucionales por incumplimiento definitivo. Como ley complementaria, requiere un quórum calificado para aprobar cualquier modificación que se proponga. En estos cuatro años de existencia, fueron presentados diversos proyectos de modificación de la Ley de Responsabilidad Fiscal, ¡pero ninguno fue siquiera sometido a votación! En lo que se refiere a responsabilidad, disciplina y transparencia, la Ley de Responsabilidad Fiscal: 

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Establece que cada gobierno tiene que fijar metas fiscales congruentes con los límites de deuda, relativas al ejercicio siguiente y para los dos ejercicios futuros, que serán aprobadas en las respectivas leyes de directrices presupuestarias anuales. Establece que los desvíos temporals en relación con las metas fiscales aprobadas tienen que ser corregidos en el mismo ejercicio. La Ley de Responsabilidad Fiscal asegura condiciones e instrumentos y determina el corte automático de los gastos como forma de hacer efectivos los ajustes necesarios para cumplir las metas fijadas. Prohíbe que un ente de la Federación preste, directa o indirectamente, a otro, aunque sea en forma de renovación, refinanciamiento o postergación de la deuda contraída anteriormente. Esta disposición refuerza los principios básicos de los acuerdos de deuda celebrados entre el gobierno central y los estados y municipios en 1997-1998. Mediante esa disposición, el gobierno central queda impedido de conceder préstamos a los gobiernos subnacionales, aunque sea para refinanciar créditos existentes. Creemos que, con esa disposición, la Ley de Responsabilidad Fiscal transformó los acuerdos de 1997-1998 en los últimos acuerdos de deuda de la historia del país entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. Establece que sólo se aprobarán nuevos gastos de carácter permanente si estuvieran garantizadas las correspondientes fuentes de financiamiento a largo plazo. De esta manera no podría crearse ningún gasto nuevo sin tener su financiamiento garantizado. Determina que los beneficios tributarios de cualquier naturaleza deben ser incluidos en la propuesta de presupuesto anual y deben ser demostrados los instrumentos de compensación de los nuevos beneficios en los presupuestos de los tres años subsiguientes a su aprobación. Fija el límite del 60% del ingreso corriente líquido como tope máximo para los gastos en personal de los gobiernos estatales y municipales. Para el gobierno central quedó establecido un límite del 50%. También quedaron establecidas las reglas de conducta y de ajuste que deben ser observadas por cada gobierno y cada

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poder. Por primera vez fue instituido un límite de gastos de personal para los poderes judicial y legislativo. Fija límites prudenciales y finales de deuda y establece normas de conducta y de ajuste que deberán ser seguidas por cada gobierno cuanto sobrepase temporalmente esos límites. A partir de la sanción de la Ley de Responsabilidad Fiscal, el Senado Federal estableció los límites cuantitativos de deuda en el monto de 1,2 veces el ingreso líquido para los municipios, 2 veces para los estados y 3,5 veces para el gobierno central. Establece una serie de normas y límites para evitar transferencias de deuda de corto plazo de un ejercicio para otro, en particular en años electorales, quedando prohibida la contratación de ese tipo de deuda en los últimos seis meses de mandato del gobernante. Prohíbe la contratación de operaciones de crédito entre una institución financiera oficial y el ente de la Federación que la controle. En base a esta disposición, creemos que nunca más asistiremos a los desmanes que presenciamos en los bancos estatales. Establece la obligación de que el Banco Central rinda cuentas periódicamente al Congreso en cuanto a sus operaciones con efectos cuasifiscales. Establece una serie de normas para la elaboración y ejecución de los presupuestos anuales, aumentando la transparencia, y facilitando el control de la gestión fiscal y de la eficiencia administrativa. La aplicación de esas disposiciones ha contribuido a un efectivo mejoramiento del proceso de presupuesto. Determina la obligación de cada gobierno de enviar al respectivo poder legislativo, cada cuatro meses, el informe de la gestión fiscal, dando cuenta del cumplimiento de las metas aprobadas en las leyes de directrices presupuestarias anuales. Al registrarse desvíos en relación con la meta aprobada en la ley, el gobernante debe informar de las providencias que está implementando para alcanzar los resultados fijados. Establece, a efectos de ampliar la transparencia y facilitar el control social, la obligación de cada gobierno de divulgar, cada dos meses, el informe resumido de ejecución presupuestaria. Para hacer comparables los datos publicados por cada gobierno, se definieron las principales cuentas y conceptos contables que deberán ser observados por los gobiernos. Fija sanciones institucionales y sanciones para los gobernantes y administradores de recursos públicos que no cumplan las determinaciones de la ley. Esas sanciones y penas serán fijadas de acuerdo con la gravedad de los desvíos cometidos, pudiendo un ente de la Federación dejar de recibir recursos federales y el gobernante o administrador ser detenido, en los casos más graves. Es curioso que la propuesta original del Ejecutivo era menos rigurosa en las sanciones y penas, que acabaron siendo más severas por iniciativa del Congreso.

Cuatro años después de aprobada, la Ley de Responsabilidad Fiscal es motivo de orgullo. Vistos desde una perspectiva histórica, los beneficios son enormes, tanto en el campo económico como en el campo político y administrativo.

27 Se dio vuelta una página en la historia política y administrativa del país. Después de la Ley de Responsabilidad Fiscal, ningún gobernante es el mismo. Saben que tienen que comprometerse previamente con resultados fiscales, saben que tienen que ser eficientes en la gestión, saben que están siendo controlados por la sociedad y saben que pueden ser penados. La Ley de Responsabilidad Fiscal ha enseñado un concepto de límite presupuestario, ha enseñado que el gobierno no fabrica dinero. Se hizo evidente que los gobernantes son sólo administradores pasajeros de los recursos públicos. La sociedad brasilera entiende cada vez más que ―recursos públicos‖ significa recursos del contribuyente, del ciudadano. Y, como tal, deben volver a él en forma de servicios públicos de calidad. Es verdad también que ese proceso de cambio cultural no concluyó. Es muy reciente y requiere ser incentivado y apoyado. Pero también es verdad que la política fiscal basada en normas en el Brasil, ampliada y perfeccionada a partir del Programa de estabilidad fiscal, tiene, como ancla principal, la Ley de Responsabilidad Fiscal. La Ley de Responsabilidad Fiscal es hoy la piedra angular del régimen fiscal brasilero, como argumenta José Roberto Afonso (2002): ―la clara definición de metas para el superávit primario, su coherencia con la sostenibilidad de la dinámica de la deuda y el logro de todas las metas desde 1998 restableció la credibilidad de las autoridades y reforzó la efectividad del marco de fijación de metas inflacionarias… …una política fiscal basada en normas mejoró la gestión fiscal, especialmente la efectividad del proceso presupuestario y la mayor transparencia… …un proceso macropresupuestario multianual renovable y la definición de metas con una perspectiva de mediano plazo aumentan la capacidad del gobierno para implementar una política fiscal contracíclica… …un enfoque de arriba hacia abajo fue muy efectivo para imponer la disciplina fiscal a nivel subnacional…”.11 Creemos que los acuerdos de refinanciamiento de las deudas estatales y municipales de 1997-1998 fueron extremadamente importantes e innovadores desde el punto de vista histórico. Representaron un marco para el establecimiento de una nueva modalidad de relación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. Entendemos que el cierre o la venta de los bancos estatales también representó un avance sustancial hacia un nuevo ordenamiento fiscal. Pero es la Ley de Responsabilidad Fiscal lo que sintetiza todos esos avances y da base al nuevo régimen fiscal brasilero. 11

Afonso (2002)

28 El Brasil es, sin duda, uno de los países más institucionalizados del mundo en el área de las finanzas públicas. Y esa institucionalización sin duda contribuyó a la recuperación de la credibilidad de las autoridades y de la política macroeconómica del país en el período posterior a la crisis de Rusia. Al respecto, vale la pena destacar las conclusiones de Goldfajn y Guardia (2003): “Las reformas institucionales introducidas desde 1998, especialmente la Ley de Responsabilidad Fiscal, dieron lugar a una gran mejora en la postura fiscal brasilera. Los principales argumentos esgrimidos en este trabajo son los siguientes: ▪

las normas fiscales no constituyen compensaciones para una mala gestión fiscal ni eliminan desequilibrios estructurales, aunque contribuyen de hecho a la recuperación de la credibilidad, aumentando la transparencia y mejorando las prácticas de gestión fiscal. La política fiscal basada en normas del Brasil desempeña el importante papel de redefinir la confianza y la credibilidad de las políticas fiscal y monetaria. La definición clara de metas para el superávit primario y el éxito al lograr todas las metas desde 1998 restablecieron la credibilidad de las autoridades y reforzaron la efectividad de la estructura de metas de inflación.

▪

las importantes reformas implementadas desde 1998, especialmente la reforma de la seguridad social (previsional) y el acuerdo de reestructuración de la deuda de los estados y municipios fueron de gran ayuda en la promoción de la disciplina fiscal y en el mejoramiento del comportamiento fiscal. Los acuerdos firmados con el gobierno federal como parte de los acuerdos de reestructuración de la deuda cumplieron un papel decisivo…las reglas fiscales aplicadas de arriba hacia abajo demostraron ser muy eficientes”.12

1.2 Plan Plurianual y Avanza Brasil: eficiencia en la asignación de recursos Como mencionamos antes, la obtención de megasuperávits primarios no sería suficiente para cambiar el régimen fiscal del Brasil. Tampoco los cambios institucionales y legales podían restringirse a la fijación de límites al gasto y a prohibiciones y proscripciones de endeudamiento, etc. Era necesario perfeccionar el sistema de planeamiento, presupuesto y gestión para alcanzar mayores niveles de eficiencia y eficacia.13

12 13

Goldfajn y Guardia (2003) Craig y Manoel (2002)

29 De modo que, paralelamente a los cambios estructurales e institucionales y legales, se introdujeron varias innovaciones en el área del planeamiento y el presupuesto con miras a aumentar los resultados a alcanzar con muchos menos recursos, habida cuenta de los megasuperávits. Se estaba terminando el programa AvanzaBrasil para ser enviado al Congreso Nacional en forma de proyecto de ley de plan plurianual, conforme lo determinaba la disposición constitucional. Había concluido el proceso de identificación de programas y proyectos prioritarios para el país, a partir de una sofisticada metodología de planeamiento estratégico. Con esa metodología, el país fue dividido en nueve ejes nacionales de integración y desarrollo y se seleccionaron los programas y proyectos prioritarios para el desarrollo sostenible de cada uno de ellos. Los programas y proyectos prioritarios para el país en su conjunto fueron seleccionados según su grado de impacto en el desarrollo económico y social y de acuerdo con la limitación presupuestaria calculada para el período 1999-2003, atendiendo a las metas de superávit fijadas. Para cada programa y proyecto, se definieron las metas de resultados, costos y cronogramas de ejecución. También se creó una nueva clasificación de gasto para permitir una perfecta comunicación entre el planeamiento y los presupuestos. Ningún programa o proyecto podría ser ejecutado sin que estuviera previsto en Avanza Brasil. Aprobado el Plan Plurianual de asignación de recursos para 1999-2003 y aprobado el presupuesto para 1999, se eligieron y se adiestró a los gerentes que ejecutarían cada programa y proyecto. Cada uno de los gerentes asumía el compromiso de procurar cumplir las metas de los programas y proyectos. Se elaboró un sistema de seguimiento y control de la ejecución física y financiera de esos programas y proyectos. A partir de la información generada por ese sistema, era posible identificar la necesidad de correcciones del rumbo o de toma de decisiones para alcanzar las metas definidas. De la misma manera, esa información contribuía a optimizar la aplicación de los recursos financieros disponibles en el Tesoro Nacional, toda vez que eran destinados a programas y proyectos que efectivamente necesitaban los correspondientes aportes financieros. Además, la información era utilizada para realimentar al sistema de planeamiento y de presupuesto. Con eso, mejoraba la eficacia en el uso de los recursos presupuestarios, destinando correctamente los recursos a aquellos programas y proyectos definidos como prioritarios para el desarrollo sostenible del país. La información sobre el costo de cada programa y proyecto ofrecía elementos para la búsqueda de mejores resultados, contribuyendo a fomentar la eficiencia en la gestión de los recursos del Estado. A partir de esa información, se pudo proponer con seguridad la mejor asignación de cada real adicional disponible para el gasto. Esos cambios en el área del planeamiento y del presupuesto eran complementarios de los que se aplicaban en el ámbito de la gestión fiscal. El éxito de ese proceso de cambios

30 puede ser confirmado por los resultados alcanzados en el área social, definida como foco principal de la actuación del gobierno en el período 1999-2003. Se puede decir que la forma innovadora de actuación en el área del planeamiento y del presupuesto permitió, aún en presencia de una severa restricción fiscal, fomentar la eficacia y la eficiencia en el uso de los recursos públicos, contribuyendo decisivamente a importantes conquistas en el campo social, preservando los resultados en muchos programas y logrando avances en otros. En síntesis, la mejora en la asignación y en la gestión aseguró numerosos buenos resultados con menos recursos. Otro producto importante de ese proceso de cambios fue la extensión de esa metodología de trabajo a los gobiernos estatales, lo que permitió integrar los sistemas de planeamiento de esos gobiernos con el del gobierno central. Sobre esos avances en el área del planeamiento y el presupuesto, el FMI, en el Informe sobre la Observancia de Normas y Códigos, se expresó en los siguientes términos: “…otro marco de gestión fiscal del Brasil ha sido el plan plurianual de inversiones (PPA), concebido para mejorar la asignación temporal de los recursos presupuestarios e integrar las prioridades del gobierno a las estrategias de desarrollo regional”.14 El Brasil cuenta hoy con un Estado eficiente, enfocado en el área social y en la infraestructura en las regiones necesitadas, y que funciona.

Resultados fiscales del período 1999-2004 Creemos que la evaluación de los resultados fiscales del período 1999-2004 debe comprender, no sólo los aspectos cuantitativos, sino también los aspectos cualitativos que explican en forma mucho más adecuada la naturaleza estructural del ajuste realizado en ese período. La argumentación esgrimida en las secciones anteriores procura demostrar que los resultados obtenidos en el período reciente están basados, no sólo en un conjunto de iniciativas de reducción del gasto y aumento de los tributos. En verdad, la solidez y la sostenibilidad del nuevo régimen fiscal del Brasil están fundadas en el arreglo institucional y legal elaborado en el país a lo largo de los últimos 20 años. Es un período prolongado, más adecuado a la naturaleza estructural de los cambios introducidos.15

14 15

FMI (2001) Brasil (2001). Esa excelente información cronológica y análisis de todas las medidas estructurales e institucionales y legales implementadas en el período 1997-2001 fue preparado por Giulia Puttomatti y Silvia Valadares, Asesoría Económica del Ministerio de Planeamiento, Presupuesto y Gestión de la época.

31 En los que se refiere a los aspectos cuantitativos, se observa una secuencia de cumplimiento consecutivo de 22 metas trimestrales de superávit primario, con un nivel medio de superávit de 3,8% del PIB a partir de la implementación del régimen de metas fiscales en 1999 (Cuadro 1). Es oportuno recordar que el Programa de Estabilización Fiscal había fijado metas sólo para el período 1999-2001. Muchos plantearon dudas acerca de si esos megasuperávits continuarían después de ese período. Continuaron. Hoy, los más escépticos plantean dudas acerca de si esos megasuperávits primarios continuarán después de suscrito el acuerdo con el FMI. Que el país mantenga o no el acuerdo con el FMI a partir de 2005, está aún pendiente de decisión. Pero se sabe que el Congreso Nacional acaba de aprobar la Ley de Directrices Presupuestarias para 2005 que, atendiendo a la disposición de la Ley de Responsabilidad Fiscal, establece, en su Anexo de Metas Fiscales para el trienio 2005-2007, la meta de 4,25% del PIB para cada año del período referido. No existen razones para suponer que lo que está previsto en la legislación vigente no vaya a ser cumplido a lo largo de los próximos 3 años. Por otro lado, la historia de los últimos 6 años, desde la crisis de Rusia, da cuenta de una experiencia de responsabilidad consciente; consciente de la necesidad de mantener esos niveles de superávit primario para llevar la relación deuda/PIB a niveles más bajos. O sea que, confirmada esa previsión legal, tendremos una secuencia de nueve años de superávit primario medio en torno del 3,95% del PIB. Esos números, sin duda alguna, colocarán al Brasil en el grupo selecto de los cinco países con mayores ajustes fiscales del mundo, tanto en términos de magnitud como de duración.16 Como ya se indicó, la deuda líquida del sector público17 muestra una trayectoria creciente a lo largo de los últimos años (Cuadro 2). Pero existen varios factores no recurrentes18 que explican ese comportamiento, entre los que se destacan los siguientes:  el reconocimiento de cerca del 10% del PIB en deudas no explicitadas (llamados “esqueletos”).  los menores superávits primarios del sector público antes de 1998.  la depreciación real significativa a partir de 1999.  las tasas reales de interés elevadas.19 Los datos del Cuadro 4 refuerzan ese argumento a partir de la evaluación de los factores que contribuyeron al aumento de la deuda interna federal en valores. Como se puede 16 17

18

19

Giambiagi (2004). El Brasil estaría acompañado de Italia, Grecia, Bélgica e Irlanda. Goldfajn (2002) argumenta que el concepto de deuda líquida del sector público está más próximo de la correcta medida del patrimonio líquido del sector público, que deduce el pasivo total de los activos totales. Esta es la orientación adoptada por las nuevas Estadísticas Financieras Gubernamentales del FMI. Goldfajn (2002). Correctamente, Ilan Goldfajn defiende la tesis de que es incorrecto, como hacen muchos analistas, extrapolar para el futuro el comportamiento reciente de la relación deuda/PIB en el Brasil, toda vez que los factores que contribuyeron al aumento de esa relación no son recurrentes. Goldfajn (2002)

32 observar, la federalización de las deudas estatales y municipales y otros programas con los entes de la Federación representan casi el 70% de la variación de esa deuda en el período de diciembre de 1994 a junio de 2001. Los pasivos contingentes o ―esqueletos‖ representaron cerca del 20%, en tanto los efectos de las elevadas tasas reales de interés y de la devaluación cambiaria explican más del 30% de la variación de la deuda interna federal en valores de aquel período. El explosivo efecto combinado de esos factores expansionistas hace parecer mínimo todo esfuerzo del gobierno central por medio del Programa Nacional de Desestatización y los resultados primarios positivos alcanzados hasta esa fecha.

Cuadro 4 Deuda Interna Federal en Valores Factores Determinantes de la Variación Variación entre Diciembre de 1994 y Junio de 2001 R$ miles de millones Deuda en Diciembre de 1994 76.4 (+) Intereses Nominales 80.9 (+) Pasivos Contingentes 96.5 (+) Refinanciamiento deudas de estados y municipios, y otros programas 329.5 (+) Impacto de la devaluación cambiaria 74.5 (-) Superávit Primario -62.9 (-) Ingresos de Privatizaciones -43.0 Deuda en Junio de 2001 551.9

Participación en la Variación % 17.0 20.3 69.3 15.7 -13.2 -9.0 100.0

Fuente: Fabio Barbosa / Secretaria del Tesoro Nacional

En una evaluación prospectiva de la sostenibilidad de la deuda del Brasil, Goldfajn y Guardia (2003) concluyen que: “…el reciente aumento en la relación deuda/PIB no debe ser usado como una indicación del desempeño futuro. Eventos no recurrentes explican casi todo el comportamiento pasado… en base a hipótesis razonables y bastante conservadoras, la relación deuda/PIB deberá iniciar su disminución en los próximos años. Ese resultado es válido aún habiendo resultados negativos de cualquiera de las determinantes relevantes —tasas de interés reales, crecimiento del PIB, tasa de cambio real o pasivos contingentes. La necesidad clave es la de mantener el superávit (primario) próximo al 4% del PIB…

33 Y recuerdan que: “es posible construir escenarios suficientemente negativos en los cuales la relación deuda/PIB no se estabiliza. Pero la posibilidad de materialización de esos escenarios es pequeña”. A pesar de los análisis de las publicaciones económicas en cuanto a la importancia de las instituciones en la explicación de los resultados fiscales presentados por diferentes países, entendemos que el arreglo institucional y legal del Brasil garantiza la efectividad y confiere credibilidad a la política macroeconómica, y ofrece las condiciones para asegurar resultados fiscales compatibles con una trayectoria sostenible de deuda a largo plazo. “La seguridad (de la sostenibilidad de la deuda) deriva del reciente progreso institucional experimentado por el régimen fiscal del Brasil, en particular la Ley de Responsabilidad Fiscal y los acuerdos (de reestructuración de la deuda) firmados con los estados y municipios”.20 En síntesis, los avances institucionales y legales realizados a lo largo de los últimos 20 años, profundizados en el período reciente, constituyen la base de la sostenibilidad de la política fiscal y fundamentan la nueva cultura de gestión de los recursos del Estado en el Brasil, marcada por la responsabilidad y la transparencia. Al respecto, es oportuno subrayar las conclusiones del Informe sobre la Observancia de Normas y Códigos del Fondo Monetario Internacional: “…en los últimos años, el Brasil alcanzó un alto nivel de transparencia fiscal, conjuntamente con importantes avances en la administración de sus finanzas públicas… A pesar de que los avances en la transparencia y gestión fiscal se lograron merced a una extensa gama de iniciativas políticas y reformas institucionales, la coronación de ese esfuerzo fue la promulgación de la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF), en mayo de 2000. La LRF establece, para todos los niveles de gobierno, no sólo normas fiscales encaminadas a garantizar la sostenibilidad fiscal a mediano plazo, sino también rigurosas exigencias en cuanto a transparencia, para reforzar la eficacia y credibilidad de esas normas… También importante en la promoción de un ajuste fiscal sostenido a nivel de los gobiernos subnacionales ha sido el firme cumplimiento, por parte del gobierno federal, de los acuerdos de reestructuración de la deuda con la mayoría de los estados y municipios.21

20 21

Goldfajn y Guardia (2003) FMI (2001)

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Lecciones y conclusiones de la experiencia brasilera En el presente trabajo, sostenemos que la construcción del arreglo institucional y legal de las finanzas públicas vigente en el país se inició en la primera mitad de la década de los ochenta, cuando se separaron las atribuciones y competencias de las autoridades fiscal y monetaria. El esbozo básico de ese arreglo fue amparado y ampliado por la Constitución Federal de 1988. Por tanto, no es fruto de un acto de voluntarismo o autoritarismo de un gobierno, ni es derivado exclusivamente de las crisis económicas que el país tuvo que enfrentar en ese período. Representa, ante todo, la madurez de la sociedad brasilera, que pasó a exigir responsabilidad, competencia, eficiencia y ética a sus gobernantes y administradores públicos. En un régimen democrático, los cambios estructurales llevan tiempo. Exigen madurez y exigen consenso. En el Brasil, los cambios estructurales e institucionales y legales se produjeron en su tiempo político, aunque no se puede negar que parte de las iniciativas adoptadas a lo largo de esos 20 años tuvieron como telón de fondo las amenazas provocadas por las crisis externas y los riesgos de profundización de los problemas que debían ser enfrentados. Pero eso no debería ser leído en detrimento de la importancia de los avances y conquistas. Muchos países emergentes todavía no hicieron las tareas de casa en la extensión que se requiere ahora. Otros no fueron capaces de crear el sostén político necesario para introducir tales cambios, e inclusive experimentaron graves perturbaciones económicas y sociales. Creemos que la madurez de la sociedad brasilera fue un factor determinante del surgimiento de una nueva postura de los gobernantes y de los administradores de recursos públicos, en todos los niveles de gobierno, en todos los poderes de la República. Esas exigencias fueron amparadas por la gestión del Presidente Fernando Henrique Cardoso, comprometida con la democracia y con los valores republicanos. Argumentamos que esa nueva realidad social y política garantizó el éxito del Plan Real y facilitó la aprobación de enmiendas constitucionales —como las de las reformas de orden económico, administrativo y provisional— contribuyó a los resultados del Programa Nacional de Desestatización, aseguró el cierre y la privatización de los bancos estatales, viabilizó los nuevos acuerdos de refinanciamiento de las deudas y favoreció la construcción de una nueva modalidad de relación entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales. Fue precisamente en ese contexto que se elaboró y debatió con la sociedad y con el Congreso el proyecto de Ley de Responsabilidad Fiscal. Defendemos la tesis de que esa Ley no fue aprobada sólo en razón de la crisis externa de 1998-1999. Entendemos que la Ley de Responsabilidad Fiscal fue aprobada porque la sociedad brasilera exigía un cambio de postura de parte de los gobernantes y de los administradores de recursos públicos; exigía más responsabilidad, más eficiencia, más transparencia, más ética y más servicios públicos de calidad.

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También se concluye que los avances para la construcción, el perfeccionamiento y la consolidación del arreglo institucional y legal vigente se dieron de forma continuada a lo largo de los últimos 20 años, y que la Ley de Responsabilidad Fiscal es la piedra angular del formato actual del arreglo institucional y legal sobre el cual se asienta el nuevo régimen fiscal, caracterizado por principios y normas de responsabilidad y de transparencia. Desde el punto de vista cuantitativo, el análisis del desempeño fiscal de los últimos 10 años debe ser dividido en dos etapas, antes y después del nuevo régimen instituido en 1999. Argumentamos que el año de 1994 no debe ser tomado como base de comparación, en vista de sus peculiaridades, marcadas por la transición del régimen inflacionario y por el hecho de que el presupuesto de ese año fue, excepcionalmente, aprobado en el mes de noviembre. Analizando los datos de la necesidad de financiamiento del sector público, observamos que el período de 1995 a 1998 se caracteriza por un equilibrio en los resultados primarios, exceptuando el año de 1997. Por otro lado, la deuda líquida del sector público creció a lo largo de ese período, partiendo del 30% y alcanzando el nivel del 42% del PIB. A partir de la vigencia del régimen de metas fiscales, en 1999, se observa una secuencia de cumplimiento consecutivo de 22 metas trimestrales de superávit primario, presentando un nivel medio de superávit primario de 3,8% del PIB. A propósito, merece atención el hecho de que ese régimen de metas fiscales haya pasado su primera e importante prueba política, que fue el cambio de gobierno de enero de 2003. De manera que, al dar continuidad a la política económica del gobierno de Fernando Henrique Cardoso, el nuevo gobierno fortaleció ese régimen, confiriéndole una credibilidad adicional. Además, el Congreso Nacional acabó de aprobar la Ley de Directrices Presupuestarias para 2005 que, teniendo en cuenta la disposición de la Ley de Responsabilidad Fiscal, establece, en su Anexo de Metas Fiscales para el trienio 2005-2007, la meta de 4,25% del PIB para cada año del referido período. Confirmada esa previsión legal, tendremos una secuencia de nueve años de superávit primario medio en torno del 3,95% del PIB. Esas cifras, sin duda alguna, colocarán al Brasil en el grupo selecto de los cinco países con mayores ajustes fiscales del mundo, tanto en términos de magnitud como en términos de duración. También merece ser destacado el desempeño de los gobiernos subnacionales, que experimentaron, a partir de la firma de los acuerdos de deuda con el gobierno central, en 1997-1998, mejoras sustanciales en los resultados primarios, que pasaron de 0,2% en 1998, a cerca de 1,1% del PIB en 2002-2004.

36 A pesar del desempeño presentado en las cuentas primarias, la deuda líquida del sector público siguió creciendo a lo largo del período, estando hoy estabilizada en un nivel del 57% del PIB. Pero no se puede olvidar que el comportamiento de la relación deuda/PIB fue afectado por diversos factores no recurrentes, como el reconocimiento de casi 10% del PIB en pasivos contingentes, la depreciación real del cambio y la elevación sustancial de las tasas de interés reales, registradas en razón de las crisis externas y de las necesidades de recuperación de la credibilidad de nuestras autoridades en el período más reciente. A pesar de ese crecimiento, el nuevo perfil de superávit primario garantiza la estabilidad de la relación deuda/PIB. Sobre este aspecto, Goldfajn y Guardia (2003) afirman que, en hipótesis razonables y bastante conservadoras, la relación deuda/PIB deberá iniciar su disminución en los próximos años. El factor clave para asegurar esa disminución es el mantenimiento de un nivel de 4% del PIB para el superávit primario. Evidentemente, la seguridad para alcanzar tales resultados está fundada en el arreglo institucional y legal vigente, en particular, en la fuerza de lo que dispone la Ley de Responsabilidad Fiscal. En síntesis, los avances del arreglo institucional y legal logrados en los últimos 20 años son la base de la sostenibilidad de la política fiscal y fundamentan la nueva cultura de gestión de los recursos públicos del Brasil, marcada por la responsabilidad y la transparencia. Ese arreglo institucional y legal es uno de los más completos, orgánicos y eficientes del mundo. La sociedad brasilera tiene por delante el desafío de conservar y perfeccionar permanentemente ese patrimonio.

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