Selección de textos para pensar la Universidad. Comisión preparatoria del documento Base de Discusión sobre la nueva Ley de Educación Superior.

Políticas para la Educación Superior en la década del ’90 Susana Vior (UNLu) Editora UNISINOS. 2000

Antes de referirme específicamente a las políticas respecto de la educación superior universitaria en la Argentina, en la última década, haré alguna breve referencia a la composición de este nivel del sistema educativo, a su historia y a las normas legales que lo regularon. Educación Superior en la Argentina. Significado y antecedentes Por un lado, está el segmento de “lo universitario”. Es la educación superior tradicional, que se inicia a principios del siglo XVII en plena etapa colonial, con la fundación de la Universidad Nacional de Córdoba por parte de los jesuitas, en 1622, y llega a la actualidad como un complejo de 88 instituciones (41 universidades públicas y 47 privadas)1. En cuanto a la matrícula, de estas instituciones, tenemos 860.000 estudiantes en universidades públicas y 135.000 estudiantes en universidades privadas. Estos datos hablan acerca de las características, de la capacidad de atracción de matrícula por parte de las universidades públicas y de las problemáticas que a estas instituciones se les plantean sobre todo en esta última etapa, posterior a la caída de la dictadura en 1983. Por otro lado está el conjunto de las instituciones no universitarias. Fueron creadas en el país a partir de principios del siglo XX. En este momento funcionan 1780 institutos terciarios no universitarios que atienden a 335.000 estudiantes. Este segmento está dedicado, mayoritariamente, a la formación de docentes. Como su nombre lo indica lo “no universitario” aparece como un segmento residual. Nunca tuvo ley que regulara el nivel y podemos decir que, iniciado por el Estado nacional a principios del siglo luego sumó institutos creados por iniciativa privada, fundamentalmente la Iglesia Católica y por las jurisdicciones provinciales. A partir de 1992, como consecuencia de la aprobación de la ley 24.049 por las que se transfirieron todas las escuelas de enseñanza media de la nación a las provincias y que autorizó al Poder Ejecutivo a transferir esos institutos, quedaron todos en dependencia de las jurisdicciones provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Como resultado de este proceso, las instituciones no universitarias sufrieron todo tipo de medidas que modificaron los currículos, las estructuras organizativas, pero sobre todo –por el fuerte ajuste presupuestario- cierres, reestructuraciones, reducción de sus plantas de personal, cambios de carreras, cambios de disciplinas, etc. etc. La legislación universitaria Desde el punto de vista de las normas que regularon la vida de nuestras universidades después de la constitución del Estado Nacional a mediados del siglo XIX, considero necesario hacer referencia a leyes que marcaron cambios sustantivos, cambios no formales en la estructura del sistema universitario aunque habría que recordar que prácticamente no hubo gobierno que no sancionara o 1

Los datos acerca de la cantidad de instituciones de Educación superior y matrícula estudiantil fueron tomados del documento “Formulación de una política y un plan estratégico para el financiamiento de la Educación Superior” entregado, a los Sres. Rectores, por el Consejo Interuniversitario Nacional de junio de 1999. Su autoría es atribuida, por unos, a la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación y, por otros al Banco Mundial.

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intentara sancionar algún tipo de norma que regulara con fuerza la vida de las universidades. Por un lado está la Ley Avellaneda, aprobada en 1885, que rigió, con interrupciones y modificaciones la vida de las universidades argentinas hasta 1995, o sea por más de un siglo hasta que fuera derogada durante el actual gobierno menemista. Esta Ley Avellaneda, insisto, tuvo vigencia durante más de un siglo y solo fue suspendida durante las etapas de gobiernos de facto, durante las dictaduras militares, que se iniciaron en 1930. Fue una ley “marco” que se limitó a regular algunos aspectos de la vida universitaria y dejó librado a las propias instituciones su organización interna así como su funcionamiento. Estableció pautas respecto de la integración de los cuerpos de gobierno y mantuvo durante mucho tiempo la designación de rectores y profesores por el Poder Ejecutivo Nacional. Contradiciendo la tradición de los golpes militares, al iniciarse la etapa de la autodenominada Revolución Libertadora a fines de 1955, se firmó el decreto 6403/55 que reorganizó las universidades de acuerdo con los principios de la Reforma Universitaria de 1918: autonomía de las instituciones, cogobierno por parte de docentes, estudiantes y graduados, concursos públicos de antecedentes y oposición para la designación de los docentes, periodicidad en las cátedras. Intentando responder a las presiones del movimiento estudiantil pero también a las ejercidas por la Iglesia Católica, definió las condiciones para el desarrollo de la universidad pública reformista al tiempo que abría la posibilidad de creación de universidades privadas. Basándose en el decreto 6403, en 1958, el parlamento aprobó la Ley Domingorena que generó una situación cualitativamente diferente, al autorizar la creación y el funcionamiento de universidades privadas. Veinticinco años después, habiendo pasado por sucesivas intervenciones, en 1983 comienza una etapa de recuperación constitucional en la que se diferencian dos períodos: 1983 / 1989 y desde 1989 hasta la actualidad. En 1995, durante el gobierno de Carlos Menem se sancionó la Ley de Educación Superior Nº24.521/95 (LES) que intenta regular múltiples aspectos de la vida tanto de lo no universitario cuanto de lo universitario. En realidad no resuelve los problemas de la educación superior, no resuelve los problemas de la existencia de dos segmentos cualitativamente diferentes y tampoco resuelve los problemas de la vinculación entre estos dos tipos de instituciones. Expresión de concepciones político educacionales de la nueva derecha, limita a autonomía de las universidades, abre la posibilidad de restringir el ingreso a los estudios de grado y de establecer el pago de aranceles, entrando en contradicción con el texto de la Constitución reformada en 1994. Por primera vez se legisla, en una misma norma, respecto de las universidades públicas y de las privadas. Crea organismos extrauniversitarios para la evaluación y acreditación de instituciones y carreras. Sintetizando, en materia de legislación, las universidades argentinas iniciaron el siglo reguladas por una ley de orientación liberal y lo concluyen cuestionando la aplicación de una norma neoliberal que incorpora todas las propuestas presentes en los documentos del Banco Mundial. Políticas Universitarias. Continuidades y rupturas. En 1966 el golpe de estado encabezado por el General Onganía interrumpió el proyecto reformista que había permitido el desarrollo de una universidad de alta calidad con una vida interna democrática, la universidad del cogobierno. Una universidad que intentaba y que había alcanzado ciertos logros en la democratización externa, ampliando la base social de la cual provenían sus estudiantes, a través de programas de becas, considerando las condiciones de vida de los estudiantes trabajadores, que intentó, a través de las actividades de extensión universitaria, responder a los requerimientos de una sociedad en rápido proceso de modernización. El golpe del ´66 interrumpió ese proyecto reformista, vació las universidades nacionales –hay que recordar que en ese momento sólo en

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la Universidad de Buenos Aires renunciaron más de 3.000 docentes-. Simultáneamente inició un proceso de expansión e interiorización del sistema universitario, a través de la creación de más de una decena de instituciones en el interior del país. Por otro lado, en ese período también se produjo la creación de un número importante de universidades privadas. Esta es una etapa en la que siguiendo el modelo norteamericano, hubo intentos de revisar el modelo organizativo tradicional de nuestras universidades y de implantar un modelo semejante al que llevó a cabo la reforma universitaria de la dictadura militar a fines de la década del 60, en Brasil. El último golpe militar se produjo en 1976. Sin embargo hay elementos que permiten afirmar que las medidas represivas que en materia educativa se dirigieron a las universidades no se iniciaron en ese momento sino cuando, muerto el General Perón, Isabel Martínez de Perón encabeza el Poder Ejecutivo y asume el Ministerio de Educación Oscar Ivanissevich, en septiembre de 1974. Es un período de profundo retroceso en materia académica. Es un momento en que el eje central está dictado por la política de seguridad nacional. El sistema universitario no sólo no se expande sino que sufre un achicamiento, disminuye el número de alumnos y se intenta reducir el número de instituciones. Las fuerzas de seguridad ejercen un fuerte control, discriminación, censura y, como consecuencia de todo esto, se genera una profunda autocensura en quienes quedan trabajando en las universidades. En los últimos quince años tienen vigencia en la Argentina dos propuestas políticas diferentes para la universidad. Son políticas que responden a concepciones diferentes acerca de la educación, de la universidad, de sus relaciones con el desarrollo social, cultural, científico, político y que actúan según lógicas diferentes. En un caso, el énfasis está puesto en la búsqueda de consenso. En el otro, en la imposición. El primer modelo, se corresponde con el período de gobierno de la Unión Cívica Radical que gana las elecciones en 1983 y que, en medio de una profunda crisis generada por el sector financiero, por los militares, por la derecha tradicional, debe dejar el gobierno en junio de 1989. La característica fundamental de esta etapa es la recuperación de la democracia interna en las instituciones universitarias y los intentos por lograr su democratización externa. Hay una cierta ampliación de la base social en que se reclutan los estudiantes. Las medidas fundamentales adoptadas en el sistema universitario son: la supresión de los exámenes de ingreso y del numerus clausus; la reincorporación de docentes y de estudiantes expulsados (u obligados a renunciar desde 1974); la realización de concursos para designación de profesores; el restablecimiento del cogobierno; la ampliación, desde 1988, de recursos presupuestarios dirigidos a las universidades; la adopción de una serie de medidas que tienden a la vinculación de las universidades con el sistema de ciencia y técnica; la constitución del Consejo Interuniversitario Nacional que, a diferencia de los cuerpos de coordinación universitaria anteriores, se hace en este caso, por afiliación voluntaria de cada universidad y la creación del Sistema Interuniversitario del Cuarto Nivel, en el intento de brindar una respuesta a las necesidades de desarrollo del postgrado en las más diversas áreas y disciplinas. Durante esta etapa no se dicta una ley sino que se restituye la Ley Avellaneda de 1885 dejando espacio para que las universidades, haciendo uso de su autonomía, recuperaran y reformularan sus estatutos, vigentes en 1966, o elaboraran nuevos estatutos dentro de un marco normativo muy amplio. A nivel del Ministerio de Educación de la Nación se iniciaron tareas tendientes a la producción de información acerca del sistema universitario, entendida como la información esencial para la definición de políticas para el nivel. Es el momento en que se inician las discusiones con los expertos del Banco Mundial acerca del diagnóstico y las propuestas respecto de la educación superior como parte del conjunto de políticas educacionales. El Ministerio no acepta ni el

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diagnóstico ni las propuestas formuladas por los expertos contratados por el Banco y la discusión no queda saldada hasta el final del gobierno del Dr. Alfonsín. El gobierno del partido justicialista (julio de 1989-diciembre de 1999) ha significado la implantación de prácticamente todas las medidas recomendadas por el Banco Mundial en sus documentos sobre la educación superior en América Latina. Se reemplaza la preocupación por la democratización interna y externa de las universidades, por el logro de “eficiencia”, “calidad” y “equidad”. Sin haber efectuado ningún estudio, ningún diagnóstico que diera cuenta de la realidad que se vivía en el sistema universitario nacional y desconociendo la historia de nuestras universidades se adopta una serie de medidas que implican la puesta en vigencia de un modelo al cual hemos denominado el de “la universidad del neoliberalismo y del neoconservadurismo”. ¿Cuales son esas medidas? Restricción del presupuesto para las universidades nacionales. *Creación de 16 nuevas universidades nacionales. Con su correspondiente asignación presupuestaria y el consecuente deterioro de los recursos para las instituciones ya existentes. La creación de estas universidades tiene fundamentalmente un objetivo político: desbalancear, a favor del oficialismo, la relación de fuerzas dentro del Consejo Interuniversitario Nacional. *Supresión de las restricciones para la expansión de la oferta privada. A poco de asumir el gobierno menemista derogó un decreto vigente desde 1973 por el cual se había restringido la creación de universidades privadas. A partir de esta medida se crean 23 nuevas universidades privadas. *Introducción de criterios empresariales en la gestión de las instituciones públicas. Hay dos medidas que creo que deben ser consideradas conjuntamente. Por un lado el congelamiento de los sueldos de los docentes, de los investigadores y de los funcionarios de las universidades y, por otro, la duplicación de los sueldos de los cargos de conducción universitaria (rectores, vicerrectores, secretarios, decanos, vicedecanos, secretarios de departamento, etc.) en lo que evidentemente significó crear un estamento de “gerentes” al servicio de las políticas gubernamentales. El resultado fue la creación de un staff que defiende su espacio, defiende sus ingresos y no tiene demasiados problemas en implementar las medidas decididas por la Secretaría de Políticas Universitarias. Por otra parte se estableció la libre contratación del personal docente –que incluye la desregulación salarial- por cada universidad, generando grandes diferencias y desplazamientos de profesores e investigadores desarticulando, en muchos casos, equipos de trabajo que ya habían adquirido una cierta tradición. Desde la Secretaría de Políticas Universitarias se institucionalizan premios para las universidades leales al modelo, aquellas que han aplicado y aplican restricciones, por ejemplo, para el ingreso de estudiantes. Ha habido un gran presión sobre las instituciones para que generen formas alternativas de financiamiento. Se han creado nuevas carreras, en general carreras cortas vinculadas con los requerimientos de los empresariados locales, que están estableciendo nuevas estructuras organizativas y nuevas formas de contratación del personal. Se han favorecido e impulsado modificaciones curriculares, en la mayor parte de los casos, con una orientación fuertemente tecnicista.

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Se ha establecido un régimen de incentivos para docentes investigadores que ha conducido al desplazamiento de la docencia hacia la investigación, en muchos casos real y, en muchos, “supuesta” investigación. La creación de incentivos ha generado también fuertes distorsiones en los equipos docentes, situaciones conflictivas, de competencia entre investigadores e instituciones. Se ha producido una expansión descontrolada de cursos y carreras de posgrado, en todos los casos arancelados. Reestructuración normativa y burocrático-administrativa. Una de las primeras medidas que facilitaron la imposición de las anteriormente enunciadas fue la creación, inmediatamente debajo del Ministro de Educación, de la Secretaría de Políticas Universitarias que captó un porcentaje significativo del presupuesto del Ministerio y concentró decisiones respecto de proyectos y programas (la mayor parte con préstamos del Banco Mundial) y llevó adelante, con mano férrea, la implantación de la política decidida. Aplicó metodologías especialmente desarrolladas para el seguimiento y control de cada una de las instituciones y de cada uno de los docentes e investigadores. La mayoría de estas medidas comenzó a aplicarse desde inicios de 1990 y antecedieron a la Ley de Educación Superior sancionada en el año 95. Es decir que esta Ley no reemplazó a una propuesta política para las universidades sino que cristalizó el conjunto de medidas aisladas que, paso a paso, se implementaron desde los inicios del año 90 y hasta el momento de sanción del texto legal. ¿Qué significa la LES? En realidad, como ya fue señalado, no resuelve el problema de la segmentación entre la educación universitaria y las no-universitaria. Deja a las instituciones no universitarias en dependencia de las jurisdicciones provinciales y les dedica un número mínimo de artículos dentro del texto legal. Equipara a las instituciones públicas y privadas. Es la primera vez que se sanciona una única ley para los dos segmentos e introduce la participación de las universidades privadas en organismos de asesoramiento, evaluación y gobieno del sistema. Abre la posibilidad de arancelamiento de los estudios de grado, en tanto, deja librado a cada institución la decisión respecto de este tema, a pesar de que el texto constitucional aprobado en 1994, o sea un año antes que la ley, expresa taxativamente su gratuidad.2 Le ley significa también pérdida de autonomía por injerencia en cuestiones como el gobierno universitario y los currículos. Pérdida de autonomía por creación de organismos supra-universitarios que generan un proceso de centralización, a pesar del permanente discurso descentralizador. Introduce mecanismos para la evaluación y crea organismos de control de la vida universitaria. Hemos vivido diez años de autoritarismo “decisionista”, en el sentido de la crítica que Karl Schmitt hace a las democracias parlamentarias. Ha habido decisiones adoptadas en los equipos técnicos de educación que no han dejado margen para el diálogo, margen para la discusión, margen para la definición e implementación de otras políticas. Hemos vivido una etapa en la que pasamos del Estado Promotor, respecto de las instituciones universitarias, al Estado Evaluador. La consecuencia ha sido una fuerte diferenciación y competencia entre instituciones, estudiantes y docentes. A esta altura creo que una de las cuestiones más serias es el proceso seguido a nivel subjetivo entre los universitarios. Se ha institucionalizado el “sálvese quién pueda”. Se obstaculiza la construcción colectiva y la participación real. Se ponen en juego procesos de “no decisión” (intimidación, ocultamiento de 2

Esta situación dio lugar al reclamo judicial, por parte de varias universidades, respecto de la inconstitucionalidad de la LES.

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información, dilaciones) que van produciendo concentración de poder. Se generan formas débiles de compromiso institucional semejantes a las situaciones de “ciudadanía de baja intensidad” en un contexto en que no se revirtieron aún las limitaciones psicosociales generadas por largos años de dictadura. Esperamos que la etapa que se abre con el nuevo gobierno que asumirá el 10 de diciembre permita recuperar, mediante la reflexión colectiva y la indagación crítica de la realidad en la que están inmersas, una orientación democratizadora de nuestras universidades que contribuya a la re-democratización de la sociedad argentina.